Relações Internacionais e Direitos Humanos Relações Internacionais e Direitos Humanos

Jos Blanes Sala
Organizador
Relaes Internacionais
e
Direitos humanos
CULTURA
ACADMICA
E d i t o r a
J o s Bl a n e s S a l a ( Or g . )
RE L A E S I NT E R NA C I O NA I S
E
DI R E I T O S HU MA NO S
Marlia
2011
UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA
FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS
Diretora:
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Capa: Fotograa da sede do Conselho de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas
em Genebra
Ficha catalogrca
Servio de Biblioteca e Documentao Unesp - campus de Marlia
R382 Relaes internacionais e direitos humanos / J os Blanes Sala (Org.).
Sos Paulo : Cultura Acadmica ; Marlia : Ocina Universitria, 2011.
106p. ; 23 cm.
ISBN 978-85-7983-138-6
1.Relaes internacionais. 2. Direitos humanos. 3.Racismo,
discriminao e intolerncia. 4. Organizao das Naes Unidas (ONU)
5.Organizao dos Estados Americanos (OEA) I. Sala, J os Blanes.

CDD 327
SU M R I O
Introduo
Jos Blanes Sala ..................................................................................................................... 5
Conferncia de Viena: um marco em matria de direitos humanos no
ps-guerra fria
Matheus Carvalho Hernandez .......................................................................................... 9
Sobre o anteprojeto de Conveno Interamericana contra o racismo e
toda forma de discriminao e intolerncia
Ana Lcia Gasparoto ........................................................................................................... 33
Diplomacia das cidades: participao dos municpios na consolidao da
paz e direitos humanos
Srgio Roberto Urbaneja de Brito ...................................................................................... 59
A conveno para a preveno e represso do crime de genocdio (1948)
Janine Pacheco Souza ........................................................................................................... 75
Conselho de direitos humanos das Naes Unidas:
a trajetria dos Estados Unidos
Hevellyn Menezes Albres ..................................................................................................... 91
Introduo
Jos Blanes Sala
1
H um vnculo estreito entre o corpo jurdico que conforma o conjunto do
que se conhece como direitos humanos e o panorama das relaes internacionais.
Prova disso , por um lado, que o referido corpo jurdico tem a sua
origem intimamente ligada ao fenmeno jus-flosfco, o qual quer ser uma realidade
supranacional j desde a famosa Declarao Universal dos Direitos do Homem e do
Cidado em 1789.
E por outro lado, que, na verdade, a aplicao efcaz no seio dos Estados do
conjunto dos direitos fundamentais, o qual todas as constituies se preocuparam em
explicitar desde o sculo XVIII, s ser possvel aps a Declarao Universal dos Direitos
Humanos em 1948, impulsionada pela Organizao das Naes Unidas. Quando, ento,
se criam mecanismos de proteo internacional, seja mediante a ratifcao de tratados,
seja mediante a instalao de tribunais de carter supra-estatal.
Da o ttulo da presente obra, que constitui o conjunto de debates e estudos
realizados por alunos e professores no mbito do grupo de pesquisa cadastrado no CNPq
como Relaes Internacionais e Poltica Exterior do Brasil, na sua linha especfca que
leva o nome deste livro.
1
Mestre e doutor em Direito Internacional pela USP. Professor e Coordenador do Curso de Relaes
Internacionais da Unesp Marlia.
No 2 Seminrio Relaes Internacionais e Direitos Humanos, organizado
pelo referido grupo de pesquisa no Campus de Marlia, o qual teve lugar o dia 17 de
junho de 2010, enfatizou-se uma realidade que ainda se encontra em perodo de gestao
no plano jurdico internacional: a questo dos povos indgenas e seus direitos. O fato
infelizmente ainda no mereceu um tratado internacional de carter vinculante para os
Estados que o ratifquem, o qual seria mais do que urgente. Mas, de qualquer forma, j se
coloca como um programa bem defnido, mediante a Declarao de recente fatura que
a ONU promoveu e que foi objeto de debate na nossa atividade.
A presente obra, na verdade, no rene os debates sobre o tema especfco
daquele 2 Seminrio, mas congrega os trabalhos que alguns participantes do grupo
de pesquisa foram desenvolvendo ao longo do ano e tiveram ocasio de apresentar no
referido evento. Os seus trabalhos foram objeto de anlise por alguns professores que
discutiram o seu contedo em foro organizado pelo mencionado seminrio. O professor
Andreas Hofbauer, antroplogo, o professor Jos Geraldo Bertoncini Poker, socilogo,
o professor Marcelo Fernandes de Oliveira, cientista poltico, e o professor Srgio
Luiz Cruz Aguilar, cultor do direito internacional. As suas observaes, advindas das
respectivas diversas formaes contriburam poderosamente para melhorar o contedo
dos textos apresentados, tornando-os assim aptos para a presente publicao.
O primeiro trabalho apresentado neste livro desenvolve a discusso mais
ampla sobre a origem internacional das Declaraes de Direitos Humanos e a questo da
universalidade. O aluno de ps-graduao Matheus de Carvalho Hernandez, apresenta
o seu trabalho intitulado: Conferncia de Viena: um marco em matria de direitos
humanos no ps-guerra fia.
Nele, ao discorrer sobre os detalhes da Conferncia, enfatiza o seu aspecto
dialogal, democratizante, no sentido de constituir um verdadeiro espao de discusso
altamente pluralizado, o qual contribui decisivamente para tornar a temtica dos direitos
humanos globalmente debatida e para colocar em questo a universalidade dos direitos em
pauta. Digamos que em Viena a universalidade se d por partida dupla, tanto no debate, o
que um fato, uma vez que se supera a defcincia do nmero de pases que efetivamente
discutiram a Declarao Universal em 1948 no mbito da Assemblia Geral das Naes
Unidas, quanto normativamente, uma vez que se coloca em questo, novamente, a
caracterstica de universalidade do conjunto de direitos expressos na Declarao Universal.
O autor, alm disso, vai prolongar a sua anlise sobre o fator poltico, mostrando como a
Conferncia de Viena, pelas suas especifcidades, acaba sendo um fator de fexibilizao
da soberania estatal, uma vez que se admitem foros de discusso extremamente relevantes
para temticas que eram consideradas intocveis do ponto de vista estatal, supondo uma
ingerncia do direito internacional nas questes internas.
Nos dois trabalhos subseqentes apresentados neste livro desenvolve-se, de
forma diferente e complementar em ambos, a questo da aplicao efcaz no mbito
estatal dos direitos humanos, mostrando aspectos do seu processo de internalizao
dos valores e dos instrumentos jurdicos, principalmente pela absoro dos tratados.
De um lado, o artigo de Ana Lcia Gasparoto, aluna de ps-graduao, intitulado:
Sobre o anteprojeto de conveno interamericana contra o racismo e toda forma de
discriminao e intolerncia. De outro lado, o trabalho de Srgio Roberto Urbaneja
de Brito, tambm aluno de ps-graduao, intitulado: Diplomacia das cidades:
participao dos municpios na consolidao da paz e direitos humanos.
No primeiro texto podemos perceber com clareza a difculdade que supe a
criao do instrumento jurdico internacional mais adequado, apto a produzir efeitos no
campo estatal. Fica patente que a Declarao Universal, que por si s no vinculante,
necessita de outros meios mais efcazes para tornar-se uma realidade no dia a dia dos
Estados. No caso em tela, frise-se que j possumos uma Declarao Americana dos
Direitos e Deveres do Homem de 1948 e, inclusive, uma Conveno Americana sobre
Direitos Humanos de 1969. No entanto, a Organizao dos Estados Americanos,
considerou necessrio apresentar uma proposta de nova Conveno Internacional,
especifcamente, sobre o tema discriminao, tolerncia e racismo; certamente,
adaptada realidade regional americana. Isto, na esperana de que haja um maior
comprometimento dos Estados com a matria.
Como reverso da moeda, temos o trabalho apresentado sobre a diplomacia
das cidades. Resulta interessante verifcar que desde o interior dos Estados h uma
preocupao para dar aplicabilidade aos documentos jurdicos internacionais. o que
nos mostra a movimentao internacional protagonizada por diversos municpios
de pases diferentes no sentido de levar a termo prticas de consolidao da paz e do
respeito dignidade humana. O autor esclarece que o termo diplomacia das cidades
novo e no isento de controvrsias, mas deixa tambm claro que as cidades fazem parte
importante do conjunto de novos atores internacionais que buscam uma aplicao
efetiva dos direitos humanos em complementao ao estatal. No caso, com a
implementao de polticas pblicas locais.
Nos dois derradeiros captulos apresentados neste livro est presente a ao
institucional que geram os dispositivos de direito internacional dos direitos humanos
a fm de proteger os indivduos. De um lado, temos o excelente trabalho de iniciao
cientfca de Janine Pacheco Souza, intitulado: A conveno para a preveno e represso
do crime de genocdio (1948). E, de outro lado, temos tambm o timo trabalho
de iniciao cientfca de Hevellyn Menezes Albres, intitulado: Conselho de direitos
humanos das Naes Unidas: a trajetria dos Estados Unidos.
Ambos os trabalhos se complementam de forma admirvel, mostrando
a preocupao atual da comunidade internacional para a proteo dos direitos
humanos, com a criao de uma estrutura garantista mundial reforada
institucionalmente.
No primeiro texto, se faz inicialmente uma anlise conceitual do crime de
genocdio, como resultado de uma vontade crescente de evitar uma das formas mais
hediondas de desrespeitar a pessoa humana. A seguir, se descreve a criao do tratado
internacional que o tipifca e lhe atribui as correspondentes penas, buscando o concurso
dos Estados para preveni-lo e reprimi-lo. No entanto, fca claro, que somente a partir
da criao do Tribunal Penal Internacional -uma institucionalizao supra-estatal,
portanto- que vai ser possvel garantir a efetiva proteo do ser humano.
J no segundo texto, mostra-se o esforo da Organizao das Naes Unidas
por melhorar o seu prprio sistema de proteo dos direitos humanos; o qual vinha
se mostrando frgil e precrio ao longo dos anos, devido ao desrespeito sistemtico da
maioria dos Estados Membros em acatar as recomendaes e decises emanadas do
Conselho Econmico Social, com base nas propostas da aguerrida mas muito mal
articulada- Comisso de Direitos Humanos. Em maro de 2006 foi criado o Conselho
de Direitos Humanos das Naes Unidas (CDHNU) a fm de substitu-la. Esse foi o
primeiro rgo responsvel pelos direitos humanos na ONU com o status de Conselho,
diretamente ligado Assemblia Geral. evidente o avano institucional; mas o
artigo mostra as resistncias daquele que hoje consideramos o Estado hegemnico por
antonomsia e, inclusive, por paradoxal que possa parecer, o principal responsvel pelo
oramento e a manuteno estrutural da prpria ONU.
assim que vo se escrevendo as vacilantes linhas da recente histria da
proteo dos direitos humanos no campo das relaes internacionais. Apesar de tudo,
estamos convencidos de que este binmio que d o ttulo ao livro que o leitor tem
entre as suas mos -Relaes Internacionais e Direitos Humanos- h de produzir uma
histria fecunda de bons resultados graas ao seu convvio duradouro. J no se podem
conceber mais os direitos humanos fora do contexto das relaes internacionais. Seja
pela universalidade de contedos, seja pelo compromisso dos Estados democrticos, seja
pelo sistema institucionalizado de proteo internacional que foi sendo criado ao longo
do sculo XX e no inicio deste XXI.
Relaes internacionais e direitos humanos
9
Conferncia de Viena: um marco em matria de
direitos humanos no ps-guerra fria
Matheus de Carvalho Hernandez
1
Introduo
A II Conferncia Mundial sobre direitos humanos convocada pela ONU
ocorreu em Viena, 1993, de 14 a 25 de junho. Este evento pode ser considerado de
grande magnitude para os direitos humanos por vrios aspectos. Primeiro pela expresso
numrica: durante o evento 171 delegaes de Estados estiveram envolvidas, 2000
ONGs, sendo que 813 como observadoras, totalizando cerca de dez mil indivduos
participantes. Alm disso, a Conferncia de Viena chama a ateno devido ao fato de ela
ter ocorrido j com a maioria dos Estados do mundo independentes, ao contrrio da I
Conferncia Mundial (Teer, 1968) ou da Declarao Universal de 1948.
Cabe destacar tambm a participao pluralizada, caracterstica que
muitas vezes fundamentam os choques ocorridos antes e durante o evento. Ao fnal
da Conferncia foi aprovada a Declarao e Programa de Ao de Viena, documento
elaborado pelo Comit de Redao, cuja presidncia foi exercida pelo Brasil. Este
1
Bacharel em Relaes Internacionais Unesp - campus de Marlia. Mestre em Relaes Internacionais
& Desenvolvimento pelo Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais da Unesp. Doutorando em
Relaes Internacionais pelo Programa de Ps-graduao em Cincia Poltica da Unicamp
J o s B l a n e s S a l a (Org.)
10
documento tornou-se o mais abrangente adotado pela comunidade internacional sobre
direitos humanos.
A afrmao de que a Conferncia de Viena se constitui em um marco para
os direitos humanos se assenta em duas hipteses: uma hiptese central e uma hiptese
auxiliar ligada primeira. A hiptese central deste trabalho que a Conferncia de
Viena, ao ser realizada no ps-Guerra Fria e ao proporcionar um espao de discusso
altamente pluralizado (com participao de delegaes dos mais diversos Estados, ONGs
e outras organizaes da sociedade civil), universalizou defnitivamente o debate acerca
dos direitos humanos, os quais, a partir de ento, passaram a ser discutidos (mesmo no
sentido de contestao) por atores das mais variadas origens culturais, sociais, polticas
e econmicas. A hiptese auxiliar, a fm de demonstrar a magnitude da Conferncia,
parte da idia de que o evento foi responsvel pela intensifcao do complexo processo
- caracterizado por avanos e limitaes - de fexibilizao da soberania estatal iniciado
no ps-Segunda Guerra.
A fm de problematizar tais hipteses, ser feita inicialmente uma
contextualizao e uma discusso inicial do objeto deste artigo: a Conferncia de
Viena. Nessa primeira parte ser apresentado o contexto do imediato ps-Guerra Fria,
cenrio no qual o evento foi idealizado e preparado. Alm disso, ainda nessa seo, o
processo preparatrio bem como a Conferncia em si, na qual se inclui seu documento
fnal, sero problematizados. Finalizando a seo - e demonstrando a hiptese central
deste trabalho (a infuncia da Conferncia de Viena na universalizao do debate
sobre direitos humanos no ps-Guerra Fria) - sero analisadas as discusses acerca da
universalidade dos direitos humanos ocorridas no plenrio da Conferncia. A segunda
parte servir discusso terica da tenso entre direitos humanos e soberania estatal no
sistema internacional. Com esse intuito, o debate entre estudiosos de direitos humanos
no campo das Relaes Internacionais ser abordado a partir da classifcao, proposta
por Koerner, entre globalistas e estatalistas. Na terceira e ltima parte do artigo a anlise
se voltar novamente Conferncia de Viena. Nessa parte, a partir da problematizao
terica realizada anteriormente, sero discutidos alguns pontos problemticos do evento
relativos tenso entre direitos humanos e soberania estatal.

Contextualizao e discusso inicial da Conferncia de Viena
Otimismo efmero: fm da Guerra Fria e processo preparatrio
Apesar da Declarao Universal de 1948 e dos Pactos de 1966 (Pacto
dos Direitos Civis e Polticos e Pacto dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais)
assinados no mbito da ONU, e da realizao da I Conferncia Mundial para os
11
Direitos Humanos em Teer, em 1968, os direitos humanos, enquanto tema da agenda
internacional, permaneceram durante a Guerra Fria na lgica do confito ideolgico
entre EUA e URSS. Em vista disso, grande parte das discusses internacionais acerca
do tema e de sua universalizao era permeada por esse embate ideolgico, acarretando
em uma disputa tanto em relao a uma suposta hierarquia das geraes de direitos
humanos quanto utilizao freqente do argumento da soberania estatal para refutar
os padres internacionais de direitos humanos.
, portanto, justamente com o fm da Guerra Fria que os direitos humanos
ganham nova fora na agenda internacional. Em decorrncia do fm da disputa ideolgica
acreditava-se na possibilidade de discusso de temas transnacionais, tais como os direitos
humanos e o meio ambiente, e assim, na formao dos chamados regimes internacionais.
Sendo assim, foi graas ao fm da Guerra Fria no fnal da dcada de oitenta,
que a Conferncia de Viena alcanou tamanha notoriedade. J que a partir do fm
do confito poltico-ideolgico entre URSS e EUA, e do triunfo do Ocidente
capitalista, formou-se, primeira vista, segundo Trindade, o ambiente propcio para
construo de um consenso mundial baseado nos direitos humanos, na democracia e no
desenvolvimento (TRINDADE, 1993).
Percebia-se, segundo Alves, naquele momento uma mudana de paradigma,
a qual evidenciava um forte declnio da fora das ideologias (ALVES, 2000). Foi nesse
contexto de otimismo que a Conferncia de Viena foi convocada em decorrncia da
necessidade de uma nova avaliao global dos direitos humanos.
Entretanto, os desdobramentos do prprio contexto internacional revelaram
a efemeridade do otimismo ps-Guerra Fria, fato que infuenciou diretamente as
discusses internacionais sobre direitos humanos. Pde-se notar, de acordo com Alves,
um confito entre:
A viso ocidental reducionista que localizava nos pases subdesenvolvidos
a origem de todos os males e, de outro, pela reao das culturas autctones
hipervalorizando o nativismo contra a importao de valores do Ocidente.
(ALVES, 2000, p. 4).
A reemergncia do fundamentalismo religioso se mostrou extremamente
problemtica e contraditria em relao quele otimismo inicial. Como forma de
defenderem seus governos da crtica dos pases ocidentais, no caso, a ligao estreita destes
governos com a religio, os pases no-ocidentais (e no-seculares) passaram a adotar
crescentemente posturas e posies culturalistas (NESS, 1999). Na realidade, esse
culturalismo ganhou fora como uma resposta ao universalismo propagado pelas potncias
12
ocidentais no ps-Guerra Fria. Por isso, o debate acerca dos valores asiticos
2
tornou-se
fundamental no fortalecimento desse antiuniversalismo particularista
3
(ALVES, 2000).
Esse debate foi gradativamente ganhando espao, chegando inclusive ao
plenrio da Conferncia de Viena, como observou Habermas:
Desde a comunicao do governo de Cingapura sobre os Shared Values (1991), bem
como da declarao de Bangcoc (1993), formulada em conjunto com Cingapura,
Malsia, Taiwan e China, iniciou-se um debate, como fcou patente na Conferncia
sobre os Direitos Humanos de Viena, no qual d-se ora o embate ora o acordo entre
as declaraes estratgicas dos representantes governistas com as contribuies de
intelectuais da oposio e independentes. (HABERMAS, 2001, p. 155).
Portanto, neste contexto de declnio daquele otimismo inicial, o qual
havia estimulado a convocao da Conferncia de Viena, pode-se observar tambm
um fator extremamente relevante e responsvel por tal tendncia: a exacerbao dos
nacionalismos. Ademais, pode-se recordar do ressurgimento, principalmente na Europa
Ocidental, dos partidos ultranacionalistas, cujo crescimento eleitoral era acompanhado
por aes terroristas de grupos neonazistas, os quais se expressavam por meio da
xenofobia e do racismo, reemergentes em suas respectivas sociedades (HALLYDAY,
2001).
Foi nesse contexto de mudana e decepo que a Conferncia de Viena foi
preparada, isto , aquele otimismo que estimulou a prpria convocao cedeu lugar a um
receio de que talvez o evento nem mesmo ocorresse, e caso acontecesse, representasse
um retrocesso, ao invs de um progresso, para os direitos humanos (RIDING, 1993).
A entrada dos direitos humanos, portanto, na agenda internacional provocou ao
mesmo tempo certa desconfana em vrios Estados, receosos quanto garantia de suas
soberanias, mas tambm comeou a aglutinar cada vez mais atores em torno da temtica.
2
A grande crtica dos valores asiticos ao conceito ocidental de direitos humanos se focava no corte
individualista desses direitos. Os asiticos tambm reivindicavam para si uma concepo de direitos
humanos, a qual, ao ser menos individualista e mais comunitarista, mereceria igual prioridade em relao
concepo ocidental. Autores, como Habermas, armam que essa crtica asitica ao Ocidente em relao ao
corte individualista dos direitos humanos vazia. Habermas v nesta contestao uma ferramenta retrica
dos Estados orientais a ser utilizada para encobrir violaes macias de direitos humanos. Mais do que isso,
para justicar tais violaes dos direitos individuais em nome de um direito coletivo de desenvolvimento
scio-econmico, impedindo e inviabilizando quaisquer reivindicaes de direitos individuais por seus
governados (HABERMAS, 2001). Contudo, autores orientais armam que o Ocidente no consegue ver no
comunitarismo e na tradio oriental a presena de uma conscincia a respeito da tolerncia e da liberdade,
que, apesar de serem distintas das concepes ocidentais, tambm existem (SEN, 1997). Alm disso,
armam que a resistncia oriental se d devido ao carter exageradamente legal e individual da concepo
ocidental de direitos humanos, ademais, que esta vem sempre acompanhada de um comportamento poltico
hegemnico por parte do Ocidente (YASUAKI, 1996).
3
[...] we are dealing with a very clear statist challenge that reects a shift in relative political and
economic power. These are mostly strong and economically successful states whose governments perceived
in the aftermath of the Cold War and the Gulf War a unipolar moment in which the United States had
emerged as the dominant power and which seemed to provide the basis for expanded Western hegemony.
Thus the Clinton Administrations talk of democratic enlargement and the notion of giving teeth to the
enforcement of human rights were widely perceived in the region as attempts to reassert US power and
frustrate the reshufing of the international hierarchy. (HURRELL, 1999, p. 296).
13
Com esse intento, foram idealizadas e organizadas reunies preparatrias a
fm de se preparar o ambiente para a redao de um texto consensual na Conferncia,
entretanto, elas produziram o efeito contrrio. Em vez de fortalecerem a universalidade
atravs do amadurecimento da discusso acerca dos direitos humanos, trouxeram
Conferncia uma srie de discordncias entre os Estados, o que tornou a redao do
documento fnal muito mais complicada (BOYLE, 1995).
A primeira das trs a se realizar foi a Reunio Regional Africana, ocorrida
em Tunis, de 2 a 6 de novembro de 1992. Participaram dela 42 Estados e ONGs, e
dela emanou a Declarao de Tunis (aprovada consensualmente), alm de mais quatorze
resolues. Esta Declarao simultaneamente salientou e defendeu a universalidade dos
direitos humanos independentemente dos sistemas polticos, econmicos e culturais dos
Estados o que se coadunava s aspiraes e intenes da Conferncia e alertou que
a promoo e proteo dos direitos humanos devem levar em conta as peculiaridades
histricas, culturais e tradicionais de cada sociedade. Tal paradoxo infuiu e se fez
presente tambm na Conferncia e na redao da Declarao de Viena.
A segunda a ocorrer foi a Reunio Regional Latino-Americana e Caribenha,
realizada em San Jos, na Costa Rica, de 18 a 22 de janeiro de 1993. O destaque da
Declarao regional foi a valorizao da trade direitos humanos-desenvolvimento-
democracia. Alm da defesa dos princpios de direitos humanos, tambm foi defendida
a criao do cargo de Alto Comissrio das Naes Unidas para os Direitos Humanos,
questo responsvel por muitas discordncias e polmicas no Plenrio e no Comit de
Redao em Viena, conforme ser visto na ltima seo.
A terceira, e mais esperada das trs reunies, ocorreu em Bangkok, de 29
de maro a 2 de abril de 1993: a Reunio Regional Asitica. Assim como as outras
duas, desta emanou a Declarao de Bangkok. Este documento consagrou ao mesmo
tempo a trade direitos humanos-desenvolvimento-democracia, a indivisibilidade e a
universalidade dos direitos humanos e a evocao da riqueza, da diversidade cultural e
das tradies asiticas. A considerao, na Declarao de Bangkok, das particularidades
nacionais e regionais e suas diversas bagagens histricas, culturais e religiosas foi
responsvel por alimentar um dos grandes debates ocorridos na Conferencia de Viena: o
debate acerca da universalidade dos direitos humanos, o qual ser analisado ainda nesta
seo com o intuito de demonstrar a hiptese central deste estudo (ALVES, 2000).
Pode-se perceber que as trs reunies, ao darem nfase aos direitos
econmicos, sociais e culturais, ao direito ao desenvolvimento e s particularidades
histricas e culturais de cada regio (principalmente a africana e a asitica), acabaram
por tornar mais complexa, porm tambm mais plural, a construo do consenso na
Conferncia de Viena.
14
Declarao e Programa de Ao de Viena: breve exposio
Os trabalhos da Conferncia foram abertos em 14 de junho de 1993. Todo
o desenrolar do evento foi permeado por grandes choques e dissensos. Apesar dessa
complexidade ao fnal do evento 25 de junho de 1993 foi aprovada, por consenso, a
Declarao e Programa de Ao de Viena.
A Declarao e Programa de Ao de Viena foi dividida em trs partes. A
primeira delas o prembulo, o qual se caracterizou pela afrmao dos princpios mais
gerais do documento e da Conferncia. Na seqncia vem o que se pode chamar de
declarao em si, ou seja, a parte reservada para a redao das intenes e afrmao dos
princpios bsicos dos direitos humanos. A terceira parte diz respeito ao Programa de
Ao, isto , s formulaes que visavam orientar a prtica dos direitos humanos em
busca da sua efetividade, fornecendo um guia de ao para implementao dos princpios
consagrados pela Declarao.
A Declarao, alm da defesa de vrios princpios de direitos humanos,
atribui legitimidade preocupao internacional com a promoo e proteo dos
direitos humanos. A presena deste ltimo ponto no documento remete hiptese aqui
defendida. A Conferncia, assim como a abrangncia e difuso de seu documento fnal,
foram responsveis por consolidar a posio e a importncia internacional do tema dos
direitos humanos no ps-Guerra Fria. No se pretende aqui defender que a Conferncia
de Viena tenha conseguido universalizar a aceitao ou a efetividade dos direitos
humanos, mas sim que ela tenha obtido sucesso quanto a tornar os direitos humanos e
seu respectivo regime internacional uma questo ou issue-area universal, isto , discutida
por povos, governos e organizaes dos mais variados tipos e do mundo todo. Isso se
deve tambm prpria amplitude dos temas que a Conferncia se props a discutir e
que se fazem presentes em seu documento fnal.
Terminada a Declarao pode-se perceber sua abrangncia e complexidade
na promoo e proteo dos direitos humanos no mundo todo. Tais caractersticas sero
transpostas tambm ao Programa de Ao dotado de cem artigos. A caracterstica
principal deste programa a formulao de recomendaes, fundadas nos princpios
consagrados pelo prembulo e pela Declarao, no sentido de implementar, efetivar e
assegurar, na prtica, os direitos humanos. Da decorre a proposio de diversas aes
efetivas e mecanismos de implementao dos direitos humanos (ALSTON, 1994).
Tendo exposto a amplitude, a abrangncia e a magnitude da Conferncia de
Viena faz-se impossvel discuti-la detalhadamente neste trabalho. Porm, um aspecto
merece ser mais bem analisado: o debate acerca da universalidade dos direitos humanos
ocorrido no plenrio daquele evento.
15
Polmica aglutinadora: a universalidade na Conferncia de Viena
Diferente do que usualmente feito, aqui tal questo ser analisada no como
simplesmente um revs da Conferncia em relao aos princpios dos direitos humanos.
Pretende-se aqui interpretar como essa pauta foi responsvel pelo envolvimento, mesmo
que muitas vezes contrrio ou contestatrio, de uma grande pluralidade de atores no
debate internacional sobre direitos humanos, elevando-o, de certa maneira, posio de
issue-area universal.
A questo da universalidade foi muito debatida em Viena. Segundo
Dornelles, a Afrmao da universalidade dos direitos humanos [...] foi um dos pontos
mais debatidos para a elaborao da Declarao (DORNELLES, 2004, p. 189).
Apesar de j consagrada pela Declarao, ou seja, na primeira parte do documento
fnal, a universalidade foi tema de discusses altamente polarizadas entre as delegaes.
Segundo Alves,
Com o acirramento das divergncias culturais que substituram os
enfrentamentos ideolgicos da Guerra Fria, a universalidade dos direitos
humanos proclamada na Declarao de 1948 voltara a ser seriamente contestada
no processo preparatrio da Conferncia de Viena e continuou a s-lo no Plenrio
daquele evento. (ALVES, 2001, p. 13).
A universalidade foi obtida, portanto, em meio a um grande nmero de
discusses polmicas, permeadas por evidentes choques culturais e de concepes acerca
dos direitos humanos. Tal embate difcultou em muito a redao do documento fnal da
Conferncia, mormente no que se relaciona com os particularismos e com a soberania.
A rpida exposio dessa polmica servir no apenas para apresentar os choques de
concepo acerca dos direitos humanos e de sua universalidade, mas tambm para
demonstrar como essa discusso aglutinou e envolveu delegaes das mais diversas
origens culturais, universalizando, de fato, o debate a respeito da temtica dos direitos
humanos.
A argumentao chinesa, por exemplo, se pautava na pobreza (e em sua
soluo) e no desenvolvimento scio-econmico como o grande critrio de anlise
de nvel de direitos humanos em um pas. Outro ponto confitante ressaltado pela
delegao chinesa se referiu anterioridade e hierarquia da sociedade e do Estado em
relao ao indivduo (HURRELL, 1999).
Para a delegao portuguesa, defensora da universalidade, os direitos
positivados, trazidos pelo Estado, no so os nicos representantes dos direitos humanos.
Alm disso, tal delegao defendeu a anterioridade do indivduo frente o Estado, bem
16
como a compatibilidade entre direitos humanos e diversidade cultural (TRINDADE,
1997).
A delegao de Cingapura tambm evocou o relativismo nos seus
pronunciamentos ao afrmar que os direitos humanos variam de acordo com cada cultura,
sendo, na realidade, um produto singularizado de cada experincia histrica. Alm disso,
ressaltou a contestao que ainda sofrem os direitos e tambm que as normas internacionais
refetem especifcamente uma confgurao de interesses e poder (BOYLE, 1995).
Em resposta, a delegao da Repblica Dominicana afrmou que era
inconcebvel que ainda se discutisse a universalidade dos direitos humanos e que fosse
necessrio explicitar em documento que as particularidades no poderiam ser utilizadas
como pretextos para violaes de direitos humanos (TRINDADE, 1997).
A delegao iraniana, por sua vez, apesar de defender a universalidade, a ligava
ao Criador, sendo assim, rejeitavam a preponderncia do Ocidente na formulao e
imposio de diretrizes para o comportamento da comunidade internacional. A Arbia
Saudita, por sua vez, tambm defendia a universalidade, mas fazia uma ressalva quanto
considerao dos particularismos (BOYLE, 1995).
Essa breve exposio dos debates acerca da universalidade sufciente para
demonstrar, tendo em vista a diversidade e a pluralidade dos participantes envolvidos
nesta discusso, a hiptese central deste trabalho. inegvel que os pronunciamentos
no foram harmoniosos e consensuais, como pde ser visto. inegvel tambm que
tal discusso de princpios no estava prevista na idealizao da Conferncia de Viena
e que a sua ocorrncia ameaou um dos pilares dos direitos humanos. Contudo, apesar
de se ter em conta tais elementos, este trabalho tenta olhar os pontos positivos de
tal acontecimento. O amadurecimento e o aprofundamento dos direitos humanos,
enquanto referenciais ticos no plano internacional, dependem do estabelecimento de
um dilogo contnuo e aberto maior variedade possvel de participantes e concepes.
Somente a manifestao explcita das vises acerca dos direitos humanos, mesmo que
contrrias ou crticas a eles, pode fomentar sua discusso no plano internacional.
Pode-se dizer, desta maneira, como demonstrado pelo exemplo acima, que
a Conferncia de Viena no alcanou o xito vislumbrado na efetivao universal dos
direitos humanos. Todavia, ao ser realizada no ps-Guerra Fria e ao proporcionar um
espao de discusso altamente pluralizado (com participao de delegaes dos mais
diversos Estados, ONGs e outras organizaes da sociedade civil), universalizou
defnitivamente o debate acerca dos direitos humanos. A partir de ento passaram a
ser discutidos (mesmo no sentido de contestao) por atores das mais variadas origens
17
culturais, sociais, polticas e econmicas, contribuindo, assim, para o amadurecimento
da temtica no cenrio internacional
4
.
[...] a idia de que existem direitos humanos universais, que estabelecem um
padro mnimo de dignidade ao qual todos os indivduos deveriam ter acesso,
[...] parece ganhar cada vez mais espao no plano internacional como atesta,
por exemplo, a adoo pela ONU, por unanimidade, de uma nova Conveno
Internacional [Conferncia de Viena] na rea de direitos humanos, em 1993.
(REIS, 2006, p. 25).
Devido a isso, pode-se afrmar que a Conferncia de Viena constitui-se em
um marco para os direitos humanos, assim como uma das grandes responsveis pela
elevao do status do valor direitos humanos enquanto referencial tico e de legitimidade
no cenrio internacional.
A complexa relao entre direitos humanos e soberania estatal no
sistema internacional
Como visto anteriormente, um dos grandes choques ocorridos em Viena
deu-se por conta da questo da universalidade dos direitos humanos. Tratando-se
de direitos humanos no plano internacional um outro grande debate localiza-se na
condio da soberania estatal. Percebe-se que a questo da universalidade dos direitos
humanos complexa no apenas em sua dimenso cultural e flosfca, mas tambm em
sua dimenso poltica, tendo em vista o carter estrutural e histrico da soberania estatal
para o sistema internacional vestfaliano. Esta tenso fca evidente nas palavras de Bull:
[...] levado ao seu extremo lgico, a doutrina dos direitos e deveres humanos sob a lei
internacional subversiva de todo o princpio segundo o qual a humanidade deveria ser
organizada como uma sociedade de Estados. (BULL, 2002, p. 152).
A tenso entre Estado e direitos humanos no se faz apenas no enfrentamento
entre eles na medida em que o Estado simultaneamente o grande violador e o grande
protetor dos direitos humanos, mas tambm na concomitante necessidade e insufcincia
da presena do Estado (pelo menos at nosso atual momento histrico) para a vigncia
desses direitos (KRITSCH, 2005).
Gmez identifca, neste mesmo sentido, as contradies fundamentais do
regime internacional dos direitos humanos:
4
A existncia do regime internacional dos direitos humanos a demonstrao conclusiva da signicao e
importncia alcanadas pela temtica dos direitos humanos no mundo contemporneo. Vista em perspectiva
histrica ampla, esta temtica nunca havia logrado tanta legitimao discursiva em termos de atores, esferas
de ao e valores, nem tanta proteo jurdica em escala nacional, regional e global, como na poca atual.
(GMEZ, 2006: p. 4).
18
[...] por um lado, o fato de se sustentar no sistema de Estados-nao soberanos,
reconhecendo que os Estados so os agentes indispensveis da implementao e
efccia dos direitos humanos e, ao mesmo tempo, uns dos principais responsveis
por suas violaes; e, por outro lado, o fato de revelar-se cada vez mais limitado
e impotente para regular, responsabilizar e controlar os impactos negativos das
complexas e multifacetadas estruturas e relaes de poder global que operam
por fora, por cima, por baixo e por meio dos Estados, inclusive dos mais fortes.
(GMEZ, 2006, p. 12).
pelo alto grau de importncia da relao tensa e complexa entre direitos
humanos e soberania estatal, que a Conferncia de Viena se apresenta como um marco
de grande magnitude. Pois, como ser visto adiante, ela teve grande infuncia, por meio
da aprovao de pautas altamente polmicas, no processo de fexibilizao da soberania
estatal, iniciado no ps-Segunda Guerra e fortemente intensifcado no ps-Guerra Fria.
A fm de fundamentar a discusso emprica a ser realizada adiante, nesta
segunda seo ser discutido como essa tenso entre direitos humanos internacionais
e soberania estatal tratada na literatura de Relaes Internacionais. Para tal,
sero analisados autores especialistas em direitos humanos do campo de Relaes
Internacionais a partir da classifcao proposta por Koerner.
Debate em direitos humanos internacionais: soberania X ordem global
A complexa e problemtica relao entre Estado e direitos humanos refete a
clssica discusso da relao entre Direito e Poltica. Percebe-se claramente um processo
contraditrio de avanos e limitaes, intensifcado no ps-Guerra Fria, entre o iderio
dos direitos humanos e o paradigma da soberania estatal, sustentculo do sistema
interestatal vestfaliano.
Te two opposite poles of the spectrum are evident. On the one hand, there stands
the principle of sovereignty with its many corollaries [] on the other, the notion
that fundamental human rights should be respected. While the frst principle is
the most obvious expression and ultimate guarantee of a horizontally-organized
community of equal and independent states, the second view represents the
emergence of values and interests [] which deeply [cut] across traditional
precepts of state sovereignty and non-interference in the internal afairs of other
states. (BIANCHI, 1999, p. 260).
Pode-se perceber, de acordo com Koerner, que o debate contemporneo
em torno dos direitos humanos se coloca em dois eixos articulados: o primeiro deles
se caracteriza pela tenso entre soberania e ordem global, o outro se atm relao
problemtica entre universalismo e relativismo (KOERNER, 2002). Nesta seo,
19
a anlise ser focada no primeiro eixo. Este eixo guarda dois plos tericos. So eles
globalismo e estatalismo
5
(KOERNER, 2002).
Para os estatalistas os Estados so os atores predominantes nas relaes
internacionais, ou seja, a despeito da existncia de valores e normas comuns no
cenrio internacional, h predominncia da ordem poltica estatal sobre a ordem
global. Contudo, os autores desse eixo no so necessariamente cticos aos direitos
humanos em si. Eles inclusive consideram legtimas as pretenses de universalidade
(ou universalizao) dos direitos humanos defendidas pelos globalistas, como ser visto
adiante. Entretanto, esses autores vem tais pretenses apenas como parmetros morais
de comportamento no sistema internacional e no como condicionantes efetivos dos
Estados nacionais. Segundo Koerner, para os estatalistas:
O direito internacional dos direitos humanos teria o mesmo carter que o direito
internacional em geral, ou seja, de common law, direito costumeiro, cuja observncia
pode ser habitual entre os parceiros, mas que no teria carter mandatrio. Os
tratados e outros pactos internacionais de carter mandatrio, s criariam obrigaes
imediatas, ou seja, prestaes e contra-prestaes de curto prazo e escopo limitado,
dada a impossibilidade de seu enforcement efetivo pelas instituies multilaterais.
Em suma, no haveria propriamente direito internacional, dada a ausncia de um
ente poltico global com capacidade militar sufciente para obrigar o cumprimento
das normas internacionais pelos recalcitrantes e desobedientes e, pois, dissuadir
violaes. (KOERNER, 2002, p. 97).
Hurrell, a partir de traos estatalistas, alerta para os perigos do enforcement,
uma vez que ele pode minar a prpria idia de consenso e auto-imposio que
fundamenta a regulamentao internacional. Gerando assim, uma desconfana por
parte dos Estados, por receio de interveno, em se comprometer com qualquer tipo de
documento sobre direitos humanos (HURRELL, 1999).
Krasner, um estudioso estatalista dos regimes internacionais, considera
a soberania estatal como o condicionante determinante na difuso internacional dos
direitos humanos. Por isso tende a concentrar sua argumentao na vontade dos Estados
e seus governos como condio de sucesso e desenvolvimento do regime internacional
de direitos humanos (KRASNER, 1993).
Porm, no se deve encarar esse eixo do estatalismo como homogneo.
Na verdade, h vrias nuances entre os autores. Para Hurrell, por exemplo, o Direito
Internacional dos Direitos Humanos tem sua efetividade ligada diretamente a sua
incorporao s legislaes nacionais, isto , as normas internacionais devem ser
5
Apesar da clara e reconhecida conexo entre os dois eixos, salientada aqui anteriormente, esta escolha se
justica na fundamentao das hipteses deste trabalho uma vez que no se parte da idia da universalizao
da efetividade dos direitos humanos, mas sim de que a Conferncia de Viena elevou os direitos humanos
condio de tema globalmente discutido.
20
minimamente compatveis com as normas estatais. A partir desta viso, o Direito
Internacional dos Direitos Humanos teria fora, mas apenas enquanto fonte do
Direito Internacional (HURRELL, 1993). Alm disso, para Hurrell, diferindo de
Krasner, os pontos fracos do regime internacional dos direitos humanos no decorrem
necessariamente da ausncia de poder coercitivo, mas do fato das presses externas
tambm terem alcance limitado (HURRELL, 1999).
Hurrell, a despeito de sua argumentao estatalista, v a relao entre
direitos humanos e soberania estatal tambm de maneira um tanto diferente da viso de
Krasner. Segundo Hurrell, a estrutura da sociedade internacional, isto , do padro de
relacionamento interestatal, no plenamente adequada para a promoo dos direitos
humanos, pois atribui aos indivduos e aos atores no-estatais apenas um papel secundrio
quando comparado ao Estado. Essa marginalizao decorre das fundaes normativas
dessa sociedade, quais sejam, o reconhecimento mtuo da soberania entre os Estados e o
princpio da no interveno. Contudo, segundo o autor, esta estrutura comeou a sofrer
modifcaes no ps-Segunda Guerra, mais notadamente no ps-Guerra Fria.
Na verdade, a partir da concepo de regime internacional de Hurrell pode-
se depreender simultaneamente sua diferena para Krasner, assim como constatar
seu raciocnio estatalista. Isso porque para Hurrell o regime internacional gera uma
estabilidade que proporcionaria o hbito de obedincia s normas, as quais, com o tempo,
adquiririam carter obrigatrio. Assim, as normas dos regimes internacionais, para o autor,
desencadeiam processos relativamente autnomos em relao aos interesses imediatos dos
Estados. Porm, seriam bastante limitadas as possibilidades de se excederem os limites dos
regimes, defnidos pelos Estados mais relevantes (HURRELL, 1999).
It is, of course, very clear that governments have sought to preserve their dominant
position, to maintain control over the implementation procedures and to restrict
the scope for individual action. It is equally clear just how dif cult it has been to
insulate the system from cross-cutting foreign policy goals and the ability of major
powers to exempt themselves from scrutiny. (HURRELL, 1999, p. 283).
Conforme se afrmou anteriormente, a corrente estatalista no nega ou
desqualifca a preocupao internacional com os direitos humanos. Porm, diferente
do eixo globalista, condiciona a efetividade de arranjos de cooperao aceitao do
Estado. Dessa maneira, para os autores estatalistas, as normas internacionais de direitos
humanos s adquiririam fora realmente vinculante ao adentrarem a constituio
nacional, na forma de direitos fundamentais (KOERNER, 2002). Da pode-se afrmar
que para o estatalismo a interpretao e, mais do que isso, a implementao dos direitos
21
humanos seriam funes dos sistemas polticos nacionais (e no internacionais ou
transnacionais, como quer o globalismo).
Donnelly, autor estatalista estudioso do regime internacional dos direitos
humanos, v como invivel a efetividade a longo prazo dos tratados e pactos de direitos
humanos por, segundo ele, no existir uma entidade poltica global com poder sufciente
para obrigar o cumprimento e, assim, constranger e desmotivar as violaes. Isto por
que, de acordo com o autor, os direitos humanos se caracterizam por serem direitos de
carter moral que tem sua implementao ligada alada quase exclusiva dos Estados
(DONNELLY, 1999).
Donnelly argumenta, se reportando a um corte estatalista, que a abertura
sociedade internacional est muito mais ligada a valores nacionais (e suas autoimagens)
do que ao prprio contedo das normas (e prticas) internacionais de direitos humanos.
Neste ponto observa-se, diferentemente dos autores globalistas, que para Donnelly
a abertura a comprometimentos e vnculos externos est muito mais condicionada
a variveis internas, qual seja, a permisso do Estado (manifestao de soberania) do
que a variveis externas, como querem os globalistas, sobre as quais os Estados (e suas
respectivas soberanias) detm pouco ou nenhum controle.
Te global human rights regime is largely a system of national implementation
of international human rights norms. [...] International human rights policies
are (at most) one part of national foreign policies, which all states consider to
be driven primarily by the pursuit of the national interest. Terefore, unless we
implausibly assume that international human rights take priority over all other
national interests, human rights must sometimes be sacrifced to other interests
and values. (DONNELLY, 2000, p. 320-321).
Segundo Donnelly, praticamente todos os Estados no ps-Guerra Fria
incluem o respeito aos direitos humanos internacionais como parte da sua autoimagem
nacional e como um objetivo de poltica externa (at pela universalizao do debate
gerado em Viena), porm poucos fazem esforos no sentido de condicionar outros
interesses de poltica externa em nome dos direitos humanos (DONNELLY, 2000).
Entretanto, segundo o prprio autor, os direitos humanos, ao contrrio do
que afrmam os realistas, condicionam e tm seu peso enquanto matria de interesse, a
despeito de muitas vezes no serem o interesse prioritrio. Ele afrma que o fato de um
interesse ser limitado e ter um efeito limitado no o desqualifca enquanto interesse, o
qual levado em conta, ainda que marginalmente, e pode, muitas vezes, infuenciar no
processo decisrio ou na formulao da poltica externa de um pas. Pode-se dizer que
para Donnelly, os direitos humanos, apesar de no serem um interesse material (como
22
segurana ou economia), tambm se constituem como interesse e, como tal, fazem parte
do clculo na formulao de polticas de um Estado (DONNELLY, 2000).
O argumento central de Donnelly que a partir do fm da Guerra Fria, os
direitos humanos caracterizam-se por um real progresso e um maior impacto, ainda
que limitados, nos Estados. Ou seja, ele produz um argumento de fundo estatalista
(relativizando o alcance efetivo da difuso dos direitos humanos por conta da soberania
estatal) que se contrape ao realismo (ao considerar os direitos humanos enquanto
linguagem e enquanto referencial de legitimidade internacional).
O globalismo, por sua vez, se caracteriza de modo geral pela predominncia
da ordem global sobre as demais, isto , suas normas so superiores aos Estados e s
normatividades sociais. De acordo com esta concepo, o mundo ps-Segunda
Guerra vem caminhando para uma ordem global, ou seja, acredita-se na capacidade
de transformao do sistema interestatal por meio do reforo ordem global
(ARCHIBUGGI; HELD; KHLER, 1998).
Para essa posio [globalismo], as transformaes pelas quais a poltica
internacional tem passado desde o fnal da Segunda Guerra apontam para a
formao de uma verdadeira ordem global. Apesar das variaes das formulaes
e no alcance das reformas que propem, tm em comum a proposta de reforar
a ordem global, e, para isso, supem que possvel transformar o sistema
interestatal atual, hierrquico, fragmentrio, onde parecem prevalecer relaes
de carter estratgico entre agentes estatais auto-interessados, numa ordem mais
estvel e integrada, democratizada e promotora da cooperao, a partir de normas
e valores consensuais. Devem ser adotadas reformas polticas que constituam as
instituies de um verdadeiro governo global (ou, mais frequentemente, de uma
governana global), atravs do fortalecimento e democratizao das instituies
multilaterais [...]. (KOERNER, 2002, p. 92).
Held prope uma governana global por meio do fortalecimento e
democratizao das instituies multilaterais. O autor defende o carter mandatrio do
direito internacional dos direitos humanos frente a ao dos Estados. De acordo com o
autor, faz-se necessria a construo de uma ordem internacional mais estvel, a partir
de normas e valores consensuais, dos quais os direitos humanos seriam os principais
(HELD, 1995). De acordo com Koerner, para o globalismo O direito internacional
teria adquirido a condio de direito constitucional global, no qual os direitos humanos
seriam a carta dos direitos fundamentais, para os direitos estatais, os quais estariam
sujeitos norma de reconhecimento daqueles. (KOERNER, 2002, p. 93).
Alguns tericos globalistas, como Held e Archibugi, afrmam que a cidadania
nacional ir perder muito do seu valor se ela no se desvincular em alguma medida dos
Estados e se articular a instituies polticas supranacionais. A argumentao de Held e
23
Archibugi que com o processo de globalizao no ps-Guerra Fria polticas e atitudes
de um pas interferem direta ou indiretamente em cidados de outros pases, os quais no
se pronunciaram acerca dessas decises. Sendo assim, segundo esses autores, mesmo que
a partir de um ponto de vista estatal esta deciso tenha sido tomada democraticamente,
de um ponto de vista cosmopolita ela sofre de um dfcit democrtico. Da a necessidade
de um sistema internacional permeado universalmente pelos direitos humanos, os quais
consideram os indivduos, e no os Estados, como sujeitos primordiais do sistema.
Alguns globalistas, como Archibugi, propem que o paradigma estatal seja
articulado e complementado por estruturas mais fexveis baseadas nos direitos do
cidado global, livre de restries territoriais. Segundo Archibugi:
If some global questions are to be handled according to democratic criteria,
there must be political representation for citizens in global afairs, independently
and autonomously of their political representation in domestic afairs. Te
unit should be the individual, although the mechanisms for participation and
representation may vary according to the nature and scope of the issues discussed.
(ARCHIBUGI, 1998, p. 212, grifo nosso).
Quando Held fala de um sistema cosmopolita no signifca que todas as
decises e iniciativas devero passar pelo aval do mundo inteiro. Held defende que
novas constituies polticas sejam criadas, sejam elas maiores ou menores do que o
Estado-nao, dependendo justamente da questo a ser tratada. Na verdade, Held
prope um modelo em que as pessoas podero gozar do senso de pertencimento em
diversas comunidades e exerc-lo a partir de variadas formas de participao poltica.
Nas palavras do autor:
People can enjoy membership in the diverse communities which signifcantly
afect them and, accordingly, access to a variety of forms of political participation.
Citizenship would be extended, in principle, to membership in all cross-cutting
political communities, from the local to the global. (HELD, 1995, p. 272).

As argumentaes cosmopolitas no descartam o Estado-nao e, portanto,
a soberania nacional, como esfera legtima. No entanto, defendem que nos casos em que
esta esfera no for sufciente para garantir um funcionamento democrtico e humano das
relaes, outras instncias, autnomas e independentes, devem atuar, legitimadas pelos
direitos humanos universais de cidadania global, sem nenhum tipo de constrangimento
ou restrio da estrutura estatal.
Linklater explicita sua argumentao globalista (por meio da conciliao
entre universalidade e diversidade, princpios sustentadores dos direitos humanos)
como uma denncia aos empecilhos colocados pelo paradigma vestfaliano: In the
24
new international environment it is both possible and desirable to realize higher
levels of universality and diversity that break with the surplus social constraints of
the Westphalian era. (LINKLATER, 2007, p. 107). Linklater, e de maneira geral o
globalismo, vincula diretamente, em sua argumentao, o tema da cidadania cosmopolita
temtica da universalizao dos direitos humanos e da consecuo de uma ordem
global mais justa.
Como j dito, os globalistas vem o Direito Internacional dos Direitos
Humanos como mandatrio. Por isso, seus argumentos tericos so construdos no
sentido de fortalecer as instituies multilaterais, j que isso reforaria o referido carter
mandatrio.
Tendo em vista esse projeto de fortalecimento das instituies multilaterais
e de aprofundamento de consensos valorativos para efetivao dos direitos humanos,
o globalismo exalta a realizao de conferncias globais, tal como foi a Conferncia
de Viena. Alm de exaltarem o processo deliberativo pelo qual passou a Conferncia
de Viena, os autores globalistas destacam a confeco consensual de planos de ao
(BOHMAN; LUTZ-BACHMANN, 1997).
Na verdade, o globalismo realiza um paralelo entre os direitos
humanos e os direitos fundamentais nacionais, em que os primeiros representariam os
direitos fundamentais do direito constitucional internacional. Seriam os princpios de
organizao poltica, das relaes entre Estados e seus cidados, e dos objetivos a serem
buscados pela sociedade internacional bem como pelos Estados.
Enfm, esta breve exposio acerca do debate entre estatalistas e globalistas
sufciente para demonstrar duas coisas. Primeiro, que realmente a tenso entre direitos
humanos e soberania estatal um problema extremamente complexo no campo terico.
Segundo, tendo em vista que tal complexidade terica se refete e refexo da condio
emprica, torna-se compreensvel e, ao mesmo tempo, faz-se necessria a anlise de
alguns pontos em que esta tenso pde ser observada durante a Conferncia de Viena. E
sobre isso que a prxima seo tratar.
As manifestaes da tenso na Conferncia de Viena
Aps a apresentao da Conferncia e das discusses sobre a universalidade,
e, principalmente, depois da anlise terica do debate entre estatalistas e globalistas,
torna-se evidente que a tenso entre direitos humanos e soberania estatal estrutural
quando se pensa em direitos humanos no sistema internacional. Tendo isso em vista
e a fm de demonstrar a hiptese de que a Conferncia de Viena foi uma das grandes
responsveis pela intensifcao do complexo processo - caracterizado por avanos e
25
limitaes - de fexibilizao da soberania estatal iniciado no ps-Segunda Guerra, sero
discutidos, nesta seo, alguns pontos polmicos e especfcos do evento concernentes
tenso entre direitos humanos e soberania estatal.
O primeiro ponto que evidencia a tenso entre soberania estatal e direitos
humanos na Conferncia de Viena refere-se criao de um Tribunal Internacional
para os Direitos Humanos. Este ponto, dentre os pontos que aqui sero analisados, o
que mais demonstra a fora e a resistncia do paradigma da soberania estatal frente os
direitos humanos. No entanto, poder ser visto, ainda que no de maneira imediata,
que a Conferncia de Viena infuenciou, tambm neste ponto especfco, o processo de
fexibilizao da soberania estatal.
Tal proposta foi timidamente veiculada j na fase preparatria do evento.
Apesar do impacto da proposta, ela no foi mais do que citada poucas vezes por algumas
delegaes, no entanto, encontrou ampla defesa das ONGs e grande veiculao na
imprensa. Pode-se perceber, portanto, que no houve grande euforia inicial por parte
dos Estados na adeso dessa proposta, haja vista, que um tribunal desse tipo, de carter
supranacional e permanente em mbito mundial, representaria um grande avano no
regime internacional dos direitos humanos, o que desafaria mais uma vez as soberanias
dos Estados.
Tendo observado isso, o que o Programa de Ao, em seu pargrafo 92,
conseguiu foi encorajar o rgo competente da ONU, no caso a Comisso de Direito
Internacional, para continuar e prosseguir com seu trabalho sobre um tribunal criminal
internacional, j que a referida comisso vinha elaborando um complexo projeto de
Cdigo de Crimes contra a Paz e a Segurana da Humanidade, no necessariamente
voltado para os direitos humanos exclusivamente.
Cabe ressaltar, pois a est o avano no-imediato promovido por Viena,
que logo aps a concluso do cdigo de crimes pela Comisso de Direito Internacional,
o Tribunal Penal Internacional (no exclusivo sobre questes de violaes de direitos
humanos), [...] instituio extraordinariamente inovadora no sistema das relaes
internacionais ainda baseado no conceito de soberanias. (ALVES, 2006, p. 24), foi
fnalmente aprovado com poucos votos negativos na Conferncia de Roma de 1998.
Com isso, pode-se observar a importncia da Conferncia de Viena no
s no sentido do que ela em si consagrou, mas tambm enquanto levantadora de
questes, as quais, apesar das no aprovaes imediatas, ainda seriam amadurecidas
futuramente. Apesar de no ter sido nem aprovado e tampouco constitudo um tribunal
internacional de direitos humanos ao trmino da Conferncia, esse estmulo foi vital
para o aparecimento do Tribunal Penal Internacional, em 1998.
26
Outra grande discusso ocorrida no processo preparatrio da Conferncia
e com ampla relao com a tenso entre soberania e direitos humanos se deveu
questo da participao das ONGs. As delegaes ocidentais eram amplamente
favorveis presena delas, J que a maioria esmagadora das ONGs era de procedncia
euroamericana o que no surpreende, na medida em que a prpria noo de sociedade
civil como espao social separado do Estado de origem ocidental. (ALVES, 2000, p.
8). Por outro lado, as delegaes no-ocidentais, juntamente com as do Terceiro Mundo,
eram extremamente desconfadas das ONGs, j que esta forma de organizao no
fazia parte representativamente de suas sociedades naquele momento. Em conseqncia
disso, as viam como instrumento de propagao ideolgica das potncias ocidentais.
Porm, como poder ser visto logo adiante, ao longo do processo preparatrio a
participao das ONGs foi acordada e aprovada.
A segunda sesso do processo preparatrio contou com a participao de
77 ONGs (com status consultivo junto ao Conselho Econmico e Social da ONU).
Entretanto, deixou pendente para as sesses seguintes a questo da participao das
ONGs nas reunies regionais preparatrias
6
(TRINDADE, 1993). A terceira sesso
recomendou Assemblia Geral que solicitasse ao Secretrio-Geral da ONU que
convidasse diferentes categorias de ONGs para as Reunies Regionais Preparatrias.
Ademais, aprovou o Regulamento Provisrio da Conferncia Mundial de Direitos
Humanos, no qual se autorizou a participao das ONGs como observadoras do evento
(ALVES, 2003).
Neste ponto de se registrar uma mudana qualitativa, ocorrida naquele
momento, no alcance internacional do tema dos direitos humanos. A autorizao da
participao das ONGs, ainda que como observadoras, proporcionou inegavelmente
maior dilogo entre os governos e a sociedade civil no apenas durante todo o evento,
mas fomentou uma tendncia que se perpetuaria em todas as grandes conferncias
globais da dcada de noventa (ALVES, 2001).
O Prembulo da Declarao e Programa de Ao de Viena foi que consagrou
a participao das ONGs e de outros novos atores no-estatais como legtimos no
cenrio internacional, inclusive estimulando sua ascenso. A Declarao ainda ressalta
a defesa da participao e da importncia das ONGs, de seus direitos de atuao e do
6
Neste aspecto, importante ressaltar um acontecimento que ilustra a participao das ONGs em
Viena. Dias antes da Reunio Asitica intergovernamental, deu-se, tambm em Bangkok, a Reunio das
ONGs de direitos humanos. Esta reunio foi pautada por uma viso diferente quando comparada a sua
correspondente interestatal. Isso porque defendeu explicitamente, por exemplo, a proteo mulher, a
democracia participativa e a raticao universal de tratados de direitos humanos. Essa proximidade entre
os princpios defendidos no Ocidente e os defendidos pelas ONGs asiticas pode ser explicado na medida
em que a constituio de uma sociedade civil separada do Estado tipicamente ocidental (ALVES, 2000).
Nas palavras de Trindade: A Declarao de ONGs de Bangkok foi bem mais alm do que sua equivalente
intergovernamental (a Declarao de Bangkok propriamente dita), particularmente no que diz respeito
universalidade dos direitos humanos e a questo da diversidade cultural. (TRINDADE, 1993, p. 21).
27
dilogo com os Estados. O Programa de Ao tambm afrmou, em relao ao direito
ao desenvolvimento, ser vital a cooperao entre governos e ONGs a fm de que esse
direito avance, isto , mais uma vez as ONGs foram reconhecidas e tiveram suas
atuaes legitimadas pela Conferncia de Viena. Pode-se perceber no apoio s ONGs
a clara inteno da Conferncia de Viena em fomentar um movimento internacional
articulado em rede no sentido de relativizar o paradigma da soberania estatal.
A participao das ONGs infuenciou em muitas questes discutidas em
Viena. Alm da questo do Alto Comissariado, a qual ser melhor analisada adiante, as
ONGs infuenciaram consideravelmente na questo da discriminao contra a mulher. O
grupo das mulheres foi um dos mais defendidos durante o evento e, conseqentemente,
um dos que receberam o maior nmero de referncias no documento fnal. Isso se deveu
grande articulao promovida pelas ONGs de defesa dos direitos das mulheres, as
quais, alm de estarem em grande nmero, pressionaram e direcionaram fortemente as
discusses. Nas palavras de Chen: At the 1993 Vienna Conference on Human Rights,
the international womens movement, brilliantly organized by Charlotte Bunch and her
colleagues, forced the of cial delegates to recognize that womens rights were human
rights (CHEN, 1996, p. 141).
Dessa maneira, pode-se dizer que, o fm da Guerra Fria, o tema dos direitos
humanos e a realizao da Conferncia de Viena, em 1993, liberaram uma oportunidade
ainda que condicionada pela soberania estatal para a manifestao articulada de
atores que no tinham at ento preponderncia alguma no sistema internacional, nos
quais podemos incluir as ONGs. Esse fenmeno demonstra a hiptese, aqui defendida,
de que a Conferncia de Viena foi grande colaboradora para o processo de fexibilizao
(mas no supresso) da soberania estatal no ps-Guerra Fria.
Um dos pontos mais polmicos, mas tambm um dos que mais avanaram no
processo de fexibilizao da soberania estatal, foi a questo da criao do cargo de Alto
Comissrio para os Direitos Humanos. Esse assunto vinha sendo discutido desde a dcada
de setenta dentro da Subcomisso de Preveno da Discriminao e Proteo das Minorias
e da Comisso dos Direitos Humanos da ONU, mas jamais havia conseguido aprovao.
O cargo, segundo Reis, Foi criado [...] com a fnalidade de articular as aes das diversas
agncias da ONU que lidavam com o tema dos direitos humanos (REIS, 2004, p. 154).
Esta proposta chegou Conferncia de Viena por meio de uma sugesto da
Anistia Internacional, o que demonstra a importncia efetiva da participao das ONGs
em Viena. J no processo preparatrio a proposta foi encampada por muitas delegaes,
que viam a necessidade de maior coordenao e contato na matria de direitos humanos.
Por sua vez, a proposta era objetada tambm por vrias outras, pois a viam como uma
possibilidade de uma ingerncia intrusiva em suas soberanias. Segundo Alves,
28
Aos adversrios da idia, a fgura de um Alto Comissrio parecia ser vista como
um mecanismo a ser teleguiado pelo Ocidente desenvolvido para o controle
exclusivo de direitos civis e polticos no Terceiro Mundo, ameaador s soberanias
nacionais, aparentado s sugestes, por eles igualmente rejeitadas, de diplomacia
preventiva. (ALVES, 2000, p. 23-24).
A falta de consenso sobre o ponto permaneceu at o fnal do evento. No
havendo soluo, o Plenrio se viu obrigado a encaminhar a proposta para a Assemblia
Geral colocando-o como prioritrio, o que atendeu tanto aos defensores da proposta,
quanto a seus opositores, os quais poderiam continuar suas argumentaes numa
instncia maior. Sendo assim, a proposta acabou sendo aprovada por consenso em Nova
York, na Assemblia Geral de 1993. Segundo Alves, o consenso foi obtido porque se
percebeu, ao longo das negociaes, que a criao do cargo no constituiria uma ameaa
s soberanias estatais (ALVES, 2003).
Consideraes finais
Como pde ser visto ao longo das sees, a Conferncia de Viena, realizada
em 1993, conseguiu, de fato, universalizar o debate sobre direitos humanos. Como fcou
evidente com a exposio acerca das discusses sobre a universalidade em Viena, talvez
seja um tanto de exagero afrmar que a Conferncia conseguiu universalizar os direitos
humanos no sistema internacional. Por outro lado, constata-se, por meio da mesma
discusso, o xito da Conferncia em universalizar a temtica e o debate dos direitos
humanos, difundindo-a pelos mais diversos atores inclusive no-estatais tornando-a
efetivamente uma issue-area universal nas relaes internacionais ps-Guerra Fria. A
universalizao do debate passa no apenas pela difuso do tema entre os Estados, mas
tambm pela ascenso e incluso de novos atores nas discusses internacionais sobre
direitos humanos, dentre eles ONGs e indivduos.
A outra hiptese, articulada primeira, tambm se demonstrou ao longo do
trabalho, ou seja, a Conferncia de Viena, atravs, principalmente, da universalizao
do debate, da autorizao de participao de atores no-estatais e da legitimao da
preocupao internacional, elevou o status da temtica direitos humanos, os quais,
em essncia, so subversivos lgica da soberania. Portanto, ao alcanar tais avanos a
Conferncia de Viena conseguiu intensifcar o processo de fexibilizao da soberania
estatal iniciado no ps-Segunda Guerra e catalisado com o fm da Guerra Fria.
Por outro lado, como j dito aqui, a Conferncia relativizou, mas no suprimiu,
de forma alguma, a lgica da soberania estatal existente no sistema internacional. As
discusses empricas aqui tratadas demonstram tal constatao. Mais do que isso, a
29
discusso terica entre estatalistas e globalistas exposta na segunda seo demonstra no
apenas a permanncia dessa tenso estrutural como a sua complexidade e atualidade.
Atualmente, at mesmo por obra da prpria Conferncia de Viena, no
apenas a soberania condiciona os direitos humanos, mas tambm ocorre o movimento
inverso. Os direitos humanos, ao se fundamentarem por meio da crena de que todos os
indivduos so iguais, e como tais, possuem igual valor intrnseco, desafam diretamente
o paradigma da soberania estatal.
Atualmente, toda ao interna ou internacional, mesmo contrria aos direitos
humanos, deve se justifcar perante seus defensores. Isso nos mostra como a introduo
dos direitos humanos enquanto referencial tico para as relaes internacionais
condicionou relativamente a soberania estatal, o que demonstra a magnitude da
Conferncia de Viena.
inegvel que a dcada de noventa e mesmo os dias de hoje, apesar dos
reveses do 11/09, assistiram a uma fexibilizao da soberania pelos chamados temas
globais, dentre eles os direitos humanos se afguram como grandemente responsveis
por este processo. Essa fexibilizao, catalisada pela Conferncia de Viena, fez com
que a legitimidade com a preocupao internacional dos direitos humanos avanasse e
que o tema fosse alado condio de referencial tico para as relaes internacionais
contemporneas. O Estado necessita atualmente dos direitos humanos enquanto
elemento de legitimidade poltica ou de moralidade internacional. Isso decorre, como
foi ressaltado, da ascenso, sobre a qual a Conferncia de Viena teve grande infuncia,
dos direitos humanos enquanto issue-area universal.
Com isso, pode-se dizer, portanto, que a Conferncia de Viena alcanou
um avano relativo. Relativo porque permanecem ainda limitaes sistmicas aos
direitos humanos no sistema internacional, sejam elas de ordem cultural, como se
v nas discusses atuais sobre a universalidade, sejam elas de ordem poltica, como
bem demonstra a resistncia da soberania estatal vestfaliana ao aprofundamento dos
mecanismos de efetividade. Mas avano porque, a despeito desses e outros empecilhos,
a Conferncia de Viena, ao, simultaneamente, alar o tema issue-area universal nas
relaes internacionais e intensifcar o processo de fexibilizao da soberania estatal,
fortaleceu o papel dos direitos humanos enquanto referencial tico e de legitimidade do
sistema internacional.
30
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32
33
Sobre o anteprojeto de Conveno
Interamericana contra o racismo e
toda forma de discriminao e intolerncia
Ana Lcia Gasparoto
1
Introduo
Ao procurar em renomados dicionrios uma defnio de raa, constata-se
que existem diversas defnies para tal verbete. Todavia, devido existncia de apenas
uma raa, a raa humana, parece mais prudente que se refra apenas s etnias.
Guimares (2002, p. 40) aponta a defnio de raa como um conceito
biolgico [...] escondia tanto o carter racialista das distines de cor, quanto seu carter
construdo, social e cultural. E afrma que se a noo de raa se referia a diferenas
biolgicas, hereditrias e precisas, ento, a cor no podia ser considerada uma noo
racialista, posto que no teria uma remisso hereditria nica e inconfundvel, mas seria
apenas um fato concreto e objetivo. Poder-se-ia assim, rejeitar a noo biolgica de raa,
e ainda reconhecerem-se diferenas objetivas de cor.
1
Bacharel em Direito pela UEL, mestre em Direito pela UNIVEM e doutoranda pelo Programa de Ps
Graduao em Cincias Sociais da Unesp - campus de Marlia.
34
O autor comenta que, no ps-guerra, torna-se tendncia mundial a luta anti-
racista, com o intuito primordial de demonstrar o carter no-cientfco e mitolgico
da noo de raa, e denunciar as conseqncias inumanas e brbaras do racismo.
Mbaya (1997) explica que com a criao das Naes Unidas e a adoo
dos princpios da Carta da ONU, alm da Declarao Universal dos Direitos do
Homem, entre outros instrumentos internacionais, fnalmente foi abandonada, ao
menos teoricamente, a idia da exclusividade dos direitos humanos. Vivemos, desde
1945, um perodo de reconhecimento da sua universalidade e inclusividade, sendo,
tambm, um perodo de reivindicaes dos povos no sentido de exercerem o direito
autodeterminao como um direito dos povos e do homem. o momento da
democratizao, da descolonizao, da emancipao, da luta contra o racismo e todas
as formas de discriminao racial. O direito existncia, vida, integridade fsica e
moral da pessoa e no-discriminao, em particular a racial, so normas imperativas da
comunidade internacional ou da natureza do ius cogens.
Pode-se afrmar que, ao fnal da 2 Guerra Mundial, surge, alm da
Organizao das Naes Unidas, da Organizao dos Estados Americanos, bem como
suas declaraes em defesa dos direitos humanos, a luta contra o racismo em escala
mundial.
Quando falamos em racismo, devemos nos lembrar que essa prtica, alm de
humilhar sua vtima, atenta contra a dignidade humana, princpio altamente difundido
nos mais diversos documentos internacionais que tratam da proteo dos direitos
humanos, como bem coloca Soares (2004, p. 1):
evidente que, no interior de determinada cultura, podemos saber, diante de
um fato concreto, se aquilo atinge a nossa dignidade, ou a dignidade de algum.
Todas as atitudes marcadas pelo preconceito, pelo racismo, pela explorao do
forte sobre o fraco, atentam contra a dignidade da pessoa e ns assim sentimos; se
algo humilha uma pessoa, a humilhao pode no atingir a integridade fsica, mas
atinge sua dignidade espiritual como pessoa.
Lafer (2005, p. 60) observa que uma viso racista do mundo leva a condutas
de agressividade, sendo tais condutas caracterizadas pela discriminao, ou pelo no-
reconhecimento aos outros dos mesmos direitos e garantias, e que, nesses casos os
princpios gerais de igualdade e de no-discriminao que tm destinatrios genricos
e o processo de especifcao que cuida do ser humano em situao que, em
conjunto tutelam os direitos humanos, no Brasil e no mundo, so assim diretamente
afetados.
35
Piovesan (1998) comenta que h um consenso na comunidade internacional
acerca da urgncia de se eliminar o racismo e, ao mesmo tempo, promover a igualdade
material e substantiva, sendo que, nas palavras da autora, este consenso mundial
transcende a complexa diversidade cultural dos povos, que passam a compartilhar da
mesma gramtica, quando o tema a discriminao racial.
Em outro texto (PIOVESAN, 2005,, p. 10), a mesma autora afrma
que, sendo os direitos humanos no um dado, mas um construdo, enfatiza-se
que a violao desses direitos tambm o . Ou seja, as violaes, as excluses, as
discriminaes, as intolerncias, os racismos, as injustias raciais so um construdo
histrico a ser urgentemente desconstrudo, sendo emergencial a adoo de medidas
efcazes para romper com o legado de excluso tnico-racial. H que se enfrentar essas
amarras, mutiladoras do protagonismo, da cidadania e da dignidade da populao afro-
descendente.
Atenta urgncia de modifcao desta realidade na regio, a Organizao
dos Estados Americanos trabalha, desde a metade da dcada de 2000, um projeto
de Conveno Interamericana contra o Racismo e toda forma de Discriminao e
Intolerncia.
Anteprojeto de conveno interamericana contra o racismo e toda
forma de discriminao e intolerncia
1. A Organizao dos Estados Americanos
Na 9 Conferncia Internacional dos Estados Americanos (ou Conferncia
de Ministros das Relaes Exteriores), realizada em 30 de abril de 1948, na cidade de
Bogot, foi assinada a Carta da Organizao dos Estados Americanos, em vigor desde
13 de dezembro de 1951.
A fnalidade da OEA coligar os pases do continente americano visando
o fortalecimento da cooperao e o desenvolvimento de interesses comuns entre seus
Estados-membros.
uma organizao que tem como princpio bsico a democracia, e, assim
sendo, destina suas aes ao incentivo da paz e da segurana e ao fortalecimento dos
direitos humanos, entre outros.
No prembulo da Carta da OEA, percebemos que esta organizao visa
estabelecer que o verdadeiro sentido da solidariedade e da boa vizinhana no pode
ser outro seno o de consolidar um regime de liberdade individual e de justia social,
fundado no respeito dos direitos essenciais do homem (RAMOS, 2001, p. 63).
36
Todavia, a Carta da OEA continha poucas disposies relativas aos direitos
humanos e a redao era generalizada.
2
Ao tratar dos direitos fundamentais da pessoa
humana, a Carta da OEA no defniu quais seriam estes direitos, tampouco estabeleceu
um mecanismo de promoo ou de proteo de tais direitos (BUERGHENTAL;
NORRIS; SHELTON, 1990, p. 34).
A OEA composta de Assemblia Geral, que se rene anualmente com
a fnalidade de deliberar sobre as questes que lhe so submetidas pelos Estados-
membros, e para defnir suas diretrizes e linhas de ao em seus diferentes campos de
atuao (segurana, preveno do meio ambiente, construo da paz, fortalecimento da
democracia etc).
Tambm possui um Conselho Permanente (que atua como Comisso
Preparatria da Assemblia-Geral), Conselho Interamericano de Desenvolvimento
Integral (foro para o dilogo interamericano), Comisso Jurdica Interamericana (corpo
consultivo da OEA em assuntos jurdicos), Corte Interamericana de Direitos Humanos
(instituio judicial autnoma, interpreta e aplica a Conveno Americana de Direitos
Humanos), Comisso de Segurana Hemisfrica (promove debates sobre a segurana
no Hemisfrio), Secretaria Geral, Comisso Interamericana de Direitos Humanos,
estudada no captulo III, entre outros (A OEA ..., 2004).
A Carta da OEA foi reformada pelo Protocolo de Buenos Aires de 1967
3
,
pelo Protocolo de Cartagena das ndias de 1985
4
, pelo Protocolo de Washington de
1992
5
, e pelo Protocolo de Mangua de 1993
6
(CARTA da OEA, 2005).
O objetivo da Carta conseguir uma ordem de paz e justia, e um dos princpios
proclamados pelos Estados Americanos diz: respeito aos direitos fundamentais da
pessoa humana, sem distino de raa, sexo, credo e nacionalidade (CARTA da OEA,
2
Como no caso do artigo 5
o
, j, cujo texto se mantm na Carta da OEA reformada da OEA, no artigo 3
o
, l.
O texto diz que os Estados Americanos rearmam e proclamam como um dos princpios da Organizao
dos Estados Americanos os direitos fundamentais sem distino de raa, credo, sexo ou nacionalidade.
3
Esta reforma teve como objetivo atender preocupao dos Estados-membros em criar mecanismos que
considerassem de maneira prioritria os temas de natureza econmica, social e cultural.
4
Esta reforma introduziu os temas da promoo e consolidao da democracia, respeitado o princpio da
no-interveno, como novos objetivos da Organizao dos Estados Americanos.
5
Esta reforma incorporou o mecanismo poltico de suspenso de Estados onde houvesse ocorrido quebra
da ordem democrtica. No campo scio-econmico, deniu a pobreza crtica como obstculo democracia,
ressaltando, assim, a necessidade de combat-la. Esse Protocolo entrou em vigor apenas em 1997, pois
nesta data atingiu o nmero de raticaes necessrias.
6
Este Protocolo deniu melhor a cooperao mtua dos pases membros da OEA, dando a esta cooperao
um carter integral. Nesse contexto, foi criado o Conselho Interamericano de Desenvolvimento Integral
(CIDI), que atua em diversos campos, sendo eles: educao, desenvolvimento social e gerao de emprego
produtivo, diversicao e integrao econmicas, abertura comercial e acesso a mercados, fortalecimento
das instituies democrticas, desenvolvimento cientco e intercmbio e transferncia de tecnologia,
desenvolvimento sustentvel e meio ambiente, desenvolvimento sustentvel do turismo, e cultura.
37
Captulo II, artigo 3, l), o que demonstra a preocupao dos Estados americanos com a
proteo dos direitos humanos
7
.
Dentre seus propsitos, importa ressaltar o de erradicao da pobreza crtica
(CARTA da OEA, Captulo I, artigo 2, g), tido pelo documento como fator que
constitui um obstculo ao pleno desenvolvimento democrtico dos povos do continente
americano, embasado por um de seus princpios, o de que a eliminao da pobreza
crtica parte essencial da promoo e da consolidao da democracia representativa e
constitui responsabilidade comum e compartilhada dos estados americanos.
8

2. Projeto de Conveno Interamericana contra o Racismo e todas
as formas de Discriminao e Intolerncia.
Por se tratar de um anteprojeto de Conveno, vamos tratar o documento
tal como est publicado ofcialmente, sem as alteraes que certamente ocorrero at a
fnalizao da Conveno.
Logo no incio do documento, no artigo 1, houve a preocupao em defnir
o que a Organizao entender como racismo, discriminao, medidas de proteo,
intolerncia e meios de vida.
O racismo defnido pela OEA (em anexo) como
a prtica fundada, direta ou indiretamente, na teoria segundo a qual existiria um
vnculo causal entre as caractersticas fenotpicas ou genticas e alguns traos
intelectuais, de personalidade ou de natureza cultural de indivduos ou grupos.
Ao conceito de racismo costuma estar associada a noo de que determinadas
raas so inerentemente superiores a outras. Tal distoro busca justifcar atitudes
de discriminao, intolerncia e, por vezes, perseguio contra pessoas ou grupos
que se considerem inferiores.
Apesar de equivoco o termo, a Conveno usar a linguagem usual e falar
de racismo, ainda que tenha defnido exatamente o que signifca o termo para fns
jurdicos (tratando como se existissem caractersticas genticas que determinassem
intelectualidade, etc.).
Ao tratar de discriminao, bem como de suas formas direta e indireta a
Organizao coloca que discriminao signifca qualquer distino, excluso, restrio
ou preferncia baseada em raa, cor, etnia, sexo, idade, orientao sexual, idioma, religio,
7
Existe no continente americano um problema relativo s normas que tratam dos direitos humanos, pois
estas no tm eccia no mbito interno dos pases americanos. Essa questo ser estudada em outra
oportunidade, com a amplitude que requer o problema.
8
CARTA da Organizao dos Estados Americanos, Captulo II, artigo 3, f.
38
opinies polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posio
econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento, condio
infecto-contagiosa estigmatizada, caracterstica gentica, defcincia, sofrimento psquico
incapacitante ou qualquer outra condio social que tem por objetivo ou efeito anular
ou restringir o reconhecimento, gozo ou exerccio num mesmo plano (em igualdade
de condio) de direitos humanos e liberdades fundamentais no domnio poltico,
econmico, social, cultural ou em qualquer outro domnio da vida pblica e privada.
O presente documento tenta abarcar todas as formas de discriminao
presentes no continente americano, para, assim, adotar medidas de proteo s vtimas
da prtica discriminatria.
Ao mesmo tempo em que defne discriminao, a OEA busca explicitar
que aes adotadas por qualquer Estado-parte objetivando unicamente promover a
integrao social e o adequado progresso e desenvolvimento de pessoas e grupos que
necessitem de proteo, no ser considerada discriminao.
Posteriormente, o texto coloca o que so entendidos como atos e manifestaes
de racismo, discriminao e intolerncia.
Em seu terceiro captulo, o projeto de Conveno determina quais so os
direitos protegidos pelo documento, tais como direito vida, direito ao respeito e
proteo da honra e da dignidade inerente sua pessoa, direito reparao e justa e
adequada indenizao por atos de racismo, discriminao e intolerncia, direito de acesso a
todos os lugares e servios destinados ao uso pblico, tais como meios de transporte, hotis,
restaurantes, bares, cafs, estabelecimentos esportivos, casas de diverses ou espetculos,
clubes sociais abertos ao pblico e parques, direito de casar-se, escolher o cnjuge e
convivncia familiar ou social, direito educao, orientada para o pleno desenvolvimento
da personalidade e da dignidade humana e para o fortalecimento do respeito pelos
direitos humanos, pela no-discriminao, pelo pluralismo ideolgico, pelas liberdades
fundamentais, pela justia e pela paz; direito aos benefcios da cultura, entre outros.
O Captulo 4 do anteprojeto da Conveno estabelece quais so os deveres
dos Estados que ratifcarem a futura Conveno, sendo eles abster-se de realizar aes
que se destinem, de qualquer forma, direta ou indiretamente, a criar situaes de
discriminao; adotar medidas ou polticas pblicas de ao afrmativa concebidas com
vistas ao combate a todas as formas de discriminao, bem como para corrigir os efeitos
presentes da discriminao praticada no passado, tendo por objetivo a concretizao
do ideal de efetiva igualdade de acesso a bens fundamentais ou atividades da vida social
como, inter alia, a educao, o emprego, a sade, a justia, a cultura, o esporte e o lazer,
entre outros.
39
Houve uma preocupao em determinar que o Estado promova o
cumprimento do documento, atravs de aes afrmativas, ou reprimindo pessoas que
tomem atitudes contrrias ao que o texto defende.
No tocante aos mecanismos de proteo, a Organizao dos Estados
Americanos coloca a Comisso e a Corte Interamericana de Direitos Humanos para
verifcar o cumprimento do disposto no documento.
A Comisso Interamericana de Direitos Humanos representa todos os
Estados membros da Organizao dos Estados Americanos; sua sede situa-se em
Washington, D.C., mas pode transladar-se e reunir-se em qualquer outro Estado
americano (ESTATUTO ..., 1979, arts. 02, 16).
Esta Comisso iniciou suas atividades em 1960, sendo rgo autnomo da
OEA, e o primeiro rgo efetivamente encarregado de verifcar a violao dos direitos
humanos no continente americano. Este rgo aceita peties de pessoas, grupos de
pessoas, entidades no-governamentais, e outros Estados-membros da Organizao dos
Estados Americanos.
Atualmente, a Comisso Interamericana tambm tem como funes
promover a observncia e a defesa dos direitos humanos, formular recomendaes aos
governos dos Estados-membros da Conveno Americana, solicitar a estes governos que
lhe proporcionem informaes sobre as medidas que adotarem em matria de direitos
humanos, entre outras. Com a entrada em vigor da Conveno Interamericana contra o
Racismo e toda forma de Discriminao e Intolerncia, seu cumprimento por parte dos
Estados-parte tambm ser observado pela Comisso.
Para que um pas seja observado pela Comisso Interamericana de Direitos
Humanos, no que se refere aos direitos estabelecidos na Conveno Americana,
necessrio que esse pas ratifque esta conveno. Por outro lado, a Comisso
Interamericana s encaminha um caso de violao Corte Interamericana se o pas
violador for membro da Conveno e reconhecer a competncia deste tribunal.
A Comisso Interamericana tambm observa a ocorrncia de violaes dos
direitos humanos nos Estados-membros da Organizao dos Estados Americanos e que
no ratifcaram a Conveno Americana, mas apenas nos casos referentes violao do
disposto na Carta da Organizao dos Estados Americanos e na Declarao Americana
de Direitos e Deveres do Homem.
Sediada em San Jose, Costa Rica, a Corte Interamericana de Direitos
Humanos uma instituio autnoma, com funo jurisdicional e consultiva.
40
No tocante funo jurisdicional da Corte Interamericana, somente os
Estados que reconheceram a competncia deste Tribunal e a Comisso Interamericana
de Direitos Humanos podem submeter sua deciso um caso referente interpretao
ou aplicao da Conveno Americana de Direitos Humanos desde que esgotados
os recursos internos do Estado acusado de violao, e os procedimentos da Comisso
Interamericana. Assim que entrar em vigor a Conveno Interamericana contra o
Racismo e toda forma de Discriminao e Intolerncia, casos referentes interpretao
ou aplicao desta conveno tambm sero de competncia deste Tribunal.
Quanto funo consultiva, qualquer Estado membro da Organizao
dos Estados Americanos, desde que reconhea a competncia deste Tribunal, pode
consultar a Corte Interamericana sobre a interpretao da Conveno Americana ou de
qualquer outro tratado relativo proteo dos direitos humanos nos Estados americanos
(CONVENO..., 2008, art. 63).
Se a Corte Interamericana estiver conhecendo um caso, e este for de extrema
urgncia e gravidade, ou para evitar danos irreparveis pessoa, esta Corte poder, ex
of cio, tomar as medidas provisrias que considerar pertinentes. No tocante a essas
medidas, se o caso ainda no estiver submetido ao seu conhecimento, este Tribunal
poder atuar a pedido da Comisso Interamericana, ou de qualquer Estado-parte
(REGULAMENTO..., art. 25.1; CONVENO..., art. 63.2).
Com o intuito de examinar os progressos realizados no cumprimento das
obrigaes constantes na Conveno, so funes da Comisso Interamericana de
Direitos Humanos:
examinar Informes Peridicos, que devero ser enviados pelos Estados-parte da
Conveno, que dever conter as medidas que tenham adotado para assegurar o
devido respeito dos direitos consagrados e o cumprimento das obrigaes assumidas.
Em particular, os Estados-Partes se comprometem a informar Comisso acerca
das medidas legislativas, judiciais, administrativas e de outra ordem que tenham
adotados na aplicao da presente Conveno a fm de prevenir, erradicar e
sancionar a discriminao racial e outras formas de discriminao e intolerncia,
para assistir pessoa afetada pela discriminao, assim como sobre as difculdades
na aplicao das mesmas e os fatores que contribuam para a discriminao racial e
outras formas de discriminao e intolerncia;
elaborar um informe que incluir informao sobre as medidas que o Estado-parte
tenha adotado na aplicao desta Conveno, os progressos que tenha realizado para
a eliminao de todas as formas de discriminao, as circunstncias ou difculdades
que tenha enfrentado para a implementao da Conveno, assim como as
41
concluses, observaes e recomendaes da Comisso para o cumprimento da
mesma;
transmitir seus informes e os comentrios gerais que julgue oportunos aos Estados-
partes. A Comisso tambm os transmitir Assemblia Geral e aos organismos
especializados interamericanos.
As demais funes da Comisso e da Corte Interamericana de Direitos
Humanos dispostas no documento so similares s explicitadas acima, quando estas
foram explicadas suas respectivas funes e competncias.
Concluso
Apesar de o presente trabalho tratar apenas de uma raa, a raa humana,
optou-se por usar o termo raa, para nos adequarmos defnio de racismo dada pela
(futura) Conveno Interamericana contra o Racismo e toda forma de Discriminao
e Intolerncia.
Esta Conveno pode ser vista como uma tentativa, em mbito regional, de
reprimir prticas racistas e discriminatrias no continente americano.
O disposto na Conveno Interamericana contra o Racismo e toda forma
de Discriminao e Intolerncia receber o mesmo tratamento dado Conveno
Americana de Direitos Humanos.
O Estado-parte na Conveno que reconhecer a competncia da Corte
Interamericana de Direitos Humanos e descumprir a nova Conveno, ser submetido
observao e recomendao da Comisso Interamericana de Direitos Humanos e,
no fazendo o que for recomendado pela Comisso, ser submetido jurisdio da
Corte Interamericana, o que signifca que ser processado por um tribunal, e poder ser
penalizado.
Isso pode ser uma forma de avano na busca da eliminao de toda forma de
discriminao e prticas racistas, pois, dentre as formas de condenao, podem constar
multa em dinheiro para a vtima com valor a ser fxado pelo tribunal modifcao
da lei interna para que, caso a prtica se repita no mbito interno do Estado, a punio
dever ser mais severa, dentre outras, como forma de inibio do racismo.
Ainda que a Corte Interamericana de Direitos Humanos j tenha condenado
alguns Estados do continente por prticas racistas, por se tratarem de clara violao
dos direitos humanos, estas condenaes eram feitas observando-se o disposto na
Conveno Americana de Direitos Humanos, e no observando uma Conveno que
42
trata especifcamente de prticas de racismo e discriminao, como a Conveno objeto
de trabalho da Organizao dos Estados Americanos.
Todavia, consta no anteprojeto da Conveno que esta entrar em vigor no
trigsimo dia a partir da data de depsito do segundo instrumento de ratifcao, o que
signifca que, se apenas dois Estados ratifcarem a Conveno, aps trinta dias esta entra
em vigor. H uma possibilidade de a Conveno vigorar com um nmero pequeno de
Estados-parte. Obviamente, espera-se que isso no ocorra, mas para isso ser necessrio
que haja uma real conscientizao de que todos so, de fato, iguais.
Referncias
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43
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em:<http://programamapa.com.br/livrodoprofessor/cidadania_e_direitos_humanos.pdf>.
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44
A N E X O
conselho permanente da organizao dos estados americanos (oea/
ser.g cp/cajp-2357/06 18 abril 2006)
comisso de assuntos jurdicos e polticos (original: portugus)
ANTEPROJETO DE CONVENO INTERAMERICANA CONTRA O RACISMO
E TODA FORMA DE DISCRIMINAO E INTOLERNCIA
OS ESTADOS-PARTES NESTA CONVENO,
CONSIDERANDO que a dignidade inerente a toda pessoa humana e a igualdade entre todos os seres
humanos so princpios bsicos previstos na Declarao Universal dos Direitos Humanos, na Declarao
Americana dos Direitos e Deveres do Homem, na Conveno Americana sobre Direitos Humanos e na
Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial;
REAFIRMANDO o compromisso determinado dos Estados-Membros da Organizao dos Estados
Americanos com a erradicao total e incondicional do racismo e de toda forma de discriminao e
intolerncia, e a convico de que tais atitudes discriminatrias representam a negao de valores universais
como os direitos inalienveis e inviolveis da pessoa humana e dos propsitos e princpios previstos na Carta
da Organizao dos Estados Americanos, na Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem,
na Conveno Americana sobre Direitos Humanos, na Carta Democrtica das Amricas, na Declarao
Universal dos Direitos Humanos e na Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de
Discriminao Racial e na Declarao Universal sobre o Genoma Humano e Direitos Humanos;
RECONHECENDO a obrigao de adotar aes no mbito nacional e regional para promover e encorajar
o respeito e a observncia dos direitos humanos e das liberdades fundamentais de todos os indivduos e
grupos submetidos sua jurisdio, sem distino alguma por motivo de raa, cor, etnia, sexo, idade,
orientao sexual, idioma, religio, opinies polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou
social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento, condio infecto-
contagiosa estigmatizada, caracterstica gentica defcincia, sofrimento psquico incapacitante ou qualquer
outra condio social;
CONVENCIDOS de que os princpios da igualdade e da no-discriminao entre os seres humanos so
conceitos democrticos dinmicos que propiciam a promoo da igualdade jurdica efetiva e pressupem o
dever do Estado de adotar medidas especiais em favor dos direitos de indivduos ou grupos discriminados,
em quaisquer campos da atividade humana, seja privado ou pblico, a fm de promover condies eqitativas
de igualdade de oportunidade e combater a discriminao em todas as suas manifestaes individuais,
estruturais e institucionais;
CONSCIENTES de que o fenmeno do racismo exibe uma capacidade dinmica de renovao, o que lhe
permite assumir novas formas de difuso e expresso poltica, social, cultural e lingstica;
TENDO EM CONTA de que as vtimas de racismo, discriminao e intolerncia nas Amricas so, inter
alia, os afrodescendentes, os povos indgenas, os migrantes, refugiados e deslocados, e seus familiares, alm
de outros grupos ou minorias raciais, tnicas, sexuais, culturais, religiosas e lingsticas afetados por tais
manifestaes;
45
CONVENCIDOS de que certas pessoas e grupos podem vivenciar formas mltiplas ou agravadas de
racismo, discriminao e intolerncia motivadas por uma combinao de fatores como raa, cor, etnia, sexo,
idade, orientao sexual, idioma, religio, opinies polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional
ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento, condio infecto-
contagiosa estigmatizada, caracterstica gentica, defcincia, sofrimento psquico incapacitante ou qualquer
CONSTERNADOS pelo aumento geral em diversas partes do mundo dos casos de intolerncia e violncia
motivados por anti-semitismo, cristianofobia e islamofobia, assim como contra membros de outras
comunidades religiosas, includas as de matriz africana;
RECONHECENDO que a coexistncia pacfca entre as religies em sociedades pluralistas e Estados
democrticos fundamenta-se no respeito igualdade e no-discriminao entre as religies e na clara
separao entre as Leis do Estado e os preceitos religiosos;
LEVANDO EM CONTA que uma sociedade pluralista e democrtica deve respeitar a identidade
tnica, cultural, lingstica e religiosa de toda pessoa que pertena a uma minoria, alm de criar condies
apropriadas que lhe permitam expressar, preservar e desenvolver sua identidade;
CONSIDERANDO que a experincia individual e coletiva da discriminao deve ser levada em conta, a
fm de combater a excluso e a marginalizao de minorias raciais, tnicas, culturais, lingsticas e religiosas
e proteger o projeto de vida dos indivduos em geral e dessas comunidades;
ALARMADOS com o crescimento dos crimes de dio cometidos por motivos de raa, cor, etnia, sexo,
religio, orientao sexual, defcincia e outras condies sociais;
ENFATIZANDO o fundamental papel da educao na promoo do respeito aos direitos humanos, da
igualdade, da no-discriminao e da tolerncia; e
TENDO EM MENTE que, embora o combate ao racismo e discriminao racial tenha sido priorizado
em instrumento internacional anterior, a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Toda Forma de
Discriminao Racial, de 1965, essencial que os direitos nela consagrados sejam reafrmados, desenvolvidos,
aperfeioados e protegidos, a fm de consolidar nas Amricas, com base no respeito integral aos direitos dos
seres humanos, o contedo democrtico dos princpios da igualdade jurdica e da no-discriminao,
CONVIERAM no seguinte:
CAPTULO I
Defnio e mbito de Aplicao
Artigo 1 - Para os efeitos desta Conveno, entende-se por:
1 Racismo
O termo racismo deve ser entendido no contexto da prtica fundada, direta ou indiretamente, na teoria
segundo a qual existiria um vnculo causal entre as caractersticas fenotpicas ou genticas e alguns traos
intelectuais, de personalidade ou de natureza cultural de indivduos ou grupos. Ao conceito de racismo
costuma estar associada a noo de que determinadas raas so inerentemente superiores a outras. Tal
distoro busca justifcar atitudes de discriminao, intolerncia e, por vezes, perseguio contra pessoas ou
grupos que se considerem inferiores.
2 Discriminao
a. O termo discriminao signifca qualquer distino, excluso, restrio ou preferncia baseada em raa,
cor, etnia, sexo, idade, orientao sexual, idioma, religio, opinies polticas ou de qualquer outra natureza,
origem nacional ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento,
46
condio infecto-contagiosa estigmatizada, caracterstica gentica, defcincia, sofrimento psquico
incapacitante ou qualquer outra condio social que tem por objetivo ou efeito anular ou restringir o
reconhecimento, gozo ou exerccio num mesmo plano (em igualdade de condio) de direitos humanos e
liberdades fundamentais no domnio poltico, econmico, social, cultural ou em qualquer outro domnio
da vida pblica e privada.
b. No constituem discriminao as medidas ou polticas de diferenciao ou preferncia adotada pelo Estado-
parte com o nico objetivo de promover a integrao social e o adequado progresso e desenvolvimento de
pessoas e grupos que necessitem de proteo que possa ser necessria, a fm de garantir-lhes, em condies
de igualdade, o gozo ou o exerccio dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, contanto que tais
medidas ou polticas no conduzam, em conseqncia, manuteno de direitos separados para diferentes
grupos e que no prossigam aps terem sido alcanados seus objetivos. Em circunstncias especfcas, tais
medidas ou polticas so no apenas permissveis, mas indispensveis e obrigatrias para garantir o direito
igualdade perante a Lei e a proteo contra a discriminao.
3 Discriminao Direta e Indireta
a. Discriminao direta ocorre em todos os casos de tratamento diferenciado, em qualquer domnio da vida
pblica ou privada, baseado em fatores como raa, cor, etnia, sexo, idade, orientao sexual, idioma, religio,
opinies polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posio econmica, condio
de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento, condio infecto-contagiosa estigmatizada, caracterstica
gentica, defcincia, sofrimento psquico incapacitante ou qualquer outra condio social que no tenha
objetivo ou justifcativa razovel. O tratamento diferenciado carece de objetivo ou justifcativa razovel
caso no vise a um fm legtimo ou caso no exista vnculo razovel de proporcionalidade entre os meios
empregados e o objetivo almejado.
b. Discriminao indireta ocorre sempre que, em qualquer domnio da vida pblica ou privada, um fator
aparentemente neutro, como uma proviso, critrio ou prtica, no pode ser facilmente preenchido ou
cumprido por pessoas pertencentes a um grupo especfco defnido com base em elementos como raa,
cor, etnia, sexo, idade, orientao sexual, idioma, religio, opinies polticas ou de qualquer outra natureza,
origem nacional ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento,
condio infecto-contagiosa estigmatizada, caracterstica gentica, defcincia, sofrimento psquico
incapacitante ou qualquer outra condio social, a menos que tal fator tenha um objetivo ou justifcativa
razovel. Neste caso, a mesma ressalva que consta da defnio anterior sobre a proporcionalidade entre os
meios empregados e o objetivo almejado aplica-se ao conceito de discriminao indireta.
4 Medidas Especiais de Proteo
Entende-se como medida especial de proteo discriminao positiva toda e qualquer medida ou poltica
especial de ao afrmativa tomada pelo Estado ou por particulares em favor dos direitos de indivduos
ou grupos discriminados, em quaisquer campos da atividade humana, seja privado ou pblico, a fm de
promover condies eqitativas de igualdade de oportunidade e combater a discriminao em todas as suas
manifestaes individuais, estruturais e institucionais. Tais medidas ou polticas especiais de ao afrmativa
no sero consideradas discriminatrias ou incompatveis com o objeto e o escopo desta Conveno.
5 Intolerncia
Atos ou manifestaes de intolerncia so todos os que se expressam pelo desrespeito, repdio e desapreo
dignidade dos seres humanos, assim como riqueza e diversidade das culturas do mundo, e aos modos de
expresso das qualidades dos seres humanos.
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6 Projeto de Vida
O sentido da expresso projeto de vida acha-se associado ao conceito de realizao pessoal e s opes de
que dispe o ser humano para conduzir sua vida e alcanar o destino a que se prope. Os seres humanos no
gozam de plena liberdade se, em funo de tratamento discriminatrio, carecem de condies igualitrias
para encaminhar sua existncia. Para os efeitos desta Conveno, a restrio ou a anulao do projeto de
vida de vtimas de racismo, discriminao e intolerncia implica a reduo objetiva de suas liberdades
fundamentais, a perda de um valor existencial inerente sua dignidade e a violao de seus direitos humanos.
CAPTULO II
Atos e Manifestaes de Racismo, Discriminao e Intolerncia
Artigo 2
Para os efeitos desta Conveno, luz das defnies contidas no pargrafo anterior, devem ser consideradas
discriminatrias e proibidas pelo Estado, inter alia, as seguintes medidas ou prticas:
i a difuso de idias fundamentadas na superioridade ou dio por motivo de raa, cor, etnia, sexo, idioma,
religio ou outra condio social, assim como quaisquer incitamentos discriminao, intolerncia,
a atos de violncia ou provocao destes atos, dirigidos contra pessoas ou grupos em funo de sua
raa, cor, etnia, sexo, idade, orientao sexual, idioma, religio, opinies polticas ou de qualquer outra
natureza, origem nacional ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado,
nascimento, condio infecto-contagiosa estigmatizada, caracterstica gentica, defcincia, sofrimento
psquico incapacitante ou qualquer outra condio social;
ii a assistncia, privada ou pblica, prestada a atividades racistas e discriminatrias, incluindo seu
fnanciamento;
iii atividades de propaganda organizada e qualquer outro tipo de atividade de propaganda que incitem
discriminao e intolerncia e a encoragem;
iv a difuso, a disponibilizao ou a disseminao, por sistemas de computadores ou comunicao via
internet, de qualquer material racista ou discriminatrio, entendido como qualquer imagem ou
representao de idias ou teorias, que advogue, promova ou incite dio, discriminao ou violncia
contra indivduos ou grupos por motivo de raa, cor, etnia, sexo, idade, idioma, religio, opinies
polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posio econmica, condio
de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento defcincia, sofrimento psquico incapacitante, ,
caracterstica gentica, orientao sexual ou condio infecto-contagiosa estigmatizante ou qualquer
v o insulto pblico, por sistemas de computadores ou comunicao via internet, de pessoas por motivo de
raa, cor, etnia, sexo,idade, idioma, religio, opinies polticas ou de qualquer outra natureza, origem
nacional ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento
defcincia, sofrimento psquico incapacitante, distrbio mental incapacitante, caracterstica gentica,
orientao sexual ou condio condio infecto-contagiosa estigmatizante, ou qualquer outra
condio social ou grupo de pessoas associadas a qualquer dessas caractersticas ou condies;
vi a difuso, a disponibilizao ou a disseminao, por sistemas de computadores ou comunicao via
internet, de material que negue, minimize grosseiramente, aprove ou justifque atos que constituam
genocdio ou crimes contra a humanidade, incluindo o Holocausto, assim defnidos pelo direito
internacional e reconhecidos, em sentenas fnais, por tribunais estabelecidos por instrumentos
internacionais;
vii a violncia motivada por anti-semitismo, cristianofobia e islamofobia, assim como contra membros de
outras comunidades religiosas, includas as de matriz africana;
48
viii o crime de dio, entendido como toda prtica criminosa derivada de um nimo ou motivao racial,
tnica, religiosa, de gnero ou em funo da orientao sexual, defcincia mental ou fsica da vtima,
assim como de qualquer forma assemelhada de discriminao;
ix a distino, excluso, restrio ou preferncia destinada a negar ou recusar o gozo de direitos civis
polticos, econmicos, sociais e culturais iguais e sua proteo a pessoas em funo de sua orientao
sexual;
x a ao repressora, comumente denominada racial profling, tomada por supostos motivos de segurana
ou proteo pblica, motivada por esteretipos sobre raa, cor, etnicidade, idioma, descendncia,
religio, nacionalidade ou local de nascimento, ou uma combinao desses fatores, e no por suspeitas
objetivas, que visa singularizar de forma discriminatria indivduos ou grupos sob a errnea suposio
acerca da propenso de pessoas com tais caractersticas para a prtica de determinados tipos de crimes;
xi iniciativas estatais, por meio da adoo de legislaes, regulamentos, polticas pblicas ou de
segurana, destinadas luta contra o terrorismo que discriminem direta ou indiretamente
pessoas ou grupos de pessoas em funo de sua raa, cor, etnicidade, idioma, descendncia, religio,
nacionalidade ou local de nascimento, ou uma combinao desses fatores;
xii a distino, excluso, restrio ou preferncia destinada a negar o gozo de direitos iguais e sua proteo
a pessoas em funo da dupla condio da vtima;
xiii a restrio ao desfrute dos direitos humanos consagrados em instrumentos internacionais e na
jurisprudncia de tribunais internacionais e regionais de direitos humanos, inclusive a Corte
Interamericana de Direitos Humanos, por parte dos trabalhadores migrantes e seus familiares;
xiv a denegao aos povos indgenas do direito ao tratamento igualitrio perante a lei e no-discriminao,
o que pressupe o respeito aos seus traos fundamentais distintivos, tais como o idioma, os sistemas
normativos, os usos e costumes, as expresses artsticas, as crenas, as instituies sociais, econmicas,
culturais e polticas;
xv a restrio ou a limitao do uso de lngua, usos, costumes e cultura de pessoa ou grupos pertencentes a
minorias, em atividades pblicas ou privadas, de acordo com as disposies aplicveis;
xvi a elaborao e a implementao de contedos, mtodos ou instrumentos pedaggicos que reproduzam
esteretipos ou preconceitos em funo da raa, cor, etnia, sexo, idade, idioma, religio, opinies
polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posio econmica, condio
de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento defcincia, sofrimento psquico incapacitante,
orientao sexual, caracterstica gentica ou condio infecto-contagiosa estigmatizante ou qualquer
xvii impedir o acesso educao pblica ou privada, assim como a bolsas de estudo ou programas de
fnanciamento educao;
xviii negar ou limitar informao sobre direitos reprodutivos ou impedir o livre exerccio da determinao
do nmero de flhos e flhas;
xix impedir o exerccio dos direitos de propriedade, administrao e disposio de bens de qualquer tipo;
xx a solicitao de exames para a deteco do vrus HIV ou de condio infecto-contagiosa estigmatizada
para inscrio em concurso ou seleo para ingresso no servio pblico ou privado;
xxi a segregao dos portadores do vrus HIV ou das pessoas com AIDS ou outra condio infecto-
contagiosa estigmatizada no ambiente de trabalho, escolar e em locais destinados ao uso pblico;
xxii impedir o ingresso ou permanncia no servio pblico ou privado de suspeito ou confrmado portador
do vrus HIV ou pessoa com AIDS ou outra condio infecto-contagiosa estigmatizada, em razo
desta condio;
49
xxiii a realizao de pesquisa ou a aplicao de resultados de pesquisa sobre o genoma humano, em
particular nos campos da biologia, gentica e medicina, que vise seleo de pessoas, a clonagem de
seres humanos e toda e qualquer forma de desrespeito aos direitos humanos, s liberdades fundamentais
e dignidade de indivduos e grupos de pessoas;
xxiv qualquer outra conduta discriminatria que se enquadre na defnio contida no artigo I desta
Conveno.
CAPTULO III
Direitos Protegidos
Artigo 3
Todos os seres humanos tm o direito ao tratamento igualitrio perante a lei e proteo contra a discriminao
por motivo de raa, cor, etnia, sexo, idade, orientao sexual, idioma, religio, opinies polticas ou de
qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado
ou deslocado, nascimento, condio infecto-contagiosa estigmatizada, caracterstica gentica, defcincia,
sofrimento psquico incapacitante ou qualquer outra condio social.
Artigo 4
Todos os seres humanos tm direito ao reconhecimento, desfrute, exerccio e proteo de todos os direitos
humanos e liberdades consagrados nesta Conveno e em todos os instrumentos regionais e internacionais
relativos aos direitos humanos, seja no plano individual ou coletivo, sem qualquer discriminao. Estes
direitos abrangem, entre outros:
i. o direito vida;
ii direito igual proteo perante a lei e da lei, que inclui o desfrute integral e igualitrio de todos os
direitos e liberdades;
iii. o direito ao respeito e proteo da honra e da dignidade inerente sua pessoa;
iv. o direito integridade fsica, mental e moral;
v. o direito liberdade e segurana pessoal, que inclui, inter alia, a proteo do Estado contra todas as
formas de violncia ou leso corporal, mental ou moral cometida, quer por funcionrios do Estado,
quer por qualquer indivduo, grupo ou instituio;
vi. direito s garantias judiciais, que inclui, inter alia, o acesso ao sistema de justia e a um recurso simples
e rpido ou a qualquer recurso efetivo, perante juzes ou tribunais competentes, que os protejam contra
quaisquer atos que violem seus direitos fundamentais reconhecidos pela Constituio do Estado, pela
lei, por instrumentos regionais e internacionais de proteo dos direitos humanos ou pela presente
Conveno;
vii. direito discriminao positiva;
viii. direito reparao e justa e adequada indenizao por atos de racismo, discriminao e intolerncia;
ix. direito liberdade de conscincia e de religio e ao livre exerccio de cultos religiosos, tanto em pblico
quanto em privado;
x. direito liberdade de pensamento e expresso;
xi. direito individual e coletivo participao livre e informada em todas as reas da sociedade, em
particular nas matrias que afetam ou se referem aos seus interesses;
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xii. direito identidade coletiva e individual;
xiv. direito de reunio pacfca e sem armas e de livre associao, com fns ideolgicos, religiosos, polticos,
econmicos, trabalhistas, sociais, culturais, desportivos ou de qualquer natureza;
xv. direito nacionalidade;
xvi. direito de participar, em igualdade de condies, na direo dos assuntos e nas funes pblicas de seu
pas, inclusive na tomada de decises;
xvii direito de acesso a todos os lugares e servios destinados ao uso pblico, tais como meios de transporte,
hotis, restaurantes, bares, cafs, estabelecimentos esportivos, casas de diverses ou espetculos, clubes
sociais abertos ao pblico e parques;
xviii direito de casar-se, escolher o cnjuge e convivncia familiar ou social;
xix. direito educao, orientada para o pleno desenvolvimento da personalidade e da dignidade humana
e para o fortalecimento do respeito pelos direitos humanos, pela no-discriminao, pelo pluralismo
ideolgico, pelas liberdades fundamentais, pela justia e pela paz;
xx direito aos benefcios da cultura;
xxi direito sade, que inclui o acesso universal e igualitrio a sistemas pblicos de sade para a promoo,
a proteo e a recuperao da sade;
xxii direito previdncia social e aos servios sociais;
xxiii direito ao trabalho, livre escolha de seu trabalho, a condies eqitativas e satisfatrias de trabalho,
proteo contra o desemprego, a um salrio igual para um trabalho igual, a uma remunerao eqitativa
e satisfatria;
xxiv direito a um ambiente sadio;
xxv direito habitao;
xxvi direito alimentao; e
xxvii direito s medidas especiais de proteo que a condio de criana e adolescente menor ou idoso requer
por parte de sua famlia, da sociedade e do Estado.
Artigo 5
Todos os seres humanos podero exercer livre e plenamente seus direitos civis, polticos, econmicos,
sociais e culturais e contaro com a total proteo desses direitos consagrados nos instrumentos regionais
e internacionais sobre direitos humanos. Os Estados reconhecem que o racismo, a discriminao e a
intolerncia impedem e anulam o pleno exerccio desses direitos.
Captulo IV
Deveres dos Estados
Artigo 6
Os Estados Partes condenam todos os atos e manifestaes de racismo, discriminao (direta e indireta) e
intolerncia e obrigam-se a adotar, de acordo com suas normas constitucionais e com as disposies desta
Conveno, por todos os meios apropriados e sem demora, polticas destinadas a prevenir, punir e erradicar
tais prticas e comprometem-se em:
i abster-se de realizar aes que se destinem, de qualquer forma, direta ou indiretamente, a criar
situaes de discriminao de jure ou de facto;
51
ii proteger indivduos e grupos contra aes e prticas de terceiros que, em virtude da ao ou omisso
do Estado, mantenham ou favoream situaes discriminatrias;
iii formular e aplicar uma poltica nacional que vise proteo especial e promoo da igualdade de
oportunidade e de tratamento s vtimas de discriminao, em todas as atividades da vida social,
incluindo, inter alia, o acesso ao trabalho, ao emprego, educao, sade, Justia, cultura, ao
esporte e ao lazer;
iv adotar medidas ou polticas pblicas de ao afrmativa concebidas com vistas ao combate a todas
as formas de discriminao, bem como para corrigir os efeitos presentes da discriminao praticada
no passado, tendo por objetivo a concretizao do ideal de efetiva igualdade de acesso a bens
fundamentais ou atividades da vida social como, inter alia, a educao, o emprego, a sade, a justia, a
cultura, o esporte e o lazer;
v estimular a adoo no mbito privado das medidas ou polticas mencionadas nos literais iii e iv;
vi interromper a adoo das medidas ou polticas pblicas mencionadas nos literal iv to logo
alcanados os objetivos a que se propem;
vii criar instituio nacional independente responsvel pela promoo e monitoramento da aplicao dos
dispositivos previstos nesta Conveno, em conformidade com os Princpios Relativos ao Estatuto
das Instituies Nacionais de Promoo e Proteo dos Direitos Humanos (Princpios de Paris),
aprovados pela Assemblia Geral das Naes Unidas por meio da resoluo 48/134, em 20/12/1993;
viii promover a cooperao internacional para o intercmbio de idias e experincias, bem como a
execuo de programas destinados proteo de indivduos e grupos contra o racismo, a discriminao
e a intolerncia;
ix inserir a perspectiva de gnero em todas as polticas pblicas contra o racismo, a discriminao e a
intolerncia, estimulando sua adoo no mbito privado;
x coletar, compilar e disseminar dados e estatsticas sobre a situao de grupos que so vtimas de
racismo, discriminao e intolerncia, fornecendo informao sobre a composio de suas populaes
desagregada por raa, cor, etnicidade, nacionalidade, sexo, idade e outros fatores, conforme seja
apropriado, a fm de permitir, inter alia, o desenvolvimento e a avaliao de polticas e programas
no campo dos direitos humanos, especialmente no que se refere ao combate ao racismo e a todas as
formas de discriminao e intolerncia;
xi promulgar legislaes e adotar programas de educao que contribuam para a erradicao do racismo,
da discriminao e da intolerncia, e promovam a integrao social de todos os indivduos e grupos
em condies de igualdade;
xii garantir igual acesso ao sistema de justia, assegurando o pagamento de justa indenizao a vtimas de
racismo, discriminao e intolerncia;
xiii assegurar s vtimas de racismo, discriminao e intolerncia violadas em seu projeto de vida o direito
reparao judicial e justa indenizao;
xiv adotar as medidas legislativas e administrativas necessrias para assegurar, em aes judiciais
relacionadas a alegados atos de racismo, discriminao e intolerncia, a inverso do nus da prova,
cabendo aos acionados provar a adoo de procedimentos e prticas que assegurem o tratamento
igualitrio, isonmico e no-discriminatrio;
xv adequar os procedimentos nacionais para a apurao mais gil e efcaz de casos de racismo,
discriminao e intolerncia, evitando demora injustifcada e garantindo respostas pblicas efcazes;
xvi assegurar a vigncia do devido processo legal para a proteo do direito ou dos direitos que indivduos
ou grupos vtimas de discriminao aleguem tenham sido violados;
xvii promulgar legislao que estipule que, em todos os casos de manifestaes ou prticas criminosas,
52
a motivao preconceituosa, discriminatria ou de dio baseada na raa, cor, origem nacional ou
tnica, lngua, religio, sexo, idade, defcincia fsica ou mental, orientao sexual ou qualquer outra
condio assemelhada constituir uma circunstncia agravante;
xviii promulgar legislao que defna o crime de dio como aquele praticado com nimo ou motivao
racial, tnico, religioso, de gnero, de orientao sexual, defcincia fsica e mental, e outras formas
assemelhadas de discriminao, sancionando tal prtica no campo penal e cvel;
xix assegurar que grupos particulares de no-cidados no sejam discriminados em relao ao acesso
cidadania ou naturalizao;
xx reconhecer que a privao da cidadania com base na raa, cor, descendncia ou origem nacional
ou tnica uma violao das obrigaes do Estado em assegurar o desfrute no-discriminatrio do
direito nacionalidade;
xxi proteger plenamente os direitos humanos universalmente reconhecidos dos trabalhadores migrantes
e seus familiares, especialmente as mulheres e as crianas, independentemente de sua condio
jurdica, tratando-os com humanidade, sobretudo no que se refere assistncia e proteo;
xxii adotar todas as medidas necessrias para assegurar s vtimas de deslocamento forado interno,
sujeitas a formas agravadas de discriminao e intolerncia, o desfrute de seus direitos humanos, com
base na igualdade e na no-discriminao, assim como sua plena integrao sociedade e participao
na vida poltica, econmica, social e cultural;
xxiii adotar todas as medidas necessrias para assegurar aos povos indgenas o desfrute de seus direitos
humanos, com base na igualdade e na no-discriminao, incluindo sua participao plena, livre e
informada em todas as rea da sociedade, em particular em matrias que afetem ou digam respeito aos
seus interesses;
xxiv adotar todas as medidas necessrias para assegurar aos afrodescendentes o desfrute de seus direitos
humanos, com base na igualdade e na no-discriminao, assim como para garantir sua participao
em todos os aspectos polticos, econmicos, sociais e culturais da sociedade;
xxv adotar aes de combate s formas contemporneas de racismo, com destaque ao racismo no esporte,
na mdia, na propaganda e na internet;
xxvi produzir, de forma sistemtica, estatsticas vitais e anlises epidemiolgicas da morbimortalidade
por doenas geneticamente determinadas ou agravadas pelas condies de vida de grupos tnico ou
raciais determinados;
xxvii incentivar a pesquisa sobre doenas prevalentes em populaes ou grupos tnicos ou raciais
especfcos e desenvolver programas de educao e de sade e campanhas pblicas de esclarecimento
que promovam a sua preveno e adequado tratamento;
xxviiiadotar medidas destinadas a assegurar a todos um meio ambiente saudvel, incluindo aes para reduzir
ou eliminar a poluio industrial ou de outra natureza que afete desproporcionalmente determinadas
comunidades ou grupos e para recuperar reas contaminadas ou localidades prximas a essas reas nas
quais se localizem tais indivduos, comunidades ou grupos;
xxix deslocar e reassentar os indivduos e grupos mencionados no literal anterior, em base voluntria e aps
prvia consulta aos citados indivduos e grupos, em outras reas quando no houver outra alternativa
prtica capaz de assegurar-lhes o bem-estar e a sade;
xxx proteger a existncia e a identidade tnica, cultural, religiosa e lingstica de minorias dentro de seus
respectivos territrios e adotar as medidas apropriadas para a promoo dessa identidade; e
xxxi revogar toda disposio legislativa e modifcar toda disposio ou prtica administrativa que
sejam incompatveis com as aes, iniciativas, medidas, polticas ou programas mencionados nesta
Conveno.
53
Captulo V
Mecanismos de Proteo
Artigo 7
Com a fnalidade de examinar os progressos realizados no cumprimento das obrigaes contradas pelos
Estados-Partes na presente Conveno, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos e, no que for
pertinente, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, desempenharo as funes estipuladas a seguir.
Artigo 8 Informes Peridicos

1 Os Estados Partes na presente Conveno se comprometem a apresentar, em conformidade com o
disposto neste artigo, informes peridicos a respeito das medidas que tenham adotado para assegurar
o devido respeito dos direitos consagrados e o cumprimento das obrigaes asumidas. Em particular,
os Estados-Partes se comprometem a informar Comisso acerca das medidas legislativas, judiciais,
administrativas e de outra ordem que tenham adotados na aplicao da presente Conveno a fm de
prevenir, erradicar e sancionar a discriminao racial e outras formas de discriminao e intolerncia,
para assistir pessoa afetada pela discriminao, assim como sobre as difculdades na aplicao das
mesmas e os fatores que contribuam para a discriminao racial e outras formas de discriminao e
intolerncia.
2 Todos os informes sero apresentados Comisso, a fm de que os examine conforme o disposto no
presente artigo.
3 Os Estados Partes se comprometem a apresentar um informe Comisso:
a. No prazo de um ano a contar da data de entrada em vigor da presente Conveno com respeito aos
Estados-Partes interessados;
b. Da em diante, a cada dois anos e toda vez que a Comisso assim o solicite;
c. A Comisso poder transmitir cpia dos informes enviados ou de partes pertinentes destes aos
organismos especializados do sistema interamericano, dos quais sejam membros os Estados-partes
na presente Conveno na medida em que tenham relao com matrias que sejam da competncia
destes organismos, conforme os seus instrumentos constitutivos.
4 Os organismos especializados do sistema interamericano podero apresentar Comisso comentrios
aos informes enviados pelos Estados-partes relativos ao cumprimento das disposies da presente
Conveno no seu campo de atividades.
5 A Comisso examinar os informes em conformidade com as normas que adote a respeito. A Comisso
poder receber e analisar informao oriunda de qualquer fonte confvel. Poder convocar audincias
especiais a fm de examinar o progresso registrado na aplicao da Conveno e trocar experincias
com o respectivo Estado-Parte.
6 A Comisso poder convidar representantes de outros organismos especializados, para estar presentes
e serem escutados nas audincias em que forem examinadas questes dentro do seu mbito de
competncia. Tambm poder convidar organizaes no-governamentais a estar presentes e serem
escutadas nas audiencias.
7 Ao concluir seu exame do informe do Estado-parte, a Comisso elaborar um informe que incluir
informao sobre as medidas que o Estado-parte tenha adotado na aplicao desta Conveno, os
progressos que tenha realizado para a eliminao de todas as formas de discriminao, as circunstncias
ou difculdades que tenha enfrentado para a implementao da Conveno, assim como as concluses,
observaes e recomendaes da Comisso para o cumprimento da mesma.
54
8 A Comisso transmitir seus informes e os comentrios gerais que julgue oportunos aos Estados-
partes. A Comisso tambm os transmitir Assemblia Geral e aos organismos especializados
interamericanos.
9. Uma vez transmitidos Assemblia Geral, a Comisso poder tornar pblicos seus informes e
comentrios mencionados nos itens 7 e 8 deste artigo.
Artigo 9 Informes Anuais e Especiais da Comisso

1. Em conformidade com suas atribuies, a Comisso procurar analisar, em seu informe anual, a
situao que prevalea nos Estados-partes no que diz respeito preveno e supresso da discriminao
racial e outras formas de discriminao e intolerncia
2. Tambm poder preparar informes especiais sobre todos os Estados-partes, ou algum Estado-parte em
particular, sobre quaisquer temas relativos presente Conveno.
Artigo 10 Sistema de peties individuais

Qualquer pessoa ou grupo de pessoas, ou entidade no-governamental legalmente reconhecida em um ou
mais Estados-Membros da Organizao, pode apresentar Comisso peties que contenham denncias
ou queixas de violao da presente Conveno por um Estado Parte, e a Comisso as considerar de acordo
com as normas e requisitos de procedimento para a apresentao e considerao de peties estipulados
na Conveno Americana sobre Direitos Humanos e no Estatuto e Regulamento da Comisso, conforme
corresponda.
Artigo 11 Investigao in loco

Em casos de violaes presente Conveno consideradas de natureza grave e urgente pela Comisso
Interamericana de Direitos Humanos, a Comisso poder realizar investigao in loco no Estado em cujo
territrio se alegue a prtica de tais atos, para cuja efcaz realizao solicitar, e o Estado de que se trate lhe
proporcionar, todas as facilidades necessrias.
Artigo 12 Denncias Interestatais

1. Todo Estado Parte poder, no momento do depsito de seu instrumento de ratifcao desta Conveno
ou de adeso a ela, ou em qualquer momento posterior, formular a declarao a que se refere o artigo
45 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos, reconhecendo a competncia da Comisso para
receber e examinar as comunicaes em que um Estado-Parte alegue que outro Estado-parte tenha
incorrido em violaes dos direitos estabelecidos nesta Conveno.
2. As declaraes sero depositadas na Secretaria Geral da Organizao dos Estados Americanos, que
transmitir copia das mesmas aos Estados-membros da referida Organizao.
Artigo 13 Competncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos
1. Em conformidade com os artigos 51, 61 e correlatos da Conveno Americana sobre Direitos Humanos,
a Comisso ou o Estado-parte poder submeter um caso considerao da Corte Interamericana de
Direitos Humanos sempre que o Estado tenha formulado a declarao a que se refere o artigo 62 da
Conveno Americana sobre Direitos Humanos.
2. Todo Estado-parte que no tenha formulado a declarao a que se refere o artigo 62 da Conveno
Americana sobre Direitos Humanos pode, no momento do depsito do seu instrumento de ratifcao
55
ou adeso desta Conveno, ou em qualquer momento posterior, declarar que reconhece como
obrigatria de pleno direito e sem conveno especial a competncia da Corte sobre todos os casos
relativos interpretao ou aplicao desta Conveno.
3. A declarao pode ser feita incondicionalmente, ou sob condio de reciprocidade, por um prazo
determinado ou para casos especfcos. Dever ser apresentada ao Secretrio Geral da Organizao, que
transmitir cpia da mesma aos Estados-membros da Organizao e ao Secretrio da Corte.
Artigo14 Opinies Consultivas

Os Estados-partes nesta Conveno e a Comisso podero requerer Corte Interamericana de Direitos
Humanos opinio consultiva sobre a interpretao desta Conveno.
Artigo 15 Consultas e Cooperao tcnica
Os Estados-partes podero formular consultas Comisso em questes relacionadas com a efetiva aplicao
da presente Conveno. Podero tambm solicitar Comisso assessoria e cooperao tcnica para asegurar
a aplicao efetiva de quaisquer disposies desta Conveno. A Comisso, dentro de suas posibilidades, lhes
prestar assessoria e assistncia quando for solicitada.
Artigo 16 Medidas de alerta antecipado e procedimentos emergenciais

1. A Comisso Interamericana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos Humanos,
atendido o disposto no artigo 62 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos, podero adotar
medidas de alerta antecipado e procedimentos emergenciais a fm de prevenir graves violaes
presente Conveno.
2. As medidas de alerta antecipado visam evitar que casos existentes de racismo, discriminao e
intolerncia resultem em confitos, atos disseminados de violncia contra indivduo ou grupo em funo
de qualquer condio defnida no artigo 1.2 desta Conveno ou na prtica do crime de genocdio.
3. Os procedimentos emergenciais destinam-se a responder a fatos que requeiram imediata ateno da
Comisso e da Corte com vistas preveno ou conteno de graves violaes da presente Conveno.
Artigo 17
A presente Conveno deixa a salvo o disposto pela Conveno Americana sobre Direitos Humanos,
por outras convenes sobre a mesma matria e pelo Estatuto e Regulamento da Comisso com relao
ao princpio da igualdade e no-discriminao, includa sua faculdade de solicitar a adoo de medidas
cautelares e de realizar visitas in loco aos Estados-membros da Organizao dos Estados Americanos.
Artigo 18
A Comisso, de acordo com as normas que regulam seu funcionamento e sua autonomia, considerar a
criao de mecanismo de trabalho mais apropriado para dar cumprimento s faculdades estabelecidas na
presente Conveno. O Secretrio-Geral fornecer Comisso o apoio necessrio ao cumprimento das
funes estabelecidas na presente Conveno.
56
Captulo VI
Disposies Gerais
Artigo 19 Interpretao
1. Nada do disposto na presente Conveno poder ser interpretado no sentido de restringir ou limitar a
legislao interna dos Estados-partes que oferea protees e garantias iguais ou maiores s estabelecidas
na Conveno.
2. Nada do disposto na presente Conveno poder ser interpretado no sentido de restringir ou limitar a
Conveno Americana sobre Direitos Humanos ou outras convenes internacionais sobre a matria
que oferea protees iguais ou maiores nesta matria.
Artigo 20 Depositrio
O instrumento original da presente Conveno, cujos textos em espanhol, francs, ingls e portugus so
igualmente autnticos, ser depositado na Secretaria Geral da Organizao dos Estados Americanos.
Artigo 21 Assinatura e ratifcao

1. A presente Conveno est aberta assinatura de todos os Estados-Membros da Organizao dos
Estados Americanos.
2. Esta Conveno est sujeita ratifcao ou adeso por parte dos Estados signtarios de acordo com seus
respectivos procedimentos constitucionais. Os instrumentos de ratifcao ou adeso sero depositados
na Secretaria Geral da Organizao dos Estados Americanos.
Artigo 22 Entrada em vigor

1. A presente Conveno entrar em vigor no trigsimo dia a partir da data em que tenha sido depositado
o segundo instrumento de ratifcao da Conveno na Secretaria Geral da Organizao dos Estados
Americanos.
2. Para cada Estado que ratifque a Conveno depois que tenha sido depositado o segundo instrumento
de ratifcao, a Conveno entrar em vigor no trigsimo dia a partir da data em que tal Estado tenha
depositado o instrumento correspondente.
Artigo 23 Emendas
1. sua distribuio aos Estados-partes.
2. As emendas entraro em vigor para os Estados ratifcantes das mesmas na data em que dois teros
dos Estados-partes tenham depositado o respectivo instrumento de ratifcao. Quanto ao resto dos
Estados-partes, entraro em vigor na data em que tenham depositado seus respectivos instrumentos de
ratifcao.

57
Artigo 24 Reservas
Os Estados podero formular reservas presente Conveno no momento de ratifc-la ou aderir a ela,
sempre que no sejam incompatveis com o objeto e o propsito da Conveno e versem sobre uma ou mais
disposies especfcas.
Artigo 25 Denncia
A presente Conveno permanecer em vigor indefnidamente, mas qualquer dos Estados-partes poder
renunciar a ela. O instrumento de renncia ser depositado na Secretaria Geral da Organizao dos Estados
Americanos. Transcorrido um ano, contado a partir da data de depsito do instrumento de renncia, a
Conveno cessar seus efeitos para o Estado renunciante, e permanecer em vigor para os demais Estados
Partes. A renncia no eximir o Estado-parte das obrigaes impostas pela presente Conveno em relao
a toda ao ou omisso ocorrida antes da data em que a renncia tenha surtido efeito.
Artigo 26 Protocolos Adicionais

Qualquer Estado-parte poder submeter considerao dos Estados-partes reunidos por ocasio da
Assemblia Geral projetos de protocolos adicionais a esta Conveno, com a fnalidade de incluir
progressivamente no regime de proteo da mesma outros direitos. Cada protocolo adicional deve fxar as
modalidades de sua entrada em vigor, e se aplicar somente entre os Estados-partes do mesmo.
1. Qualquer Estado poder formular propostas de emenda a esta Conveno. Estas propostas sero
apresentadas Secretaria Geral da OEA para
58
59
Diplomacia das cidades: participao dos
municpios na consolidao da
paz e direitos humanos
Srgio Roberto Urbaneja de Brito
Consideraes gerais

O objetivo deste trabalho fazer uma anlise a partir das ideias tratadas em
artigos que compem o livro Diplomacia das Cidades
1
, editado e escrito por diversos
especialistas internacionais e publicado sob os auspcios da VNG International
Agncia Internacional de Cooperao da Associao dos Municpios dos Pases Baixos
(VNG a sua sigla no idioma holands). Essa entidade tem por misso apoiar processos
de descentralizao e facilitar a cooperao descentralizada. Segundo reconhecem os
editores da obra, ela resultado de um longo processo de trabalhos em uma das fronteiras
dos estudos de gesto e prticas de gesto, a saber, a participao dos governos locais
em temas de consolidao da paz. Foi publicada por ocasio da I Conferncia Mundial
sobre a Diplomacia das Cidades, que ocorreu em junho de 2008, na Haia.
1
O livro pode ser obtido, gratuitamente, a partir da pgina eletrnica da entidade, no seguinte endereo:
<http://www.vng-international.nl/>.
60
O que se aborda aqui, portanto, um esboo dos temas tratados no referido
livro, cuja leitura se incentiva e recomenda. De todo modo, parece que oportuna essa
apresentao, no formato de um texto com as vises gerais da obra, para proporcionar e
estimular a refexo em torno desse novo marco conceitual, estimulando o debate.
A expresso diplomacia das cidades pode acarretar variadas interpretaes,
em decorrncia de diversos usos.
2
, tambm, um termo relativamente novo. Alguns
pontos que podem constituir-se em torno da diplomacia das cidades, de acordo com
o que se destaca na obra: segurana, desenvolvimento, economia, cultura, redes e
representao.
Nos artigos do livro, o que se faz analisar, desde um ponto de vista terico,
mas tambm por intermdio do relato de casos prticos, como as cidades podem buscar
uma justifcao para contribuir com as atividades de consolidao da paz, o que se
coloca como parte da dimenso da segurana. Nesse sentido, o livro almeja examinar a
situao atual da diplomacia das cidades e inspirar os governos locais e as organizaes
internacionais para que realizem atividades de diplomacia das cidades, contribuindo
para a consolidao da paz.
O tema da participao internacional dos governos locais, genericamente,
j , por si, uma questo de grande debate. certo que cidades, assim como outros
novos representantes daquilo que se convencionou chamar de atores subnacionais,
vm realizando atividades internacionais e recebendo reconhecimento por essas
funes. Isso tem ocorrido em um sentido amplo, sempre que esses atores se colocam
internacionalmente na defesa de interesses locais na esfera da comunidade internacional.
Em reas confitivas isso tambm pode ocorrer, mas aqui frente a um contexto
mais limitado, concentrado na consolidao da paz. Dentro e fora das reas de confito
tm se formado associaes entre atores internacionais e governos locais, com o objetivo
de criar contornos polticos e institucionais que possibilitem reconstruo da segurana
e manuteno da paz.
Ainda que o termo diplomacia das cidades seja relativamente novo, o
sentimento, ou atribuio de sentido que do os lderes locais, para a atuao das cidades
em torno da responsabilidade em contribuir com o dilogo que possibilite a paz para
os seus cidados, algo que ocorre h mais tempo. At porque, invariavelmente, nas
cidades onde se sofre diretamente as consequncias dos confitos. Alm do que, por outro
lado, governos locais tm se capacitado com programas de cooperao internacional e
obtido experincia, em associaes com outros, para alm das fronteiras de seus prprios
2
Na introduo da obra se chama a ateno para o fato de que o termo diplomacia das cidades utilizado
de distintas formas por diversos atores, sendo denido de acordo com a necessidade e a prtica. Segundo
consta, um dos primeiros a utilizar o termo em relao consolidao da paz, no ano de 2003, foi o Glocal
Forum, uma rede de cidades [a palavra uma mescla entre global e local].
61
pases. Em instncias internacionais, como a ONU, por exemplo, tem sido reconhecida
essa iniciativa, j que associaes de municpios so convidadas muitas vezes para se
unirem com seus esforos na consolidao da paz, em reas confitivas, pois valorizado
o conhecimento e experincia de governos locais para poderem auxiliar no dilogo, alm
de tambm potencialmente contribuirem com seus recursos tcnicos em proveito de
seus congneres que estejam a sofrer com a situao de violncia.
Destaca-se que a diplomacia das cidades, em certo sentido, pode ser
considerada uma evoluo do desenvolvimento natural do papel das cidades como
membros da comunidade internacional, compartilhando valores democrticos, o Estado
de Direito e os direitos humanos.
A diplomacia das cidades, portanto, de acordo com o referencial utilizado
na obra, apresenta-se como uma atividade legtima em que governos locais em reas de
confitos recebem auxlio para a promoo da paz, por meio da participao de uma ou
mais autoridades municipais que no sejam dessa rea. Essa contribuio pode se dar
com propsitos que visem proteo dos direitos humanos, mediao para a resoluo
de confitos, manuteno da coeso, etc. Ainda algo bem novo, de modo que o campo
de possibilidades est em aberto e se desenvolvendo, o que tem a capacidade de gerar um
progresso conceitual.
Para esse processo de ajuda, a equipe de autores responsvel pelo livro
analisado neste paper identifcou algumas necessidades, que, pelo lado dos governos
locais em reas de confitos podem ser listadas: uma forma de apresentar seu caso no
nvel internacional de modo a maximizar a ajuda; que parte de suas agendas estariam
mais amparadas pela eventual ajuda externa de seus congneres; e, por fm, quais so suas
opes em caso da ajuda no ser iminente. J pelo lado dos governos locais que queiram
ir s reas confitivas para prestar ajuda, necessitam: saber aquilo que necessrio para
que sejam efetivas essas ajudas, junto a outras organizaes na rea do confito, como
as organizaes no governamentais ou mesmo a ONU; justifcar sua necessidade de
prestar essa ajuda.
Mesmo aqueles governos locais que no queiram ter um engajamento mais
direto, prestando auxlio diretamente nos locais de confito, podem vir a apresentar
necessidades distintas, como a de pressionar organizaes internacionais ou fomentar
uma cultura de paz em suas prprias cidades.
certo que essas diversas instncias, a dos governos locais, tanto das regies em
confito quanto os exteriores que prestam ajuda, os governos nacionais e as organizaes
internacionais, e at a sociedade civil domstica, de modo geral, necessitam saber como
62
trabalhar com os governos locais exteriores para que possam ser alcanados resultados
sustentveis.
Assim, a prioridade do livro dar destaque tanto aos assuntos de governos
locais em reas de confito quanto queles que enfrentam os governos locais exteriores
quando vo s reas confitivas. Reconhece-se, portanto, que valiosa a ajuda que os
governos locais de outras reas podem dar aos envolvidos em confitos e tambm a presso
que podem fazer em plataformas internacionais. At porque, se no houver um contexto
internacional favorvel, a atividade de ajuda das cidades, nesses casos, torna-se muito
mais difcil. A opo da obra, portanto, ainda que no ignore a atuao destacada que os
municpios podem prestar em diferentes reas e setores no contexto internacional, a de
dar relevo, na maior parte dos artigos que compem o livro, expresso local da diplomacia
das cidades em reas de confitos, com esforos em busca da consolidao da paz.
importante notar que o termo cidades, na acepo adotada no texto,
indica a participao dos governos locais (subnacionais), excluindo-se os representantes
do governo central no mbito local. E, tampouco, governos locais se confundem com as
comunidades locais. Em verdade, a expresso governo local deve ser entendida enquanto
associada tanto aos polticos eleitos como a administrao que represente legitimamente
a uma determinada comunidade local e que tambm esteja proporcionando a ela servios
pblicos.
Quanto consolidao da paz, consiste no conjunto das atividades que
tenham por foco dissuadir o uso da violncia e criar condies favorveis para uma
soluo pacfca de confitos, tornando esta uma opo mais atraente.
De acordo com o texto, esta opo faz distino entre uma paz negativa,
correspondente ausncia da violncia, e uma paz positiva, que se relaciona com a
construo de condies e instituies para a resoluo pacfca de confitos de interesse.
certo que isso pode comportar uma ampla gama de potenciais confitos,
mas aqueles que sejam desde logo potencialmente violentos j poderiam ser qualifcados
como possveis de receberem a ateno dos governos locais no mbito internacional,
dando destaque a eles, levando-os ordem do dia no plano da comunidade internacional,
para que no se tornem violentos. Seria como que um mecanismo de desfazimento das
estruturas da violncia, em escala global.
Ainda que os governos locais apenas recentemente venham buscando
mais espao internacional, certamente o campo das relaes internacionais no
territrio exclusivo dos Estados nacionais. O mundo, cada vez mais, tem se mostrado
interconectado, pois em muitas situaes os limites das reas internacionais, nacionais e
63
domsticas se confundem. Alguns chamam a isso de desterritorializao, que seria uma
fora impulsionadora dessa tendncia, dentro do prprio contexto globalizante.
Isso permite que governos locais venham a trabalhar em plataformas
internacionais, e, de outro lado e como contraponto, que organizaes internacionais
trabalhem em associao cada vez mais com outros atores, no apenas os Estados
soberanos, como os no estatais e tambm os atores subnacionais, entre os quais os
governos locais.
Nesse sentido, de se destacar que existe um ponto de vista que considera
que as organizaes internacionais devem trabalhar com diferentes atores, inclusive os
governos locais, na gesto de confitos.
Afrma-se que o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
deve apoiar os esforos de consolidao da paz dos governos locais. Afnal, as cidades
costumam conhecer bem os problemas locais, so arredias a v-los como problemas de
segurana e, frequentemente, so consideradas mais neutras que os Estados nacionais.
Alm do que, em grande parte dos casos, os municpios costumam ser dotados
de certo grau de autonomia, previsto em lei.
Por outro lado, tambm, os Estados nacionais podem apoiar a diplomacia
das cidades, a partir do marco geral de suas polticas externas. Existem diversas
possibilidades: desde dotar os governos locais de maior capacidade para agirem
internacionalmente, como incluir em programas ofciais dos governos nacionais uma
poltica de apoio diplomacia das cidades. Isso depende das condicionalidades de cada
pas e de suas realidades especfcas, quanto ao ordenamento jurdico, vontade poltica e
mesmo em relao s condies de possibilidade para cada caso em especfco (recursos,
interesse, etc.).
Outro argumento combatido no texto o de que a representao dos
interesses estatais incompatvel com a representao dos interesses dos governos
locais. At porque o termo diplomacia, tradicionalmente, implica a representao dos
interesses que estejam no nvel internacional. E, disto, formam parte os debates sobre
os interesses globais. Assim, quando os governos locais se unem em organizaes e
se utilizam de plataformas para se dirigirem comunidade internacional o fazem no
sentido do desenvolvimento internacional.
So diversos os modos de atuao dos governos locais para a consolidao da
paz. Podem, preventivamente, criar uma cultura de paz, solidariedade e identifcao
com os temas caros paz global. Nessa rea, esto, por exemplo, campanhas e festivais
pacifstas, fruns da juventude e educacionais pela paz nas escolas.
64
Mas os governos locais tambm podem adotar uma viso da diplomacia
das cidades que considere a ajuda a seus equivalentes em reas de confitos violentos.
Para isso, podem participar de grupos de presso, desenvolver projetos ou atividades de
dilogo.
A questo dos grupos de presso expressa uma ampla gama de possibilidades,
inclusive naquelas situaes to violentas que o envolvimento fsico de representantes
dos governos locais exteriores no se coloque como uma opo, momento em que se
pode, por exemplo, trabalhar-se em plataformas internacionais, com a divulgao de
movimentos pacifstas, contribuindo com organizaes internacionais para deter a
violncia, etc.
Ao longo do envolvimento das cidades nessas situaes, sua participao pode
ir evoluindo desde a contribuio com os grupos de presso at nveis mais avanados,
elaborando projetos, quando se detm mais conhecimentos tcnicos e disposio para
prestar solidariedade, at mesmo o envolvimento direto, fomentando o dilogo entre
os envolvidos no confito, o que inclui atividades em que se cria confana, com formas
no violentas de resoluo dos confitos, o que, com certeza, fortalece a coeso social em
reas confitivas. No obstante, os governos locais tambm podem auxiliar ao criarem
condies que favoream ou facilitem a iniciativa de mediao de outros atores, em
diferentes nveis.
Nesse sentido, no da manuteno da coeso social, os municpios ao se
converterem tambm em atores da esfera internacional, devem se pautar pela defesa
e promoo dos direitos humanos, num grau que j comum poltica internacional
de cada governo nacional, afnal, a questo dos direitos humanos se afgura como
universal ( o que estabelecem instrumentos como a Declarao Universal dos
Direitos Humanos).
A questo do que os governos locais podem e no podem fazer, em casos de
guerras, ou nveis altos de violncia, por exemplo, muito importante. De todo modo,
parece razovel que os governos locais exteriores possam auxiliar seus homlogos em
zonas de confito a restabelecer a confana da populao, para que sejam capazes de
organizao de polticas equilibradas. Para isso, importante o restabelecimento das
estruturas para se chegar a uma resoluo pacfca dos confitos. A criao de confana
dos governos locais em reas de confito pode ser obtida mediante um bom trabalho,
normalmente com o fornecimento de servios orientados paz (j que em situaes
de falta de controle social, o recurso violncia pode ocorrer na busca individual de
resoluo de confitos de interesses).
65
A diplomacia das cidades pode ajudar a solucionar esse impasse, ao
contribuir com a criao de confana nessas reas de confito, com assistncia tcnica
de especialistas municipais que possam impulsionar a legitimidade das atuaes, apoiar
as foras de paz, etc.
De todo modo, parece razovel supor que existam fatores favorveis,
como uma vontade de estabelecer contatos entre posies diversas, o que s se faz
com pacincia e energia diplomtica, com os quais os governos locais exteriores e suas
associaes podem contribuir.
Os processos de diplomacia das cidades se afguram quase sempre muito
frgeis, o que eventualmente ocasiona que os avanos alcanados possam se inverter
facilmente. Assim, os governos locais exteriores devem ter em conta as perspectivas de
toda a comunidade de cidados, devem trabalhar o aspecto da confana, devem estar
dispostos no longo prazo, devem trabalhar com outros entes e estar dispostos a isso,
mas, sobretudo, jamais devem contribuir para que suas aes aumentem o impacto
do confito, j que isso acabaria com a legitimidade de sua atuao. Outro risco o de
que, por serem os confitos invariavelmente muito complicados, todos aqueles que se
envolvem podem ser mal interpretados...
quase certo, conforme se constata com a leitura dos captulos do livro, que
a diplomacia das cidades quase sempre algo que se leva tempo. Assim, as cidades que
se envolvem devem conhecer o contexto e a gente envolvida no confito. E isso quase
sempre est sujeito a inmeras variveis, j que as reas em confito podem se revelar
muito dinmicas. Por isso, muito recomendvel a associao a outros grupos para
melhorar a troca de informaes.
O grau de envolvimento tambm pode ser bem diferenciado, para os governos
locais exteriores que decidem ajudar uma rea em confito.
Mas, desejando participar, podem faz-lo de muitas maneiras: em nvel
internacional, diretamente com auxlio na rea de confito (prestando auxlio s
misses de paz, por exemplo), ou mesmo em suas prprias localidades, relacionando-se
genericamente com temas que tratem da paz global.
Em um mundo em que os Estados no so os atores internacionais exclusivos,
o trabalho internacional se converte em norma, tambm para os governos locais, segundo
a posio adotada no texto, j que eles se benefciam de um conhecimento nico que
combina processos tcnicos e polticos, que podem contribuir para a consolidao da
paz e a reconstruo, j que se benefciariam sobremaneira com tal participao.
uma soma de esforos, juntamente com atores de outros nveis, sem
desprez-los, mas complementando esforos e acrescentando auxlios e conhecimentos,
66
unindo-se para tornarem-se mais efcazes. Nessa perspectiva, a qualidade da diplomacia
das cidades est diretamente relacionada, em grande parte, qualidade dos scios.
Uma condio que se apresenta necessria, de todo modo, segundo os autores
do livro em analise, que os governos locais exteriores conheam sufcientemente bem
a rea em confito e a poltica interna. Essas seriam condies prvias. So necessrios
tambm lderes locais que estejam dispostos a construir pontes para eliminar as
diferenas. Tambm a violncia deve ser controlada, de alguma forma, com pessoas que
sigam as normas de representao, dos direitos humanos, etc. Uma soluo legtima para
que as partes em confito busquem uma resoluo pacfca para seu problema deve ser
oferecida. E, naqueles casos em que se exige uma grande interveno exterior, devem ser
aceitos amplamente os marcos legais que sejam impostos e a direo do processo.
Mesmo que as contribuies se afgurem modestas, a diplomacia das cidades,
se bem executada, no longo prazo, pode aproveitar ao mximo suas infuncias. O livro
destaca que em muitas situaes est a ocorrer um aumento da participao de governos
locais, o que vem contribuindo para a consolidao da paz. So vrias as organizaes
e associaes de municpios que esto a trabalhar para isso. Pode ocorrer um aumento
de interessados tanto nas prticas j existentes, quanto na identifcao de novas
possibilidades.
relevante para o sucesso dessas iniciativas a escolha de bons parceiros,
elegendo os scios adequados tanto nas regies de confito, usar os enfoques corretos, ter
conhecimento da rea, mas tambm uma constante superviso do que est a se realizar,
e os impactos de sua ao para a consecuo da paz.
Para o bom xito da diplomacia das cidades, alm da iniciativa, necessrio
que se tenha tambm sufciente qualidade no auxlio prestado.
Fundamentao legal para a participao internacional dos
governos locais
A questo da fundamentao legal para a participao internacional dos
governos locais em regies de confito, em auxlio da consolidao da paz e direitos
humanos, debatida mais detidamente na obra pelo Dr. Antonio Papisca, que
atualmente Professor de Relaes Internacionais e Proteo Internacional dos Direitos
Humanos na Universidade de Pdua.
3

Em rpida sntese, j se pode adiantar que o referido Professor o faz na linha
do Direito Internacional dos Direitos Humanos, estabelecido pela Carta das Naes
3
Todas as citaes que se seguem so interpretaes em traduo livre de excertos do captulo segundo da
obra, em sua verso no idioma espanhol.
67
Unidas, pela Declarao Universal dos Direitos Humanos e outros instrumentos legais
posteriores.
Segundo ele, ao longo do captulo segundo da obra, o principal argumento
que a legitimidade dos governos locais para atuar para alm das fronteiras estatais se
justifca mediante duas fontes principais:
1. Em razo da sua responsabilidade de proteger os direitos humanos reconhecidos
internacionalmente de todos aqueles que vivam em um municpio;
2. Da sua participao cada vez maior, fundamentada legalmente, em um programa
de gesto global do desenvolvimento humano e da segurana humana (derivado do
direito humano paz, segundo a defnio do artigo 28 da Declarao Universal:
Toda pessoa tem direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e
liberdades estabelecidos na presente Declarao possam ser plenamente realizados).
Papisca identifca que o papel internacional dos governos locais est num
processo de crescimento no Direito Internacional, a partir da perspectiva do novo
Direito Universal frmado na Carta das Naes Unidas e na Declarao Universal de
Direitos Humanos.
Em sentido estrito, os governos locais no detm personalidade jurdica
internacional. Mas, no entanto, o Direito Internacional que est se desenvolvendo oferece
condies de oportunidades que legitimam o papel internacional desses governos locais.
Em pocas de globalizao e transnacionalizao, o envolvimento de
cidades est se tornando indispensvel para conseguir a soluo pacfca de confitos,
pela democratizao genuna da poltica e das instituies internacionais. Segundo o
Professor Papisca, esta perspectiva proporciona uma enorme ajuda para se conseguir
Estados mais humanos e, por consequncia, mais sustentveis.
A perspectiva da proteo dos direitos humanos incluiu tanto a segurana
humana quanto o desenvolvimento humano. Colocam-se como novas fronteiras da
gesto global de mltiplos nveis.
Isso porque, em ambas, o ser humano considerado um sujeito principal. De
acordo com essa posio, expressada nas palavras de Papisca, ao se encontrar no centro do
desenvolvimento, o ser humano deve ter participao nas polticas de desenvolvimento. As
polticas de segurana dos Estados devem ser instrumentos para os objetivos da segurana
humana e o desenvolvimento humano. O desenvolvimento humano e a segurana
humana so buscados ali onde vivem os cidados. Dali provm a importncia (a funo)
dos centros urbanos. Os direitos fundamentais dos cidados lhes permitem peticionar s
instituies dos governos locais que lhes protejam. Deste modo, pode-se sustentar que a
68
responsabilidade de proteger do municpio ainda mais importante que a dos Estados
nacionais. Os governos locais, que se encontram mais prximos dos cidados, so os
garantidores do Direito Internacional dos Direitos Humanos.
Outro direito lembrado pelo Professor Papisca o direito cidade, enquanto
espao de desenvolvimento coletivo, em diferentes nveis, que assume deveres de
solidariedade.
Do ponto de vista legal, uma outra fundamentao legal, que inclui o direito
humano a ordem social e internacional em que os direitos e liberdades estabelecidos
na presente Declarao possam ser plenamente realizados, previsto no artigo 28 da
Declarao Universal dos Direitos Humanos. o direito paz positiva, a que j se fez
referncia anteriormente.
Outro argumento interessante para legitimar essa atuao, na viso de Papisca,
o de que os governos locais esto mais prximos das pessoas que so a verdadeira
fonte da soberania, j que ela pertence ao povo , ou seja, nessa medida, os municpios
tambm deteriam legitimidade para atuarem internacionalmente, at pela prpria
flosofa do Direito Internacional: igualdade de todos os seres humanos e proibio de
todo tipo de discriminao.
Assim, uma soberania baseada no princpio da incluso mais coerente
com a identidade natural do governo local. Com o reconhecimento internacional dos
direitos humanos, obriga-se a uma reconstruo da cidadania, desde o ponto de vista
de seu possuidor original, o ser humano, com seus direitos inerentes reconhecidos
internacionalmente. o que se pode chamar de cidadania ascendente.
Nas palavras do Professor Papisca, a prtica democrtica, em sua articulao
dupla de democracia representativa e participativa, deve se ampliar e se aprofundar: para
cima, para a democracia internacional e cosmopolita; e, para baixo, na democracia local
direta. Ao estender a prtica democrtica para alm de seu espao territorial histrico, o
territrio local se converte em uma nova fronteira.
Pela sua maior proximidade e implicaes com a democracia, os governos
locais so os principais interessados na boa gesto global de vrios nveis, na constatao
de Papisca.
At porque, em um mundo cada vez mais globalizado, faz-se difcil distinguir
entre o que nacional (intranacional, subnacional, local) e o que internacional
(supranacional, transnacional, multinacional). Papisca identifca que a diviso de funes
e tarefas entre os diversos atores envolvidos na poltica internacional est passando por
uma redistribuio. Por isso, cidados reivindicam tambm nas esferas internas o que
69
antes era pauta das internacionais: segurana, bem-estar econmico, proteo ambiental
e a proteo dos direitos fundamentais.
A situao se revela auspiciosa. Essa dinmica pode signifcar, entre outras
coisas: o aumento da conscincia dos atores; possibilidade de conseguir objetivos de
gesto justa; o uso de instituies internacionais e supranacionais para distribuir de
forma igualitria os bens globais comuns de segurana humana e desenvolvimento
humano.
Uma forma de lidar com a situao da desterritorializao da poltica na
posio adotada no texto de Papisca, a de voltar a se estabelecer um conceito de
cidadania desde baixo, ou seja, partindo das comunidades polticas at as instituies
governamentais (at porque estas devem ser consideradas enquanto seu propsito de
legitimidade democrtica, antes de fontes de autoridade, poder e capacidades).
Quando se consideram os confitos que tm incio por problemas associados
a questes tnicas, por exemplo, em que a reivindicao por direitos iguais aos dos
nacionais, esse conceito ascendente se revela ainda mais urgente.
Que est a ocorrer uma maior participao de atores no cenrio internacional,
isso certo. Agora, coloca-se tambm a questo de sua legitimidade para atuarem.
Por exemplo: os governos locais tm o direito para atuarem no sistema das relaes
internacionais em assuntos dramticos como os de paz e segurana? Afnal, esses temas
tradicionalmente pertencem poltica exterior dos Estados nacionais.
Papisca responde positivamente questo, com os seguintes argumentos:
Primeiramente, o campo legal experimentou uma mutao gentica. O
reconhecimento legal internacional dos direitos humanos mudou a fora
impulsionadora, o raciocnio do Direito Internacional, de estadocentrista a
humanocentrista. Isto tem muitas implicaes;
Com a Carta da ONU e a Declarao Universal dos Direitos Humanos, a base
lgica constitucional se estendeu a um nvel mundial, ultrapassando as fronteiras
da soberania estatal. Pela primeira vez na histria da humanidade, o ser humano,
a pessoa, reconhecido como sujeito, no como mero objeto, do Direito
Internacional;
Deste modo, o raciocnio humanocentrista se refora constantemente no novo
Direito Internacional, desenvolvendo um conjunto coerente de princpios e
normas, como a universalidade dos direitos humanos, sua interdependncia
e indivisibilidade, o afastamento da guerra, a proibio do uso da fora para
solucionar disputas internacionais, o Estado de Direito, a universalidade da justia
70
penal internacional, a responsabilidade pessoal por crimes de guerra, os crimes
contra a humanidade e o genocdio.
Portanto, e ainda nas palavras do autor, quando um sistema legal se
fundamenta nos direitos humanos, entra em uma nova fase de amadurecimento
humanocentrista. Estamos indo para alm da fase de relaes internacionais enquanto
sistema primrio. J no estamos na era westfaliana, a primeira que se fundamentou
formalmente na soberania baseada na nao.
O respeito aos direitos humanos passa a ser uma exigncia da vida diria
das pessoas, no plano interno dos Estados, nas cidades, comunidades, onde elas
habitam. Isso leva a uma desterritorializao da poltica, por consequncia, j que essas
pautas rotineiras esto a exigir garantias de proteo que surgiram a partir do plano
internacional.
Outro fator a ser considerado quanto desterritorializao, o de que a evoluo
poltica e legal se pe contra uma gesto exclusiva dos Estados que, frequentemente, abusa
em nome de princpios de integridade territorial e interesse nacional. Segundo Papisca,
a opo racional, sensata e legal que os governos locais aproveitem as oportunidades
cada vez maiores de desenvolver uma identidade prpria, um espao urbano dedicado
prtica da incluso e da paz positiva, e que deem uma evidncia internacional a isso.
Nesta perspectiva de Estados sustentveis, a cidade pode exigir verdadeiramente um
reconhecimento legal do papel que desempenham nos processos de tomada de decises de
governo global, tanto em nvel regional quanto mundial.
So identifcveis trs tipos de funes dos governos locais dentro de um
sistema poltico internacional:
1. Participao em programas de organizaes internacionais;
2. Representao formal na tomada de decises e, portanto, no funcionamento das
organizaes internacionais;
3. Gesto autnoma dos programas atravs de suas estruturas de associao.
A participao em programas de organizaes internacionais pode ocorrer
de diferentes maneiras. Na opinio de Papisca, o programa internacional dos governos
locais pode se dividir em duas partes: uma relacionada com a cooperao internacional
(desde programas de cidades-irms at programas mais sofsticados de cooperao ao
desenvolvimento, proteo ambiental e gesto conjunta de elementos do patrimnio
da humanidade); e a outra se ocupa de tarefas extraordinrias, como a consolidao da
paz e a ajuda humanitria.
71
A questo da participao dos governos locais na esfera internacional fca
ainda mais relevante em se tratando da garantia ou implementao dos direitos sociais,
ou buscando o desenvolvimento econmico-social.
Mas, certo que dentro de todas as atividades de utilidade pblica
internacional, vital cumprir com os princpios e as normas do Direito Internacional,
em particular com os princpios de valores do sistema global. Formam parte integral
de uma estratgia coerente e exaustiva para criar uma ordem mundial mais pacfca,
democrtica e justa.
Portanto, espervel que as aes internacionais dos governos locais
respeitem os direitos humanos, que o prprio governo paute-se de modo democrtico,
representativo e efciente.
O desenvolvimento institucional, nesse sentido, tanto melhor quanto
melhor for tambm a participao da sociedade civil. Deve ser buscado o respeito aos
direitos civis e polticos, mas tambm aos direitos econmicos, sociais e culturais,
cidadania ativa e organizao de representaes da sociedade civil.
De acordo com Papisca o novo Direito est pondo abaixo a barreira da
soberania do Estado que, durante sculos, monopolizou a vida humana, a personalidade
jurdica internacional, o uso da fora e a cidadania. O reposicionamento desta fronteira
do Direito Universal, naturalmente, est perturbando a muitos polticos.
Do ponto de vista ontolgico, h uma profunda imbricao entre direitos
humanos e democracia: o poder corresponde ao povo, porque o povo soberano, e
soberano porque cada um de seus membros tem direitos inerentes....
O mundo atual, das organizaes da sociedade civil e dos movimentos
sociais, assim como dos governos locais que atuam nas fronteiras estatais e para alm,
demonstra que os papis cvicos e polticos, a cidadania ativa, j no esto limitados ao
espao intraestatal e que a geometria da democracia est se estendendo e crescendo no
espao mundial. O sistema interestatal tradicional sempre foi um clube exclusivo dos
governantes para os governantes. Agora so os cidados, especialmente por intermdio
de suas organizaes e movimentos transnacionais, os que exigem um papel legtimo
e demonstram sua visibilidade no espao constitucional do mundo. A democratizao
das instituies e polticas internacionais no verdadeiro sentido da democracia isto
no signifca um pas, um voto (uma tradio de procedimento do antigo princpio
da igualdade soberana dos Estados), mas uma legitimidade mais direta dos organismos
multilaterais relevantes e uma participao poltica mais efetiva em seu funcionamento
converteu-se na nova fronteira de qualquer progresso signifcativo humanocentrista
72
e pacfco do governo. A defesa de uma democracia internacional-transnacional j est
pondo em prtica a nova cidadania.
Esse novo conceito de cidadania implica em profundas transformaes, em
todos os nveis. Afnal, os direitos humanos so os direitos de cada ser humano, e tm de
ser assim considerados no plano internacional.
Isso se desdobra em um grande desafo, que o de propiciar condies
para que sejam implantadas polticas sociais adequadas, nos nveis local, nacional
e internacional, para que se respeitem os direitos. Esse um marco na arquitetura de
governo de mltiplos nveis e uma nova fronteira para a proteo humana e progresso
da democracia.
De acordo com a primeira afrmao do texto da Declarao Universal, de
que o reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da famlia humana
e de seus direitos iguais e inalienveis o fundamento da liberdade, da justia e da paz
no mundo, e complementando com a observao de Papisca de que o respeito da
dignidade humana e dos direitos humanos deve ser garantido a partir de onde vivem
as pessoas, a cidade que proporciona oportunidades iguais a todos os que vivem nela, a
cidade inclusiva, a base (de trabalho) de uma ordem mundial pacfca e justa. uma
cidade assim, em particular mediante o dilogo intercultural, a dinmica evolutiva das
identidades avanar em uma direo universalista, transterritorial e metaterritorial, e
transcultural; percebe-se, pois, que a cidade ganha em relevncia no cenrio intercultural
necessrio, na incluso democrtica, podendo em muito contribuir para a revitalizao
da esfera pblica.
E, num cenrio de desterritorializao, a contrapartida necessria para
essa maior insero no cenrio poltico, o das responsabilidades, o que inclui
a responsabilidade de proteo. Sendo um novo ator internacional relevante, a
cidade deve tambm desempenhar esse papel de um garantidor da paz e dos direitos
humanos, j que no se pode considerar que temticas to importantes para cada ser
humano isoladamente considerado, sejam exclusivas dos Estados, at porque estes so
invariavelmente os que mais colocam em ameaa a paz e a segurana, alm de serem os
maiores violadores dos direitos humanos.
A percepo de segurana, nesse sentido, amplia-se de uma viso limitada,
atrelada exclusivamente aos Estados nacionais, para uma mais ampla, associada aos
direitos das pessoas e ao papel dos novos atores, com destaque tambm para os governos
locais, afnal, nas cidades em que as pessoas tm a sua vida diria.
Assim, como observa Papisca, a responsabilidade de proteger a vida
dos seres humanos e as comunidades humanas no corresponde unicamente aos
73
Estados, mas tambm aos governos locais. Os Estados, portanto, no devem minar as
iniciativas internacionais dos governos locais que cumpram esse princpio legal-moral,
especialmente onde a vida e a paz estejam ameaadas.
Portanto, a diplomacia das cidades apoia a efccia do Direito Internacional,
comprometendo-se com o direito paz, aos direitos humanos, sendo aliada natural das
instituies internacionais que se engajam em torno dessas agendas. Nesse sentido, as
cidades podem dar uma valiosa contribuio para o apoio pacfco em regies confitivas,
reforando a segurana no sistema internacional.
certo que a amplitude das possibilidades para a atuao da
diplomacia das cidades extensa no que tange consolidao da paz e direitos humanos,
o que afgura como altamente recomendvel a leitura dos captulos da obra que motivou
a elaborao do presente paper.
Referncia
MUSCH, A. et al. (Eds). Diplomacia de las ciudades: el papel de los gobiernos locales en la
prevencin de confictos, la consolidacin de la paz y la reconstruccin post conficto. La Haya:
VNG International; Te Hague: United Cities and Local Governments, 2008.
74
75
A conveno para a preveno
e represso do crime de genocdio (1948)
1
Janine Pacheco Souza
2
Introduo
O genocdio um fagelo presente h muito na histria humana. Os casos
e nmeros de mortos so atemorizantes, demonstrando a necessidade de combate
brutalidade de tal crime. Diversos casos de genocdio podem ser identifcados antes de
Cristo, como a destruio de Samaria; a destruio de Jerusalm por Nabucodonosor;
as matanas e escravizao de hebreus e samaritanos por Alexandre, o Grande; e a
helenizao dos judeus por Antoco IV Epifnio.
Depois de Cristo, pode-se destacar a destruio de templo de Davi e do
templo de Salomo, por Vespasiano, Tito e Adriano; as Cruzadas; o martirologio cristo
em Roma de Nero a Constantino; os cagots nos Pirineus; o extermnio dos anabatistas; a
Noite de So Bartolomeu; a colonizao da Amrica, da frica e da sia; as atrocidades
dos boxers chineses contra os compatriotas cristos e os repetidos massacres contra os
armnios. Casos mais recentes tambm devem ser destacados, como o Holocausto, o
genocdio no Camboja, os curdos no Iraque, as mortes na antiga Iugoslvia e os tutsis
em Ruanda. Cristos e judeus, catlicos e protestantes, brancos e negros, amarelos e
vermelhos, cidados de diferentes naes, todos sofreram alguma vez, em maior ou
1
Paper apresentado no II Seminrio de Relaes Internacionais e Direitos Humanos, Marlia, 2010.
2
Graduanda do 4 Ano de Relaes Internacionais Unesp Campus de Marlia.
76
menor grau, este tipo de barbrie ou fzeram padecer ao prximo [...] (LAPLAZA,
1953, p. 34, traduo nossa).
3

Porm, o termo genocdio recente, foi criado em 1944 pelo jurista e fllogo
polons Raphael Lemkin
4
. Foi tambm esse jurista, sob a infuncia das barbaridades
nazistas da Segunda Guerra Mundial (1939 1945), que tomou como batalha pessoal a
busca de tornar o genocdio como crime internacional. A Conveno para a Preveno
e Represso do Crime de Genocdio foi criada em 1948 com o in tuito de condenar o
genocdio e evitar que a repetio do crime. Porm, como todo documento, a Conveno
possui falhas, muitas das quais decorrentes do contexto em que foi criada e que sero
apresentadas em outra sesso. Decorridos quase 60 anos de sua entrada em vigor , em
1952, pode-se fazer um breve balano de suas conquistas e efetividade para a preveno
e punio do crime de genocdio.
Portanto, este artigo no pretende esgotar o tema, mas apresentar algumas
das principais crticas feitas Conveno de 1948 e o legado da mesma. Para isso, o texto
encontra-se divido em quatro partes: primeiramente, encontra-se uma sntese da criao
do termo genocdio, seguido por um breve histrico e anlise do texto da Conveno;
ento so feitos comentrios sobre a criao do Tribunal Penal Internacional (TPI), para
enfm, chegar-se s consideraes fnais sobre o tema analisado.
1 Criao do termo genocdio
O termo surgiu em 1944, no livro de Raphael Lemkin Axis Rule in Occupied
Europe: Laws of Occupation - Analysis of Government - Proposals for Redress.
5
O autor dedica
o nono captulo do livro, intitulado Genocdio, para argumentar sobre a necessidade da
criao de um termo que denominasse um novo conceito de destruio de uma nao
ou grupo tnico. Esse termo foi o neologismo fruto da unio da palavra grega genos
indicando raa ou tribo - com o sufxo latino cide indicando ato ou efeito de assassinar.
3
Cristianos y judos, catlicos y protestantes, blancos y negros, amarillos y cobrizos, ciudadanos de
distintas naciones, todos han sufrido alguna vez en mayor o menor grado, esta especie de barbarie o la
hicieron padecer al prjimo [....]
4
Raphael Lemkin nasceu em 24 de junho de 1901, na Polnia. Seu primeiro emprego foi como secretrio
do Tribunal de Apelaes, em Varsvia. Rapidamente se tornou procurador da cidade em 1925. Em 1929
atuou como Secretrio da Comisso das Leis da Repblica da Polnia. E foi exercendo essa funo,
que ele representou a Polnia na Quinta Conferncia Internacional para a Unicao do Direito Penal,
realizada em Madrid em 1933. Em 1935, saiu do servio pblico e voltou a exercer advocacia privada em
Varsvia. Em abril de 1941, Raphael Lemkin se mudou para os Estados Unidos, onde comeou a lecionar
na Universidade de Duke. Em 1942, foi contratado como consultor-chefe pelo Conselho de Economia de
Guerra e pela Administrao da Economia Externa em Washington, e, em 1944, como especialista em
Direito Internacional pelo departamento de Guerra dos Estados Unidos. Disponvel em: <htt p://www.ihr.
org/jhr/v02/v02p-19_Martin.html> Acesso em: 14 fev. 2010.
5
LEMKIN, Raphael. Axis rule in occupied Europe: laws of occupation - analysis of government - proposals
for redress. Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 1944.
77
Lemkin foi fortemente infuenciado pelo Holocausto, que fez parte de seu
drama pessoal. Ao menos 49 familiares seus foram mortos durante o genocdio judeu.
Ainda, um comentrio feito por Winston Churchill em uma entrevista sobre a violncia
da Segunda Guerra Mundial incentivou a busca da palavra. Churchill apontou: Ns
estamos presenciando um crime sem nome.
6
(POWER, 2004).
Mesmo se tratando de um crime antigo, o genocdio no era um crime
legalmente defnido com uma regulamentao para p uni-lo, sendo designado muitas
vezes como desnacionalizao ou assassinato em massa. Para o jurista criador do
termo genocdio, esses termos genricos eram inadequados por no serem capazes
de conotar a destruio da estrutura biolgica dos grupos atacados ou a destruio de
um determinado modelo pela substituio do modelo do opressor. Ainda, os termos
implicariam mais uma retirada da cidadania dos grupos atacados: [...] Lemkin no
pretende assinalar um novo fenmeno, mas antes estigmatizar uma prtica sofrida
pela humanidade, designando-a como um crime em virtude do direito internacional.
(BRUNETEAU, 2004, p. 14).
Lemkin considera que o genocdio no implicaria necessariamente a destruio
imediata de um grupo, mas um plano que intente a destruio dos fundamentos da vida
do grupo para a destruio deste. Esses fundamentos poderiam ser as instituies polticas,
sociais, a religio, a lngua, a cultura, entre outros. Ele ainda aponta a existncia de duas
fases do genocdio: a primeira seria a destruio da matriz de grupo nacional oprimido e a
segunda seria a imposio do modelo nacional do opressor para a populao oprimida que
permitida a permanecer no territrio (LEMKIN, 1944).
Para Lemkin, o genocdio era inicialmente constitudo por uma multiplicidade
de aces que visavam destruir as bases de sobrevivncia de um grupo enquanto
tal. Era uma sntese dos diferentes atos de perseguio e de destruio.
(BRUNETEAU, 2004, p. 13).
A criao e utilizao do termo genocdio foram contestadas, e as maiores
crticas ocorreram por razes etimolgicas. Alguns estudiosos no aprovaram o
hibridismo do grego com o latim e defendiam ser mais adequado o termo genicidio,
pelo genitivo genos formar geni em correspondncia a homicdio ou infanticdio e outros
defendem ser mais apropriado o termo genticidio, por derivar de gens (raa, povo)
e de seu genitivo plural genti ser mais adequado por indicar a pluralidade de pessoas
vinculadas. (LAPLAZA, 1953). Apesar das crticas, o termo de Lemkin foi mais aceito
e utilizado, sendo codifcado pelo direito internacional.
6
Churchill proferiu o discurso em agosto de 1941 e teve transmisso ao vivo pela BBC: We are in the
presence of a crime without a name. (POWER, 2004, p. 54).
78
Aps a criao do termo, Lemkin dedicou-se a que o genocdio fosse
reconhecido como crime internacional, isso se deu atravs de discursos em conferncias,
procura por adeptos para sua causa e lobby no Congresso dos Estados Unidos. Raphael
Lemkin propagandeou vigorosa e incessantemente pela incorporao do crime no Direito
Internacional na recente Organizao das Naes Unidas (ONU). A proposta do autor era
de internacionalizao dos crimes, ou seja, o agressor poderia ser punido em seu prprio
Estado, ou no do agredido ou em qualquer outro Estado signatrio se apreendido nele.
Em outubro de 1945, na terceira acusao dos indiciados de Nuremberg, o
termo genocdio teve sua primeira meno ofcial em um contexto jurdico internacional.
E em 11 de dezembro de 1946, a Assemblia Geral da ONU aprovou por unanimidade
uma resoluo que condenava o genocdio e incumbia um comit para redigir um
tratado que proibisse o crime. Lemkin ajudou na preparao do rascunho da Conveno
do Genocdio da ONU, mas quando o processo se tornou ofcial, ele se retirou para
observar de fora e pressionar os delegados a votarem a favor da conveno.
2 Conveno para a preveno e represso do crime de genocdio
2.1 Antecedentes da conveno
Durante o sculo XX, a humanidade presenciou um dos perodos mais
brutais da histria mundial: as duas Grandes Guerras, denominadas por Hobsbawm
(1995) como a guerra total: Ambas foram episdios de carnifcina sem paralelos,
deixando atrs as imagens de pesadelo tecnolgico que rondaram as noites e dias da
gerao seguinte [...]. (HOBSBAWM, 1995, p. 59). No existem nmeros ofciais
para as perdas humanas das guerras, mas chega-se a falar em nmeros superiores a
50 milhes de mortos, dentre os quais cerca seis milhes foram resultado da poltica
genocida nazista. Entretanto, apenas nmeros no so capazes de revelar a crueldade do
ocorrido: De qualquer modo, que signifca exatido estatstica com ordens de grandeza
to astronmica? (HOBSBAWM, 1995, p. 50).
O fnal da Segunda Guerra Mundial representou tentativas da sociedade
internacional de punir as atrocidades e impedir que acontecessem novamente. Assim,
foram criados o Tribunal Militar de Nuremberg (1945) e o Tribunal Militar Internacional
para o Extremo Oriente (1946) para a punio; e a Declarao Universal dos Direitos
Humanos
7
e a Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio, ambas
em 1948 para a preveno dos crimes contra o homem:
7
A Declarao Universal dos Direitos Humanos foi adotada e proclamada pela resoluo 217 A (III) da
Assemblia Geral das Naes Unidas em 10 de dezembro de 1948. Disponvel em: http://daccess-dds-ny.
un.org/doc/resolution/gen/NR0/043/88/IMG/NR004388.pdf?OpenElement> Acesso em: 27 maio 2010.
79
A incid ncia de mecanismos jurdicos de proteo de minorias tnicas, religiosas
ou lingsticas est, portanto, nessa linha progressiva de s urgimento dos direitos
humanos em nvel internacional, diretamente associada s duas grandes guerras,
surgindo nitidamente ao trmino da segunda. (CNEDO, 1998, p. 39).
Os julgamentos do Tribunal de Nuremberg ocorreram de 20 de novembro
de 1945 a 21 de outubro de 1946, julgando crimes de guerra, contra a paz e contra
a humanidade cometidos pelos derrotados da Segunda Guerra. O Tribunal Militar
Internacional para o Extremo Oriente seguiu a mesma linha de Nuremberg para julgar
as atrocidades japonesas. Apesar das crticas, principalmente em relao composio
dos tribunais serem de vencedores da guerra, infuncia da poltica nos julgamentos,
s tentativas de punir pessoas jurdicas e quebra do princpio da legalidade
8
; esses
tribunais representaram uma evoluo no direito internacional: A grande contribuio
do Tribunal de Nuremberg foi, sem dvida, implementar a idia [...] da responsabilidade
penal dos indivduos no plano internacional. (CANDO, 1998, p. 63).
Dessa forma, os tribunais contriburam para a realizao da Conveno do
Genocdio to buscada e aclamada por Lemkin:
A Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio, de 1948,
pode ser considerada o primeiro esforo de traduzir juridicamente, em documento
escrito, dotado de legitimidade internacional, aqueles princpios (ou parte deles)
j estabelecidos em Nuremberg, mas necessitados depois das inmeras crticas
ao Tribuna l - de corporifcao em instrumento jurdico que consolidasse a idia
da responsabilidade penal individual internacional e sinalizasse com claridade a
repulsa universal por aquilo que havia se tornado o mais terrvel subproduto da
Segunda Guerra Mundial. (CANDO, 1998, p. 80).
Atravs dessa, pode-se depreender a grande infuncia do contexto daquele
momento para a criao da para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio.
A busca de punio e o trauma das atrocidades da poca incentivaram a criao da
Conveno, o primeiro tratado de direitos humanos da ONU.
2.2 Redao e texto da Conveno
Em 11 de dezembro de 1946, Cuba, ndia e Panam apresentaram um
projeto de resoluo na primeira sesso da Assemblia Geral da ONU com o objetivo de
declarar que o genocdio poderia ocorrer tanto em tempos de paz, como nos de guerra
8
A quebra do princpio da legalidade est relacionada com a criao da categoria de crimes contra a
humanidade. De acordo com o princpio nullum crimen nulla poena sine lege - no haver crime sem lei
escrita e pena para ele os rus no poderiam ser acusados por crime contra humanidade, visto que esta
categoria de crime foi criada pelo prprio Tribunal de Nuremberg. Ver: LAPLAZA, 1953.
80
e que se tratava de um crime de jurisdio universal. A resoluo 96 (I)
9
foi aprovada
por unanimidade e incumbiu um comit para preparar a Conveno. A aprovao da
resoluo refetia o momento em que a sociedade internacional tinha um acesso maior
s atrocidades cometidas por Hitler durante o Holocausto:
Confrontada com o inusitado da barbrie nazista, a comunidade internacional se
disps a instrumentalizar mecanismos jurdicos com vistas a fazer valer com mais
efetividade [...] um sistema de punio que pudesse transcender os sistemas penais
internos dos Estados e que deixasse manifesto o repdio universal s praticas de
extermnio de grupos raciais, tnicos, nacionais ou religiosos. Da o surgimento
da Conveno de 1948. (CANDO, 1998, p. 84-85).
O projeto foi elaborado em trs estgios: primeiramente, o texto do projeto
foi redigido pelo Secretariado da ONU, com assistncia dos especialistas Raphael
Lemkin, Vespasian Pella
10
e Henri Donnedieu de Vabres
11
; em seguida, um comit ad
hoc sob autoridade do Conselho Econmico e Social avaliou o texto do Secretariado; e
fnalmente, o texto revisado pelo comit foi utilizado como base para negociaes na
Assemblia Geral, em 1948. (SCHABAS, 2008). Assim, a resoluo 260 A (III)
12
da
Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio foi aprovada por 55
votos, dos 61 participantes (POWER, 2004).
A conveno composta por 19 artigos e adotou como lnguas ofciais o
ingls, o chins, o espanhol, o francs e o russo. O prembulo declara que o genocdio
um crime de direito dos povos e coloca a cooperao internacional como necessria para
libertar a humanidade de um fagelo to odioso. Em seu primeiro artigo coloca que os
Estados contratantes se comprometem a prevenir e a punir o crime de genocdio, que
pode ocorrer em tempos de paz ou de guerra.
9
Resoluo 96 (I) The crime of genocide est disponvel no site das Naes Unidas: <http://daccess-dds-
ny.un.org/doc/resolution/gen/nr0/033/47/img/nr003347.pdf?OpenElement>. Acesso em: 18 maio 2010.
10
Vespasian Pella foi representante da Romnia para a Liga das Naes, Vice-Pre!edinte al Asocia"iei
Interna"ionale de Drept penal (1924-1vice-presidente da Associao Internacional de Direito Penal (1924-
1939), presidente Pre!edinte al Comisiunii Juridice !i Constitu"ionale a Adun#rii Societ#"ii Na"iunilor
(193da Associao Internacional de Direito Penal (1946-1952), Expert !i consultant juridic n dreptul
interna"ional penal al ONU (1948-1952).especialista e consultor jurdico da ONU para o direito penal
internacional (1948-1952). Tambm foiProfesor agregat (1921-1924) !i profesor titular (1924-1935)
la catedra de Drept penal !i procedur# penal# din cadrul Universit#"ii Ia!i. professor (1924-1935) no
Departamento de Direito Penal e Processo Penal na Universidade de Iasi e Profesor la catedra de Drept
penal !i procedur# penal# a Universit#"ii din Bucure!ti (1935-1948)da Universidade de Bucareste (1935-
1948) e Profesor invitat la Institutul de nalte Studii interna"ionale din Paris (1928), Institutul Universit#"ii
de nalte Studii Interna"ionale din Geneva (1929), Academia de Drept interna"ional de la Haga (1926-1939).
professor visitante do Instituto de Estudos Internacionais, em Paris (1928), do Instituto Universitrio de
Estudos Internacionais de Genebra (1929), e da Academia de Direito Internacional de Haia (1926-1939).
Disponvel em: <http://150.uaic.ro/personalitati/drept/vespasian-v-pella/>. Acesso em 16 de mai. 2010.
11
Henri Donnedieu de Vabres foi juiz no Tribunal de Nuremberg pela Frana, lutou por uma Corte
Internacional de Justia enquanto era professor de Direito Penal na Universidade de Paris. Disponvel em:
<http://www.biographie.net/Henri-Donnedieu-de-Vabres> Acesso em: 16 maio 2010.
12
Resoluo 260 A (III) est disponvel no site das Naes Unidas: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/
resolution/gen/nr0/044/31/img/nr004431.pdf?OpenElement>. Acesso em: 18 maio 2010.
81
J o segundo artigo defne que so considerados como genocdio os atos
cometidos com a inteno de destruir, no todo ou em parte, um grupo nacional, tnico,
racial ou religioso. Os atos enumerados so: a) Assassinato de membros do grupo;
b) Atentado grave integridade fsica e mental de membros do grupo; c) Submisso
deliberada do grupo a condies de existncia que acarretaro a sua destruio fsica,
total ou parcial; d) Medidas destinadas a impedir os nascimentos no seio do grupo; e)
Transferncia forada das crianas do grupo para outro grupo.
O terceiro artigo coloca como passveis de punio o genocdio, o acordo
com vista a comet-lo, o incitamento direto e pblico ao crime, a tentativa de comet-lo
e a cumplicidade. O artigo IV aponta que qualquer pessoa pode ser punida pelo crime,
eliminando justifcativas que retirassem a gravidade e a possibilidade de indivduos imunes
punio. O quinto artigo coloca a obrigatoriedade das partes contratantes de adotar as
medidas legislativas necessrias para assegurar a aplicao das disposies da Conveno e
a prever sanes penais efcazes para os responsabilizados pelo crime de genocdio.
O VI artigo coloca que os julgamentos de genocdio deveriam ocorrer em
tribunais competentes do Estado em cujo territrio o ato foi cometido ou pelo tribunal
criminal internacional que tiver competncia quanto s Partes Contratantes que tenham
reconhecido a sua jurisdio. A idia da jurisdio universal que havia no projeto inicial
e nas idias de Lemkin foi rejeitada na Conveno. J, o VII desconsidera genocdio
como crime poltico, com fm de negar a possibilidade de extradio.
O oitavo artigo aponta que os rgos competentes da ONU podem ser
recorridos pelos Estados contratantes em caso de genocdio, para que aqueles tomem as
aes cabveis. O nono artigo referente submisso Corte Internacional de Justia
em casos de diferendos entre os contratantes em relao interpretao, aplicao ou
execuo da Conveno. Os demais artigos discorrem acerca dos contedos formais,
como as lnguas, o nmero de ratifcaes necessrias e a denncia.
importante destacar que a Conveno no comenta a possibilidade de
reservas, tendo em vista que muitas foram feitas. As reservas so destinadas em sua
maioria aos artigos IX e XII. Como j apontado, o nono artigo referente submisso
Corte Internacional de Justia, j o XII determina que os Estados-membros podem,
em qualquer momento e por notifcao dirigida ao Secretrio-Geral da ONU, estender
a aplicao da Conveno a territrios cujas relaes exteriores assumam. tambm
interessante destacar as posies de alguns Estados em relao ao XI, que visto como
de natureza discriminatria, ao excluir Estados da possibilidade de adeso, visto que se
coloca aberta aos membros da ONU e a no-membros sob convite.
13
13
As declaraes e reservas Conveno esto disponveis no site das Naes Unidas: <http://treaties.
un.org/doc/Publication/mtdsg/Volume%20I/Chapter%20IV/IV-1.en.pdf>. Acesso em: 17 mar. 2010.
82
Ainda relevante apontar que a Conveno foi considerada como uma
norma imperativa de Direito Internacional, de observncia geral e obrigatria para
todos os Estados, ou seja, uma norma cogente. As normas cogentes requerem obrigaes
erga omnes
14
que so obrigaes impostas a todos os sujeitos de direito internacional.
2.3 Crticas Conveno
Apesar de todos os avanos da Conveno e de sua inegvel importncia
humanidade em geral, e ao Direito Internacional, em particular, seu texto possui lacunas,
muitas das quais se fzeram necessrias para que pudesse ser aprovada e ratifcada pelos
pases. Assim, o conceito de genocdio da Conveno excluiu o genocdio poltico e
cultural. Alegou-se que a defnio de grupo cultural vaga e tambm permitiria a
interveno na soberania estatal.
A Conveno no menciona tambm grupos polticos, devido s grandes
divergncias e a busca pelo consenso. Os contrrios afrmavam que grupos polticos
no apresentam caractersticas estveis, sendo perigoso admiti-los pela possibilidade
de intromisso em assuntos internos dos Estados, entre outros. Cando, por sua vez,
contesta a excluso dos grupos polticos por permitir que o Estado utilize a desculpa
de que ataques contra grupos tnicos ou religiosos ocorrem por motivos polticos.
(CANDO, 1998).
Grande parte das crticas se refere ao escopo limitado da Conveno: Foi
realmente mais um caso de frustrao com a falta de capacidade do direito internacional
em lidar com as atrocidades em massa. (SCHABAS, 2008, p. 4, traduo nossa).
15

Cnedo destaca o receio dos Estados de infraes contra sua soberania como principal
motivo das falhas da Conveno: A principal razo de sua inefccia pode ser encontrada
nos ainda bastante fortes e infuentes princpios da soberania absoluta dos Estados e da
no-interveno. (CANDO, 1998, p. 147).
O no estabelecimento da jurisdio internacional para o julgamento do
crime de genocdio visto por Fragoso (1973) como o mais grave defeito da Conveno.
14
As obrigaes erga omnes foram reguladas pelo Instituto de direito internacional na sesso de Cracvia,
em 2005. Resoluo: Les Obligations Erga Omnes en Droit International. Sesso de Cracvia, 2005.
Disponvel em: <http://www.idi-iil.org/idiF/resolutionsF/2005_kra_01_fr.pdf>. Acesso em: 25 maio 2010.
So denidas como: (a) obrigao decorrente do direito internacional geral, em relao qual o estado,
em qualquer circunstncia, tem a obrigao de observar, quanto comunidade internacional, com base
em valores comuns e no prprio interesse do estado, que tal obrigao seja respeitada, de maneira que a
sua violao autoriza todos os estados a reagirem contra a referida violao; ou (b) obrigao decorrente
de tratado multilateral, em relao qual o estado-parte nesse tratado tem a obrigao de observar, em
qualquer circunstncia, em relao a todos os estados partes do tratado, em razo de valores comuns e
do interesse de todos, que e tal obrigao seja respeitada, de tal modo que sua violao autoriza todos os
estados a reagirem (ACCIOLY; SILVA; CASELLA, 2009, p. 33).
15
This was really more a case of frustration with the inadequate reach of international law in dealing with
mass atrocities.
83
Para ele, sem a criao de um tribunal internacional permanente a punio seria sempre
quimrica. Laplaza (1953) tambm v de forma negativa delegar a punio e julgamento
aos direitos nacionais, defendendo a necessidade de que a lei internacional precisa da
descrio dos delitos e a advertncia das penas.
A obrigatoriedade de ao dos membros da Conveno em um caso de
genocdio tambm no foi garantida. Como aponta Power (2004), os Estados passaram
a evitar utilizao do termo, que passou a ser designado como palavra com g com o
objetivo de impedir o imperativo de agir. Ainda, existe a crtica referente punio
apenas de pessoas fsicas: Isso signifca, portanto, que no se admite a responsabilidade
de pessoa jurdica nem da entidade estatal por este crime, o que acarreta lacunas
importantes mas no acidentais no que concerne queles que podem ser punidos
por terem cometido genocdio. (CAMPOS, 2007, p. 19).
A falta de interesse dos Estados poderosos do Sistema Internacional de
combater o crime tambm apontado como um dos motivos para a pouca efccia da
Conveno: [...] a ausncia de interesse estratgico dos pases mais poderosos torna
inefcaz o carter preventivo da Conveno de 1948, assim como a possibilidade de
interveno baseada somente em critrios morais. (CAMPOS, 2008, p. 24).
A crtica em razo da ausncia de um mecanismo de monitoramento
comeou a serresolvida a partir de 2004com a criao do cargo de Conselheiro Especial
do Secretrio-Geral sobre a Preveno do Genocdio na ONU, que foi ocupado pelo
argentino Juan Mndez
16
at 2007 e atualmente pertence ao sudans Francis Deng.
17
As
responsabilidades do conselheiro foram determinadas em uma carta
18
do Secretrio
Geral ao Conselho de Segurana e englobam a coleta de informaes existentes sobre
violaes macias dos direitos humanos e lei internacional humanitria sobre origem
16
Juan Mndez dedicou sua carreira jurdica na defesa dos direitos humanos. Durante a ditadura militar
argentina foi preso e submetido tortura e de deteno administrativa de um ano e meio, por colocar-se
em prol de prisioneiros polticos. Em 1994, tornou-se Conselheiro Geral da Human Rights Watch, com
funes de nvel mundial de apoio misso da organizao, incluindo a responsabilidade da resoluo
de litgios da organizao e as atividades de normalizao. De 1996 a 1999, foi o Diretor Executivo do
Instituto Interamericano de Direitos Humanos, na Costa Rica. Entre outubro de 1999 e maio de 2004,
foi professor de Direito e diretor do Centro para os Direitos Civis e Humanos da Universidade de Notre
Dame, Indiana. Entre 2000 e 2003 foi membro da Comisso Inter-Americana de Direitos Humanos da
Organizao dos Estados Americanos, sendo presidente em 2002. Lecionou na Georgetown LawSchool e
na Johns Hopkins School of Advanced International Studies, e ensina regularmente no programa do Mestre
em Oxford International Human Rights Law no Reino Unido. Disponvel em: < http://www.un.org/News/
Press/docs/2004/sga880.doc.htm>. Acesso em 18 de maio 2010.
17
Francis Deng atuou como diretor do Projeto de Apoio Paz no Sudo de 2006 a 2007. Ele tambm
trabalhou no Centro de Estudos Internacionais do Instituto de Tecnologia de Massachusetts (MIT) e foi
professor de Pesquisa de Poltica Internacional, Direito e Sociedade da Universidade Johns Hopkins Paul
H. Nitze School of Advanced International Studies. Deng foi diretor de Direitos Humanos no Secretariado
da ONU de 1967 e 1972 e foi embaixador do Sudo para o Canad, Dinamarca, Finlndia, Noruega,
Sucia e Estados Unidos. Ele tambm serviu como ministro de Estado sudans dos Negcios Estrangeiros.
Disponvel em: <http://www.un.org/preventgenocide/adviser/sa.shtml>. Acesso em: 18 maio 2010.
18
Letter dated 12 July 2004 from the Secretary-General addressed to the President of the Security
Council. Disponvel em: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/undoc/gen/n04/424/63/PDF/N0442463.
pdf?OpenElement>. Acesso em: 18 maio 2010.
84
tnica e racial, agir como um mecanismo de aviso prvio ao Secretrio Geral e, atravs
do Conselho de Segurana, chamar a ateno para as situaes que podem resultar em
genocdio; fazer recomendaes ao Conselho de Segurana, atravs do Secretrio-Geral,
em aes para prevenir ou interromper o genocdio; e unir-se ao sistema das Naes
Unidas sobre as atividades para a preveno do genocdio. Em 2006, ainda foi criado o
comit conselheiro para a preveno do genocdio pelo ento secretrio geral da ONU
Kof Annan. Esse comit tem a funo de fornecer orientao e apoio ao trabalho do
Conselheiro Especial do Secretrio-Geral sobre a Preveno do Genocdio e contribuir
para impedir o genocdio.
Um dos pontos que foi pouco esclarecido pela Conveno e ainda gera
debates em relao ao nmero de pessoas mortas para que se considere a ocorrncia de
genocdio. Alguns consideram ser necessria a morte de um nmero considervel de
pessoas, enquanto grande parte defende que se apenas um assassinato ocorrer visando
destruio de parte ou total de um grupo pode ser considerado como genocdio. Porm,
no se pode deixar de lado a difculdade de provar a intencionalidade do crime, visto
que a inteno um fator de ordem psicolgica. Tambm no ocorreu uma defnio
para o que poderia ser entendido pelos termos racial, tnico, nacional e religioso.
(CAMPOS, 2007).
Outro problema para a Conveno foi a demora na ratifcao pelos EUA,
apesar de terem sido um dos impulsionadores do projeto e o primeiro pas a assinar
a Conveno, demoraram quarenta anos para ratifc-lo. Ainda, quando ratifcaram
colocaram duas reservas que foram motivo de objeo de outros membros. As reservas
dos EUA so responsveis por 10 das 19 objees feitas pelos membros da Conveno.
A primeira reserva corresponde com as reservas da maioria dos Estados-parte em relao
ao artigo IX, do tribunal internacional, j a segunda determinava que antes de os Estados
U ni dos poderem ser chamados perante a Corte Internacional de Justia, o presidente do
pas teria de concordar com a jurisdio do tribunal. A segunda reserva permite que se
os EUA tentarem acusar um pas de genocdio, o pas acusado poderia invocar a ressalva
americana, seguindo a doutrina da reciprocidade (POWER, 2004).
A conveno no tinha ambies de criao de um tribunal internacional em
seu incio, porm na data da aprovao tambm foi adotada uma resoluo que direcionava
os incios de um projeto de uma Corte Penal Internacional. (SCHABAS, 2008). Essa
resoluo foi a 260 B (III)
19
e coloca que a Conveno do genocdio levantou a vontade
e a possibilidade de que pessoas fcassem encarregadas de analisar o crime de genocdio
19
Resoluo 260 B (III) est disponvel no site das Naes Unidas: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/
resolution/gen/nr0/044/31/IMG/NR004431.pdf?OpenElement>. Acesso em: 18 maio 2010.
85
em tribunal internacional competente. Dessa forma, convidou a Comisso de Direito
Internacional (CDI) a estudar as possibilidades de uma Corte Internacional de Justia.
Apesar das crticas feitas, a conveno foi proposta em um contexto de
incio de Guerra Fria, sendo este um dos principais motivos para suas falhas e lacunas.
Ainda assim, ela representou um marco para o histrico dos Direitos Humanos e
deu incio s tentativas de estabelecimento de tribunal internacional permanente.
Alm disso, foi pela Conveno que [...] o genocdio adquiriu expressamente status
de infrao internacional, ou seja, de fato contrrio ao Direito Internacional e que,
por ferir bruscamente o interesse protegido dos Estados pertencentes comunidade
internacional, lhe atribudo carter criminal. (CAMPOS, 2006, p. 31).
3 Tribunal Penal Internacional
As tentativas de criao do Tribunal Penal Internacional (TPI) so antigas,
como j apontado anteriormente. Os Tribunais militares de Nuremberg e para o
Extremo Oriente, bem como os tribunais ad hoc para a antiga Iugoslvia e para Ruanda
foram os antecedentes para sua criao. A necessidade de uma Corte Internacional de
Justia foi discutida desde 1948, como j apontado:
O Tribunal Militar Internacional e o Tribunal Militar para o Extremo Oriente
alimentaram a esperana de que, no futuro, os crimes cometidos contra os direitos
humanos seriam julgados em um tribunal penal permanente das Naes Unidas,
livre de presses polticas, dotado de uma jurisdio defnida e com base em uma
legislao abarcando os crimes contra a humanidade. (MAIA, 2001, p. 50).
As concluses da Comisso de Direito Internacional (CDI) apontaram
que era possvel e desejvel a criao de uma corte internacional para julgar crimes de
genocdio e outros de natureza similar. Diante disso, foi preparado um anteprojeto
em 1951, mas o cenrio de Guerra Fria no foi propcio para discusses desse nvel e
o projeto parou por falta de consenso. Assim, as discusses permaneceram paradas at
1989, quando a Assemblia Geral da ONU solicitou CDI um resumo dos trabalhos
sobre uma corte em cuja jurisdio inclusse o trfco de drogas em resposta a um
requerimento de Trinidad e Tobago. Dessa forma, levantou-se novamente a questo da
necessidade dessa Corte e a CDI iniciou trabalhos para viabiliz-la. Porm, o cenrio
ainda era de Guerra Fria e os trabalhos no avanaram por divergncias ideolgicas.
(MAIA, 2001).
86
Em 22 de fevereiro de 1993, foi criado o Tribunal ad hoc para a ex-Iugoslvia
pela Resoluo 808 do Conselho de Segurana da ONU
20
, para os crimes de violaes
das leis e costumes da guerra, genocdio e crimes contra a humanidade. Em julho de 1994,
foi criado o Tribunal ad hoc para Ruanda, pela resoluo 935 do Conselho de Segurana
da ONU
21
, com estatuto adaptado do Tribunal para a ex-Iugoslvia. A criao desses
dois Tribunais infuenciou uma nova tentativa de criao do Tribunal Internacional, ao
demonstrar a necessidade do mesmo.
Assim, em 1994, a CDI encaminhou Assemblia Geral o projeto de estatuto
do TPI. A Resoluo 49/53
22
determinou a criao de um comit ad hoc aberto a todos
os Estados-membros para encaminhar a discusso.
A criao, pelo Conselho de Segurana, de tribunais ad hoc para a ex-Iugoslvia
(1993) e Ruanda (1994) acabou por demonstrar que os governos no so capazes
de julgar violadores de direitos humanos. [...] At mesmo quando h vontade
poltica por parte de um Estado, a instaurao dos processos criminais torna-se
freqentemente uma coisa impossvel, devido ao fato de os confitos apresentarem
uma envergadura tal que ameaa interromper ou mesmo desintegrar o sistema
judicial do Estado. (MAIA, 2001, p. 53).

Em 1995, com a concluso do mandato do Comit ad hoc, a Assemblia
Geral convocou um Comit Preparatrio para o estabelecimento do TPI. Em 1996,
a Assemblia Geral decidiu na resoluo 51/207
23
que a Conferncia Diplomtica dos
Plenipotencirios para a criao do Tribunal Penal Internacional deveria ser realizada em
1998, ano do aniversrio de 50 anos da Conveno para o Genocdio e da Declarao
Universal dos Direitos Humanos. A resoluo 52/160
24
convocou a Conferncia que
aconteceu entre 15 de junho e 17 de julho em Roma. O estatuto foi aprovado e na
resoluo 53/105
25
da Assemblia Geral convocou-se novamente o Comit Preparatrio
para elaborar os documentos adicionais previstos no estatuto:
O Estatuto do Tribunal Penal Internacional consagrou como princpio
norteador do relacionamento entre as jurisdies interna e internacional o da
complementaridade, ou seja, cabe aos prprios pases-membros, internamente,
20
Resoluo 808 encontra-se disponvel no site das Naes Unidas: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/
undoc/gen/N93/098/21/IMG/N9309821.pdf?OpenElement>. Acesso em: 27 maio 2010.
21
Resoluo 935 encontra-se disponvel no site das Naes Unidas: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/
undoc/gen/N94/273/51/PDF/N9427351.pdf?OpenElement>. Acesso em: 27 maio 2010.
22
Resoluo 49/53 encontra-se disponvel no site das Naes Unidas: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/
23
Resoluo 51/207 encontra-se disponvel no site das Naes Unidas: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/
undoc/gen/N96/766/21/PDF/N9676621.pdf?OpenElement> .Acesso em: 27 maio 2010.
24
Resoluo 52/160 encontra-se disponvel no site das Naes Unidas: < http://daccess-dds-ny.un.org/doc/
25
Resoluo 53/105 encontra-se disponvel no site das Naes Unidas: < http://daccess-dds-ny.un.org/doc/
87
julgar os delitos defnidos no Estatuto. Somente quando se verifcar a falta de
disposio a punir, ou quando se estabelecer um estado de absoluta incapacidade
de punir, que este Tribunal poder ser acionado. (MAIA, 2001, p. 44).
O Tribunal possui como sede a cidade de Haia e apresenta jurisdio
complementar s nacionais. A competncia do TPI abrange os crimes de alta gravidade,
sendo estes o genocdio, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e de agresso.
Ele no possui primazia de jurisdio, diferentemente dos tribunais ad hoc: Assim, o
Tribunal destina-se a intervir somente nas situaes mais graves, em que se verifque a
incapacidade ou falta de disposio dos Estados-parte de processar os responsveis pelos
crimes previstos pelo Estatuto de Roma. (MAIA, 2001, p. 78).
O Tribunal composto por 18 juzes eleitos e seus rgos so: presidncia,
cmaras (de questes preliminares, de julgamento e de recurso), assemblia dos Estados-
parte, registro e promotoria. O rgo de acusao no se insere no quadro administrativo
comum, sendo um rgo independente que funciona junto ao TPI e no nele.
No h dvidas sobre a importncia do Tribunal e a evoluo que este
representou para o direito internacional:
A adoo, em 1998, do Estatuto do Tribunal Penal Internacional tem sido
considerada um marco na histria da humanidade na luta contra a impunidade,
pois constitui uma antiga aspirao da comunidade internacional e vem suprir uma
lacuna apontada pelos estudiosos do direito internacional. (MAIA, 2001, p. 61).
Sua criao constitui um avano importante, pois esta a primeira vez na histria
das relaes entre Estados que se consegue obter o necessrio consenso para levar
a julgamento, por uma corte internacional permanente, polticos, chefes militares
e mesmo pessoas comuns pela prtica de delitos de mais alta gravidade, que at
agora, salvo raras excees, tm fcado impunes, especialmente em razo do
princpio da soberania. (LEWANDOWSKI, 2002, p. 187).
Porm, existem alguns pontos polmicos em relao ao TPI, como sua relao
com a ONU que fcou indeterminada, estando submetida a um acordo futuro; em
relao ao Conselho de Segurana, o Tribunal Penal Internacional depende da adoo
de uma resoluo pelo Conselho que permita a investigao ou incio e continuidade de
um processo; ainda, alguns autores consideram o carter complementar do TPI pode
acabar sufocando a jurisdio do mesmo. Cabe tambm destacar que pases importantes
no cenrio internacional ainda no fazem parte do Estatuto, como EUA, Israel, China,
ndia e Rssia.
Atualmente, esto sendo realizadas investigaes do TPI em: Uganda,
Repblica Democrtica do Congo e Darfur, no Sudo. Tambm, no dia 31 de maro
88
de 2010 foi autorizada a abertura de uma investigao da situao do Qunia. Dez
mandados de priso j foram emitidos pela Corte, entre eles encontra-se o do presidente
do Sudo Omar al-Bashir, por crimes contra a humanidade e de guerra.
26
Consideraes finais
Sem dvidas, a Conveno para a Preveno e Represso do Crime
de Genocdio foi extremamente importante para o desenvolvimento do Direito
Internacional na conjuntura aps as Grandes Guerras. Destaca-se o fato de ter sido o
primeiro tratado de direitos humanos da ONU, abrindo o caminho para outros. Ainda,
importante destacar a funo desse tratado para o conceito de crime internacional.
Porm, as diversas crticas destinadas a ela revelam que se trata de um tratado com falhas
importantes.
No podemos deixar de lado que a Conveno fez com que os pases-
membros inclussem o crime de genocdio em seus cdigos penais e o texto da Conveno
funciona como base para suas leis. O Brasil ratifcou a conveno em 15 de abril de 1952
e promulgou em primeiro de dezembro de 1956 a Lei n. 2.889, que defne e pune o
crime de genocdio.
Os quase 60 anos de vigncia demonstram que a Conveno tem sido
pouco efcaz, principalmente no que se refere preveno do crime, tendo em vista
que diversos casos aconteceram e no foram impedidos pela sociedade internacional.
A maioria dos autores destaca que a principal razo de sua inefccia devido aos
princpios da soberania absoluta dos Estados e da no-interveno, que impedem que
os Estados aceitem a Conveno sem reservas e possam agir visando o bem comum
da humanidade. Assim, pode-se concluir que enquanto os Estados permanecerem
considerando a questo da soberania nacional como superior defes a e preservao dos
direitos humanos, a efetivao da Conveno para a Preveno e Represso do Crime de
Genocdio estar comprometida.
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26
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89
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90
91
Conselho de direitos humanos das Naes
Unidas: a trajetria dos Estados Unidos
1
Hevellyn Menezes Albres
2
Introduo
O Conselho de Direitos Humano das Naes Unidas (CDHNU) foi criado
em Maro de 2006 a fm de substituir a Comisso de Direitos Humanos, antigo rgo
subsidirio do Conselho Econmico e Social (ECOSOC). Esse foi o primeiro rgo
responsvel pelos direitos humanos na ONU com o status de Conselho, diretamente
ligado Assembleia Geral, o que institucionalmente representou um avano. No
entanto, foram grandes as suspeitas de que, na prtica, mantivesse os mesmos problemas
da antiga Comisso, dvidas que em alguma medida permanecem at hoje.
Os Estados Unidos da Amrica, ator preponderante em iniciativas de direitos
humanos e membro mais importante das Naes Unidas, exerceram uma interessante
transio no Conselho. Apesar de manterem uma cadeira na Comisso quase
ininterruptamente durante seus 60 anos de existncia, em 2006, os Estados Unidos
foram votaram contra a criao do Conselho de Direitos Humanos e, dois anos depois,
decretaram boicote econmico. No fm do Governo Bush (2000-2008), os americanos
1
Paper elaborado para apresentao no II Seminrio de Relaes Internacionais e Direitos Humanos da
FFC Unesp - campus de Marlia.
2
Graduanda de Relaes Internacionais da Universidade Estadual Paulista. Bolsista PIBIC. Colaboradora
do INCT - INEU.
92
j haviam fexibilizado essa posio, participando como observadores e em 2009, o novo
presidente Barack Obama catalisou o processo de aproximao, ao lanar a candidatura
dos Estados Unidos e obter uma cadeira no organismo.
A fm de investigar a trajetria estadunidense, dividimos esse artigo em dois
grandes blocos, o primeiro referente ao Conselho de Direitos Humanos e o segundo,
poltica externa americana para os direitos humanos. Discutiremos primeiramente sobre
o contexto de criao do Conselho - ps-Guerra Fria e processo de reforma onusiana,
luz do debate neo-institucionalista/neo-realista das Relaes Internacionais. Levando
em conta tal conjuntura, abordaremos o processo de substituio da Comisso pelo
Conselho, apontando as principais discusses postas. A seguir, daremos uma breve
explanao sobre os principais atores e paradoxos da poltica externa americana que
viabilize melhor entendimento da formulao das polticas para o Conselho. Por fm,
daremos enfoque ao posicionamento dos Estados Unidos em relao ao Conselho,
assinalando as sucessivas posies adotadas de 2005 a 2009.
CDHNU: contexto e debate
A criao do Conselho se insere no quadro de reformas da Organizao
das Naes Unidas (ONU), caracterizadas pelos esforos em democratizar das
Organizaes Internacionais (OIs) e reavaliar o papel dos Estados no ps-Guerra Fria.
Esse reordenamento teria como caracterstica bsica o fm do sistema bipolar, em virtude
do desmantelamento da URSS (Unio das Repblicas Socialistas Soviticas) e no
substituio por outra potncia que rivalizasse com os Estados Unidos.
Na nova confgurao que est sendo produzida, h um movimento de
insero de novos temas e atores que dividiriam a cena e disputariam status quo com
os anteriormente postos. Neste cenrio em formao, as Organizaes Internacionais
Governamentais (OIGs) e, mais recentemente, tambm as No-Governamentais
(ONGs), alm de outros atores, passariam a partilhar com o Estado as iniciativas
de Relaes Internacionais. Complementarmente, questes de direitos humanos,
sobretudo os de titularidade coletiva, ou terceira gerao, assumiriam novo enfoque,
com relativa reduo da importncia dada segurana nacional.
Nesse contexto, colocado um debate acerca das iniciativas de
institucionalizao do sistema internacional, adequando-se s demandas pela insero
dos novos temas e atores. Segundo a abordagem do Neo-institucionalismo o Estado
93
deixou de ser o ator preponderante das relaes internacionais em detrimento de
novas estruturas, como as organizaes internacionais. Estas instituies teriam papel
imprescindvel na confgurao do sistema internacional por serem foros privilegiados
para discusso e cooperao e expresso mxima da ordem multilateral caracterstica
do ps-Guerra Fria, alm de atuarem como efetivadoras dos regimes internacionais
3

(SEITENFUS, 2005).
J a corrente Neo-realista, apesar de no desconsiderar o papel das
instituies internacionais, apresenta-as de forma marginal, j que para seus adeptos o
Estado continua tendo como principais preocupaes sua segurana e posio relativa
no sistema. De acordo com essa linha, como no h uma autoridade supranacional
independente, os arranjos e instituies internacionais dependem quase que
exclusivamente das percepes e da vontade de agir dos Estados (SATO, 2003). Assim,
ainda que os Estados aceitassem participar dessas organizaes, reproduziriam nelas a
assimetria do poder mundial, com grandes decises dependendo das grandes potncias
(ONUKI; RACY, 2002).
Uma das grandes indagaes contemporneas, a ser analisada luz desse
debate, consiste em saber o quanto as grandes potncias esto dispostas a participar
de um empenho conjunto para a construo efetiva de uma ordem internacional que
contemple as demandas mundiais por paz e progresso. Um esforo histrico feito para a
obteno de solues globais pode ser notado na criao da ONU.
Apesar de seu carter universal, a ONU fortemente marcada por ter sido
construda como um sindicato de vencedores da Segunda Guerra Mundial (1939-
1945) - Estados Unidos, China, URSS, Gr-Bretanha e Frana. Essas potncias trataram
de assegurar seu poder relativo na nova ordem que estava sendo construda, atravs de
alguns mecanismos. Um exemplo o poder de veto no Conselho de Segurana, que foi
e continua sendo constantemente usado inadequadamente com fns egostas, o que
demonstra que os mecanismos diplomticos das ONU podem no ser sufcientes para a
obteno das to desejveis solues globais (GALT, 1955; SATO, 2003).
A criao da ONU revolucionou a forma de tratar os direitos humanos.
Apesar disso, os direitos humanos so uma das principais reas em que a ONU est
defasada . Eles so apresentados na Carta da ONU entre os propsitos e princpios da
organizao (Art. 1), mas no foi criado um rgo para tratar das especifcamente das
questes pertinentes ao tema. A tarefa fcara a cargo do Conselho Econmico e Social
(ECOSOC) e da Comisso de Direitos Humanos, posteriormente implementada.
3
De acordo com Krasner (1983, p. 2), os regimes so denidos como um conjunto de princpios, normas,
regras e procedimentos de tomada de deciso, implcitos ou explcitos, ao redor dos quais as expectativas
dos atores convergem em uma dada rea das relaes internacionais, sendo que os procedimentos de
tomada de deciso so prticas para formular e implementar a ao coletiva.
94
A extinta Comisso de Direitos Humanos foi criada em 1946 para auxiliar
o ECOSOC, examinando a situao dos direitos humanos nos Estados e suas violaes
em nvel mundial, informando publicamente em ambos os casos. Ela era integrada
por membros de 53 Estados, eleitos para mandatos de trs anos, como no ECOSOC.
Para exercer suas atividades, estes delegados tinham como auxiliares a subcomisso
de promoo e proteo dos direitos humanos, grupos de trabalho e ainda peritos
independentes e relatores especiais que permitiam inquiries mais imparciais. Todos
os anos os representantes de todos os Estados-membros e demais observadores reuniam-
se durante seis semanas para avaliar o andamento das atividades realizadas.
Em seus 60 anos de existncia, deixou um grande legado no estabelecimento
de normas internacionais na rea, entre os quais a Declarao Universal dos Direitos
Humanos (1948), uma das maiores conquistas de toda a histria da ONU (ALVES, 1994;
SHORT, 2008). Apesar desses aspectos positivos, a Comisso era alvo de incisivas crticas
e costuma ser lembrada por sua inefccia e demasiada politizao (SHORT, 2008). Um
dos principais problemas era escolha dos membros da organizao, j que o nmero era
avaliado como excessivo e o controle do cumprimento das normas de proteo dos direitos
humanos era considerado falho. Outra crtica recorrente era que o perodo ordinrio de
discusso era insufciente e normalmente havia acmulo de trabalho.
CDHNU: criao e desafios
Como a credibilidade da Comisso era continuamente questionada, colocou-
se em debate a possibilidade da criao de um Conselho de Direitos Humanos, que fosse
mais autnomo e, se possvel, corrigisse as falhas do antigo rgo. Em 21 de Maro de
2006, o ento Secretrio Geral da ONU, Kof Annan, apresentou 101 sugestes de
reformas, entre as quais a da formao do Conselho. Diante da proposta, Jan Eliasson,
presidente da Assembleia Geral no perodo, apresentou o projeto de resoluo
4
que foi
aprovado em 15 de maro, por uma maioria de 170 votos
5
.
O passo seguinte foi dado pelo ECOSOC que, em 22 de maro, aboliu a
Comisso de Direitos Humanos, que deixaria de existir em 16 de junho para, no dia
19, o Conselho ter sua primeira reunio. Analogamente Comisso, o Conselho de
Direitos Humanos deveria: analisar violaes, promover assistncia e educao na rea,
esforar-se para evitar abusos, responder a situaes de emergncia e servir de frum
internacional para o dilogo sobre questes de direitos humanos. (SHORT, 2008). A
4
Resoluo AG 60/251de 2006, que aprova a criao do Conselho de Direitos Humanos e a extino da
antiga Comisso.
5
Apesar da ampla maioria, as abstenes e os contras foram signicativos: quatro votos contra (Israel, Ilhas
Marshall, Palau e Estados Unidos) e trs abstenes (Bielorrssia, Ir e Venezuela).
95
fm de desempenhar suas funes, na construo do rgo buscou-se conjugar o que a
antiga estrutura tinha de melhor com os aperfeioamentos necessrios.
Entre as apropriaes da Comisso esto: a adoo da Declarao Universal
de Direitos Humanos e de outros tratados essenciais para a proteo das liberdades
fundamentais; a utilizao de mecanismos especiais (peritos independentes e relatores
especiais) e; a participao de ONGs e outros observadores
6
. J as principais melhorias,
so: reunies com maior freqncia, ao longo de todo o ano, e ainda podendo ser
convocadas sesses extraordinrias
7
; possibilidade de suspenso dos membros que
cometam violaes fagrantes e sistemticas dos direitos humanos; execuo do trabalho
de forma preventiva e no apenas paliativa; adoo do mecanismo de Reviso Peridica
Universal, que permite avaliar a situao dos direitos humanos em todos os Estados-
membros da ONU.
Outros avanos dizem respeito forma de eleio dos seus membros,
ponto mais polmico nas discusses de formao do rgo. Este deve ser integrado
por 47 membros, escolhidos segundo distribuio geogrfca equitativa, eleitos de
forma direta e individual em votao secreta pela maioria dos membros da Assembleia
Geral, para um mandato de trs anos, sendo no mximo dois mandatos consecutivos
(BARBOSA, 2005). Acreditamos que esse ponto extremamente relevante no apenas
por demonstrar o empenho em democratizar o rgo, como tambm por ser, segundo
nossa hiptese, um dos principais motivos para que os Estados Unidos no aderissem ao
rgo no perodo de sua formao.
Apesar de ter sido demonstrada a evoluo no tratamento das questes de
direitos humanos com a criao do Conselho, v-se ainda a necessidade de provar que
no cometer os mesmos erros da antiga comisso. Short (2008) aponta que o novo rgo
herdou como maior desafo conseguir a adeso das principais potncias, mantendo-se
livre das infuncias polticas que prejudicaram a anterior Comisso. Compreendemos
que seja invivel uma libertao de infuncias polticas, apesar disso, a democratizao
do processo de tomada de decises pode e deve ser tentada.
Ademais, observamos tambm como difcil que as grandes potncias
(por exemplo, as que compem o CSNU) aceitem a perda relativa de poder que essa
democratizao representaria, como foi demonstrado pelo debate neo-realista/neo-
institucionalista. Os Estados Unidos so colocados como ponto nevrlgico da questo j
que, apesar da discusso sobre uma relativa perda de supremacia no Sistema Internacional,
ainda tem grande peso nas organizaes internacionais. Nas Naes Unidas a situao
6
Os observadores, como as organizaes no-governamentais, as organizaes intergovernamentais, as
instituies nacionais de direitos humanos e os organismos especializados tinham direito de participar das
reunies anuais da comisso assistindo e fazendo falas.
7
At Junho de 2010, o Conselho j realizou: 14 sesses regulares e 12 sesses extraordinrias.
96
no diferente, medida que seu maior contribuinte e um dos cinco que tem assento
permanente e poder de veto no Conselho de Segurana (CS). Assim, ao menos em tese,
sua adeso seria primordial para a credibilidade do Conselho.
Poltica externa dos Estados Unidos: atores e paradoxos
Os Estados Unidos tem os direitos humanos, comumente associados a
outros valores e ideais, como a democracia, o excepcionalismo e o destino manifesto,
como princpios norteadores de sua poltica externa desde sua formao. Nesse sentido,
promover e defender os direitos fundamentais e democrticos da pessoa humana uma
espcie de obrigao moral e uma misso para os estadunidenses. (APODACA, 2006;
PECEQUILO, 2005; DOBSON; MARSH, 2006; CHRISTOPHER, 1993).
Considerando tais afrmaes forte o questionamento do que teria levado
os Estados Unidos a agir de forma to descrente, negligente e mesmo contraproducente
em relao ao Conselho. Enquanto o senso comum costuma apontar para a mudana
do Executivo das mos de um republicano (W. Bush) para um democrata (Obama),
sugerimos que a resposta passa por um estudo mais detalhado tambm dos outros policy
makers, em especial o Congresso.
Apodaca (2006) assinala que a formulao e a realizao da poltica externa
americana envolvem muitos atores, destacadamente: o Executivo (presidente e seu
gabinete), o Congresso (Casa dos Representantes e Senado), a Burocracia (especialmente
o Departamento de Estado e a U.S. Agency for International Development - USAID) e
a opinio pblica (com destaque para as Organizaes No Governamentais ONGs).
O Congresso considerado o segundo ator mais relevante na poltica externa
americana, j que tem a prerrogativa constitucional de limitar o poder presidencial, pelo
mecanismo de checks and balances. O Executivo o principal ator e seu embate com o
Congresso pode ser considerado o paradoxo fundamental da poltica externa americana.
Adicionalmente, a competio institucional entre presidente e Congresso complicada
pelas polticas das subdivises burocrticas do Departamento de Estado
8
, do Departamento
de Defesa, do Departamento do Tesouro e da USAID
9
(APODACA, 2006).
8
De acordo com Apodaca (2006, p. 13): The rst and foremost bureaucracy in charge of diplomacy
and foreign policy implementation in the U.S. Department of State. The Secretary of State is the highest-
ranking cabinet ofcer under the authority of the president of the United States.
9
Segundo Apodaca (2006, p. 14): Under the direction of Department of State, USAID is the bureaucracy
that directly administers U.S. bilateral economic, development, and humanitarian assistance around
the world in support of U.S. foreign objectives. Essa agncia reete ainda outro importante paradoxo
Americano, o que travado entre realistas e idealistas, medida que is shaped by a battle of ideological
positions. Realists believe that foreign assistance is simple an instrument of U.S power to further U.S
interests abroad. Idealists, on the other hand, believe that granting of foreign aid serves a basic moral
rationale: to save lives to help the poor (APODACA, 2006, p. 27).
97
Por sua vez, a opinio pblica atua no Congresso talvez mais do que em
qualquer outro espao governamental estadunidense, o que facilmente notado nos
discursos e resolues dos congressistas (APODACA, 2006; KEY, 1964; UNITED
STATE OF CONGRESS, 2006). A opinio pblica a que nos referimos trata-se
principalmente das Organizaes No Governamentais (ONGs) e lobbies, portanto,
no diz respeito ao povo americano.
De acordo com Nye (2002), a indiferena a principal responsvel por fazer
com que a maioria da populao deserte os campos de batalha de poltica externa,
permitindo que ativistas polticos decidam em nome de todo os Estados Unidos
10
.
Nye (2002, p.222) explica ainda como esse processo decisrio implica na formulao
de polticas por parte do Congresso: O Congresso d ateno especial a quem faz
mais barulho, e os interesses especiais o pressionam para que legisle as tticas de poltica
externa e os cdigos de conduta e sanes contra os outros pases. Nessa mesma linha
de raciocnio, assinala que tal prtica implica em uma defnio estreita do interesse
nacional que sempre aliena outras naes (NYE, 2002, p. 220, grifos nossos).
Alm da demonstrada ligao com os outros policy makers, o Congresso
tambm se destaca por ser palco das principais discusses de poltica externa. Por
exemplo, na questo da oposio direitos humanos x segurana nacional, Apodaca
(2006) assinala:
Te American population and the U.S Congress unreservedly accepted the
argument that, in times of crisis, national security requires strength, speed, and
ofen secrecy on the part of the president. Te defant and rebellious Congress
of the Clinton Administration quickly transformed into a group of deferent,
retiring followers of President George W. Bush in the afermath of 9/11.
(APODACA, 2006, p. 170).
O trecho mais bem entendido medida que observamos outro paradoxo,
o do padro dual que caracteriza o sistema partidrio americano no qual, apesar da
existncia de outros partidos, o Congresso e o eleitorado dividem-se basicamente em
Democratas ou Republicanos. Tal caracterstica difculta sobremaneira a tarefa do
Executivo de conseguir a maioria necessria para aprovar seus decretos.
Como comentaremos, houve uma dissoluo (que se mostrou momentnea)
desse paradoxo com os atentados de 11 de Setembro, que permitiram que Bush
conseguisse um indito consenso entre as bancadas do Congresso. De acordo com
Apodaca (2006), a partir dessa faanha, o Executivo pde alterar uma srie de
10
Entre os grupos de presso atuantes, Mearsheimer e Walt (2006) assinalam que o lobby de Israel um dos
que tm o maior poder de sugesto sobre a poltica externa americana, por vezes, sendo capaz de convencer
os americanos de que os Estados Unidos e Israel tm interesses essencialmente idnticos.
98
segmentos da legislao nacional, que implicaram em danos s garantias de direitos
humanos, tanto nacional quanto internacionalmente.O terceiro paradoxo mencionado
refere-se adoo do unilateralismo ou do multilateralismo como padro de poltica
externa. Almeida (2002) evidencia dois pontos importantes para nossa anlise: o papel
contraditor do Congresso no Governo Clinton, e os atos unilaterais de Bush aps o
alcanado consenso. Segundo ele:
Mais preocupante ainda foi a evoluo da poltica multilateral do governo
americano, que abandonou a atitude relativamente cooperativa para com a ONU,
que tinha caracterizado a administrao Clinton ainda que o Congresso, em
especial as alas mais conservadoras do Senado, tenha continuado a hostilizar
os esquemas multilaterais - , em troca de uma atitude chamada unilateralista e
arrogantemente imperial, como revelado desde o incio pela nova presidncia
George W. Bush. (ALMEIDA, 2002, p. 117-118).
Nye (2002) tambm demonstra preocupao com as implicaes desse
paradoxo. De acordo com ele: Essa luta entre multilateralistas e unilateralistas, que
muitas vezes adquire a forma de disputa entre o presidente e o Congresso, levou-nos a
uma poltica externa um tanto esquizofrnica (NYE, 2002, p. 251). O resultado que,
por exemplo, tratados internacionais importantes como os de adeso ao Tribunal Penal
Internacional e ao Protocolo de Kyoto, foram assinados pelo Executivo, mas depois no
ratifcados devido recusa dos congressistas.
Por fm, o ltimo paradoxo apontado o estabelecido entre o idealismo e o
realismo. De acordo com Apodaca (2006), as prticas de poltica externa so baseadas
na oposio entre os princpios idealistas e a balana de poder
11
realista. Por outro
lado, as prticas de poltica externa demonstram que a tendncia parece ser uni-los.
Por exemplo, a ajuda externa ao mesmo tempo em que promove os princpios morais,
preserva a segurana nacional dos Estados Unidos (APODACA, 2006).
Notamos nessa breve explanao sobre os principais atores e paradoxos da
poltica externa americana a grande infuncia do Congresso e da opinio pblica e a
contradio entre valores e interesses que perpassa a formulao e a execuo dessas
polticas. Tais constataes podem ser aplicadas ao Conselho, como demonstraremos
a seguir.
11
De acordo com Waltz (1979, p. 126): In anarchy, security is the highest end. [...] Because power is a
means and not an end, states prefer to join the weaker of two coalitions. [...] The rst concern of states is
not to maximize power but to maintain their positions in the system.
99
Poltica externa dos Estados Unidos: posicionamento no Conselho,
de Bush a Obama
O perodo de discusso sobre a formao do Conselho e sua criao situa-se
no segundo mandato de George W. Bush. O republicano assumiu o Executivo, em 2001,
aps um processo eleitoral de legitimidade questionada, com instabilidade poltica e
econmica, apresentando desde sua campanha at o perodo inicial de seu mandato uma
retrica tendendo ao realismo clssico (PECEQUILO, 2005). A situao foi alterada a
partir dos atentados de 11 de Setembro
12
, quando foi forjado um consenso interno pelo
qual o presidente conseguiu o apoio tanto do Congresso quanto da opinio pblica para
levar adiante suas medidas de segurana da guerra contra o terror.
Desse modo, a partir do fnal de 2001, a poltica externa de direitos humanos
dos Estados Unidos intensifcou sua cruzada ideolgica para proteger e propagar os
valores e a infuncia americanos ao restante do mundo
13
(APODACA, 2006). Pensando
nos paradoxos inicialmente propostos, podemos caracterizar o perodo com predomnio
da defesa da segurana nacional (em detrimento dos direitos humanos), do unilateralismo,
com o idealismo sendo instrumentalizado para alcanar os fns realistas e com os
democratas cedendo e aderindo s propostas republicanas, alcanando um raro consenso.
Em tal conjuntura, natural que, nas discusses postas a partir de 2005 e na
prpria criao do Conselho em 2006, esse rgo composto por membros rotulados pelos
Estados Unidos como terroristas
14
no recebesse apoio estadunidense. Nesse contexto, as
principais crticas americanas em relao ao Conselho diziam respeito formao do rgo,
que permitiria que pases infratores se unissem em blocos e alcanassem maioria nas votaes.
Outro ponto constantemente levantado era a indignao com uma suposta perseguio a
Israel, Estado de quem aliado, enquanto negligenciava as violaes de Estados infratores
como o Sudo, que chegou a presidir o Conselho (BLANCHFIELD, 2009).
Essas crticas foram usadas por Bush repetidas vezes quando cobrado de
sua omisso, sendo tambm as justifcativas para sua incredulidade no Conselho. Em
Dezembro de 2007, foi aprovada uma lei do Congresso Americano de proibio de
envio de recursos ao Conselho a no ser que o Secretrio de Estado certifcasse que
atendia os interesses dos Estados Unidos ou este Estado se tornasse membro do rgo. O
boicote seria efetivado em Abril do ano seguinte, quando o Representante Permanente
12
Os atentados terroristas de 11 de Setembro de 2001 foram vistos por Bush como a possibilidade de
criao de um inimigo externo que seria veculo para projeo dos interesses estadunidense. A partir de
ento, a Guerra ao Terror foi o grande marco da Presidncia Bush. (APODACA, 2006; PECEQUILO,
2005).
13
De acordo com Pecequilo (2005), a viso de poltica externa adotada pelos republicanos era de um
multilateralismo adaptado realidade de uma supremacia sem adversrios, em que os instrumentos da
globalizao e os temas transnacionais foram deixados em segundo plano.
14
Como era o caso de Sudo, Sria e Ir.
100
dos Estados Unidos para a ONU, Zalmay Khalilzad, anunciou que os Estados Unidos
no enviariam parte da verba destinada ao fundo anual da ONU equivalente parcela
que caberia ao Conselho de Direitos Humanos (BLANCHFIELD, 2009). Apesar de
tudo, desde 2007 os Estados Unidos passaram a participar como membros observadores
do Conselho, fazendo falas nas assembleias e opinando sobre diversos temas, inclusive
denncias de ilegalidade nos assentamentos de Israel
15
.
No fnal de 2008, os americanos elegeram seu novo presidente, o democrata
Barack Obama, que avanou signifcativamente na aproximao com o Conselho.
Obama adotou desde sua plataforma de campanha uma tendncia ao multilateralismo e
cooperao, mostrando-se favorvel democratizao das OIs e dispondo-se a um maior
comprometimento na participao destas
16
. Tentando fazer a mesma anlise adotada para
Bush, podemos dizer que houve predomnio dos direitos humanos, do multilateralismo,
um maior peso do idealismo e foi quebrado o consenso entre democratas e republicanos,
sendo que estes assumiram seu papel de oposio e difcultaram muito a execuo das
escolhas presidenciais.
Essa postura foi conservada aps a chegada Casa Branca, lanando, j
em Maro de 2009, a candidatura dos Estados Unidos a um assento no Conselho.
Considerando as chances de vitria, podemos dizer que a eleio em si no foi difcil,
j que havia apenas trs candidatos para as trs vagas destinadas aos Estados da Europa
Ocidental e outros Estados
17
. Apesar de alcanarem o objetivo com folga (167 votos
da Assemblia Geral), os Estados Unidos receberam dez votos a menos que a Blgica
e 12 a menos que a Noruega. No nosso entendimento, esse resultado demonstrou que
a efetivao de sua insero no Conselho pode demandar um pouco mais de vontade
poltica do que se esperava.
Quanto s implicaes das polticas estadunidenses, podemos dizer que a
credibilidade do Conselho foi e continua sendo questionada, devido no apenas aos
desafos que deve superar, mas tambm ao descrdito de Estados importantes como
os Estados Unidos. Por outro lado, a negligncia americana permitiu que o Conselho
fosse criado sem precisar ceder a excessivas exigncias, o que facilitou seu processo de
estruturao e possibilitou a democratizao j mencionada (SHORT, 2008).
Ademais, os Estados Unidos tambm foram afetados por suas escolhas em
relao ao Conselho. A falta de apoio ao Conselho e, por extenso, s iniciativas em
15
A/HRC/2/9 (22 de maro de 2007).
16
Segundo Power (2008) o presidente que sucedesse Bush teria diculdade em recuperar completamente
a inuncia global que os Estados Unidos tm perdido desde o incio do sculo, mas um caminho para
tanto seria ampliar a legitimidade do Estado trabalhando em conjunto com as instituies internacionais.
Apodaca (2006) tambm aponta que uma questo crucial para os policy makers hoje responder como
restabelecer a fundao moral da poltica externa americana.
17
Por isso, s necessitavam de maioria simples, 97 votos da Assembleia Geral, para garantir a cadeira.
101
favor dos direitos humanos foi duramente criticada pela comunidade internacional. De
acordo com Short (2008), essa espcie de coero foi um dos fatores que os levou a, ainda
durante o Governo Bush, buscar maior envolvimento com o Conselho, participando de
suas reunies como membro observador.
Consideraes Finais
A partir das anlises feitas, podemos apreender que a criao do Conselho
representa um avano na proteo dos direitos humanos em nvel internacional,
medida que democratizou tanto o mtodo de escolha dos membros quanto a avaliao de
todos os Estados pertencente s Naes Unidas, pela Reviso Peridica Universal. Essa
tentativa de reforma e democratizao de um organismo pertencente ONU enfrentou,
como era esperado, retaliaes no sentido de manuteno do status quo das potncias
hegemnicas. Os Estados Unidos, maior potncia da atualidade, demonstraram ser um
dos atores que exerceriam maior resistncia nessa repartio de poder.
Nye (2002, p. 238) assinala que: Uma estratgia global para proteger nossos
(dos Estados Unidos) interesses vitais e promover os bens pblicos contitui dois teros
do interesse nacional. Os direitos humanos e a democracia so o terceiro elemento, muito
embora no se integrem facilmente aos demais. Infelizmente, esse terceiro elemento no
integrado tem implicado em um crescente nmero de violaes aos direitos humanos,
especialmente depois do 11 de Setembro. Tal realidade desperta preocupaes reais e,
no por acaso, Apodaca (2006) aponta que o grande desafo para a poltica externa dos
Estados Unidos hoje restabelecer sua fundao moral.
A presso para que os Estados Unidos entrassem no Conselho, assim como
para o fechamento da priso na base naval de Guantnamo, entre outras questes,
provam que o mundo est cada vez menos tolerante s aes unilaterais estadunidenses.
A grande questo qual a efetividade da presso da comunidade internacional sobre
a superpotncia mundial. A insistncia para que os Estados Unidos entrassem no
Conselho e o temor de alguns de que o rgo no subsistisse sem apoio estadunidense
mostram que esse Estado ainda tem papel importante para a efetivao de iniciativas
globais de direitos humanos.
Analisando o Conselho, notamos que ele, de fato, foi idealizado e criado sem
o apoio estadunidense. Mas poderia cumprir suas atividades sem os recursos fnanceiros
e humanos do maior contribuinte da ONU? Observamos ainda que houve real evoluo
na escolha dos membros para o Conselho e na criao de um mecanismo para avaliao da
situao dos direitos humanos sem privilgios em todos os membros da ONU. Mas essa
investigao realmente imparcial ou persiste reproduzindo as assimetrias do sistema
102
internacional? E mais, as violaes encontradas podem ser efetivamente combatidas ou
fcam apenas constando nos relatrios?
Em 2011 est prevista a avaliao institucional do Conselho de Direitos
Humanos e as Naes Unidas tero que dar respostas para essas e outras importantes
perguntas. Quanto aos Estados Unidos, resta-nos aguardar e ver como Obama lidar com
as questes de direitos humanos e se ter ou no o apoio do Congresso e dos demais policy
makers para as decises que tomar. Por fm, resta-nos dizer que os desafos do Conselho
persistem e so os mesmos que os direitos humanos enfrentam para serem protegidos num
mundo em que os interesses econmicos e polticos parecem sempre prevalecer.
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WALTZ, K. N. Teory of international politics. New York: McGraw-Hill, 1979.
104
105
SOBRE O LIVRO
Formato 16X23cm

Tipologia Garamond

Catalogao Telma Jaqueline Dias Silveira
Normalizao Lilian Demori Barbosa
Capa Edevaldo D. Santos
Diagramao Edevaldo D. Santos
106
CULTURA
ACADMICA
E d i t o r a
O
F
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N
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U
N
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V
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Relaes internacionais e direitos humanos

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