A LOS JVENES, EN LA PROVINCIA DE SAN JUAN: CAMBIOS Y CONTINUIDADES 1 Elsa del Carmen Alvarado 2 RESUMEN En el presente artculo se da cuenta de las polticas de empleo destinadas a los jvenes en la provincia de San Juan. Por un lado se analizan las polticas de empleo orientadas al sector de los jvenes a partir del ao 2001 hasta la actualidad y por otro lado, se investiga el Programa Nacional Jvenes con Ms y Mejor Trabajo vigente actualmente. Las polticas pblicas son el conjunto de acciones que lleva a cabo un gobierno a fn de dar respuesta a las cuestiones socialmente problematizadas por la sociedad. Estas polticas pblicas se ponen en marcha a travs de proyectos o programas que delineados desde la autoridad gubernamental, defnen la alternativa de solucin para un problema social determinado. Frente al desempleo juvenil, el Estado ha respondido con diferentes tipos de polticas pblicas enmarcadas histricamente. Las polticas pblicas, entre ellas las polticas sociales, varan a lo largo del tiempo segn sean las concepciones que se tengan sobre los principales valores que deben orientarlas, la forma en que se han de satisfacer las necesidades humanas, y el rol que le cabe al Estado y a la sociedad civil en la construccin del bienestar colectivo. Las polticas sociales de la dcada del 90 se orientaron a la contencin y el control de los sectores sociales de los cuales el sistema prescinda, las mismas se caracterizaron por ser focalizada a los grupos defnidos como vulnerables, fragmentadas y asistencialistas. Estas polticas de asistencia social, en trminos de OConnor, se constituyen en instrumentos de los que se vale el Estado para no poner en peligro su base legitimadora. A partir del ao 2003, se plantea desde el Estado la intencionalidad de redefnir las polticas sociales; es el caso del Plan Jvenes con Ms y Mejor Trabajo en el que se cristaliza la voluntad de la autoridad pblica de generar un proceso de inclusin social a travs del empleo. Palabras claves: desempleo juvenil polticas de empleo gestin de la poltica 1- Este artculo es parte de un trabajo de investigacin Polticas de Empleo para Jvenes en la Provincia de San Juan, desarrollado en una beca de investigacin de la Universidad Nacional de San Juan. Convocatoria 2007. 2- Docente investigadora Facultad de Ciencias Sociales Universidad Nacional de San Juan. retamal1000@yahoo.com.a 10 - Instituto de Investigaciones Socioeconmicas EMPLOYMENT POLICIES ORIENTED TO THE YOUTH IN SAN JUAN PROVINCE: CHANGES AND CONTINUATIONS ABSTRACT This article provides an account of the provincial employment policies of San Juan designed for its youth. First, the article explores the employment policies aimed at the provincial youth starting in 2001 and continues to present date, and fnally investigates the National Program Youth with More and Improved Employment, which is also currently in effect. Public policy is the set of actions carried out by a government in response to the problematic social issues of society. These policies are implemented through projects or programs outlined by government authority, defning an alternative solution to a particular social problem. In response to youth unemployment the state has responded with various types of public policies within a historical framework. Public policies, including social policies, vary over time depending on the key concepts that take on the values that should orient the way human needs may be met, as well as the role that the State and civil society should play in building the common good. The social policies of the 90s were aimed at containing and controlling those groups which the social system may have overlooked or left out, characterized by focusing on groups defned as those who are vulnerable, fragmented and/or in need of assistance. So according to OConnor, welfare policies were established as those instruments that were used by the State, to maintain support and not endanger their base of legitimacy. Beginning in 2003, the intention of the State can be seen to redefne social policy, whereas in the case of those aimed at unemployed youth the spirit materializes in the form of social inclusion plans through employment. Despite the Youth Study-Plan with More and Improved Employment, neither plan allows the author to affrm that a process of inclusion has been obtained beyond the implementation of the program itself. Keywords: Youth Unemployment - Employment Policies Policy Management REV IISE - 11 Introduccin Abordar el estudio de las acciones implementadas por el Estado frente a un problema, signifca abordar el estudio de las polticas pblicas; stas se plasman en programas que cristalizan la visin y orientan el accionar de la autoridad pblica. En este amplio campo de las polticas pblicas se pueden identifcar el conjunto de acciones orientadas al empleo del sector joven de la sociedad. El presente artculo da cuenta de los diferentes programas nacionales que se han implementado en la provincia de San Juan para atender el desempleo juvenil a partir del ao 2001; y analiza la gestin del programa Jvenes Sanjuaninos con Ms y Mejor Trabajo vigente en la actualidad. Una poltica pblica comprende tres dimensiones, la dimensin poltica, que es la toma de posicin por parte del Estado frente al tema; la dimensin jurdica normativa, que le otorga legalidad a cada una de las acciones propuestas por el Estado; y la dimensin tcnica administrativa encargada de la implementacin, ejecucin y evaluacin de la poltica. En este trabajo el anlisis del programa Jvenes Sanjuaninos con Ms y Mejor Trabajo, est centrado en la dimensin tcnica administrativa del Estado y en el comportamiento de los agentes involucrados en la gestin de la poltica. La metodologa de abordaje del objeto de estudio es de tipo cualitativa, por un lado se realiz un anlisis documental referido al tema y anlisis de planes y programas destinados a la atencin del desempleo juvenil; por otro lado, para el estudio de la gestin del programa Nacional Jvenes con Ms y Mejor Trabajo, se realizaron entrevistas en profundidad a funcionarios del Estado responsables de la su implementacin. 3
3. Fueron entrevistados ocho informantes claves en diferentes reas del Estado, funcionarios responsables de la implementacin de la poltica. Se entrevistaron a: -Agentes y funcionarios de la Gerencia de Empleo y Capacitacin Laboral de la provincia. -Coordinadores del rea de Empleo para Jvenes, de dos departamentos de la provincia responsables de la gestin del plan, Santa Luca Los conceptos tericos centrales que sirvieron de marco en el presente estudio son aquellos sustentados por Oszlak y ODonnell, quienes consideran que el anlisis de la poltica pblica y su impacto contribuyen al conocimiento del Estado, y que descubrir el problema del Estado lleva a plantear el tema de su relativa autonoma. (Oszlak y ODonnell, 1984). Desde esta visin el Estado y la sociedad no constituyen compartimientos estancos sino, muy por el contrario, ambas esferas se interrelacionan, infuyndose mutuamente. Por otro lado. el concepto de gestin de la poltica pblica es entendida como la puesta en marcha de proyectos o programas que. delineados desde la autoridad gubernamental, defnen la alternativa de solucin para un problema social determinado. Los jvenes y el mundo laboral Desde la dcada del 30 hasta mediados de los 70 del siglo pasado, rigi en nuestro pas el rgimen de acumulacin conocido como modelo de sustitucin de importaciones, caracterizado por una elevada regulacin de la actividad econmica, una poltica redistributiva de ingresos, la expansin de la demanda interna y una poltica comercial proteccionista de la industria nacional. Durante este proceso tanto los grandes establecimientos industriales como las empresas medianas y pequeas fueron generadores de empleo. La difusin de la educacin formal, la expansin salarial y un difundido sistema de seguridad fueron los elementos ms signifcativos del sistema. El panorama social de la Argentina en este perodo se presentaba relativamente homogneo, atribuible fundamentalmente a las caractersticas del mercado de trabajo. y Rawson. -Personal de equipos tcnicos (tutores, capacitadores) de los departamentos mencionados. -Los informantes seleccionados, son responsables de la gestin del programa en el nivel provincial y nivel municipal. 12 - Instituto de Investigaciones Socioeconmicas A partir de la dcada del setenta se inicia un proceso de transformacin poltica y econmica que se consolida en los aos noventa. En esta dcada con el modelo neoliberal se comienza un proceso de desindustrializacin, que puede observarse en las profundas transformaciones en el mundo laboral, a travs del cambio en la organizacin del trabajo, el debilitamiento de los derechos sociales, el descrdito de la organizacin de los trabajadores y en las elevadas cifras de desempleo, con el consecuente proceso exclusin social. Este proceso de empobrecimiento se agudiz con la crisis poltica y econmica sufrida durante los aos 2001-2002. Todo este perodo fue acompaado por una expansin de las polticas asistenciales altamente focalizadas que se tradujeron en mltiples programas y planes sociales; estas polticas asistenciales se constituyeron en los instrumentos de los que se vali el Estado para controlar y legitimar el modelo de acumulacin. Uno de los sectores sociales ms afectados por esta transformacin son los jvenes, que se enfrentan a un mundo laboral caracterizado por la incertidumbre y la inestabilidad, vindose expuestos a mayores tasas de desempleo y precariedad laboral que los adultos. Los jvenes de sectores medios y pobres sufren riesgos de exclusin sin precedentes, por diversas cuestiones, entre ellas la creciente incapacidad del mercado de trabajo para absorber a personas con escasas califcaciones, y de garantizar la cobertura de prestaciones sociales tradicionalmente ligadas al desempeo de empleos estables. A esto, se le suma las difcultades que el Estado enfrenta para reformar la educacin y los sistemas de capacitacin. (Farias, 2009) Las estadsticas cristalizan esta realidad y revelan los graves problemas que tiene el sector de los jvenes para insertarse en el mundo laboral. Los ltimos datos del INDEC segundo trimestre de 2010 indican que el desempleo juvenil duplica el promedio y cuadruplica la tasa de desocupacin del resto. Entre los varones de menos de 29 aos, el desempleo es de 13,4%, y entre las mujeres de esas edades representa el 17,7%. Adems, las mujeres jvenes son ms perjudicadas por el empleo en negro y la baja califcacin de la tareas, con una presencia importante en el servicio domstico. Frente a esta realidad, los gobiernos de Amrica Latina como los Organismos Internacionales, han reconocido que el empleo, subempleo o inactividad de los jvenes no solo constituye una preocupacin social y/o moral sino que las dimensiones futuras de este problema ocasionarn profundas repercusiones polticas y econmicas. (Araujo, E. 2007) Polticas de empleo para jvenes a partir del ao 2001 Las polticas pblicas son el conjunto de decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno con el objeto de dar respuesta a los problemas socialmente problematizados por la sociedad en su conjunto. (Nirenberg, 2006) Partiendo de esta defnicin y en busca de enriquecer el concepto, siguiendo a Oszlak y O`Donnell entendemos que las polticas pblicas refejan un conjunto de acciones u omisiones que ponen de manifesto una determinada modalidad de intervencin del Estado, en relacin con una cuestin que es de inters para diversos actores de la sociedad civil. Desde esta mirada, el Estado constituye un actor ms que interviene, en una posicin sin duda privilegiada, dentro de campo de fuerzas donde se dirimen cules son los temas y los modos para su resolucin, es decir, cules son las polticas pblicas adecuadas en un determinado momento y contexto. As, el proceso de formulacin de polticas constituye una construccin social donde intervienen mltiples actores, que diferirn segn el mbito o sector de que se trate. (Oszlak y O`Donnell, 1984) Las polticas sociales son parte constitutiva de las polticas pblicas, entendidas como un conjunto de acciones pblicas relacionadas con la distribucin de recursos de todo tipo en una sociedad particular. Su fnalidad es la provisin de bienestar individual y colectivo. La determinacin de los benefciarios principales y la modalidad del fnanciamiento constituyen aspectos centrales de la forma de concebirla. (Bustelo, 2000) REV IISE - 13 Ahora bien, las polticas sociales varan a lo largo del tiempo segn sean las concepciones que se tengan sobre los principales valores que deben orientarlas, la forma en que se han de satisfacer las necesidades humanas, el rol que le cabe al Estado y a la sociedad civil en la construccin del bienestar colectivo. Se puede sealar as la relacin existente entre el tipo de Estado o rgimen poltico y su consecuente poltica pblica. Algunos autores hablan de esta relacin; Esping Andersen (1993) seala tres tipos de rgimen de Estado de Bienestar en donde la poltica social de cada uno de ellos presenta diferentes caractersticas. El rgimen liberal, el rgimen corporativo y el rgimen social demcrata. En consecuencia, el actor principal en la defnicin de la poltica social es el Estado. l es quin defne el problema social, la poblacin objetivo merecedora de su intervencin como as tambin, precisa las condiciones que deben cumplir los sujetos benefciarios de dicha poltica. Las polticas sociales histricamente se han basado en la focalizacin de recursos hacia grupos considerados vulnerables. Durante la dcada del 90, las reformas de las polticas sociales se orientaron a tres grandes lneas: focalizacin, descentralizacin y privatizacin, lo cual produjo importantes transformaciones tanto en lo que se refere su sentido (Isuani, 1992), como en lo relativo a sus formas de gestin. (Chiara, 2000) Con la estrategia focalizacin, las polticas sociales devienen en compensatorias ante la inequidad desencadenada por los efectos de las polticas de ajuste macroeconmicas y reforma estructural. Con la crisis del 2001, las polticas sociales siguieron animadas por la lgica asistencialista focalizndose en los sectores ms vulnerables. A partir del ao 2003 con la asuncin al gobierno del Presidente Nstor Kirchner se plantea la intencionalidad de dar un giro en las polticas sociales, reorientndolas en su diseo y ejecucin. En la fundamentacin de los nuevos programas se trazan metas de incorporacin de los sectores excluidos y vulnerables al mercado laboral, con un enfoque de derecho y de pleno empleo. En el diseo de las polticas se planifca la atencin de la pobreza con una mirada integral, asociada al empleo, a la produccin y a la inclusin social; en tal sentido las nuevas programaciones hacen suponer que se ha dejado atrs el enfoque asistencialista que caracteriz a las polticas sociales, del modelo econmico neoliberal, orientadas a la contencin y el control de vastos sectores de la poblacin. Son diversos los programas destinados a la atencin del sector juvenil desempleado. Araujo realiza una clasifcacin de los programas nacionales destinados a los jvenes en las siguientes categoras: Orientados al trabajo en relacin de dependencia, Orientados al trabajo independiente y Orientados al trabajo en relacin de dependencia e independiente (Mixtos). (Araujo, 2007) a) Orientados al trabajo en relacin de dependencia: en esta categora se incluye un nico programa Red de Empresas Jvenes con futuro, cuyo objetivo es la insercin laboral de los jvenes en relacin de dependencia en el mbito de las empresas. En diciembre de 2006, en el marco del Ministerio de Trabajo se frm un convenio con 23 grandes empresas, quienes constituyeron la Red de Empresas Jvenes con Futuro. A partir de este convenio las empresas se comprometieron a incorporar en proyectos de prcticas califcantes a jvenes comprendidos entre los 18 y 24 aos de edad, desempleados, procedentes de hogares pobres, de bajo nivel educativo y escasa o nula experiencia laboral, como proceso de induccin al trabajo decente. Las iniciativas enmaradas en la Red de Empresas Jvenes con futuro son an poco numerosas y su desarrollo es incipiente, razn por la cual no es posible evaluar la experiencia en su conjunto. b) Orientados al trabajo inde-pendiente: aqu se describen aquellos programas cuyo objetivo es la insercin laboral juvenil, a travs del autoempleo o de emprendimientos asociativos, en los mbitos rural y urbano. Se incluyen El Proyecto 14 - Instituto de Investigaciones Socioeconmicas Jvenes Emprendedores Rurales, este proyecto se cre en el ao 2005 con el objeto de frenar las migraciones del campo a la ciudad y promover la creacin de nuevas empresas entre los jvenes habitantes del medio rural. Y El Proyecto Nacional de Inclusin Juvenil (INCLUIR), el cual fue gestionado por la Direccin Nacional de Juventud (DINAJU) que inici su ejecucin en octubre del ao 2004. El propsito fue afrontar la desafliacin de los jvenes, producida por la crisis econmica y social que sufri nuestro pas, a partir de tres ejes: la revalorizacin del trabajo como medio de vida y fundamento de la inclusin social y ciudadana, la promocin de la participacin socio-comunitaria y el fortalecimiento de instituciones y estructuras de y para los jvenes. Alcanz una cobertura total de aproximadamente 90.000 jvenes, distribuidos en 14 provincias del pas. c) Orientados al trabajo en relacin de dependencia e independiente (Mixtos): aqu se encuentra el Plan Jvenes con Ms y Mejor Trabajo, el cual busca promover el trabajo de los jvenes en relacin de dependencia y subsidiariamente incluir un componente de apoyo a la generacin de microempredimientos productivos. Sus objetivos son generar oportunidades de inclusin social y laboral de los jvenes a travs de la orientacin laboral y formativa, experiencias de fnalizacin de estudios formales, formacin profesional y de la realizacin de prcticas califcantes en ambientes de trabajo. Este programa aspira a contactar e informar a 600.000 jvenes, de los cuales 150.000 participarn de alguna de las actividades propuestas y a movilizar los recursos disponibles en 250 Ofcinas de Empleos Municipales. En la provincia de San Juan, se han implementado dos de estos planes nacionales, el programa Jvenes Sanjuaninos con Ms y Mejor Trabajo, que depende del Ministerio de Desarrollo Social de la provincia y est destinado a jvenes de entre 18 y 25 aos que hayan concluido la escuela secundaria; y el plan Jvenes con Ms y Mejor Trabajo dependiente del Ministerio de Trabajo de la Nacin. Este ltimo est orientado a jvenes desempleados de entre 18 y 24 aos que hayan abandonado la escolaridad ya sea a nivel primario como secundario. Los jvenes pueden acceder, adems, al plan denominado Seguro de Capacitacin y Empleo, a pesar de que el mismo no est destinado explcitamente al sector juvenil. Los destinatarios de dicho plan son los jefes de hogar, su intencionalidad es que aquellos benefciarios del Plan Jefes y Jefas de hogar puedan transitar hacia un programa que les proporcione la posibilidad de insercin laboral. De hecho son considerables los jvenes de entre 20 y 30 aos que son benefciarios del plan jefes de hogar, con lo cual pueden acceder al Seguro de Capacitacin y Empleo. La gestin del Plan Jvenes con Ms y Mejor trabajo desde la mirada de los funcionarios y agentes del Estado La puesta en marcha del Plan Jvenes con Ms y Mejor Trabajo 4 , involucra en su implementacin a los tres niveles del Estado (nacional, provincial y municipal). As se visualiza un entramado de rganos administrativos, actores polticos y sociales que forman parte de la dimensin tcnico- administrativa responsable de la puesta en marcha del programa y cumplen tareas o acciones especfcas. La implementacin del plan ha requerido de la participacin de diferentes actores e instituciones, pblicas y privadas de nivel nacional, provincial y municipal. De esta 4 - El plan nacional Jvenes con Ms y Mejor Trabajo fue creado por Resolucin N 497/2008 y reglamentado por Resolucin 261/ 2008. REV IISE - 15 manera, es necesaria la coordinacin de provincia, municipios, instituciones de formacin profesional, organizaciones empresariales, organizaciones sindicales, y organizaciones de la sociedad civil. La participacin del sector empresario implica por un lado, el compromiso de la incorporacin de los jvenes benefciarios del programa, y por el otro, existe la intencionalidad de realizar un diagnstico conjunto con el sector empresarial sobre la situacin del mercado laboral a fn de precisar sus necesidades y expectativas, y defnir los sectores de actividad ms dinmicos en cada municipio o regin. Las vinculaciones del Ministerio de Trabajo en la implementacin del programa, comprende a la red de instituciones de Formacin Profesional, la Red de Ofcinas de Empleo y la de Responsabilidad Social Empresaria. De esta forma se entretejen las vinculaciones intersectoriales del Estado Nacional, el Estado Provincial con el sector empresarial, con la fnalidad de mejorar las oportunidades laborales para el sector juvenil. En lo que respecta al fnanciamiento del programa, el mismo es costeado por la Nacin con fondos provenientes del Tesoro Nacional y el Banco Mundial; estos fondos son descentralizados en la gestin del programa. Como toda poltica pblica, su implementacin genera en muchas ocasiones estructuras administrativas ad hoc, en este caso los municipios adherente al plan han debido crear un rea especfca denominada rea de Empleo para Jvenes, la cual depende de la Ofcina de Empleo Municipal. El rea est dirigida por un coordinador, quin cuenta con un equipo especializado en atencin de jvenes. El equipo est integrado por un orientador, por tutores, por capacitadores y por un relacionista de empresas; este ltimo es el responsable de la conexin y vinculacin con las empresa que posibilitan a los jvenes realizar sus prcticas califcantes. Esta estructura ad hoc es fnanciada por el Estado Nacin por el transcurso un ao, cumplido el perodo los municipios debe autofnanciarse. En la actualidad, en los municipios de San Luca y Rawson se implementan los tres programas orientados a los jvenes, Plan Jvenes Sanjuaninos con Ms y Mejor Trabajo, el Plan Jvenes con Ms y Mejor Trabajo y el Seguro de Capacitacin y Empleo. En ambos municipios, lo primero que se realiz para la implementacin del programa fue una campaa de difusin, a fn de movilizar a posibles jvenes destinatarios. Se utilizaron distintas estrategias como la revista municipal y los medios de comunicacin provincial. Los funcionarios miden el xito de la campaa de difusin en trminos de la cantidad de jvenes inscriptos. En Santa Luca existen doscientos cincuenta jvenes benefciarios y en Rawson, mil quinientos. A continuacin se recuperan algunas expresiones de funcionarios municipales: utilizamos la revista municipal, los medios de comunicacin, la radio, folletera y tratamos de ir a lugares puntuales como villas, es decir zonas vulnerables para hacer charlas y tratar de incentivar a los jvenes. (Funcionario municipal). La convocatoria fue dura. Por cuestiones de tiempo decidimos hacer una reunin grande, sectorizar por barrios e hicimos una charla del programa, les explicamos, sacamos las dudas a todos (Funcionario municipal) El programa ha sido exitoso si partimos de que tenemos 1500 inscriptos. (Funcionario municipal) Si bien la convocatoria a la inscripcin al programa se orienta a jvenes de sectores bajos, tambin se presentan jvenes de sectores medios que se encuentran desempleados. Obstculos en la implementacin desde la percepcin de los funcionarios La ejecucin del plan se realiza en distintas etapas que se desarrollan de manera simultnea: 1) lograr que el joven realice su terminalidad educativa; 2) capacitar al 16 - Instituto de Investigaciones Socioeconmicas joven a travs de distintos talleres; 3) la realizacin de una prctica califcante y 4) los emprendimientos productivos. Se ha demostrado que la falta de educacin impide acceder an a los sectores ms bajos al mercado laboral, de la misma manera est comprobado que el abandono de la escolaridad recicla el crculo de la pobreza, en este sentido la etapa de la terminalidad educativa es considerada prioritaria. En la base de la elaboracin de este plan se encuentra un diagnstico confeccionado por el Ministerio de Trabajo que seala la existencia de un alto porcentaje de jvenes sin terminalidad educativa y sin experiencia laboral. La terminalidad de los estudios es entendida por los funcionarios como indispensable para que los jvenes puedan acceder a un empleo. As expresan: Este plan surge en base a un estudio en el cual los jvenes de entre 18 a 24 aos presentaban mucha difcultad para acceder a un empleo, al no tener estudios completos y no tener experiencia laboral. (Funcionario provincial) Se hizo un diagnstico previo donde el punto ms alarmante era que haba una cantidad de jvenes muy signifcativa con caractersticas de vulnerabilidad, por eso para paliar est difcultad que presenta la sociedad se implement este programa. (Funcionario municipal) la terminalidad es un requisito importante por una cuestin personal, porque nadie te toma en un trabajo sino tenes la secundaria.(Funcionario municipal) Primer obstculo: infraestructura inadecuada y falta de coordinacin entre las reas del Estado. En esta primera etapa de implementacin, los funcionarios sealan como un obstculo el hecho de que las instituciones educativas no se encuentran preparadas para recibir en sus edifcios la gran cantidad de alumnos inscriptos. El nmero de jvenes que han accedido al plan supera las posibilidades de cupos ofrecido por los establecimientos educativos. El obstculo mayor que tenemos ahora es el cupo en las escuelas. Los talleres pueden empezar en cualquier momento pero es indispensable que los chicos empiecen sus estudios. No crean que iba a tener tanta aceptacin y demanda este programa. (Funcionario municipal) Creo que a nivel provincial ha pasado esto porque no hay en las escuelas la capacidad para tomar a tanta gente, a tantos jvenes que se incorporaron al sistema educativo. (Funcionario municipal) Los funcionarios sealan adems, la ausencia de coordinacin entre las diferentes reas del Estado responsables de la gestin del plan, como son el rea de educacin y el rea de trabajo. Se presentan normas y conductas institucionalizadas caracterizadas por la sectorialidad y la fragmentacin; priman en las reas institucionales la lgica burocrtica en contraposicin a la lgica de la intersectorialidad que exige la gestin de proyectos integrales. Segundo obstculo: falta de inters y desinformacin en el sector juvenil. Los agentes municipales sealan como obstculos, por un lado la falta de inters por parte de los jvenes y por otro, la falta de informacin respecto al plan y la fnalidad del mismo; los jvenes se presentan en los municipios ante la convocatoria de inscripcin del plan, con la expectativa de recibir asistencia econmica. Esto permite suponer que persiste en el imaginario de amplios sectores de la poblacin, las formas del accionar pblico frente a los problemas de pobreza caracterizadas por algn modo de asistencia econmica. No obstante, una vez que han accedido al plan comienzan a advertir los benefcios del mismo. Algunos funcionarios manifestan: Muchos jvenes vienen en una primera instancia por el dinero pero cuando empiezan a ver que el programa tienen sus exigencias y empiezan a cumplir, se dan cuenta que gracias a esa motivacin se han logrado capacitar y tener ms herramientas para insertarse laboralmente.(Funcionario municipal) REV IISE - 17 no es un trabajo para nada fcil lograr que el joven se entusiasme, que se enganche con esto para poder estudiar el motor que tienen por ah es el incentivo econmico (Funcionario municipal) El joven viene desanimado porque no tiene los recursos o por problemas familiares y quizs tiene hijos hay que darles mucha contencin, mucho apoyo. (Funcionario municipal) Esta franja de jvenes a veces tiene baja la autoestima porque dejaron la secundaria y no fueron ms tiene actitudes porque todos las tenemos pero falta un empujoncito nada ms (Funcionario municipal) La segunda etapa de implementacin del plan consiste en el dictado de distintos talleres que apuntan a recuperar competencias y habilidades propias de cada joven, con el fn de rescatar sus saberes y experiencias. En esta etapa es fundamental los roles del orientador y del tutor, quines asisten a cada joven que ingresa al programa, con vistas a que puedan terminar los estudios y empiecen a formarse profesionalmente. En los municipios se han dictado cuatro talleres obligatorios denominados: Orientacin e Induccin al Mundo del Trabajo, Higiene y Seguridad, Derecho Laboral y Alfabetizacin Digital. Solo se han cumplido los tres primeros, pues el ltimo, que est a cargo del Ministerio de Infraestructura de la provincia, no se ha podido dictar. La difcultad es la falta de espacio fsico para la realizacin del mismo, es decir, se requiere de cyber equipados con un determinado nmero de mquinas para su dictado. Al momento de entrevistar a los funcionarios todava no se dispona de dicho espacio. Adems, las Ofcinas de Empleo brindan una serie de cursos no obligatorios, en donde el joven puede capacitarse eligiendo el ofcio en el marco de la oferta brindada. Algunos cursos que se dictan son: medio ofcial pastelero, mquinas industriales, computacin, etc. Los mismos tienen una duracin de dos meses, con la expectativa de que transcurrido ese perodo, los jvenes participantes de los talleres adquieran los recursos para encarar la bsqueda de un empleo. Los funcionarios entrevistados sealan que la intencionalidad es la orientacin de los jvenes en la elaboracin de un proyecto formativo y ocupacional, identifcando sus necesidades y prioridades, para capacitarlos en lo que el mercado laboral demande, y as puedan ingresar al mundo del trabajo. lo importante es que el joven sepa utilizar sus herramientas o sepa adquirir las herramientas necesarias para ir a una entrevista de trabajo y no fracasar. (Funcionario municipal) La idea es que el joven est formado, adquiera una cultura del trabajo al momento de salir a la calle que aprenda a cmo defenderse (Funcionario provincial) La tercera etapa se refere a la realizacin por parte de joven de una prctica califcante en ambientes reales de trabajo, en empresas del sector pblico o privado. Dichas empresas otorgan a los jvenes benefciarios, el entrenamiento (prctica y capacitacin) necesario para desempear las tareas asignadas. Los jvenes deben cumplir una jornada laboral de cuatro a seis horas diarias durante un perodo mximo de seis meses. El 20% de la carga horaria deber ser destinado a capacitacin en la empresa. Las empresas deben cumplir una serie de requisitos para recibir a estos jvenes, entre ellos estn los siguientes: no haber efectuado despidos masivos en los ltimos 6 meses, no haber sido sancionadas por empleo no registrado y estar al da con sus contribuciones y aportes de Seguridad social. En los municipios analizados esta etapa est en plena ejecucin. Las empresas son en su mayora del sector metalrgico, comercial, produccin y servicios. La Ofcina de Empleo cuenta con un relacionador de empresas que es quin visita a las empresas y les ofrece la posibilidad de contar con mano de obra a travs de este plan. 18 - Instituto de Investigaciones Socioeconmicas Los funcionarios entienden que la realizacin de la prctica califcante es benefciosa tanto para el joven como para el empresario. Al joven le signifca su primera experiencia laboral y al empresario contar con mano de obra econmica. Dado que sobre un monto de $550 que recibe cada benefciario, el Estado se hace cargo de abonar el 72% y el 28% restante es acreditado por el empleador. Algunos comentarios de los funcionarios: ".es un doble benefcio para el joven porque tiene una certifcacin al fnalizar esa prctica porque hoy te piden experiencia laboral, el joven que no tiene experiencia no lo toman en ningn lado. Y adems tiene la posibilidad de que el empleador se comprometa a tomarlo en forma permanente, entonces puede quedar inserto y en papeles. (Funcionario provincial) "..es un benefcio que se le da al empleador por estar al da. Se le ofrece una mano de obra ms barata. (Funcionario municipal) el empleador va a tomar una persona sin experiencia, le va a salir un poco ms barato por los benefcios que tiene pero tiene que capacitarlo. (Funcionario municipal) Tercer obstculo: las prcticas califcantes no garantizan la insercin laboral de los jvenes. Las prcticas, en trminos de los responsables de la ejecucin del plan, buscan ser algo distinto de lo que fueron las pasantas en los aos 90; se proponen reducir el tiempo de permanencia de los jvenes en las empresas (seis meses) de manera tal que la prctica no se transforme en un puesto de trabajo. Se realizan con un fuerte control y seguimiento por parte de los tutores, con la intencionalidad de que las mismas permitan, como una ltima etapa de un proceso, la formacin y el desarrollo de los benefciarios. Esta etapa es sobrevalorada por los gestores del plan quienes hacen un especial hincapi en la capacitacin que adquieren los jvenes a travs de las prcticas califcantes"; sin embargo, stas no son una garanta de la insercin laboral con un empleo estable, dadas las caractersticas del mercado de trabajo actual. Hoy los jvenes se enfrentan a un mercado laboral caracterizado por la inestabilidad, la fexibilidad, la precariedad, el subempleo y el desempleo. En trminos de Castel, son activos excedentes en una economa que tiende a la reduccin del trabajo asalariado y de los puestos de trabajo. (Castel, 2010). Los funcionarios entrevistados afrman: La diferencia con una pasanta es que el joven est ms capacitado, ms con su mente abierta. (Funcionario municipal) Nosotros mandamos al joven trabajar capacitado, orientado. (Funcionario municipal) Las prcticas califcantes se realizan por un lapso de seis meses en las empresas adherentes al plan, transcurridos esos meses, independientemente de las expectativas que se puedan generar en los jvenes benefciarios, los empresarios no estn obligados a incorporar a los mismos como personal de planta. En los fundamentos del plan se establece claramente que no existe entre las empresas y los jvenes una relacin contractual. La ltima etapa prevista son los emprendimientos productivos. En los dos municipios analizados, al momento de la aplicacin de las entrevistas, esta etapa an no se haba comenzado. No obstante, los funcionarios responsables del plan, entienden que es una va propicia para que los jvenes inicien su propia empresa. El proceso comienza con la deteccin de jvenes emprendedores, que respondan al perfl necesario para llevar adelante su propio emprendimiento. Se les otorga una capacitacin especial para que se instruyan sobre costos fjos, costos variables; reciben adems un subsidio econmico de 4000 pesos. Esta etapa se presenta como una instancia muy compleja, no slo en el logro de los objetivos previstos, sino tambin, desde el momento de la deteccin de los jvenes con determinado perfl, as lo sealan los funcionarios: REV IISE - 19 Son casos muy aislados, muy aislados, no todos tienen personalidad o carcter para emprender y tampoco el Ministerio puede estar bajando fondos para que se pierdan o tengan resultados estriles. (Funcionario provincial) Una de las preocupaciones de los agentes municipales, es la forma de fnanciar los emprendimientos, los fondos son transferidos de manera directa a los benefciarios; la presencia de un imaginario de que los jvenes son personas con poca responsabilidad, genera desconfanza. Esta es la razn por la cual los funcionarios resaltan la necesidad de fomentar en los jvenes emprendedores un sentido de la responsabilidad, a fn de que los fondos enviados sean utilizados correctamente. As lo comentan: Esa es la preocupacin de nosotros, estamos tratando de hacer nuestra base de datos de todos los chicos que ya tienen las herramientas para hacer este proyecto, para saber que lo van a hacer con responsabilidad, que van cumplir, que van a saber usar el dinero. (Funcionario municipal) Estamos siempre concientizndolos, de que es un esfuerzo que tiene que hacer el joven, que no va a recibir la ayuda econmica sin hacer nada, sino responsabilizarlos. Estamos trabajando todo el tiempo en eso, que el joven adquiera un poco ms de responsabilidad y que puede formar su propio emprendimiento productivo. (Funcionario provincial) Cuarto obstculo: Evaluacin insufciente del proceso de implementacin. El plan es de nivel nacional, es la Nacin quien lo fnancia, la provincia y los municipios son quienes lo gestionan; entre estos niveles gubernamentales debe haber una constante conexin, ms all de las tensiones que pueden presentarse en la gestin de un plan. Los responsables municipales sealan la existencia de una constante y fuida comunicacin, fundamentalmente entre los niveles nacin y municipio. Trimestralmente los ejecutores del plan, a nivel municipal, deben presentar un informe de evaluacin a la Gerencia de Empleo y Capacitacin Laboral (quienes lo elevan a nivel nacional) donde detallan las actividades que han realizado en cada una de las etapas antes descriptas. El protocolo que los municipios frman para adherir al programa, cuenta con una matriz de resultados donde de acuerdo a la cantidad poblacional de cada municipio, se estima una cantidad posible de jvenes adheridos. Los municipios estn obligados a cumplir con la meta de adhesiones que se fjaron; para los funcionarios municipales el hecho de lograr el nmero de jvenes que se haba estimado signifca que se han logrado las metas fjadas. Respecto al seguimiento y evaluacin del plan, se puede decir que se realiza una evaluacin por objetivos, la misma consiste en identifcar un conjunto de fnes y organizar actividades para alcanzarlos. El xito o fracaso del plan en cada municipio se valora en trminos cuantitativos, en funcin del nmero de benefciarios adheridos, capacitaciones realizadas y prcticas califcantes logradas. Una planifcacin integral conlleva una evaluacin de tipo procesual, donde el proceso es entendido como la interrelacin dinmica entre las estructuras del programa y los diversos actores, generando un sistema vincular.(Abdala 2001:192) La evaluacin de una poltica integral, ms all del anlisis cuantitativo debe comprender un anlisis de tipo cualitativo de evaluacin de impactos. Lejos est del pensamiento de los funcionarios municipales la idea de una evaluacin de impactos. Frente al interrogante de las fortalezas del plan, los responsables del mismo reproducen la visin de metas a cumplirse, es decir, entienden que el plan es exitoso en la medida que cumple con las metas establecidas. As lo expresan: Nosotros estamos con ms del 80 % de las metas cumplidas en cuanto al plan. (Funcionario municipal) Las metas formales en su mayora se han cumplido salvo que a nivel general tenemos que implementar los emprendimientos (Funcionario municipal) 20 - Instituto de Investigaciones Socioeconmicas Reexiones naIes En Argentina, durante el perodo 1990 2001 se consolid un modelo de Estado Democrtico Neoliberal, iniciado en la dcada del 70. Desde este modelo se sostena que la creciente y distorsionada intervencin del Estado en la economa y la ampliacin de las funciones del mismo, haba exacerbado las demandas igualitarias generando infacin y conduciendo al desorden fscal. En este marco, se defende al libre mercado como el nico mecanismo capaz de superar la situacin crtica que atravesaba nuestro pas. En tal sentido, si el Estado haba sido incapaz de organizar el desarrollo capitalista, s se haba vuelto permeable a las demandas populares transformndose en el campo del conficto por la puja distributiva; entonces la crisis era poltica y no econmica, y la solucin consista en recortar y redimensionar el Estado, desmontar la regulacin poltica y subordinar todas las relaciones sociales a las leyes del mercado. Se asisti entonces, al retiro progresivo del Estado de sus funciones niveladoras y a la consecuente preeminencia del mercado. Lo cual origin un fuerte deterioro de las condiciones de vida de la poblacin y la ampliacin y diversifcacin de las situaciones de pobreza y desestructuracin social. En este marco, las polticas sociales se orientaron a los sectores excluidos, que el propio sistema capitalista generaba, a fn de cubrir las brechas funcionales que provocaba el libre funcionamiento del mercado. De este modo, el Estado neoliberal acento su presencia pero no ya como eje articulador de ciudadana sino como dador de bienes asistenciales fragmentados. A partir del ao 2003 se plante la intencionalidad de dar un giro en las polticas sociales, reorientndolas en su diseo y ejecucin. En la fundamentacin de los nuevos programas se trazaron metas de incorporacin de los sectores excluidos y vulnerables al mercado laboral, con un enfoque de derecho y de pleno empleo. En el diseo de las polticas se planifc la atencin de la pobreza con una mirada integral, asociada al empleo, a la produccin y a la inclusin social. En tal sentido, las nuevas programaciones hacen suponer que se ha dejado atrs el enfoque asistencialista que caracteriz a las polticas sociales, del modelo econmico neoliberal, orientadas a la contencin y el control de vastos sectores de la poblacin. Acorde con ese discurso se implementaron diversos programas para atender al sector juvenil en situacin de vulnerabilidad social. Uno de ellos es el Plan Jvenes con Ms y Mejor Trabajo, cuyos ejes son lograr la terminalidad educativa, la capacitacin y la insercin laboral. Se desprende de los objetivos del programa, la intencionalidad de modifcar la forma de intervencin estatal basada en la creacin de empleo, a fn de instalar al trabajo como fuente de derechos para los jvenes. El punto de partida del Plan es un diagnstico, segn el cual un importante nmero de jvenes no logra la insercin laboral, dadas las carencias educativas y de capacitacin de los mismos. De all la necesidad de otorgar a los jvenes los recursos que les falta para insertarse en el mercado laboral en pos de su inclusin social. En este diagnstico slo fueron analizadas las caractersticas de los jvenes desocupados, quienes arrastran sobre sus hombros las consecuencias del modelo excluyente de la dcada del 90. Coincidiendo con especialistas en el tema, se puede sealar que se parti de un dfcit de capital humano o de una defciente demanda laboral, sin tener en cuenta la oferta del mercado laboral. En una gestin poltica que cuestiona el modelo implementado durante una dcada no es comprensible un diagnstico slo centrado en el capital humano, invisibilizando las condiciones estructurales, las posibilidades que brinda el mercado de trabajo y las caractersticas del mismo. El aspecto positivo del plan es el logro de la terminalidad educativa de los jvenes y la capacitacin laboral que se les otorga en su prctica califcante. No obstante, las prcticas califcantes no signifcan una garanta de insercin en el mercado laboral en tanto las empresas no estn obligadas a incorporarlos como empleados estables y permanentes. REV IISE - 21 Respecto a los principales obstculos en la implementacin sealados por los funcionarios son: la ausencia de coordinacin entre las reas del Estado (Educacin y Trabajo), la falta de inters y de informacin por parte de los jvenes. Se podra afrmar, a partir de la lectura de la normativa de los planes implementados, que desde el ao 2003 se intenta superar la focalizacin, fragmentacin y segmentacin, caractersticas propias de las polticas de la dcada del 90 en pos de una integralidad de las mismas. Sin embargo, el anlisis de la gestin del plan Jvenes con Ms y Mejor Trabajo permite concluir que dicha intencionalidad no se ha logrado. Se evidencia entonces un desfasaje entre el espritu de la norma y la realidad. Resulta una falacia pensar que slo mediante la certifcacin de estudios de nivel primario y secundario se lograr reducir la incertidumbre y elevada rotacin laboral que enfrentan estos jvenes dadas las caractersticas del mercado laboral actual. BIBLIOGRAFA: ABDALA, E. (2001): Manual para la evaluacin de programas de formacin para jvenes., OIT CINTERFOR. Montevideo. BALARDINI, S. (1999): Polticas de juventud: conceptos y la experiencia argentina. ltima Dcada N 10. Ediciones CIDPA. Via del Mar. Chile. CONFERENCIA (1999): De los jvenes, la juventud y las polticas de juventud, paper de la Conferencia pronunciada en el Seminario Polticas locales de juventud. Chile. BRITO LEMOS, R, (1998): Hacia una sociologa de la juventud. Algunos elementos para la deconstruccin de un nuevo paradigma de la juventud. Ultima Dcada N 9. Centro de investigacin y Difusin Poblacional de Achupallas, Via del Mar. Chile. 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