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CONFERENCIA ALFA-IBIS

Valparaso 6-8 Octubre 2003


RELACIONES DIVERGENTES ENTRE
POLITICA HABITACIONAL Y POLITICA URBANA
EN EL AREA METROPOLITANA DE MONTEVIDEO.
ARQ. JORGE DI PAULA
Nuestra tesis toma como objeto de estudio los impactos de las Polticas Habitacionales
sobre la Forma Urbana, concentrndose en los efectos sobre la expansin suburbana y
metropolitana y sobre la segregacin y gentrificacin.
En el mbito metropolitano, urbano y barrial estos impactos han sido analizados
relacionando la localizacin de los diferentes programas habitacionales
1
con las reas de
mayor vulnerabilidad social de la ciudad.
Uruguay tiene una larga trayectoria en descentralizacin municipal donde el ejercicio
autnomo de los Gobiernos Locales estaba subordinado a las decisiones del Gobierno
Central en la medida que ambos Gobiernos pertenecan al mismo Partido Poltico, por lo
que haba coherencia ideolgica entre ambos niveles del Estado.
A partir de 1990, perodo de anlisis de nuestra tesis, se produce un quiebre histrico en el
Pais, al subir una Coalicin socialdemcrata de centro izquierda al Gobierno de
Montevideo
2
y una Coalicin neoliberal al Gobierno Nacional.
3
Es indudable que los efectos de la descentralizacin han sido mltiples y es un tema que
est siendo ampliamente estudiado. Europa empieza antes que Amrica Latina con la
descentralizacin administrativa y algunos pases en Latinoamrica empiezan antes que
otros en el proceso de descentralizacin. Ahora la descentralizacin est generalizada
(Carrin 1998,2003). Pareciera que las realidad contextual le transfiere efectos especficos
a la descentralizacin, mas all de los factores generales y la imposicin de modelos por
parte de organismos internacionales. Los efectos de la globalizacin y la formacin de
regiones econmicas mas all de la frontera entre nacin/estado, le ha dado a la
descentralizacin nuevas especificidades que van mas all de una relacin local/central sino
que abarca lo local/nacional y lo nacional/global. Los cambios en el sistema de produccion,
el aumento de comercio y de produccin de bienes y servicios que han generado grandes
flujos y la formacin de un sistema de redes urbanas, estn dando origen a regmenes
intermedios de poder, que representan grandes aglomeraciones supranacionales. La
profundizacin de los valores democrticos han contribudo a una mayor polarizacin entre
gbobierno central y gobiernos locales. El caso del alcalde de Pars y la cohabitacin han

1
Programas del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, MVOTMA; Banco
Hipotecario del Uruguay, BHU y Intendencia Municipal de Montevideo, IMM.
2
Frente Amplio integrada por socialistas, comunistas, cristianos de izquierda, tupamaros, diversos grupos
escindidos de los partidos tradicionales.
3
Partido Colorado y Partido Nacional (blanco).
sido formas democrticas en boga en Europa. La bi-polaridad entre municipio y gobierno
central en Amrica Latina es un tema candente que pone en juego a los sistemas
democrticos. Carrion (2003) en su introduccin sobre descentralizacin en Amrica
Latina: una perspectiva comparada: seala que la mayora de los pases Latinoamericanos
tienen alcaldes electos de signo contrario al Presidente de la Republica: Bogot, Buenos
Aires, Montevideo. Lima, La Paz, Quito, Guayaquil, Cuenca. Los casos ms notorios que
han llevado a fuertes confrontaciones, han sido los casos de Lima (Fujimori-Andrade) y
Quito (Bucaram-Mahuad). La bipolaridad en Uruguay( Vazquez-Lacalle,90-95; Arana-
Sanguineti,95-2000; Arana-Batlle,2000-04) ha sido un elemento histrico que necesidta ser
estudiado desde varios ngulos. Nuestra Tesis la estudia desde la perspectiva de las
Politicas Habitacionales en el perodo 90-2000.
Nuestro estudio ha mostrado que la bipolaridad han generado un alto grado de
diferenciacin con relacin a la expansin urbana, la segregacin residencial y los efectos
de la gentrificacin como caractersticas de la forma urbana. Pero se trata de un estudio
descrptivo de los impactos diferenciales.
En esta ponencia pretendemos avanzar en las hiptesis explicativas de tal diferenciacin y
creemos que son consecuencia de las diferencias que existen entre por un lado la Poltica
Habitacional y 1.- el Mercado, 2.- la Poltica Urbana y Metropolitana y 3.- la Filosofa
Poltica sustentada por cada nivel de Gobierno.
UNA DISGRESION METODOLOGICA.
En este anlisis apelaremos a los mtodos comparativo y critico para marcar las diferencias
en los medios ( metodo comparativo) y en los fines ( mtodo crtico-racional) de las
Polticas Centrales y Locales.
Mtodo comparativo
Como expresa Beltrn (1985) el mtodo comparativo es consecuencia de la conciencia de
la diversidad: la variedad de formas y procesos, de estructura y comportamientos sociales
tanto en el espacio como en el tiempo, lleva necesariamente a al curiosidad del estudioso, al
examen simultneo de dos o ms objetos que tienen a la vez algo en comn y algo
diferente.
Tambin Pickvance expresa que es posible identificar diferentes tipos de anlisis
comparativos si estn orientadas a explicar diferencias y similitudes entre los objetos de
anlisis.
4
Mtodo crtico-racional.
La teora crtica reivindica que la ciencia recobre su competencia para la consideracin
racional de los fines, superando la posicin positivista de que la razn solo sea aplicada a
los medios para alcanzar fines libre de valores. ( free value). De no ser as resultara que no

4
PICKVANCE, Christopher.(2001). pag. 7-28.
existe ninguna meta racional en si, y no tiene entonces discutir la superioridad de una meta
frente a otra con referencia a la razn
5
.
Contra el mtodo crtico-racional no hay ms argumento que el emprico-positivista de
rechazar el mundo de los valores.
6
Cuando Popper sostiene que el concepto de ciencia implica una relacin entre hechos y
juicios de valor le atribuye a estos ltimos el estatus de decisiones subjetivas e
irracionales. De ah tambin que la determinacin de metas prcticas, es decir de
aplicabilidad, tenga que estar estrictamente separada de la ciencia como tal,
malvendindola al traspasarla a la esfera de las polticas.
7
En nuestro caso el mtodo comparativo se aplicar para buscar las diferencias y semejanzas
entre las PH implementadas en Montevideo en sus relaciones con el Mercado y la Poltica
Urbana y el mtodo crtico-racional para identificar los valores adscriptos a los objetivos de
las Polticas.
RELACIN ENTRE POLITICAS HABITACIONALES Y MERCADO.
El liberalismo econmico que prim durante el autoritarismo poltico en el perodo
dictatorial se continu con liberalismo poltico en el Gobierno Local y Central en el perodo
de transicin a la democracia 85-90.
Pero en el 90, restablecida plenamente la Democracia, al no haber candidatos proscriptos,
las relaciones de ambos niveles de gobierno con el mercado comenzaron a cambiar. La
Politica habitacional fue uno de los aspectos que mostr diferencias en el tratamiento tanto
en lo que el mercado( de alquileres y de la tierra) haba generado en el uso residencial de la
ciudad como en lo que se esperaba en el futuro de esa relacin. De aqu que podamos
afirmar una primera hiptesis sobre la autonoma del Gobierno Local en lo habitacional en
la medida que el mercado es dominante en la estructuracin de la ciudad a nivel urbano.
Las Polticas Habitacionales tienen relativa autonoma con las tendencias del mercado
formal e informal de la vivienda y de la tierra urbana.
Si es cierto este supuesto, podr haber una Politica que apoye al mercado y la produccin
de bienes de cambio y otra que apoya a la comunidad y la produccin de bienes de uso.
En este sentido se afirma que la Politica Local busca desmercantilizar al sistema
habitacional mientras que la Poltica Central promueve la mercantilizacin.
Como hiptesis derivada podemos formular que:

5
BELTRN,M. . El metodo crtico-racional,pag. 27.
6
Cuando Weber habla de Zweekrationalitat, o racionalidad de fines se est refiriendo a una de las distintas
formas que puede revestir la accin social, que puede ser la accion racional con arreglo a fines, racional con
arreglo a valores, afectiva o tradicional. Citado por Beltrn. Pag.30
7
ibid. Pag. 32.
El Gobierno Local promueve el control de la tierra, la produccin de bienes de uso y la
tenencia segura sin que el beneficiario pueda volcar libremente la vivienda al mercado.
Esta hiptesis se analizar a travs de 3 dimensiones: 1.- la constitucin de una cartera de
tierras, 2.- tenencia de la vivienda reciclada y 3.- tenencia en la vivienda realojada.
1.- Cartera de Tierras.
1.1. Compra autnoma.
En 1990
8
se aprueba la creacin de la Cartera Municipal de Tierras para Viviendas, con la
finalidad de obtener predios aptos para la construccin de Viviendas, utilizarlos en la
ejecucin de programas habitacionales promovidos por la Intendencia Municipal de
Montevideo, venderlos u otorgarlos en las condiciones que se establecen en el Decreto a
personas o grupos de personas que los requieran para solucionar satisfactoriamente su
situacin habitacional.
Este Decreto permiti la adquisicin de ms de 100 H de tierras aptas para ser ocupadas
inmediatamente por viviendas o ser dotadas de saneamiento y otorgarlas para ser edificadas
quedando las pluvalas generadas en manos del Municipio.
El manejo de esta cartera de tierras permiti otorgar gran parte de ellas a la Federacin de
Cooperativas de Ayuda Mutua, FUCVAM, para que a su vez fueran otorgadas a las
unidades cooperativas que las requirieran. De esta forma se fortaleca el movimiento
cooperativo de vivienda al habilitarlas a solicitar un prstamo al Ministerio de Vivienda ,
quien manejaba el Fondo de Vivienda y que pona como requisito para otorgarlo la
posesin por parte de la cooperativa de un terreno.
De este modo el Municipio no solo adquira tierras donde lo indicaba el Desarrollo Urbano,
sino que las plusvalas generadas por la dotacin de infraestructura no eran apropiadas por
el mercado y facilitaba la obtencin de un crdito del fondo nacional de vivienda.
1.2. Compra con apoyo del Fondo.
Esta modalidad includa en la Ley de Vivienda N 13728 , art 121, establece que los
Gobiernos Departamentales podrn reclamar una participacin de hasta el 50% de las metas
departamentales del Plan del Sector Pblico y el compromiso del Gobierno Departamental
de aportar a su costo las tierras urbanizadas necesarias. Esto permita que los Gobiernos
Departamentales participaron en las decisiones de localizacin urbana de los conjuntos
habitacionales y eventualmente su tuvieran Plan de Desarrollo Urbano coordinar con este.
Esta posibilidad fue derogada con las modificaciones introducidas a la Ley de Viviendas en
el ao 1991, al inicio del nuevo perodo de Gobiernos Locales y Nacionales.

8
Decreto N 24654 del 6 Setiembre 1990 de creacin de la Cartera de Tierras de la IMM.
2.- Reciclajes
En el quinquenio 1990-95 la IMM se propuso realizar una serie de operaciones urbano-
habitacionales en las reas centrales de Montevideo con el doble objetivo de rehabilitar
viviendas obsoletas, aumentando el numero de unidades por vivienda, contribuyendo a
disminuir el vaciamiento poblacional de esas zonas concentrada fundamentalmente en los
sectores pobres.
Complementariamente se buscaba equilibrar el proceso de gentrificacin generado por la
Poltica de Reciclaje del Banco Hipotecario del Uruguay al estimular el reciclaje de
viviendas orientado solo a los sectores medios.
9
Podra argumentarse que es positivo que en zonas pauperizadas concurran sectores medios,
lo que es cierto si al mismo tiempo se organizan los sectores pobres para mejorar sus
condiciones locales de vida y no son expulsados de las reas centrales.
En estos procesos de reciclaje participativo actuaron Organismos no gubernamentales de
Asistencia Tcnica y equipos propios de la Intendencia Municipal a diferencia de los
programas de reciclaje del Banco Hipotecario donde el arquitecto actuaba como profesional
liberal con la participacin de empresas constructoras privadas.
Los reciclajes participativos del Municipio estimulaban la cohesin interna del grupo por el
trabajo conjunto favoreciendo la integracin social entre sus miembros y contribuan a la
heterogeneidad social de los barrios centrales .
Con estos proyectos pilotos se buscada demostrar la factibilidad econmica (compitiendo
con la construccion de ncleos bsicos en la periferia emprendidas por el Ministerio) y la
factibilidad social de construccion con la participacin de la poblacin ( asociaciones
civiles y cooperativas).
Hasta el momento no ha sido posible instrumentar convenios con organismos
financiadores ( MVOTMA, BHU) a efectos de pasar de proyectos pilotos a programas de
otra significacin
10
La tenencia de estas viviendas recicladas es la propiedad colectiva de la cooperativa
evitando de este modo la mercantilizacin de un bien de uso familiar realizado con el apoyo
de la sociedad y de la comunidad cooperativa.
3.- Realojos.
Estos programas tambin tuvieron un doble propsito. Por un lado respetar las normas
urbanas que indicaban donde se podan asentar viviendas y por otro ir densificando las

9
Se hicieron experiencias de dos tipos, por un lado cuatro operaciones piloto de reciclaje: Pretil, Covigoes,
Mujefa y Covicivi, con un total de cerca de 100 familias mediante convenios con los vecinos organizados y
por otro cuatro reciclajes en Convenio con la Junta de Andaluca en los barrios Palermo y Barrio Sur.
10
Segn lo expresado por el Equipo de Reciclaje y Rehabilitacin Urbana del Servicio de Tierras y Viviendas
de la IMM en la Revista Vivienda Popular N2 , diciembre 1997. pag. 4
reas con servicios o dotacin planificada de infraestructura integrando barrios con
diferentes estratos de poblacin.
11
La IMM , a pesar de que la construccin de viviendas depende del Gobierno Central aplic
un programa que atiende a los asentamientos irregulares en predios municipales. En
algunos casos es posible regularizar pero a veces se hace imposible el fraccionamiento de
las tierras por necesitarlas para otros fines por estar ubicadas en zonas inundables o por
ubicarse en zonas rurales.
En cuanto a la tenencia de estas nuevas viviendas, se otorgaron en mera tenencia, por 20
aos sin que tampoco la familia pueda volcarla al mercado.
12
Complementariamente se afirma que el Gobierno Central sostiene los principos del Banco
Mundial de facilitar el funcionamiento del mercado. De aqu la 2 hiptesis derivada en
relacion al Gobierno Central.
El Gobierno Central promueve la mayor libertad de mercado y la eficiencia econmica de
la empresa mercantil como orientadores del desarrollo urbano y la vivienda..
Esta Hiptesis ya fue verificada en otro perodo histrico, durante la poca de la Dictadura
(1973-85), y expresada contundentemente por un estudio de Kaztman (1999)
13
para la
Organizacin Internacional del Trabajo, OIT. Expresa dicho estudio que las Polticas de
Vivienda no han logrado constituirse en un sistema que contrabalancee las tendencias
estratificadas de acceso a la vivienda que el mercado determina.
14
Si probamos la hiptesis en un perodo democrtico, estamos probando adicionalmente que
la libertad de mercado es independiente del autoritarismo o liberalismo poltico.
Usando el mismo conjunto de categoras que en la hiptesis anterior referida al gobierno
local, analizaremos la cartera de tierras, los reciclajes y los realojos impulsados por el

11
El caso del realojo del barrio Tiscornia pasando de un rea rural a una zona urbana en expansin planificada
donde se estaba construyendo el saneamiento y donde ya se asentaban varias cooperativas de vivienda por
ayuda mutua. Es de hacer notar que el barrio realojado no conform una cooperativa sino que se desarrollo un
sistema de autoconstruccin asistida por una ONG (Asociacin para la Promocin de un Hbitat Integral,
APHAI) dirigida por el autor de esta Tesis.
12
La mera tenencia, alude a que el Municipio por razones fundadas de inters general , cuando deba usar el
terreno adjudicado para otros fines, deba otorgarle otra vivienda de similares o mejores caractersticas .
13
KAZTMAN, R, y otros.
14
Ibid, pag. 40. Ms an, la poltica de vivienda en el pas puede apenas ser considerada neutra, sino
directamente regresiva. Durante el Gobierno militar algunas polticas empeoraron la situacin. En primer
lugar el BHU estableci criterios para acceder a prstamos que permita casi exclusivamente a las clases
medias y altas postular para esos prstamos. En segundo lugar, algunos recursos para viviendas que estaban
fuera del BHU ( municipalidades, fondos de emergencia para vivienda) fueron trasladados al directorio
general del BHU, reduciendo los recursos para las familias de bajos ingresos. En tercer lugar, se estableci un
sistema de promotores (empresarios privados) que facilitaba a aquellos que contaban con el 20% del costo
de construccin , prstamos subsidiados, favoreciendo maniobras especulativas a quienes contaban con
capital para hacerlo a costa de polticas pblicas. Cuarto, una larga tradicin en materia de crdito para
cooperativas y proyectos de ayuda mutua organizados por la sociedad civil fueron cortados.
Gobierno Central.Se agrega el caso de la produccin de Ncleos Basicos Evolutivos por ser
un programa desarrollado fundamentalmente por el Ministerio de Vivienda.
Adicionalmente se incorpora un principio orientador expresado en un Plan de Viviendas,-
punto 5- que busca introducir al mercado hasta las cooperativas de vivienda, generadoras
por principio de bienes de uso.
1.- Cartera de tierras.
Durante la vigencia de la primera Ley de Vivienda promulgada en 1968, tanto el Instituto
Nacional de Viviendas Econmicas, INVE, como la Direccion Nacional de Vivienda,
DINAVI , el Banco Hipotecario del Uruguay, BHU o la Intendencia Municipal de
Montevideo, IMM, promovan la construccin en predios de propiedad pblica o
adquiridos de acuerdo a decisiones pblicas.
En efecto a fines de la dcada del 50 con la estructuracin del Plan Director de la ciudad
de Montevideo, se incorpora como base para la planificacin de viviendas el concepto de
Unidad Vecinal.
15
Los proyectos de los organismos pblicos se realizan en tierras
propiedad de los mismos o expropiadas a esos efectos.
Si bien hacia 1970 se inici un ritmo importante de expropiacin de tierras, dispuestas por
la DINAVI, no se pudo contar con ellas en lo inmediato. Por lo tanto el INVE debi
recurrir a los terrenos de su propiedad para la implantacin de Conjuntos Habitacionales,
terrenos que, generalmente estaban deficientemente ubicados, con respecto a los servicios
urbanos. En particular para Montevideo, sin correspondencia con el Plan Director de
Montevideo.
16
Igualmente la IMM elabor a partir de 1955 sus propuestas habitacionales en funcin del
Plan Director. En el Barrio Sur proyect seis torres de 15 pisos construidas en terrenos de
su propiedad.
El BHU por su parte tambin realizo los programas denominados P (licitacion de precios de
proyectos en terreno propiedad publica) y PP (licitacion de precios y proyecto en predios
propiedad publica)
Posteriormente a la reinstitucionalizacin democrtica , los organismos pblicos dejaron de
adquirir o expropiar tierras por lo que las propuestas de construccin de viviendas
dependan de la oferta empresarial en los llamado PPT es decir, licitacin de Precio,
Proyecto y Terreno. El Promotor Privado decida la localizacin del conjunto de vivienda.
Esto llev en el perodo que nos ocupa a localizar la mayor cantidad de viviendas
financiadas por el Banco Hipotecario del Uruguay en el rea metropolitana de Montevideo.
El Banco primeramente aprobaba prstamos segn la oferta pero frente a las dificultades de
la demanda posteriormente exigi para la aprobacin de los prstamos un porcentaje de
viviendas vendidas, de modo que el Banco no se quedara con dificultades para obtener la
devolucin de su prstamo en la medida que el Promotor no vendiera lo construido.

15
RISSO M. BORONAT, YOLANDA..
16
Ibid.pag.50
En las reformas sucesivas el Banco Hipotecario ha perdido algunas de sus atribuciones de
fomento de la construccin de viviendas y ha sido transformado en un Banco mas en el
mercado financiero de capitales, compitiendo con la Banca Privada. Esta situacin sumada
a procesos de corrupcin y sobredimensionado en cuanto a sus gastos en relacin a las
inversiones, genera muchas dudas sobre su supervivencia.
2.- Reciclajes.
Accion del Banco Hipotecario en los reciclajes de vivienda.
17
En relacin a las acciones en las reas consolidadas de la ciudad, el Banco Hipotecario
comenz a otortar prstamos subsidiados a los constructores y prstamos preferenciales a
los compradores para facilitar el encuentro entre la oferta y la demanda. Este apoyo al
mercado de viviendas recicladas gener un aumento del precio de las viviendas reciclables
(anteriores a 1930) deteniendo el proceso por las apetencias de los rentistas inmobiliarios.
El instrumento jurdico utilizado para otorgarle seguridad y libertad de hacer uso de la
vivienda como activo (hipotecarla o venderla) fue la propiedad horizontal, es decir derecho
a disponer la vivienda libremente en el mercado.
3.- Realojos.
Siguiendo los principios de la ley de la oferta y la demanda se considera que la
incorporacin de nuevas tierras a la oferta baja los precios por lo que no se toma ninguna
medida para evitar la invasin de tierras fiscales. Los realojos realizados fueron entregados
en propiedad privada individual.
18
Por otra parte, el convenio con el BID, por lo cual este
organismo otorga U$A 70 millones , obliga al Uruguay a entregar en propiedad las
viviendas reguladas.
4.- Programa de Ncleos Bsicos Evolutivos.
El intento original del Programa, de acuerdo a los lineamientos del Banco Mundial era
subsidiar a la demanda insolvente, a los efectos de que el mercado pudiera incorporarla.
El propio Plan de Viviendas incorpor este objetivo al establecer que se mantendr el
nfasis en la demanda ,confirindole capacidad de compra.
19
Las experiencias de subsidiar la oferta, es decir a las tasas de inters de los prstamos a los
constructores haba demostrado sus consecuencias de redestribucin negativa del ingreso
ya que la disminucin de los precios alcanzaba solo a los sectores medios.

17
El programa de reciclaje implica transformar una vivienda antigua ( anterior a 1930) en varias viviendas por
la subdivisin de la original , manteniendo la morfologa urbana y aumentando la densidad poblacional.
18
Actualmente esta en estudio un proyecto de ley de constitucin del rgimen de tenencia denominado bien
de familia, que pretende asegurar el derecho de los hijos a tener una vivienda, por lo que los padres no
pueden venderla sin asegurar otra vivienda con igual seguridad.
19
Se consider que los precios de la oferta se regularan por el mercado por lo que el Estado deba intervenir
sobre la demanda.
En una primera etapa, era posible salir a comprar al mercado inmobiliario viviendas ya
construdas. El aumento repentino de la demanda elev rpidamente el precio de las
viviendas modestas en oferta. Los valores de tasacin de la oferta definidos por los tcnicos
del Ministerio eran inferiores a los pedidos por lo que este sistema fue abandonado.
Posteriormente, se llam a licitacin para construccin de ncleos bsicos evolutivos
(viviendas mnimas de 32 m2) a los efectos de constituir una oferta para la demanda
subsidiada. Las empresas constructoras demandaron un amplio financiamiento del
Ministerio ya que consideraban poco margen de ganancia con los precios lmites fijados.
20
5.- Invitacin a las Cooperativas a entrar en el mercado competitivo.
La intencin mercantilista del Ministerio instalado en 1990 llev a plantear que las
cooperativas de ayuda mutua compitieran en las licitaciones frente a las empresas
constructoras a los efectos de mostrar su eficiencia en el uso de los recursos. Si bien esto no
se llev a la prctica demuestra la orientacin del recientemente creado Ministerio.
21
Algunas consideraciones complementarias que contribuyen a demostrar el nfasis que el
Gobierno Central pone en el facilitamiento del mercado.
En el Plan de Vivienda 90-95 se expresa En el marco de una economa que juega su
posibilidad de desarrollo a compatibilizar la eficiencia y la compatibilidad de todos los
sectores productivos el plan promueve la eficiencia de los mercados de tierras apuesta
decididamente a promover .
Por otra parte , tambin se recurri al sistema de Registro de Proveedores donde el
promotor decida la localizacion del proyecto por compra del terreno en el mercado.
En cuanto al fomento del mercado de viviendas mencionaremos una finalidad muy
sugerente y un instrumento muy concreto para estimular el mercado y la libre competencia.
En el punto 9 del mismo Capitulo 3 se expresa: En particular se procurar que las
cooperativas y en especial las de ayuda mutua vuelvan a ser un instrumento hbil de
produccin de viviendas de bajo costo en competencia igualitaria con otros sistemas.
Estas asociaciones no generarn derechos por su naturaleza cooperativa, ni por la
antigedad de su personera jurdica sino exclusivamente por la calidad de la propuesta que
realiza el Instituto Tcnico que la representa. En ocasin de licitarse obrassu propuesta
competir en igualdad de condiciones con otras propuestas del sector privado.
Esta finalidad que pretende hacer competir cooperativas de ayuda mutua de construccin de
viviendas para sus propios socios con empresas privadas de construccin del mercado
capitalista muestra varias debilidades del planteo.

20
Las Empresas no se presentaron a la licitacin hasta que el Ministerio elev los topes de precio mximo.
21
La propuesta fue hecha en su momento por quien hoy es el Ministro de Vivienda. Arq. Saul Irureta. Consta
en el punto 9, capitulo 3, del Plan Quinquenal 90-95.
Por una parte desconoce la diferencia entre la Produccin Mercantil de Viviendas ( bien de
cambio) y la Produccin Social (bien de uso).
Por otra parte desestima la participacin del usuario en la apropiacin de su Hbitat y su
sustentabilidad ( mantenimiento y desarrollo del habitat) cuando el usuario es protagonista
del mismo.
Pero adems desconoce que en todos los anlisis de costo las cooperativas de ayuda mutua
construyen con la misma financiacin por lo menos igual rea y calidad de construccin y
en muchos casos mayor rea y calidad.
La Produccin Mercantil y la Produccin Social son dos sistemas que tienen distintos fines,
distintos medios y fundamentalmente distintos principios por lo que ponerlos a competir
solo es atribuible a una filosofa poltica que se asiente en la competencia y no en la
solidaridad desconociendo incluso la eficacia y la equidad que en las actuales
circunstancias tienen las cooperativas de ayuda mutua.
22
RELACION ENTRE POLITICA HABITACIONAL Y POLITICA URBANA.
Si bien en el discurso se afirma la necesidad de relacionar eficientemente la construccion de
viviendas con el desarrollo urbano y se establece explcitamente entre los objetivos a
alcanzar con la Poltica Habitacional en los hechos tal aspiracin deja de cumplirse y
contribuye a la expansin y segregacin residencial de la ciudad.
De aqu que enunciemos como hiptesis que:
La falta de coordinacin entre PH y PU y la falta del Poder Metropolitano contribuye a la
expansin y la polarizacin.
Los objetivos urbanos desde un punto de vista arquitectonico, urbanstico y habitacional
concuerdan en la necesidad de una fuerte relacin entre sus objetos de anlisis y la
necesaria articulacin entre ellos. Esta articulacin es indispensable para evitar la
ineficiencia en el uso de los recursos, la inequidad de las intervenciones, las amenazas a la
sustentabilidad y en particular la fractura tipo-morfolgica de la ciudad, la expansin
residencial desprovista de infraestructura y servicios, la fragmentacin metropolitana y
prdida de espacios pblicos compartidos.
La mutua descoordinacin entre lo urbano y habitacional lo analizaremos en el anlisis de
cmo es tratado el territorio en los Planes de Vivienda y como, a su vez, es tratada la
vivienda en los Planes Urbanos.
El territorio en los Planes de Vivienda
En efecto, los Planes Quinquenales de Vivienda del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente , si bien manifiestan la necesidad de articularse con las

22
Esto no implica que en otras circunstancias polticas, econmicas, sociales y culturales, los sistemas de
produccin puedan reformularse y Estado, Empresa y Usuarios se articulen de otra manera.
estrategias nacionales de desarrollo social y productivo
23
no lo hacen en relacin a lo
urbano y territorial. Aun en el Plan 2000-2004 solo se prevn 2 lneas de accin en relacin
con los municipios de un carcter estrictamente de emergencia y no de permanencia. En
efecto, en relacin con las Intendencias del interior del pas, se elaboran programas para
realojos de inundados y en relacin con la Intendencia de Montevideo, se firm un
convenio puntual para promover soluciones habitacionales para 200 familias de los
asentamientos en el marco del Programa de Recuperacin del Arroyo Miguelete
24
.
A esto se suma la perdida creciente de la intervencin del Banco Hipotecario en la
disposicin previa del terreno para realizar sus llamados a licitacion de Precios de sus
Proyectos o de Proyectos realizados por los oferentes pero en terrenos del Banco.
La vivienda en los Planes Territoriales.
Por su parte la Intendencia Municipal de Montevideo, elabor un Plan Estratgico
25
para el
Desarrollo de Montevideo reconociendo que Montevideo presenta una alta dinmica de
transformaciones que generan un proceso de reestructuracin negativa, que acenta la
segregacin socio-espacial en la ciudad y el territorio. En particular, se seala el gran
empuje demogrfico de las zonas donde se asienta la poblacin de inferiores condiciones de
vida, elemento que acenta los efectos negativos en una perspectiva de mediano y largo
plazo. La situacin econmica empuja a la decadencia de las reas centrales y centrifuga a
sectores de la poblacin hacia las periferias empobrecidas, crendose nuevos
asentamientos precarios, en particular sobre los grandes corredores viales.
Igualmente se reconoce, por parte del Municipio las dificultades generadas a la
participacin municipal en la distribucin de los recursos asignados al departamento por el
Gobierno Nacional en el desarrollo de los planes de vivienda social, restringen la
intervencin comunal para responder a las necesidades y darle a esos planes un rol decisivo
en la reestructura y reequilibrio de la ciudad segregada.
El diagnstico Municipal, expresado en el Plan Estratgico reconoce que aun es baja la
capacidad de orientacin de las tendencias de la ocupacin y de los usos del suelo mediante
la oferta de suelo A pesar de que la autoridad municipal destin una parte del
presupuesto a generar la cartera de tierras reconoce que La insuficiencia de los recursos
asignados por los organismos pblicos responsables, la falta de planificacin y de
coordinacin interinstitucional en particular con la autoridad municipal -
determinan la baja calidad de los equipamientos sociales de uso colectivo y su desconexin
con el funcionamiento actual de la ciudad.
En relacin a la Lnea Especfica sobre Disponibilidad y uso del Suelo de la Lnea
Estratgica Orientacin de la Dinmica Urbana se expresa textualmente que las
Directrices especficas, que relacionan vivienda y urbanismo sern:

23
Propuesta Plan Quinquenal de Vivienda 1995-1999.
24
Plan Quinquenal 2000-2004
25
BURGESS, R, CARMONA,M. The major conceptual shift in urban planning in the neoliberal perior was
the consolidation of strategic planning as the dominant planning style. Pag.36.
1.- La definicin de los lmites del crecimiento para contener la expansin innecesaria de la
Trama Urbana.
2.- La oferta de suelo para la Vivienda Social y la consolidacin de los Asentamientos
Perifricos donde se pueda brindar infraestructura, servicios y equipamiento.
3.- El estmulo a la inversin que contribuya a densificar las zonas centrales de la ciudad.
Sin embargo, el Plan de Ordenamiento Territorial, POT, donde se expresa el tratamiento
del desarrollo de las Redes de infraestructura, vial, transportes, equipamiento, centralidades
y reas verdes no se trata el Sistema Habitacional .
26
La Resolucin 2.004/96, aprueba lo actuado por la Unidad Central de Planificacin
Municipal para formular los conceptos bsicos del Plan de Ordenamiento Territorial de
Montevideo y resuelve definir como objetivos particulares del Plan entre otros los
siguientes que tienen relacin directa con la vivienda: Propender a un reequilibrio
sociourbano, global y zonal, evitando la expansin urbana innecesaria, aunque
atendiendo a la necesidad de suelo residencial y estimulando la redensificacin de reas
dotadas de infraestructura urbana Propender a revertir los procesos de segregacin
urbana , proponiendo acciones principalmente en las periferias , para contribuir a erradicar
las manifestaciones de marginalidad urbana mediante las dotaciones de equipamiento que
aseguren el derecho al uso y goce de la ciudad; Estimular la reedificacin,
redensificacin y recuperacin de las reas centrales de la ciudad mediante la
rehabilitacin y restauracin de su patrimonio arquitectnico y urbanstico, con destino
principalmente de vivienda, y equipamiento pblico y privado.
El POT, definitivamente aprobado consideraba a la vivienda en 3 instancias: el diagnstico
27
, como un Plan Especial de Ordenacin
28
y potencialmente como un Tema a ser tratado
en los Planes Sectoriales.
29
Sin embargo a pesar de que fue iniciado el proceso de discusin
para la elaboracin de un Plan Especial de Ordenamiento y Recuperacin de la Vivienda de
Inters Social, en 1998, todava no ha sido concluido.
30

26
Avance del POT.1998-2005. pag.23
27
Ocupacin residencial. Asentamientos irregulares. Pag. 60-62
28
Los Planes Especiales de Ordenacin son los referidos a estudios parciales del territorio departamental y
tienen por finalidad desarrollar propuestas de planificacin en una escala ms reducida. Dentro de los planes
considerados se encuentra el Plan Especial de Ordenacin y recuperacin urbana de la vivienda de inters
social.pag.239. POT.
29
Plan sectorial son los que desarrollan un tema o aspecto especfico dentro de los sistemas de la ciudad. En
particular solo hace referencia a un Plan Sectorial de Movilidad Urbana. Pag. 239 de la edicion del
POT.IMM
30
Recientemente, julio 2003, fue firmado un acuerdo denominado Bruno Mauricio de Zabalaentre la IMM,
el Ministerior de Vivienda y el Banco Hipotecario con el objetivo de mejorar la Ciudad Vieja.
LA RELACIN HISTRICA ENTRE POLITICA HABITACIONAL Y POLTICA
URBANA.
Es reciente en nuestro pas, la reflexin sobre Poltica Urbana y Poltica Habitacional ya
que siempre se consider que la discusin comenzaba con la explicitacin de los Planes
Urbanos y Planes de Construccin de Viviendas, que supuestamente eran tcnicos.
El avance de las Ciencias Polticas y Sociales as como la transparencia de los componentes
poltico-ideolgicos de los Planes permiti una reconsideracin de la problemtica de su
relacin.
Por otra parte, los Planes Urbanos y Planes Habitacionales han enfatizado los componentes
fsicos, espaciales, econmicos y estticos. Los componentes sociales, patrimoniales,
culturales, familiares, de gnero y etarios han entrado tardamente en la discusin.
Incluso la elaboracin de Planes ejecutivos son relativamente recientes.En efecto desde
1724 hasta 1890, se pretendi anticiparse con la planificacin urbana a la construccin
efectiva de la ciudad que sin embargo se transgredieron reiteradamente los lmites
impuestos dejando incompletos los amanzanados proyectados.
31
De 1890 a 1930 se reorden la ciudad existente mediante el planeamiento viario-
monumentalista y esteticista de corte similiar al urbanismo imperial francs.
En el perodo 1930-80 se retoma la intencin de regular la ciudad en su conjunto
identificandose con las posturas del movimiento moderno. Zonificacion funcional del
territorio, vialidad diferenciada, Unidades Vecinales de residencia. Aplica una visin
homognea, y por ende abstracta, al territorio y a la poblacin, cuantificando densidades
edilicias y poblacionales sin considerar los impactos econmicos y sociales sobre una
sociedad estratificada en poder y riqueza. La Guerra Grande (1943-51), gener varios
centros poblados del ejrcito sitiador alrededor de la ciudad sitiada de Montevideo
generando la ciudad dispersa.
Si bien a partir de 1980 se reconoce la diversidad urbana y los valores patrimoniales, no
se alcanza a generar consenso para llevar a la prctica lo admitido tericamente de la
necesidad de relacionar lo urbano y lo habitacional en todas sus magnitudes.
La priorizacin de los valores patrimoniales y estticos llev a la creacin de Comisiones
Especiales en la Ciudad Vieja y en los barrios donde reside la poblacin de mayores
ingresos, el rea costera y el barrio donde residan las clases altas en el pasado , el Prado.
La falta de consideraciones sociales por parte de la Intendencia cuando se trata de
conformar las Comisiones Especiales tienen su correlato en la Academia ya que cuando se
trata la insercin de la produccin de la vivienda de inters social en la ciudad se enfatizan
los aspectos constructivos, estticos o funcionales y se hace referencia a los costos

31
POT. Op.cit. pag. 19
econmicos de las viviendas y los terrenos, pero poco se investiga sobre los aspectos y
efectos sociales de los conjuntos habitacionales.
32
CARENCIA DE PODER METROPOLITANO.
La falta de relacin institucionalizada, planificada entre PU y PH difcilmente puedan tener
resultados positivos sinrgicos, es decir , mayores a los resultados que cada Poltica por
separado pudiera obtener, en relacin a la integracin social y la densificacin urbana. Pero
su autonoma en el mejor de los casos podr llegar a la indiferencia o lo que constituye
nuestra hiptesis de que se contraponen no llegando a contrarrestar los efectos expansivos y
segregativos de la accin del mercado del suelo.
La Hipotesis II expresa que la falta de coordinacin entre PH y PU y la falta del Poder
Metropolitano contribuye a la expansin y la polarizacin.
La inexistencia de un Poder Metropolitano que regule el rea metropolitana como una
unidad territorial con criterios ponderados sobre la ocupacin territorial , sus normas, su
imposicin e inversin facilita que se expanda el rea urbanizada y se polarice el rea
metropolitana.
1- La PU la decide cada municipio, por lo que hay una Poltica Urbana en Montevideo y
otra en Canelones.
2- Canelones permite los barrios cerrados( gate comunities) y Montevideo no lo permite.
3.- Canelones tiene menores contribuciones inmobiliarias, impuestos y tasas de
saneamiento que Montevideo, favoreciendo la ocupacin de las segundas residencias en la
Ciudad de la Costa.
4- El Movimiento de Erradicacin de vivienda rural insalubre, MEVIR construye en
Canelones y en Montevideo no construye.
Veamos que pasa con las acciones de los organismos centrales sobre mejoramiento de la
vivienda en los asentamientos irregulares y su control en relacin con el ordenamiento
territorial de la ciudad de Montevideo. En general la consolidacin del desarrollo
irregular, sin promover polticas de prevencin y sin contribuir con la IMM donde se
localizan ms del 80% de los asentamientos irregulares, no contribuye al ordenamiento
territorial del departamento de Montevideo. El Gobierno Central trata el tema de los
Asentamientos Irregulares en 2 organismos : la Oficina de Planeamiento y Presupuesto,
OPP a nivel del Poder Ejecutivo y en la Direccin de Ordenamiento Territorial del
Ministerio de Vivienda.

32
Recientes investigaciones sobre la incidencia de las Politicas de Vivienda en los tejidos residenciales ponen
el acento en los procesos de segregacin y expansin urbana. Ver Jack Couriel y otros.
Programa de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto
33
.
La Poltica se implementa a travs del Programa de Integracin de Asentamientos
Irregulares, PIAI, con financiamiento del BID.
En este tema es importante considerar los siguientes aspectos:
a.- No implementa fondo de prevencin, que si existen.
Si bien en el prestamo del BID se destinaba un porcentaje del mismo al desarrollo de un
programa de prevencin para evitar nuevas ocupaciones de terrenos, a la fecha no se ha
implementado ninguna accin.
34
b- No apoya a Montevideo.
En efecto, de acuerdo a informacin suministrada por el Programa PIAI
35
a julio del 2003
no hay ninguna obra en ejecucin en Montevideo, 1 solo asentamiento con recepcin
provisoria otorgada pero promovido por el Ministerio de Obras Pblicas, 1 solo Convenio
de Participacin, 5 convenios de Preinversin y Seguimiento y 1 Convenio de
Financiamiento. En 82 operaciones del PIAI solo 8 se desarrollan en Montevideo, cuando
ms del 80% de los asentamientos se encuentran en Montevideo.
36
Programa del Ministerio de Vivienda.
1- No desarrolla poltica de prevencin con cartera de tierras y urbanizacin popular.
2- Pretende consolidar reas urbanas no aptas para el desarrollo urbano.
El Ministerio de Vivienda, con su poltica de invertir lo menos posible en tierra solicita a la
IMM permisos de reguralizacin de asentamientos con graves problemas urbansticos. Es
asi que regularizaciones en zona rural, lotes ubicados en zonas inundables, o lugares
donde resulta imposible realizar el saneamiento son algunas de las observaciones
realizadas por el Municipio a las solicitudes de regularizacin del Ministerio.
37
RELACION DE LA POLITICA HABITACIONALY LA FILOSOFA POLTICA.
El Gobierno democrtico depende en buena parte de la concepcin que la poblacin
considera sobre lo que es una sociedad justa y parte de su decisin a la hora de elegir
representantes est influido por sus valores y creencias.

33
Depende directamente del Poder Ejecutivo.
34
En la actualidad, setiembre 2003, la inversin no llega al 10 % de lo asignado por el BID.
35
http:/www.piai.gub.uy/obras.html
36
En un estudio del Instituto de Urbanismo de la Facultad de Arquitectura, dirigido por el autor de esta tesis,
se indentificaron en 1996, 257 asentamientos irregulares en el departamento de Montevideo.
37
Expresiones vertidas por el Director de Acondicionamiento Urbano de la IMM, Arq. Roberto Villarmarzo
en el diario La Repblica del 5/12/2000
Si bien otros componentes forman parte de las decisiones del elector, no es menor la
importancia que le asigna al mercado, a la libertad individual y al porque los pobres son
pobres.
De aqu que podamos plantear la hiptesis de que :
Las Politicas Habitacionales Centrales y Locales difieren en su Filosofa Poltica.
38
Esta hiptesis afirma que existen diferentes concepciones sobre lo que es una sociedad
justa, donde se plantea el tema de la justicia social en un marco de escasez de recursos o de
insuficientes recursos para la vivienda.
39
De acuerdo a la tipologa de Gosta Esping Andersen el Gobierno Central, se adscribe a la
concepcin del Estado de Bienestar liberal y el Gobierno Local de Montevideo al Estado de
Bienestar socialdemcrata con algunos componentes Corporativos.
El primero atribuye a la libertad individual y a la igualdad de oportunidades el acceso a los
bienes y su mantenimiento. El segundo fundamenta que frente a una situacin de necesidad,
los individuos no son libres y las oportunidades no pueden ser aprovechadas en la medida
que no se tiene las capacidades adecuadas.
40
CONCLUSIONES.
El anlisis comparativo nos ha permitido presentar evidencias de las diferencias de la
relacin de la Politica Habitacional Local y la Central con el Mercado y con la Poltica
Urbana.
El anlisis crtico nos aporto evidencias sobre los fines buscados por ambas Polticas.
La comparacin entre las Polticas, no implic solo un anlisis taxonmico y de
tipificacin, sino que busc indagar en las causas de las contradicciones o de las
diferencias.Esto nos permiti profundizar en el nivel explicativo de la formulacin tcnica
y disposicin y uso de los instrumentos, en la organizacin institucional burocrtica de la
Gestin, o definitivamente en la Filosofa Poltica sustentada por el rgano de Gobierno .
Pudimos encontrar diferencias en los tres niveles:
En relacin a la disposicin de instrumentos financieros adecuados el Gobierno Central
dispone de un Fondo Nacional de Vivienda y Urbanizacin mientras que el Gobierno de
Montevideo no lo tiene . Incluso un aporte obligatorio del 50% del Fondo Nacional a los
planes municipales fue derogado al inicio de la dcada del perodo en estudio (ao 1991).
Igualmente en lo relativo a inversiones en saneamiento, el Gobierno Central que hasta el 90

38
VAN PARIJS, Philippe.1993.
39
No entramos a la discusin si el problema es que no hay recursos en el pais, para las polticas pblicas,
para las polticas sociales, para las polticas de vivienda o para los gobiernos departamentales.
40
AMARTYA SEN. 1980.
pagaba el 100% de la amortizacin del prstamo internacional para el Programa ,a partir de
ese ao dej el pago del 100% al Gobierno Municipal resintiendo los planes de desarrollo
urbano de la ciudad de Montevideo.
En relacin a la organizacin administrativa de los organismos vinculados al mejoramiento-
habitacional, el Gobierno Municipal de Montevideo cuenta con una Unidad de Tierra y
Vivienda mientras que el Gobierno Central tiene 4 organismos totalmente independientes
vinculados a la problemtica habitacional, dirigidos por diferentes Partidos Polticos o
diferentes fracciones de un mismo partido.
41
En relacin a la Filosofa Poltica, el Gobierno Central se inscribe en la doctrina liberal,
buscando hacer funcionar el mercado, mientras que el Gobierno Local se inscribe en la
doctrina de fortalecimiento del Regimen de Bienestar.
42
Es dificultoso obtener del anlisis de los objetivos explicitos de los Planes Nacionales
cuales son las orientaciones predominantes derivadas de una concepcin de sociedad justa,
ya que en ellos se expresan con tal grado de generalidad, que solo es posible deducirlas con
el anlisis de los instrumentos jurdicos, financieros o productivos realmente utilizados.
Por ejemplo en el Plan de Vivienda del Ministerio de Vivienda, 90-95, se expresa: Dentro
de la organizacin econmica, entendida como las reglas y procedimientos bajo los cuales
se asignan los recursos se adjudica un importante papel a la reforma del Estado
43
. Como
parte de esta reforma, es de importancia relevante la descentralizacin de funciones a los
niveles locales de administracin
44
, eliminar las rigideces que se derivan de una excesiva
regulacin y centralizacin de decisiones, y alentar a todos los niveles la creatividad e
iniciativa de todos los actores pblicos y privados involucrados en el Plan.
45
Estos objetivos se refuerzan, cuando en el pundo 2 del mismo capitulo 3 b) los municipios
sern los principales responsables de hacer efectiva las polticas de vivienda mediante un
proceso continuo y sostenido de descentralizacin de competencias.
Sin embargo con la misma Administracin se deroga el art 121 de la Ley Nacional de
Vivienda, N 13728, que estableca que Los Gobiernos Departamentales podrn reclamar
una participacin del 50% de las metas departamentales del Plan del sector publico, es
decir se refuerza la excesiva regulacin y centralizacin de decisiones.

41
La vivienda rural en manos de MEVIR, la vivienda evolutiva en manos de la Direccion de Vivienda y los
asentamientos irregulares en manos de la Direccion de Ordenamiento territorial, ambas en el Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente en manos del Partido Nacional; el mejoramiento de
los asentamientos irregulares con prstamo del BID, en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto en manos
de la fraccion mayoritaria del Partido Colorado de Gobierno, y el BHU, orientada a la vivienda media en
manos de la fraccion minoritaria del Partido Colorado.
42
Gosta Esping Anderson.2000.
43
La Reforma del Estado, disminuyendo las regulaciones y descentralizando y tercerizlando funciones son
algunos de los principios sustentados por el neoliberalismo.
44
Negrita nuestro.
45
Pg.38 del Capitulo 3 Las nuevas polticas que orientan el Plan.Plan Nacional de Viviendas 91-95
En el mbito del Gobierno Departamental de Montevideo, se busca facilitar la organizacin
y el fortalecimiento de la comunidad a travs de instrumentos sociales, legales y financieros
que restrinjan la libre disposicin de la vivienda (venta en el mercado) desconociendo el
apoyo brindado por la comunidad para obtenerla.
Frente a la dificultad de comprar tierras en el mercado por parte de los grupos de menores
recursos, la Intendencia form su cartera de tierras y la puso a disposicin de cooperativas
de vivienda con el objetivo de fortalecer la organizacin grupal.
En el caso de los realojos se opto por entregar la vivienda en el rgimen de mera
tenencia.
Tanto la propiedad colectiva en las cooperativas de usuarios por ayuda mutua como la
mera tenencia en los realojos, buscan dotar de seguridad a la familia en la tenencia de la
vivienda e impedir que en un momento de necesidad extrema la introduzca en el mercado
de vivienda , hipotecndola o arrendndola, quedando nuevamente sin vivienda etc.
En cuanto al sistema de produccin se fortalecieron los sistemas de autogestin por parte
del usuario orientando la participacin de las empresas a trabajos especializados.
En resumen la Gestin municipal se caracteriz por subsidio al grupo, construccin por el
usuario ( esfuerzo propio y ayuda mutua) y tenencia grupal mientras que la Gestin central
se caracteriz por subsidio individual, construccin por empresa y propiedad privada.
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