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Em busca da concesso urbanstica
Luiz Alexandre Kikuchi Negro
ASSUNTOS: DIREITO MUNICIPAL DIREITO ADMINISTRATIVO PARCERIAS PBLICO-
PRIVADAS CONCESSO
A concesso urbanstica merece ser includa na agenda poltica de Prefeituras
e Cmaras Municipais para urbanificao e revitalizao de espaos urbanos,
efetivando o direito constitucional moradia e a mobilidade urbana.

Resumo: Este artigo cuida da concesso urbanstica, definio,

regulamentao, relao com a concesso, posio da jurisprudncia, crticas
e comentrios doutrinrios. Busca resgatar a origem no vicariato urbanstico
do Direito Espanhol e na convention damnagement urbain ou concession
damnagement do Direito Francs, como instrumento urbanstico para
urbanizao e urbanificao de cidades. Mostra a experincia de sua
aplicao no Projeto Nova Luz, no bairro da Santa Ifignia, da regio central
de So Paulo.
Palavras-chave: Concesso urbanstica; concesso; parceria pblico-
privada.
Introduo
Que concesso urbanstica? Onde est regulamentada? Tem a ver com
concesso, parceria pblico-privada? J foi aplicada? Quanto ltima
questo, a resposta afirmativa trata do Projeto Nova Luz, na regio central
paulistana, analisado neste estudo.
So inspiradoras as experincias de criao de ncleos urbanos como Belo
Horizonte em 1897 dando vida ao projeto do Engenheiro Aaro Reis; em
Braslia entre 1956 e 1961. H, ainda, interessantes exemplos de
revitalizao: Berlim aps a unificao alem em 1989; a High Line em Nova
York; a Promenade Plante ou Coule Verte em Paris; a do Eixample (ou
Ensanche) no Plano Ildefons Cerd para a extenso de Barcelona; a do West
End em Londres; a de Puerto Madero em Buenos Aires; a da regio porturia
em Barcelona para as Olimpadas de 1992. Esta ltima vem inspirando o Porto
Maravilha no Rio de Janeiro para os Jogos Olmpicos de 2016 e o Cais Mau
em Porto Alegre. Alm do turismo, vem a questo da mobilidade urbana.
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Um Congresso Nacional contra o Brasil
O contrato de locao imobilirio residencial urbano
sob a tica do Cdigo de Defesa do Consumidor
O escrevente nos cartrios

1. Definies Iniciais
Inicialmente convm citar algumas definies relevantes.
Urbanizao e urbanificao so distintas. Neste sentido vm as sbias lies
do Professor Jos Afonso da Silva
[1]
:
Emprega-se o termo urbanificao para designar o processo pelo qual a
populao urbana em proporo superior populao rural. No se trata de
mero crescimento das cidades, mas de fenmeno de concentrao urbana. A
sociedade em determinado pas reputa-se urbanizada quando a populao
urbana ultrapassa 50%. (...) A soluo desses problemas [como deteriorao
do ambiente urbano, desorganizao social, carncia de habitao,
desemprego, problemas de higiene e de saneamento bsico, modificao da
utilizao do solo e transformao da paisagem urbana] obtm-se pela
interveno do Poder Pblico, que procura transformar o meio urbano e criar
novas formas urbanas. D-se, ento, a urbanificao, processo deliberado de
correo da urbanizao, consistente na renovao urbana, que a
reurbanizao, ou na criao artificial de ncleos urbanos, como as cidades
novas da Gr-Bretanha e Braslia. O termo urbanificao foi cunhado por
Gaston Bardet para designar a aplicao dos princpios do urbanismo,
advertindo que a urbanizao o mal, a urbanificao o remdio.
Ainda, quanto ao urbanismo, em sua concepo moderna, o mestre
franciscano
[2]
assevera: (...) objetiva a organizao dos espaos habitveis
visando realizao da qualidade da vida humana. Nesta senda, Hely Lopes
Meirelles
[3]
define:
Para ns, Urbanismo o conjunto de medidas estatais destinadas a organizar
os espaos habitveis, de modo a propiciar melhores condies de vida ao
homem na comunidade. Entendam-se por espaos habitveis todas as reas
em que o homem exerce coletivamente qualquer das quatro funes sociais:
habitao, trabalho, circulao, recreao.
Demais disso, o saudoso Professor Hely Lopes Meirelles
[4]
define Direito
Urbanstico como o ramo do direito pblico destinado ao estudo e formulao
dos princpios e normas que devem reger os espaos habitveis, no seu
conjunto cidade-campo. No se confunde com o Direito de Construir nem com
o Direito de Vizinhana (institutos do Direito Civil), apesar de ntima conexo
com eles
[5]
. Nesta seara, o mestre do Largo So Francisco
[6]
apresenta as
duas acepes do Direito Urbanstico:
36. O direito urbanstico objetivo consiste no conjunto de normas que tm por
objeto organizar os espaos habitveis, de modo a propiciar melhores
condies de vida ao homem na comunidade.
37. O direito urbanstico como cincia o ramo do direito pblico que tem por
objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e princpios disciplinadores
dos espaos habitveis.
Com princpios prprios, o Direito Urbanstico possui normas
fundamentadas(em destaque o Plano Diretor) nos arts. 182 e 183 da
Constituio Federal de 05 de outubro de 1988 (CF), que o estrutura em:
- normas gerais: estabelecidas, atualmente, pelo Estatuto da Cidade (institudo
pela lei federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001, e suas alteraes
posteriores);
- normas suplementares: com espeque no art. 24, 1 e 2, pela Unio,
Estados Federados e Distrito Federal;
- normas municipais: no exerccio da competncia comum (art. 23, III, IV, VI e
VII, combinado com o art. 30, II e IX, CF) e / ou concorrente (art. 24, VI, VII e
VIII, combinado com o art. 30, II e IX, CF).
Alm disso, o uso e ocupao do solo urbano devem ser regulados, quanto no
Plano Diretor quanto na sua complementao na legislao edilcia, em
especial em relao aos loteamentos. O memorvel mestre Hely Lopes
Meirelles
[7]
assevera que:
Outro aspecto da legislao edilcia o da renovao urbana, para atualizar
as cidades envelhecidas, com a retificao de seu traado, a ampliao de
seu sistema virio, a modernizao de seus equipamentos enfim, a
adequao de suas partes obsoletas s novas funes que o progresso e a
civilizao exigem dos antigos centros urbanos.
Por fora da Constituio Cidad (arts. 32, 1 e 182, 1) e do Estatuto da
Cidade (art. 51), os Municpios com mais de 20 mil habitantes e o Distrito
Federal devem elaborar o Plano Diretor. Cuida do assunto com maestria, o
saudoso mestre Digenes Gasparini
[8]
. Alis, a lei distrital n. 353, de 18 de
novembro de 1992, dispe sobre o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do
Distrito Federal.
2. Concesso
A princpio, convm saber o que servio pblico. Uma excelente definio
dada pelo Professor Celso Antnio Bandeira de Mello
[9]
:
Servio pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade
Teresina / PI
(86) 3226-5226
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material destinada satisfao da coletividade em geral, mas fruvel
singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a
seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa as vezes, sob um
regime de Direito Pblico portanto, consagrador de prerrogativas de
supremacia e de restries especiais -, institudo em favor dos interesses
definidos como pblicos no sistema normativo.
Como bem anota o jurista carioca Jos dos Santos Carvalho Filho
[10]
, os
servios pblicos podem ser executados por gesto direta (o Estado
executa-os por intermdio de seus servidores); ou por descentralizao (a
prestao dos servios transferida a outras pessoas) nesta podendo ser
por delegao legal (os servios so prestados por pessoas da prpria
Administrao Pblica) ou negocial (a prestao dos servios realizada por
particulares atravs de atos e contratos administrativos). Quanto execuo
por descentralizao por delegao negocial, vem a providencial definio do
Professor Celso Antnio Bandeira de Mello
[11]
:
1. Concesso de servio pblico o instituto atravs do qual o Estado atribui
o exerccio de um servio pblico a algum que aceita prest-lo em nome
prprio, por sua conta e risco, nas condies fixadas e alterveis
unilateralmente pelo Poder Pblico, mas sob garantia contratual de um
equilbrio econmico-financeiro, remunerando-se pela prpria explorao do
servio, em geral e basicamente mediante tarifas cobradas diretamente dos
usurios do servio.
Possui fundamento no art. 175 da Carta Magna. Vale mencionar sbia lio do
Professor Jos dos Santos Carvalho Filho
[12]
, que discrimina as concesses
de lavra (art. 176, 1 CF) e da atividade de radiodifuso sonora e de sons e
imagens (art. 223, CF), que, apesar da denominao, so meros atos
administrativos de autorizao. Ainda, expe
[13]
relevante ferramenta de
estudo das concesses:
A classificao bsica divide as concesses de servios pblicos em duas
categorias: (1) concesses comuns; (2) concesses especiais.
As concesses comuns so reguladas pela Lei n 8.987, de 13.2.1995, e
comportam duas modalidades: (1) concesses de servios pblicos simples;
(2) concesses de servios pblicos precedidas da execuo de obra
pblica. Sua caracterstica consiste no fato de que o poder concedente no
oferece qualquer contrapartida pecuniria ao concessionrio; todos os seus
recursos provm das tarifas pagas pelos usurios. De outro lado, as
concesses especiais so reguladas pela Lei n 11.079, de 30.12.2004, e
tambm se subdividem em duas categorias: (1) concesses patrocinadas;
(2) concesses administrativas. As concesses especiais so caracterizadas
pela circunstncia de que o concessionrio recebe determinada
contraprestao pecuniria do concedente. Incide sobre elas o regime jurdico
atualmente denominado de parcerias pblico-privadas.
Quanto parceria pblico-privada (PPP), o artigo 2 da lei n. 11.079, de
2004, conceitua esta no caput (o contrato administrativo de concesso, na
modalidade patrocinada ou administrativa), bem como suas categorias
patrocinada no 1 (a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas
de que trata a Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver,
adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contraprestao pecuniria do
parceiro pblico ao parceiro privado) e a administrativa no 2 (o contrato
de prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a usuria direta
ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao
de bens), e ainda exclui no 3 a concesso comum, assim entendida a
concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei n
8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando no envolver contraprestao
pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado. Sob a PPP vige contrato
de parceria entre o Poder Pblico e a sociedade de propsito especfico, que
implanta e gerencia o objeto contratual. O Professor Celso Antnio Bandeira
de Mello
[14]
analisa e aponta inconstitucionalidades desse instituto: a
vinculao de receitas; a instituio ou utilizao de fundos especiais; a
criao de empresa estatal garantidora da PPP; a soluo de litgios por
mecanismo privado; e a assuno, por financiador, do controle da sociedade
de propsitos especficos.
3. Concesso Urbanstica no Ordenamento Jurdico
A concesso urbanstica somente consta de leis municipais de So Paulo.
instrumento de gesto urbana e ambiental criada pelo Plano Diretor
Estratgico do Municpio de So Paulo (PDE)
[15]
. A partir do projeto de lei n
290, de 14 de maio de 2002, da ento Prefeita Marta Suplicy, e aprovada pelo
substitutivo do vereador Nabil Bonduki, a lei municipal n. 13.430, de 13 de
setembro de 2002 e alteraes posteriores, dispe nos seguintes dispositivos:
Art. 198 - Para o planejamento, controle, gesto e promoo do
desenvolvimento urbano, o Municpio de So Paulo adotar, dentre outros, os
instrumentos de poltica urbana que forem necessrios, notadamente aqueles
previstos na Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001 - Estatuto da
Cidade e em consonncia com as diretrizes contidas na Poltica Nacional do
Meio Ambiente:
(...)
XII - concesso urbanstica;
(...)
Art. 239 - O Poder Executivo fica autorizado a delegar, mediante licitao,
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empresa, isoladamente, ou a conjunto de empresas, em consrcio, a
realizao de obras de urbanizao ou de reurbanizao de regio da Cidade,
inclusive loteamento, reloteamento, demolio, reconstruo e incorporao
de conjuntos de edificaes para implementao de diretrizes do Plano Diretor
Estratgico.
1 - A empresa concessionria obter sua remunerao mediante
explorao, por sua conta e risco, dos terrenos e edificaes destinados a
usos privados que resultarem da obra realizada, da renda derivada da
explorao de espaos pblicos, nos termos que forem fixados no respectivo
edital de licitao e contrato de concesso urbanstica.
2 - A empresa concessionria ficar responsvel pelo pagamento, por sua
conta e risco, das indenizaes devidas em decorrncia das desapropriaes
e pela aquisio dos imveis que forem necessrios realizao das obras
concedidas, inclusive o pagamento do preo de imvel no exerccio do direito
de preempo pela Prefeitura ou o recebimento de imveis que forem doados
por seus proprietrios para viabilizao financeira do seu aproveitamento, nos
termos do artigo 46 da Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001,
cabendo-lhe tambm a elaborao dos respectivos projetos bsico e
executivo, o gerenciamento e a execuo das obras objeto da concesso
urbanstica.
3 - A concesso urbanstica a que se refere este artigo reger-se- pelas
disposies da Lei Federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, com as
modificaes que lhe foram introduzidas posteriormente, e, no que couber, pelo
disposto no artigo 32 da Lei Estadual n 7.835, de 08 de maio de 1992.
Em artigo no jornal Folha de So Paulo, Nabil Bonduki
[16]
trata da reviso do
atual PDE, bem como da nova proposta a ser encaminhada pelo Prefeito
Fernando Haddad. A atual lei do PDE encontra amparo no artigo 46 do
Estatuto da Cidade
[17]
e no artigo 32 da lei paulista de concesses
[18]
:
Originria do projeto de lei n. 87, de 26 de fevereiro de 2009, apresentado
pelo Prefeito Gilberto Kassab, em audincias e sesses acaloradas
[19]
, a lei
municipal n. 14.917, de 7 de maio de 2009, com diretrizes
[20]
, d nova
disciplina e outros conceitos ao instituto (artigos 1, caput, e 2, caput):
Art. 1 A concesso urbanstica constitui instrumento de interveno urbana
estrutural destinado realizao de urbanizao ou de reurbanizao de parte
do territrio municipal a ser objeto de requalificao da infra-estrutura urbana e
de reordenamento do espao urbano com base em projeto urbanstico
especfico em rea de operao urbana ou rea de interveno urbana para
atendimento de objetivos, diretrizes e prioridades estabelecidas na lei do plano
diretor estratgico.
(...)
Art. 2 (...) concesso urbanstica o contrato administrativo por meio do qual
o poder concedente, mediante licitao, na modalidade concorrncia, delega a
pessoa jurdica ou a consrcio de empresas a execuo de obras urbansticas
de interesse pblico, por conta e risco da empresa concessionria, de modo
que o investimento desta seja remunerado e amortizado mediante a
explorao dos imveis resultantes destinados a usos privados nos termos do
contrato de concesso, com base em prvio projeto urbanstico especfico e
em cumprimento de objetivos, diretrizes e prioridades da lei do plano diretor
estratgico.
Paralelamente, originria do projeto de lei n. 158, de 2009, foi sancionada a
lei municipal n. 14.918, de 07 de maio de 2009, que disciplina a aplicao da
concesso urbanstica no bairro de Santa Ifignia.
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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT):
NEGRO, Luiz Alexandre Kikuchi. Em busca da concesso urbanstica. Jus
Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3697, 15 ago. 2013 . Disponvel em:
<http://jus.com.br/artigos/24560>. Acesso em: 15 ago. 2013.
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