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Ministrio da Educao MEC

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES


Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Thiago Moreira de Souza Rodrigues
2012
2 edio
R696r Rodrigues, Thiago Moreira de Souza
Relaes internacionais / Thiago Moreira de Souza Rodrigues. 2. ed. reimp
Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] :
CAPES : UAB, 2012.
164p. : il.
Bacharelado em Administrao Pblica
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-168-8
1. Relaes internacionais Histria. 2. Direito internacional. 3. Poltica inter-
nacional. 4. Conflito social. 5. Diplomacia. I. Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 327
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria
e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar
o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.
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izao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo
184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
1 edio 2012
PRESIDNCIA DA REPBLICA
MINISTRIO DA EDUCAO
COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS
Universidade Federal de Santa Catarina
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
AUTORA DO CONTEDO
Thiago Moreira de Souza Rodrigues
EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn
Capa Alexandre Noronha
Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro
Reviso Textual Jaqueline Santos de Avila
Sergio Luiz Meira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
Sumrio
Apresentao ......................................................................................7
Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais
A Emergncia das Relaes Internacionais ................................................ 13
Dois Mapas e um Processo Histrico .................................................... 13
Os Estados Modernos: novidades histricas da Idade Moderna (sculos
XV-XVIII) .............................................................................................. 17
Relaes Interestatais, Relaes Internacionais ...................................... 23
Unidade 2 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e
o conflito
Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o conflito ... 35
Guerra e Diplomacia: instrumentos do Estado ...................................... 35
A Guerra dos Estados ...............................................................................41
As Diplomacias ........................................................................................ 49
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso
supranacional
As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional .... 61
Uma Histria Poltica das Organizaes Internacionais ......................... 61
Uma Histria Poltica dos Processos de Integrao Regional ................. 82
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes
Internacionais
Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais .... 105
Termina a Guerra Fria: enfim a paz perptua? .................................... 105
Os Novos Temas Globais: conflito e cooperao ................................. 110
ONGs, Governana Global e a Nova Poltica Planetria .................. 133
Consideraes finais ........................................................................ 152
Referncias ..................................................................................... 154
Minicurrculo ................................................................................... 164
Apresentao
Mdulo 8
7
Apresentao
Caro estudante,
De tempos em tempos surgem expresses que se tornam
muito comuns, aparecendo em textos jornalsticos, discursos polticos,
documentos oficiais, estudos acadmicos e mesmo nas conversas
formais e informais de uns e outros. Desde o final do sculo passado,
ao menos entre ns brasileiros, isso aconteceu com o termo relaes
internacionais. Escutamos e nos referimos s relaes internacionais
cada vez mais; frequentemente para tratar de questes polticas,
econmicas, ambientais e sociais: desde a ateno sobre a presena
do Brasil em fruns internacionais, passando por reportagens especiais
sobre conflitos e guerras, capas de revista sobre as novas ameaas
internacionais, at comentrios sobre as crises globais, os grandes
atentados terroristas, os eventos esportivos internacionais e os protestos
nas ruas contra a globalizao. Todo um conjunto de temas vinculados
ao que acontece alm das fronteiras identificado como pertencente
s relaes internacionais.
Mas, afinal, o que so as relaes internacionais?
Essa uma pergunta estimulante que pessoas interessadas em
compreender o mundo de hoje se fazem. Pergunta, tambm, desafiadora,
j que as relaes internacionais no se resumem apenas aos contatos
entre Estados e governantes ou aos encontros diplomticos com seus
acordos e fotos oficiais. Elas compreendem tambm os processos de
integrao entre pases, as guerras e conflitos internacionais, os trficos
ilcitos e terrorismos, o trnsito de imigrantes e refugiados, os fluxos de
capital e os negcios velozes do capitalismo e do comrcio mundiais.
Alm disso, h tambm nas relaes internacionais espaos para
resistncias e contestaes ordem mundial, que hoje so diferentes
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
8
das formas de ao poltica revolucionria que conhecemos desde o
sculo XIX.
Assim, para estudar as relaes internacionais preciso assumir
que existe uma multiplicidade de agentes, foras em luta, interesses em
confronto e em cooperao, numa dinmica ininterrupta. Tamanha
intensidade de acontecimentos vem exigindo grande agilidade na
anlise e a capacidade de questionar antigas teorias que parecem no
mais dar conta de uma realidade internacional sempre em curso e de
processos inconclusos. Assim, a anlise das relaes internacionais
exige ateno ao novo e disposio para no aceitar facilmente
conceitos e explicaes; essa anlise exige uma atitude incomodada,
que questione, observe, problematize.
Nesta disciplina que comeamos agora, no ser possvel
apresentar todas as foras que compem as relaes internacionais.
O objetivo aqui outro: o de provocar algumas reflexes, dar alguns
sinais de alerta, chamar sua ateno para conceitos fundamentais,
de modo que ao final dessa pequena jornada voc tenha elementos
para lanar olhares mais penetrantes para a realidade internacional,
situando-se num mundo em constante transformao.
Como para realizar uma jornada preciso equipar-se, proponho
que nosso olhar seja lanado a partir da perspectiva chamada histrico-
poltica, mtodo de anlise das relaes polticas sugerido pelo filsofo
Michel Foucault (2002). Estar na perspectiva histrico-poltica significa
reparar nas relaes internacionais e seus conflitos, concertos polticos,
aes militares e diplomticas como acontecimentos histricos moldados
nos embates entre diferentes foras polticas, sociais e econmicas;
significa, enfim, compreender as relaes internacionais forjadas no
choque entre Estados, movimentos polticos, foras de resistncia etc.
Ou seja, implica no considerar as relaes internacionais como algo
natural ou mesmo antiqussimo e imutvel, mas como uma realidade
sempre em transformao e que tem uma histria. Ou melhor, que
tem muitas histrias, muitos comeos, muitas mutaes.
Voc, como futuro administrador pblico, enfrentar uma
realidade internacional dinmica, que no deixa de incluir sequer o
menor dos municpios brasileiros. Reparando nas relaes internacionais
com olhares atentos e irrequietos, voc notar como as distines
Apresentao
Mdulo 8
9
entre interno e externo, entre nacional e internacional, se diluem com
rapidez. Poder notar, tambm, como essa fluidez entre dentro e fora
no levou ao fim do Estado como muitos chegaram a anunciar, mas
ao seu redimensionamento em novas formas de gesto de pessoas,
da circulao de riquezas, dos fluxos de informao e dos territrios.
Estado, poltica internacional, prticas de governo e poder
soberano no so mais os mesmos de antes. Mas como se organizam
hoje? Como eram antes? A hiptese que lhe apresentamos a de que
no podemos comear a compreender tais problemas sem estudar a
histria poltica das relaes internacionais. E compreender o mundo
hoje se torna muito mais interessante se podemos percorrer as vias
sinuosas do estudo das relaes internacionais. Por isso, fazemos um
convite para uma jornada. Para ela, alm da bagagem acumulada
em outras disciplinas desse curso, preciso seu interesse, vontade e
desassossego. Sigamos!
Professor Thiago Moreira de Souza Rodrigues
UNIDADE 1
Objetivos Especficos de Aprendizagem
Ao fnalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
f Compreender o vnculo entre a formao dos Estados Modernos
e o surgimento das relaes internacionais;
f Conhecer o conceito de soberania moderna;
f Compreender a emergncia do sistema internacional moderno
com suas caracterstcas fundamentais; e
f Entender mais sobre o processo histrico que marcou o despontar
dos Estados-Nao.
A Emergncia das Relaes
Internacionais
Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais
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A Emergncia das Relaes
Internacionais
Dois Mapas e um Processo Histrico
usual que incios de jornadas comecem com uma consulta a
mapas. Mais ainda quando iniciamos um percurso pelas imensides
geogrficas e conceituais com as quais nos desafiam as relaes
internacionais. Ento, faamos algo assim: se detenha alguns instantes
na Figura 1 e depois siga a leitura.
Figura 1: Mapa TO
Fonte: Dreyer-Eimbcke (1992, p. 48)
Caro estudante,
Nesta Unidade, estudaremos a emergncia das relaes
internacionais e os principais elementos e regras que a
conformam. Para tanto, voc dever acompanhar o processo
de formao dos Estados Modernos, observando suas
principais caracterstcas poltcas e conceituais com o objetvo
de que, ao fnal, possa demarcar o contexto histrico-poltco
no qual despontam as relaes internacionais.
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Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
O mapa apresentado na Figura 1 foi produzido no sculo XII
em algum lugar da Europa Central e, por mais incrvel que possa nos
parecer, ele foi pensado como um mapa-mndi, ou seja, pretendia
representar todo o mundo. Mas que mundo era esse?
difcil reconhecer nesse mapa qualquer trao familiar dos
contornos e litorais dos continentes ou outras marcas geogrficas
(rios, oceanos, cadeias de montanhas, mares interiores) que hoje
encontramos estampados em qualquer agenda escolar. Mas no so
apenas as ausncias que chamam a ateno. Esse mapa tambm traz
algumas presenas curiosas. Volte ao mapa um instante e repare: em
cada um dos quatro cantos, figuras montadas em nforas e tocando
espcies de trombetas representam os quatro ventos, ou os quatro
pontos cardeais. Na parte superior, por sua vez, possvel ver um casal
bem conhecido: Ado e Eva, acompanhados da serpente. Eles esto
numa poro de terra que, no mapa, representa a sia. O centro do
mapa conta com um retngulo vertical rajado que representa o Mar
Mediterrneo: sua esquerda, est a Europa; sua direita, a frica.
Mapas como esse, segundo Dreyer-Eimbcke (1992), foram
produzidos por toda a Idade Mdia, e eram conhecidos como Mapas
TO, porque representavam a Terra como um disco (O) marcado com
um T central, cujo trao vertical da letra era o Mar Mediterrneo e o
trao horizontal, rio Don, o Mar Negro e o rio Nilo, separando frica
e Europa da sia. A poro de terra que aparece na extremidade
direita a Terra Australis (Terra do Sul), continente mitolgico que os
europeus medievais imaginavam existir. Enfim, os trs continentes eram
circundados por um oceano que desaguava em um abismo infinito...
Do ponto de vista geogrfico, chama a ateno a falta de
relao entre o que est representado e o que hoje sabemos serem os
continentes. No entanto, essa caracterstica no se devia apenas ao
desconhecimento real dos continentes ou falta de instrumentos de
observao e medio. Predominava uma viso do mundo moldada
pela religio catlica que fazia do mapa-mndi medieval no uma
representao do mundo fsico, mas uma ilustrao da Terra segundo
a Bblia e a Igreja. Assim, podemos notar que no centro do mapa est
a Terra Santa (Judeia), lugar de nascimento de Jesus Cristo e por
isso, na lgica catlica medieval, o centro do universo. Supe-se que
v
Como os europeus
esperariam ainda at
a viagem de Cristvo
Colombo, em 1492, para
conhecer a Amrica, ela
no consta no mapa.
Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais
Mdulo 8
15
esse mapa foi produzido por pessoas,
provavelmente monges, que no devam
ter conhecido muitas regies diferentes
daquelas em que nasceram. Ele no
foi desenhado para orientar viajantes
ou para situar concretamente algum
no mundo. Tal mapa se destinava a
mostrar aos seus contemporneos como
o mundo existia concebido por Deus.
Alguns sculos mais tarde
encontramos um mapa bem diferente.
No se trata de um mapa-mndi, mas
de um mapa da Europa e parte da sia
Menor, que registra o norte da frica e
at mesmo uma ponta no extremo leste
da Amrica do Norte. Tal mapa foi produzido por Gerhard Mercator
e segue para a sua observao (Figura 2).
Figura 2: Europa, 1595, por Gerhard Mercator
Fonte: Dreyer-Eimbcke (1992, p. 49)
As diferenas so inmeras com relao ao Mapa TO (Figura
1): o mapa apresentado na Figura 2 traz uma imagem muito mais
prxima da que conhecemos hoje. Mas pensemos um pouco mais no
Saiba mais Gerhard Mercator (1512-1594)
Nascido na atual Blgica, considerado o primeiro grande
cartgrafo moderno. Mercator foi um homem do
Renascimento, formado numa nova tradio que confrontava
a teologia crist medieval, voltando sua ateno ao homem e
s questes mundanas. Quando ele orientou o mapa para o
Norte, demonstrou que a viso de mundo havia mudado: era
a Europa mais especifcamente a Europa Ocidental que,
conquistando terras e povos em outros contnentes, tornava-
se o centro poltco, cultural e econmico do mundo. Sua forma
de projetar o mundo tornou-se predominante e no pode ser
entendida apartada do seu signifcado poltco: a Europa
representada como centro do mundo. Fonte: Elaborado pelo
autor deste livro.
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Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
que diferencia esses dois mapas. Um primeiro item a ser ressaltado
a ausncia das figuras dos quatro ventos e as de Ado, Eva e a
serpente no mapa da Figura 2. No lugar dos ventos, vemos uma
nova orientao do mapa (orientado para o Norte), com as longitudes
e latitudes marcadas. Ainda do ponto de vista geogrfico, Mercator
se preocupou em mostrar com a maior fidelidade possvel como era
essa poro do mundo, com as propores entre regies, pennsulas,
istmos*, continentes etc. devidamente respeitadas e registradas.
Desaparecem, na Figura 2, as personagens bblicas, e a Terra Santa
deixa de ser o centro do mapa (e do universo).
Os mapas e suas projees nunca so imparciais ou despolitizados.
H, inclusive, outras formas de projetar cartografias que questionam o
modelo consagrado com Mercator, como por exemplo, as chamadas
projees azimutais.
E no campo poltico, precisamente, que est a diferena que
mais nos interessa agora. O gegrafo flamengo* destacou pores do
mapa (Figura 2) com cores e tonalidades
distintas porque estava interessado
em mostrar que a Europa dividia-se,
naquele final de sculo XVI, em reinos
independentes que comeavam a coexistir
e a competir no espao do Velho Mundo.
Sabemos que reinos tambm existiram na
Idade Mdia, quando foi confeccionado
o Mapa TO (Figura 1); no entanto, eles
no eram como os que se consolidavam na
poca de Mercator. A poltica na Europa
tinha se transformado significativamente
entre a produo do primeiro mapa
(Figura 1) e a desse mapa do sculo
XVI (Figura 2): no perodo que separa
um mapa do outro, um modo de organizao poltica, caracterstico
da Idade Mdia, foi gradativamente superado por um novo, centrado
na figura que ficou conhecida como o Estado Moderno.
*Istmo estreita faixa de
terra que liga duas reas
de terra maiores (p. ex.,
unindo uma pennsula a
um contnente ou sepa-
rando dois mares). Fonte:
Houaiss (2009).
*Flamengo que natural
ou habitante de Flandres,
regio localizada parte na
Frana, parte na Holanda
e parte na Blgica; diz-se
de ou cada um dos diale-
tos neerlandeses (ou
do holands), usa-se na
Blgica e na regio de
Dunquerque, na Frana.
Fonte: Houaiss (2009).
Saiba mais Projees Azimutais
Que elegem um contnente ou parte do
planeta, centralizando-o, e a partr da
representam o restante em perspectva.
A bandeira da ONU talvez seja o exemplo mais amplamente
conhecido de uma projeo azimutal, no caso uma projeo
azimutal polar rtca. O objetvo dessa projeo foi
precisamente no valorizar nenhum contnente ou regio
em detrimento de outras. Assim, os contnentes povoados
( exceo da Antrtda) fcam todos ao redor do rtco, sem
que uma regio seja destacada. Desse modo, simboliza-se o
princpio da ONU de igualdade entre todos os Estados. Fonte:
Elaborado pelo autor deste livro.
Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais
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Para ns, esse processo de evoluo cartogrfica interessa
sobremaneira, pois ao acompanh-lo, poderemos ver como
historicamente surgiram as relaes internacionais.
Os Estados Modernos: novidades
histricas da Idade Moderna
(sculos XV-XVIII)
A Idade Mdia foi, em termos polticos, marcada pela tenso
entre duas foras antagnicas: de um lado, uma grande fragmentao
poltica; de outro lado, projetos universalistas que visavam a
constituio de poderes polticos que reunissem toda a Europa sob uma
mesma autoridade. A Idade Mdia principiou com o esfacelamento
do Imprio Romano do Ocidente, consumado no sculo V d.C., que
levou substituio do modelo poltico centralizado dos romanos
por outro conformado por reinos de origem brbara, com influncias
variadas da civilizao romana, e cujos reis no conseguiram manter-
se como nica autoridade poltica, jurdica e militar. Segundo Watson
(2004, p. 200):
Os reis medievais tinham muito pouca autoridade ou
riqueza fora das possesses de suas prprias famlias.
Eles dependiam de seus vassalos feudais, os duques, os
condes e os bares, que tinham tanto direito a suas posi-
es e funes quanto os reis, tendo responsabilidades
administrativas e militares correspondentes. Os senho-
res deviam a seus reis certas obrigaes feudais, da
mesma forma como aqueles abaixo deles lhes deviam
obrigaes. Na prtica, muitos grandes senhores feudais
eram suficientemente poderosos para abster-se de suas
obrigaes.
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Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Apesar da inteno em manter a capacidade de governar dos
imperadores romanos, a descentralizao do poder militar e da produo
econmica (agrcola e local) impediam que os monarcas consumassem
seu projeto de efetivamente governar. No entanto, esse foi um projeto
nunca abandonado pelos reis medievais (ANDERSON, 2004).
Um exemplo interessante o de Carlos Magno, imperador
dos francos, que insistia em defender sua pretensa origem romana,
supostamente comprovada por um obscuro pergaminho escrito em
latim que ele mesmo, analfabeto, no tinha como ler, mas que levava
consigo como manifestao ritual da legitimidade de seu poder. Carlos
Magno construiu um imperium no sculo IX que pretendia ser uma
reedio do Imprio Romano e que, contando com o apoio da Igreja
Catlica, foi batizado de Sacro Imprio Romano (FOUCAULT, 2002;
WATSON, 2004; KRITSCH, 2002). Depois do falecimento de Magno, o
imprio foi dividido entre seus trs filhos; o tero ocidental deu origem
ao reino da Frana e os dois teros orientais, que compreendiam o que
hoje o norte da Itlia, e os territrios da Alemanha, da ustria, da
Holanda, da Blgica, da Sua e da Repblica Tcheca, seguiram com o
nome de Sacro Imprio Romano Germnico, divido entre principados,
ducados e outras unidades polticas fragmentadas.
O Sacro Imprio Romano foi, precisamente, um dos dois
principais elementos da tendncia de poder universalista comentada
anteriormente. O outro foi a prpria Igreja Catlica, herdeira da
estrutura administrativa romana que, sediada na antiga capital do
imprio, teve como projeto poltico manter a influncia sobre os poderes
locais (reinos, ducados, condados, feudos etc.) baseada na autoridade
religiosa suprema do papado. A Igreja deu suporte a Carlos Magno
porque um novo imperium cristo sobre toda Europa seria a aplicao
do princpio da respublica christiana (repblica crist) que concebia
o continente como uma s unidade, orientada pela Igreja de Roma,
reunida na f e superior a todo tipo de diviso poltica.
A sorte dos monarcas medievais no mudaria at que um
conjunto radical de mudanas sociais, religiosas e econmicas abrisse
a possibilidade de alteraes significativas nas relaes polticas
europeias. A Baixa Idade Mdia, delimitada entre os sculos XI e XV,
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foi um perodo de grande agitao
na Europa: fomes, secas e pestes
conviveram com a intensificao
do comrcio, o reaquecimento da
vida cultural e econmica em centros
urbanos, a inaugurao das primeiras
universidades, o incremento nas artes
e a crise dentro do catolicismo que
gerou dissidncias e contestaes que
culminaram com a Reforma Protestante,
j no sculo XVI. Do ponto de vista econmico, as cidades italianas de
Veneza e Gnova tornaram-se pontos de intensa atividade comercial
com o Oriente, potencializando o trnsito e as relaes mercantis em
toda Europa. No norte do continente, associaes de cidades, como
a Liga Hansetica, dinamizaram a circulao de riquezas e pessoas
em terras germnicas e nrdicas.
O fortalecimento do comrcio e o florescimento de cidades
mercantis impulsionaram a formao e organizao de um grupo
social que no se enquadrava completamente aos jogos de obrigaes
feudais: a burguesia comercial. As cidades mantinham relaes por vezes
tensas com os poderes polticos da era feudal e a burguesia comercial
ressentia-se das dificuldades que encontrava para desenvolver seus
negcios. As mais conhecidas dessas dificuldades eram tributrias,
monetrias, polticas e de segurana: a fragmentao poltica medieval
implicava na existncia de muitas unidades polticas, cada qual com
seus impostos, suas moedas e autoridades polticas. Segundo Schiera
(2007, p. 426), havia uma [...] incipiente burguesia, em vias de achar
o prprio espao exclusivo de ao nas coisas do mundo [...] cada vez
mais [necessitada] de regimes de segurana imediata e atual.
Esse interesse das burguesias comerciais em maior estabilidade
poltica e segurana para seus negcios convergiam com
os projetos de efetivao do poder poltico por parte das
monarquias europeias. Por qu?
Saiba mais Liga Hansetca
Foi uma associao de cidades do Sacro Imprio, que se
consttuiu visando manuteno dos privilgios comerciais
de seus mercadores e o monoplio da navegao nos mares
Bltco e do Norte da Europa. Sua origem est nas primitvas
associaes de mercadores, e principalmente nas ligas urbanas
que se formaram no Imprio desde a segunda metade do
sculo XIII. Fonte: S (2010).
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Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
O fortalecimento do poder monrquico interessava burguesia
porque faria dos reinos unidades polticas com uma autoridade central
que produziria leis uniformes, estabeleceria padres monetrios e de
pesos e medidas, alm de fazer cessar as guerras locais e submeter
os poderes militares feudais, garantindo segurana propriedade
e vida dos comerciantes. J para as monarquias, a aliana com
a burguesia traria os recursos financeiros necessrios para custear
o aparelhamento militar e institucional sem o qual os reis no
conseguiriam nem sujeitar os senhores feudais, tampouco sustentar
as foras armadas e o aparato burocrtico-institucional (ministrios,
polcia, tribunais etc.), fundamentais para exercer o governo sobre
um territrio e uma populao.
A partir dos sculos XIV e XV, o retorno dos europeus cultura
clssica (grega e romana), conhecido como Renascimento, no
ficou restrito s artes. A ateno tambm foi grande com relao s
experincias jurdicas e polticas dos romanos. Primeiro nas cidades do
norte da Itlia, depois se espalhando pelos reinos da Europa, autores
comearam a ler e traduzir pensadores clssicos, alm de produzir
novas obras influenciadas por eles. Assim, os reinos feudais mudavam
rapidamente de feio, com os monarcas se fortalecendo, e com ideias
reprocessadas dos antigos justificando uma nova forma de exerccio
de poder poltico. Segundo Anderson (2004, p. 26), a [...] adoo da
jurisprudncia romana reside na tendncia dos governos monrquicos
crescente centralizao dos poderes.
A expresso chave desse processo centralizao do poder
poltico. O desafio dos monarcas era concentrar em si a capacidade
de governar, ou seja, segundo Michel Foucault (1995, p. 244), no
apenas gerir as estruturas administrativas do Estado, mas [...] a
maneira de dirigir a conduta dos indivduos ou dos grupos. Para
governar ou conduzir a conduta de pessoas e grupos sociais o
monarca precisava reunir alguns recursos. Primeiro, necessitava decidir
que conduta queria impor aos outros; ou seja, havia que produzir leis
que sintetizassem suas ordens e vontades. Para tanto, se cercou de
juristas e historiadores que trabalharam para justificar seu poder do
ponto de vista legal e histrico. Mas editar uma lei no bastava. Para
governar de fato, o rei precisava ter meios para garantir a obedincia.
Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais
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E como ter certeza de que uma ordem seria cumprida?
Essa garantia no existiria sem que o rei tivesse como obrigar
algum a obedecer, caso essa pessoa no o fizesse espontaneamente.
Isso somente se garantiria pela fora.
Em outras palavras, os reis precisavam contar com a capacidade
de coao para transformar pessoas em sditos*. Isso s seria
alcanado se ele fosse concretamente mais forte que todos os outros
que pretendia governar. O rei deveria ter sob seu controle foras
militares capazes de derrotar e desarmar os senhores feudais que no
aceitassem a nova forma de organizao da poltica na qual o monarca
efetivamente governava todo o territrio e toda a populao. Essa
fora tambm seria necessria para governar cotidianamente, punindo
e ameaando com punio quem ousasse desobedecer a lei, ou seja,
a prpria vontade do rei.
O novo Estado que surgia, encabeado por um rei que efetivamente
pretendia governar, se consolidou na medida em que a monarquia
constituiu exrcitos fortes para poder impor-se em seu prprio reino.
Esses novos exrcitos foram tambm inspirados no modelo romano,
recuperado por pensadores como Nicolau Maquiavel (1999; 2006), que
viveu entre 1469 e 1527, e recomendou a formao de foras armadas
de sditos do reino (e no as pouco confiveis tropas mercenrias) que
fossem permanentes (ou seja, sempre a postos) e profissionais (com
um corpo treinado e assalariado). Com o apoio burgus, os prncipes
europeus puderam financiar exrcitos numerosos, a construo de novas
fortalezas e a utilizao do mais poderoso recurso militar desenvolvido
at a inveno da bomba atmica: a plvora.
As armas de fogo, muito caras e difceis de manejar na poca,
foram fundamentais para que as milcias medievais com seus cavaleiros,
espadas, lanas e armaduras fossem derrotadas categoricamente
pelos recm-formados exrcitos reais (KEEGAN, 2002). Portanto, a
nova forma de Estado que surge no final da Idade Mdia teve como
caracterstica fundamental a centralizao do poder poltico nas mos
do monarca, centralizao que s foi possvel com a concentrao de
poder coercitivo em favor do rei. Sobre esse trao especial da nova
*Sdito aquele que est
sujeito vontade de outro.
No ingls, sdito diz-se
subject, palavra que
tambm signifca sujeito
tanto no sentdo de indi-
vduo por exemplo
aquele sujeito quanto
no sentdo de estar sujei-
tado a algum. O mesmo
acontece, por exemplo,
no francs sujet. Fonte:
Elaborado pelo autor
deste livro.
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Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
organizao poltica que ficou conhecida como Estado Moderno h
uma passagem, hoje clssica, do socilogo alemo Max Weber que
importante que voc conhea:
[...] o Estado moderno um agrupamento de dominao
que apresenta carter institucional e que procurou (com
xito) monopolizar, nos limites de um territrio, a violn-
cia fsica legtima como instrumento de domnio e que,
tendo esse objetivo, reuniu nas mos dos dirigentes os
meios materiais de gesto. (WEBER, 1993, p. 62).
Nesse trecho, h trs questes que so importantes para frisar:
f Weber afirma que o Estado uma instituio, ou seja,
um conjunto de agncias especializadas, escritrios,
departamentos, ministrios, tribunais, secretarias etc.
que visam tornar possvel a prtica do governo a partir
de uma autoridade centralizada;
f esse poder centralizado reuniu nas mos do Estado os
recursos necessrios para governar (os meios materiais
de gesto) porque dispe do monoplio legtimo
da fora fsica, ou seja, s poderia haver uma nica
autoridade armada legtima e legal; sem isso, seria
impossvel governar; e
f esse poder de governar se daria nos limites de um
territrio, portanto, o Estado tem fronteiras dentro das
quais exerce sua capacidade de governo.
Mas o que significa, mais precisamente, essa capacidade de
governo?
Ela traduz como vimos anteriormente, a capacidade de fazer
e aplicar leis. Essa dupla capacidade que torna possvel gerir
condutas, ou seja, governar ficou conhecida no pensamento
poltico moderno como poder soberano ou soberania. O prncipe
Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais
Mdulo 8
23
era o soberano em seu reino no s porque estava apto a formular
as leis que desejasse, mas porque tinha os instrumentos institucionais
e coercitivos para ser obedecido. Um dos mais importantes tericos da
nova soberania, o francs Jean Bodin (1530-1596), escreveu na sua
obra mais importante Os Seis Livros da Repblica, de 1576 que:
Assim como o prncipe soberano est isento das leis de
seus predecessores, muito menos est obrigado a suas
prprias leis e ordenanas. [...] por mais que [as leis] se
fundamentem em boas e vivas razes, [elas] s depen-
dem de sua pura e verdadeira vontade. (BODIN, 2006,
p. 53).
Para Bodin era um absurdo que o rei se submetesse s leis
que ele mesmo editava porque ele era a lei e todos estavam sob ela.
O monarca reunia em suas mos o
poder de [...] decidir sobre a guerra
e paz, nomear os chefes militares e os
magistrados, emitir moeda, suspender
impostos, conceder indultos e anistias e
julgar em ltima instncia (MATTEUCCI,
2007, p. 1.180). Essa concentrao
de poderes marcante do perodo
conhecido como Absolutismo, o qual
foi precisamente a forma de governo
que conformou o Estado Moderno.
Relaes Interestatais, Relaes
Internacionais
As monarquias, portanto, tiveram que travar duas batalhas
simultaneamente: uma dentro do prprio reino contra os senhores
feudais e demais poderes locais e outra externa, contra os poderes
que pretendiam impor-se universalmente: o Sacro Imprio Romano
Saiba mais Absolutsmo
Modo de organizao e exerccio do poder poltco que deu
forma ao Estado Moderno e foi predominante na Europa
ocidental entre os sculos XVI e XVIII. Nesse regime poltco,
o rei concentrou as funes de legislar, julgar e aplicar a lei,
por isso dizia-se deter o poder absoluto. Um bom exemplo
de monarca absoluto foi o rei francs Luis XIV (1638-1715),
conhecido como Le Roi Soleil (O Rei-Sol), a quem se atribui a
frase Ltat cest moi (O Estado sou eu). Fonte: Elaborado pelo
autor deste livro.
24
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Germnico e a Igreja Catlica. medida que foram consolidando a
autoridade interna e fortalecendo-se contra os poderes universais, cada
prncipe moderno comeou a coexistir com outros semelhantes a ele;
cada qual pretendendo governar a partir do princpio do imperator en
regno suo (imperador no seu reino), sem aceitar qualquer intromisso
externa ou contestao interna.
Os primeiros documentos que registram claramente a existncia do
Estado Moderno e essa prtica do governo soberano foram um conjunto
de acordos que ps fim Guerra dos Trinta Anos, em 1648, e ficou
conhecido como Tratados de Westflia. Nessa guerra, dois grupos
de Estados se enfrentaram: de um lado franceses e suecos comandavam
uma aliana que se ops a outra liderada por austracos e espanhis.
Era interesse dos franceses consolidar sua posio de maior potncia
continental superando a Espanha e a ustria e, ao mesmo tempo,
afirmar sua independncia de qualquer poder universal. As alianas
poltico-militares no obedeceram mais critrios religiosos: a Frana
era um reino catlico que se aproximou da Sucia protestante para
lutar contra espanhis e austracos catlicos (GANTET, 2003). Estava
em jogo aumentar a posio de poder e garantir a independncia
poltica, ou seja, interesses que como j havia escrito Maquiavel e
voc pde estudar na disciplina de Cincia Poltica faziam parte
de uma lgica prpria do Estado Moderno e no se confundiam com
valores morais ou religiosos.
Os tratados de Westflia celebraram o fim do conflito e acabaram
por registrar os princpios que orientavam a existncia e as pretenses
das monarquias absolutas. O principal desses princpios foi resumido
na frase latina cujus regio, ejus religio cada rei com sua religio
que registrava a autonomia de cada monarca em definir se seu reino
seria catlico ou protestante. Com isso, cada Estado afirmava sua
independncia com relao Igreja e ao Sacro Imprio, ao mesmo
tempo que negava a intromisso de qualquer outro soberano em seus
assuntos internos. O respeito independncia, igualdade jurdica
de todos os Estados e no interveno na poltica interna de outros
Estados tornaram-se, a partir de ento, as regras bsicas a organizar
as relaes interestatais. Regras essas que continuam em vigor, apesar
de todas as transformaes que veremos adiante.
v
v
Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais
Mdulo 8
25
Apenas para que voc veja como esses princpios permanecem
vivos, a Carta das Naes Unidas, de 1945, traz logo de incio os
seguintes trechos:
Artigo 1. Os propsitos das Naes Unidas so: [...] 2.
Desenvolver relaes amistosas entre as naes, basea-
das no respeito ao princpio da igualdade de direito e de
autodeterminao dos povos [...].
Artigo 2. [...] 1. A Organizao baseada no princpio da
igualdade soberana de todos os seus membros. (BRASIL,
1945).
Os Tratados de Westflia so considerados importantes no
porque tenham inaugurado as relaes interestatais, mas porque
registraram algo que j existia e estava em prtica: as relaes dos
Estados em um sistema de Estados.
A escola terica das Relaes Internacionais realista,
assunto que veremos na Unidade 3, descreve esse sistema interestatal
como anrquico, ou seja, um sistema no qual cada Estado viveria
numa espcie de estado de natureza como o descrito por Thomas
Hobbes: no haveria nenhum poder poltico superior aos Estados,
o que permitiria a cada soberano tomar as decises que quisesse na
perseguio de seus interesses. Assim, os Estados poderiam escolher
entre o conflito e a cooperao com outros Estados, conforme as
circunstncias melhor indicassem.
Voltaremos questo do conflito e da cooperao no incio da
prxima Unidade. Por ora, precisamos ultrapassar outra questo
antes de finalizarmos esta Unidade. possvel que voc tenha
notado o uso da expresso interestatal para descrever as
relaes e o sistema de Estados no incio da Era Moderna. E, a
partir disso, poderia surgir a pergunta: por que usar interestatal
e no internacional? H uma diferena considervel entre
interestatal e internacional que importante saber. Por isso
preste muita ateno para no confundir os conceitos.
Em um nvel bastante
elementar, sistema um
conjunto dinmico em
que diferentes agentes
interagem. Os autores das
Relaes Internacionais
referem-se a sistema
interestatal como o
conjunto formado por
Estados soberanos e suas
relaes.
Voc teve a oportunidade
de estudar este tema na
disciplina Cincia Poltca.
Se for necessrio releia o
conteudo da disciplina e
relembre o conceito.
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Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
A expresso internacional foi cunhada pelo pensador utilitarista
ingls Jeremy Bentham no livro Uma introduo aos princpios da
Moral e Legislao, publicado em 1789. Bentham pensava que a
expresso jus gentium direito das gentes comum at ento para
descrever as regras praticadas pelos Estados para regulamentar suas
relaes, deveria ser substituda por outra que ele considerava mais
apropriada: International Law (direito internacional). O autor ingls
considerava que as relaes entre os Estados tinham produzido uma
dinmica prpria distinta das questes internas a cada nao, por isso
haveria um espao entre inter as naes a ser reconhecido. No
foi coincidncia, no entanto, que Bentham tenha utilizado o termo
Nao como sinnimo de unidade poltica soberana e que a data
da publicao do livro seja um alerta.
A Revoluo Francesa emergiu em 1789, e foi um acontecimento
poltico e social no qual foram vitoriosas as ideias liberais e iluministas,
dentre as quais se destacava o princpio de Nao. Segundo Lefort
(2003), desde o sculo XVIII passou-se a considerar nao um grupo
de indivduos que partilhasse traos comuns como idioma, religio,
costumes, vises de mundo, territrio, raa e que, a partir dessa
identificao, sentissem compartilhar de um mesmo passado, presente
e futuro. O pensamento liberal, desde o final do sculo XVII, formulou
a crtica do poder poltico absolutista, defendendo a transformao
da ordem poltico-social de modo a retirar o poder soberano das
mos do monarca e transferi-lo ao povo, transformando os sditos do
rei em cidados da Repblica, com direitos e deveres para com o
conjunto da sociedade. Essa bandeira fez parte das sublevaes liberais
na Inglaterra (sculo XVII), na Amrica do Norte (independncia dos
Estados Unidos, em 1776) e na Frana (com a Revoluo Francesa).
Nesse contexto, sobressaiu a imagem de Nao como unidade
de cidados compartilhando uma mesma realidade poltica, econmica
e social. Surgiu, tambm, a ideia de que cada Nao teria o direito
de ter sua prpria expresso poltica, ou seja, seu Estado soberano.
Passou-se a identificar, principalmente a partir do sculo XIX, Nao
e Estado o que produziu o conceito de Estado-nao ou Estado
nacional para designar os Estados Modernos. Contudo a vinculao
entre nao e Estado no automtica e tampouco natural.
Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais
Mdulo 8
27
Isso fica mais evidente quando olhamos para a formao de Estados
como a Espanha.
Explicamos: considera-se que o Estado Moderno espanhol
nasceu quando os reinos aliados de Castela e Arago expulsaram
definitivamente os mouros muulmanos da Pennsula Ibrica, em 1492.
A partir dessa vitria dos Reis Catlicos Isabel e Fernando, outros
reinos na pennsula foram conquistados ou incorporados formando
o Reino da Espanha. No entanto, a permanncia de prticas culturais
regionais muito fortes, como na Catalunha, Galcia e Pas Basco
so, ainda hoje, marcas vivas de um processo de unificao poltico-
militar que pode ter forjado um Estado Moderno espanhol, mas
no propriamente um Estado-nao espanhol. Os atentados do
Euskadi Ta Askatasuna (ETA, Ptria Basca e Liberdade em basco)
grupo que luta pela independncia do Pas Basco, nos fazem lembrar
que a Espanha moderna no uma suposta expresso poltica de uma
nao espanhola natural que existia antes do Estado. A histria da
construo das nacionalidades na Europa foi, com maior ou menor
intensidade, uma histria violenta.
Quando pensamos nas Amricas, frica, sia e Oceania o
vnculo entre nao e Estado fica ainda mais difcil de ser traado.
De forma muito simples, poderamos nos perguntar: como
aplicar esse conceito de Nao a pases que em seu territrio
contam com populaes com tantas prticas culturais distintas?
Como homogeneizar grupos humanos com histrias diferentes,
muitas vezes procedentes de lugares distantes e que hoje
coabitam um mesmo pas? Como padronizar pessoas que
juridicamente so cidads do mesmo Estado, mas que no se
identificam com boa parte de seus cocidados?
Muitas so as crticas feitas ao padro europeu de nacionalidade
e vrias as tentativas de adequ-lo s regies mais diferentes do
globo. Essa discusso importante, polmica e inconclusa; porm,
28
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
aqui vamos apenas abrir este espao para sinalizar a voc questes
imprescindveis para nossos estudos subsequentes.
preciso, desse modo, que voc tenha em mente que esse
conceito de Nao e a expresso Estado-nao se difundiram ao
longo do sculo XIX e se consagraram no sculo XX como o modelo
para a organizao poltica das sociedades em todo o planeta. Ento,
quando Estado Moderno e Nao so identificados numa mesma
unidade poltica chamada Estado-nao as relaes entre Estados
passam a ser vistas como relaes entre naes ou simplesmente
relaes internacionais.
Assim, as relaes internacionais so, em seu nvel mais
elementar, relaes interestatais que despontaram com a formao
dos Estados Modernos entre os sculos XVI e XVII: cada Estado
soberano passou a se relacionar com outras unidades semelhantes
produzindo um sistema de Estados com sua dinmica prpria.
Com a fuso jurdico-poltica entre Estado e Nao, as relaes
tornaram-se internacionais. Hoje em dia, como veremos ao longo
das prximas Unidades, as relaes internacionais so muito mais
do que relaes entre Estados. No entanto, era preciso deixar claro
que elas emergem como relaes interestatais que se conformam
num determinado processo histrico acontecido na Europa Centro-
Ocidental. Se as relaes internacionais no sculo XXI recobrem todo
o globo, e se projetam inclusive no espao sideral, seu surgimento foi
relativamente recente no mais que cinco sculos e inicialmente
circunscrito a uma pequena poro do planeta.
No entanto, os Estados nascidos nesse diminuto continente
se expandiram, conquistando as demais regies da Terra. E quando
americanos, africanos e asiticos ficaram independentes, foi o modelo
estatal herdado dos colonizadores que eles adotaram. Na primeira
dcada do sculo XXI so quase duzentos Estados no planeta. Entre
eles, h relaes novas e outras que remontam quelas desenvolvidas
pelos europeus a partir do final da Idade Mdia. Hoje, as relaes
internacionais, como estudaremos adiante, indicam a formao de uma
poltica global, para alm do meramente inter-nacional. Com isso
em mente, e com os mapas iniciais em mos, podemos avanar nessa
tentativa de compreender melhor o que so as relaes internacionais.
Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais
Mdulo 8
29
Complementando
Aprofunde seus estudos, consultando a leitura indicada:
Tratados de Westflia conhea mais sobre o tratado acessando:
<http://avalon.law.yale.edu/17th_century/westphal.asp>. Acesso em:
31 jul. 2012.
The Avalon Project Documents in Law, History and Diplomacy
acesse o site da Universidade de Yale, nos Estados Unidos, e consulte
documentos importantes da histria das relaes internacionais.
Disponvel em: <http://avalon.law.yale.edu/17th_century/westphal.
asp>. Acesso em: 31 jul. 2012.
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Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Resumindo
Nesta Unidade pudemos acompanhar o processo hist-
rico-poltco que se deu entre a poca do mapa-mndi produ-
zido pelos monges no sculo XII e aquela do mapa traado por
Mercator no sculo XVI no qual a fragmentao poltca medie-
val, que convivia com as pretenses universalistas da Igreja
Catlica e do Sacro Imprio Romano, foi gradatvamente supe-
rada por uma nova ordem poltca. Centrada na fgura do Estado
Moderno, a nova ordem insttuiu um modo de poder poltco
centralizado no monarca e que no admita contestaes inter-
nas ou intromisses externas. A regra bsica do respeito abso-
luto soberania vinculou-se, portanto, ausncia de qualquer
forma de governo superior aos Estados. Assim, as relaes inte-
restatais modernas surgiram como um conjunto de interaes
cooperatvas ou confituosas entre essas novas unidades sobe-
ranas, sem leis ou regras que no fossem derivadas da prpria
vontade dos Estados. A principal dessas regras a sintetzada
na frmula cujus regio, ejus religio que, em linhas gerais,
segue orientando a organizao do atual sistema internacio-
nal. Tambm pudemos notar como os Estados Modernos no
so organizaes poltcas milenares, muito menos naturais.
Ao contrrio, so organizaes poltcas dotadas de uma hist-
ria recoberta de violncias e relaes de fora e que geraram
consigo as relaes interestatais. Por fm, vimos as difculdades
em torno do termo Nao, que apesar disso se frmou como
prtca poltca a ponto de se identfcar com o Estado Moderno
de modo a nomear as relaes entre essas unidades soberanas
de relaes internacionais.
Unidade 1 A Emergncia das Relaes Internacionais
Mdulo 8
31
Atividades de aprendizagem
1. H inmeros flmes que tm como pano de fundo a questo do Estado
e a formao do Estado Moderno e da emergncia das relaes inter-
nacionais. Um deles Elizabeth, de Shekhar Kapur, lanado em 1998.
Assista ou, se for o caso, reveja o flme com ateno, reparando nas
relaes de poder que se formam na corte de Elizabeth I (1533-1603),
flha de Henrique VIII, que foi um dos primeiros monarcas absolutos
da Europa. Note as formas com que vo se estabelecendo as relaes
diplomtco-militares, o choque de interesses do Estado ingls com
o poder universalista da Igreja Catlica e, principalmente, o efeito do
exerccio de poder na personagem de Elizabeth: note tambm como
o flme caracteriza a personagem quando ainda princesa e, no fnal,
a transformao que acontece quando ela se torna rainha. Quarenta
e cinco anos aps a morte de Elizabeth I foram assinados os Tratados
de Westlia que estudamos nesta Unidade. A seguir, apresentamos
a reproduo do Artgo LXXVI do Tratado de Westlia celebrado em
Mnster, no dia 24 de outubro de 1648.
Todos os vassalos, sditos, pessoas, cidades, municipa-
lidades, castelos, casas, fortalezas, florestas, bosques,
minas de ouro e prata, minerais, rios, riachos, pastos;
numa palavra, todos os Direitos, Vantagens e Direitos de
propriedade, sem qualquer reserva, devem pertencer ao
Vamos conferir se voc entendeu bem o que abordamos nesta
Unidade? Para saber, realize a atvidade proposta. Caso tenha
alguma dvida, faa uma leitura cuidadosa dos conceitos ainda
no entendidos ou, se achar necessrio, entre em contato com
seu tutor.
32
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
mais cristo dos reis [o da Frana], e devem ser incorpo-
rados para sempre ao Reino da Frana, em toda forma
de Jurisdio e Soberania, sem qualquer contestao por
parte do Imperador [do Sacro Imprio Romano], da Casa
da ustria, ou outro soberano: assim, nenhum Impera-
dor ou Prncipe da Casa da ustria dever usurpar ou
pretender qualquer Direito ou Poder sobre as menciona-
das Regies, nesse ou no outro lado do Reno. (ISRAEL,
1967, p. 31-32, traduo do autor deste livro).
Aps assistr o flme e ler o trecho anterior, produza, em at trs
pginas, uma anlise que correlacionando o flme e o trecho do
Tratado, sintetze as questes fundamentais do processo de forma-
o do Estado Moderno e as implicaes internacionais do surgimen-
to dessa forma de organizao de poder poltco.
UNIDADE 2
Objetivos Especficos de Aprendizagem
Ao fnalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
f Compreender a formao e o papel da diplomacia moderna e do
poderio militar moderno nas relaes entre Estados;
f Conhecer, por meio do estudo de Carl von Clausewitz e Raymond
Aron, aspectos das abordagens clssicas sobre guerra/confito e
diplomacia/cooperao nas relaes internacionais;
f Entender, a partr do estudo de Pierre-Joseph Proudhon e Michel
Foucault, que so possveis outras perspectvas de anlise
da relao guerra e poltca, aplicada ao estudo das relaes
internacionais;
f Identfcar as principais caracterstcas da diplomacia e das funes
do diplomata, para conhecer mais sobre a histria da diplomacia
brasileira; e
f Identfcar conceitos importantes no campo da poltca externa,
distnguindo diplomacia de poltca externa.
Guerra e Paz: as relaes
internacionais entre a
cooperao e o conflito
Unidade 2 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o confito
Mdulo 8
35
Guerra e Paz: as relaes
internacionais entre a
cooperao e o conflito
Guerra e Diplomacia: instrumentos do
Estado
O francs Raymond Aron (1985), um dos principais tericos
das Relaes Internacionais, dedicou um dos seus mais conhecidos
livros Paz e guerra entre as Naes , publicado em 1962, para
pensar as duas formas pelas quais os Estados se relacionam: o conflito
e a cooperao. Segundo o autor, os Estados praticavam suas
relaes externas combinando ou alternando tticas de negociao e
enfrentamento que levavam, respectivamente, celebrao de acordos,
parcerias e alianas ou a guerras. Todo Estado teria, assim, dois meios
para colocar em movimento suas relaes com outros pases; e para
ilustrar esse duplo mecanismo, Aron elegeu as imagens do soldado
Caro estudante,
Nesta Unidade, voc estudar os dispositvos fundamentais
desenvolvidos pelos Estados Modernos para garantr, no plano
internacional, sua sobrevivncia e expanso: a guerra e a
diplomacia. Ambas expressam as duas dimenses chaves e
coexistentes das relaes internacionais que so a cooperao
e o confito. At o fnal da Unidade voc identfcar as duas
tradies de estudo da relao entre guerra e poltca e estar
apto a detalhar aspectos da prtca diplomtca.
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36
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
e do diplomata. Utilizando soldados ou diplomatas, ou seja, a fora
militar ou a persuaso diplomtica, os Estados buscariam alcanar
seus objetivos nas relaes internacionais.
Para Aron (1985, p. 73),
[...] a distino entre diplomacia e estratgia [a guerra]
relativa. Os dois termos denotam aspectos complemen-
tares da arte nica da poltica a arte de dirigir o inter-
cmbio com os outros Estados em benefcio do interesse
nacional.
Assim, a diplomacia no seria melhor que a guerra, ou vice-
versa, mas apenas tcnicas diferentes que um Estado teria disposio
para realizar internacionalmente o que define como seu interesse
nacional*. Os dois maiores objetivos de um Estado, segundo a tradio
que vem de Maquiavel, so sobreviver como unidade soberana e
expandir sua capacidade de influenciar politicamente outros Estados.
Para alcanar esses objetivos, um Estado deve eleger suas prioridades
interesses e os meios que mais lhe convenham para alcan-
las numa determinada situao. Nesse sentido, complementa Aron
(1985, p. 73),
[...] a diplomacia pode ser definida como a arte de
convencer sem usar a fora, e a estratgia [a guerra]
como a arte de vencer de um modo mais direto. Mas
impor-se tambm um modo de convencer.
Michel Foucault (2008b) considerou a articulao entre diplomacia
e fora militar como um mecanismo ou dispositivo, o dispositivo
diplomtico-militar, que os Estados Modernos desenvolveram, em
primeiro lugar, para sua proteo e, depois, para ousar aumentar sua
capacidade de exercer poder sobre outros Estados. Esse dispositivo
combinaria o potencial militar de cada Estado, com as habilidades
diplomticas de funcionrios especializados enviados a pases estrangeiros
com as funes de representar o soberano, servir de canal permanente
para a consulta poltica e a negociao entre Estados, e coletar
Fique atento ao raciocnio
em torno dessas fguras,
pois ele ser necessrio
mais adiante.
Representar, negociar,
coletar e informar so
funes que permanecem
na base da atvidade
diplomtca dos Estados
(BATH, 1989).
*Interesse Nacional
conjunto de metas que
um Estado defne como
vitais e que devem ser
perseguidos por meios
diplomtcos ou milita-
res. Fonte: Elaborado pelo
autor deste livro.
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Unidade 2 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o confito
Mdulo 8
37
dados sobre a situao poltica, econmica, militar e social do pas
em que estivesse para informar seu governo.
Desse modo, ao conhecer a situao de outro Estado (com suas
fraquezas e foras), um soberano poderia tomar decises de governo
sobre o seu prprio pas, alm de providenciar melhorias para suas
foras armadas (compra de novas armas, convocao de mais soldados,
construo de novas fortalezas etc.). Assim, os elementos clssicos
do clculo de poder de um Estado quantidade e caractersticas
da populao, tamanho do territrio, recursos naturais disponveis,
qualidade da indstria e agricultura (economia geral), tamanho e
poderio das foras armadas poderiam ser acompanhados, medidos
e levados em conta na elaborao das diretrizes de poltica externa.
Com isso, um Estado teria condies de ao menos se equiparar em
poder (econmico, populacional e militar) aos outros Estados.
Num sistema interestatal anrquico, como o que estudamos na
Unidade 1, a ausncia de um poder superior aos Estados e a urgncia
dos soberanos em garantir sua independncia poltica, colocaram aos
monarcas um problema: a necessidade de se autoproteger ou, em
outras palavras, de se garantir pelas prprias foras num sistema
competitivo. Segundo Foucault (2008b, p. 398):
Se os Estados so postos uns ao lado dos outros numa
relao de concorrncia, preciso encontrar um sistema
que permita limitar o mximo possvel a mobilidade de
todos os outros Estados, sua ambio, sua ampliao,
seu fortalecimento, mas deixando aberturas suficientes a
cada Estado para que possa maximizar sua ampliao
sem provocar seus adversrios e sem, portanto, acarretar
seu prprio desaparecimento ou seu prprio enfraqueci-
mento.
Em um sistema como esse cada Estado tinha que conseguir, no
mnimo, o equilbrio de suas foras com as dos demais Estados. Motivo
pelo qual o componente diplomtico do dispositivo diplomtico-militar
passou a cumprir a importante tarefa de dar elementos (informaes,
dados, projees etc.) e recursos (canais de negociao, acordos e
Decises como: que ramo
da economia incentvar,
que poltcas direcionar
populao, que regies do
pas ocupar etc.
Se voc no lembra
desse sistema retorne
Unidade 1.
38
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
alianas etc.) para que os Estados se preparassem para garantir sua
sobrevivncia nacional e possvel expanso territorial ou de influncia.
O dispositivo diplomtico, portanto, cultivaria o equilbrio ou balano
de poder entre os Estados europeus.
Mas o que aconteceria se algum pas conseguisse desequilibrar
a correlao de foras no sistema internacional? Isso implicaria
no fim do sistema de Estados?
No necessariamente, se o outro elemento do dispositivo
diplomtico-militar entrasse em jogo: a guerra. Os conflitos armados
entre os Estados tambm funcionariam como mecanismos de regulao
do equilbrio de poder entre eles. Como? Se um dos Estados se sentisse
em condies de perseguir suas ambies de ampliao e fortalecimento
pela via militar, rompendo o equilbrio, os outros Estados se sentido
ameaados tenderiam a se aliar de modo a enfrentar esse Estado
agressor. Uma vez derrotado, uma nova recomposio de foras entre
os Estados surgiria, recuperando o sistema em nome da sade, fora
e sobrevivncia de todos os Estados.
Os perodos de equilbrio de foras entre os Estados foram trs:
f o formado aps a Guerra dos Trinta Anos (1618-1648)
e registrado nos Tratados de Westflia este perodo
durou do sculo XVII at o final do sculo XVIII, com
a expanso militar da Frana de Napoleo Bonaparte;
f o novo balano de poder, conhecido como Concerto
Europeu, estabelecido na Conferncia de Viena a partir
de 1815, pelos pases que venceram Napoleo, e que
se sustentou at a ecloso da Primeira Guerra Mundial
(1914-1918). Contudo, a tentativa de formar um novo
sistema internacional em equilbrio aps a Primeira
Guerra falhou com a ecloso da Segunda Guerra
Mundial, em 1939, como veremos na Unidade 3; e
Unidade 2 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o confito
Mdulo 8
39
f Depois desse conflito, um terceiro equilbrio, o bipolar,
surgiu entre os blocos liderados pela Unio Sovitica
(URSS) e pelos Estados Unidos, e perdurou at o fim
da Guerra Fria, na passagem da dcada de 1980 para
a de 1990, quando se abriu um novo momento de
indefinies e mudanas na poltica internacional, que
estudaremos na Unidade 4.
Cada novo equilbrio de poder foi estabelecido depois
que uma guerra redistribuiu territrios, populaes e
capacidades militares e econmicas entre vencedores e
vencidos. O equilbrio do sistema frmado em Westlia
terminou com a expanso militar napolenica; o equilbrio
do Concerto Europeu ruiu em 1914 com a Primeira
Guerra Mundial; assim como o equilbrio precrio dos
anos 1920 e 1930 terminou com a expanso nazista. J
o terceiro grande equilbrio de poder, terminado com o
fm da Guerra Fria, foi diferente, sem que uma grande
guerra entre os lderes de cada bloco selasse o destno
das relaes internacionais (estudaremos com mais
ateno esse momento na Unidade 4). Os trs perodos
de equilbrio, no entanto, no foram pocas de paz: se
as grandes potncias no se enfrentaram diretamente,
elas se envolveram direta ou indiretamente em inmeros
confitos nos quatro contnentes, como, por exemplo,
os ingleses na Guerra da Crimia (1853-56), os Estados
Unidos na Guerra do Vietn (1965-73) e a URSS no
Afeganisto (1979-89); alm das dezenas de golpes de
Estado, intervenes, guerras civis e regimes autoritrios
apoiados pelas potncias ao longo dos sculos XIX e XX.
As foras militares no precisariam, no entanto, entrar em
ao para cumprir seu papel de instrumento da poltica exterior dos
Estados: um pas que tivesse foras equiparveis aos seus principais
40
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
competidores poderia esperar que seus adversrios
no optassem pela violncia direta, pois recorrer
a isso exporia o prprio agressor derrota: se o
principal objetivo do Estado sobreviver como
unidade soberana, decidir pela guerra quando
ela ameaa a sobrevivncia do Estado seria um
equvoco. Essa capacidade de um Estado em manter
um poderio militar que ameasse seu oponente
chamada de poder de dissuaso militar.
A equiparao de foras militares, desse
modo, operaria como um mecanismo de equilbrio gerando uma paz
armada, ou seja, a paz como ausncia temporria de guerra entre
Estados em competio. Para Foucault (2008b), quando desequilbrios de
fora se apresentassem, com pretenses de expanso ou de hegemonia
por parte de um ou mais Estados, uma guerra aconteceria; no para
destruir o sistema interestatal, mas, ao contrrio, para reorganiz-lo a
partir do princpio do poder poltico centralizado no Estado. Nessas
guerras, alguns Estados poderiam desaparecer ou perder territrios,
outros poderiam crescer e at mesmo novos pases poderiam surgir;
no entanto, o sistema de Estados seria preservado. As guerras, assim,
seriam crises de reorganizao visando a preservao do sistema e
a continuidade do modelo estatal. As guerras, portanto, no seriam
ameaas ao sistema interestatal, mas instrumentos para a sade e
preservao do Estado e do prprio sistema.
Os Estados, lanando mo dos dois elementos do dispositivo
diplomtico-militar a negociao diplomtica e o poderio militar
, poderiam cultivar [...] a conservao de uma certa relao de
foras, a conservao, a manuteno ou o desenvolvimento de uma
dinmica das foras [...] (FOUCAULT, 2008b, p. 397) nas relaes
internacionais de modo a criar um cenrio mais seguro e equilibrado
para eles prprios.
Saiba mais Dissuaso militar
a manuteno de exrcitos poderosos para servir
como recurso de defesa ao convencer possveis
agressores de que a guerra no seria uma boa
opo. A clssica frase do militar e estrategista
romano Renato Vegcio (sculo IV d. C.) si vis
pacem, para bellum (se queres paz, prepara-te
para a guerra) sintetza esse princpio. Fonte:
Elaborado pelo autor deste livro.
Unidade 2 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o confito
Mdulo 8
41
Em suma, os Estados Modernos constturam um sistema
para regular suas relaes externas de modo a proteger
sua existncia e garantr espaos para sua expanso.
Passemos, agora mais em detalhe, diplomacia e fora
militar, os dois elementos desse dispositvo diplomtco-
militar, destacando suas caracterstcas e principais traos
histrico-poltcos.
A Guerra dos Estados
Raymond Aron combinou muitos
de seus estudos sobre as relaes
internacionais com escritos, livros e
conferncias a respeito de Carl von
Clausewitz, general do exrcito prussiano
(antiga Prssia), e considerado o mais
influente terico da guerra moderna
(STRACHAN, 2008; HOWARD, 2002).
Raymond Aron iniciou seu livro
Paz e guerra entre as naes com uma
sistematizao da obra de Clausewitz
por acreditar que a reflexo do general sobre a relao entre guerra e
poltica continuaria vlida para o estudo das relaes internacionais
contemporneas.
O que seria, em suma, essa reflexo de Clausewitz? Ao enfrentar
essa questo poderemos compreender melhor como os Estados
Modernos procuraram lidar com a guerra e porque ela um
acontecimento fundamental da poltica internacional.
Saiba mais Prssia
Estado Moderno estabelecido em 1701 no que hoje a regio
norte oriental da Alemanha e que, ao longo dos sculos XVIII
e XIX, frmou-se como o mais forte dos diversos Estados
independentes em que se dividiam os germnicos. Em 1871,
sob o comando do primeiro-ministro Oto von Bismarck (1815-
1898), os prussianos venceram uma guerra com a Frana,
consolidando a unifcao poltca da Alemanha. Fonte:
Elaborado pelo autor deste livro.
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Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Clausewitz: um general pelo limite guerra
A vida de Clausewitz foi marcada pela guerra em que participou
contra os franceses. Entre 1806 e 1808, o exrcito prussiano, liderado
por nobres aristocratas como ele, foi destrudo pelas tropas comandadas
por Napoleo Bonaparte, numa srie de batalhas nas quais a fora
francesa mostrou superioridade no apenas pela maior quantidade de
homens e armamentos. Para Clausewitz, alm do poderio em armas
e soldados, os franceses foram superiores tambm na disposio ao
combate porque lutavam motivados por ideais (os da Revoluo
Francesa) e por sua Nao, diferentemente dos prussianos convocados
fora para lutar em nome de um rei e da nobreza que os sujeitavam.
O surgimento de uma guerra popular, mobilizando toda a nao
em sua defesa, parecia ser, para Clausewitz, a grande novidade de
sua poca que transformaria as guerras do futuro (HOWARD, 2002).
Clausewitz registrou suas impresses sobre a guerra, do ponto de
vista tcnico e poltico-filosfico, em escritos que planejava publicar num
grande tratado. No entanto, morreu antes de completar o livro, vtima
de uma epidemia de clera. Sua mulher reuniu o material seguindo
instrues deixadas pelo general e publicou Da guerra, em 1832. Do
vasto tratado nos interessa analisar o trecho mais filosfico-poltico
reunido no primeiro captulo da obra, chamado O que a guerra?.
Segundo Clausewitz (2003), uma primeira imagem que poderia
vir mente ao pensar sobre a guerra seria a do duelo: dois oponentes
se enfrentando violentamente em busca da vitria. Um duelo no
existiria sem aquilo que chamou de inteno hostil: o dio que
levaria tentativa de solucionar uma desavena pela fora. Essa
inteno hostil, alimentando um desejo de vingana, faria com que
os desafiantes se enfrentassem at a vitria total de um dos lados, ou
seja, a morte do inimigo. O duelo seria um combate que se resolveria
num s momento, quando a lmina da espada ou a bala da arma de
fogo selassem o triunfo de um dos duelistas.
Tambm entre os Estados, para Clausewitz, no haveria
mobilizao para a guerra sem que existisse uma inteno hostil a
contrapor um povo a outro. No entanto, quando esse dio acendia
os nimos das massas, e o pas terminava por declarar guerra a outro,
Unidade 2 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o confito
Mdulo 8
43
no era propriamente um duelo que viria a acontecer. As guerras
entre Estados seriam uma srie de combates entre massas de soldados
organizados em grandes exrcitos e no um duelo entre duas pessoas
que terminaria apenas com um golpe. Portanto, as guerras no seriam
duelos, mas uma forma de conflito entre Estados que contaria com
uma lgica e objetivos prprios.
A guerra tambm no visaria, como num duelo, a destruio total
do outro Estado. Se a inteno hostil num duelo leva a um confronto
definitivo e nico entre duas pessoas, a guerra no reproduziria esse
formato. Clausewitz afirmou que se a guerra fosse um duelo haveria
uma guerra absoluta, na qual um Estado com sua populao,
cidades, campos, riquezas seria totalmente arrasado por outro. Mas,
para Clausewitz (2003, p. 15), [...] a guerra nunca algo absoluto no
seu resultado. Haveria, ento, uma diferena entre a guerra absoluta,
apenas um conceito, e a guerra real, a que de fato acontece quando
Estados decidem se enfrentar.
A guerra real seria composta por um conjunto de batalhas
que se prolongaria no tempo meses ou anos e que teria, como
resultado final, a derrota militar de um ou mais Estados. A vitria
militar significaria no a destruio do Estado derrotado, mas a sua
capitulao, ou seja, a sua desistncia em seguir lutando. A guerra,
ento, deveria castigar o Estado oponente (destruindo cidades, estradas,
fortalezas, plantaes, civis, soldados etc.) at que ele no suportasse
mais a luta e se rendesse. Nesse momento, a rendio implicaria na
submisso vontade do vencedor: o Estado perdedor ficaria sob a
influncia direta do ganhador, devendo obedincia, ou mesmo sendo
anexado pelo pas vitorioso.
Ao definir a guerra real, Clausewitz estabeleceu sua relao
entre guerra e poltica: o objetivo da guerra no seria destruir, mas
submeter o oponente, criando uma relao poltica de mando e
obedincia. Por isso, a imagem do duelo no corresponderia
guerra, uma vez que no h relao de mando e obedincia quando
o oponente morre. Um Estado definitivamente arrasado no obedece
ou se submete a outro. Dessa maneira, a guerra seria apenas uma
forma de um Estado perseguir objetivos polticos nas relaes
internacionais: um modo de, pela fora militar, sujeitar outros Estados
v
44
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
sua vontade. A guerra, assim, no seria um fim em si mesmo, mas
um recurso militar disposio do governo para perseguir as metas
polticas da sobrevivncia do Estado e de seu fortalecimento e
expanso. Para Clausewitz, quem decide ir guerra o governante
em nome da expanso ou defesa do Estado. Os militares seriam
apenas os tcnicos especialistas para executar, pela via militar, o plano
poltico definido pelo governante.
A partir da podemos compreender a passagem mais famosa
da obra de Clausewitz (2003, p. 27): [...] a guerra uma simples
continuao da poltica por outros meios. A guerra no teria uma
funo desconectada dos objetivos centrais do Estado; seria somente
um meio para alcan-los. Nesse ponto, notamos como a figura do
soldado proposta por Aron se encaixa nessa perspectiva da guerra
como um meio do Estado perseguir a realizao do seu interesse
nacional.
A guerra na perspectiva clausewitziana seria um
instrumento do Estado para estabelecer, pela fora,
relaes poltcas de mando e obedincia nas relaes
internacionais.
Como pensador militar, Clausewitz defendia que a guerra
deveria estar a servio do Estado. Tal conceito da guerra como um
instrumento poltico do Estado nas relaes internacionais decorre de
dois pressupostos que atravessam a reflexo do general e que devem
ser destacados. Vamos a eles.
Paz Interna e Guerra Externa
O conceito de guerra como instrumento da poltica
indica a filiao de Clausewitz tradio contratualista da filosofia
poltica. Contratualistas como Thomas Hobbes, John Locke e Jean-
Jacques Rousseau, apesar das diferenas entre si, tinham em comum
o argumento de que a paz civil seria alcanada apenas quando os
homens celebrassem um contrato que criasse o Estado, dando-lhe
Voc teve a oportunidade
de estudar esta tradio
na disciplina de Cincia
Poltca. Caso julgue
necessrio, retorne aos
seus materiais para
relembrar o conceito.
v
Unidade 2 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o confito
Mdulo 8
45
poderes para proteger a vida de cada indivduo e suas propriedades.
Para o contratualismo, antes do pacto social teria existido um estado
de natureza, no qual a ausncia de poder poltico central criaria um
ambiente inseguro com a possibilidade constante de guerra entre os
homens: a situao que Hobbes chamou de guerra de todos contra
todos. No estado de sociedade gerado pelo contrato social, o
Estado seria, pela sua fora fsica descomunal, o garantidor da ordem,
colocando fim violncia entre os homens. A guerra, portanto, estaria
superada dentro dos limites do Estado.
Sendo a guerra extinta pelo contrato, sua nica possibilidade de
acontecer seria no espao sem contrato das relaes internacionais.
Os Estados, todos soberanos e sem dever obedincia a um soberano
dos soberanos, poderiam recorrer guerra sem impedimentos.
a existncia de algo como um estado de natureza internacional,
como sugere a passagem a seguir, escrita por Hobbes (1979, p.
132-131) em Leviat:
[...] tal como entre homens sem senhor existe uma guerra
perptua de cada homem contra seu vizinho [...] assim
tambm, nos Estados que no dependem uns dos outros,
cada Estado [...] tem a absoluta liberdade de fazer tudo
o que considerar mais favorvel [...] a seus interesses.
Alm disso, vivem numa condio de guerra perptua,
e sempre na iminncia da batalha, com as fronteiras em
armas e canhes apontados contra seus vizinhos a toda
a volta.
Se o contrato social era a nica forma de deixar o estado de
natureza, e os Estados no estavam dispostos a celebrar um grande
contrato universal que os submetesse a um poder superior, a formao
de cada Estado como uma bolha de paz implicaria na produo
de um novo estado de natureza entre os Estados. Clausewitz
descreveu a guerra como um instrumento da poltica porque tinha
como pressuposto que a guerra s poderia acontecer fora do Estado,
pois estaria pacificada dentro dele, sendo apenas um recurso estatal
para buscar objetivos polticos nas relaes internacionais. Raymond
Aron (1985, p. 53), que incorporou as reflexes de Clausewitz,
Lembre que um dos
quesitos para tornar uma
pessoa jurdica legtma
o seu contrato social.
Ser que essa questo
do contrato social no
mbito internacional
gerou alguma infuncia
para se estabelecer o que
conhecemos hoje pelo
insttuto do contrato social
de empresas no Brasil?
Pense a respeito e inicie
uma discusso com seus
colegas no AVEA.
v
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Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
afirmou: [...] enquanto a humanidade no se tiver unido num Estado
universal, haver uma diferena essencial entre a poltica interna e a
poltica externa. A diferena essencial seria essa entre a paz interna
garantida pelo monoplio da violncia legtima e a possibilidade de
guerra constante nas relaes internacionais. Logo, possvel notar
que tanto Clausewitz quanto Aron esto filiados tradio da filosofia
poltica que associa Estado como sinnimo de paz e ausncia
de Estado como sinnimo de guerra.
A Guerra Exclusividade do Estado?
Clausewitz defendeu a guerra como instrumento disposio do
Estado e Aron, na mesma linha do prussiano, sustentou que as aes
militares precisavam ser [...] dominadas pela poltica (definida como
a personificao da inteligncia do Estado) (ARON, 1985, p. 72).
Em outras palavras, os recursos militares deveriam estar sob controle
do Estado para serem utilizados por ele na perseguio de objetivos
polticos (entendidos como o estabelecimento das relaes de mando
e obedincia). No entanto, do ponto de vista histrico, a guerra no
foi sempre uma exclusividade do Estado.
A formao do Estado Moderno foi um processo de centralizao
do poder poltico que no foi realizado sem aquilo que Michel Foucault
(2002) chamou de uma nova economia das armas, ou seja, uma
nova distribuio do poder militar que passou das mos dos senhores
feudais para as do monarca, no que Weber chamou de monoplio
legtimo da coero fsica. Dominar as foras militares, portanto, foi
fundamental para constituir essa forma de poder poltico conhecida
como Estado Moderno. No entanto, a guerra no Estado Moderno
essa que vimos descrita por Clausewitz e Aron no
o nico meio pelo qual os homens guerrearam na
histria das sociedades, tampouco a nica relao
entre poltica e guerra que se tem registro.
Procurando na histria a relao entre guerra
e poltica seria possvel encontrar as mais diversas
combinaes, como por exemplo os mongis, que
dominavam outros territrios pelo uso da fora; os
Voc lembra que
estudamos sobre isso na
Unidade 1? No? Ento,
retorne e reavive sua
memria.
Saiba mais Mongis
Povo nmade sem um Estado unifcado que
liderado por um rei-guerreiro, Gngis Khan, e
seus descendentes saquearam e submeteram,
no sculo XII, populaes e territrios que
foram do leste da China fronteira oriental da
Polnia. Fonte: Adaptado de Keegan (2002) e
Bonanate (2001).
v
Unidade 2 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o confito
Mdulo 8
47
ndios tupinambs brasileiros, que motivados por sua cultura dominavam
somente aqueles os quais consideravam fortes; tambm os gregos
clssicos, que travavam guerras nas quais apenas os cidados (homens
nascidos na Cidade-Estado e proprietrios) podiam lutar. Podemos
lembrar ainda dos romanos, que inspiraram os exrcitos modernos, e
tambm dos astecas, que sculos depois dos romanos, faziam guerras
de conquista, construindo atravs delas um vasto imprio. Em suma,
seria possvel identificar incontveis modos e objetivos pelos quais os
homens tm guerreado na histria (KEEGAN, 2002; BONANATE, 2001).
Pierre-Joseph Proudhon, no seu livro A guerra e a paz, publicado
em 1861, afirmou que a guerra a mais antiga legisladora: que
pela vitria na guerra que historicamente o direito e as instituies
polticas foram construdos. Os vencedores na guerra teriam fundado
ou destrudo Estados, definindo as leis segundo sua vontade e seus
valores. Segundo Proudhon (1998), somente a partir dos autores
contratualistas que se teria tentado apagar essa origem violenta do
Estado e do direito, substituindo-a por outra verso mais benvola,
que atribui a criao do Estado vontade de todos e cada um. Assim,
na perspectiva de Proudhon, o soberano estabeleceria seu governo
pela guerra e manteria sua soberania pela capacidade de ativar a
guerra internamente (contra todos que ousassem desobedec-lo) e
externamente (contra os Estados que tentassem domin-lo). A paz civil,
desse modo, seria a paz do vencedor gerada pela guerra e mantida
pela guerra. Por isso, [...] o Pacificador um conquistador cujo reino
se estabelece pelo triunfo [na guerra] (PROUDHON, 1998, p. 74).
A tradio na qual podemos encontrar Proudhon oposta dos
contratualistas, de Clausewitz e de Aron. Ela, ao contrrio, remonta
aos filsofos gregos como Herclito de feso, que escreveu: [...] de
todos a guerra pai, de todos rei; uns indica
deuses, outros homens; de uns faz escravos,
de outros, livres (HERCLITO, 2002, p. 200).
Essa perspectiva no compreende a guerra
apenas como o momento em que dois grupos
armados representando unidades polticas
diferentes entram em choque. A guerra, ao
contrrio, seria um princpio organizador das
Saiba mais ndios Tupinambs
Assim como os mongis esses ndios formavam uma
sociedade sem Estado. Eles guerreavam no para
conquistar territrios ou para sujeitar outros povos,
mas, dentre outros objetvos, para capturar bravos
guerreiros para seus rituais antropofgicos. Fonte:
Adaptado de Keegan (2002) e Bonanate (2001).
As armas usadas nas
guerras pertenciam, eram
propriedade pessoal,
de cada cidado, isso
porque no havia exrcitos
permanentes.
48
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
sociedades: no haveria vida sem conflito e no haveria ordem poltica
sem guerra e sem resistncia a ela.
Michel Foucault (1995) tambm estaria nesse campo quando
afirma que as relaes de poder poderiam ser analisadas em termos de
combate e que, por isso, a poltica poderia ser compreendida como
uma forma de guerra, ainda que diferente daquela dos exrcitos nas
frentes de batalha. Foucault (2002, p. 22), ento, inverteu a famosa
passagem de Clausewitz que estudamos anteriormente (a guerra
a poltica continuada por outros meios), dizendo: [...] a poltica a
guerra continuada por outros meios. Ou seja, a paz civil, as lutas
polticas, os enfrentamentos a propsito do poder, com o poder, pelo
poder, as modificaes de fora [...] tudo isso, num sistema poltico,
deveria ser interpretado apenas como a continuao da guerra [...]
(FOUCAULT, 2002, p. 23). Para Foucault (2002), a vida poltica seria,
ento, formada pela guerra e mantida por disputas constantes como
uma guerra silenciosa.
Esse debate sobre a relao entre guerra e poltica
importante, mas para avanar precisaramos de mais espao e
tempo. Por ora, essa breve exposio pretende apenas provocar
sua reflexo e alert-lo para o fato de que no h apenas uma
perspectiva de anlise das relaes de poder, da guerra e
da poltica. No entanto, a verso hegemnica no campo das
Relaes Internacionais a proveniente da filosofia poltica e
do contratualismo. Depois de estudar como a filosofia poltica
produz conceitos, como o de contrato social, e associa poltica
paz, fica mais claro a voc por que os filsofos contratualistas
defendem e justificam a existncia do Estado?
O Estado Moderno pretendeu domar a guerra como um
recurso a seu dispor para poder governar sobre uma populao e um
territrio, para defender-se de eventuais ataques de outros Estados e
para, sempre que possvel, expandir atacando outros Estados. Assim,
v
Unidade 2 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o confito
Mdulo 8
49
pela leitura de Carl von Clausewitz e de Raymond Aron podemos
encontrar uma sntese da viso clssica da guerra, que ressalta a
importncia de seu controle e monoplio pelo Estado para que ele
garanta sua segurana. Por outro lado, a indicao de uma perspectiva
diferente sobre guerra e poltica, a partir das leituras de Pierre-Joseph
Proudhon e Michel Foucault, poder ser interessante para estudar a
guerra contempornea que vai alm dos Estados e organizaes no
estatais, como narcotraficantes e terroristas.
Como ficaria a anlise da guerra para alm da guerra apenas
entre Estados? Da guerra que escapa ao controle exclusivo do
Estado? Pense a respeito disso, pois voltaremos a esse ponto
na Unidade 4. Antes disso, h alguns aspectos do outro
elemento do dispositivo diplomtico-militar, a diplomacia,
que precisamos estudar.
As Diplomacias
A palavra diplomacia deriva de diplum que, em grego, significa
diploma [ou] documento dobrado em dois (SOARES, 2004, p.13).
Esses documentos registravam acordos importantes entre Cidades-
Estado na Grcia Antiga. Durante toda a Antiguidade e Idade Mdia
os diplomas e seus portadores, os diplomatas, foram personagens
importantes que prncipes, imperadores e chefes militares enviavam
com mensagens a outras autoridades estrangeiras. Cada misso de um
diplomata chamava-se embaixada, que, geralmente, durava apenas
o tempo necessrio para tratar do tema que havia motivado o envio
do negociador. Encerrada a negociao, o diplomata voltava com a
resposta, que poderia ser favorvel ou no. Entre os gregos havia o
costume de respeitar a integridade fsica do diplomata para garantir
que as mensagens entre os governantes pudessem circular tanto em
tempos de paz quanto de guerra.
Essa prtca contnua at
hoje, sendo ampliada
para o respeito aos seus
documentos, s malas
diplomtcas e ao sigilo
das comunicaes entre
diplomatas.
v
50
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Essas embai xadas f or am
temporrias at que no final da Idade
Mdia as cidades do norte da Itlia
comearam a instalar representaes
permanentes em outras cidades: misses
diplomticas estveis e no voltadas
apenas a negociaes pontuais. Segundo
Srgio Bath (1989), a primeira embaixada
permanente foi fundada por Milo em
Gnova, no ano de 1455. A data do
estabelecimento dessa embaixada
significativa, pois corresponde poca
na qual despontavam os primeiros
Estados Modernos. Como estudamos
no incio dessa Unidade, os Estados
Modernos passaram a ter necessidade de informaes e canais abertos
de negociao para garantir sua prpria segurana e a defesa de seus
interesses externos. Assim, uma rede de embaixadas comeou a ser
montada, interligando politicamente os Estados do emergente sistema
internacional.
A primeira forma das relaes diplomticas modernas foi
chamada de diplomacia bilateral, a qual consistia na manuteno
de contatos permanentes entre dois Estados pela instalao recproca
de misses diplomticas e reparties consulares. Deste modo:
f As misses diplomticas, o que hoje conhecemos por
embaixadas, eram representaes polticas de alto
nvel. O embaixador fixava-se como o representante
direto do chefe de Estado de um pas em outro, nomeado
diretamente por esse chefe de Estado para tratar das
mais importantes questes e negociaes polticas.
f As representaes consulares tinham outros
objetivos. So escritrios sem o mesmo status diplomtico
das embaixadas, que se dedicam a atender cidados do
seu pas, emitir passaportes, fazer registros civis, divulgar
a imagem do pas e promover o comrcio e a iniciativa
Cada Estado pode contar
com uma embaixada em
outro Estado, geralmente
situada na capital do pas
anftrio. O terreno e os
edifcios das embaixadas
so considerados territrios
do pas que ela representa;
assim, um ataque ou
invaso a uma embaixada
equivale a uma agresso
direta ao Estado por ela
representado.
Saiba mais Chefe de Estado
Em um sistema presidencialista o chefe de Estado o ttular do
Poder Executvo, o responsvel pelo governo de um Estado e pela
representao simblica e internacional do pas. Em sistemas
parlamentaristas, h a diviso destas funes entre Chefe de
Estado e Chefe de Governo. Nesse caso, o Chefe de Governo
(o primeiro-ministro) responsvel pela administrao do pas
e o Chefe de Estado (presidente ou monarca) responde pela
imagem e representao simblica e ofcial do Estado. Brasil
e Estados Unidos so exemplos de sistemas presidencialistas;
o Reino Unido (com uma monarca) e a Alemanha (com um
presidente) so parlamentaristas; enquanto a Frana tem um
sistema presidencialista diferenciado, que conta com primeiro-
ministro. Fonte: Elaborado pelo autor deste livro.
v
Unidade 2 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o confito
Mdulo 8
51
de empresrios de seu Estado.
Dependendo da importncia de
um pas para outro, possvel
manter consulados em mais de
uma cidade, coordenados por um
Consulado Geral. Os cnsules e
funcionrios consulares podem
ser ou no diplomatas de carreira,
assim como os funcionrios de
apoio nas embaixadas.
As misses diplomticas e consulares
de um pas em outro constituem o aspecto
mais tradicional da rede de informaes e de
negociao poltica estabelecida no comeo
da Era Moderna. A diplomacia bilateral,
no entanto, no se restringe s relaes
Estado-Estado. A partir da segunda metade do sculo XIX, e
principalmente, desde o comeo do sculo XX, Estados comearam
a formar organizaes internacionais dedicadas a temas de interesse
comum. Essas organizaes, to variadas em objetivos e alcance como
a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), a Organizao das
Naes Unidas (ONU), a Organizao Mundial do Comrcio (OMC)
ou o Fundo Monetrio Internacional (FMI) tm em comum o fato de se
constiturem como um novo espao para a diplomacia com implicaes
polticas importantes para as relaes internacionais contemporneas.
Por ora, suficiente indicar que nas organizaes internacionais
pratica-se a diplomacia multilateral, ou seja, aquela que implica
em negociaes nos fruns permanentes de debate formados em tais
organizaes (BIANCHERI, 2005).
Aps a Segunda Guerra Mundial, com o avano dos meios
de transporte, os prprios chefes de Estado passaram a viajar mais,
selando diretamente acordos polticos e mostrando-se como a
imagem internacional de seu pas. Essa prtica ficou conhecida como
diplomacia presidencial e tem sido utilizada com frequncia pelos
Estados incluindo o Brasil, principalmente a partir de Fernando
Saiba mais Diplomata de carreira
So os funcionrios pblicos formados por
uma academia diplomtca. No Brasil, a escola
preparatria o Insttuto Rio Branco, em Braslia.
Em nosso pas, o candidato aprovado no concurso
de ingresso cursa dois anos de um programa de
formao do qual sai com o cargo de terceiro
secretrio. Apresentando-se para concursos
internos, o diplomata pode subir na hierarquia: 2
secretrio, 1 secretrio, conselheiro, ministro de
2 classe, ministro de 1 classe. No Brasil, a funo
de embaixador um cargo poltco, indicada pelo
presidente, no sendo necessariamente exercida por
diplomata de carreira. Fonte: Elaborado pelo autor
deste livro.
Como veremos mais
detalhadamente na
Unidade 3.
52
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Henrique Cardoso e Luis Incio Lula da Silva nas cada vez mais
comuns cpulas de chefes de Estado (como a Cpula das Amricas,
Cpula Ibero-Americana, Cpula Amrica do Sul/Pases rabes etc.).
A diplomacia bilateral entre Estados e os primeiros encontros
multilaterais como o que celebrou os Tratados de Westflia, em 1648
so recursos complementares aos militares na formao desse sistema
de segurana que os Estados Modernos construram para si. Como
estudaremos na prxima Unidade, as novas modalidades diplomticas
produzidas no sculo XX no invalidaram o dispositivo diplomtico
que despontou nos sculos XVI e XVII, mas o atualizaram seguindo
as mudanas da poltica internacional.
Mas antes de chegarmos a essa discusso, e para concluir essa
Unidade, preciso passar por mais uma questo: a distino
entre poltica externa e diplomacia.
Poltca Externa e Diplomacia: formulao e execuo
muito comum que as expresses diplomacia e poltica externa
sejam utilizadas como sinnimos, indicando a atuao internacional
de um Estado. No entanto, elas no so idnticas. Segundo Brigago
e Rodrigues (2006, p. 05-06),
Assim como um Estado nacional tem suas vrias polti-
cas internas (educacional, social, ambiental, de trabalho,
monetria, industrial etc.), ele tambm desenvolve sua
poltica externa, isto , um conjunto de polticas trans-
portadas para as relaes com outros Estados e demais
atores internacionais, sob a forma de objetivos a serem
alcanados.
Unidade 2 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o confito
Mdulo 8
53
Na lngua portuguesa no fazemos distno entre
poltca como o conjunto de relaes de poder e/ou
prtcas poltcas insttucionais e poltca no sentdo de
diretrizes ou planos de ao. J em ingls, por exemplo,
h a distno entre politcs, para o primeiro caso, e policy
para o segundo, derivadas do alemo politk e polizei,
respectvamente. No Brasil, usa-se a expresso poltca
pblica para policy (as poltcas educacionais, econmica
etc. descritas anteriormente). Ento, poltca externa
seria uma policy ou poltca pblica especfca para
questes internacionais: estratgias de ao para alcanar
os objetvos defnidos como os interesses nacionais (que
estudamos no incio dessa Unidade).
No Brasil, a Constituio de 1988 define que o presidente da
Repblica o formulador de poltica externa, ou seja, que cabe ao
chefe de Estado a definio dos chamados interesses nacionais
e a produo das estratgias de ao necessrias para alcanar as
metas traadas. Nesse trabalho, ele pode ser apoiado por assessores
especiais e pelo ministro das relaes exteriores, que nomeado pelo
presidente para chefiar a Chancelaria. Cada Estado tem um servio
exterior, ou uma chancelaria, que o rgo ou ministrio responsvel
pelas relaes exteriores do pas. O servio exterior recebe vrios
nomes diferentes, dependendo do pas: no Reino Unido, o Foreign
Office; nos Estados Unidos, o Departamento de Estado; na Frana, o
Quai dOrsay; no Brasil, o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE)
ou Itamaraty.
O Poder Legislativo no Brasil tem
pouca influncia nos rumos da poltica
externa. O Congresso deve aprovar os
tratados assinados pelo Poder Executivo
para que eles se transformem em lei
nacional (processo de ratificao) e
deve aprovar uma eventual declarao
de guerra do Brasil a outro Estado. J o
Saiba mais Itamaraty
O servio exterior do Imprio do Brasil foi instalado, em 1851,
no palcio do Baro de Itamaraty, no Rio de Janeiro e, por esse
motvo, o nome da chancelaria brasileira fcou associado ao
do palcio. Quando o novo palcio do MRE foi instalado em
Braslia, nos anos 1960, o nome Itamaraty o acompanhou.
Fonte: Elaborado pelo autor deste livro.
54
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Senado, especificamente, tem uma Comisso de Relaes Exteriores
para acompanhar as iniciativas internacionais do Poder Executivo.
Essa pouca relevncia do Legislativo tem causas mltiplas, mas em
suma, relembra a procedncia centralizadora e monrquica do servio
diplomtico brasileiro e o pouco interesse dos polticos profissionais
nas questes internacionais. Nos Estados Unidos, com tradio poltica
diferente da brasileira, o Congresso com destaque para o Senado
tem muita influncia na formulao de poltica externa, limitando
e controlando a capacidade do presidente em tomar decises sobre
suas relaes exteriores (DEVIN, 2007).
No entanto, no simples a discusso sobre como, de fato, as
diretrizes de poltica externa so definidas. H uma confluncia de
interesses pblicos de rgos e ministrios, partidos polticos e
privados organizaes da sociedade civil, empresas, associaes
de classe, sindicatos que agem sobre os formuladores de poltica
externa. As decises so muitas vezes conduzidas mais por interesses
polticos internos que externos, respondendo a circunstncias eleitorais,
por exemplo. Se o presidente o responsvel formal pela poltica
externa, ele no a planeja simplesmente baseado na sua viso de
mundo ou de seu partido e aliados polticos. Alm dos lobbies de
grupos organizados, h presses da mdia, da conjuntura internacional
que podem direcionar decises para um lado ou outro e, tambm,
da tradio e histria diplomtica do pas, que agem como uma
marca registrada da ao externa do Estado. No caso do Brasil, esse
componente da tradio muito presente,
principalmente pela memria sempre
cultivada pelo Itamaraty da prtica
diplomtica do Baro do Rio Branco,
que poderia ser resumida na postura
de conquistar espao e ampliao de
influncia internacional pela via da
negociao e no pela via do conflito.
Desse modo, a diplomacia no
deveria ser confundida com poltica
externa, pois ela um instrumento
de sua execuo (BATH, 1989, p.
Saiba mais Baro do Rio Branco
Jos Maria da Silva Paranhos Jnior (1845-1912) foi Ministro
das Relaes Exteriores da Primeira Repblica entre 1902
e 1912. Iniciou sua vida pblica como deputado do Partdo
Conservador quando seu pai, o Visconde do Rio Branco, era
primeiro-ministro de D. Pedro II. No entanto, se celebrizou
como ministro da Repblica, quando conquistou territrios
pela via diplomtca com destaque para o Acre, em 1903
e defniu o estlo da diplomacia brasileira servindo de
modelo, desde ento, para a formao de diplomatas e para
a formulao de poltca externa. Fonte: Elaborado pelo autor
deste livro.
Unidade 2 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o confito
Mdulo 8
55
14). Assim, o diplomata no formula poltica externa, mas recebe
instrues para negociar, representar e informar seguindo as metas
estabelecidas pelo Poder Executivo. Ele , portanto, um funcionrio
pblico especializado que trabalha pelos interesses exteriores definidos
pelo Estado que serve. O diplomata, para Raymond Aron simboliza
o brao diplomtico da ao externa dos Estados e, nesse sentido,
espelha a poltica externa de seu pas. No entanto, espelhar no
significa formular. A diplomacia e o diplomata so instrumentos de
um dispositivo de ao internacional dos Estados que, complementado
pelas foras militares, conformam o dispositivo diplomtico-militar,
descrito por Foucault (2008b) como o sistema de segurana que
cada Estado constitui para sua sobrevivncia e expanso nas relaes
internacionais.
Complementando...
Para voc entender melhor os assuntos tratados nesta Unidade, sugerimos
que voc visite os sites indicados a seguir:
Site do Ministrio das Relaes Exteriores neste endereo voc
poder saber mais sobre a histria e a estrutura da diplomacia brasileira.
Disponvel em: <www.mre.gov.br>. Acesso em: 31 jul. 2012.
Site da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG) neste site
vinculado ao Itamaraty voc encontrar, disponvel para download,
livros e estudos sobre a poltica externa e a diplomacia brasileira.
Disponvel em: <www.funag.gov.br>. Acesso em: 31 jul. 2012.
Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI) disponvel em:
<http://www.funag.gov.br/index.php?option=com_content&view=
article&id=61&Itemid=70>. Acesso em: 31 jul. 2012.
Clausewitz se voc estiver interessado em saber mais sobre
Clausewitz, este site apresenta uma boa relao de livros, estudos e
biografias do general prussiano editado em vrios idiomas, alm de
escritos do prprio Clausewitz disponveis para download. Disponvel
em: <www.clausewitz.com>. Acesso em: 31 jul. 2012.
International Political Sociology este um site interessante, com
artigos sobre Relaes Internacionais no campo histrico-poltico e
oferece textos para consulta. disponvel em: <http://www.wiley.com/
bw/journal.asp?ref=1749-5679>. Acesso em: 31 jul. 2012.
v
56
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Resumindo
Nesta Unidade, estudamos mais detalhadamente as duas
dimenses que confguram o sistema internacional moderno: a
do confito e a da cooperao/negociao. Para tanto, na pers-
pectva histrico-poltca, analisamos como o Estado Moderno
produziu os dois mecanismos ou dispositvos para garantr sua
segurana em um sistema internacional compettvo: o disposi-
tvo militar (para a dimenso confito) e o diplomtco (para a
dimenso cooperao/negociao). Acompanhando a refexo
de Carl von Clausewitz e Raymond Aron foi possvel apresentar
as linhas gerais do discurso sobre a guerra que a coloca como
um recurso de violncia fsica disposio do Estado em sua
poltca externa. Foi possvel, tambm, notar como os argu-
mentos de Clausewitz e Aron fliam-se tradio contratualista,
associando Estado garanta da paz e a ausncia de Estado
guerra constante. Nesse sentdo, a guerra seria apenas poss-
vel nas relaes internacionais, o que daria sentdo famosa
mxima de Clausewitz: a guerra a poltca contnuada por
outros meios.
No entanto, pode-se indicar que essa no a nica forma
de analisar a relao entre guerra e poltca. H, ao menos,
outra perspectva na qual esto Pierre-Joseph Proudhon e
Michel Foucault, que compreendem a poltca como uma forma
de guerra permanente: a poltca como a guerra contnuada por
outros meios.
Por fm, o estudo da dimenso diplomtca do disposi-
tvo diplomtco-militar tornou possvel descrever modalida-
Essa perspectva de anlise
ser interessante para
estudar, nas prximas
Unidades, outros aspectos
das relaes internacionais
contemporneas.
Unidade 2 Guerra e Paz: as relaes internacionais entre a cooperao e o confito
Mdulo 8
57
des bilateral, multlateral e presidencial e prtcas do canal
de negociao e representao poltca dos Estados. Pudemos,
tambm, diferenciar poltca externa e diplomacia, indican-
do como a primeira se relaciona formulao de estratgias
de ao internacional defnidas em nome do interesse nacio-
nal e como a segunda se relaciona sua execuo. Guerra e
paz, estratgia e diplomacia apresentam-se, assim, como dois
elementos de um dispositvo que os Estados acionam para
garantr sua sobrevivncia, manter chances de expanso e
preservar o sistema internacional.
58
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Atividades de aprendizagem
Leia o trecho a seguir e depois responda s perguntas:
Compreende-se a insistncia que os soberanos adotaram
em reservar para si o direito de guerra e de paz e, pela
mesma razo, interditar as guerras privadas em seus dom-
nios. Garantir o monoplio da mobilizao de pessoal
para a guerra indispensvel ao exerccio desse direito.
Alm disso, desde muito tempo tem-lhes sido necess-
rio fazer face s rebelies armadas de grandes persona-
gens investidos do governo de provncias, minando-lhes
a autoridade e as engrenagens do Estado. (CORVISIER,
1999, p. 172).
1. Qual deveria ser, na perspectva de Carl von Clausewitz e Raymond
Aron, a relao entre poltca e guerra?
2. Quais so os papis da guerra e da diplomacia na preservao do
poder, na sobrevivncia e na busca por maior infuncia dos Estados?
3. Em que a perspectva de Proudhon e Foucault se diferencia da de
Clausewitz e Aron?
4. Quais so as funes da diplomacia?
5. Qual a diferena fundamental entre diplomacia e poltca externa?
Vamos verifcar se voc est acompanhando os estudos
propostos at o momento nesta Unidade? Para isso, procure
resolver as atvidades a seguir.
UNIDADE 3
Objetivos Especficos de Aprendizagem
Ao fnalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
f Entender como, a partr da Primeira Guerra Mundial, surgiu um
novo projeto para a organizao das relaes internacionais
baseado na ideia da paz e cooperao entre os povos;
f Conhecer a proposta da Liga das Naes e seus desdobramentos
e diferenas com a insttuio que a substtuiu: a Organizao das
Naes Unidas (ONU);
f Conhecer o processo histrico-poltco de formao dos projetos
de integrao regional na Europa e nas Amricas, com destaque
para a Unio Europeia e o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL); e
f Compreender por que o despontar da dimenso supranacional
provocou uma importante transformao nas relaes
internacionais contemporneas.
As Relaes Internacionais
Alm do Estado: a
dimenso supranacional
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
61
As Relaes Internacionais
Alm do Estado: a dimenso
supranacional
Uma Histria Poltca das Organizaes
Internacionais
Nessa seo, estudaremos a histria poltica da formao das
organizaes internacionais no sculo XX, com ateno para as foras
que as conformaram, seus objetivos e as novidades que trouxeram
para as relaes entre Estados.
Para Acabar com Todas as Guerras?
Para comear esta Unidade, convido voc a ler o trecho a seguir,
tentando imaginar o que sentiu esse homem, soldado que enfrentou
a angstia mortal do fogo.
Caro estudante,
Nesta Unidade estudaremos o despontar da dimenso
supranacional nas relaes internacionais contemporneas a
partr da anlise das organizaes multlaterais, em especial as
de carter universal (Liga das Naes e ONU), e da formao
de blocos poltco-econmicos como a Unio Europeia e o
MERCOSUL.
62
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Para nenhum homem a terra to importante quanto
para um soldado. Quando ele se comprime contra ela
demoradamente, com violncia, quando nela enterra
profundamente o rosto e os membros, na angstia mortal
do fogo, ela seu nico amigo, seu irmo, sua me. Nela
ele abafa o seu pavor e grita no seu silncio e na sua
segurana; ela o acolhe e o libera para mais dez segundos
de corrida e de vida, e volta a abrig-lo: s vezes, para
sempre! (REMARQUE, 2004, p. 50).
O trecho anterior um fragmento das memrias de Paul, jovem
alemo enviado frente de combate na Primeira Guerra Mundial
(1914-1918). Mesmo sendo um personagem do livro Nada de novo
no front, as sensaes, angstias e medos de Paul foram conhecidos
pelo autor do livro, Erich Maria Remarque, que lutou na fronteira
com a Frana e escreveu esse romance. Assim que foi publicado, em
1929, o livro se tornou uma referncia para crticos do militarismo,
num contexto no qual o impacto da destruio causada pela Primeira
Grande Guerra ainda era uma lembrana recente para os europeus.
Quando a Primeira Grande Guerra comeou, no final de julho
de 1914, uma onda de euforia atravessou a Europa. Em capitais como
Paris, Berlim e Londres, multides saram s ruas para comemorar o
que parecia ser o incio de uma aventura patritica (TAYLOR, 1966).
Milhares de homens se alistaram como voluntrios nos primeiros dias.
Entre generais e lderes polticos tambm havia otimismo: a crena na
superioridade militar estava presente nos dois lados em conflito.
De um lado, franceses, britnicos e russos (os Aliados); do
outro, alemes, austro-hngaros, blgaros e otomanos (as Potncias
Centrais). Tanto uma aliana quanto a outra esperava uma guerra
rpida seguida de uma vitria incontestvel. No entanto, no foi o
que aconteceu.
Os exrcitos dos dois lados, depois de alguns meses de batalhas
movimentadas, ficaram paralisados, frente a frente, sem poder avanar.
Foram construdas centenas de quilmetros de trincheiras, separadas,
algumas vezes, por poucas dezenas de metros. O espao entre uma
linha de trincheiras e outra ficou conhecido como terra de ningum
e para conquist-la, milhares de soldados morreram semana aps
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
63
semana sem que houvesse uma mudana
significativa nos rumos da guerra. A breve
aventura patritica transformou-se numa
guerra de quatro anos e cerca de vinte milhes
de mortos (KEEGAN, 2003).
Ao leste, os alemes conseguiram
vitrias sobre os russos comandados pelo
czar (imperador) Nicolau II Romanov. Com o
sucesso dos bolchevistas na Revoluo Russa,
liderados por Vladimir Lenin (1870-1924) e
Leon Trotsky (1879-1940), em outubro de
1917, a Rssia assinou um tratado de paz
com a Alemanha, denominado Tratado de
Brest-Litovsk, pelo qual o governo comunista
aceitou perder territrios para os alemes para
concentrar-se na sua guerra civil. Nesse mesmo ano de 1917, a guerra
tambm sofreu uma grande mudana no front ocidental. A novidade foi
a entrada dos Estados Unidos.
Nos Estados Unidos, desde o incio da guerra, parte da opinio
pblica e dos grupos polticos do pas defendia a entrada no conflito,
apoiando seus aliados histricos. Outra parte argumentava que a
questo era um problema apenas dos europeus e que os estadunidenses
no deveriam se intrometer. O lado favorvel participao dos EUA
apostava na importncia de uma vitria em solo europeu para firmar
o pas como a maior potncia econmica e militar do mundo.
No centro desse debate estava o ento presidente dos
EUA, Thomas Woodrow Wilson (1856-1924), cientsta
poltco de formao presbiteriana que se encontrava
no meio de seu primeiro mandato quando a guerra
estourou na Europa. Wilson, que governou de 1913
a 1921, defendia a entrada do pas no confito com
base na tese de que era necessrio alterar a forma de
organizao do sistema internacional e que os EUA
seriam os portadores dessa nova proposta. Para Cervo
Saiba mais Bolchevista
O termo bolchevismo de origem russa e signifca,
literalmente, maioria (em russo, bolscinstv). Serviu
para designar a corrente poltca e a linha organizacional
idealizada e imposta pelo lder revolucionrio Vladimir
Lnin ao Partdo Operrio Social-Democrtco da Rssia
(POSDR). Fundado em 1898, o POSDR foi um partdo
revolucionrio de orientao marxista, que conseguiu
integrar aos seus quadros vrios lderes operrios
pertencentes a associaes e clubes de trabalhadores
urbanos. A criao do POSDR est associada
signifcatva expanso da industrializao e das ondas
de agitaes operrias que atngiram a Rssia czarista
no fnal do sculo XIX. Fonte: Cancian (2012).
64
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
(1997, p. 166), Wilson acreditava na [...] possibilidade
de uma revoluo nas concepes e prtcas da poltca
internacional e da diplomacia, com o intuito de inaugurar
uma nova era de entendimento e paz entre as naes.
Wilson partilhava da crena de que a forma europeia de
fazer poltica internacional buscando por todos os meios realizar
seus interesses nacionais, como estudamos na Unidade 2, levava
inevitavelmente guerra e desordem entre as naes. Para o presidente
estadunidense, o resultado desse modelo era a competio, a tenso
e, finalmente, a guerra entre os Estados.
Suas premissas foram apresentadas publicamente em um
discurso no Congresso estadunidense, em janeiro de 1918, quando
os EUA j estavam em guerra contra as Potncias Centrais, declarada
em abril de 1917.
Voc j ouviu falar desse discurso de Wilson? No perca
a oportunidade de ler a seguir, em destaque, seus pontos
principais que iro enriquecer os temas at aqui estudados.
O discurso de Wilson elencou 14 pontos que, segundo ele,
deveriam ser observados para a construo da paz futura. Tais pontos
tratavam de cinco grandes temas (GRIFFITHS, 2004):
f Diplomacia aberta: as negociaes diplomticas
deveriam ser pblicas, de modo que os acordos pudessem
ser controlados pela sociedade, evitando acertos que
respondessem aos interesses de determinados grupos
polticos e econmicos.
f Controle de armamentos: os Estados deveriam
reduzir suas foras armadas ao mnimo necessrio para
manter a segurana nacional; renunciando, assim,
guerra como instrumento para alcanar seus objetivos
nas relaes internacionais.
v
Para conhecer a ntegra
dos 14 Pontos, consulte
<htp://avalon.law.yale.
edu/20th_century/
wilson14.asp>. Acesso em:
27 ago. 2012.
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
65
f Liberdade comercial: se os Estados se
especializassem no que de melhor pudessem produzir,
comprando livremente (sem barreiras comerciais) de
outros pases tudo o mais que precisassem, haveria
uma interdependncia (cada Estado dependendo dos
demais), que aproximaria os pases, incentivando
relaes pacficas.
f Autodeterminao dos povos: cada povo teria o
direito de ter seu prprio Estado independente, o que
est de acordo com o conceito de Estado-nao.
f Associao geral de naes: Wilson defendeu a
criao de uma organizao que reunisse todos os
Estados do mundo para operar como um frum no qual
os pases pudessem negociar seus problemas e suas
diferenas, garantindo seus interesses sem precisarem
recorrer guerra.
Quando soube do pedido alemo de rendio, em 1918, Wilson
teria exclamado: ganhamos a guerra que ps fim a todas as guerras
(MacMILLAN, 2004). Com esse mpeto, o presidente chegou a Paris
para as negociaes de paz. O ltimo tpico de seus 14 pontos, o
referente associao de naes, no estava entre os interesses dos
demais vitoriosos ingleses, franceses e italianos. No entanto, a presso
estadunidense fez com que se criasse uma comisso para discuti-lo.
Dos meses de debate que se seguiram saiu um documento que criava
uma organizao nos moldes pensados por Wilson, que foi nomeada
Liga ou Sociedade das Naes.
A proposta da Liga das Naes representava o ideal de uma
nova ordem internacional inspirada na renncia da guerra como
instrumento de poltica externa, no respeito ao direito internacional e na
resoluo pacfica de disputas entre os pases. Logo, o projeto da Liga
e o prprio Wilson tornaram-se smbolo de um novo mundo e foram
aclamados por movimentos e organizaes pacifistas no continente.
Para Evans e Newnham (1998, p. 182),
v
Estudamos esse conceito
na Unidade 1.
66
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Apesar do fracasso histrico da Liga das Naes, seu
programa teve uma poderosa influncia sobre o pensa-
mento ocidental acerca das questes internacionais e
elementos dela formam parte do corpus geral do direito
internacional moderno. [...] ela forma a essncia da abor-
dagem liberal da poltica mundial e representa a primeira
contribuio especfica dos EUA para a criao e manu-
teno de uma ordem internacional consistente com seus
princpios poltico-filosficos.
Nesse sentido, mais do que pelos feitos ou eficcia da Liga
das Naes que foram muito limitados interessa reparar nos seus
princpios porque essa proposta marcou a emergncia de uma nova
dimenso nas relaes internacionais que seria fundamental para
a compreenso da poltica mundial a partir de ento: a dimenso
supranacional*.
Esses princpios estavam vinculados a uma concepo pacifista
das relaes internacionais que propunha substituir a lgica da
competio e do egosmo dos Estados por outra, de cooperao e
interdependncia. O pacifismo presente no discurso de Wilson, e
muito difundido no final dos anos 1910, no entanto, no era original
daquele perodo.
Desde o sculo XVIII encontraram repercusso escritos
de flosofa poltca que critcavam a lgica do interesse
nacional e da Razo de Estado. Dentre eles, um dos
mais infuentes foi o Para a paz perptua: um esboo
flosfco (KANT, 2004), do flsofo prussiano Immanuel
Kant (1724-1804), publicado em 1795. Autores como
Nour (2004); Auchincloss (2003); Saldanha e Andrade
(2008); Salgado (2008); e Grifths, OCallaghan e Roach
(2008) destacam a infuncia da concepo kantana de
paz perptua no pensamento de Woodrow Wilson, que
poderia ser notada nos 14 Pontos e na proposta da Liga
das Naes.
*Supranacional Nas
reas das Relaes Inter-
nacionais e do Direito
Internacional compre-
ende-se como suprana-
cional as insttuies e
normas que produzem
espaos de interao e
obrigaes para alm das
relaes entre Estados,
gerando compromissos
para os Estados. Fonte:
Elaborado pelo autor
deste livro.
Saiba mais Direito Cosmopolita
Seria, para Kant, conformado por um conjunto de regras
que poderiam ser resumidas assim: a) no celebrar tratados
secretos que pudessem conter elementos para guerras futuras;
b) renunciar guerra nas suas relaes exteriores e extnguir
seus exrcitos, mantendo apenas foras policiais; c) respeitar
a liberdade de trnsito de pessoas, reconhecendo em cada
indivduo uma cidadania planetria ou cosmopolita (direito
hospitalidade universal); d) permitr o livre fuxo de produtos e
do comrcio; e e) respeitar os direitos e a existncia dos Estados
pequenos (os menores, menos ricos ou menos poderosos).
Fonte: Elaborado pelo autor deste livro.
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
67
Sendo assim, importante apresentar, ainda que brevemente,
os argumentos de Kant, nos quais o filsofo defendeu que um
comprometimento entre todos os Estados poderia efetivar uma paz
duradoura nas relaes internacionais. Para tanto, Kant (2004, p. 48)
props a celebrao de um acordo entre os pases que institusse uma
[...] espcie particular de liga [bund, aliana, federao],
que se pode chamar de aliana da paz [...], a qual se
distinguiria do pacto de paz [...] pelo fato de que este
procura acabar com apenas uma guerra, enquanto
aquela procura acabar com todas as guerras.
Essa liga no seria propriamente
uma instituio, mas uma associao
regida por um conjunto de regras,
que o prussiano chamou de direito
cosmopolita (direito universal), o
qual deveria ser respeitado por todos.
A liga de Kant no seria tampouco
um super-Estado, mas um nvel ou plano
de concrdia em que todo Estado se
sentiria seguro ao apostar no apoio dos
demais pases em caso de agresso por
um Estado descumpridor do acordo. O
direito cosmopolita seria uma espcie de
lei soberana global que limitaria a liberdade absoluta dos Estados,
mas em contrapartida ofereceria segurana e paz perptuas. Assim,
uma dimenso propriamente supranacional se sobreporia aos
Estados e s antigas relaes entre Estados.
Ainda no sculo XIX, pases decidiram criar regras e
insttuies internacionais para lidar com questes
comuns. Com esse propsito, foram criadas, por exemplo,
a Unio Telegrfca Internacional, em 1865, e a Unio
Postal Universal, em 1874. Esses acordos produziram
68
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
compromissos entre Estados que perceberam que
certos temas tcnicos no poderiam ser resolvidos
isoladamente.
No entanto, o projeto da Liga das Naes era mais ambicioso:
pretendia instituir uma grande assembleia permanente para que todos
os povos pudessem negociar evitando para sempre novas guerras. No
seria, portanto, um tema tcnico a ser equacionado, mas a soluo
para a grande questo da paz e segurana internacionais. A Liga das
Naes se propunha a alterar o sistema internacional em trs planos:
f Plano poltico-estratgico: substituir a lgica
do cada um por si pela do todos por um, o que
significava deixar o conceito de autodefesa (cada
Estado cuidando de si) pelo da segurana coletiva
(confiana na boa vontade e proteo do outro Estado);
f Plano moral: adotar a paz como valor mximo, o
respeito ao direito internacional como sua garantia e a
diplomacia como meio para realiz-la; e
f Plano estrutural: a construo de uma organizao
com capacidade institucional e burocrtica para cumprir
seus objetivos.
Comparando esses trs planos ao que estudamos sobre a
formao do sistema internacional, notaramos um problema:
Como compatibilizar os princpios da soberania e liberdade
absolutas do Estado com o respeito a regras internacionais que
imporiam limitaes importantes aos Estados (como a deciso
de ir guerra e o direito de manter foras armadas)? Em outras
palavras seria vivel acreditar que Estados formados na negao
de qualquer poder externo reconhecessem a obrigao de
respeitar um direito comum e a autoridade de uma organizao
internacional como a Liga das Naes?
v
Este ponto foi estudado na
Unidade 1.
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
69
E as Guerras no Acabaram...
A Liga das Naes foi produto de um projeto ambicioso que
pretendeu mudar a lgica das relaes internacionais. No entanto, ela
enfrentou a dura realidade dos anos 1920 e 1930, em que as guerras
continuaram ameaando a paz internacional e regimes fascistas surgiram
soterrando experincias de liberdade. A proposta da Liga foi alvo de
duras crticas que animaram os debates na ento jovem cincia das
Relaes Internacionais.
Ainda assim, voc ver que aspectos importantes de seus
pressupostos no desapareceram com seu fim.
Autores como o historiador e diplomata ingls Edward Carr
pensaram que no seria vivel um projeto como o da Liga das Naes.
Para Carr (2001), era um equvoco acreditar que os Estados deixariam
de lado seus interesses nacionais (sobreviver e expandir). Apostar
nessa mudana seria desconsiderar o que ele entendia ser a realidade
da poltica: um conjunto de relaes de poder visando estabelecer
situaes de mando e obedincia. Para o historiador, a jovem cincia
social das Relaes Internacionais, de inspirao liberal, desconsiderou
essa realidade dos jogos de fora na poltica internacional. Wilson e
demais liberais, segundo Carr (2001), defenderam o que deveriam
ser as relaes internacionais, esquecendo do que eram de fato. Por
desejarem um mundo ideal, Carr classificou os liberais de utopistas
e seu projeto de irrealizvel.
A nfase no estudo da realidade da poltica internacional, fez
com que Edward Carr fosse considerado inaugurador do realismo,
escola terica das Relaes Internacionais que se forma a partir da
crtica ao liberalismo representado por Wilson e pela tradio kantiana.
Seu escrito mais importante nesse campo, o livro Vinte anos de crise
(1919-1939), publicado em 1939, tido como o primeiro texto do
realismo em Relaes Internacionais (NOGUEIRA; MESSARI, 2005;
BEDIN, 2004; RODRIGUES, 2009).
70
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
O livro saiu precisamente no ano em que comeou a Segunda
Guerra Mundial, acontecimento considerado pelos crticos de Wilson
como a prova do fracasso da Liga das Naes e de seu projeto de paz
internacional. A Liga havia comeado seus trabalhos em 1920, com
inmeros problemas. O mais grave deles foi a ausncia dos Estados
Unidos: apesar de todo empenho de Wilson, os termos do tratado de
paz concludo em Paris (conhecido como Tratado de Versalhes), que
inclua o Pacto da Liga das Naes, no foram aceitos pelo Congresso
estadunidense. Sem a mais nova potncia econmica e militar do
planeta, a capacidade poltica e operacional da Liga ficou fragilizada.
Alm disso, franceses e ingleses no estavam plenamente de acordo
quanto ao papel da organizao: a Frana defendia uma Liga com
poder militar prprio, enquanto o Reino Unido apoiou o formato no
militarizado que acabou prevalecendo.
Mas os problemas no foram apenas de organizao ou dos
propsitos da Liga das Naes. Os anos 1920 e 1930, na Europa,
foram conturbados, como resultado da radicalizao das posies
polticas e da ascenso de regimes fascistas na Itlia e na Alemanha.
A partir de uma vitria eleitoral em 1933, o Partido Nacional-
Socialista, conhecido pela contrao Nazista, levou Adolf Hitler
(1889-1945) ao governo. De imediato, Hitler aplicou a plataforma
nazista baseada no projeto de reorganizao social, como o combate
aos grupos sociais tidos como racial e ideologicamente inferiores e a
recuperao econmica e militar da Alemanha. No plano internacional,
isso implicava na conquista de territrios perdidos na Primeira Guerra
e no rompimento com a Liga das Naes e com os tratados impostos
Alemanha em 1919. No plano interno, o nazismo pretendia eliminar
os obstculos (resistncias polticas, minorias raciais e tnicas, doentes
mentais, homossexuais) para a construo de uma nova e purificada
sociedade: um novo Reich (imprio) que, para Hitler, duraria mil anos.
O governo nazista no demorou a encontrar afinidades com a
Itlia governada desde 1922 pelo Partido Fascista de Benito Mussolini
(1883-1945). Em ambos os regimes estava presente o discurso racista,
nacionalista, autoritrio e de expanso militar. Nesse contexto, a Itlia
invadiu a Abissnia (atual Etipia), em 1933. Os alemes reocuparam
territrios a partir de 1935 e investiram abertamente na indstria
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
71
blica. Antes disso, no extremo oriente, o Japo, futuro aliado do eixo
Roma-Berlim, ocupou a Manchria (no norte da China), em 1931.
Fascistas e nazistas tambm intervieram na Espanha, auxiliando as
tropas de Francisco Franco na luta contra o governo republicano e as
experincias anarquistas e socialistas durante a Guerra Civil (1936-
1939). A Unio Sovitica, governada por Joseph Stalin (1878-1953),
interessada em negociar com os nazistas e evitar indispor-se com
alemes, franceses e ingleses, interveio na Guerra Civil espanhola
no para apoiar as foras de esquerda, mas surpreendendo a muitos
socialistas para cont-las.
Em todos os casos as invases e intervenes violavam os
princpios fundamentais da Liga das Naes. No entanto, a organizao
pouco fez para enfrentar essas situaes. Sua inoperncia deveu-se,
em especial, falta de interesse de Frana e Reino Unido, principais
democracias europeias, em se indisporem com os regimes totalitrios
(TAYLOR, 1991). Franceses e britnicos preferiram compactuar e
fazer vistas grossas aos avanos de fascistas, nazistas e do imprio
japons a ver as experincias anarquistas e comunistas espalhando-
se na Europa e na sia. Com os interesses particulares de Frana
e Reino Unido sobrepondo-se aos compromissos internacionais
representados pela Liga das Naes, a organizao no pde ensaiar
sequer a pretenso de constituir um efetivo poder supranacional para
gerenciar as relaes internacionais.
Para Edward Carr (2001), a Liga fracassou porque os
interesses dos Estados no poderiam ser substitudos pela utopia
de um governo mundial em nome da paz. Mesmo assim, se a
ecloso da Segunda Guerra Mundial soterrou a Liga das Naes, boa
parte de seus pressupostos foi redimensionada na organizao que
a substituiu: a Organizao das Naes Unidas (ONU). A proposta
da ONU incorporou princpios cosmopolitas os que Carr chamou
de utopistas mesclando-os a outros realistas. Nela, permaneceu a
inteno de formar um grande frum de naes para a soluo pacfica
de controvrsias e manuteno da paz mundial, mas sua estrutura e
funcionamento expressaram as correlaes de fora presentes nas
relaes internacionais da poca em que se formou.
v
72
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
ONU: utopismo ou realidade?
Durante o transcurso da Segunda Guerra Mundial, os lderes
das Potncias Aliadas, o estadunidense Franklin D. Roosevelt
(1882-1945), o britnico Winston Churchill (1874-1965) e o russo
Josef Stalin se encontraram para discutir a futura organizao do
poder nas relaes internacionais quando a guerra terminasse. Os
principais encontros foram as chamadas conferncias de Teer, em
1943; de Yalta, em fevereiro de 1945; e de Potsdam, em julho/agosto
de 1945, esta j depois da derrota alem e com os Estados Unidos
representados por Harry Truman (que assumiu a presidncia aps a
morte de Roosevelt em abril daquele ano).
Os temas discutidos giraram em torno da conduo da
guerra (principalmente em Teer) e da construo da futura ordem
internacional aps a derrota do Eixo. Isso inclua a definio de
zonas de influncia entre Estados Unidos, URSS e Reino Unido e o
estabelecimento das fronteiras de pases que foram ocupados pela
Alemanha, principalmente na Europa central e no leste europeu. Um
dos tpicos acordados na Conferncia de Postam, por exemplo, foi
a diviso da Alemanha e de sua capital, Berlim, entre os Aliados.
Outra questo tratada foi a da reformulao da Liga das Naes, de
modo a dar espao a uma nova organizao de carter universal para
tratar da paz, segurana e ordem internacionais. J na Conferncia
de Yalta, foi acordado que uma conferncia para discutir o tratado
constitutivo da nova organizao seria realizada em So Francisco
(EUA). Seguindo essa orientao, cinquenta delegaes diplomticas
se reuniram na cidade e, em 26 de junho de 1945, foi assinada a
Carta de So Francisco, mais conhecida como Carta das Naes
Unidas, que institua a Organizao das Naes Unidas (ONU).
A ONU manteve a estrutura bsica da Liga das Naes, com
um Secretariado (responsvel pela administrao geral da organizao
e pela sua representao poltica e diplomtica), uma Assembleia
(reunindo todos os Estados-membros) e um Conselho (reunindo
as potncias polticas, econmicas e militares). No entanto, a ONU
inovou ao absorver organismos da antiga Liga e apresentar outros
O Brasil foi um dos
pases signatrios e, na
primeira sesso especial
da Assembleia Geral da
ONU, realizada em 1947,
Oswaldo Aranha (1894-
1960), que neste ano
era chefe da delegao
brasileira e que j havia
ocupado o cargo de
Ministro das Relaes
Exteriores na ditadura
de Getlio Vargas, fez
o discurso de abertura,
iniciando uma tradio,
que se mantm at
hoje, de o representante
brasileiro fazer o primeiro
pronunciamento em
cada encontro anual da
Assembleia Geral da ONU.
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
73
dois pilares ao lado de sua estrutura bsica. Um deles o Conselho
Econmico e Social (ECOSOC), que foi formado junto com a prpria
organizao, em 1945, e que rene comits para discutir questes de
delito e justia penal, drogas ilcitas, desenvolvimento sustentvel,
direito das mulheres, direito dos povos indgenas, desenvolvimento
de cincia e tecnologia entre outras comisses, alm de ser um
espao aberto participao de todos os membros (e, hoje, tambm
de ONGs), dedicado s discusses a respeito do desenvolvimento
e bem-estar dos povos, e que se converteu, principalmente a partir
dos anos 1960, em um frum com ampla participao dos pases
do ento Terceiro Mundo, hoje mais comumente chamados de
pases em desenvolvimento. O outro pilar absorvido foi a Corte
Internacional de Justia (CIJ), sediada em Haia (Holanda), que o
rgo judicirio da ONU destinado a julgar casos e controvrsias entre
Estados-membros da organizao ou problemas encaminhados pela
Assembleia Geral, tendo como parmetros os princpios da ONU,
as convenes internacionais celebradas, jurisprudncia e regras do
direito costumeiro para emitir suas sentenas, decidas por quinze
juzes de vrias nacionalidades.
Essas so as cinco instncias da ONU previstas na Carta de
So Francisco: Secretariado, Assembleia, Conselho, ECOSOC e CIJ.
Todavia, o chamado Sistema ONU composto por outros organismos
e agncias, conhecidos como organismos especializados, como a
Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao (Food
and Agriculture Organization FAO), Fundo Monetrio Internacional
(FMI), Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia
e a Cultura (UNESCO), Organizao Mundial da Sade (OMS),
Organismo Internacional da Energia Atmica (OIEA), Organizao
Internacional do Trabalho (OIT), Organizao Martima Internacional
(OMI), entre outros.
A Assembleia Geral da ONU, assim como era a da Liga das
Naes Unidas, foi pensada para ser o frum onde todos os membros
teriam o mesmo direito voz e ao voto. O encontro ordinrio da
Assembleia Geral ocorre anualmente e conta com a participao
de todos os Estados-membros, podendo ocorrer tambm reunies
v
Este termo surgiu com a
Teoria dos Mundos, que
veremos mais adiante.
74
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
extraordinrias; neste caso elas devem ser
convocadas pelo Conselho de Segurana.
A Carta de So Francisco, autoriza que
a Assembleia Geral discuta sobre todos
os temas pertinentes ONU, incluindo
os referentes manuteno da paz e da
segurana internacionais. No entanto,
as concluses de debates e votaes
produzem apenas recomendaes
que no obrigam os Estados-membros a
obedec-las. Cabe, ainda, Assembleia
Geral votar o oramento da ONU e
eleger cinco novos membros rotativos
do Conselho de Segurana por ano.
Com sede em Nova Iorque, e
subsedes em Genebra (Sua) e Viena
(ustria), a ONU manteve o princpio
geral da Liga das Naes de ser um
espao permanente para que os Estados
pudessem negociar, garantindo a paz
e segurana internacionais.
No entanto, ao concentrar as decises sobre o tema da paz
e segurana no CS, as mais importantes questes polticas,
diplomticas e militares ficaram nas mos dos vencedores da
Segunda Guerra Mundial. Mas que paz e que segurana
internacional seriam essas?
Ainda na poca da Liga das Naes, a guerra foi criminalizada,
ou seja, o Estado que entrasse em guerra em nome de seu interesse
nacional seria considerado criminoso e poderia ser julgado, condenado
e punido pelos Estados-membros da Liga. O que foi registrado no
Pacto Briand-Kellogg de 1928 e redimensionado na Carta da ONU,
na qual se previu represlias aos atos de agresso e de ruptura da
Saiba mais Carta de So Francisco
Mais conhecida por Carta das Naes Unidas, este documento
insttuiu a ONU e nele se estabelece um Conselho de Segurana
(CS) com responsabilidade central pelas questes referentes
paz e segurana internacionais. Diferente do Conselho da Liga,
no CS alguns membros foram defnidos como permanentes,
enquanto outros rotatvos. Os membros permanentes foram
os vencedores da Segunda Guerra (Estados Unidos, Reino
Unido, Frana e Unio Sovitca) mais a China, representando
o extremo oriente. Os rotatvos, sempre em nmero de dez,
so eleitos pela Assembleia Geral para mandatos de dois anos.
O principal atributo que distngue os membros permanentes
dos demais o que fcou conhecido como poder de veto:
toda deciso tomada pelo Conselho de Segurana tem que
ser consensual entre os membros permanentes para que seja
aprovada. Ento, na prtca, qualquer tema pode ser vetado
se um dos membros permanentes se opuser a ele. As decises
do CS so chamadas de resolues, e diferentemente das
recomendaes da Assembleia Geral, tem carter obrigatrio,
ou seja, devem ser seguidas (cumpridas) pelos Estados-
membros. Fonte: Elaborado pelo autor deste livro.
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
75
paz, como pode ser observado em seu
Captulo VII intitulado: Aes em caso
de ameaa paz, ruptura da paz e ato
de agresso.
importante notar que no foi
todo e qualquer tipo de guerra que
se tornou ilegal. Apenas a guerra de
agresso foi proibida, ou seja, a guerra
como instrumento da poltica
como dizia Clausewitz. Permaneciam
legais duas outras formas de guerra: a guerra de legtima defesa*,
e a guerra de segurana coletiva.
Segundo Herz e Hoffmann (2004, p. 83),
O sistema [de segurana coletiva] baseado na idia
da criao de um mecanismo internacional que conjuga
compromissos de Estados nacionais para evitar, ou at
suprimir, a agresso de um Estado contra outro. Ao
engendrar uma ameaa crvel de que uma reao cole-
tiva, atravs de boicotes, de presses econmicas e de
interveno militar seria produzida em qualquer hiptese
de agresso, o sistema deveria deter os atores dispostos a
iniciar uma empreitada militar.
A combinao entre recusa guerra de agresso e confiana
no auxlio dos demais Estados seria condio suficiente para manter
a paz e a segurana internacionais. Como j vimos, os realistas
no concordam com essa premissa liberal: consideram que somente
conservando exrcitos e o direito de recorrer guerra que o Estado
manteria sua soberania intacta.
Ento, se o princpio da segurana coletiva estava na base
da ONU, poderamos concluir que as premissas liberais
predominaram na sua formao?
Saiba mais Pacto Briand-Kellogg
Esse pacto foi apresentado em agosto de 1928 pelos ministros
das relaes exteriores da Frana, Aristde Briand, e dos EUA,
Frank Kellogg, o qual posteriormente foi assinado por quarenta
e nove pases. Tal pacto determinava a renncia da guerra
como instrumento da poltca internacional, o que abriu espao
para a criminalizao da guerra nas relaes internacionais.
Fonte: Elaborado pelo autor deste livro.
*Legtma defesa o
direito que um pas tem
de se defender respon-
dendo a um ataque militar
de outro Estado. Fonte:
Elaborado pelo autor
deste livro.
76
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
A resposta no to simples. Na ONU, o simbolismo da
Assembleia Geral como parlamento universal confrontado pela
existncia do Conselho de Segurana, uma espcie de diretoria
composta pelos Estados mais poderosos. Assim, um projeto de
inspirao liberal foi combinado com premissas da organizao do
sistema internacional westfaliano, como estudamos na Unidade 1. Ou
seja, uma combinao entre elementos defendidos pelo liberalismo e
pelo realismo (RODRIGUES; ROMO, 2011).
Pode parecer inconcilivel essa articulao, mas ao olhar mais
de perto veremos que no. A criao da ONU consolida o surgimento
de uma nova modalidade de ator internacional alm dos Estados:
as organizaes internacionais. A ONU no foi a primeira organizao
internacional estabelecida, tampouco a Liga das Naes. Ambas foram,
no entanto, as primeiras de carter universal, ou seja, aquelas que no
s por pretenderam reunir todos os Estados do planeta, como tambm
tiveram o objetivo de cobrir o conjunto das questes internacionais
consideradas como problemas comuns que no poderiam ser enfrentados
sozinhos pelos pases. Para tanto, a ONU incorporou organizaes
internacionais criadas antes dela como a Organizao Internacional do
Trabalho (OIT), de 1919, e a j mencionada Unio Postal Universal, do
sculo XIX e produziu outras, como a Organizao Mundial da Sade
(OMS) e a Organizao Martima Internacional (OMI), ambas de 1948.
Se de um lado, as organizaes e as novas normas produzidas
para regular as relaes internacionais limitam, pelo menos em tese,
a ao dos Estados, de outro lado importante
notar que a Carta da ONU (BRASIL, 1945) no
prev nada prximo ao fim da soberania dos
Estados ou o surgimento do governo mundial.
Ao contrrio, ela estabelece que a Organizao
baseada no princpio da igualdade soberana
de todos os seus Membros (Artigo 2, 1), ou
seja, do ponto de vista jurdico todos os Estados
so soberanos e iguais (em direitos e deveres).
A soberania segue como valor fundamental e o
modelo do Estado-nao se fortalece e se espalha
pelo planeta com o processo de descolonizao.
Saiba mais Descolonizao
Uma das principais iniciatvas da ONU no seu incio
foi a defesa dos processos de independncia das
colnias que europeus ainda mantnham na frica,
sia e Oceania. A inteno era que a organizao
pudesse mediar tais processos para que fossem
pacfcos. No entanto, do fnal dos anos 1940 at
meados dos anos 1970, foram muitas as violncias
e as guerras coloniais travadas entre europeus e
movimentos de libertao. Fonte: Elaborado pelo
autor deste livro.
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
77
Como estudamos na Unidade 1, soberania um conceito
jurdico construdo historicamente, nos embates de
foras e interesses de grupos poltcos e sociais. No
, portanto, um conceito eterno ou invarivel. Assim,
antes de falar em abalo da soberania, imprescindvel
pensar como aconteceu uma transformao no conceito
de soberania e sua adaptao ao mundo que emergia
da Segunda Guerra Mundial.
Um Novo Sistema, Uma Nova Segurana Internacional
A Europa ocidental, destruda pela guerra, deixou de ser a
protagonista na poltica internacional. Dos Aliados vitoriosos em
1945, Estados Unidos e Unio Sovitica despontaram como as novas
potncias mundiais. De um lado, os estadunidenses firmavam-se como
os lderes polticos, econmicos e militares dos Estados capitalistas.
De outro lado, um bloco de Estados sob a influncia direta dos
soviticos se formou, inicialmente s com os pases do Leste europeu,
englobando posteriormente a China (com a vitria de Mao Ts-Tung,
em 1949) e outros Estados na frica e sia e Amricas. Dois modelos
poltico-econmicos passaram a mobilizar as relaes internacionais:
o capitalismo liberal versus o socialismo de planejamento central da
economia.
A tenso entre esses dois modelos e entre as superpotncias,
EUA e URSS, foi o fator mais importante para a configurao das
relaes de poder no perodo da chamada Guerra Fria. A guerra
entre soviticos e estadunidenses teria sido fria porque eles nunca
se enfrentaram diretamente. Segundo Raymond Aron (1985), EUA
e URSS nunca entraram em guerra diretamente porque ambos
possuam armas nucleares que tornavam concreta a possibilidade de
aniquilamento mtuo. Por isso, as superpotncias teriam optado por
lutar indiretamente, enviando tropas para combater nos quatro continentes
e apoiando diplomtica, financeira e militarmente pases do Primeiro,
do Segundo e do Terceiro Mundos, desta forma compreendidos pela
Teoria dos Mundos, formulada durante a Guerra Fria, no Ocidente,
78
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
e atravs da qual convencionou-se dividir em grupos os pases a
partir dos seguintes critrios: pases capitalistas desenvolvidos eram
denominados Primeiro Mundo; j os pases socialistas industrializados
(como a China, Romnia e a URSS) eram chamados de Segundo
Mundo; enquanto os pases capitalistas e socialistas classificados
como subdesenvolvidos (exportadores de matrias-primas ou com
indstrias incipientes) pertenciam ao Terceiro Mundo.
A Guerra Fria, no entanto, no comeou automaticamente
com o final da Segunda Guerra Mundial. O provvel antagonismo
entre os modelos poltico-econmico e ideolgico representados pelos
Estados Unidos e pela Unio Sovitica foi se consolidando nos anos
que se seguiram Segunda Guerra Mundial. Um dos marcos iniciais da
oposio Leste-Oeste foi o discurso que Churchill, j ento ex-primeiro
ministro do Reino Unido, proferiu no Westminster College, na cidade
de Fulton (EUA), em 1946, no qual afirmou que uma cortina de ferro
(iron curtain) se erguia no leste da Europa, anunciando a diviso do
mundo em dois grandes blocos, um das democracias liberais e outro sob
controle do socialismo sovitico. Um ano depois, em maro de 1947,
o presidente Harry Truman, em discurso no Congresso estadunidense,
foi explcito ao declarar que seria preciso tomar providncias para
evitar que o socialismo se espalhasse pelo mundo.
A premissa bsica da chamada Doutrina Truman foi aprofundada
no artigo The sources of Sovietic conduct (As bases da conduta sovitica)
publicado na revista Foreign Affairs, nesse mesmo ano de 1947, pelo
diplomata estadunidense George Kennan. Sob o pseudnimo de Sr.
X., Keenan desenvolveu o argumento de que o socialismo sovitico
era inconcilivel com a democracia liberal e capitalista e que a fora
ideolgica representada pelo discurso comunista representava uma
ameaa real pelo seu poder de penetrao e disseminao pelo globo.
Nesse sentido, seria preciso criar mecanismos polticos, econmicos,
culturais e militares que funcionassem como diques de conteno,
evitando que isso acontecesse. Essa reflexo, somada ao discurso de
Truman, produziu uma diretriz de poltica externa para os Estados
Unidos que ficou conhecida como Doutrina da Conteno, marcando
o discurso diplomtico-militar estadunidense nos anos da Guerra Fria
(GADDIS, 2006).
Saiba mais Plano Marshall
Em 1947, o ento Secretrio de Estado (equivalente ao
Ministro das Relaes Exteriores) dos EUA, general George
Marshall elaborou um programa de investmentos direcionado
reconstruo da Europa que aportou no contnente, entre
1948 e 1951, cerca de 12 bilhes de dlares. O objetvo do
plano era ajudar na recuperao da economia europeia, de
modo a fortalecer o capitalismo liberal, evitando o possvel
fortalecimento do discurso socialista sovitco. Stalin no
permitu que nenhum dos Estados do leste europeu sob
infuncia sovitca aderisse ao Plano, apesar do convite
direcionado a todos, inclusive URSS. Fonte: Elaborado pelo
autor deste livro.
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
79
A oposio Leste-Oeste foi se
adensando no final da dcada de 1940,
com a formao das alianas militares
de capitalistas (Organizao do Tratado
do Atlntico Norte, OTAN, em 1949) e
socialistas (Pacto de Varsvia, em 1955),
com a produo da primeira bomba
atmica pelos soviticos (1949) e com
a negativa da URSS em participar dos
planos para a reconstruo da Europa,
em especial do Plano Marshall.
Apesar de a soberania continuar
valorizada formalmente como o principal
atributo do Estado, entre as dcadas
de 1950 e 1980 proliferaram as intervenes e ocupaes militares, o
apoio a guerrilhas de esquerda e direita, o suporte a golpes e regimes
ditatoriais mantidos em nome da democracia ou do socialismo.
O direito internacional e as organizaes internacionais produzidos
pela deciso e fora dos Estados vitoriosos na Segunda Guerra
Mundial pretenderam construir uma moldura jurdica e operacional
que favorecesse a gesto desse novo mundo divido politicamente em
dois e com questes que se tornavam planetrias.
Assim, se a soberania foi abalada na prtica pelos jogos de
poder da Guerra Fria, do ponto de vista jurdico-poltico ela foi
redimensionada com as normas e instituies internacionais.
O que significou isso?
O mundo que despontou da Segunda Guerra trouxe consigo
inmeras mudanas. Os meios de transporte e de telecomunicaes
foram revolucionados, a informtica passou a ser usada por governos e
empresas na gesto de seus negcios, os fluxos de capital se intensificaram
e o capitalismo entrou numa dinmica nunca antes vista que, anos
depois, foi denominada como globalizao. Por ora, preciso reter
v
Voltaremos a essa questo
na Unidade 4.
80
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
que o exerccio do poder nas relaes internacionais se modificou
com rapidez aps a Segunda Guerra porque a realidade dos fluxos
de informaes, produtos e pessoas se alterou significativamente. A
organizao de tais fluxos passou a desafiar os poderes polticos com
a seguinte questo: Como governar essa nova realidade?
Um exemplo interessante das respostas que comearam a ser
dadas est nos campos econmico, financeiro e comercial, quando
ainda em 1944, os pases capitalistas reuniram-se em Bretton Woods,
nos Estados Unidos, para planejar a organizao da economia no
ps-guerra. Dos acordos celebrados, destacaram-se a criao de
duas instituies: o Banco Internacional para a Reconstruo e
Desenvolvimento (BIRD) depois renomeado Banco Mundial , e o
Fundo Monetrio Internacional (FMI). Segundo Seitenfus (1997, p.
146), o Banco Mundial [...] foi criado exclusivamente para auxiliar
financeiramente os Estados membros; enquanto o FMI visava
[...] auxiliar, temporariamente, os pases membros a elimi-
nar ou reduzir desequilbrios de sua balana de pagamen-
tos e propiciar uma cooperao monetria internacional,
com o escopo de fornecer estabilidade ao sistema mone-
trio, condio indispensvel ao comrcio internacional.
(SEITENFUS, 1997, p. 148).
O Banco Mundial e o FMI, complementando-se, foram pensados
para proteger o capitalismo em duas de suas esferas: a produtiva e a
financeira. Como o capitalismo passava a se realizar globalmente
ultrapassando as fronteiras estatais , zelar pela sade desse sistema
econmico exigia a formao de organizaes e compromissos tambm
globais. O mesmo era exigido para o comrcio internacional.
Para que os mercados se ampliassem, os Estados capitalistas centrais
defendiam que os pases, tambm capitalistas, diminussem suas
barreiras comerciais e liberalizassem suas economias. Com a inteno
de fomentar a liberdade comercial e harmonizar polticas aduaneiras
daqueles pases foi celebrado, em 1947, o Acordo Geral de Tarifas
e Comrcio, mais conhecido pela sigla em ingls GATT (General
Agreement on Tariffs and Trade).
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
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A pretenso naquele momento era de criar uma instituio
multilateral a Organizao Internacional do Comrcio que comporia
um trio com o FMI e o BIRD. Dificuldades polticas e diplomticas
engavetaram o projeto, que s foi acionado novamente aps um
processo de negociao do GATT, conhecido como Rodada do Uruguai,
que recomendou a formao da Organizao Mundial do Comrcio
(OMC), em 1994. A OMC, hoje, a instituio que concentra, para
a regulao e crescente liberalizao do comrcio mundial, funes
normativas (produzir acordos) e de arbitragem (frum de negociao
e tribunal para julgar controvrsias).
A ONU deixou aberta a possibilidade de que outras organizaes
regionais polticas (como a Organizao dos Estados Americanos,
de 1947) ou militares (como a OTAN, citada anteriormente) fossem
constitudas desde que respeitassem as premissas da Carta de So
Francisco. Aproveitando a brecha para a criao de organizaes
regionais, foi institudo, em 1959, o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), com sede em Washington. O BID uma
instituio autnoma, no vinculada ONU como o BIRD e o FMI
, mas tem em comum com o Banco Mundial a diretriz geral de investir
em projetos de desenvolvimento nas Amricas, sendo composto por
pases-acionistas que aportam capital e tm poder de voto segundo as
quotas que contribuem. A permisso da ONU para acordos regionais
deixou espao, tambm, para a formao de blocos econmicos e
polticos, como veremos logo em seguida.
O que importante destacar agora que se a formao de
tais organizaes e normas internacionais colocou limites soberania
absoluta dos Estados no foi em prejuzo deles prprios. Lembre-se que
so os Estados os autores das organizaes e do direito internacional.
Talvez, desse aparente paradoxo possa despontar um novo sistema
de segurana para os Estados. Estudamos na Unidade 1 que o
chamado sistema westfaliano funcionou como um mecanismo de
segurana para garantir (pelo equilbrio de poder e pelas redes de
negociao diplomtica) a sobrevivncia e possvel expanso de cada
Estado num sistema sem autoridade superior. Isso aconteceu a partir
do sculo XVI. O mundo do ps-Segunda Guerra Mundial comeou a
experimentar outra dinmica: a dos temas, questes e acontecimentos
82
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
que vo alm do Estado. Ou, mais precisamente, acontecimentos que
atravessam os Estados e configuram novos planos transnacionais
na esfera econmica, das comunicaes ou no campo das ideias.
A dimenso transnacional no negou o sistema de Estados,
mas colocou um desafio a eles: como exercer o poder poltico
num mundo com tais foras sem amarras nacionais? Como
governar populaes crescentes e em trnsito e fluxos comerciais,
financeiros e de informao? Como o Estado poderia subsistir
como poder poltico? O estudo das organizaes multilaterais
e dos acordos de integrao regional articulados na segunda
metade do sculo XX pode dar pistas para compreender como
as relaes de poder se reconfiguram na poltica internacional
contempornea.
Uma Histria Poltca dos Processos de
Integrao Regional
Vamos agora aprofundar nossos conhecimentos sobre como foi
a experincia e a Histria Poltica dos continentes europeu e americano.
A Experincia Europeia
Em pronunciamento logo aps o final da Segunda Guerra, em
1946, Winston Churchill defendeu a criao dos Estados Unidos da
Europa como frmula para evitar outra guerra no continente. A viso
da Europa como uma unidade que superava as divises nacionais era
antiga, no entanto, a fala de Churchill veio em um momento bastante
preciso: o da Europa que, destruda pela guerra, perdeu a hegemonia
na poltica internacional e ficou no centro das disputas entre Estados
Unidos e URSS.
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
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Para os Estados Unidos, a reconstruo da Europa era vital para
a consolidao do seu poderio diplomtico-militar, para a conteno
do socialismo sovitico e para o desenvolvimento do capitalismo. Nesse
contexto, a recuperao econmica na Europa ocidental devolveria ao
mercado mundial um polo dinmico do capitalismo ao mesmo tempo
em que com a construo do welfare state esperava-se enfraquecer
a fora dos discursos socialistas entre os trabalhadores. As questes
polticas e econmicas estavam, assim, diretamente vinculadas.
Os Estados Unidos pressionaram para que novas formas
de aproximao poltica e econmica fossem construdas no Velho
Mundo. Seguindo essa orientao, o governo da Frana props, em
1950, a criao de uma organizao dedicada ao planejamento da
explorao do carvo e produo do ao que envolvesse, alm dela,
a Alemanha Ocidental, a Itlia, a Blgica, Luxemburgo e Holanda, a
chamada Europa dos 6. A proposta foi duplamente significativa: em
primeiro lugar, partia da Frana um convite sua inimiga histrica, a
Alemanha; em segundo lugar, apostava na escolha de um tema central
para o desenvolvimento econmico (a siderurgia), procurando articular
mercados e interesses (ARNAUD, 1996).
A ideia avanou e, em 1951, formou-se a Comunidade Econmica
do Carvo e do Ao (CECA), reunindo os pases citados anteriormente
(Frana, Alemanha Ocidental, Itlia, Blgica, Luxemburgo e Holanda).
Estabeleceu-se um Conselho com sede em Luxemburgo, para coordenar
de forma integrada e supranacional a economia do carvo e do
ao que antes era gerida separadamente por cada pas. Discutiu-se, na
mesma poca, a formao de uma Comunidade Europeia de Defesa,
para coordenar a poltica militar na Europa capitalista. No entanto,
a questo militar ainda era vista como um tema exclusivo de cada
Estado, e o projeto foi adiado (LESSA, 2003).
Com a CECA, colocou-se em prtica um projeto de integrao
gradual, que partiria no de grandes temas polticos ou diplomtico-
militares, mas de questes econmicas comuns com a expectativa de
que se avanasse paulatinamente at nveis mais amplos de cooperao
regional. Segundo Casella (1996, p. 34), os estgios de integrao so:
84
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
[...] a zona de livre comrcio, como forma menos comple-
xa de integrao, pressupe a eliminao de tarifas e
barreiras no tarifrias, sejam estas tcnicas, fito-sanit-
rias, quantitativas, ou de qualquer natureza, que acarre-
tem restries ao comrcio entre os Estados integrantes;
[...] a unio aduaneira agrega ao modelo anterior a insti-
tuio de tarifa externa comum e regime geral de origem,
aplicveis em toda a unio alfandegria, em relao a
importaes procedentes de terceiros Estados;
[...] o mercado comum adiciona [...] a supresso de
barreiras livre circulao de pessoas, servios, merca-
dorias e capitais entre os Estados-membros, bem como
exige grau mnimo de coordenao e harmonizao de
polticas econmicas comuns, em setores vitais da econo-
mia integrada;
[...] a partir do mercado comum, surge a possibilidade
de evoluo subseqente rumo [ao] [...] mercado nico,
podendo chegar a uma unio econmica, onde alm da
supresso de barreiras seja institucionalizada a unidade e
organicidade do mercado abrangido por esse territrio,
podendo alcanar os patamares de unio monetria, ou
mesmo o grau maior ou menor de unio poltica.
Mesmo que a unio poltica aparea no modelo como a
ltima fase de um processo, preciso ter em mente que os interesses
polticos e econmicos estavam conectados desde o incio no projeto
de integrao europeu. Assim, procurando ampliar a gesto comum
de temas-chave, a Europa dos 6 celebrou, em 1957, o Tratado de
Roma que instituiu duas organizaes: a Comunidade Econmica
Europeia (CEE) uma unio aduaneira* que deveria caminhar para
um futuro mercado comum e a Comunidade Europeia de Energia
Atmica (EUROTOM), para coordenar a produo de energia a partir
da fisso nuclear (questo estratgica tanto civil quanto militar).
A CEE foi estruturada com um Conselho de Ministros dos
Estados-membros como rgo executivo e legislativo. As questes
discutidas pelo Conselho ficaram a cargo de uma Comisso Europeia
formada por comissrios indicados pelos pases e que deveria responder
*Unio aduaneira rea
de livre-comrcio em
que os pases membros
incluem a adoo de uma
tarifa externa comum
perante terceiros pases e
a adoo de tarifas muito
baixas ou nulas entre os
pases membros. Fonte:
Lacombe (2009).
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
85
a uma Assembleia Parlamentar Europeia. Alm disso, um Tribunal
de Justia foi estabelecido para julgar e arbitrar sobre as questes
comunitrias. Despontava o conceito de direito comunitrio para
tratar do conjunto de regras produzido para regulamentar os temas
comuns aos Estados em processo de integrao (CASELLA, 1996).
O Reino Unido, de incio, resistiu ao projeto da CEE, temendo
abalos sua soberania, ou seja, perda de autonomia para decidir sobre
seu comrcio (regras, tarifas etc.). No entanto, os britnicos acabaram
aderindo ao bloco no incio dos anos 1970, poca em que a CEE
comeou a se expandir, incorporando outros Estados, at chegar a
12 membros em meados dos anos 1980.
Em 1985, os seis Estados originais firmaram o Acordo Schengen
que estabeleceu a supresso das barreiras livre circulao de cidados
dos Estados-membros no espao comunitrio. No entanto, a facilidade
de trnsito aos cidados comunitrios foi acompanhada de maiores
restries, xenofobia e perseguies aos imigrantes (os chamados
extracomunitrios); o que fez com que se passasse a usar a expresso
fortaleza europeia para tratar da Europa integrada (ARNAUD, 1996).
Esse processo se aprofundou com o Tratado de Maastricht, de
1992, que converteu a CEE em Unio Europeia (UE). Uma das medidas
acordadas foi a deciso em adotar uma moeda nica emitida por um
Banco Central europeu o euro () que passou a circular em 2002
(mesmo sem a adeso de todos os membros, como o Reino Unido e
a Dinamarca). O bloco iniciou, tambm, uma poltica de crescimento
em direo Europa central e oriental, antiga zona de influncia da
Unio Sovitica.
Para Menezes e Penna Filho (2006, p. 34), a Unio Europeia
avanou para alm da integrao econmico-comercial ao introduzir
dois novos campos: [...] por um lado, a poltica externa e de segurana
e, por outro, os assuntos internos, como a poltica de migrao e de
asilo, a polcia e a justia. Como estudamos na Unidade 1, o controle
sobre a justia, a polcia e o trnsito de pessoas o atributo central da
soberania moderna no plano interno; enquanto, no plano internacional,
ela se afirma pela no obedincia a qualquer autoridade exterior (o que
implica numa poltica diplomtico-militar prpria). Quando os Estados
reunidos na Unio Europeia decidiram construir modos conjuntos de
v
Em 1973, a CEE aceitou o
Reino Unido, a Dinamarca
e a Irlanda; em 1981,
a Grcia; e em 1986,
Espanha e Portugal.
v
Em 1995 aderiram ao
bloco ustria, Finlndia
e Sucia; em 2004,
Repblica Checa, Chipre,
Eslovquia, Eslovnia,
Estnia, Hungria, Letnia,
Litunia, Malta e Polnia;
em 2007, Bulgria e
Romnia.
86
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
lidar com esses dois campos, uma nova questo se colocou para a
discusso da soberania no mundo de hoje. Para Seitenfus (1997, p.
228), o processo de integrao europeu foi marcado desde o incio
por um debate entre os defensores de
[...] um verdadeiro Estado supranacional na Europa, com
unificao das economias, de um governo e parlamento
nicos, alm de um sistema de defesa integrado [e] os
federalistas [...] [que] defendem a manuteno de uma
ampla autonomia aos Estados com o funcionamento de
rgos federais.
O choque entre as tendncias que apontam a formao dos
Estados Unidos da Europa anunciados por Churchill ou para apenas
o aprofundamento do modelo de cooperao, faz da integrao
europeia uma experincia que no se encontra mais no campo das
relaes interestatais clssicas, tampouco se configura como um novo
megaestado. Ulrich Beck (1999), no entanto, v na Unio Europeia o
despontar de uma nova forma de organizao poltica derivada de uma
transformao no conceito de soberania. Para o socilogo alemo, os
Estados foram obrigados a produzir instituies e regras internacionais
que limitam sua soberania tradicional para, paradoxalmente, preservarem
sua soberania. Isso acontece porque a maioria dos temas que hoje
colocam problemas de governo aos Estados (controle das populaes,
combate aos crimes, conduo de guerras, preservao ambiental,
fluxos financeiros e comerciais) no so mais problemas nacionais,
mas transnacionais. Ento, para poder minimamente influenciar esses
acontecimentos, os Estados optariam por cooperar, criando instituies
e normas comuns. Segundo Beck (1999, p. 232), a [...] razo pela
qual os Estados devem se associar pode ser respondida como egosmo
estatal: porque apenas deste modo eles podero renovar sua soberania
nos contextos de uma sociedade mundial e do mercado mundial.
Esses novos Estados, dispostos a se associar para enfrentar a
poltica e economia planetarizadas so chamados por Beck (1999,
p. 231-232) de Estados transnacionais, que se [...] renem como
resposta globalizao e com esta condio mantm a soberania regional
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
87
e a identidade extra-nacional. Desse modo, a Unio Europeia seria o
primeiro laboratrio em que Estados que se converteram em Estados
transnacionais teriam decidido produzir um espao poltico-jurdico e
diplomtico-militar de novo tipo que no um novo Estado unitrio,
nem uma mera aliana de Estados completamente independentes.
Os Estados no deixam de existir, nem a centralizao do poder
poltico. Alguns temas, no entanto, passam a ser tratados conjuntamente,
num outro nvel de poder centralizado (agora supranacional)
constitudo por vontade de cada Estado-membro. Lembrando da
distino que fizemos na Unidade 2 entre politics e policy, o projeto
europeu combina dois nveis de centralizao na elaborao de policies:
a antiga centralizao no Estado e a nova centralizao supranacional
nas agncias e rgos comunitrios.
importante destacar que se o Estado westfaliano passa por
um processo de mudana a partir da segunda metade do sculo XX,
isso no significa o fim do Estado. O prprio Ulrich Beck (1999, p.
192), entusiasta da experincia europeia, afirma que [...] o modelo do
Estado transnacional nega o Estado nacional, mas afirma o (conceito
de) Estado. A poltica no sculo XXI, portanto, no est livre do
Estado; apenas o conceito jurdico-poltico da soberania e a prtica
do poder poltico centralizado se adaptam para seguir existindo. Trata-
se de uma tendncia indicada na Europa, mas que tambm se pode
acompanhar em modulaes de integrao que tm o europeu como
modelo. Para conhecer algo dessa tendncia fora da Europa, estudemos
como aquele processo associado s pretenses poltico-econmicas
estadunidenses inspirou iniciativas de integrao nas Amricas.
Processos de Integrao nas Amricas
A ideia de um continente americano unido, poltica e
economicamente, remonta poca das lutas pela independncia no
sculo XIX. O exemplo mais ambicioso, e de maior repercusso histrica,
foi o de Simn Bolvar (1783-1830) que defendeu a formao de
uma confederao americana de Estados independentes que pudesse
coordenar polticas estratgicas e econmicas, evitando qualquer
tentativa de reconquista colonial por parte dos europeus. Em 1889,
88
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
os Estados Unidos que j eram a maior potncia econmica e militar
do continente convocaram uma conferncia panamericana para
discutir, dentre outros temas, a formao de uma unio aduaneira
que abarcasse todo o continente americano.
A iniciativa estadunidense no foi aceita, mas no deixou de ser
um objetivo que os EUA reapresentariam outras vezes, como
veremos a seguir.
Os projetos de integrao no continente americano tomaram
impulso depois da Segunda Guerra Mundial. O mais importante foi o
da Associao Latino-americana de Livre Comrcio (ALALC), criada
em 1960, sob inspirao da Comisso Econmica para a Amrica
Latina (CEPAL*). A ALALC pretendia se converter at 1980 em
um mercado comum. No entanto, quando o prazo chegou, pouco
se havia avanado para contornar dificuldades jurdicas e interesses
comerciais dos pases envolvidos.
Na tentativa de reformular o projeto da ALALC, em 1980,
seus membros a transformaram na Associao Latino-americana de
Integrao (ALADI). Com a ALADI pretendeu-se perseguir o mesmo
objetivo de mercado comum entre seus membros, mas respeitando as
diferenas de desenvolvimento de cada um. Assim, foram estabelecidos
acordos de preferncias comerciais que visaram favorecer os Estados
de economia mais frgil. Do ponto de vista institucional, a ALADI foi
mais ambiciosa que a ALALC, contando com um aparato burocrtico
estabelecido na sede, em Montevidu, que incluiu um Conselho de
Ministros, como rgo executivo, um Comit como espao de negociao
e uma Secretaria Geral (CASSELLA, 1996). A ALADI ainda existe e
composta pelos onze membros originais da ALALC (Argentina, Brasil,
Chile, Uruguai, Mxico, Paraguai, Peru, Colmbia, Equador, Venezuela
e Bolvia), mais Cuba.
A insatisfao de membros do sistema ALALC/ALADI fez com
que, em 1969, Bolvia, Chile, Equador, Colmbia e Venezuela criassem
a Comunidade Andina de Naes (CAN). interessante notar que,
*CEPAL um rgo
da ONU criado em 1948
para pensar poltcas de
desenvolvimento para
a Amrica Latna, e que
reuniu Argentna, Brasil,
Chile, Uruguai, Mxico,
Paraguai, Peru, Colm-
bia, Equador, Venezuela
e Bolvia. Sua formao
esteve vinculada tese
do incentvo indstria
latno-americana pela
substtuio de importa-
es de produtos vindos
do Primeiro Mundo. Seus
principais tericos nessa
poca foram economistas
como o argentno Ral
Prebish (1901-1986) e o
brasileiro Celso Furtado
(1920-2004). Fonte:
Elaborado pelo autor
deste livro.
v
O convite a Cuba foi
signifcatvo porque o
pas socialista no fazia
parte da Organizao
dos Estados Americanos,
desde 1962, quando foi
expulso por presso dos
Estados Unidos.
v
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
89
apesar do descontentamento com a ALALC, os objetivos da CAN
continuavam basicamente os mesmos: formar um mercado comum
entre os participantes (MENEZES; PENNA FILHO, 2006). No plano
institucional, a CAN instituiu, em 1979, o Tribunal Andino que inspirado
no modelo da Comunidade Econmica Europeia pretendeu ser uma
instncia supranacional para julgar e regular as questes referentes ao
processo de integrao (SEITENFUS, 1997).
Na Amrica Central e Caribe h dois processos de integrao
em curso: o Mercado Comum Centro-americano, formado em 1960,
e a Comunidade do Caribe (CARICOM), de 1973.
Vamos agora focar nosso estudo em processos de maior
repercusso econmica e poltica: o North America Free Trade
Agreement/Acordo de Livre Comrcio Norte-Americano
(NAFTA), a rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) e o
Mercado Comum do Sul (MERCOSUL).
Acordo de Livre Comrcio Norte-Americano (NAFTA)
A inteno estadunidense de produzir a liberalizao comercial
em todo continente americano, esboada desde o final do sculo
XIX, voltou pauta nos anos 1990. O momento era propcio a esse
retorno: o fim da Guerra Fria e da Unio Sovitica havia enfraquecido
os projetos socialistas na Amrica Latina e Caribe, o que possibilitou
aos EUA retirar o apoio s ditaduras de direita patrocinadas por eles
desde os anos 1960. Assim, a partir da segunda metade dos anos
1980, novas democracias comeavam a ser incentivadas, adotando
propostas de liberalizao da economia. Nesse ambiente, o discurso
da integrao regional se articulou com o da liberalizao comercial
como nova frmula indicada para o desenvolvimento dos pases no
continente.
Com esse objetivo, em 1994, os Estados Unidos e o Canad
incluram o Mxico no acordo de livre comrcio que j haviam
estabelecido em 1988, formando o NAFTA. O acordo reuniu os trs
Sugestes de leituras e
consultas sobre os demais
processos voc encontrar
ao fnal desta Unidade na
seo Complementando.
90
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
pases com a meta de ser uma zona de livre comrcio, ou seja, no
trazia pretenses poltico-institucionais supranacionais, nem a inteno
de liberar a circulao de pessoas. Por isso, ao mesmo tempo em que
se implantou maior liberdade para produtos, servios e capitais, foram
intensificados o controle da fronteira entre Mxico e EUA e a perseguio
estadunidense a imigrantes hispnicos ilegais. A implantao do NAFTA
gerou reaes como a do movimento zapatista.
rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA)
As resistncias de diversas perspectivas polticas cresceram no
continente na medida em que a proposta de liberalizao comercial
avanou para alm do NAFTA. Isso aconteceu quando o governo
de Bill Clinton, presidente dos EUA entre 1993 e 2001, props, na
1 Cpula das Amricas, realizada em Miami, em dezembro 1994,
a formao da ALCA. O projeto da ALCA visou construir uma zona
de livre comrcio em todo o continente americano (excluindo Cuba).
Diferente de propostas como as da ALALC/ALADI e semelhana do
NAFTA a proposta da ALCA no pretendeu desenvolver instituies e
regras supranacionais. O documento da Cpula foi aceito pelos Estados
americanos e as negociaes para a formao da ALCA comearam
impulsionadas pela disseminao de governos pr-estadunidenses
e da tendncia neoliberal no continente. No entanto, as reaes
contrrias foram muitas, indo de movimentos sociais indgenas e de
esquerda at partidos polticos nacionalistas, sindicatos e empresrios
preocupados com prejuzos diante da ameaa de uma invaso de
produtos estadunidenses.
As negociaes para formar a ALCA se mostraram complicadas:
os pases economicamente mais fortes na Amrica Latina, com destaque
para o Brasil, defenderam o tema da agroindstria e da liberalizao
de mercados nos quais as empresas brasileiras so competitivas,
gerando reaes protecionistas nos Estados Unidos. Em 2005, diante
dos impasses, o projeto da ALCA foi praticamente paralisado: [...] as
questes agrcolas, de servio e propriedade intelectual emperraram
uma vez mais os trabalhos dessa tentativa de integrao econmica
(MENEZES; PENNA FILHO, 2006, p. 126). Os Estados Unidos, ento,
decidiram contornar o problema negociando tratados bilaterais de
v
Voltaremos a estudar este
ponto na Unidade 4.
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
91
livre comrcio com pases da Amrica Central e da Amrica do Sul.
Pouco antes do anncio da ALCA, outro bloco comeou a se formar
no continente, com pretenses polticas e econmicas mais prximas
do modelo europeu: o MERCOSUL.
Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)
O MERCOSUL foi formalmente estabelecido pelo Tratado
de Assuno, de 1991, celebrado por Argentina, Brasil, Uruguai e
Paraguai. No entanto, sua negociao remonta aproximao poltica
entre brasileiros e argentinos que se seguiu ao final das ditaduras
militares de Brasil (de 1964 a 1985) e Argentina (de 1976 a 1983).
Os passos iniciais da aproximao desses dois pases incluram
declaraes de amizade e harmonizao de posturas diplomticas a
fim de superar as tenses histricas entre eles, abrindo espao para
parcerias econmicas e polticas. Guardadas as propores, brasileiros
e argentinos se espelhavam no processo europeu, iniciado como j
vimos com a aliana poltica e econmica entre franceses e alemes.
Essas declaraes formais foram seguidas por incipientes e limitadas
negociaes sobre questes comerciais.
No incio dos anos 1990, os governos de Carlos Menem (1989-
1999) e de Fernando Collor de Mello (1990-1992) decidiram avanar
na formao de um mercado comum entre os dois pases. Esses
presidentes coincidiam na adeso ao discurso neoliberal que pregava
a necessidade de modernizar as economias nacionais por meio da
liberalizao comercial, da estabilizao monetria e da privatizao
de empresas estatais. Ento, enfatizaram convite j feito ao Uruguai
e agregaram o Paraguai s negociaes.
O Tratado de 1991 anunciava j para 1994 a consolidao do
mercado comum. Previa, tambm, uma estrutura burocrtica prxima
da ALADI e da CEE, com 3 rgos complementares:
f um Conselho do Mercado Comum (rgo poltico,
formado pelos ministros de Relaes Exteriores e
Economia dos pases-membros);
f o Grupo Mercado Comum (rgo executivo coordenado
pelos ministros de Relaes Exteriores e destinado a
aplicar o decidido pelo Conselho); e
92
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
f uma Secretaria Administrativa, sediada em Montevidu.
No entanto, as discusses que se caminhavam rapidamente
nos gabinetes encontraram dificuldades quando temas especficos
comearam a ser debatidos. Setores econmicos como a indstria
automotiva, de alimentos e a agroindstria apresentaram interesses
conflitantes e discordncias sobre itens como a padronizao de leis
sanitrias e o estabelecimento de uma tarifa externa comum para o
bloco. As presses de grupos polticos, sociais e econmicos favorveis
e contrrios ao MERCOSUL, as crises internacionais (Mxico/1995,
sia/1997, Rssia/1998) e as diferenas de poltica comercial e monetria
entre Brasil e Argentina tornaram difcil a prtica da integrao no
Cone Sul, ao longo dos anos 1990.
A pretenso inicial foi substituda pela meta de formar uma
unio aduaneira, superando as divergncias para, no mdio prazo,
chegar efetivamente a um mercado comum. Armou-se, ento, um
debate sobre o futuro do bloco entre os que defendiam a construo de
instituies supranacionais (um Tribunal permanente e um Parlamento
comunitrio) e os que apostavam apenas no aprofundamento dos acordos
comerciais (CASELLA, 1996). Nesse contexto, o MERCOSUL ganhou
personalidade jurdica internacional, ou seja, foi reconhecido
pelos seus membros e pela comunidade de Estados, como um sujeito
de direito internacional capaz de celebrar tratados e representar
seus membros em negociaes e foros internacionais. Com isso, seus
scios se comprometeram a negociar conjuntamente, e no mais de
forma isolada ou bilateral, temas comerciais com outros pases ou
blocos (como a Unio Europeia).
O sculo XXI comeou com dificuldades para o bloco,
anunciadas pela desvalorizao do real com relao ao dlar, em 1999,
e aprofundadas com a crise poltica, econmica e social argentina de
2001. Ainda assim, o projeto do MERCOSUL foi mantido e ampliado,
com o convite para integrar o bloco feito Bolvia e ao Chile.
Em junho de 2012, o MERCOSUL passou por uma grave
crise, aps o impeachment do presidente paraguaio, Fernando Lugo,
por meio de um processo conduzido no parlamento do pas que foi
considerado pelo Brasil, Argentina e Uruguai como indevido (pois no
v
Para partciparem como
Estados-associados,
visando a associao
plena.
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
93
teria dado tempo para que Lugo se defendesse das acusaes de m
gesto e incapacidade de governar). Como Lugo foi, de fato, destitudo
da presidncia, os demais membros plenos do MERCOSUL decidiram
suspender o Paraguai do bloco at que novas eleies presidenciais
fossem realizadas. A tenso aumentou quando, aproveitando a
suspenso paraguaia, os demais membros aprovaram a entrada da
Venezuela no MERCOSUL, pleito antigo do presidente venezuelano
Hugo Chvez, mas que vinha sendo barrado pelo senado paraguaio.
importante destacar que o MERCOSUL tem, para seus
associados, um interesse que vai alm das questes comerciais. O
Brasil, principalmente, tem feito do bloco uma plataforma poltica
para coordenar negociaes conjuntas em foros internacionais,
como a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), na tentativa de
se posicionar como lder dos pases em desenvolvimento. O reforo
do MERCOSUL est de acordo com as diretrizes de poltica externa
brasileira que tm investido no multilateralismo as organizaes
que renem Estados e so reguladas por normas internacionais para
encontrar condies mais vantajosas de negociao com os pases
desenvolvidos (FONSECA Jr., 2008). Assim, o Brasil foi o maior
articulador da expanso dos scios no MERCOSUL e da criao da
Comunidade Sul-Americana de Naes (CSN), instituda em 2004
depois renomeada, em 2007, Unio Sul-Americana de Naes
(UNASUL) e que visa manter o [...] dilogo poltico permanente,
[promover] acordo comercial entre a CAN e o MERCOSUL, e [investir
na] integrao da infraestrutura fsica da regio (MENEZES; PENNA
FILHO, 2006, p. 66), alm de promover a articulao de polticas de
defesa e segurana por meio do Conselho Sul-Americano de Defesa,
criado na UNASUL em 2008 e que visa harmonizar polticas na rea,
com o treinamento conjunto de Foras Armadas, o planejamento
comum de aes contra o narcotrfico e outras ameaas identificadas
na regio, e promover transparncia nas relaes diplomtico-militares
entre os Estados sul-americanos.
Um tema delicado que se vincula aos processos de integrao
sul-americanos o da migrao regional. O Brasil, maior economia
da regio, se tornou principalmente nas duas ltimas dcadas um
polo de atrao para pessoas de pases limtrofes, com destaque para
v
Para que um novo
membro seja aceito no
MERCOSUL preciso
que os parlamentos
dos Estados-Membros
aprovem a incluso; por
discordar das posies
poltcas de Hugo Chvez,
a maioria dos senadores
paraguaios vinha, h anos,
negando essa permisso
Venezuela.
94
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
peruanos, bolivianos e paraguaios, que migram com a esperana de
encontrar melhores condies de vida. Em muitos casos, no entanto
recebem aqui tratamento similar ao que imigrantes de pases em
desenvolvimento (incluindo brasileiros) tm na Europa ou nos Estados
Unidos: explorao no trabalho, dificuldades de adaptao, falta
de cuidado das autoridades e preconceito. H, tambm, o caso de
brasileiros proprietrios de terras ou que tm negcios em outros pases,
principalmente no Paraguai (os brasiguaios) e na Bolvia, e que no
raro entram em atrito com cidados daqueles pases incomodados com
sua presena, conduta e status econmico. A questo do trnsito de
pessoas e da possibilidade de usufruir de direitos iguais em pases que
passam por processos de integrao uma das mais complicadas porque
estimula reaes racistas e xenofbicas* e explicitam a persistncia da
dificuldade concreta em lidar com o outro que vem de fora mesmo
em tempos de velocidade nas comunicaes, padronizao de hbitos
e gostos e aprofundamento da sensibilidade a temas cosmopolitas,
como a questo ambiental e os direitos humanos (como estudaremos
na prxima Unidade).
Como no processo europeu, a integrao na Amrica do Sul no
pode ser compreendida apenas pelo vis econmico-comercial: interesses
polticos esto presentes marcando as readequaes do exerccio do
poder pelos Estados. A formao de blocos como a Unio Europeia e
o MERCOSUL pode ser estudada, ento, pela perspectiva das novas
estratgias que os Estados desenvolvem para garantir a capacidade
de governar pessoas, territrios, fluxos de capital, informao, dados
e produtos. Do ponto de vista institucional, a construo de blocos
poltico-econmicos uma experincia de governo e gesto em
andamento e que se produz nas transformaes do poder soberano
nesse incio de sculo XXI.
*Xenofbica de xeno-
fbico, que demonstra
temor, averso ou dio
aos estrangeiros, ou
cultura estrangeira. Fonte:
Houaiss (2009).
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
95
Complementando...
Para ter acesso a documentos e tratados referentes ao perodo da Liga das
Naes, recomendamos que voc consulte os sites indicados:
Avalon Project site da Universidade de Yale, j sugerido na Unidade
1. Disponvel em: <http://avalon.law.yale.edu/>. Acesso em: 11 jun.
2012.
Site das Naes Unidas neste endereo voc tambm poder obter
maiores informaes sobre a ONU e suas agncias. Disponvel em:
<www.un.org>. Acesso em: 11 jun. 2012.
Carta de So Francisco leia o artigo 1 desta carta, e entenda sobre
negociaes para a garantia da paz e segurana internacionais. A
carta pode ser encontrada no site da ONU, nos idiomas oficiais da
organizao: ingls, espanhol, francs, chins e rabe. Uma boa fonte
em portugus o livro de Ricardo Seitenfus (1997) indicado na seo
Referncias desta disciplina. Uma verso on-line em lngua portuguesa
pode ser visualizada em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
decreto/1930-1949/D19841.htm>. Acesso em: 5 jun. 2012.
Caribbean Community (CARICOM) Secretariat neste endereo
voc conhecer melhor sobre os processos de integrao regional e
organizaes regionais que tratamos nessa Unidade. Disponvel em:
<www.caricom.org>. Acesso em: 11 jun. 2012.
MERCOSUR disponvel em: <www.mercosur.int/msweb/Portal%20
Intermediario/PT/index.htm>. Acesso em: 11 jun. 2012.
Comunidade Andina de Naes (CAN) disponvel em: <http://www.
comunidadandina.org/sudamerica.htm>. Acesso em: 11 jun. 2012.
Europa: o portal da Unio Europeia disponvel em: <http://europa.
eu/index_pt.htm>. Acesso em: 11 jun. 2012.
NAFTA disponvel em: <http://www.nafta-sec-alena.org/>. Acesso
em: 11 jun. 2012.
Organizao dos Estados Americanos (OEA) disponvel em: <http://
oas.org>. Acesso em: 11 jun. 2012.
Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) disponvel em:
<http://www.nato.int>. Acesso em: 11 jun. 2012.
96
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Alm dos processos de integrao regional que estudamos, h outros
importantes na frica, sia e Oceania. Na frica, destacam-se dois: a
Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (Ecowas) e a
Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral (SADC). Na sia,
h a Associao das Naes do Sudeste Asitico (ASEAN), e entre sia e
os Estados do Oceano Pacfico destaca-se a Conferncia Econmica para a
Regio da sia-Pacfico (APEC). O livro de Menezes e Penna Filho (2006)
citado nessa Unidade traz informaes importantes sobre essas organizaes.
Outros dados e atualizaes voc pode encontrar nos sites:
Conferncia Econmica para a Regio da sia-Pacfico (APEC)
disponvel em: <www.apec.org>. Acesso em: 2 ago. 2012.
Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (Ecowas)
disponvel em: <www.ecowas.int>. Acesso em: 2 ago. 2012.
Associao das Naes do Sudeste Asitico (ASEAN) disponvel em:
<www.asean.org>. Acessos em: 2 ago. 2012.
Sobre as instituies financeiras e comerciais mencionadas, consulte:
Banco Mundial (BM ou BIRD) disponvel em: <http://www.
worldbank.org/>. Acesso em: 11 jun. 2012.
Fundo Monetrio Internacional (FMI) disponvel em: <http://www.
imf.org/>. Acesso em: 11 jun. 2012.
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) disponvel em:
<http://www.iadb.org/>. Acesso em: 11 jun. 2012.
Organizao Mundial do Comrcio (OMC) disponvel em: <http://
www.wto.org/>. Acesso em: 11 jun. 2012.
H inmeros bons filmes que se passam no perodo estudado nesta Unidade.
Portanto, as indicaes nesse espao sero sempre insuficientes. Seguem,
assim, algumas sugestes:
Sob a nvoa da guerra: onze lies sobre a vida de Robert S. McNamara
(The fog of war) direo de Errol Morris, msica de Philip Glass,
Sony Pictures, Estados Unidos, cor, 95 min., 2003. Este documentrio
uma longa entrevista com Robert S. McNamara, que foi Secretrio
de Defesa do governo Lyndon Johnson, no auge da Guerra Fria, e
presidente do Banco Mundial nos anos 1970 e 1980. Sobre a Guerra
Fria e poltica externa estadunidense.
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
97
Arquitetura da destruio (Undergngens arkitektur) direo de Peter
Cohen, Sucia, 119 min., 1989. O documentrio mostra o papel da
esttica na construo do nazismo e na estruturao de seus valores
e tticas de governo. Trata de inmeros temas, dentre os quais a
excluso dos deficientes mentais como primeiro grupo de pessoas a
serem sistematicamente assassinados na Alemanha, j no incio dos
anos 1930, em nome da pureza racial; outro tema foi o descarte de
toda arte moderna (como o cubismo e o expressionismo), considerada,
pelo nazismo, como arte degenerada a ser eliminada em nome da
verdadeira arte (aquela defendida por Hitler e seus seguidores).
O triunfo da vontade (Triumph des Willens) direo de Leni
Riefenstahl, Alemanha, 11 min., 1935. Filme encomendado por Adolf
Hitler para registrar o 4 Congresso do Partido Nacional-Socialista
(Nazista), realizado em Nuremberg. Esse filme o maior exemplo do
cinema de propaganda nazista, reunindo os valores de superioridade
poltica, racial e militar que os nazistas acreditavam ter em comparao
aos outros povos.
A Queda! As ltimas horas de Hitler (Der Untergang) direo de
Oliver Hirschbiegel, Alemanha/Itlia/ustria, 155 min., 2004. O filme,
baseado na biografia de Hitler escrita por Joachim Fest, acompanha os
ltimos dias de vida do ditador alemo (interpretado brilhantemente por
Bruno Ganz), em seu bunker (esconderijo subterrneo) em Berlim, sob
ataque dos soviticos que se aproximavam. O filme mostra cruamente
o delrio de Hitler e o extremo da situao em que os alemes estavam
(e como se portavam) quando sua derrota total era j inevitvel.
O mais longo dos dias (The longest Day) direo de Ken Annakin,
Andrew Marton e Benhard Wicki; 1962. Sobre a Segunda Guerra
Mundial e os conflitos que se seguiram durante a Guerra Fria, a lista de
boas pelculas muito grande. Destaque: O pico sobre o desembarque
Aliado na Normandia, em 1944.
A batalha de Argel (La Battaglia di Algeri) direo de Gillo Pontecorvo,
preto e branco, 117 min. 1965. Neste filme voc poder ver sobre a
guerra de libertao da Arglia contra a Frana (e a problematizao
das lutas anticoloniais), um timo filme!
Nascido para matar (Full metal jacket) direo de Stanley Kubrick,
1987; e Apocalypse Now, direo de Francis Ford Coppola, 1979
sobre a Guerra do Vietn h uma diversidade grande de filmes, com
destaque para estes dois.
98
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Resumindo
O despontar de questes que escapavam do contro-
le exclusivo dos Estados foi, ainda no sculo XIX, a motvao
para que acordos e organizaes fossem criados com o objetvo
de gerenciar coletvamente tais temas. Primeiro foram proble-
mas tdos como tcnicos, como as comunicaes (correios,
telgrafos); no entanto, depois da Primeira Guerra Mundial,
a manuteno de uma ordem internacional voltada para a
paz entre os Estados instgou a formao das organizaes de
carter universal: a Liga das Naes, em 1919, substtuda pela
ONU, em 1945. Estudamos como essa tentatva de organizar
as relaes internacionais a partr da lgica da cooperao, da
renncia guerra e da negociao dos confitos foi defendi-
da e impulsionada pelos vitoriosos nas duas grandes guerras,
com destaque para os Estados Unidos. Essa preocupao dos
Estados mais poderosos em construir uma ordem pacfca
estava relacionada tentatva de construir uma nova correla-
o de foras no planeta que mantvesse o resultado da guerra,
ou seja, que preservasse a posio privilegiada dos vitoriosos
e organizasse as relaes entre os Estados de modo que lhes
fosse interessante.
No entanto, a produo de tal ordem implicou na elabo-
rao de organizaes e leis internacionais s quais os Estados
deveriam aderir e respeitar para que a gesto compartlhada
dos temas internacionais pudesse ser vivel. Essa deciso impli-
cou numa alterao do princpio da soberania absoluta que os
Estados defendiam desde o sculo XVI. Os Estados no deixa-
ram de ter (formalmente, ao menos) a autonomia para decidir
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
99
sobre o governo de seus territrios e populaes, tampouco foi
abandonado o princpio do respeito mximo s suas frontei-
ras. Apesar disso, os Estados comearam a notar que a gesto
de acontecimentos e processos importantes lhes escapava das
mos. Tanto na economia, quanto nas questes diplomtco-
militares, o mundo aps a Segunda Guerra Mundial foi dinami-
zado por questes e fuxos globais.
Assim, a dimenso interestatal clssica comeou a ser
atravessada por outras dimenses: a supranacional e a trans-
nacional. A primeira externava a resposta jurdico-poltca aos
grandes temas que surgiam vinculados manuteno da
paz e segurana internacionais; a segunda reunia os fuxos
que atravessavam fronteiras como o comrcio internacional,
as transaes fnanceiras, a interligao crescente dos merca-
dos, as transmisses de dados e informaes. Tanto a dimenso
supranacional, quanto a transnacional, passaram a impactar
sobre a lgica interestatal, levando a redimensionamentos das
prtcas e insttuies de governo.
Nessa perspectva, possvel analisar a formao dos
blocos regionais para alm das questes econmico-comer-
ciais, dando destaque para os elementos poltcos desses
processos. No caso europeu, mas tambm no MERCOSUL,
nota-se um movimento no qual os Estados produzem leis e
agncias voltadas gesto de temas comuns, no para enfra-
quecer os prprios Estados, mas para preservar a capacidade
de governar, mesmo que seja a partr de estruturas diferentes
do modelo de Estado consagrado nos Tratados de Westlia.
Nesse processo, as relaes diplomtco-militares no mundo se
modifcam anunciando novas relaes internacionais nas quais
em sobreposio dimenso interestatal emergem novos
planos supranacionais e transnacionais.
Agora chegou a hora de analisarmos se voc entendeu o que
estudamos at aqui! Para saber, procure resolver as atvidades
propostas a seguir. Lembre-se: voc pode contar com o auxlio
de seu tutor.
100
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Atividades de aprendizagem
1. Leia a seo inttulada Artgos preliminares para a Paz Perptua
entre os Estados que constam no livro de KANT (2004, p. 32-37),
indicado na seo Referncias, e os trechos do Pacto da Liga das
Naes transcritos abaixo. Ento, lembrando da apresentao feita
nesta Unidade sobre os 14 Pontos de Woodrow Wilson, indique, por
escrito, as semelhanas entre as recomendaes de Kant, as propos-
tas de Wilson e o que, de fato, foi incorporado do tratado que criou
a Liga das Naes.
Do Prembulo:
As Altas Partes Contratantes, considerando que, para o
desenvolvimento da cooperao entre as naes e para
a garantia da paz e da segurana internacionais, importa
aceitar certas obrigaes de no recorrer guerra, manter
abertamente negociaes internacionais fundadas sobre
a justia e a honra, [...] adotam o presente Pacto. (Prem-
bulo do Pacto da Sociedade ou Liga das Naes, 1919).
Do Artgo 8, 1:
Os Membros da Sociedade reconhecem que a manuten-
o da paz exige a reduo dos armamentos nacionais
Unidade 3 As Relaes Internacionais Alm do Estado: a dimenso supranacional
Mdulo 8
101
ao mnimo compatvel com a segurana nacional e com
a execuo das obrigaes internacionais impostas por
uma ao comum.
Do Artgo 16, 1:
Se algum Membro da Sociedade recorrer guerra,
contrariamente aos compromissos assumidos [...], ele
ser [...] considerado como tendo cometido um ato de
guerra contra todos os outros Membros da Sociedade.
2. O incio do processo de integrao europeu veio na sequncia e dire-
tamente relacionado ao fnal da Segunda Guerra Mundial. Tendo
em vista essa constatao escreva uma pequena refexo, em at 3
pginas, interligando de forma contnua as seguintes questes: Por
que importante relacionar a formao dos projetos de integrao
s questes poltcas daquele momento e no apenas s questes
econmico-comerciais? Ou, em outras palavras, por que os temas
poltcos e econmico-comerciais devem ser compreendidos conjun-
tamente? Os processos de integrao regional nas Amricas tambm
operam na inter-relao entre questes econmicas e poltcas?
3. Como o estudo dos processos de integrao regional, combinados ao
da produo de normas e organizaes internacionais, pode ser uma
perspectva de anlise para a compreenso das transformaes no
exerccio do poder soberano no mundo contemporneo?
UNIDADE 4
Objetivos Especficos de Aprendizagem
Ao fnalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
f Compreender o processo histrico-poltco que marcou o fm da
Guerra Fria, no incio dos anos 1990, e o despontar das relaes
internacionais contemporneas; bem como entender mais sobre os
novos confitos internacionais e as teorias surgidas para explic-los;
f Conhecer as chamadas novas ameaas, como o terrorismo
fundamentalista e o narcotrfco, e identfcar os novos temas
globais, como os direitos humanos e o meio ambiente;
f Reconhecer traos poltcos e econmicos marcantes da
globalizao e saber mais sobre as lutas poltcas transnacionais e
o movimento antglobalizao; e
f Compreender o despontar de uma poltca global, com seus novos
modos de governar pessoas, territrios e fuxos computacionais e
informacionais.
Do Internacional ao
Global: novos temas das
Relaes Internacionais
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
105
Do Internacional ao Global:
novos temas das Relaes
Internacionais
Termina a Guerra Fria: enfm a paz
perptua?
Alguma coisa est
Fora da ordem
Fora da nova ordem
Mundial
Caetano Veloso
Os versos da cano foram escritos em 1991, quando se
falava no surgimento de uma nova ordem mundial a despontar dos
escombros da Guerra Fria. A expresso apareceu com esse sentido
em discurso do presidente dos Estados Unidos George Bush (1989-
Caro estudante,
Nesta Unidade voc ser capaz de identfcar as novas
dimenses poltcas e econmicas nas relaes internacionais
contemporneas produzidas pelo despontar de temas, grupos,
confitos, organizaes, resistncias, formas de cooperao e
prtcas de governo que se realizam globalmente, diluindo as
diferenas entre dentro e fora das fronteiras nacionais.
Bons estudos e em caso de dvida no esquea de entrar em
contato com o seu tutor.
v
106
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
1993) no incio daquele ano de 1991 e fazia referncia a uma nova
composio das relaes polticas, econmicas e diplomtico-militares
no mundo a partir da vitria do bloco capitalista sobre o socialista.
O smbolo dessa vitria havia sido a queda do Muro de Berlim, em
1989, que marcou o processo de reunificao da Alemanha, com a
incorporao da Alemanha Oriental (socialista) Alemanha Ocidental
(democrtico-liberal e capitalista).
No entanto, o acontecimento mais significativo dessa vitria
do Ocidente, tambm ocorrido em 1991, foi o desmoronamento da
Unio Sovitica, principal antagonista dos Estados Unidos, e lder
do bloco socialista. Desde meados dos anos 1980, a URSS vivia em
crise poltica e econmica: disputas de poder na cpula burocrtico-
militar do regime somavam-se insatisfao de grupos sociais que
contestavam a falta de liberdades imposta pela ditadura do Partido
Comunista. Do ponto de vista internacional, a URSS no conseguia
sustentar a competio econmica e militar com os Estados Unidos
e demais potncias capitalistas, o que agravava a situao interna.
Nesse contexto, o governo de Mikhail Gorbachev (1985-1991)
tentou promover reformas para salvar o regime. No campo econmico,
a perestroika visou abrir parcialmente a economia para investimentos
privados e externos, e no campo poltico, a glasnost*, procurou dar
mais espao crtica e liberdade de expresso. Todavia, tais medidas
no foram suficientes. Em agosto de 1991, um golpe militar conservador
destituiu Gorbachev, mas logo um contragolpe, liderado por Boris
Ieltsin, ento presidente da Repblica Russa, reverteu a situao. Em
dezembro do mesmo ano, sob a liderana de Ieltsin, a Unio Sovitica
foi formalmente extinta, dando origem a quinze novos pases.
Os EUA, assim, iniciavam a dcada de 1990 sem o rival
sovitico, e com o socialismo de Estado perdendo fora como modelo
alternativo democracia e ao capitalismo. O discurso triunfalista
de Bush pai anunciando a nova ordem internacional capitalista,
democrtica e liderada pelos EUA tambm apareceu nos escritos
de autores da rea das Relaes Internacionais. O mais significativo
desses autores naquele momento foi o cientista poltico estadunidense
Francis Fukuyama.
*Glasnost poltca de
democratzao e liberda-
de nos meios de informa-
o insttuda no governo
de Mikhail Gorbatchev na
Unio Sovitca. Fonte:
Houaiss (2009).
Os pases que surgiram
com o esfacelamento da
URSS so: Rssia, Letnia,
Estnia, Litunia, Ucrnia,
Bielorus, Moldvia,
Gergia, Armnia,
Azerbaijo, Cazaquisto,
Turcomenisto,
Tajiquisto, Uzbequisto,
Quirguisto.
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
107
Fukuyama (1992) defendeu
a tese de que a vitria da proposta
democrtico-capitalista sobre a
socialista comprovava que o modelo
ocidental era o que melhor satisfazia as
necessidades individuais e coletivas dos
homens, mostrando-se a melhor forma
de organizao poltica e econmica
das sociedades. Para ele, seria questo
de tempo at que o modelo poltico
democrtico se espalhasse pelo globo,
acompanhando a rpida planetarizao
do capitalismo. A derrota ideolgica,
poltica e econmica do socialismo
definia o que Fukuyama chamou de fim da Histria.
Essa euforia liberal tambm refletiu na readequao da doutrina
de segurana nacional dos Estados Unidos. Segundo Oliveira (2009),
com o fim da URSS a percepo dos estadunidenses era de que
no mais havia uma ameaa global, mas apenas perigos pontuais
representados por duas categorias de pases: os Estados-prias
Estados que representavam ameaas regionais, como o Ir, a Lbia, o
Iraque e a Coreia do Norte e os Estados falidos pases nos quais
o Estado no teria capacidade concreta de governar seu territrio e
populao, dando espao para que grupos terroristas e outros grupos
ilegais estabelecessem bases e refgios (voltaremos a esse tema
mais adiante). Assim, sem uma ameaa planetria, caberia aos EUA
estimular alianas diplomtico-militares com novos e antigos aliados,
combatendo eventuais desequilbrios que surgissem na suposta nova
ordem internacional.
Nesse sentido, a invaso do Kuwait pelo Iraque, em agosto de
1990, foi encarada pelos Estados Unidos como uma violao da regra
bsica do respeito soberania que criava um fator de instabilidade
numa regio estratgica (a maior produtora de petrleo do mundo).
O Iraque foi considerado culpado pela invaso em resoluo do
Conselho de Segurana da ONU sendo, com isso, punido com sanes
Saiba mais Fim da Histria
Fukuyama afrma que se para o marxismo a histria dos
homens a histria da luta de classes entre dominadores/
exploradores e dominados/explorados o fm da Histria
aconteceria quando os dominados (os trabalhadores)
vencessem defnitvamente os dominadores (a burguesia
capitalista). No entanto, para o cientsta poltco, o que
aconteceu foi o contrrio: o capitalismo e a democracia
venceram, determinando um fm da Histria pelo lado
liberal, sob a liderana dos EUA e que marcaria uma era de
paz e cooperao internacionais. Fonte: Elaborado pelo autor
deste livro.
108
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
econmicas e com isolamento diplomtico e comercial. Como o ditador
Saddam Hussein (1937-2006) no acatou a determinao da ONU
de deixar o Kuwait, uma coalizo militar liderada pelos EUA atacou
os invasores no incio de 1991, rapidamente derrotando os iraquianos
na chamada Guerra do Golfo.
Da condenao do Iraque pela ONU at a ao militar conjunta,
todo o processo parecia indicar que o modelo de segurana coletiva
defendido por Woodrow Wilson no projeto da Liga das Naes e
depois redimensionado em 1945, com a ONU tinha comeado
efetivamente a funcionar, mantendo uma determinada ordem
poltica planetria. Ento, tericos como Fukuyama, e governantes
como George H. W. Bush (pai), comemoraram o que entendiam ser
a chegada de algo prximo paz perptua sonhada por Immanuel
Kant (estudada na Unidade 3).
Num mundo democrtico, capitalista e com liberdade comercial,
a cooperao superaria o conflito e as guerras de agresso seriam
coisa do passado. Os Estados que ousassem violar a ordem como
o Iraque seriam punidos por toda a comunidade de Estados e a
paz, restabelecida. As nicas guerras possveis seriam essas como a
Guerra do Golfo: aes muito semelhantes represso policial que
acontece dentro de um pas contra pessoas tidas como criminosas.
No entanto, o perodo de entusiasmo democrtico-liberal durou
pouco. Ainda na primeira metade da dcada de 1990 estouraram
novos conflitos, antigas guerras no terminaram e novas ameaas
emergiram. Para o diplomata brasileiro Jos Augusto Lindgren Alves
(2003, p. 25).
O triunfalismo [liberal], contudo, era ilusrio, para no
dizer arrogante, por no levar em conta outros fatos e
tendncias que j se faziam sentir: o agravamento da
situao econmica do Terceiro Mundo, as presses
emigratrias dos pases perifricos, o crescimento do
fundamentalismo islmico, o desemprego nas socieda-
des desenvolvidas, a exacerbao do nacionalismo nas
ex-Repblicas Iugoslavas e no Leste europeu em geral,
o recrudescimento do racismo e da xenofobia na Europa
Ocidental.
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
109
A perspectiva de paz perptua foi frustrada porque a
histria no terminou e muitos acontecimentos estavam
fora da nova ordem mundial. Um desses acontecimentos
foi o esfacelamento da ex-Iugoslvia, a partir de 1991 quando
Eslovnia declarou sua independncia, no aceita pelo governo
de Belgrado. Depois, foram a Bsnia-Herzegovina, Crocia e
Macednia. Os srvios, que controlavam o poder na Iugoslvia,
conduziram uma guerra extremamente violenta, marcada pela
limpeza tnica (assassinato em massa de bsnios muulmanos
e o estupro de mulheres bsnias).
Outro acontecimento importante desse momento foi o
genocdio em Ruanda, em 1994. Aps o assassinato do presidente
Juvenal Habyarimana, um htu*, milcias desse grupo passaram a
matar membros da minoria tutsi. Aps dias de violncia extrema,
quase sem interveno alguma da comunidade internacional,
estima-se que um milho de pessoas haviam sido assassinadas
(FRANCHE, 1997). A minoria tutsi foi escolhida pelos belgas
para compor a burocracia do Estado colonial a partir de critrios
polticos e racistas pois os tutsis pareceram ter, aos olhos
europeus, traos mais prximos aos brancos. Quando Ruanda
ficou independente, em 1962, os tutsis assumiram o governo,
sujeitando a maioria htu. O chamado dio tnico ancestral,
portanto, no nem tnico nem ancestral, uma vez que htus
e tutsis pertencem a um mesmo grupo cultural, cuja diviso e
hostilidade foram alimentadas pelo colonizador.
Os conflitos nos Blcs e em Ruanda anunciaram a emergncia
de novos conflitos que fazem parte de um conjunto amplo
de problemas e questes conhecidos como os novos temas
internacionais. A seguir, estudaremos os mais relevantes
desses novos temas, tanto no campo do conflito, quanto das
novas tentativas de concertos e cooperao entre os Estados.
v
H grande concentrao
de muulmanos na Bsnia
porque a regio foi,
entre 1483 e 1878, parte
do islamizado Imprio
Otomano. Incorporada
Srvia em 1918, a
Bsnia passou a compor a
Iugoslvia. O nacionalismo
bsnio foi sufocado
pelo domnio srvio at
irromper em 1992.
*Htu indivduo dos
htus, povo agrrio banto
que tomou dos pigmeus
Twa reas das atuais
Repblicas de Ruanda e
Burundi (frica), as quais,
posteriormente (sculos
XIV e XV), foram invadi-
das pelo povo tutsi. Fonte:
Houaiss (2009).
110
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Os Novos Temas Globais: confito e
cooperao
As guerras entre pases provocaram grandes tragdias no
passado. A maior de todas elas foi a Segunda Guerra Mundial, com
seus mais de 45 milhes de mortos, cidades arrasadas, assassinatos em
massa e duas bombas atmicas detonadas. Desde ento, os conflitos
mudaram muito. As guerras entre Estados passaram a ser cada vez mais
localizadas e menos numerosas; em compensao outras formas de
violncia organizada surgiram ou se desenvolveram, como guerrilhas
e grupos terroristas. A paz no veio, e as guerras mudaram de feio.
Agora, estudaremos algo desse mundo novo que comeou a aparecer
aps 1945, acelerou em suas mudanas a partir dos anos 1990 e
continua em mutao no sculo XXI.
As Guerras Globais
Voc lembra o que fazia na manh de 11 de setembro de 2001?
Essa pergunta se tornou comum, pois o surpreendente acontecimento
ficou registrado na memria de muitos em todo mundo: dois avies
derrubando as Torres Gmeas, em Nova Iorque, enquanto outro atingia
o Pentgono, centro das decises militares estadunidenses, prximo a
Washington. Em golpes quase simultneos, foram destrudos smbolos
do poderio econmico e militar do pas. Em aes coordenadas, avies
comerciais foram transformados em msseis, pilotados por terroristas
treinados e decididos a se sacrificar em nome de sua causa: a luta
contra a presena de infiis (no muulmanos) nas terras sagradas
do Isl (Meca, Medina e Jerusalm) e a formao de um grande Estado
islmico, do norte da frica Indonsia, congregando os muulmanos
do planeta. Essa modalidade de terrorismo passou a ser chamada de
terrorismo fundamentalista islmico (TOWSHEND, 2002).
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
111
Os atentados foram atribudos Al-Qaeda (A Base, em rabe),
organizao terrorista liderada pelo saudita Osama Bin Laden. Os
ataques de 2001, no entanto, no foram as primeiras aes terroristas
relacionadas ao grupo. Em 1993, um caminho-bomba foi detonado
em uma das garagens do mesmo World Trade Center; cinco anos
depois, bombas destruram parcialmente as embaixadas estadunidenses
no Qunia e na Tanznia e, em 2000, um navio de guerra dos EUA
foi atacado em Aden, no Imen. Porm, esses episdios no foram
comparveis ao 11 de setembro, dia em que os Estados Unidos foram,
de modo surpreendente, atacados em seu prprio territrio.
Como reao imediata aos atentados, o governo de George
W. Bush (2001-2009) publicou o Patriot Act (Lei Patriota) que
aumentou os poderes do Estado para vigiar a sociedade (interceptar
correspondncias, e-mails e chamadas telefnicas, prender suspeitos
de terrorismo, revistar com rigor viajantes em aeroportos etc.) e
declarou guerra ao terror, prevendo aes militares em todos os
pontos do planeta nos quais fossem identificados focos da Al-Qaeda
ou de demais grupos terroristas.
O primeiro movimento da guerra ao terror foi dirigido contra o
Afeganisto, ainda no final de 2001. O pas era, ento, governado por
um grupo fundamentalista islmico, o Talib, que foi acusado pelos
EUA de dar proteo cpula da Al-Qaeda, incluindo Bin Laden. A
guerra contra o Talib foi relativamente rpida e um novo governo,
pr-Ocidental, foi instalado em Cabul, capital do pas. No entanto,
Osama no foi encontrado, tampouco as milcias islmicas foram
desarticuladas. O Afeganisto seguiu ocupado militarmente por foras
da OTAN, com predominncia de estadunidenses.
Em seguida, a mira da guerra ao terror voltou-se ao Iraque.
O governo de Saddam Hussein foi acusado de produzir armas de
destruio em massa (armas qumicas e bacteriolgicas) para fornec-las
ao fundamentalismo islmico. As tentativas dos EUA de demonstrar que
o Iraque tinha tais armas no foram suficientes para convencer Frana,
Rssia e China, membros permanentes do Conselho de Segurana da
ONU. Mesmo sem o aval da ONU, os Estados Unidos com o Reino
Unido como aliado principal atacaram o Iraque em maro de 2003
e em poucos dias tomaram Bagd. Para os EUA, era preciso atacar o
112
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Iraque antes que ele pudesse fornecer tais armas aos terroristas. Esse
princpio ficou conhecido como guerra preventiva e foi a marca da
chamada Doutrina Bush de guerra contra o terrorismo.
A guerra ao terrorismo tornou popular a tese lanada pelo
cientista poltico estadunidense Samuel Huntington (1994; 1997),
conhecida como choque de civilizaes. Ao buscar uma tendncia
para os conflitos no ps-Guerra Fria, Huntington previu que os
embates no mundo aps o trmino do combate entre socialismo e
capitalismo no seriam mais motivados por questes ideolgicas,
mas pelas diferenas culturais entre as civilizaes. O principal
choque aconteceria entre pases vinculados civilizao ocidental e
civilizao islmica. Tal interpretao sofreu muitas crticas, dada a
fragilidade conceitual do conceito de civilizao utilizado pelo autor;
todavia, foi conveniente para corroborar o discurso estadunidense que
investiu na oposio entre um ocidente/democrtico e moderno e um
Isl arcaico e tirnico.
No entanto, o terrorismo fundamentalista e a guerra ao terror
tm caractersticas similares: ambos no se restringem a territrios
determinados, atuando potencialmente em todo o planeta, e defendem
bandeiras universais (DEGENSZAJN, 2006). De um lado, os Estados
Unidos encampam o discurso das liberdades democrticas que seria
vlido para todo o mundo como o melhor regime possvel; de outro
lado, o fundamentalismo islmico apresenta a sua verso do melhor
regime possvel. Enfim, so duas foras adversrias com pretenses
equivalentes: a jihad (guerra santa islmica) seria o outro lado da
moeda da cruzada (guerra santa crist) antiterrorista estadunidense.
De modo distinto aos terrorismos nacionalistas e revoluci-onrios
do sculo XIX e XX, o fundamentalismo no luta pela independncia
de um nico pas como os primeiros , tampouco pela formao de
um Estado socialista, como os segundos. Sua bandeira universal
e seu modo de ao planetrio.
Esse terrorismo, surgido nos anos 1990, seria transterritorial
(PASSETTI, 2007) porque no respeita os limites nacionais, no busca
a construo de Estados no sentido westfaliano e se dissemina no a
partir de um centro de comando, mas pela aplicao por grupos locais
de um programa de ao que os inspira. Nesse sentido, a Al-Qaeda
v
Voc se lembra?
Estudamos isso na
Unidade 1.
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
113
no seria uma organizao centralizada, mas uma fonte formuladora
e divulgadora de um programa (metas, mtodos, objetivos, tticas)
a ser apropriado por organizaes fundamentalistas espalhadas pelo
planeta. Assim, atentados como os de Bali (2002), Madri (2004),
Londres (2005), Casablanca (2007) e Mumbai (2008) no teriam sido
necessariamente planejados pela cpula da Al-Qaeda, mas por grupos
locais afinados ao fundamentalismo islmico.
A guerra lanada contra ele tambm transterritorial e
mobiliza exrcitos estatais e novas empresas de segurana os novos
mercenrios que so contratados por Estados e empresas para
apoiar as foras oficiais (SCAHILL, 2008). Os exrcitos de pases que
declararam guerra contra o terror, como os EUA e o Reino Unido,
criaram novas unidades com soldados especializados, tcnicos civis,
mercenrios e uso de alta tecnologia a fim de se deslocar pelo globo
com a mesma agilidade dos grupos terroristas.
A guerra contra o terrorismo combina a ocupao prolongada
de pases como o Iraque e o Afeganisto e aes pulverizadas pelo
planeta; uma guerra que dissolve as fronteiras entre o dentro e fora
dos Estados: guerra global e no mais simplesmente interestatal,
envolvendo Estados, coalizes de Estados e grupos no estatais
(terroristas e mercenrios/empresas privadas de segurana).
As noes de guerra global e transterritorial podem,
tambm, ajudar na anlise de outro importante vetor de conflitos
contemporneos: os trficos e a economia ilcita global (FRIMAN;
ANDREAS, 1999). Segundo Moiss Nam (2006), os grupos que se
dedicam a variadas formas de comrcio ilegal acionam uma guerra
com repercusses internas e internacionais e que se articula a outros
conflitos, como o prprio terrorismo.
Para Nam, os trficos e a economia ilegal no seriam meros
casos de polcia locais, mas de agentes de combate de uma guerra
planetria. O jornalista britnico Misha Glenny (2008), por sua vez,
considera que as ilegalidades transterritoriais no so desvios ou indcios
de mau funcionamento da economia legal, mas partes constitutivas
e fundamentais da economia capitalista globalizada, com influncia
marcante na sustentao de regimes polticos integrados aos fluxos
econmicos globais nos cinco continentes.
114
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Nesse campo das ilegalidades globais, o tema do trfico de
drogas psicoativas ilcitas tem lugar de destaque. Desde os anos 1990,
o combate a esse trfico despontou como um dos temas centrais da
agenda internacional. O movimento de controle e proibio de um
conjunto de drogas psicoativas, que comeou nas primeiras dcadas
do sculo XX, ganhou impulso aps os Estados Unidos declararem o
que ento o presidente Richard Nixon (1969-74) chamou de guerra
s drogas, visando coibir o uso de algumas drogas no pas por
meio de represso policial interna e aes militares e de inteligncia
internacionais. A guerra s drogas se apoia no princpio de que o
mundo se divide entre pases consumidores e pases produtores
de drogas psicoativas ilcitas e que os primeiros teriam o direito de
se defender dos traficantes vindos de fora dos EUA o que incluiria
a permisso para atacar as fontes de drogas localizadas em outros
Estados. Assim, deveria haver simultaneamente uma guerra interna
(contra traficantes locais e consumidores) e internacional (contra
traficantes internacionais e Estados tidos como coniventes com o trfico).
Tal diviso entre produtores e consumidores foi, desde o incio,
fictcia, pois desconsiderava que drogas como a maconha e drogas
sintticas (como o LSD e anfetaminas) eram produzidas dentro dos
Estados Unidos e na Europa ocidental (PASSETTI, 1991). No entanto,
como discurso de defesa nacional estadunidense, a guerra s drogas
passou a ser potente justificativa para intervenes militares e presses
polticas sobre outros Estados, principalmente na Amrica Latina. Ao
longo dos anos 1980, com a diminuio do perigo comunista, o
combate ao trfico de drogas ilcitas assumiu relevncia no discurso
diplomtico-militar dos Estados Unidos.
A recomendao estadunidense para a militarizao do combate
ao trfico se internacionalizou, sendo registrada nos tratados da ONU e
aceita pela maioria dos pases no globo. O proibicionismo* se firmou
como a poltica mundial sobre drogas ilcitas e, no Ps-Guerra Fria,
o tema passou a ser tratado como questo geopoltica global ao ser
associado a outros conflitos (guerras civis, grupos terroristas, governos
envolvidos com trfico etc.).
A Amrica Latina foi, desde finais dos anos 1970, um dos principais
palcos nos quais se desenvolveu a guerra s drogas. Organizaes
*Proibicionismo regime
legal que, em nome da
sade e da segurana
pblicas, visa banir
por meio da proibio e
represso policial e militar
a produo e consumo
de um conjunto de drogas
psicoatvas (como a
cocana, a maconha, o LSD,
a herona, entre muitas
outras). Fonte: Elaborado
pelo autor deste livro.
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
115
ilegais se estruturaram nos pases andinos (principalmente Peru, Bolvia
e Colmbia) de modo a transformar as plantaes tradicionais de folha
de coca* em cultivo voltado produo de cocana. Os colombianos
concentraram em suas mos o processo de transformao da pasta base
em cocana pura e a distribuio aos grupos atacadistas transnacionais.
Pases da regio, como o Brasil, considerados nos anos 1980 apenas
como rotas de trnsito para a cocana, consolidaram-se ao longo dos
anos 1990 como mercados de consumo, centros para a lavagem de
dinheiro, base para grupos atacadistas transnacionais e at mesmo
regies produtoras de psicoativos ilcitos (como a maconha e drogas
sintticas, como o ecstasy). Em centros urbanos como So Paulo e Rio
de Janeiro, periferias e favelas passaram a ser disputadas por grupos de
traficantes que, com violncia, comandam o mercado local e impem
uma forma de governo sobre regies inteiras e suas populaes.
Um dos exemplos mais claros da militarizao da guerra s
drogas foi a instituio, em 1999, do Plano Colmbia, por meio do
qual os Estados Unidos passaram a transferir recursos ao Estado
colombiano para o combate ao trfico de drogas ilcitas no pas. Desde
2000, o Plano Colmbia passou a financiar a guerra no apenas
contra os chamados cartis da droga como tambm s guerrilhas
colombianas principalmente as Foras Armadas Revolucionrias da
Colmbia (FARC) , acusadas pelos Estados Unidos e pela Colmbia
de se dedicar ao trfico de cocana. O enrijecimento do combate aos
cartis colombianos desarticulou os maiores grupos narcotraficantes,
causando uma maior pulverizao das organizaes ilegais, sem que o
trfico fosse derrotado. Um dos efeitos desse abalo parcial dos traficantes
colombianos foi o aumento da importncia das organizaes traficantes
mexicanas, que disputam violentamente o mercado estadunidense e
enfrentam diretamente o poder do Estado mexicano.
A partir de 2001, os discursos diplomtico-militares estadunidense,
britnico e da ONU passaram a vincular o trfico de drogas ilcitas ao
terrorismo, numa ligao pouco precisa chamada narcoterrorismo
supostamente articulada em torno do financiamento de aes terroristas
com dinheiro desse trfico (RODRIGUES, 2006).
A produo de novos conceitos como o de narcoterrorismo
no casual. H um esforo dos Estados reunidos na ONU para a
*Folha de coca o
arbusto Erythroxylum
coca Lamarck, ou arbusto
da coca, de origem
andina, produz uma folha
que detm um alcalide
que aumenta a disposi-
o fsica e utlizada h
milhares de anos pelos
povos andinos como est-
mulante e complemento
alimentar, na forma ch
ou mascada; a cocana
sintetzada a partr do
processamento qumico
realizado pela macerao
de folhas de coca. Fonte:
Elaborado pelo autor
deste livro.
116
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
elaborao de tratados internacionais que estabeleam um regime
de cooperao mundial para combater o terrorismo e os mercados
ilegais. Esse esforo tem produzido documentos como a Conveno
das Naes Unidas contra Delinquncia Organizada Transnacional
(conhecida como Conveno de Palermo), de 2000, que procurou
definies para grupo delinquente organizado, crime organizado
transnacional, lavagem de dinheiro e corrupo de funcionrio
pblico com o objetivo de padronizar conceitos e padres jurdicos
para coordenar globalmente aes repressivas (GOMES, 2009).
No caso do narcotrfico a impreciso conceitual ainda
maior. Segundo Antonio Escohotado (1997), h drogas que quando
consumidas agem no sistema nervoso central provocando alteraes
de percepo e conscincia. Essas drogas so as psicoativas. Toda
droga psicoativa droga, mas nem toda droga psicoativa. A maioria
dos remdios vendidos nas farmcias no tem propriedades psicoativas.
E mais: nem toda droga psicoativa ilegal. Os remdios de tarja
preta antidepressivos, por exemplo so drogas psicoativas legais
produzidas e vendidas dentro da lei desde que com receita mdica.
Ao longo do sculo XX, a poltica proibicionista levou
ilegalidade um grande nmero de drogas psicoativas, num complicado
processo atravessado por interesses polticos, econmicos, diplomticos
e estratgicos (RODRIGUES, 2004; McALLISTER, 2000). Hoje, tanto
nos discursos diplomtico-militares, quanto nos textos das convenes
internacionais sobre o tema, nas leis nacionais editadas sobre a
questo e no senso comum (amplamente divulgado pela mdia) o
termo drogas geralmente assim, no plural passou a ser sinnimo
de substncia psicoativa ilcita. No entanto, ao se falar em trfico
de drogas ningum pensa em trfico de antigripais ou antibiticos.
Entendida literalmente, a expresso trfico de drogas poderia indicar
o comrcio de laxantes, antigripais, xaropes contra a tosse e, tambm,
de crack, cocana ou herona. Logo, o termo ainda que amplamente
utilizado impreciso.
Algo similar acontece com outro termo largamente divulgado:
narcotrfico. As drogas propriamente narcticas seriam, por definio
frmaco-qumicas, apenas aquelas drogas psicoativas que causam
sonolncia ou torpor. Desse modo, levando o conceito risca, a
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
117
cocana droga estimulante e no narctica no poderia ser uma
das principais substncias negociadas pelo narcotrfico. A expresso
narcotrfico, no entanto, passou a ser largamente usada como sinnimo
de trfico de drogas, sendo to imprecisa quanto.
A Conveno das Naes Unidas contra o Trfico Ilcito de
Estupefacientes* e Substncias Psicotrpicas, celebrada em Viena,
em 1988, tentou estabelecer uma definio clara de que tipo de droga
tratava tal trfico remetendo-se lista de substncias controladas ou
totalmente proibidas pela Conveno nica sobre Drogas da ONU
e seus protocolos, celebrada em 1961, na cidade de Nova Iorque.
Esse recurso apenas camuflou o problema, j que as prprias listas
so polmicas e contestadas por especialistas (CABALLERO, 1989).
Desse modo, a Conveno de Viena segue imprecisa, utilizando como
sinnimos as expresses trfico ilcito de estupefacientes e substncias
psicotrpicas, trfico ilcito, trfico ilcito de drogas e narcotrfico.
Apesar da impreciso, o termo narcotrfico tem sido aplicado
em estudos que relacionam o comrcio ilcito de drogas psicoativas
com questes geopolticas, como o financiamento de conflitos civis
ou regionais, guerrilhas, grupos terroristas e o controle de regies ou
reas urbanas por grupos dedicados a esse trfico (LABROUSSE,
2010; RODRIGUES, 2012). A guerra s drogas, portanto, no um
combate a toda droga, nem a toda droga psicoativa, mas apenas
produo, comrcio e uso de drogas psicoativas que foram lanadas,
ao longo dos anos, na ilegalidade. Com suas imprecises conceituais,
essa guerra segue e se amplia, constituindo ao lado da guerra contra
o terrorismo, um dos mais importantes novos temas das relaes
internacionais contemporneas.
importante destacar que os conflitos contemporneos
escapam do controle exclusivo dos Estados e no mais se restringem
aos embates entre eles. As guerras passam a ser travadas no apenas
em nome do interesse nacional, mas tambm para a manuteno
da paz e segurana do planeta, combatendo inimigos globais. Tais
conflitos tornam pouco ntidas as diferenas entre poltica interna e
poltica internacional, uma vez que os alvos (terroristas, traficantes)
atravessam fronteiras e no se limitam aos projetos poltico-nacionais
clssicos. Terroristas e traficantes so, assim, considerados inimigos de
v
Voc poder acessar
vrios links, contendo
documentos e tratados
internacionais na seo
Complementando, ao fnal
desta Unidade.
*Estupefaciente que ou
o que provoca costume
e conduz a um estado de
privao, podendo levar
toxicomania (diz-se de
substncia psicotrpi-
ca); entorpecente. Fonte:
Houaiss (2009).
118
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
uma ordem mundial que deve ser capitalista e democrtica.
O estudo da transformao dos conflitos na segunda metade do
sculo XX acelerada aps a Guerra Fria possibilita notar um dos
aspectos do processo pelo qual uma nova dimenso a transterritorial
se sobrepe dimenso interestatal. No entanto, no apenas no
campo dos conflitos que se colocam as novas questes internacionais.
As dcadas mais recentes foram tomadas por discusses de novos
temas globais como a defesa dos direitos humanos, a ateno ao
meio ambiente, a preocupao com as migraes internacionais e as
profundas transformaes na economia planetria e seus impactos na
poltica internacional.
O convite, agora, para que passemos por esses temas, de
modo a ter um mapa geral e multidimensional das relaes
internacionais contemporneas; e que comecemos estudando
alguns aspectos das mudanas na economia mundial.
Globalizao
Quando o assunto so as relaes internacionais, o termo
globalizao um dos mais ouvidos, reproduzidos, comentados. Muitos
falam dos seus efeitos negativos, outros de seus benefcios, e outros
ainda de sua inevitabilidade. Conceito impreciso, globalizao tem
sido usado principalmente desde os anos 1990 para tratar de um
processo econmico que caracterizaria o capitalismo contemporneo.
Para Rochman (2004), existem estudiosos que veem na
globalizao a fase atual da economia planetria que teria comeado
a se globalizar desde os Grandes Descobrimentos (nos sculos XVI e
XVII) e teria passado por etapas at a presente configurao; outros
analistas perceberiam no processo de interconexo das economias
nacionais que marca o surgimento de uma economia capitalista
propriamente global um momento particular do sistema capitalista,
com elementos singulares.
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
119
Para Gilles Deleuze (1998, p. 223), os anos aps 1945 foram
tempos de um dinamismo sem precedentes que marcou uma mutao
do capitalismo. Para o filsofo francs, em poucos anos se processou
a passagem de uma economia baseada na lgica da concentrao,
produo e propriedade caracterstica da Revoluo Industrial
para outra de sobreproduo. Segundo Deleuze, o capitalismo do
sculo XIX, existente at meados do sculo XX, poderia ser definido
a partir das figuras da fbrica, do proprietrio e do operrio. J
o novo capitalismo do ps-Segunda Guerra seria caracterizado pela
empresa, o gerente e o trabalhador intelectual. O que esse
capitalismo quer, afirma Deleuze (1998, p. 223-224),
[...] vender servios, e o que quer comprar so aes. J
no um capitalismo dirigido para a produo, mas para
o produto, isto para o mercado. Por isso ele essencial-
mente dispersivo, e a fbrica cedeu lugar empresa.
As indstrias sujas se espalharam pelo antigo Terceiro Mundo,
enquanto o Primeiro Mundo concentrou as matrizes das empresas
mundializadas, com trabalhadores qualificados, pesquisa de ponta,
robtica e alta especializao. O processo, impulsionado nos anos 1950,
ganhou fora a partir dos avanos nas telecomunicaes acentuados nos
anos 1970, permitindo que o planejamento dos produtos tambm se
descentralizasse. Os avanos nos meios de transporte tornaram possvel
o trnsito de produtos e componentes, viabilizando que empresas se
deslocassem pela Terra atrs das condies que lhes parecessem mais
lucrativas (mo de obra barata, impostos baixos, pouca regulamentao
ambiental etc.). A fabricao de peas fracionadas pelo planeta, e a
abertura de mercados com padres de consumo em homogeneizao,
levaram construo de novas regras e instituies para liberalizar o
comrcio, a fim de viabilizar os fluxos financeiros, o processamento e
venda de produtos. Nesse capitalismo, a maior intensidade na gerao
de riqueza se d no campo do trabalho intelectual, enquanto o
trabalho material o trabalho mecnico se dispersa pelo mundo
e se automatiza (PASSETTI, 2003).
120
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
O capitalismo contemporneo tambm impulsionou e foi
impulsionado pela rpida sofisticao dos meios de comunicao.
Padres de consumo se internacionalizaram, assim como gostos,
demandas e aspiraes. Surgiu uma indstria fonogrfica mundial
alimentada pela venda de cones pop; indstria essa conectada a
outras, como o cinema e a prpria televiso. A possibilidade de
comunicao instantnea levou a interpretaes otimistas como a do
linguista Marshall McLuhan (2011) que, ainda no final dos anos 1960,
considerava que os avanos na tecnologia da informao incluindo
a nascente informtica aproximariam povos e culturas fazendo do
mundo uma aldeia global.
As presses do capital para que houvesse maior liberdade
para os fluxos financeiros e para o livre mercado mundial reativaram
a premissa liberal que associa como vimos pelo estudo de Kant e
Wilson liberdade comercial cooperao e paz. Dos autores
da rea das Relaes Internacionais que encontram audincia a partir
dos anos 1970, destacaram-se Robert Keohane e Joseph Nye (1977),
com a chamada tese da interdependncia complexa.
Em linhas gerais, os autores estadunidenses argumentaram
que no Ps-Segunda Guerra Mundial houve veloz interconexo entre
as economias, ampliao dos laos de identidade transnacionais (por
meio das causas ambientalistas e humanitrias, defesa de direitos de
minorias, entre outras) e crescente percepo de que havia temas globais
a serem equacionados coletivamente pelos Estados. Esse conjunto
de fatores exigiria que cada Estado, para alcanar seus interesses,
reparasse que sua fora e suas vulnerabilidades no poderiam mais
ser medidas fundamentalmente pelo poderio militar. O mundo, em
suma, apresentaria cada vez mais feixes de conexo entre economias
e interesses pblicos e privados interdependentes que colocariam
para os Estados a necessidade de cooperar, gerando com isso um
mundo menos conflituoso.
O despontar dos discursos sobre a globalizao foi conectado
emergncia do neoliberalismo como prtica de gesto econmica
e de governo das sociedades nos anos 1970 (FOUCAULT, 2008a). As
premissas neoliberais comearam a ser trabalhadas ainda no perodo
entreguerras (1919-1939), por economistas como os austracos Ludwig
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
121
von Mises (1881-1973) e Friedrich Hayek (1899-1992), como antagonistas
s polticas de intervencionismo do Estado na economia praticados
pelos Estados capitalistas desde a crise de 1929, em nome da salvao
desse sistema econmico. Para os neoliberais, era fundamental que os
Estados no interviessem na economia, deixando que os mercados
se autorregulassem. O poder poltico deveria se dedicar a manter a
ordem pblica, regular a ao das empresas por meio de agncias
regulatrias, e oferecer apenas servios elementares para atender
queles sem condies alguma de pagar por eles em instituies
ou convnios particulares. No mais, a gesto das questes sociais
deveria ser conduzida pela parceria com empresas e organizaes no
governamentais da sociedade civil.
Aps dcadas de intervencionismo e da construo na Europa
do Estado de Bem-estar social (welfare state), o neoliberalismo encontra
espao na academia e em plataformas polticas diante de nova crise
pela qual passa o capitalismo nos anos 1970, com os Estados Unidos
anunciando o fim da paridade dlar-ouro, as crises do petrleo e o
abalo do modelo de gesto do sistema econmico mundial planejado
nas conferncias de Bretton Woods. Os governos de Margareth Thatcher
(1979-90), no Reino Unido e de Ronald Reagan (1981-89), nos Estados
Unidos, implementaram recomendaes neoliberais, diminuindo
tanto os gastos pblicos (em servios e pessoal) quanto o controle do
Estado sobre a economia (desregulamentando, principalmente, o setor
financeiro e especulativo).
Ao longo dos anos 1980, o chamado receiturio neoliberal
passou a ser adotado por instituies financeiras internacionais (FMI,
Banco Mundial), como condicionante para a liberao de emprstimos:
para receber recursos os pases deveriam privatizar empresas, diminuir
barreiras comerciais, estabilizar a moeda e controlar a inflao, liberalizar
a economia, cortar gastos sociais, diminuir a mquina administrativa
entre outras medidas. Esse conjunto de determinaes conhecido
como Consenso de Washington ganhou ampla difuso, com destaque
nos pases latino-americanos.
A adeso ao neoliberalismo, no entanto, gerou resistncias:
reaes e protestos aos efeitos da globalizao e da liberalizao da
economia. O momento considerado crucial para esse despontar das
122
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
resistncias foi o levante zapatista, em 1 de janeiro de 1994 (FUSER,
1995). Na data em que entrava em vigor o NAFTA um grupo armado
tomou cidades em um dos mais pobres estados mexicanos, Chiapas.
O estopim para a revolta foi a alterao constitucional que o governo
mexicano promoveu para poder ser aceito no NAFTA, a qual dava
permisso para que as terras comunais pudessem ser negociadas (algo
proibido como efeito da Revoluo Mexicana, de 1910).
Identificando-se como Exrcito Zapatista de Libertao Nacional
(EZLN), a guerrilha diferia da maioria dos movimentos armados que,
desde os anos 1960, existiram na Amrica Latina: no era um grupo
marxista, nem defendia a tomada do Estado; ao contrrio, os zapatistas
evocavam valores indgenas de vida comunitria e exigiam respeito
aos direitos das populaes de origem maia, sem visar a tomada do
poder poltico (FIGUEIREDO, 2006).
A reao das foras armadas mexicanas foi
rpida e teria sido bem sucedida se o EZLN no tivesse
adotado a ttica de retornar selva e simultaneamente
divulgar sua causa pela internet. Logo, o EZLN
conseguiu o apoio de ONGs, intelectuais e artistas
do mundo todo que, em linhas gerais, discordavam
do neoliberalismo e da globalizao capitalista. Com
a visibilidade alcanada, e a ocupao de meios
eletrnicos e miditicos, os zapatistas evitaram ser
dizimados pelo governo mexicano.
Em torno dos zapatistas, foi organizado, em 1996, o 1 Encontro
da Humanidade Contra o Neoliberalismo, que reuniu um amplo
leque de organizaes e movimentos internacionais e considerado a
principal procedncia da Ao Global dos Povos (AGP), rede de grupos
antineoliberais que passaria a articular iniciativas, protestos e aes
contra a globalizao neoliberal (ANDREOTTI, 2009). A primeira grande
ao organizada pela AGP aconteceu em Seattle, Estados Unidos, em
1999, quando milhares de manifestantes, de diversas procedncias
e grupos, agiram articuladamente para impedir que autoridades e
funcionrios internacionais chegassem ao encontro da Organizao
Mundial do Comrcio (OMC) marcado para acontecer na cidade.
v
rea de livre comrcio que
estudamos na Unidade 3.
v
Em referncia a Emiliano
Zapata (1879-1919), um
dos lderes da Revoluo
Mexicana de 1910.
Saiba mais Terras comunais
Eram os campos cultvados coletvamente
por camponeses, seguindo a tradio
indgena, sem que houvesse propriedade
privada sobre a terra. A Consttuio
mexicana protegia, desde os anos 1910,
essas terras; proibindo sua comercializao.
Fonte: Elaborado pelo autor deste livro.
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
123
Segundo Eschle (2005), foi dessa ao que surgiu o rtulo
movimentos antiglobalizao. Para a autora, o termo impreciso
porque rene num suposto movimento grupos muito diversos e que
no obedecem a um esquema amplo e unificador. Naquilo que foi
chamado de movimento antiglobalizao havia desde a Associao pela
Taxao das Transaes Financeiras para Ajuda dos Cidados (ATTAC)
at os black blocks. A primeira foi criada na Frana, em 1998, visando
uma reforma do sistema capitalista mundial que regulamentasse o que
via como excessos do capital especulativo. J os black blocks tinham
procedncias nos grupos de defesa dos squatters (ocupaes libertrias
de imveis abandonados) na Alemanha dos anos 1970, alm de diversos
protestos contra a poltica externa e o sistema financeiro nos Estados
Unidos e Europa nos anos 1980 e 1990, e no se conformaram como
um grupo, mas como uma ttica de ao direta.
Os black blocks receberam muita ateno da mdia porque suas
aes passaram muitas vezes pela destruio de lojas de grandes marcas
e redes de lanchonetes a fim de mostrar que a maior violncia no era
as pedras rompendo vitrines, mas a prpria explorao capitalista. Em
2001, a morte pela polcia do jovem Carlo Giulianni, que agia num
black block, foi transmitida ao mundo pela TV e internet durante os
protestos contra o encontro do G8* que acontecia em Gnova, Itlia.
Para Andreotti (2009), a diversidade do chamado movimento
antiglobalizao passou por um processo de homogeneizao que se
deu por meio do Frum Social Mundial (FSM), encontro que aconteceu
pela primeira vez na cidade de Porto Alegre, em 2002, e que procurou
congregar os inmeros grupos vagamente associados como antiglobalizao
em torno da reivindicao por direitos para minorias (ndios, negros,
mulheres, crianas), direitos de cidadania (maior participao na
gesto pblica, maiores investimentos sociais etc.) e alternativas ao
sistema capitalista. O FSM foi apresentado como contraposio ao
Frum Econmico Mundial, que acontece anualmente em Davos,
Sua, reunindo autoridades dos pases desenvolvidos, representantes
de grandes corporaes e de organizaes internacionais. A partir dos
Fruns, o objetivo de apresentar alternativas globalizao se fortalece,
junto com a tentativa de produzir propriamente um movimento que,
*G8 Estados Unidos,
Reino Unido, Frana,
Rssia, Itlia, Alemanha,
Japo e Canad forma-
ram um grupo que se
rene desde os anos 1970,
para discutr e acordar
questes da economia e
poltca internacionais. A
partr dos anos 2000, o
G8 comeou a convidar
para suas reunies pases
em desenvolvimento de
maior expresso poltca
e econmica como Brasil,
ndia e Mxico. Fonte:
Elaborado pelo autor
deste livro.
124
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
identificando-se como altermundismo, passou a expressar o desejo
por reformas acreditando que um outro mundo possvel (slogan
do FSM): o anti (contra) cedeu lugar ao alter (outro).
A globalizao econmico-financeira foi apontada pelos
neoliberais, no incio dos anos 1990, como inevitvel diante do
fracasso do socialismo de Estado. Esse discurso completava, pelo lado
econmico, o que seria a vitria da democracia pelo lado poltico. No
entanto, a globalizao e o neoliberalismo, como processos polticos
e econmicos, no so inevitveis, mas antes disso, so expresso
de determinadas correlaes de fora e interesses que sobrevieram,
sufocando outros. As crises sistemticas do capitalismo continuaram
nos anos 1990 e 2000; resistncias reformistas e radicais globalizao
emergiram; novas correlaes de fora se formaram.
Para o que nos interessa diretamente nesta disciplina,
importante notar que a dimenso transterritorial desponta
no final do sculo XX no s no campo dos conflitos, como
tambm nos da poltica, da economia, das formas de cooperao
e de resistncias. Nessa poltica planetarizada, Estados so
atravessados e afetados por grupos no estatais conflituosos,
resistentes, interessados em lucratividades legais e ilegais; e
se anunciam novas estratgias para governar coisas, pessoas,
produtos, fluxos: novas prticas de governo do planeta. Essas
novas prticas so produzidas com ateno ao despontar de
novos temas globais, os quais nos dedicaremos a estudar a
seguir.
Os Direitos Humanos
Em 1945, o impacto provocado pela incrvel violncia da
Segunda Guerra Mundial havia marcado a vida de populaes inteiras,
principalmente da Europa e da sia. Dos estimados cinquenta milhes
de mortos no conflito, cerca de 12 milhes foram assassinados em
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
125
campos de concentrao e de extermnio mantidos pelos nazistas: os
mortos eram judeus, ciganos, doentes mentais, comunistas, anarquistas,
homossexuais, eslavos e prisioneiros de guerra, entre outros grupos
perseguidos por diferenas polticas ou por serem considerados como
raas inferiores pelo regime de Adolf Hitler. Assim, terminada a
guerra, o tema da proteo do indivduo e de seus direitos foi parte
central da proposta de construo de uma nova ordem mundial voltada
manuteno da paz e segurana internacionais.
A Carta de So Francisco (BRASIL, 1945), que instituiu a
ONU, j em seu artigo 1 (item 3) dizia ser um dos seus objetivos
fazer respeitar os direitos humanos e as liberdades fundamentais
de todos, sem fazer distino por motivos de raa, sexo, idioma ou
religio, disposio reafirmada no artigo 55 e que motivou, para alm
da Carta, a elaborao de um documento dedicado exclusivamente
aos direitos humanos. Trata-se da Declarao Universal dos Direitos
Humanos (DUDH), proclamada pela Assembleia Geral da ONU em
dezembro de 1948. A Declarao afirmava que todos os membros
da famlia humana eram dotados de direitos iguais e inalienveis
(DUDH, Prembulo) que deveriam ser observados e protegidos para
que o objetivo de manter a paz internacional fosse alcanado.
A discusso sobre tais direitos iguais e inalienveis, no entanto,
no foi inaugurada com a Declarao de 1948. Os valores e prescries
desse documento tinham uma histria cujas procedncias remetem a
duas outras declaraes: a Declarao de Independncia dos Estados
Unidos, de 1776, e a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado,
de 1789 (HUNT, 2009). A primeira foi redigida por Thomas Jefferson
(1743-1826), um dos lderes da luta pela independncia das colnias
inglesas na Amrica do Norte, no contexto da fundao de um novo
pas, os Estados Unidos da Amrica. A segunda foi aprovada pela
Assembleia Nacional francesa em meio ao processo revolucionrio
que poria fim monarquia, estabelecendo pela primeira vez o regime
republicano na Frana.
Ambas cristalizavam a crena de que todos os indivduos
nasciam com direitos iguais, posio que contrariava frontalmente o
regime poltico predominante na poca, no qual monarcas governavam
de forma absoluta e as pessoas tinham direitos e deveres diferentes
v
Como estudamos na
Unidade 3.
126
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
dependendo do estamento* a que pertenciam por nascimento. A
tese do direito natural nivelava os homens em direito, ao menos
formalmente. Do ponto de vista poltico, os governos deveriam agir
para proteger os direitos naturais. Caso impedissem seu gozo ou os
violassem, esses governos deveriam ser considerados tirnicos e seria
legtimo substitu-los por outro governo. Esse argumento foi importante
para justificar a independncia dos Estados Unidos e para a deposio
da monarquia na Frana.
Naquele contexto, os direitos considerados naturais a todos eram
basicamente o direito vida, propriedade privada, liberdade de
culto (f religiosa), liberdade de expresso de opinies, liberdade
de participao poltica. Esse conjunto de direitos ficou conhecido
como direitos de primeira gerao. A segunda onda importante
de expanso dos direitos veio com a Declarao da ONU de 1948,
quando foram includos os chamados direitos econmicos, sociais e
culturais (os direitos de segunda gerao): direito educao,
seguridade social, a condies materiais mnimas para o bem-estar de
si e da famlia, garantias trabalhistas, acesso a bens culturais.
Para Hunt (2009), os formuladores dessa Declarao no
deixaram dvidas quanto inteno de afirmar que os direitos deveriam
ser realmente universais, ou seja, valeriam para todos (homens,
mulheres, crianas, etnias diferentes) por isso direitos humanos
(e no apenas do homem ou do cidado) e em todo o mundo
(todas as regies, pases, tradies culturais, prticas religiosas etc.).
O tema da universalidade , precisamente, um dos mais discutidos
na questo dos direitos humanos. Crticos universalidade sustentam
que os direitos humanos tm uma clara procedncia ocidental e que
conceitos como os de dignidade humana, felicidade ou liberdade
no existem nesses termos ou tm outros significados para povos no
ocidentais. De outro lado, h os que sustentam que apesar da histria
dos direitos humanos ser estreitamente relacionada ocidental, os
valores que expressa no seriam exclusividade de povos de origem
europeia; e que apoiar a tese da no universalidade poderia levar ao
relativismo cultural, ou seja, a justificativa de qualquer ato vlido
desde que seja amparado em costumes locais (ALVES, 2003).
*Estamento estado ou
condio em que algum
pode subsistr ou perma-
necer; grupo de indivduos
com anloga funo social
ou com infuncia em
determinado campo de
atvidade. Fonte: Houaiss
(2009).
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
127
Assim, ativistas de direitos humanos protestam contra as
mutilaes genitais a que garotas so submetidas em certas regies
da frica, afirmando que no h costume ou tradio que justifique
essa prtica. De outro lado, alguns Estados do antigo Terceiro Mundo
passaram a alegar que o discurso da defesa dos direitos humanos seria
uma forma de interveno disfarada dos Estados desenvolvidos
sobre os pases em desenvolvimento, legitimando presses diplomticas
e possveis sanes econmicas como represlias a violaes dos
direitos humanos. Esse debate se aprofundou principalmente a partir
dos anos 1960, quando a ONU passou a agir de forma mais ativa
por meio da Comisso de Direitos Humanos e de instrumentos de
acompanhamento e vigilncia de casos e denncias de violaes
(ALVES, 2003; HELLER, 1994).
Nos anos 1970 e 1980, a ONU se props a acompanhar e
verificar denncias de violaes aos direitos humanos em pases com
regimes autoritrios e de exceo (como as ditaduras argentina e chilena
e o apartheid sul-africano) ou em guerra civil (como na Guatemala
e em El Salvador). O maior ativismo fiscalizador da ONU encontrou
limites na prpria estrutura da Organizao, j que as denncias ou
mesmo constataes de violaes aos direitos humanos precisam ser
aprovadas pelas instncias decisrias, com destaque para o Conselho
de Segurana, para tomar a forma de sanes contra o pas violador.
Ainda assim, tal tendncia se aprofundou. Em 1993, Viena abrigou a
Conferncia Mundial sobre os Direitos Humanos cujo documento final
afirmou a universalidade dos direitos humanos, a incluso do direito ao
desenvolvimento como um dos direitos humanos, o reconhecimento
das ONGs como agentes de defesa dos direitos humanos e a relao
direta entre direitos humanos e democracia (RODRIGUES, 2009;
ALVES, 2001; HELLER, 1994).
Nos anos seguintes Conferncia, o mpeto regulador da ONU
no campo dos direitos humanos cresceu. No mesmo ano de 1993, foi
criado o Alto Comissariado para os Direitos Humanos, com funes
ampliadas de fiscalizao e controle da situao mundial dos direitos
humanos. Em 1998, foi celebrado o Tratado de Roma que criou o
Tribunal Penal Internacional (TPI), com sede em Haia (Holanda),
128
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
destinado a ser uma corte permanente, com alcance mundial, para
julgar crimes contra a humanidade (crimes de guerra, genocdio,
graves violaes aos direitos humanos). Antes do TPI, que passou a
funcionar em 2002, a ONU tinha a prtica de instituir tribunais especiais
ad hoc (depois do fato consumado) para julgar casos particulares,
como o Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslvia, de 1993,
e o Tribunal Penal Internacional para Ruanda, de 1994. Pases como
China, Estados Unidos, Sudo e Rssia no ratificaram o Tratado, ou
seja, no aderiram s suas regras temendo a abertura de processos
por violaes de direitos humanos.
No mesmo movimento de criao de novos instrumentos para
fiscalizar e julgar violaes contra os direitos humanos, a Assembleia
Geral da ONU aprovou, em 2005, um item a respeito do conceito da
responsabilidade de proteger (Responsability to Protect RtoP).
O documento visou reforar o compromisso que cada
Estado deve ter de proteger os direitos humanos de
sua prpria populao. A novidade polmica da RtoP
que se defende uma ao mais direta da comunidade
de Estados caso se constate violaes sistemtcas aos
direitos humanos por parte de um Estado ou que ocorram
num pas sem que o governo nada faa para impedir.
O princpio de fundo da RtoP de que o respeito soberania
dos Estados no poderia servir de anteparo para que se violassem os
direitos humanos.
Assim, o respeito absoluto soberania base do sistema
internacional moderno deveria ser condicionado ao respeito aos
direitos humanos. Em outras palavras, os indivduos e seus direitos
seriam mais importantes que a soberania dos Estados violadores dos
direitos humanos. No limite, e depois de esgotadas todas as tentativas
de negociao diplomtica e presses econmicas, o compromisso
com a RtoP poderia levar interveno humanitria, ou seja,
uma ao militar de um Estado ou grupo de Estados, autorizados pelo
v
Segundo o Estatuto do TPI
pessoas, ONGs ou pases
podem levar denncias
diretamente a um
Promotor Geral que tem
autonomia para iniciar a
investgao e encaminhar
pedidos de priso e
outras providncias para
que os juzes da Corte
permanente julguem.
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
129
Conselho de Segurana da ONU, sobre outro Estado a fim de fazer
cessar violaes aos direitos humanos e permitir a passagem de ajuda
humanitria (EVANS, 2008).
Muitos pases viram no princpio da RtoP mais um instrumento
camuflado a justificar intervenes e presses polticas e econmicas.
J os entusiastas, veem na RtoP a abertura para um gerenciamento
coletivo e planetrio de uma questo global fundamental. Seus defensores
acrescentam que antes de chegar ao extremo de uma interveno
armada, haveria outras etapas ainda mais importantes no campo da
preveno a violaes massivas dos direitos humanos. O tema e o
debate em torno da RtoP se inserem em uma questo mais ampla:
a da tutela internacional dos direitos humanos. Para Alves (2003), a
efetividade de aes internacionais em defesa dos direitos humanos
depende diretamente de interesses polticos e jogos de poder que se
expressam na ONU, e no Conselho de Segurana em particular. No
entanto, o autor observa uma tendncia que levaria do estado atual
em que os direitos humanos so recomendados internacionalmente,
mas praticados ou no pelos Estados , para outro no qual haveria
instrumentos internacionais para garantir o respeito universal aos
direitos humanos.
Um dos problemas hoje associados tambm questo dos
direitos humanos o das migraes internacionais. A partir da
segunda metade do sculo XX, o trnsito de pessoas no mundo
aumentou significativamente. A motivao econmica principal
impulso dos fluxos migratrios em direo s Amricas nos sculos
XIX e XX continuou a desempenhar um papel central, mas seguindo
outros trajetos: os principais destinos passaram a ser os Estados Unidos
e a Europa Ocidental: latino-americanos, asiticos e africanos migram
aos milhes em busca de condies melhores de vida nos pases
ocidentais desenvolvidos.
As migraes podem provocar tenses polticas, econmicas
e sociais importantes, como atestam os problemas fronteirios entre
Mxico e Estados Unidos e o aprofundamento do racismo e xenofobia
na Unio Europeia contra africanos, turcos ou europeus orientais.
As migraes podem estar relacionadas a conflitos em curso ou a
perseguies polticas em massa. Nesse caso, as migraes foradas
v
Para saber mais sobre RtoP
veja Arredondo, Rodriguez
e Serbin (2011). Disponvel
em: <htp://www.
cries.org/wp-content/
uploads/2011/02/D16.
pdf>. Acesso em: 27 ago.
2012.
130
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
formam levas de refugiados que so alvo de proteo e controle por
parte da ONU atravs do seu Alto Comissariado para Refugiados
(ACNUR), criado em 1950. Questes como essas fazem com que Gilberto
Rodrigues (2009) afirme que o fator populacional um elemento
clssico da geopoltica para calcular a fora de um pas volte tona
como problema de segurana, ainda que de outra forma, uma vez
que o deslocamento voluntrio ou forado de massas populacionais
visto como uma ameaa ordem em regies do planeta e como
fator complicador no campo poltico-social e econmico nos pases
destinatrios.
Pelo estudo da questo dos direitos humanos possvel notar
a parcial dissoluo entre o dentro do Estado e o internacional
na medida em que os pases assumem compromissos coletivos e
reformam suas leis nacionais para adequ-las aos tratados. Um trao
de poltica global se anuncia pela universalizao dos direitos humanos.
Sua ampliao leva, nos dias atuais, ao acrscimo de outros direitos
(os de terceira e quarta geraes) como o direito ao meio ambiente
e ao acesso s tecnologias da informao. Vivemos a era dos direitos
ampliados, na qual no s os direitos humanos vlidos para todos
se afirmam, como tambm os direitos particulares de minorias se
consolidam. A defesa dos direitos mobiliza a ao no s de Estados,
mas de ONGs, criando laos ativistas e de afinidade que no se
restringem s fronteiras estatais. Por fim, a possibilidade de presses
e at mesmo intervenes humanitrias explicita uma das facetas do
redimensionamento do conceito de soberania.
Desse modo, convidamos voc a pensar o tema dos direitos
humanos como um dos mais importantes para uma anlise
das relaes internacionais contemporneas no apenas
porque os discursos diplomticos e de parte significativa dos
governos assim o admitem, mas porque ele se apresenta como
um elemento central da construo de prticas planetrias
de governo, nesse movimento que vai do internacional ao
global.
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
131
O Meio Ambiente
A crena de que o desenvolvimento industrial e os nveis de
consumo do capitalismo avanado poderiam ser mantidos indefinidamente
comeou a ceder ainda no final dos anos 1960. A percepo de governos
e de organizaes da sociedade civil de que o ritmo do crescimento
econmico-industrial havia, desde o final do sculo XVIII, causado
danos graves ao meio ambiente levou a uma mobilizao, capitaneada
pela ONU, que resultou na primeira conferncia internacional sobre o
tema, realizada em Estocolmo, em 1972. Os compromissos celebrados
em Estocolmo apontavam para a necessidade de uma nova viso
sobre o desenvolvimento, entendendo que os recursos naturais no
eram infinitos, como tambm no era a capacidade de recuperao
da Terra diante das agresses impostas pela humanidade.
Nesse sentido, para avaliar as mudanas de curso tidas como
necessrias, foi formada pela ONU, em 1982, a Comisso Mundial sobre
o Meio Ambiente e Desenvolvimento, presidida pela ento primeira-
ministra norueguesa Gro Harlem Brundtland. A Comisso Brundtland
produziu o relatrio Nosso futuro comum, publicado em 1987 que
reafirmava a necessidade de adequar desenvolvimento econmico
e proteo ambiental. Para tanto, o Relatrio apresentou o conceito
de desenvolvimento sustentvel, definido como aquele capaz de
atender s demandas e necessidades das populaes atuais sem que isso
incorra na diminuio de oportunidades para geraes futuras. A partir
desse conceito, o Relatrio recomendava comunidade internacional
urgncia para tomar medidas no apenas de reparao dos danos
causados ao meio ambiente, mas tambm de preveno a prejuzos
futuros. Para tanto, seriam precisos novos pactos e compromissos de
cooperao internacional.
Como efeito dessas indicaes da Comisso Brundtland, a
Assembleia Geral da ONU convocou uma nova conferncia sobre o
meio ambiente para o ano de 1992. Assim, vinte anos aps o encontro
de Estocolmo, a cidade do Rio de Janeiro recebeu a Conferncia das
Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, tambm
conhecida como Rio/92 ou ECO/92. O encontro teve grande repercusso,
com a presena de 119 chefes de Estado e de governo e de centenas
132
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
de ONGs ambientalistas que tiveram um espao para discusso o
Frum Global e puderam participar ativamente dos debates.
Dos encontros preparatrios para a ECO/92, e das discusses
levadas a cabo no Rio, resultaram documentos, sendo os mais importantes
dois tratados (o Convnio sobre Diversidade Biolgica e o Convnio
sobre Mudana Climtica) e a Agenda 21, compromisso sem a fora
de um tratado, mas que estabeleceu um conjunto de metas e diretrizes
a serem [...] cumpridas a fim de que sejam adotados novos padres
de produo e de convivncia compatveis com o desenvolvimento
sustentvel, visando ao sculo XXI (RODRIGUES, 2009, p. 101).
Como consequncia da ECO/92 o aparato burocrtico e os
instrumentos jurdicos internacionais para lidar com a preservao do
meio ambiente foram incrementados rapidamente. Seguindo orientao
da Agenda 21, a Assembleia Geral da ONU criou, em 1993, a Comisso
de Desenvolvimento Sustentvel, junto ao Conselho Econmico
e Social (ECOSOC), como um foro de cooperao internacional
destinado a acompanhar o cumprimento dos acordos e compromissos
celebrados na ECO/92. Em 1997, outro encontro internacional produziu
um documento adicional Conveno sobre Mudana Climtica
conhecido como Protocolo de Kyoto. Ele estabeleceu um cronograma
para reduo de emisses de CO
2
na atmosfera. O Protocolo procurou
distinguir a quantidade de CO
2
liberada na atmosfera pelos pases em
desenvolvimento e pelos j desenvolvidos (considerados os maiores
emissores do gs), criando um bnus de carbono que permitiria a um
pas pouco poluente vender quotas de emisso a pases mais poluentes.
A efetivao do Protocolo sofreu prejuzo com a no adeso imediata
dos Estados Unidos, um dos maiores emissores de CO
2
, que assinaram,
mas no ratificaram o acordo.
Os mecanismos supranacionais criados para lidar com o
tema ambiental so justificados pelo fato dessa questo ser uma das
que no respeitam fronteiras polticas. O entendimento hoje de
que o meio ambiente deve ser preservado para a sobrevivncia da
prpria humanidade e que tal esforo no poderia ser feito sem o
comprometimento e cooperao globais. O ponto central parece ser o
cuidado com a Terra como um todo para o bem-estar da humanidade;
ou seja, uma abordagem global e cosmopolita, para alm das relaes
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
133
puramente interestatais. Assim, Estados, ONGs, ONU e organizaes
regionais tentam se articular em nome de assuntos referentes gesto
da vida e sade do planeta.
Nesse sentido, a sensibilidade ao tema ambiental tem como
correlata a ateno aos direitos humanos, uma vez que ambos tm carter
transterritorial. Assim, as convenes e as organizaes produzidas
para gerir essas questes so parte de um mesmo processo de percepo
da existncia de problemas que ultrapassam fronteiras polticas e que
exigiriam a construo de prticas de governo do planeta. O estudo
da questo dos direitos humanos e do meio ambiente tem o potencial
de ser um laboratrio de anlise privilegiado para compreender como
se redimensiona a poltica mundial contempornea, no momento em
que se sobrepem antiga lgica interestatal, novas prticas polticas,
econmicas, jurdicas e sociais transterritoriais.
ONGs, Governana Global e a Nova
Poltca Planetria
As relaes internacionais deixaram de ser, na segunda metade
do sculo XX, povoadas apenas por Estados soberanos. Surgiram
organizaes internacionais e uma multiplicidade de organizaes
tambm de carter internacional, mas no estatal. Alm dos grupos
no estatais conflituosos que estudamos anteriormente, desde 1945
proliferaram as chamadas organizaes no governamentais
internacionais (ONGIs)* voltadas a temas que emergiram nesse
perodo, como questes globais, exemplificadas pela defesa dos
direitos humanos e a preservao ambiental.
As procedncias mais anlogas das atuais ONGIs provm das
experincias humanitrias do sculo XIX, dentre as quais se destaca
o Comit Internacional da Cruz Vermelha (CICV). Fundado na Sua
em 1863 para atender militares feridos em campo de combate, a Cruz
Vermelha ampliou posteriormente seus objetivos, advogando em favor
da construo de um direito de guerra que obrigasse os Estados a
*Organizao No-Gover-
namental Internacional
(ONGI) As Organizaes
No- Gov er nament ai s
Internacionais (ONGIs)
tem carter similar, mas
atuam no campo interna-
cional, mantendo repre-
sentantes em vrias partes
do mundo e dedicando-se
a temas de alcance global
(ex.: Greenpeace, Anista
Internacional, Comit
Internacional da Cruz
Vermelha). Fonte: Elabo-
rado pelo autor deste
livro.
v
Para conhecer mais sobre
o Comit Internacional da
Cruz Vermelha verifque
o endereo eletrnico
<htp://www.icrc.org>.
Acesso em: 28 jun. 2012.
v
134
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
observarem condutas humanitrias na conduo das batalhas. A Cruz
Vermelha, nesse sentido, no se constituiu como uma organizao
antimilitarista ou pacifista porque no questionava a prtica da
guerra entre Estados mas como um grupo voltado a minimizar o
sofrimento de soldados. Recebendo o apoio de muitos Estados, as
iniciativas da Cruz Vermelha levaram celebrao de tratados que
visaram controlar a violncia da guerra.
Esses tratados foram reunidos e atualizados nas
Convenes de Genebra, de 1949, que ainda sob o
impacto da Segunda Guerra Mundial, incluram a
proteo a civis envolvidos em guerras e reforaram
os direitos que deveriam ter os prisioneiros de guerra.
Em 1979, tentando acompanhar as transformaes
nas formas dos confitos internacionais, as Convenes
foram emendadas com novas normas para a proteo
de combatentes e no combatentes em guerras civis (e
no apenas em guerras interestatais) e para evitar que
grupos beligerantes fzessem da destruio ambiental
uma ttca de guerra.
A Cruz Vermelha, e sua variante para o mundo islmico, o
Crescente Vermelho, forma uma rede internacional com escritrios
locais articulados sede em Genebra. Seu lobby junto a Estados e
organizaes internacionais foi importante para que o antigo direito de
guerra se convertesse no atual direito internacional humanitrio,
incorporando direitos e ampliadas promessas de proteo a pessoas
tidas como vtimas de conflitos que j no se restringem guerra
interestatal.
No campo aberto pela Cruz Vermelha se desenvolveram outras
ONGIs, como a Mdicos Sem Fronteiras (Mdicins Sans Frontires),
criada em 1971, e que atua em regies de conflito, junto a populaes
refugiadas ou em reas devastadas por catstrofes naturais. Ainda
no campo da proteo aos direitos humanos, destaca-se a Anistia
Internacional, ONGI fundada em Londres, em 1961, e que se dedica
Ficou curioso em obter
maiores informaes sobre
a anista Internacional?
Para sanar sua curiosidade
acesse: <htp://
br.amnesty.org>. Acesso
em: 28 jun. 2012.
v
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
135
denncia, em todo o planeta, de maus tratos e tortura a prisioneiros,
violaes de direitos humanos por parte de foras policiais, comrcio
de armas, execues extrajudiciais (grupos de extermnio), impunidade,
violncia contra mulheres e crianas, entre outros temas.
Outra grande questo a mobilizar ativistas em escala global
tem sido a proteo do meio ambiente. Das ONGIs ambientalistas
com maior visibilidade internacional, destacam-se o World Wide Fund
for Nature (WWF) e o Greenpeace, ambos com redes internacionais
de escritrios e aes em dezenas de pases. A WWF foi montada na
Sua, em 1961, para promover a conservao dos ecossistemas e da
vida selvagem. O Greenpeace, fundado dez anos depois, notabilizou-
se pelas aes de maior impacto miditico, como manifestaes
pblicas, protestos surpresa em eventos oficiais, invaso de indstrias
consideradas poluidoras, interceptao de navios com lixo txico ou
de navios baleeiros etc. Foi organizado no Canad por estadunidenses
que haviam abandonado seu pas por discordarem da Guerra do
Vietn e do consumismo que caracterizava o estilo americano de vida
(american way of life).
Assim, o ambientalismo do Greenpeace se produz a partir de certo
pacifismo estadunidense que tem suas procedncias no protestantismo
quaker e, mais recentemente, no movimento hippie. O alvo inicial
antinuclear foi ampliado para questes como poluio dos mares,
desmatamento de florestas e caa de espcies ameaadas de extino.
O grupo ganhou notoriedade quando seu navio Rainbow Warrior foi
afundado, em 1985, numa ao atribuda ao servio secreto francs
(EVANS; NEWHAM, 1998, p. 211). O navio era usado para interceptar
navios baleeiros (franceses, canadenses, noruegueses, japoneses etc.)
e foi comprado em 1977 com a ajuda de doaes individuais e do
WWF. A presena miditica e o crescimento dos filiados e voluntrios
deu ao Greenpeace grande visibilidade, garantindo um convite da
ONU para ser observador oficial em temas ambientais.
Sediado em Amsterd, Holanda, o Greenpeace divulga que todo
seu oramento provm de doaes de pessoas fsicas, no aceitando
financiamentos de governos ou empresas, assim como o WWF. O tema
do financiamento das ONGIs controverso, uma vez que so mltiplas
as formas de relacionamento entre ONGI, empresas e Estados. Griffths,
Conhea o trabalho
desenvolvido pelo WWF
acessando: <htp://www.
wwf.org.br>. Acesso em:
18 jul. 2012. E conhea
tambm mais detalhes
sobre o Greenpeace
acessando: <htp://www.
greenpeace.org>. Acesso
em: 28 jun. 2012.
136
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
OCallaghan e Roach (2008) afirmam que parte considervel das
ONGIs dedicadas aos temas humanitrios e ambientalistas recebem
parte de seu financiamento de empresas ou governos, mesmo que
indiretamente, por meio de fundaes privadas filantrpicas ou fundos
de ajuda mantidos por Estados.
A relao por vezes estreita entre ONGI e Estados se deve,
para Blom e Charillon (2001, p. 128), pelo fato de muitas dessas
organizaes no s [...] permanecerem dependentes dos Estados em
muitos aspectos, [mas tambm] de terem se tornado suas parceiras. A
expertise tcnica em alguns temas e a facilidade relativa para circular
em regies que seriam inacessveis a foras estatais estrangeiras so
aspectos lembrados pelos autores para justificar o interesse dos Estados
nas ONGI, principalmente as humanitrias. No entanto, ao repararmos
no momento histrico em que as organizaes no governamentais
internacionais emergem possvel ensaiar outra hiptese de anlise.
Michel Foucault (2008a), ao estudar a emergncia do pensamento
neoliberal no sculo XX, afirmou que o fato dos neoliberais defenderem
um recuo do Estado no campo econmico e das polticas sociais no
significou um encolhimento das prticas de governo das populaes,
mas um redimensionamento dessas prticas que foi possvel pelo
fortalecimento de grupos e associaes da sociedade civil dedicados
a questes sociais. O desenvolvimento de uma sociedade civil
organizada faz parte da tradio liberal, proveniente do sculo XVIII,
que apostou na fora dos indivduos reunidos no corpo social para se
contrapor a possveis excessos do Estado que pudessem instaurar uma
tirania. Na sua atualizao neoliberal, o problema de governar os vivos
sem permitir que o Estado se agigantasse poderia ser equacionado,
ento, pelo aumento de funes e encargos por parte dessas associaes
que ficaram conhecidas na segunda metade do sculo XX como
Organizaes No Governamentais (ONGs).
O modelo de privatizao de servios pblicos e da aplicao
de polticas sociais as chamadas polticas pblicas implicou na
delegao de atividades do Estado para ONGs: projetos sociais em
favelas para incluso social (cursos profissionalizantes, educao
digital), projetos culturais, acompanhamento de presos em liberdade
assistida ou condicional, gesto de hospitais, escolas e presdios, entre
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
137
outras reas. A antiga filantropia privada foi readequada como prtica
de governo: governo no apenas vindo de cima, ou seja, do Estado,
mas disseminado em prticas e parcerias pblico-privadas.
Grandes ONGIs que alcanaram projeo internacional, como
o Greenpeace e o Mdicos Sem Fronteiras, surgiram na dcada de
1970, precisamente o momento em que o discurso neoliberal comeou
a se fortalecer, desafiando os anos de intervencionismo dos Estados
de bem-estar social (welfare state). Mesmo perodo histrico em que
se aprofundou a percepo de que havia um conjunto de questes
que escapavam ao controle ou capacidade de reao isolada dos
Estados e desafiavam as prticas tradicionais de governo. Essas
questes globais que pareciam demandar respostas articuladas
globalmente estavam no campo dos temas humanitrios, ambientais,
comerciais e dos conflitos internacionais. Em outras palavras, desde
o final da Segunda Guerra Mundial, a gesto de certos temas passou
a ser articulada internacionalmente diante da incapacidade crescente
em se manter controles nacionais para problemas como os fluxos de
capitais ou do comrcio internacional. Algo prximo acontecia com
outros problemas, como a proteo aos direitos humanos e a defesa
do meio ambiente.
A literatura das Relaes Internacionais mais afinada ao liberalismo
comeou, ento, a tratar do surgimento de uma governana global
que seria o conjunto de
Tcnicas, instituies, regras, normas e arranjos legais
usados para regular relaes entre Estados e para faci-
litar a ao cooperativa em vrios temas. No presente
contexto internacional, a governana mantida tanto
por organizaes governamentais quanto no-governa-
mentais em nome de uma comunidade poltica global.
(GRIFFITHS; OCALLAGHAN; ROACH, 2008, p. 127).
Assim, governana global seria um termo para designar no
a formao de um governo central para todo o planeta, mas para o
processo de construo de regras e instituies que regulassem temas
globais (HUGHES; WILKINSON, 2002). Esses temas, quando localizados
138
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
e abordados por acordos e normas especficas constituiriam regimes
internacionais: [...] moldura de regras, expectativas e prescries entre
atores nas relaes internacionais [...] baseado no reconhecimento da
necessidade em estabelecer relaes de cooperao baseadas no princpio
da reciprocidade (EVANS; NEWNHAM, 1998, p. 471). Desse modo,
desde 1945, foram constitudos regimes internacionais nas reas do
comrcio e do sistema financeiro (GATT/OMC, Banco Mundial/FMI),
dos direitos humanos e questes humanitrias (Declarao Universal
dos Direitos do Homem, de 1948; Convenes de Genebra), do meio
ambiente (Estocolmo-1972; Rio-92; Protocolo de Kyoto, de 1997).
Recordando o que estudamos na Unidade 3, a formao de
uma governana global a partir da articulao de regimes internacionais
estaria de acordo com o redimensionamento do poder soberano e
das prticas de governo dos novos Estados transnacionais e suas
experincias de integrao e cooperao (como a Unio Europeia,
por exemplo). Em suma, no se trata meramente de apontar o
enfraquecimento do Estado-nacional, mas de buscar compreender
como o Estado se transforma e, mais do que isso, como se atualizam
as prticas de governo nas relaes internacionais do incio do sculo
XXI. Vimos como os limites entre dentro e fora das fronteiras se
diluem quando a meta de governar populaes e fluxos enfrenta o
desafio de uma era de acontecimentos transterritoriais (na economia,
nos conflitos, na poltica, nos fluxos de informao). Nesse sentido, a
chamada governana global seria, para os Estados, um instrumento
de governo complementar a outros praticados localmente.
As ONGIs que se dedicam aos temas globais acabam compondo
com os Estados parcerias na gesto dos regimes internacionais. Essa
colaborao mais visvel em zonas de conflito nas quais Estados
(diretamente ou por meio de organizaes internacionais) partilham a
tarefa de atender refugiados, desarmar milcias, remover minas terrestres,
socorrer feridos, supervisionar processos eleitorais, treinar foras
policiais, criar cursos de capacitao profissional para a populao local,
auxiliar na estruturao de rgos de Estado entre outras atividades.
Essa colaborao pblico-privada internacional se intensificou
no Ps-Guerra Fria, principalmente na reconstruo dos chamados
Estados falidos*.
*Estados falidos pases
nos quais os Estados no
conseguiriam efetvamen-
te governar seus territ-
rios por insufcincia de
suas insttuies e que por
isso, para autores como
Francis Fukuyama (2005),
teriam se tornado osis
para terroristas e trafcan-
tes. Fonte: Elaborado pelo
autor deste livro.
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
139
A gesto de territrios em crise (crise humanitria, guerra
civil, falncia estatal) passou a ser importante para pacificar regies
conturbadas, evitar ondas de refugiados em direo aos pases ricos,
deixar abertas as principais rotas comerciais do planeta, manter o acesso
s fontes de energia e aos recursos naturais vitais para o capitalismo,
impedir interferncias significativas nos fluxos de capital e produtos.
Para tal gesto, combinam-se iniciativas de Estados, alianas de
Estados, organizaes internacionais regionais (como a Organizao
dos Estados Americanos ou a Unio Africana) ou universais (a ONU)
e ONGIs que, em conjunto, formariam o embrio de uma sociedade
civil global definida como o conjunto de grupos politicamente
ativos e voltados s questes internacionais que desenvolveram
redes de comunicao e colaborao transnacionais com capacidade
de influenciar a opinio pblica e pressionar empresas e governos
(GRIFFITHS; OCALLAGHAN; ROACH, 2008). O conceito de
sociedade civil global, trabalhado tambm por autores liberais,
implicaria na reproduo no plano internacional do papel reservado
sociedade civil interna a cada Estado: um contrapeso aos interesses dos
poderes polticos visando garantir as liberdades e direitos individuais,
e aperfeioar as prticas de governo.
A atualizao das formas de se governar pessoas, territrios,
produtos e fluxos (de comunicao e capital) que atravessam o planeta
implicou um processo de planetarizao das prticas de governo. Mesmo
que o sistema internacional westfaliano no tenha sido substitudo por
um governo mundial nos moldes do projeto kantiano, importante
notar que prticas globais de governo emergiram no ps-Segunda
Guerra Mundial. Essas prticas foram se constituindo na articulao
entre a formao de organizaes internacionais, o estabelecimento
de regimes internacionais, o incio de um processo de converso de
Estados nacionais em Estados transnacionais e a ao internacional
de ONGIs. No foi formado um Governo mundial, mas modos globais
de se governar para a preservao dos Estados (ainda que federados),
do sistema capitalista mundial e de uma dada ordem internacional.
Esse conjunto de novas tcnicas de governo, fludas e
transterritoriais, chamado por Passetti (2003, p. 48) de ecopoltica
do planeta:
140
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
[...] ocupao pela qual os Estados vo organizando a
centralidade de poder de modo federativo, diluindo
nacionalidades e relacionando-se com organizaes no-
governamentais, segundo os processos de privatizao de
negcios e servios. O objetivo principal deste governo
[...] garantir certa restaurao do planeta diante do
reconhecimento do inevitvel estrago proporcionado
pelo capitalismo e o efmero socialismo estatal. um
investimento poltico-econmico em federar o planeta,
implicando compaixo pelos mais pobres, certa retrica
relativista a respeito das etnias e culturas, conexo plane-
tria da economia, comunicao e regimes de direitos e
governo, no qual, em especial, figura a democracia midi-
tica. A ecopoltica, parafraseando Foucault, tem como
alvo o planeta e os vivos dentro dele: os produtivos e os
que a legitimam politicamente.
A ecopoltica seria um conjunto de prticas de governo de
todo planeta: a gesto de fluxos produtivos, o controle de populaes
perigosas, o combate a grupos ilegais, a proteo de espcies e
ecossistemas ameaados. No o governo de um Estado sobre todo
globo, mas as formas de se governar por meio do concerto entre Estados
transnacionais, federaes emergentes, organizaes intergovernamentais
e no governamentais internacionais. Governo que no anularia os
poderes estatais e que se tornaria vivel por meio das tecnologias
computo-informacionais (satlites, bancos de dados eletrnicos,
monitoramentos remotos, transmisso instantnea de dados etc.).
Se as relaes internacionais modernas foram marcadas pelas
correlaes de fora entre Estados, sendo por isso interestatais/
internacionais, a partir da segunda metade do sculo XX despontaram
dimenses transnacionais se sobrepondo e modificando a dimenso
interestatal.
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
141
Agora, depois de identificar a emergncia de novos e
transterritoriais temas, problemas, conflitos e modos de pensar
a gesto das questes planetrias chegamos ao final desta
disciplina com muitas questes abertas, tendncias a serem
analisadas, percursos a serem investigados.
Seria possvel pensar que o prprio termo internacional
tenha se tornado obsoleto? As chamadas novas ameaas, como
o terrorismo e o narcotrfico, abalam a ordem internacional ou
justificam a criao de novos modos de governar o planeta? A ateno
ao meio ambiente e a defesa universal dos direitos humanos fariam
parte dessas novas tticas e tcnicas de governo planetrio? Os Estados
tendem a se tornar Estados transnacionais? As ONGIs so foras
autnomas ou compem com Estados para produzir novos modos de
governar pessoas e territrios? A democracia e o capitalismo sero
mesmo invencveis e universais ou outras formas de resistncia a eles,
liberadas dos partidos e movimentos tradicionais, podem emergir?
As guerras sero cada vez mais difusas ou os conflitos entre grandes
Estados que poderiam opor pases como China, ndia, Ir, Estados
Unidos, entre outros, no esto descartados?
As questes so muitas e os planos que se sobrepem tambm.
Para compreender as relaes internacionais contemporneas
preciso, ento, estar aberto a questionar at mesmo o termo relaes
internacionais. A rapidez das transformaes polticas, econmicas e
sociais assim nos exige. E para acompanhar tamanho deslocamento
preciso estar atento e inquieto na velocidade dos fluxos.
142
Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Complementando...
Para ampliar seus conhecimentos a respeito das temticas estudadas
nesta Unidade, recomendamos algumas fontes de pesquisa. Visite um
site interessante para acompanhar os estudos sobre conflitos e os ilcitos
transnacionais:
Observatoire Gopolitique de la Criminalit Internationale (OGCI)
disponvel em: <http://www.droit.ulg.ac.be/~ogci/ >. Acesso em: 27
ago. 2012.
Algumas convenes mencionados podem ser encontrados em:
Conveno das Naes Unidas sobre Trfico Ilcito de Estupefacientes
e Substncias Psicotrpicas (Conveno de Viena, 1988) disponvel
em: <http://www.incb.org/pdf/s/conv/convention_1988_es.pdf>.
Acesso em: 28 jun. 2012.
Conveno nica da ONU sobre Estupefacientes (Nova Iorque, 1961)
disponvel em: <http://www.incb.org/pdf/s/conv/convention_1961_
es.pdf>. Acesso em: 28 jun. 2012.
Conveno das Naes Unidas contra a Delinquncia Organizada
Transnacional (Conveno de Palermo, 2000) disponvel em: <http://
www.acnur.org/biblioteca/pdf/1292.pdf>. Acesso em: 28 jun. 2012.
Seguem tambm algumas Declaraes de Direitos:
Declarao de Independncia dos Estados Unidos, 1776 disponvel
em: <http://www.archives.gov/exhibits/charters/declaration_transcript.
html>. Acesso em: 28 jun. 2012.
Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, 1789 disponvel
em: <http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-
anteriores-%C3%A0-cria%C3%A7%C3%A3o-da-Sociedade-das-
Na%C3%A7%C3%B5es-at%C3%A9-1919/declaracao-de-direitos-do-
homem-e-do-cidadao-1789.html>. Acesso em: 28 jun. 2012.
Declarao Universal dos Direitos Humanos, 1948 disponvel em:
<http://www.un.org/es/documents/udhr/>. Acesso em: 28 jun. 2012.
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e <http://www.ecolnews.com.br/agenda21/index.htm>. Acesso em: 2
ago. 2012.
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
143
Sobre os conflitos nos Blcs e em Ruanda, segue uma lista de filmes bem
interessantes:
Antes da chuva (Before the rain) de Milcho Manchevski, 1994. Um
consagrado fotgrafo de origem macednia, mas vivendo h anos
em Londres, decide retornar ao seu pas nos anos 1990, em pleno
conflito. O filme mostra como os dios acesos entre cristos ortodoxos
e muulmanos dividem antigos amigos e amores.
Terra de ningum (No mans land) de Danis Tanovic, 2001. Durante
a guerra entre bsnios e srvios, um soldado de cada nacionalidade
acaba preso numa mesma trincheira, junto a um terceiro soldado
que, cado sobre uma mina, no pode se mexer. Num determinado
momento, um funcionrio da ONU chega e, ento, a trincheira se
torna um microcosmo do conflito, expondo com ironia seu absurdo e
violncias.
Underground: mentiras de guerra (Underground) de Emir Kusturica,
1995. Um grupo de pessoas se abriga nos pores de um palcio,
em Belgrado, durante a ocupao nazista da Iugoslvia na Segunda
Guerra Mundial. Esse grupo protegido por Marko, srvio com boas
relaes com os nazistas e que prov as pessoas com o necessrio para
sobreviver, recebendo em troca armas e munio produzida no subsolo
e vendida para os rebeldes que resistem aos nazistas. Quando a guerra
acaba, Marko no avisa seus protegidos. No entanto, a sequncia de
conflitos no pas tal (chegando guerra civil dos anos 1990) que os
isolados continuam produzindo armas e acreditando na continuidade
da guerra.
Hotel Ruanda (Hotel Rwanda) de Terry George, 2004. O filme
baseado na histria real de Paul Rusesabagina, que era gerente do
Hotel des Milles Collines, em Kigali, Ruanda, quando os massacres de
htus contra tutsis comearam, em 1994. Paul era htu, mas sua famlia
tutsi. O hotel acaba se transformando em refgio para sua famlia e
muitos tutsis, sendo palco de negociaes entre as foras militares htus
e os capacetes azuis (militares das foras de paz) da ONU. A inteno
de Paul era que todos os refugiados no hotel pudessem deixar o pas
protegidos pela ONU.
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Relaes Internacionais
Resumindo
Nesta Unidade, estudamos em detalhes a emergncia
de uma dimenso transnacional, que se sobrepe dimenso
interestatal e atravessada por agentes no estatais variados,
que vo de empresas com interesses globais a mfas e grupos
terroristas. Pudemos ver como o otmismo liberal que previu a
expanso planetria do capitalismo e da democracia aps o fm
da Guerra Fria foi confrontado pela permanncia, retorno ou
despontar de novos confitos (nacionalistas e tnicos) os quais
suscitaram a elaborao de novas teorias, como a do choque
de civilizaes, que tentaram dar conta de explicar a contnui-
dade da guerra nas relaes internacionais. No entanto, essas
guerras surgidas na dcada de 1990 no estavam mais restritas
lgica do interesse nacional e do Estado. As guerras comea-
ram a ser intrincados confitos nos quais demandas tradicionais
(como as nacionalistas) foram redimensionadas na combinao
com novos interesses poltcos e ilegalismos.
Estados contnuaram os principais agentes de violncia
militar, mas no eram mais os nicos. As novas guerras anuncia-
vam artculaes inusitadas entre Estados, corporaes merce-
nrias, coalizes de Estados que passaram a enfrentar grupos
no estatais que se movimentavam pelo globo em nome de seus
negcios lcitos e ilcitos (como o narcotrfco) ou da defesa de
projetos poltco-religiosos, como o fundamentalismo islmico.
A partr dos anos 1990, foi possvel notar um gradual desco-
lamento do vnculo entre Estado e Nao. De um lado, novos
Estados poderiam nascer (como a Eslovnia ou o Kosovo), mas
j incorporados a um novo esquema poltco-insttucional capaz
Unidade 4 Do Internacional ao Global: novos temas das Relaes Internacionais
Mdulo 8
145
de lidar com vrios Estados desde que coligados em federaes
como a Unio Europeia. Ao mesmo tempo, o nmero maior de
Estados independentes no tornaria o sistema internacional mais
catco na medida em que tal aumento se deu num ambiente
de crescente regulamentao de aspectos da vida do planeta. A
universalizao de valores, como os direitos humanos e o direito
ao meio ambiente, foi acompanhada de leis internacionais e
insttuies de coordenao global de poltcas nas reas comer-
cial, fnanceira, humanitria. Esse processo de construo de
novos modos de gerir questes planetrias se deu com a partci-
pao atva de organizaes no governamentais internacionais
que assumem funes ou colaboram diretamente na execuo e
planejamento de prtcas de governo em escala global.
A poltca e a economia se globalizam: o governo dos
Estados no se d mais pela ateno ao que acontece dentro
das fronteiras e a economia no se realiza nacionalmente, mas
globalmente. A distno entre dentro e fora das fronteiras se
esfumaa com velocidade, dando espao para a produo de
novas formas de governar e novas insttuies (locais, regio-
nais e globais) que visam gerir fuxos planetrios. Alm do
governo dos Estados (a dimenso intraestatal), se confguram
hoje modos de governo globais, que no chegam a consttuir
um Super-Estado mundial, mas geram leis e organizaes que
lidam com a gesto do mundo.
Os conceitos de nao, nacionalismo e interesse nacional
no desapareceram, mas foram redimensionados. A dimenso
interestatal, portanto, no resume as relaes internacionais
contemporneas. Ela atravessada pela dimenso transterri-
torial que mobiliza grupos e agentes estatais, federados e no
estatais fazendo das relaes internacionais contemporneas
um emaranhado de feixes e intrincadas correlaes de fora.
As atvidades de aprendizagem fazem parte do processo de
aquisio do conhecimento, portanto, so aes que auxiliam,
fortalecem e possibilitam acompanhar se a atvidade de
ensino elaborada pelo professor desencadeou a aprendizagem
esperada. Neste sentdo, propomos algumas aes para sua
refexo.
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Bacharelado em Administrao Pblica
Relaes Internacionais
Atividades de aprendizagem
As pginas seguintes foram retradas do lbum rea de segurana
Gorazde: a guerra na Bsnia Oriental (1992-1995), de Joe Sacco (2001),
quadrinista estadunidense interessado em confitos internacionais. A
partr da leitura desse trecho, produza uma refexo, em at 4 pginas,
dando conta das seguintes questes:
1. A relao entre as guerras civis na antga Iugoslvia e o surgimento
dos chamados novos confitos que despontam com o fm da Guerra
Fria.
2. O confronto de teses, no campo realista e liberal, que tentou explicar
a nova ordem internacional a partr dos anos 1990.
3. A importncia de organizaes internacionais e ONGIs na gesto de
confitos e na construo da novos modos de governar o planeta.
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Fonte: Sacco (2001)
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Consideraes finais
Os acontecimentos que conformam as relaes internacionais
compem um intrincado campo no qual temas, problemas e questes
se interconectam. Para estudar tal campo so muitas as possibilidades
e mtodos. A discusso desses planos no se esgota, desdobrando-se
em muitos fluxos. Por isso, espero que o convite que lhe fizemos no
incio dessa jornada sirva de estmulo para muitas outras jornadas com
continuada e atenta reflexo. Assim, nosso percurso no termina, mas
apenas para por aqui. Outros muitos caminhos podem e precisam ser
abertos e trilhados.
Os mapas propostos para nos orientar tm as marcas da perspectiva
histrico-poltica. Isso significa que dedicamos ateno especial s
relaes de poder e aos processos polticos que moldaram instituies
e produziram conceitos que so fundamentais para compreender as
relaes internacionais. A escolha desse mtodo de anlise tem como
objetivo mostrar como as relaes internacionais foram produzidas
em meio a incontveis embates entre distintos interesses polticos,
econmicos e sociais. E, a partir da, oferecer a voc ferramentas de
anlise que permitam acompanhar e compreender a dinmica das
relaes internacionais. Em uma frase: a meta da abordagem histrico-
poltica possibilitar que voc se situe de forma crtica num mundo
em constante e veloz transformao.
A identificao de trs grandes planos o internacional, o
transnacional e o transterritorial organizaram o nosso percurso.
Estudamos como as relaes internacionais modernas se formaram
como relaes interestatais, na passagem do sculo XV para o sculo
XVI, depois se reconfigurando como relaes internacionais. Na
sequncia, vimos como se sobreps ao plano internacional, na passagem
do sculo XIX para o XX, um plano transnacional, cuja maior expresso
Consideraes fnais
Mdulo 8
153
foi o surgimento das organizaes internacionais e o incremento das
regras do direito internacional. Por fim, aps a II Guerra Mundial, as
mudanas na economia e na poltica internacionais produziram um
terceiro plano que veio a se somar aos dois anteriores: o transnacional.
Nele circulam velozes fluxos de informao, novas ameaas e novos
temas globais que motivam a produo contempornea de prticas e
instituies para o governo do planeta.
O estudo de cada um desses planos possibilitou discutir
aspectos e conceitos-chave das relaes internacionais, como os de
Estado, soberania, diplomacia, guerra e paz, poltica externa, entre
tantos outros. Ao mostrar a voc como esses nveis se formaram e se
sobrepuseram, pretendamos sensibiliz-lo para processos que so,
ao mesmo tempo, rpidos, por vezes intensos e violentos, em outros
momentos sutis, mas que moldam e remodelam as relaes de poder
no plano internacional.
Hoje, o profissional apto a atuar nos fluxos produtivos transterritoriais
precisa de uma habilidade bsica: a capacidade de anlise. Para tanto,
preciso conhecer mais do que conceitos ou casos, mas compreender
os processos de formao desses conceitos e sua aplicao, sabendo
que nenhum conhecimento puro, e que as verdades polticas e
cientficas so produzidas em meio a incontveis jogos de fora. Na
sua atuao como Administrador Pblico no ser diferente. Assim,
estudar as relaes internacionais significa estar atento a combates
incessantes. Significa estar no campo da poltica, ou seja, no espao de
enfrentamentos constantes. O convite desta disciplina para que voc
adentre esse instigante e voraz campo de combate munido de boas e
eficazes armas de anlise. Agora, concluda essa parte da jornada, boa
sorte nos percursos que viro!
Professor Thiago Rodrigues

Bacharelado em Administrao Pblica


Relaes Internacionais
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Minicurrculo
Thiago Moreira de Souza Rodrigues
Graduado (1995), mestre (2001) e doutor
(2008) em Relaes Internacionais pela Pontfcia
Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP), com
estgio doutoral (2007) pelo Insttut des Hautes
tudes de lAmrique Latne (IHEAL) da Universit
de la Sorbonne Nouvelle (Paris III). professor
no Departamento de Estudos Estratgicos e Relaes Internacionais
do Insttuto de Estudos Estratgicos (INEST) da Universidade Federal
Fluminense (UFF) e nos Programas de Ps-Graduao em Estudos
Estratgicos (PPGEST) e Cincia Poltca (PPGCP) dessa mesma
Universidade. No INEST co-coordenador do Laboratrio de Estudos
sobre Poltca Externa Brasileira (LEPEB/UFF). , tambm, pesquisador
associado ao Ncleo de Sociabilidade Libertria (Nu-Sol/PUC-SP). Seus
temas de interesse so os confitos internacionais contemporneos, com
destaque para o narcotrfco e os ilegalismos transterritoriais, segurana
internacional, poltca internacional na Amrica Latna, poltca externa
brasileira e teoria das Relaes Internacionais.