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CATALOGAO NA FONTE - PLIS/CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO

Novos cont ornos da gest o l ocal : concei t os em const ruo / Si l vi o Cacci a-Bava,
Veroni ka Paul i cs, Pet er Spi nk - organi zadores. So Paul o, Pl i s; Programa Gest o
Pbl i ca e Ci dadani a/ EAESP/ FGV, 2002. 336p.
Vri os aut ores.
I SBN
1.Gest o Local . 2. Experi nci as I novadoras. 3. Desenvol vi ment o Local . 4. Pol t i cas
Pbl i cas. I . Cacci a-Bava, Si l vi o I I . Paul i cs, Veroni ka. I I I . Spi nk, Pet er. I V. Pl i s. V.
Programa Gest o Pbl i ca e Ci dadani a. VI . Tt ul o.
Font e: Vocabul ri o Pl i s/ CDI
Copyright:
Pl i s - I nst i t ut o de
Est udos Formao e
Assessori a/ Programa
Gest o Pbl i ca e
Ci dadani a FGV-EAESP
Coordenadores:
Veroni ka Paul i cs e
Renat o Cymbal i st a
Diagramao e editorao:
Renat o Fabri ga
Capa:
Bamboo St udi o
I lustraes:
Marcel o Ci pi s
ndice remissivo:
Rut h Si mo Paul i no e
Wanda Lci a Schmi dt
I mpresso e acabamento:
Grfi ca Peres
3
Sumrio
Apresentao ____________________________________________ 7
Sobre autores e organizadores _____________________________ 9
Aproximaes ao Enigma: que quer dizerdesenvolvimento local?
Francisco de Oliveira __________________________________ 11
Megapol i s: Entre o Local e o Naci onal ________________ 21
Do monl ogo ao di l ogo ____________________________ 28
A Comunidade Inteligente: visitando as experincias de gesto local
Ladislau Dowbor_______________________________________ 33
Mudanas e i nrci as ________________________________ 34
A di fci l transparnci a_______________________________ 35
Os di rei tos soci ai s: uma cul tura ______________________ 36
O peso dos smbol os ________________________________ 37
A compl exi dade comuni tri a _________________________ 38
A l enta aprendi zagem da gesto soci al _________________ 39
Essas pequenas coi sas consti tuem a l onga marcha... _____ 40
Os ncl eos de i rradi ao_____________________________ 41
O poder arti cul ador do soci al ________________________ 42
Do proj eto di nmi ca soci al _________________________ 46
O negci o poder ser pequeno, mas bem conectado. _____ 47
O l ocal : fora e l i mi tes ______________________________ 48
Resumo de sugestes________________________________ 43
Al guns exempl os____________________________________ 51
Participao, representao e novas formas de dilogo pblico
Silvio Caccia Bava _____________________________________ 75
As pri mei ras i ni ci ati vas______________________________ 75
Para que serve um governo democrti co e popul ar?______ 81
Desafi os para fortal ecer os governos l ocai s _____________ 88
Uma nova arqui tetura para um governo democrti co_____ 97
Como esti mul ar a parti ci pao ci dad e
mobi l i z-l a em defesa de um bom governo _____________ 100
Considerando as diferenas de gnero:
para uma poltica de igualdade entre homens e mulheres
Agende_______________________________________________ 105
A Gesto dos governos l ocai s perante a excl uso soci al ___ 106
Proj etos e Programas I novadores _____________________ 109
4
O Enfoque de Gnero no mbi to do
Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a _________________ 133
Parcerias e Alianas com Organizaes No-estatais
Peter Spink ___________________________________________ 139
A l i derana est com os muni cpi os ___________________ 139
As al i anas fazem escol a _____________________________ 143
Que ti po de organi zao? ____________________________ 147
Escol hendo Parcei ros________________________________ 149
Vncul os de comuni cao, comi sses e consel ho ________ 152
Cooperao, apoi os e patrocni os_____________________ 156
Col aborao, parceri as e al i anas _____________________ 159
Construi ndo e mantendo rel aes e
vncul os i nterorgani zaci onai s_________________________ 160
O desafi o que enfrentamos___________________________ 166
Anexo - Mai s sei s cami nhos para refl eti r e agi r _________ 167
Ganhar e ganhar: estratgias de negociao bem
sucedidas entre os municpios, os estados e a Unio
Evelyn Levy___________________________________________ 173
O Muni cpi o e o Pacto Federati vo ____________________ 174
Pri ncpi os e fundamentos da Governance_______________ 177
Jogos Cooperati vos _________________________________ 179
Concl uses ________________________________________ 192
Consrcios Intermunicipais:
uma alternativa de integraoregional ascendente1
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz ____________________ 195
O que so os consrci os i ntermuni ci pai s_______________ 198
Base Consti tuci onal e Legal dos
Consrci os I ntermuni ci pai s__________________________ 202
Pressupostos e etapas para
consti tui o dos consrci os i ntermuni ci pai s____________ 208
Estruturao hi errqui ca e gerenci al ___________________ 210
Fi nanci amento _____________________________________ 211
Recursos Humanos _________________________________ 212
Outras formas de cooperao i ntermuni ci pal ___________ 213
Experi nci as Anal i sadas _____________________________ 218
Consi deraes Fi nai s________________________________ 234
Aes integradas e desenvolvimento local:
tendncias, oportunidades e caminhos
Caio Silveira, Cunca Bocayuva e Tania Zapata ______________ 241
Os experi mentos di fusos e a temti ca trabal ho e renda___ 241
5
Regi stro, comparti l hamento e anl i se de peri mentos_____ 242
A emerso do l ocal __________________________________ 245
O desenvol vi mento l ocal como
i ntenci onal i dade e campo de experi mentao ___________ 245
Questes subj acentes ao
tema do desenvol vi mento l ocal ________________________ 249
A nfase na cul tura empreendedora ___________________ 251
Referenci ai s estratgi cos para pol ti cas pbl i cas_________ 253
El ementos de gesto:
aes i ntegradas e i ntersetori al i dade___________________ 254
I ndi caes sobre a aval i ao de
experi mentos de desenvol vi mento l ocal ________________ 256
Apndi ce - Apoi o ao desenvol vi mento l ocal :
a experi nci a da Metodol ogi a Gespar __________________ 258
Desafios para a incorporao da
transparncia em um modelo de gesto municipal
Jos Carlos Vaz ________________________________________ 267
Desafi o 1: Democrati zar a gesto das pol ti cas pbl i cas__ 268
Desafi o 2: Oferecer mai or
publ i ci dade s aes do governo muni ci pal _____________ 273
Desafi o 3: Garanti r a i mpessoal i dade no
acesso aos servi os pbl i cos__________________________ 276
Desafi o 4: Tornar os si stemas de i nformao da
prefei tura acessvei s aos ci dados _____________________ 279
Desafi o 5: Moderni zar os
processos admi ni strati vos____________________________ 280
Desafi o 6: Expl orar o potenci al da
tecnol ogi a da i nformao ____________________________ 281
Desafi o 7: Gerenci ar i nformaes
pri vi l egi ando a Ci dadani a____________________________ 283
Concl uses ________________________________________ 285
Indicadores para o dilogo
Jorge Kayano e Eduardo de Lima Caldas ___________________ 287
O que so i ndi cadores_______________________________ 289
Por que construi r um i ndi cador?______________________ 293
Em que ti po de ao possvel uti l i zar i ndi cadores______ 294
Quando so el aborados os i ndi cadores?________________ 298
Concl uso _________________________________________ 302
Apndi ce 1 - Pri nci pai s Fontes Estatsti cas _____________ 302
Apndi ce 2 - Consul ta de Banco de Dados na I nternet ___ 303
Referncias bibliogrficas _________________________________ 305
6
7
Apresentao
Em 1992, j quase terminando o mandato dos primeiros prefeitos elei-
tos aps a Constituio de 1988, comeavam a chamar a ateno as novas
solues que estavam sendo encontradas para atender as diversas demandas
da populao. J se tinha conhecimento de experincias anteriores, como
as dos municpios de Lajes (SC) e Boa Esperana (ES), ou ainda o estmulo
aos consrcios intermunicipais na gesto de Montoro frente do Governo
do Estado de So Paulo, mas no tinham a variedade que ento passou a
surgir. Alm disso, muitas das experincias do final dos anos 80 passaram a
ser marcadas pela proposta de inverter as prioridades at ento presentes
no cenrio das aes pblicas, procuravam desencadear mecanismos que
favorecessem a incluso de parcelas da populao sempre excludas e pro-
curavam tornar transparente a gesto efetivando mecanismos de participa-
o na elaborao e implementao de polticas.
O Instituto Plis iniciou a sistematizao de algumas destas experinci-
as e o resultado foi , em 1993, o Boleti m DI CAS I di as para a Ao
Municipal. O objetivo do boletim era apresentar, a partir de documentos
de circulao rpida e de forma didtica, o que estava sendo feito e como
as experincias poderiam ser traduzidas para outros locais e questes simi-
lares. O objetivo permitir que prefeitos, vereadores e lideranas locais
possam entrar em contato com esta biblioteca coletiva de idias e possibi-
lidades, que atualmente rene cerca de 200 relatos. No ano de 2000, o
BNDES apoiou a produo e distribuio de uma coletnea com 125 Di-
cas, enviada para todas as prefeituras que estavam encerrando a gesto na-
quele ano e, no ano seguinte, o livro foi enviado para as novas gestes.
Na mesma linha, em 1996 o Centro de Administrao Pblica e Governo
da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio
Vargas (FGV-EAESP) criou junto com a Fundao Ford e atualmente con-
tando tambm com o apoio do BNDES o Programa Gesto Pblica e Cida-
dania para premiar experincias inovadoras em governos subnacionais brasi-
leiros. Podem se inscrever nos ciclos anuais programas, projetos e atividades
inovadoras executadas por governos estaduais, municipais e dos governos
prprios dos povos indgenas que estejam, pelo menos, h um ano em funci-
onamento. Todos os programas inscritos, hoje mais de 4 mil, so registrados
num banco de dados. A cada ano so escolhidas vinte experincias como
finalistas num processo de avaliao que envolve pesquisadores, membros de
organizaes da sociedade civil e tcnicos especialistas.
Outras iniciativas foram surgindo ao longo dos anos 90, todas contribuin-
do para chamar a ateno para as diversas respostas que emergiam para gerir
os servios pblicos A partir de 2000, foi criada uma rede para facilitar o
acesso aos diversos bancos de dados sobre iniciativas em gesto local, inclu-
sive de outros pases da Amrica Latina (www.web-brazil.com/gestaolocal).
8
Neste processo, estimulou-se tambm a reflexo e discusso sobre as experin-
cias e seu significado. Para alguns, as inovaes surgem justamente por conta da
falta de recursos locais para atender a demanda de uma populao cada vez mais
empobrecida, e tem portanto suas dimenses negativas alm das positivas. Para
outros, so reflexo do prprio processo de democratizao do Pas e a presena
ativa de novos segmentos da populao prontos para discutir e lutar por direitos e
servios. H ainda os que chamam a ateno tanto para as conseqncias da urba-
nizao acelerada, trazendo novos desafios e novos conflitos que requerem diferen-
tes idias sobre a gesto coletiva, como tambm para a maior circulao de idias
permitida por meios mais acessveis de comunicao. Na prtica e no contexto de
cada experincia pode-se encontrar uma variedade de razes.
O objetivo deste livro apoiar este processo de reflexo a partir da busca
de conceitos provisrios. Cada captulo resultado de uma questo que iden-
tificamos estar presente no atual debate sobre o espao de inovao local,
incluindo a prpria possibilidade de desenvolvimento local. Para cada captu-
lo buscamos identificar pessoas que j vm trabalhando com estas indagaes
e solicitamos que a resposta questo escolhida utilizasse as informaes dos
bancos de dados do Instituto Plis e do Programa Gesto Pblica e Cidada-
nia. Em outras palavras, lanamos o desafio da construo de um marco
conceitual inicial a partir da reflexo sobre as lies da prtica. No busca-
mos uniformizar o que se entende por experincia inovadora e muito menos
as vises e posturas analticas dos autores e autoras. Pelo contrrio, entende-
mos que a construo de idias requer a diversidade e a divergncia, especi-
almente quando estas tm impacto na prtica democrtica.
Agradecemos os autores e as autoras, e seus colaboradores, por terem
aceito este desafio, e tambm o trabalho dos inmeros pesquisadores e pes-
quisadoras, consultores e consultoras que colaboraram na coleta das informa-
es e na construo dos bancos de dados. Agradecemos tambm o apoio do
Banco Interamericano de Desenvolvimento para os estudos preliminares, o
estmulo e o encorajamento constantes do BNDES e da Fundao Ford no
processo de disseminao e o apoio especfico da Agncia Sueca de Coopera-
o Internacional para o Desenvolvimento (Asdi) na confeco deste livro.
Mas a palavra final, de especial agradecimento, dirigida aos municpi-
os e estados que assumiram a postura de tornar transparentes as suas aes
de governo e de ser abertos para a discusso e avaliao de suas atividades
e polticas. Sem a prtica cotidiana de tantas pessoas que se empenham na
realizao destes programas e projetos, dentro e fora dos governos, no
haveria o que contar nem de quem aprender.
Obrigado.
Peter Spink
Silvio Caccia Bava
Veronika Paulics
So Paulo, janeiro de 2002.
9
Sobre autores e organizadores
Agende Aes em Gnero Cidadania e Desenvolvimento uma orga-
ni zao no-governamental cuj a mi sso fi rmar a perspecti va femi ni s-
ta nas agendas polti cas e soci ai s vi sando a ampli ao e o fortaleci men-
to da ci dadani a e da democraci a e o desenvolvi mento com equi dade.
(www.agende.org.br)
Caio Silveira soci l ogo e coordenador do NAPP - Ncl eo de Asses-
sori a, Pl anej amento e Pesqui sa. (cmsk@openl i nk.com.br)
Cunca Bocayuva di retor da FASE. (fase@fase.org.br)
Eduardo L. Caldas economista, mestrando em Administrao Pblica
na FGV/EAESP e pesquisador do I nstituto Plis. (eduardo@polis.org.br)
Evelyn Levy soci l oga, dout ora em Admi ni st rao pel a FGV/
EAESP e Secret ri a de Gest o do Mi ni st ri o do Pl anej ament o.
(evel yn.l evy@uol .com.br)
Francisco de Oliveira professor de sociologia da FFLCH-USP e integra
o Conselho de Administrao do I nstituto Plis. (chicool@uol.com.br)
Jorge Kayano mdi co sani tari sta e pesqui sador do I nsti tuto de Sa-
de e do I nsti tuto Pl i s. (j orgekayano@pol i s.org.br)
Jos Carlos Vaz mestre em Administrao Pblica pela FGV/EAESP,
vice-reitor da UniABC e pesquisador do Instituto Plis. (vaz@polis.org.br)
Ladislau Dowbor doutor em Ci nci a Econmi cas pel a Escol a Cen-
tral de Pl anej amento e Estatsti ca de Varsvi a, professor ti tul ar da
PUC-SP e da Uni versi dade Metodi sta de SP. (l adi sl au@ppbr.com)
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz Administradora Pblica, mes-
tre em Administrao e Planejamento Urbano pela FGV/EAESP e tcni-
ca da Fund. Prefeito Faria Lima CEPAM. (mcarmo@cepam.sp.gov.br)
Peter Spink professor ti tul ar e coordenador do Programa Gesto
Pbl i ca e Ci dadani a da Fundao Getul i o Vargas/ Escol a de Admi ni s-
trao de Empresas de So Paul o. (spi nk@fgvsp.br)
Silvio Caccia Bava soci l ogo, mest re em Ci nci as Pol t i cas pel a
FFLCH-USP e di retor do I nsti tuto Pl i s. (scbava@pol i s.org.br)
Tania Zapata soci l oga e coordenadora execut i va do Proj et o de
Cooperao I nternaci onal BNDES Desenvol vi mento Local Coope-
rao Tcni ca do PNUD. (bndespnud@truenet.com.br)
Veronika Paulics j ornal i sta, mestranda em Admi ni strao Pbl i ca
na FGV/ EAESP e di retora do I nsti tuto Pl i s. (veroni ka@pol i s.org.br)
10
11
Aproximaes ao Enigma:
que quer dizer
desenvolvimento local?
Francisco de Oliveira
Poderamos gastar bastante tempo para buscar as razes eti mol gi cas
de desenvol vi mento, mas essa aproxi mao no tende a render mui to.
Por i sso, mel hor nos aproxi marmos pel a vi a do uso mai s corrente.
Esta profundamente assi mi l ada noo de desenvol vi mento econmi -
co que fi cou mui to em moda nas dcadas anteri ores, hoj e substi tuda
no di scurso domi nante por cresci mento. Evi ta-se, assi m, uma certa i m-
pregnao qual i tati va da noo anteri or; uma vez mai s, a di sputa do
campo semnt i co apresent a-se como uma arena da pol t i ca e da
hegemoni a i deol gi ca que no se pode desconhecer. H j al gum tem-
po, a ONU vem tentando recuperar a carga semnti ca do termo, com o
ndi ce de desenvol vi mento humano , no qual as di menses qual i tati -
vas adqui rem domi nnci a.
Desenvol vi mento l ocal poderi a, poi s, corresponder, em mbi tos mai s
restri tos, mai s ci rcunscri tos, noo de desenvol vi mento humano tra-
bal hado pel a ONU, val e di zer, sati sfao de um conj unto de requi si -
tos de bem-estar e qual i dade de vi da. Esse procedi mento nos aproxi ma
mui to do al vo, mas no , ai nda, sufi ci ente. Fal tam-l he al gumas di men-
ses deci si vas. A pri mei ra di z respei to, segui ndo a tri l ha do concei to
do subdesenvol vi mento, sua especi fi ci dade hi stri ca, i sto , o no-
desenvol vi mento l ocal um subdesenvol vi mento no senti do forte de
que el e pecul i ar peri feri a do capi tal i smo. I sto tem conseqnci as
teri cas e prti cas. A pri mei ra que o desenvol vi mento l ocal no ser
o el o numa cadei a de desenvol vi mento total ; a segunda que ou con-
cebi do como al ternati va ou reproduzi r a forma estrutural .
A outra di menso a da ci dadani a, a qual, por sua vez, no passvel
de ser mensurada a no ser por procedi mentos tautolgi cos, que consi s-
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tem em atri bui r-se pontos qui lo que se quer medi r. Mas, ateno: i sto
no defei to do concei to, antes pelo contrri o, consti tui sua ri queza,
poi s a ci dadani a um estado de espri to , di r-se-i a em li nguagem deli -
beradamente arcai zante. Ela i rredutvel quanti fi cao. Embora o bem-
estar e uma alta quali dade de vi da devam ser di rei tos dos ci dados, no
se deve col ocar tai s di rei tos como si nni mos de ci dadani a, poi s esse
economi ci smo pagari a o preo de desconsi derar como ci dados os que
no tm mei os materi ai s de bem-estar e qual i dade de vi da. De outro
lado, qualquer assi mi lao do ti po ci tado tambm i nverte os senti dos da
polti ca, poi s atravs desta que os ci dados lutam pelo bem-estar e pela
quali dade de vi da, e no o i nverso. Esse foi o percurso, segundo Marshall
1
,
desde os di rei tos ci vi s e pol ti cos at os soci ai s, di rei tos chamados de
tercei ra gerao; hoj e, j se acrescentam os chamados di rei tos di fusos
cuj o suj ei to no mai s parti cular, mas coleti vo, i sto , a ci dadani a: a se
i ncluem os di rei tos ambi entai s. A traj etri a do confli to no Brasi l tam-
bm i ndi ca algumas si mi li tudes com o perfi l clssi co, mas a prpri a con-
di o peri fri ca como clonagem ou si mulacro do ncleo central, espec-
fi ca, portanto subdesenvolvi da, i mps a cpi a de certas formas da i nter-
veno estatal para regul ar um mercado que no havi a, com o que o
di rei to soci al se adi antou em alguns aspectos, servi ndo de sustentao
dos di rei tos ci vi s; estamos fal ando da l egi sl ao trabal hi sta e do que
Wanderley Gui lherme
2
chamou de ci dadani a regulada no Brasi l, como
em outros pases da Amri ca Lati na.
Est e prembul o serve apenas para afast ar a t ent ao de mensurao
da ci dadani a: a noo de desenvol vi ment o l ocal , como qual i dade, ou
ancora na ci dadani a. Ou ent o ser apenas si nni mo de uma cert a
acumul ao de bem-est ar e qual i dade de vi da nos mbi t os mai s rest ri -
t os. A noo de ci dadani a que deve nort ear a t ent at i va de mensurar os
processos e est oques de bem-est ar e qual i dade de vi da refere-se ao
i ndi vduo aut nomo, crt i co e refl exi vo, l onge, port ant o, do i ndi v-
duo-massa; t rat a-se de uma aqui si o por mei o do confl i t o. Est e ,
t ambm, um pont o ext remament e i mport ant e: em geral , do pont o de
vi st a neol i beral , a ci dadani a si nni mo de no-confl i t o, de harmo-
ni a, de paz soci al , na cont ramo at mesmo da i nt erpret ao l i beral
na t radi o de Rousseau, por exempl o. Como conseqnci a, est -se
el aborando um di scurso sobre o desenvol vi mento l ocal como paradi gma
al t ernat i vo soci edade pl agada de confl i t os por t odos os l ados; desen-
vol vi ment o l ocal apresent ado como um empl ast ro (do romance de
Machado de Assi s, Memri as Pst umas de Brs Cubas) capaz de cu-
rar as mazel as de uma soci edade pervert i da, col ocando-se no l ugar
bucl i cas e harmni cas comuni dades. Pensado dessa forma, o desen-
vol vi ment o l ocal t ende a fechar-se para a compl exi dade da soci edade
moderna e passa a buscar o i dnt i co, o mesmo, ent rando, sem querer,
peri gosament e, na mesma t endnci a mi di t i ca da soci edade compl e-
1
Marshal l , 1967.
2
Sant os, 1979.
13
xa. O desafi o do desenvol vi ment o l ocal o de dar cont a dessa com-
pl exi dade, e no vol t ar as cost as para el a.
O desenvolvi mento local uma noo poli ssmi ca, e necessari amente
comporta tantas quantas sej am as di menses em que se exerce a ci dada-
nia; qualquer tentativa, pois, de transform-la em modelos paradigmticos,
est fadada ao fracasso. Entre a reforma admi ni strati va do aparelho do
Estado muni ci pal, no caso, e a i ni ci ati va de um grupo local de produo
cultural apenas a li gao produzi da pela ci dadani a redefi ne si multanea-
mente os doi s campos, mas no h como somar seus resultados e seus
produtos: i sto , a soma de reforma do Estado mai s produo cultural
no tem, necessari amente, a ci dadani a como produto.
O anteri or serve para assi nalar que a pri mei ra di menso substanti va
do desenvolvi mento local refere-se capaci dade efeti va de parti ci pao
da ci dadani a no que podemos chamar o governo local e ela aparece
como um resgate da gora grega, posto que a forma democrti ca repre-
sentati va i nsufi ci ente para dar conta da profunda separao entre go-
vernantes e governados na escala moderna. Essa separao aparece como
vantaj osa para os grandes grupos econmi cos e grupos polti cos que for-
mam uma verdadei ra oli garqui a, mas i ntei ramente dani nha para o ci -
dado comum. Essa separao tampouco dada: ela produzi da exata-
mente pelos grupos ci tados, como uma forma da domi nao e para evi tar
que a democraci a sej a, realmente, o governo de todos. O desenvolvi men-
to l ocal poderi a cri ar um locus i nterati vo de ci dados, recuperando a
i ni ci ati va e a autonomi a na gesto do bem comum. Sugere-se assi m, que
o governo poderi a estar ao alcance das mos dos ci dados.
H i nmeras experi nci as pol t i cas que do razo a essa t ese; os
casos brasi l ei ros bem sucedi dos esto, hoj e, na vi tri ne. Em escal a mun-
di al , a experi nci a mai s bem sucedi da de desenvol vi mento l ocal que
mudou a qual i dade da i nterveno do Estado, deu-se na I tl i a do per-
odo posteri or Segunda Guerra Mundi al , at mai s ou menos a metade
da dcada de 80. Escl area-se: nas experi nci as i ngl esa e norte-ameri -
cana tambm foram notvei s o papel do poder l ocal assentado na comu-
ni dade, t ema de Tocquevi l l e
3
, por exemplo. Mas pode-se di zer que se
tratou de experi nci as que estavam consti tui ndo e construi ndo a pr-
pri a soci edade l i beral ; portanto, no remavam contra a mar da soci e-
dade mai s abrangent e: el as eram a soci edade abrangent e, de forma
marcante na experi nci a norte-ameri cana. Os casos da Itl i a e da Fran-
a so di ferentes por tratarem-se de processos de di sputa de hegemoni a
frente a formaes feudai s na I tl i a, e na Frana, contradi tori amente,
eram os poderes l ocai s, desde a Revol uo que, tendo pul veri zado as
grandes propri edades ari st ocrt i cas e da I grej a, i mpedi ram, por sua
vez, a uni versal i zao da ci dade , numa hegemoni a fortemente con-
servadora que, no to contradi tori amente como se pensa, dava l ugar
ao forte central i smo do Estado francs. Nada to gmeo: o central i smo
3
Tocquevi l l e, 1969.
14
do Est ado francs e o xenofobi smo dos poderes l ocai s. No t oa,
Tocquevi l l e no teori zou sobre a experi nci a francesa que el e, como
ari strocrata, conheci a pro domo suo.
Neste perodo, o segundo ps-guerra, o PCI i mplantou-se ao longo e
ao largo da bota , desenvolvendo com perdo da redundnci a efeti -
vos governos locai s cuj os resultados do ponto de vi sta da acumulao de
bem-estar e quali dade de vi da so i ncontestvei s. Bolonha, por exemplo,
fi cou conheci da como a Di sneylndi a do PCI . A Frana tambm experi -
mentou em certas ci dades admi ni stradas pelas esquerdas francesas, PS e
PCF, desenvolvi mentos semelhantes, de que os casos da Banli eue Rouge
e de Grenoble tornaram-se emblemti cos. Mas, aqui vem a contradi o:
formas de governo democrti cas, que renovaram a admi ni strao pbli -
ca e i ntervi ram estabelecendo ali anas com o pequeno empresari ado lo-
cal em Bolonha comi a-se nos restaurantes com os tickets da Prefei tura,
que subsi di avam si multaneamente o consumi dor e o empresri o do res-
taurante foram derrotadas pelo seu xi to, e no pelo seu fracasso. Di -
zendo de outro modo: o bem-estar operou um deslocamento dos elei to-
res para a di rei ta, que di ssolveu a experi nci a de parti ci pao e concertao
de confli tos. O caso da I tli a mai s grave: o bem-estar di ssolveu a es-
querda i tal i ana e seu pri nci pal parti do, condottieri da Resi stnci a, da
democrati zao e do Estado do Bem-estar. O arrai gamento do PCI era
proverbi al: em cada uma das ci dades e muni cpi os i tali anos, dos mai ores
at as pequenas vi las e aldei as, ele e a verso local do LUnit estavam l;
tratou-se verdadei ramente de um processo gramsci ano de construo de
uma contra-hegemoni a. A cultura i tali ana transformou-se em uma aqui -
si o mundi al, de que o ci nema foi talvez o melhor exemplo.
A questo , pois, perturbadora. Pode-se at ser cnico: pouco importa-
ria essa dissoluo ou a derrota na vitria, desde que os direitos criados e
o cidado que se autoproduz, se autofaz, permaneam. Mas a que mora
o perigo: na verdade, os chamados processos de desregulamentao amea-
am a cidadania e os direitos por ela gerados. O desenvolvimento local,
nessa acepo, pode resistir?A primeira resposta pessimista. Nos casos
brevemente referidos, houve o que est se chamando derrota na vitria,
posto que apesar das desregulamentaes, a qualidade de vida e o bem-
estar no foram sucateados, embora as novas geraes j no tenham um
horizonte to confortador. Mesmo assim, no mnimo duvidoso que o
estatuto da ci dadani a no tenha si do e no estej a sendo afetada pel as
desregulamentaes: a dimenso dos direitos sociais da cidadania nos pa-
ses desenvolvidos est claramente sob ameaa. No caso brasileiro, o pro-
blema mais dramtico, posto que aqui o desmanche - como o chamou
Roberto Schwarz chegou antes de o edifcio estar de p: o desmanche
do simulacro do Estado de Bem-estar. Se o simulacro formalizou as condi-
es para uma acumulao primitiva, sendo a forma da revoluo passi-
va na periferia, o desmanche no pe em seu lugar formas democrticas
15
mas, ao contrrio, corre o risco de transformar-se em totalitarismo num
sentido bem preciso: um estado de exceo permanente onde nenhum
direito assegurado. Dito de outra forma, como chamei em artigo sado
na revista Praga, nosso processo a vanguarda do atraso , enquanto o
caso do ncleo dinmico o atraso da vanguarda.
Essa pri mei ra aproxi mao pode e pessi mi sta, mas no deve ser
paral i sante, mormente porque o que temos pel a frente no uma der-
rota na vi tri a mas um obstcul o de mai or monta: um processo de
gl obal i zao, que preci so enfrentar de forma crti ca. Esse processo,
cuj a face na peri feri a j conheci da, caduca no apenas a democraci a
representati va, radi cal i zando a separao entre domi nantes e domi na-
dos; tende a caducar mesmo o Estado-Nao, o que desfaz a prpri a
ci dadani a, se esta no puder desenvol ver-se sob o si gno de uma nova
raci onal i dade, para al m da raci onal i dade burguesa.
H l i es dei xadas pel a experi nci a i tal i ana que possam ser aprovei -
t adas de forma crt i ca? Parece que a experi nci a i t al i ana, apesar de
exi tosa, permaneceu dentro dos l i mi tes da raci onal i dade burguesa, no
senti do de que as i nsti tui es do Estado burgus no foram questi ona-
das. Di zendo de outra forma, a experi nci a i tal i ana foi de gesto do
Estado, e no chegou, poi s, a construi r uma nova raci onal i dade. Admi -
ta-se, desde l ogo, para no sermos pretensi osos, que propor uma nova
raci onal i dade, constru-l a, no tarefa fci l : uma nova raci onal i dade
no se constri ex abrupto, sem acmul o de experi nci a, e a esse res-
pei to a experi nci a i tal i ana ti nha tudo a seu favor. Al m di sso, a pr-
pri a uni fi cao europi a consti tui u-se em uma exi gente e contradi tri a
condi ci onal i dade externa-i nterna, frente qual a experi nci a i tal i ana
no resi sti u. A prpri a I tl i a experi mentou uma acel erao sem prece-
dentes: si mpl esmente passou de uma i nsi gni fi cante economi a fortemente
marcada por rel aes quase feudai s no campo at a Segunda Guerra,
para a qui nt a economi a mundi al , no i nt eri or do ncl eo di nmi co.
Novecento de Bertol ucci o raconto dessa extraordi nri a saga, fl agrada
na di l acerao da ami zade das duas personagens pri nci pai s: as di feren-
as de cl asse fundadas nas rel aes feudai s no i mpedi am a ami zade,
tal como conhecemos na experi nci a da cordi al i dade brasi l ei ra. Foi o
xi to capi tal i sta que produzi u a ruptura.
O segundo contraste relevante para o desenvolvi mento local vem a ser
a possi bi li dade de que atue corri gi ndo a tendnci a de concentrao que
parece i nerente ao processo capi tali sta no nvel macro; essa tendnci a se
expressa numa espci e de hli ce de duas ps, enroscando-se a concentra-
o econmi ca com a concentrao espaci al. Durante algum tempo, a
teori a espaci al pensou que a correo vi ri a das deseconomi as de aglome-
rao, em que a taxa margi nal do lucro econmi co-espaci al entrari a em
declni o. O surgi mento e a exploso da mi croeletrni ca j ogou tal possi -
bi li dade para as calendas; de fato, reassi ste-se a poderosos movi mentos
16
de reconcentrao numa espci e de mi crocosmos eletrni co: tanto o es-
pao quanto o capi tal fi nancei ro so fi ctci os, vi rtuai s, e assi m anulam as
contratendnci as desconcentrao. Aparecem como descentrali zaes,
o que no si gni fi ca desconcentrar. Uma li teratura crescente segue os pas-
sos da mi croeletrni ca, abandonando toda pretenso de totali dade, que
subst i t uda pel as redes i nf ormaci onai s; o paradi gma ser, ent o,
molecular-di gi tal, o que quer di zer no-total: o caso tpi co de Manuel
Castells em seu A Sociedade em Rede
4
. Mas, persi ste o fato de que toda
rede , por defi ni o, seleti va, alm de que apenas na mi croeletrni ca as
redes podem ser i somorfas, i soquantas e i soplanas. No plano econmi -
co-sci o-polti co-cultural, a rede no corri ge a desi gualdade, apenas a
desloca. Acei tando-se tal paradi gma, o desenvolvi mento local no pode
ser pensado como contratendnci a concentrao; pelo contrri o, ele
pode i nseri r-se numa estratgi a de descentrali zao que agrave as desi -
gualdades. A colossal concentrao de ri queza e de renda no dei xa mar-
gem dvi da: os grandes grupos econmi cos de hoj e, com seus
megatri l i onri os, so todos do ramo i nformaci onal , se que ai nda se
pode falar em ramo i ndustri al/ servi os.
O tercei ro ei xo se estabel eceri a como um contraste entre a gl obal i -
zao e o desenvol vi mento l ocal . De fato, esse ei xo uma sntese das
determi naes anteri ores, neste caso, para usar a mesma metfora, uma
hl i ce de trs ps, em que a concentrao de poder se enrosca com a
concentrao econmi ca e com a concentrao espaci al , e a somatri a
uma espci e de ol ho de furaco , exponenci ado pel o processo de
enroscamento, uma espci e de vrti ce dos poderosos ventos anal i ti ca-
mente recortados. O desenvol vi mento l ocal no necessari amente entra-
ri a em contradi o, em tenso, com a gl obal i zao, podendo, ser, ao
contrri o, um de seus crcul os concntri cos. toda a tendnci a expres-
sa na t eori a das ci dades gl obai s , de que Jordi Borj a, no pl ano do
urbani smo, a expresso mai s badal ada no Brasi l e Saski a Sassen a
teri ca mai s ci tada. As ci dades gl obai s formam uma rede cuj a i nte-
grao se real i za no pl ano mol ecul ar-di gi tal , desi ntegrada, portanto.
Todo o processo de um quase permanente i nacabamento o que, no
caso brasi l ei ro, transforma a permanente exceo em exceo perma-
nente: trata-se do horror do si stema s formas, o que d l ugar ao ad hoc
como regra. Uma vez mai s, a ausnci a de forma o prpri o capi tal
fi ctci o, ou a gl obal i zao. Esta di fi cul dade da forma no de somenos
i mportnci a: ao contrri o, consti tui -se mesmo no corao da recorren-
t e cri se gl obal . No caso brasi l ei ro, a ausnci a de formas aparece na
superfci e dos fatos, na sensao de que se nada para morrer na prai a,
nas sucessi vas ondas de refazer as margens do excedente cambi al e no
i ni nterrupto j orrar de medi das provi sri as, mesmo que as emendas e
reformas consti tuci onai s teori camente j teri am removi do o entul ho
soci al -democrata da Consti tui o de 88.
4
Castel l s, 2000
17
Teri a o desenvolvi mento local o condo de ultrapassar os li mi tes de
gesto do Estado em que empacou a experi nci a i tali ana, por exemplo,
ou de deter a desregulamentao e a desformali zao em curso? A estra-
tgi a de si mples adaptao ou se trata de cri ar uma alternati va real? A
mai or parte das defi ni es e ensai os de desenvol vi mento l ocal a ri gor
parecem-se mai s com adaptaes dos domi nados do que al ternati va
domi nao: a prpri a di fi culdade de defi ni r o que desenvolvi mento
l ocal j um i ndi cati vo sufi ci entemente forte, posto que, se tudo
desenvolvi mento local, ento, como ensi nava uma velha li o de lgebra,
nada desenvol vi mento l ocal . Esse um mei o-cami nho, sem dvi da,
poi s no se trata de um confli to abstrato, mas de um real enfrentamento;
logo, h um recproco condi ci onamento das estratgi as de parte a parte.
O segredo est em i nventar sobre la marcha um novo recurso que no
possa ser anulado. Assi m, poi s, o desenvolvi mento local entendi do como
tendnci a contrri a aos processos domi nantes, tambm ter seus mo-
mentos de desformali zao e desregulamentao, ao mesmo tempo em
que necessi ta i nventar uma nova forma que no possa ser assi mi lada pelo
adversri o global, concentrador e anti -democrti co.
O Movi mento dos Sem Terra desregulamentador, por exemplo, poi s
ao pretender a propri edade pri vada para os domi nados, ele i nveste con-
tra a propri edade pri vada ai nda no seu prpri o campo; a longo prazo, ele
poder ser tambm desformali zador, i ndo at s lti mas conseqnci as
sobre a propri edade burguesa. J o oramento parti ci pati vo i medi ata-
mente desformali zador, poi s di ssolve a legi ti mi dade da representao tra-
di ci onal , pondo em seu l ugar uma nova forma, di retamente ancorada
numa ci dadani a parti ci pati va : suas conseqnci as sobre o campo pol-
ti co so i medi atamente senti das. Vai alm da raci onali dade polti ca bur-
guesa propondo a cri ao de um novo Estado i medi atamente responsvel
perante as cl asses soci ai s domi nadas. Seu espectro bastante restri to,
como sabemos, posto que a poro do oramento que est em j ogo
di mi nuta; mas, ampli ado do ponto de vi sta oramentri o, que a experi -
nci a do governo do Ri o Grande do Sul em seu confronto com a Ford
est sugeri ndo, dei xar de ser i rrelevante para a razo do lucro.
O ATTAC aparece como desformal i zador no pl ano mai s gl obal ; a
razo burguesa do l ucro, que submete todas as pol ti cas econmi cas,
urbi et orbi, que na verdade passam a ser apenas pol ti cas do capi tal ,
contestada como razo, no apenas na condi ci onal i dade das taxas, da
presso fi scal sobre os pases, do sufoco das pol ti cas soci ai s. Essa ne-
gao da razo burguesa o que pode ter a efi cci a de se contrapor s
grandes tendnci as gl obai s, reconcentrao mol ecul ar-di gi tal do capi -
tal fi ctci o el etrni co.
A flexi bi li zao esse emplastro concei tual - dos domi nados consi s-
te em adotar todas as formas possvei s e i magi nvei s, uma estratgi a
camaleni ca, mudando de confi gurao ei s a i nformti ca a cada ce-
18
nri o e em cada front; no se trata de uma fuga s formas, mas de sua
mul ti pl i cao. O requi si to para sua permannci a o de ul trapassar o
campo da raci onali dade burguesa. A combi nao de formas di ferentes,
em nvei s e abrangnci as di versas, a ni ca possi bi li dade da ci dadani a.
Assi m, um desses fronts pode ser o oramento parti ci pati vo cuj a essn-
ci a que uma nova forma consi ste em i r alm da razo burguesa
i nscri ta na estruturao do Estado. De fato, se este no o comi t
executi vo da burguesi a de Marx e Engels cuj o antema sobre o carter
do Estado no capi tali smo, FHC e os neoli berai s tratam de confi rmar
no h como negar que a razo burguesa se i nscreve na arqui tetura do
Estado moderno. Pense-se, por exemplo, na separao de poderes e nas
suas j uri sdi es. Sem necessi tar-se de uma longa expli cao, posto que a
referi da separao foi , a seu tempo, revoluci onri a, poi s reparti a o po-
der total do soberano, a separao de poderes cri ou um problema at
hoj e no resolvi do nas relaes entre Poder Legi slati vo e Poder Executi -
vo nas democraci as modernas, sobretudo naquelas que adotam o modelo
presi denci ali sta: todo oramento nestes apenas uma autori zao para
gastar , o que si gni fi ca di zer que as deli beraes legi slati vas sobre o or-
amento de resto, bastante deli mi tadas, hoj e podem no se transfor-
mar em atos, posto que resta ao Executi vo o poder di scri ci onri o de dar-
lhes pri ori dade, no executar por conti ngnci as conj unturai s como falta
de cai xa, e outros aspectos, conheci dos longamente na experi nci a brasi -
lei ra mai s recente. Mesmo as democraci as parlamentari stas esto vendo
o governo como gabi nete do Legi slati vo sendo erodi do, para transfor-
mar-se numa espci e de presi denci ali smo de gabi nete. O oramento par-
ti ci pati vo resolve esse imbroglio transformando as escolhas populares no
el o de l i gao entre a l egi sl ao e a execuo; para i sso, i mporta no
esquecer, faz-se necessri o i r alm da raci onali dade burguesa i nscri ta no
Estado, faz-se necessri o i nventar.
A l uta pel a ci dadani a a forma mai s moderna, contempornea, do
confl i to de cl asses. Porque a l uta pel os si gni fi cados, pel o di rei to fal a
e pol ti ca, que se faz apropri ando-se do l xi co dos di rei tos e l evando-
os, redefi ni ndo-os, num novo patamar, de fato transformando o campo
semnti co ao tempo em que se apropri a del e. Em cada um dos fronts
em que se real i zam os confl i tos contemporneos, percebe-se o que est
em j ogo: os chamados di rei tos adqui ri dos , por exempl o, si gni fi ca-
ram, na hi stri a burguesa, a nova conformao do di rei to de propri e-
dade, de que, tal vez, o usucapi o sej a a forma mai s expl ci ta. El e que-
ri a di zer que o uso conti nuado de um certo bem ou propri edade devi a
caber a quem o ti nha uti l i zado; assi m el e i nova em rel ao ao di rei to
de propri edade, redefi ni ndo-o em funo do uso (a Consti tui o brasi -
l ei ra defi ne, tambm, a propri edade em funo de seu uso soci al , de
que a batal ha pel a reforma agrri a se aprovei ta) e, como a propri edade
o alfa e mega do di rei to burgus, a noo, segui ndo os passos da
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mercadori a, da mercant i l i zao, ext ende-se para out ros campos. As-
si m, os di rei tos adqui ri dos si tuam-se no campo semnti co burgus,
mas sua apropri ao pel o confl i to de cl asses cri a um di rei to para quem
no tem propri edade. Por i sso, a pretendi da derrogao dos di rei tos
adqui ri dos opera no fi o da naval ha: como Barbosa Li ma Sobri nho j
chamou a ateno em arti go para o Jornal do Brasil, o ataque aos di -
rei tos adqui ri dos um ataque ao prpri o di rei to.
A separao entre o propri etri o e a propri edade cri a um campo de
si gni fi cados que, a um s tempo, desl i ga a propri edade da possvel m
conduta de seu propri etri o sem o que a prpri a propri edade ver-se-
i a ameaada, sobretudo numa poca em que a propri edade fundi ri a j
no a mai s i mportante como mei o de produo ao mesmo tempo
que desl i ga o propri et ri o da possvel fal nci a da propri edade: uma
coi sa a fal nci a da empresa, outra a conduta pessoal do propri et-
ri o. Tambm neste caso, a apropri ao desse si gni fi cado pel o confl i to
de cl asses permi te tanto a desapropri ao soci al quanto a l ocal i zao
dos cri mes de col ari nho branco , por exempl o, em que as necessi da-
des da empresa no podem encobri r a fraude do empresri o.
Est a sri e de consi deraes quer chamar a at eno para o no-
reducionismo da sociedade civil ao desenvolvimento local, ou a uma con-
ceituao apaziguadora tanto da sociedade civil quanto do desenvolvimen-
to local. A sociedade civil na vertente gramsciana no se reduz simples-
mente ao conjunto de atores privados, num recorte que remonta a Hegel e
Marx, o segundo nas pegadas do primeiro. Gramsci d ao conceito uma
carga de negatividade que no pode ser desconhecida, no sentido de subli-
nhar deci si vament e que a soci edade ci vi l o l ugar do confl i t o pel a
hegemonia. A se segrega, se produz, a ideologia, cimento amalgamador
do consenso, permanentemente contestado pelo dissenso. No Brasil, cuja
tradio gramsciana escassa, sociedade civil passou a designar no discur-
so da mdia, assim como em certos discursos acadmicos, mas sobretudo
no discurso das organizaes no-governamentais, um lugar do no-confli-
to, um lugar da concertao que ele , certamente em que os interesses
no aparecem. Essa viso no apenas falsa conceitualmente, ela o na
prtica social e poltica. Ela reduz, outra vez, a sociedade civil aos mbitos
dos atores privados. Com isso, podem ter lugar tanto o discurso de um
Bresser Pereira
5
, quanto o di scurso das enti dades fi lantrpi cas pri vadas,
sobretudo as da nova safra da nova tica empresarial.
Os doi s di scursos operam o reduci oni smo do pbl i co moderno ao
pbl i co de Locke equi val ente soci edade ci vi l neste l ti mo benefi -
ci ando-se de um vago pr-concei to de ampl a di fuso, segundo o qual o
pbl i co no i gual ao pri vado. uma fal si fi cao do pr-concei to que,
neste caso, mai s ri goroso que Bresser Perei ra. Poi s se em Locke p-
bl i co a reuni o de atores pri vados, ou em Habermas o l ugar no-
pri vado do pri vado, no faz, absol utamente, nenhum senti do devol ver
5
Bresser Perei ra,
1998.
20
ao pbl i co os assuntos pri vados: el es j estari am l . Acontece que o
pr-concei to mai s moderno, sendo que no Brasi l el e ganhou a mesma
conotao que estatal , posto que, entre ns, esse l ugar no-pri vado do
pri vado nunca se consti tui u, e a ni ca di sti no vi svel e de efi cci a
pol ti ca e soci al passou a ser o Estado ps-tri nta.
Esse di scurso perverso porque outra vez pri vati za, ou mel hor, con-
fere nobreza concei tual e reafi rma o patri moni al i smo i nerente soci a-
bi l i dade brasi l ei ra: no se trata, apenas, de cul tura pol ti ca , mas de
soci abi l i dade no senti do forte, i sto , medi ao ou a fal ta del a das
rel aes soci ai s por um l ugar no-pri vado. Quem , real mente, o pbl i -
co nas organi zaes soci ai s da reforma do Estado by Bresser Perei ra? O
Laboratri o Naci onal de Luz Sncrotron , agora, uma organi zao so-
ci al : como el e composto? De seus al tos di ri gentes, que supostamente
so a soci edade ci vi l , e de verbas do Estado. Pode real i zar ati vi dades
em parceri a, sob contrato, ou consegui r fundos j unto, de novo, soci -
edade ci vi l , ou ao mercado, ou s empresas. Onde est o pbl i co no-
estatal , essa prol a bresseri ana? Em nenhum l ugar, com a vantagem de
que ni ngum pode cobrar nada a essa organi zao soci al , posto que
el a no-estatal , no est suj ei ta a regras de publ i ci zao. Com que se
parece i sso ? Com uma empresa pri vada. O que foi supri mi do? O con-
fl i to como publ i ci zao de i nteresses di vergentes, como movi mento da
des-pri vati zao do pri vado.
Tomemos o caso das organi zaes da nova t i ca empresari al . A
ni ngum l ci t o duvi dar da honest i dade de propsi t os e, mesmo, de
um novo sent i do t i co dos empresri os. No h dvi da que o t raba-
l ho de uma Fundao Abri nq no uma farsa. Mas fal t a publ i ci zar, o
que no si gni fi ca, apenas, dar publ i ci dade: si gni fi ca i nt roduzi r a di -
menso uni versal nos cri t ri os pel os quai s a Fundao Abri nq real i za
seus obj et i vos, nas doaes, programas dest i nados aos carent es, nos
programas educaci onai s. I nt roduzi r a di menso uni versal si gni fi ca
i nt roduzi r o confl i t o nesses cri t ri os, as grandes di vi ses da soci eda-
de, os cri vos pri nci pai s que di vi dem, hi erarqui zam, est rut uram, di s-
cri mi nam, pri vam, na e a soci edade.
O desenvol vi mento l ocal tende a substi tui r a ci dadani a, tende a ser
uti l i zado como si nni mo de cooperao, de negoci ao, de compl eta
convergnci a de i nteresses, de apazi guamento do confl i to. O desenvol -
vi mento l ocal , em mui tas verses, o novo nome do pbl i co no-esta-
tal , essa confuso semnti ca proposi tal bresseri ana. Tomemos o caso
das novas revi tal i zaes dos centros hi stri cos, que est na moda. Qual -
quer revi tal i zao, cuj o nome j trai seu si gni fi cado, poi s quer di zer
que, antes, al i no havi a vi da, si gni fi ca apenas o desl ocamento do con-
fl i to, no sua resol uo. Casos de Barcel ona, a ci dade-model o da revi -
t al i zao, docas de Londres, Puert o Madero em Buenos Ai res,
Pel ouri nho em Sal vador, Reci fe Anti go, e, em So Paul o, bri l hantemen-
21
te, do Movi mento Vi va o Centro e agora, concretamente, da Sal a So
Paul o e Praa Jl i o Prestes. Ti raram-se os pobres, mendi gos, prosti tu-
tas, bares de m-fama com seus rufi es, botecos suj os e tri stes, pen-
ses baratas com suas fi l ei ras de redes, substi tudos por maqui agens do
que se consi dera, ento, os vel hos bons tempos . Esvazi a-se a hi stri a
de quem vi veu l ; em l ugar da memri a, o esqueci mento. Trata-se de
operaes de el evao da renda da t erra urbana, val e di zer, de uma
acumul ao pri mi t i va pel a vi a do i nvest i ment o pbl i co. Out ra vez,
pri vati zou-se o pbl i co, mas no se publ i ci zou o pri vado: sobe a renda
da terra e a parcel a dos novos propri etri os no excedente soci al , e de-
cresce a parcel a de todos os sem . Nenhum cri tri o que publ i ci ze o
l ucro, no senti do de i ntroduzi r nel e o confl i to. A j usti fi cati va est sem-
pre mo: novos empregos, aument o da renda, da segurana, da
convi vi l i al i dade. Entre i guai s. E di stnci a dos desi guai s.
Megaplis: entre o local e o nacional
6
A di scusso sobre o l ocal t ermi nou, em pri mei ra i nst nci a, num
i mpasse. Poi s apontar as l i mi taes do l ocal , sobretudo do desenvol vi -
mento l ocal que a nova acepo que ci rcul a agora entre ONGs, i nfl u-
enci ando admi ni straes l ocai s e tornando-se uma espci e de ovo de
Col ombo , parece ter ti do o efei to de ti rar a escada e dei xar o pi ntor
segurado na broxa . Faz-se necessri o vol tar di scusso, poi s de um
l ado a vontade popul ar no pode ter se enganado to redonda e compl e-
tamente, conforme os resul tados das el ei es muni ci pai s de outubro de
2000, e de outro, se tal engano for confi rmado, el e ser trgi co.
De fato, as potenci al i dades e vi rtual i dades do l ocal so, em grande
medi da, pol ti cas e efei tos da pol ti ca. Poi s de al guma manei ra foi o
acesso i nterdi to aos nvei s mai s al tos do poder, sobretudo com derrotas
sucessi vas para Presi dnci a da Repbl i ca, que fez as esquerdas vol ta-
ram-se para o l ocal , acredi tando ser possvel exercer neste nvel uma
outra forma de poder e uma outra forma de gesto do Estado. O l ocal
, poi s, de al guma manei ra, uma construo das esquerdas. O que no
quer di zer que somente estas possam real i zar gestes mai s popul ares.
Nem t ampouco que em out ros pases e si st emas as experi nci as do
poder l ocal no tenham si do exi tosas nem i nstruti vas. Al i s, no pri mei -
ro texto j nos referi mos s experi nci as da banlieue rouge de Pari s e as
da Emi l i a Romagna como exempl ares. Val e rel embrar que exi ste uma
si mi l i tude entre a experi nci a brasi l ei ra e a i tal i ana, poi s Gramsci for-
mul ou a questo da hegemoni a, em al guma medi da, como uma necessi -
dade de mudar pel a base, pel o nvel l ocal , a hegemoni a da cl asse domi -
nante i tal i ana, de tal forma que as mudanas l ocai s construssem uma
democraci a arrai gada nas bases, uma espci e de tocquevi l l i ani smo
l a i tal i ana, sem ri sco de retrocessos e sem o ri sco do total i tari smo da
6
A part i r do t ext o
ant eri or, foi
real i zado um debat e
no I nst i t ut o Pl i s.
Est e t ext o que segue
resul t ado do
debat e.
22
experi nci a sovi ti ca. Se a experi nci a brasi l ei ra foi i nspi rada nas re-
fl exes de Gramsci , duvi doso: el e no um autor mui to freqentado
pel a esquerda brasi l ei ra, sal vo pel os grupos sados do anti go Parti do
Comuni sta Brasi lei ro, de que Carlos Nelson Couti nho e Leandro Konder
so as fi guras mai s expressi vas. De qual quer modo, como o bom mate-
ri al i smo ensi nava, o ser determi nou o pensar , neste caso.
Mas, antes que o entusi asmo com as el ei es muni ci pai s nos faa
esquecer as di menses do l ocal , deri vando para o del ri o das repbl i -
cas l ocai s , convm repassar, pel a l ti ma vez, a pri nci pal l i mi tao do
l ocal no capi tal i smo contemporneo. Para no ceder tentao, que
est se tornando mui to comum nas esquerdas e em al gumas admi ni stra-
es popul ares, de fugi r del as , ou contorn-l as, pel a associ ao gl obal -
l ocal
7
, uma de cuj as expresses mai s exi tosas parece ser Barcelona, que
copi ada por toda parte. Entre ns, Santo Andr candi data Barce-
l ona brasi l ei ra. No Porto Al egre, cuj a admi ni strao peti sta j l eva
doze anos, com a quarta gesto consecuti va apenas empossada. A di fe-
rena que Porto Al egre, segundo tudo i ndi ca, com o perdo da redun-
dnci a, pol i ti za o poder l ocal , enquanto Santo Andr est mai s vol tada
para as oportuni dades de uma ci dade gl obal . Convm no esquecer
que Barcel ona uma i l uso da rel ao gl obal -l ocal , poi s el a mesma o
ncl eo mai s expressi vo e i mportante da Espanha, nos l ti mos cem anos;
Barcel ona de fato o el o mai s i mportante do naci onal -gl obal e o xi to
depoi s da Ol i mpada que a recol ocou no cenri o i nternaci onal tampou-
co teri a se dado sem os i mportantes i nvesti mentos que tanto a Espanha
quanto a Uni o Europi a l apl i caram.
Numa perspecti va gramsci anamente oti mi sta, todos os l ocai s rede-
fi ni dos por um novo poder popul ar, seri am capazes de cri ar um novo
gl obal . Certo? Como nos programas de perguntas e respostas, a respos-
ta : errado. Poi s o gl obal no uma soma de poderes l ocai s. E o que
est em j ogo preci samente um ti po de poder que se no i ntei ramen-
te novo no capi tal i smo, agora se apresenta de forma to radi cal que
mesmo a semel hana com o passado mai s i medi ato empal i dece. Di z-se
que 500 megacorporaes control am a economi a-mundo. Mesmo que
pudssemos di stri bui r a sede dessas corporaes por cada muni cpi o
ou l ocal i dade do mundo e el as no so tantas sequer para preenche-
rem a cota dos mai s de 5.000 munci pi os brasi l ei ros o resul tado seri a
a consol i dao e no a di l ui o do poder das 500 megas, anul ando as
l ti mas resi stnci as que pudessem se opor pel o arrai gamento l ocal . So
Caetano, regi o metropol i tana na Grande So Paul o, a ci dade mai s
tpi ca a esse respei to: tal vez em nenhuma ci dade da Segunda Revol uo
I ndustri al no Brasi l a presena i ndi sputada de uma grande empresa sej a
to absol uta, como o caso da General Motors na ci dade paul i sta. E o
que So Caetano do ponto de vi sta do poder l ocal ? Nada. El a s perde
para aquel es casos de ci dade-fbri ca, to tpi cos da Pri mei ra Revol u-
7
Boavent ura de
Sousa Sant os o
soci l ogo mai s
conheci do, no Brasi l ,
pel as suas refl exes
sobre o gl obal -l ocal ,
que me parece
i deal i zar as oport uni -
dades que se abrem
por uma t al l i gao.
23
o I ndustri al , e da qual tal vez somente reste Votoranti m no Brasi l .
Porque o ti po de poder personi fi cado hoj e pelas grandes corporaes
fundi u o que anteri ormente o li berali smo havi a ci ndi do: o poder econ-
mi co como di sti nto do polti co. Essa fuso peculi ar porque ela no se
reali za transformando o poder polti co em subalterno do econmi co: pode
at ser que a General Motors no i nfluenci e nem pague a peso de ouro as
el ei es em So Caetano, o prefei to e a comuni dade pol ti ca de So
Caetano no necessi tam ser tteres da empresa norte-ameri cana. O mai s
grave que a polti ca de So Caetano provavelmente i ndi ferente Ge-
neral Motors. ento uma fi sso, em termos nucleares, e no uma fu-
so. Com o confronto entre enti dades to dspares, o que acontece
uma i mploso da polti ca, sua i ndi ferenci ao em relao ao econmi co.
Porque a economi a/ tecnol ogi a, como o havi a previ sto Gramsci em
Ameri cani smo e Fordi smo, transforma-se em soci abi l i dade e em cul tu-
ra. o que confere uni versal i dade a So Caetano e a faz no se desta-
car, sob nenhum aspecto, de qual quer ci dade i ndustri al . A uni versal i -
dade que, de al guma manei ra, nos mol da, e que superi or, i sto , est
por ci ma das pecul i ari edades l ocai s e que nenhum poder l ocal pode
desfazer, se o combate que d hegemoni a apenas no pl ano da econo-
mi a. O mxi mo que a ci dade-gl obal faz reforar o gl obal e no a
ci dade. Porque trabal ha no senti do dos uni versai s, da uni versal i dade
capi tal i sta. Por i sso a soma de poderes l ocai s com o mesmo senti do no
d como resul tado um gl obal anti -capi tal i sta, nem anti -neol i beral , nem
mesmo atenuadamente anti -hegemni co.
Tudo i sto nos l eva a col ocar que a potenci al i dade do l ocal est al m
del e; a potenci al i dade da ci dade, no capi tal i smo gl obal i zado, si tua-se
al m del a: si tua-se na megapl i s, com a tni ca no p , para i ndi car
que no ao carter grotescamente i nchado das ci dades megal pol es
que estamos nos referi ndo. a seu carter de el o numa cadei a que se
arti cul a em torno de um outro proj eto, um proj eto cuj a pri mei ra con-
di o desl ocar, t ambm, o front da l ut a do econmi co para seu
oposi tor, para o soci al e para o pol ti co. Em termos gramsci anos, os
fronts de l uta so a soci edade ci vi l e a soci edade pol ti ca. Mas o l ocal ,
ou a ci dade, no o equi val ente soci edade ci vi l , como est sendo
i nterpretado: a soci edade ci vi l i ncl ui a ci dade, mas no se esgota nel a,
poi s acontece mui tas vezes que uma rel ao de foras estranha ao l ocal
pode i nfl ui r poderosamente nel e, exatamente porque a soci edade ci vi l
em senti do ampl o exi ge um padro de moral i dade pbl i ca, por exem-
pl o, que desborda os l i mi tes l ocai s. o caso da recente el ei o muni ci -
pal de So Paul o: ni ngum duvi da que a el ei o foi deci di da pel a rej ei -
o dos mtodos de Paul o Mal uf no mbi to da soci edade ci vi l brasi l ei -
ra: entregue di nmi ca do muni cpi o de So Paul o, provavel mente o
vencedor t eri a si do Paul o Mal uf. nest e sent i do que f al amos de
megapl i s e no de megal pol e A megapl i s uma meta-pl i s.
24
Quai s so as possi bi l i dades de uma nova rel ao como a apontada?
El as no so poucas, embora o pessi mi smo que no meu aponte,
rei teradamente, para as l i mi taes tri butri o-oramentri as como o pri -
mei ro e mai s severo l i mi t e para uma est rat gi a cont ra-hegemni ca.
Sobretudo agora, com a Lei de Responsabi l i dade Fi scal , que pai ra como
uma ameaa sobre prefei tos e governadores. Na verdade, a Lei de Res-
ponsabi l i dade Fi scal um i nstrumento ti pi camente neol i beral , poi s l i -
bera o Estado no nvel mai s al to, no nvel federal , de despesas que so
transferi das para os muni cpi os e estados, obri gando-os, por mei o da
ameaa penal , produo e entrega popul ao de servi os precri os,
i nsufi ci entes e de bai xa qual i dade.
Vej a-se: os l i mi tes so estabel eci dos a parti r do concei to de recei ta
l qui da, deduzi dos os pagamentos correntes, como o pri nci pal e os j u-
ros das dvi das Uni o e outras dvi das com enti dades i nternaci onai s.
I sto , a Lei de Responsabi l i dade Fi scal um garrote vi l que i ncl ui os
poderes l ocai s necessari ament e no ci rcui t o fi nancei ro gl obal i zado, e
essa i nsero o i nstrumento mai s poderoso de control e pol ti co e,
poi s, soci al . Quem pensar que a LRF sanear as fi nanas muni ci pai s e
estaduai s, l i vrando-as de dvi das, no entendeu nada do capi tal i smo
fi nancei ri zado. Obri gando as prefei t uras e est ados a vi verem dent ro
dos l i mi tes das recei tas prpri as que arrecadam no se i ncl uem nos
tai s l i mi tes as transfernci as que so consti tuci onai s e, poi s, l egti mas
recei tas prpri as o que se est excl ui ndo o carter para al m da
mercadori a que o gasto pbl i co expressa; l i mi tam-se os gastos l ei do
val or, i sto , sano que a renda efeti va pode val i dar. I sto foi pensado
por um governo nomi nal mente soci al -democrata, o que si gni fi ca que
el e no entendeu nada da experi nci a do Welfare.
Mesmo do ponto de vi sta tri butri o-oramentri o, o poder do local
no pequeno no Brasi l. Certos i mpostos e taxas so da competnci a e
arbtri o do poder local. Mas, a competi o i nstalada entre muni cpi os e
estados tem fei to que estes prati quem si stemati camente rennci a fi scal,
e no h quase nenhum caso de reforma tri butri a para aumentar i mpos-
tos, remanej ar taxas, sobretudo do ponto de vi sta da progressi vi dade. O
poder local resi ste pouco aos ataques da mdi a conservadora. O caso da
admi ni strao de Luza Erundi na foi exemplar: tentando a taxao pro-
gressi va do I PTU, sucumbi u a uma poderosa campanha orquestrada pe-
los pri nci pai s j ornai s do Estado. Mas convm voltar a esse ponto, apro-
vei tando a onda de i ndi gnao soci al que pode transformar-se em polti -
ca. Mesmo o caso da lei que possi bi li ta a quebra dos si gi los bancri o e
fi scal i nscreve-se nessa nova conj untura de i ndi gnao soci al com a desi -
gualdade e o prebendali smo da polti ca das classes domi nantes no Brasi l,
sanci onado pelo Estado. Uma campanha que ponha o acento nesse aspec-
to, relaci onando-o com as novas condi es de ri gor fi scal, pode ter xi -
to. Prati camente todas as taxas de mbi to muni ci pal esto fortemente
25
defasadas, sej a em relao i nflao, que j ultrapassa os 90% no gover-
no FHC, quanto ao valor da ci dade, poi s em li nguagem de economi a
neoclssi ca, a ci dade tem um valor que uti li zado pelas empresas e pelas
quai s elas no pagam. O I SS o outro i mposto do muni cpi o no qual no
se mexe, de novo pel o medo de perder a concorrnci a com outros
muni cpi os. Isto si mplesmente ri dculo: So Paulo pode aumentar de
mui to as alquotas do I SS que no estar ameaado de perder empresas
ou sedes de servi os para nenhuma outra ci dade: neste caso, como di z o
Evangelho, deve-se uti li zar a ri queza da i ni qui dade , poi s a brutal di fe-
rena si nal de que So Paulo tem se aprovei tado da federao mai s do
que esta tem se aprovei tado da ci dade.
Mesmo do ponto de vi sta de poder econmi co, o oramento do mu-
ni cpi o de So Paulo o quarto oramento naci onal, fi cando abai xo ape-
nas dos oramentos da prpri a Uni o, da Seguri dade Soci al e do Estado
de So Paulo, ao qual se segue. algo como 1% do PI B brasi lei ro, o que
no pouca coi sa. Este oramento, atuando em si ncroni a com o prpri o
PI B do muni cpi o que no sei a quanto monta, mas deve ser algo em
torno de 15% do PI B brasi lei ro consti tui -se num formi dvel trunfo
para qualquer polti ca econmi ca do muni cpi o de So Paulo. Isto si g-
ni fi ca que a polti ca econmi ca naci onal no pode ser i ndi ferente ex-
presso econmi ca do muni cpi o de So Paulo. Inclusi ve e nesta conj un-
tura talvez pri nci palmente, i ndi ferente dvi da do muni cpi o: se este se
revelar i nadi mplente, i sto no i ncuo, poi s i nvi abi li za a prpri a polti -
ca monetri a naci onal , poi s aumenta os custos fi nancei ros naci onai s.
Este um elemento com o qual no se j oga, nem se negoci a: s se v
falar na i ncapaci dade de pagamento. Mas, se se falar na i nvi abi li dade da
polti ca monetri a se So Paulo fi car i nadi mplente? As deci ses econ-
mi cas naci onai s passam necessari amente por So Paulo, este um ponto
que refora a polti ca fi nancei ra do muni cpi o.
Faz-se necessri o, poi s, para vi abi li zar a ci dade, v-la para alm de
seu mbi to, e v-la i ntegrando a megapli s , numa estratgi a metapli s .
Deci ses erradas aqui , tm repercusso naci onal. Vej a-se o caso do rod-
zi o de automvei s. Ele si gni fi cou, consi derando os nvei s de renda e de
sua concentrao no muni cpi o, a dupli cao da frota de automvei s na
ci dade, pelo mecani smo j conheci do da segunda placa . A medi da, que
era para melhorar tanto o trnsi to quanto di mi nui r a polui o, pi orou o
trnsi to e a polui o, poi s foram j ogados mai s carros sobre uma i nfra-
estrutura e um ambi ente j comprometi dos. Naci onalmente, a medi da
foi i mensamente favorvel i ndstri a automobi lsti ca e, poi s, econo-
mi a e s fi nanas naci onai s, alm de ter favoreci do enormemente alguns
poucos estados que se benefi ci aram das novas montadoras. Se verda-
dei ra essa rel ao posi ti va em rel ao economi a naci onal , i sto quer
di zer, tambm, que relaes negati vas podem se dar se o muni cpi o reve-
lar-se crescente e funci onalmente anti -econmi co .
26
H outros fronts do poder muni ci pal que so i nexplorados. O muni c-
pi o foi dotado pela Consti tui o de novos e reforados poderes, os quai s
so poucos uti li zados. Quero referi r-me questo do trnsi to, por exem-
plo. Este encarado apenas deste ngulo, quando na verdade ele um
problema de di stri bui o de renda que se concreti za num problema de
transporte, de falta de transporte, emblemati zado pela ri dcula extenso
do metr pauli stano, depoi s de quase quarenta anos da i naugurao de
sua pri mei ra li nha. A pssi ma di stri bui o de renda que cri a uma subj e-
ti vi dade anti -pbli ca na burguesi a e nas classes mdi as se transporta
no por si mples redundnci a de termos para a soluo do carro i ndi vi -
dual, ao esti lo norte-ameri cano. L, como a di stri bui o de renda no
to afrontosa, deri vou-se para as ci dades qui lomtri cas, para as ci dades
high-way, como Los Angeles. Aqui , com a di stri bui o de renda que se
tem, deu nos probl emas de trnsi to : o permanente engarrafamento,
que somente se agrava com a i rresoluo do problema do transporte ur-
bano; agregam-se ni bus clandesti nos, peruas mal equi padas e anti -eco-
nmi cas do ponto de vi sta do custo do transporte e da relao passagei -
ro/ qui lmetro e da relao passagei ro/ qui lmetro de vi a pbli ca. Uma
polti ca de transporte real, que retome a parceri a com o Estado na ques-
to do metr, que i nvi sta na quanti dade e quali dade dos ni bus urbanos,
penali zando fortemente, e mesmo proi bi ndo, mei os precri os como as
peruas, concertada com uma polti ca habi taci onal, ter repercusso local
e naci onal. No demorar mui to para termos ri qui xs nas ruas de So
Paulo, cuj a verso para o transporte de documentos j o motoquei ro.
A o caos estar i nstalado e dar a volta por ci ma se tornar ai nda mai s
di fci l e soci almente custoso em termos de emprego.
Mas, vol tando questo do trnsi to propri amente di to: da compe-
t nci a do muni cpi o l egi sl ar e at uar sobre os horri os da ci rcul ao
comerci al no permetro da ci dade. O que se v? Uma total desorgani za-
o, com os cami nhes de entrega entul hando as ruas, a qual quer hora
do di a e no da noi te. Est ao al cance do poder muni ci pal regul ar
esses horri os, e com i sso, uma parte no desprezvel da m ci rcul ao
vi ri a di urna poder desaparecer. O Rodoanel no resol ver esse pro-
bl ema, posto que el e reti ra apenas os grandes cami nhes e j amantas,
permanecendo a necessi dade da entrega nos l ocai s de comrci o. A so-
l uo rodoanel agora o mal menor, mas tpi ca de pol ti cas que no
atacam pel a rai z a questo da di stri bui o da renda e pensam apenas as
grandes obras, vi svei s, que do prestgi o e voto.
As conseqnci as dos probl emas urbanos mal resol vi dos, porque so
resol vi dos apenas pel a ti ca das cl asses domi nantes e das cl asses consu-
mi doras, de que o trnsi to um dos pi ores e mel hores exempl os,
termi na sempre na produo de ci dades fasci stas, ari ani zadas, que
preci so revi tal i zar , renascer , porque esto deteri oradas. Os pesa-
dos desl ocamentos de central i dade na vasta metrpol e cobram pesados
27
tri butos soci ai s. I nvesti mentos pbl i cos l evam val ori zaes de reas
que passam a ser consi deradas nobres , enquanto as reas abandona-
das termi nam se transformando em resi dnci as de bai xssi mo nvel
como as de Vi l a Buarque ou si mpl esmente vocaci onadas para servi -
os tambm de bai xo nvel , como a grande mai ori a do chamado centro
vel ho de So Paul o. Uma espi ral cumul ati va descendente entra em ope-
rao: quanto mai s deteri orada, mai s se deteri ora, at um estgi o em
que o prpri o cresci ment o da ci dade requer, out ra vez, a ocupao
desses espaos det eri orados . Agora, uma espi ral cumul at i va ascen-
dente entra em ao: pesados i nvesti mentos pbl i cos revi tal i zam
concepo da Associ ao Vi va o Centro tai s espaos, el evam a renda
da terra, na forma de al ugui s e funes que no podem ser sustentadas
pel as fraes pobres da fora de trabal ho e de um l umpesi nato urbano
crescent e, com o que so expul sos: revi t al i za-se a ci dade, cri ando
vazi os embel ezados. Ei s a ci dade ari ani zada.
Ai nda no captul o de trnsi to, a l ocal i zao dos estabel eci mentos
comerci ai s/ i ndustri ai s e de servi os um poderoso fator i ndutor/ gera-
dor/ desestruturador do transporte e do trnsi to. Cabe ao muni cpi o
regul ar de forma ri gorosa. A tendnci a dos megaestabel eci mentos, su-
permercados, hi permercados, shoppi ngs, de se col ocarem em vi as de
acesso rpi do est tornando-as vi as de acesso l ento , pel o sobrecarre-
gamento das redes vi ri as. O muni cpi o pode obri g-l os a se l ocal i za-
rem fora das grande vi as e uma das condi es para aprovao das l oca-
l i zaes deveri a conter, necessari amente, a construo, pel os empreen-
dedores, das vi as necessri as para suportar as novas ati vi dades e a ci r-
cul ao que el as geram.
Do ponto de vi sta do emprego, cabe pensar que o muni cpi o de So
Paul o i sol adamente o l ocal de mai or emprego no Brasi l . Mas, quando
se pensa em qu o muni cpi o pode atuar na questo do emprego/ de-
semprego, a resposta cti ca que pouco se pode fazer, poi s se trata de
tendnci as que somente se resol vem em mbi to naci onal . Esta uma
resposta fal sa, poi s convm rel embrar quanto do PI B brasi l ei ro gera-
do em So Paul o. As sol ues aventadas esto sempre em mbi to mi cro:
cursos de requal i fi cao, que na verdade so de desqual i fi cao, corte
e costura, faa voc mesmo , esquemas al ternati vos, sebraes da vi da,
mi croempresas, so sempre as sol ues apresentadas, al m, evi dente,
das i ni ci ati vas pi edosas de fazer o nufrago sal var-se agarrando-se nos
prpri os cabel os. Al m di sso, agnci as como as da Fora Si ndi cal , e
agora tambm da CUT, para encami nhar as pessoas aos empregos, como
se i sso fosse necessri o. Como se o desemprego fosse um probl ema de
fal ta de i nformao; outra vez, o pensamento ni co, cauci onado pel a
teori a neocl ssi ca, que est por trs dessas sol ues. Estas i ni ci ati vas
pi edosas tm pouca rel evnci a para uma questo, essa si m, to macro-
econmi ca! So Paul o tem que atuar nas tendnci as macroeconmi cas,
28
que a que resi de seu poder. A prefei tura tem que el aborar pol ti cas
de emprego ancoradas nas tendnci as naci onai s, porque el as passam
por aqui , fazem-se concretas aqui . Pol ti cas muni ci pai s de l ocal i zao
que contenham cl usul as sobre emprego no so uma qui mera, esto ao
al cance da admi ni strao muni ci pal .
O pri nci pal em t udo i sso chamar a at eno para o desuso dos
poderes de que est i nvesti do o muni cpi o. No so poucos e esto no
corao da matri a da economi a, que agora vi tal . Mas, somente por
mei o de uma ao do poder pbl i co muni ci pal em si ntoni a e ancorado
nas organi zaes da ci dadani a, que pol ti cas da megapl i s podem
ser pensadas e executadas. Porque a pol ti ca para a ci dade gl obal no
preci sa de i novaes, nem da ci dadani a: o capi tal , a Associ ao Vi va o
Centro, os burocratas e o prpri o aparel ho do Estado pensam-na cons-
tantemente e a executam.
Do monlogo ao dilogo
8
A sustentao do exercci o de anti gos e novos poderes muni ci pai s
no , evi dentemente, um problema apenas legal: como costume di zer-
se no Brasi l, a lei boa, mas falta i mplement-la. E falta porque a soci e-
dade ci vi l organi zada no pressi ona para sua i mplementao. Da a pro-
pri edade da questo l evantada por Si l vi o Cacci a Bava sobre qual o
pacto soci al e polti co capaz de sustentar o exercci o dos poderes consti -
tuci onai s do muni cpi o. Ele desconfi a que os atores dos anos oi tenta j
no so os mesmos, hoj e, e que possi velmente h novos atores para os
quai s ai nda no h reconheci mento sequer no nvel da teori a e das pes-
qui sas sobre movi mentos populares, novas classes soci ai s, novos empre-
endedores, etc. Tem toda razo: quai s so os fi adores de um novo pacto?
A meu modo de ver, h um novo cl i ma, um novo ambi ente, formado
em parte por anti gos e em parte pel os novos atores. Aqui no nos dete-
remos esmi uadamente na anl i se dos novos componentes da soci eda-
de; desde l ogo, sua estrutura no mudou to radi cal mente assi m. O que
mudou mui t o foi a forma de sua vi si bi l i dade, ou a vi si bi l i dade dos
probl emas e a manei ra da soci edade encar-l os. Para i r di reto ao pon-
to: h, de fato, surpreendentemente, uma nova ti ca pautando a pol ti -
ca. Esta nova ti ca pede transparnci a nos negci os pbl i cos. Neste
senti do, no foram em vo as i ni ci ati vas pol ti cas como o impeachment,
as dennci as da mfi a dos fi scai s , da compra de votos para a reel ei -
o, dos grandes escndal os, provados ou no, do dossi Cayman s
Cal das do Perei ra
9
, passando pelo roubo da dupla Lalau/Estevo. Pode-
se di zer que at aqui os cul pados no foram puni dos, o que, perduran-
do, tende a desacredi tar as i nsti tui es. Mas to i mportante quanto as
puni es, foi uma espci e de i ndi gnao geral que transformou a pol -
ti ca num playdoyer de transparnci a nos negci os pbl i cos. i sto que
8
Est a segunda part e
el aborada a part i r
das quest es
propost as por
mui t os que est avam
no debat e: Si l vi o
Cacci a Bava, Nel son
Saul e, Jorge Kayano,
Vi cent e Trevas, Vaz,
Ndi a Somek e
vri os out ros. Como
no t enho aut ori za-
o para refazer a
fal a de cada um,
aparecem aqui
apenas as mi nhas
respost as a propsi t o
dos assunt os
susci t ados.
9
Denomi nei assi m,
em art i go para a
Fol ha de S.Paul o, os
escndal os em t orno
do ex-secret ri o da
Presi dnci a da
Repbl i ca.
29
novo no ambi ente pol ti co brasi l ei ro e i sto que transforma qual i tati -
vamente as rel aes. Outra vez, com o benefci o de as el ei es muni ci -
pai s j terem aconteci do, este novo ambi ente, o repdi o geral a tai s
prti cas, que reti rou o apoi o el ei toral a notri as fi guras do rouba mas
faz . sobre i sso que se pode tentar construi r pactos soci ai s e pol ti cos
capazes de col ocarem em ao os novos di sposi ti vos consti tuci onai s.
Di zendo i sso, no dou por resol vi do os probl emas: aqui que el es co-
meam. Mas no tenho frmul a para tanto.
Novas i ni ci ati vas, mesmo se no proi bi das, no esto expressamen-
te arti cul adas i nsti tuci onal mente. o caso do oramento parti ci pati vo,
cuj a consti tuci onal i dade j foi posta em dvi da e permanece ai nda em
suspenso. Aqui trata-se de afi rmar o que Toni Negri chama o poder
consti tui nte do povo, i sto , sua capaci dade de consti tui r novas i nsti -
tui es, que podem no ser contra as que exi stem, mas no necessari a-
mente submi ssas s mesmas. Vou mai s l onge: trata-se de um poder
consti tui nte a parti r da subverso da ordem. Trata-se, democrati ca-
mente, de i nsti tui r uma competi o entre i nsti tui es, para s ento, a
parti r da experi nci a soci al e pol ti ca, cri stal i z-l as em novas i nsti tui -
es. Tem si do assi m na hi stri a. O poder consti tui nte da burguesi a
necessari amente entrou em confl i to com as i nsti tui es do Estado ab-
sol uti sta e revel ou-se superi or s mesmas para processar os novos con-
fl i tos. preci so no temer esse processo.
O mi to do capi tal i smo espontneo, como uma ati vi dade que depen-
de total mente da conj untura e portanto, i nfenso ao pl anej amento, no
se sustenta se ol harmos para as grandes corporaes. Estas se ori entam
por pl anos, com a fl exi bi l i dade necessri a para adaptar-se aos movi -
mento dos seus concorrentes. Tampouco o Estado capi tal i sta i nfenso
ao pl anej amento, seno que el e consti tuti vo do prpri o si stema desde
h mui to. O capi tal i smo tem uma sede de previ so que no menor
que o do pl anej amento sovi ti co em seu auge. S que se trata de um
pl anej amento descentral i zado, no nvel de cada megacorporao; em
termos de Marx, di r-se-i a que se transi tou da anarqui a concorrenci al
para a anarqui a ol i gopol i sta pl anej ada.
Portanto, qualquer i nterveno na ci dade capi tali sta no , necessari -
amente, excludente. Pelo contrri o, como a hi stri a do estabeleci mento
da CLT o mostra, ela pode ser i mensamente i ncludente, poi s no foi o
mercado que cri ou o contrato de trabalho no Brasi l nem transformou a
questo soci al de caso de pol ci a em caso de pol ti ca. Al i s, todo o
tempo o governo, todos os governos, i ntervm na ci dade. A di reo e o
senti do de i ncl uso ou excl uso depende das foras soci ai s e pol ti cas
que esto operando. Exi stem, sem dvi da, fortes condi ci onamentos, es-
truturai s, prpri os do si stema capi tal i sta. No se pode fazer qual quer
coi sa, mas tampouco no se pode fazer nada. Toda vez, entretanto, que a
i nterveno vem para agravar as condi es da di stri bui o da renda, ela
30
necessari amente excludente. Ci tei o caso das i ntervenes urbanas de
revi tali zao como excludentes porque so, agora, o exemplo mai s
mo, porque esto na moda, e segundo parece, a nova gesto da ci dade
vai apostar alto nas mesmas.
A rel ao com o passado sempre compl exa. El e no pode ser con-
denado, nem tampouco l ouvado, sem as devi das qual i fi caes. Mas tam-
pouco pode-se cai r apenas no conj untural i smo , como se no houves-
sem movi mentos de l ongo prazo, estruturai s, no si stema capi tal i sta e
na ci dade capi tal i sta, que So Paul o , por excel nci a. A Consti tui o
de 1988 um caso exempl ar dessa di fi cul dade: em geral , el a segui u
uma tendnci a que, para economi zar, chamemos pel o seu vel ho apel i do
de progressi sta , devi do i nfl unci a que sobre el a ti veram os recentes
movi mentos soci ai s, i ncl ui ndo-se nestes, especi fi camente, o movi men-
to si ndi cal vi gorosamente retomado a parti r do ABC. Mas a Consti tui -
o de 1988 , tambm, pel a pri mei ra vez na hi stri a dos textos pol ti -
cos i nsti tui dores brasi l ei ros, a que decl ara que a economi a capi tal i s-
ta, que se defi ne como um si stema de di rei to da propri edade pri vada.
A Consti tui o se ancorou, poi s, numa dupl a determi nao: de um l ado,
um momento em que foras soci ai s popul ares puderam i ntervi r na el a-
borao do texto vej a-se a proposi o de emenda popul ar pel a refor-
ma agrri a e de outro, como resul tado do desenvol vi mento patroci na-
do pel a di t adura mi l i t ar, o pri mei ro moment o em que a burguesi a
i ntervi a del i beradamente como ator pol ti co prpri o, sem necessi dade
de seus ventrl oquos.
Desde Collor de Mello, a conj untura essa deusa dos economi stas
tornou-se francamente favorvel burguesi a. E tragi camente: posto que
os votos de Col l or foram votos popul ares ancorados no desespero da
i nfl ao de 80% ao ms do fi m do perodo Sarney. I nvesti do de um
mandato popular com aquela fora, Collor di ga-se com a burguesi a por
trs dele dedi cou-se ao si stemti co trabalho de destrui o da polti ca
das cl asses popul ares. Fernando Henri que Cardoso um segui dor de
Collor, mai s efi ci ente, mai s dramti co e mai s letal, posto que assumi u
como um eni gma, devi do ao seu passado democrti co, e j leva sei s anos
prossegui ndo na desquali fi cao dos suj ei tos do processo democrti co
10
.
A pri mei ra mudana de conj untura perceptvel desde ento essa
que se expressa nas el ei es muni ci pai s, em que a esquerda, para cham-
l a pel o seu vel ho nome e sem eufemi smos, retoma a ofensi va e pauta a
agenda pol ti ca. Mas o faz sob condi es de forte embaral hamento das
foras soci ai s e, de al guma manei ra, submeti da a di nmi cas que el a no
control a, al gumas das quai s el a aprova.
Quando ol hamos a questo do emprego em So Paul o como no Bra-
si l , as condi ci onal i dades i mpostas pel o modo de desenvol vi mento das
foras produti vas hoj e, cobram pesados j uros. Aqui aparece cl aramen-
te a contradi o entre uma agenda pol ti ca pautada pel a esquerda e os
10
Trabal ho essa
quest o em
Pri vat i zao do
Pbl i co, Dest i t ui o
da Fal a, Anul ao da
Pol t i ca: O Tot al i t a-
ri smo Neol i beral .i n
Ol i vei ra e Paol i ,
1999.
31
const rangi ment os i mpost os pel o desenvol vi ment o capi t al i st a. Poi s o
i nformal , que nos apavora tanto, que aparece por toda parte, do camel
de rua mai s comum tentati va desesperada de sobrevi ver com os carri -
nhos de cachorro-quente comprados com a i ndeni zao do desempre-
go - prol i ferao das peruas (no as do Z Si mo) j no uma cl as-
si fi cao com capaci dade heursti ca. Poi s todo o emprego, hoj e, est
sendo submeti do i nformal i dade, para retermos o uso do termo. Do
executi vo, que de uma hora pra outra pode ser despedi do do al to de
seus 15 mi l reai s por ms, ao trabal hador mai s comum. A i nformal i zao
uma nova tendnci a do capi tal que j no necessi ta ci rcunscrever o
trabal hador s frontei ras das fbri cas e escri tri os e que, de forma vi r-
tual , reti ra tomos de val or de qual quer trabal hador. O uso do vi rtual
aqui si ntomti co: o homem do cachorro-quente fora de trabal ho
em estado abstrato, puro. No i nteressa mant-l o dentro de uma l oj a,
poi s i sto acrescenta custos. Na rua, agarrando qual quer passante ame-
aado pel as bactri as que pul ul am na sal si cha sempre requentada, el e
l eva gua ao moi nho do val or de forma mai s efi ci ente que um trabal ha-
dor com cartei ra assi nada. uma tremenda contradi o. Como resol v-
l a? Certamente no atravs dos cursos chamados de qual i fi cao , que
na verdade reforam a segmentao do mercado de fora de trabal ho e
preparam os futuros vendedores de cachorro-quente.
O que vem sendo chamado de estruturas corporati vas da fora de
trabalho, i nclui ndo-se mui especi almente as do funci onali smo pbli co,
uma vi tri a i deolgi ca da pri vati zao do pbli co a que me referi . Tra-
ta-se de uma capi tulao semnti ca de graves conseqnci as. O funci o-
nali smo pbli co quero colocar aspas proposi tadamente di sti ngue-se
do funci onali smo patri moni ali sta, da tradi o brasi lei ra e dos pases cls-
si cos do capi tali smo tardi o Alemanha, I tli a. Estes eram funci onri os
do rei , enquanto o pbli co funci onri o da repbli ca. Esta di sti no
no um florei o de palavras. Contradi tori amente, pela prpri a condi o
de tardi o , o Estado brasi lei ro teve que li qui dar com o funci onali smo
patri moni ali sta, o funci onri o dependente das oli garqui as, flutuante, re-
movvel, demi ssvel ad nutum, sem o que a operao complexa do Estado
tardo-capi tali sta, como o chamou Marramao
11
, tornava-se i mpossvel. A
ofensi va neoli beral tem no funci onri o da repbli ca um dos mai ores obs-
tculos. Assi m, assi mi lar a-cri ti camente esses termos uma outra forma
de aderi r desquali fi cao dos suj ei tos, de pri vati zar o pbli co. No li -
mi te, como o est mostrando a poli ti zao do Judi ci ri o, com a tentati va
agora de remover a vi tali ci edade dos j ui zes, o capi tali smo neoli beral apro-
xi ma-se, a largos passos, do totali tari smo fasci sta. A di sti no entre p-
bli co e pri vado, uma aqui si o da moderni dade, quando desfei ta, torna
i mpossvel at mesmo defi ni r o que uma pol ti ca da mera ao dos
atores pri vados, que a tendnci a que se i nsi nua, peri gosamente, na
nova fi lantropi zao
12
da ao soci al.
11
Ver Marramao.
12
Ver Carmelita Yasbek.
32
33
A Comunidade Inteligente:
visitando as experincias de
gesto local
Ladislau Dowbor
O espao da admi ni strao l ocal est mudando profundamente. Foi -
se o tempo em que construi r um vi aduto e i naugurar al guns postos de
sade resol vi a o probl ema de uma gesto. Se as empresas j descobri -
ram que na era da gl obal i zao preci sam se reorgani zar e reequi par, os
muni cpi os, grandes ou pequenos, esto gradual mente descobri ndo que
a di nmi ca e a compl exi dade dos si stemas soci ai s modernos exi ge ou-
tros cami nhos, outras respostas.
Mui tas admi ni straes ai nda conti nuam empurrando sossegadamen-
te os seus quatro anos de gesto como se nada ti vesse mudado. Uns
pri vi l gi os, umas propi nas, al guns contratos com emprei tei ras, garan-
ti ndo o di nhei ro para a campanha segui nte, e estamos entendi dos. Al -
guns, para dar um toque de moderni dade, nomei am um gerente, um
city-manager como se di z de forma ai nda mai s moderna, o que permi te
fazer de conta que estamos mudando sem preci sar mexer em nada. O
arcai co pode perfei tamente se adaptar i nternet e ao cel ul ar.
A realidade que no adianta disfarar. Com as novas tecnologias, a
urbanizao generalizada, a expanso dos bens pblicos e do consumo co-
letivo, e a prpria globalizao que redefine em profundidade as funes
dos diversos espaos econmicos e sociais, encontrar novos caminhos de
gesto local se tornou uma necessidade, uma questo de sobrevivncia.
Rei nventar a roda no nos faz ganhar tempo. Por i sso, torna-se cada
vez mai s ti l ol har de perto as di versas experi nci as i novadoras que
esto dando certo em di versos muni cpi os. No presente texto, parti -
mos de 25 experi nci as concretas, estudadas por di versas i nsti tui es,
para sugeri r o que se pode aprender cruzando vi ses teri cas, i deai s
democrt i cos e prt i cas i novadoras. Est as, e out ras experi nci as que
Nest e t ext o cont ou
com a col aborao
de Ll i a A. de
Tol edo Pi za Mart i ns
34
estaremos vendo, no nos i nteressam apenas porque obti veram resul ta-
dos concretos, mas porque apontaram para parceri as, convni os, con-
srci os, acordos i nformai s ou outras i ni ci ati vas que tm em comum o
fato de arti cul ar de forma i novadora os atores soci ai s que parti ci pam
do desenvol vi mento humano.
No se t rat a de uma descri o de experi nci as i nt eressant es: nosso
foco est na i ndagao sobre o uni verso mai s ampl o que est as experi -
nci as abrem em t ermos de qual i dade de vi da, de cul t ura pol t i ca, de
capi t al soci al .
Mudanas e inrcias
Ol har as i nmeras i novaes que est o se dando no espao l ocal
nos provoca uma est ranha sensao de processos que est o mudando
rapi dament e, dent ro de um quadro geral de refernci a cul t ural , pol t i -
co e i nst i t uci onal ext remament e vi scoso. Uma boa i magem, j ut i l i za-
da para descrever t ent at i vas de reforma uni versi t ri a, sugere que ve-
j amos est a real i dade como um j ogo de fut ebol prat i cado por el efan-
t es. H movi ment o, regras, obj et i vos, h at energi a, mas o resul t ado
no propri ament e mui t o gi l .
Um pri mei ro pont o, port ant o, const at ar a gi gant esca fora de
i nrci a que permei a a nossa soci edade. Vi si t amos recent ement e uma
experi nci a ext remament e promi ssora, e bem concebi da, de gerao
de empregos no i nt eri or de Pernambuco, at ravs de agri cul t ura fa-
mi l i ar em pequenas propri edades i rri gadas com gua do Ri o So
Franci sco. Os pequenos agri cul t ores t i ram mai s de 20 t onel adas de
excel ent e uva por hect are, est o devi dament e assent ados. Mas uma
agri cul t ura i nt ensi va, e necessi t a de apoi o de crdi t o, poi s qual quer
cont rat empo gera di fi cul dades para as quai s o pequeno agri cul t or
no t em reservas fi nancei ras. Nest e moment o ent ra em j ogo a ol i -
garqui a t radi ci onal da l ocal i dade, que i nt erfere na concesso de cr-
di t o, l eva o pequeno quebra, e compra barat o uma t erra preci osa
pel a i nfraest rut ura const ruda e gua di sponvel . Num segundo mo-
ment o, o pequeno agri cul t or que vol t ou a uma agri cul t ura mi servel
na caat i nga, convi dado a progredi r de novo, com l ucro garant i do,
mas pl ant ando maconha.
A moral da hi st ri a no compl exa. H l i mi t es ao progresso de
organi zao soci al que se pode t razer quando as est rut uras pol t i cas
conti nuam sendo control adas por um si stema sufi ci entemente forte para
i nverter o senti do pol ti co de qual quer ao. No se trata de uma par-
ti cul ari dade de coronispr-hi stri cos. Em So Paul o, Lci a Bgus es-
t udou os mel horament os i nt roduzi dos em habi t aes popul ares no
Jabaquara: a i nteno era sem dvi da mel horar as condi es de vi da de
gente modesta. Mas o resul tado foi a val ori zao das casas, o seu con-
35
trol e por especul adores i mobi l i ri os, e a expul so dos pobres que pas-
saram a vi ver pi or em outro bai rro.
Todos viram na Globo o relato de uma bonita histria de autoconstru-
o de casas populares, no Paran, com a iniciativa dos prprios morado-
res organizados por um padre cheio de boas intenes. As imagens mos-
traram as belas casinhas de tijolo, os felizes moradores. Pouco depois, a
associao dos arquitetos do Paran, indignada que se fizesse construo
sem a sua aprovao, e sobretudo sem as empreiteiras, aplicou aos mora-
dores uma multa superior ao valor das casas. Para erguer quatro paredes
de tijolo, preciso entrar no sistema, ainda que tecnicamente seja ridcu-
lo, e que em termos econmicos seja absurdamente mais caro.
O ponto chave, aqui , e que val ori za os di versos exempl os de real
sucesso encontrado nos muni cpi os, que organi zar qual quer ao com
a i ni ci ati va dos prpri os i nteressados, si gni fi ca enfrentar poderosas re-
si st nci as. Em out ros t ermos, quando um grupo ou uma associ ao
popul ar consegue arregaar as mangas e ati ngi r um obj eti vo, trata-se
real mente de uma vi tri a, e se trata seguramente de um despertar pol -
ti co e cul tural .
A difcil transparncia
Um outro ponto que merece ser enfati zado, refere-se necessri a
modsti a que convm ter quando vamos aval i ar as experi nci as. Por
um l ado, os que tomam as i ni ci ati vas nem sempre tm a prti ca, ou at
o conheci mento necessri o, para i mpl antar os si stemas necessri os de
aval i ao. Ai nda no se general i zou a vi so de que qual quer ao soci al
deve gerar a sua correspondente i nformao. Quanto ao vi si tante, ai n-
da que sej a um consul tor experi mentado, permanece faci l mente na vi -
so superfi ci al . As transformaes reai s so as que se enrai zam em ter-
mos de empoderamento, de cri ao de novas cul turas pol ti cas assi mi -
l adas pel a prpri a popul ao, processos freqentemente pouco tang-
vei s. No exempl o pernambucano ci tado aci ma, as vi si tas tcni cas reve-
l aram as bel as pl antaes de uva, enquanto o reverso da hi stri a surgi u
de conversas na i nformal i dade da cervej a e do i nevi tvel bode.
No se trata de aspecto secundri o. O Brasi l , e no s el e, tem uma
sl i da tradi o de se sati sfazer com rel atri os tcni cos. Tal como exi ste
o cai xa doi s em qual quer empresa, exi ste uma real i dade doi s em
cada caso que se acompanha. Esta real i dade que fi ca na sombra, enco-
bre em geral processos essenci ai s, que fazem a di ferena entre o real e
o faz-de-conta, entre uma experi nci a que se enrai za e dar frutos, e a
que murcha. Um admi ni strador que trabal ha numa grande empresa me
contava recentemente uma experi nci a si gni fi cati va. A di retori a reu-
ni u-se com a equi pe mai s ampl a, e um grupo de consul tores expl i cava
como i am ser excel entes as novas medi das i ntroduzi das. O admi ni stra-
36
dor cruzava os ol hos com os col egas na pl ati a, e o ceti ci smo era evi -
dente, com comentri os sarcsti cos sobre os obj eti vos reai s da empre-
sa. Di as depoi s, este mesmo admi ni strador, reuni do agora com a sua
prpri a equi pe, expl i cava com o ent usi asmo que o seu cargo exi gi a
como i am ser excel entes as novas medi das i ntroduzi das. Na pl ati a, em
outro nvel , o mesmo senti mento de faz-de-conta, e el e, pobre homem
honesto, se senti ndo um total hi pcri ta.
A construo de um ambi ente de transparnci a efeti va, de respei to
mtuo, de di gni dade nas rel aes, de honesti dade na apresentao dos
probl emas, no est propri amente l atente nas nossas prti cas baseadas
na espol i ao, na vi ol nci a e na hi pocri si a. No um acaso o fato de o
Brasi l estar si tuado entre os doi s ou trs pases mai s i nj ustos do pl ane-
ta, nem o fato de termos si do o l ti mo pas a abol i r a escravi do. A
moderni zao, aqui , busca sempre como transformar as tcni cas sem
al terar as rel aes. E o nosso obj eti vo, j ustamente, no o de si mpl es-
mente construi r uma escol a ou uma casa a mai s: al terar as rel aes
soci ai s, mudar a cul tura pol ti ca.
Os direitos sociais: uma cultura
Esta compreenso i mportante para aval i armos cada experi nci a.
Nem sempre o vol ume dos resul tados fsi cos essenci al , frente a to
i mportante mudana cul tural , ao resgate da i ni ci ati va de uma comuni -
dade antes passi va. Numa reuni o com mi l i tares na Uni camp, no qua-
dro de uma di scusso sobre novos rumos, abordei o tema do oramen-
to parti ci pati vo em Porto Al egre. Um general me i nterpel ou, di zendo
que era de l , que conheci a a si tuao, e que o oramento parti ci pati vo
no ti nha qual quer i mportnci a, poi s envol vi a uma porcentagem mui to
l i mi tada do oramento.
preci so ter parti ci pado de reuni es de oramento parti ci pati vo,
para descobri r no ol ho arregal ado de um ci dado pobre o espanto da
sua prpri a descoberta, de que aquel e di nhei ro seu, de que se trata de
uma coi sa pbl i ca, de que nem t udo ci ni smo e t rambi que. Pedro
Pontual apresenta, no seu excel ente trabal ho de doutorado, este i menso
i mpacto educati vo, no senti do mai s ampl o de resgate de ci dadani a, das
experi nci as de oramento parti ci pati vo. Os generai s, preci so di z-
l o, raramente parti ci pam de reuni es de oramento parti ci pati vo, e
pouco provvel que l ei am a tese do Pedro Pontual . uma pena, desco-
bri ri am um dos pri nci pai s ei xos da segurana naci onal , vi sta pel a ti ca
de ci dadani a sri a. E do nosso l ado, i nteressante refl eti r sobre i sto,
raramente pensamos em parceri as com o exrci to.
Este enfoque i mportante, poi s embora sej a mui to i mportante avali -
ar os programas pelos efei tos prti cos que permi tem, por exemplo, pelo
acesso gua li mpa, ou pela reduo da mortali dade i nfanti l, temos sem-
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pre que avali ar este outro lado, de construo de ci dadani a e de capi tal
soci al . Quando se al oca um cont rat o de const ruo de casas a uma
emprei tei ra, est se construi ndo moradi a popular, mas sobretudo est se
desperdi ando uma enorme oportuni dade de cri ar capi tal soci al.
H poucas dvi das de que as nossas vi stas se vol tam essenci al mente
para os pobres. No entanto, i mpressi onante como a busca dos mel ho-
res efei tos mul ti pl i cadores pode exi gi r outros enfoques. Parti ci pei de
uma reuni o i nteressante com donos de concessi onri as de automvei s
de Santo Andr, no Bai rro Casa Branca. Trazi am os ol hos to arregal a-
dos, ao receberem a vi si t a de um secret ri o da prefei t ura, como os
parti ci pantes popul ares de uma pri mei ra reuni o de oramento parti ci -
pati vo. A proposta era si mpl es: a compra de um carro um caso de
faml i a, que envol ve a comparao de vri as marcas e opes. Neste
senti do, os admi ni stradores di zem que o mel hor l ugar para um vende-
dor de carros estar perto da concorrnci a. A prefei tura estava suge-
ri ndo que aprovei tando a proxi mi dade de vri as concessi onri as na-
quel e bai rro, se fi zesse um cal ado, um espao para as cri anas, uma
pol ti ca de compra e l azer arti cul ados e assi m por di ante. O curi oso
que i ni ci al mente os empresri os s pensavam em buracos, gui as e sar-
j etas, coi sas de prefei tura. Foi gradual mente surgi ndo a compreenso
de que na real i dade podi a-se fazer uma raci onal i zao mui to mai s am-
bi ci osa do espao urbano, tornando a regi o ao mesmo tempo soci al -
mente mai s agradvel e comerci al mente mai s produti va.
No s porque so poli ti camente e economi camente excludos que
os pobres se surpreendem com espaos de di logo. porque o concei to
polti co de uma gesto que ouve e arti cula di versos i nteresses novo na
cultura polti ca do Pas. O concei to de win-win, ou os trabalhos de Hazel
Henderson, no fazem propri amente parte da cultural geral. E neste sen-
ti do, a i ncompreenso ati nge tanto pobres como empresri os. A questo
que se coloca, no exemplo ci tado, que di fi ci lmente construi remos a
mudana de cultura polti ca ao buscar i ntroduzi -la apenas nos segmentos
mai s pobres da soci edade. O que est se construi ndo, uma arti culao
soci al no senti do mai s amplo, e a moderni zao da vi so de segmentos
pri vi legi ados pode ter efei tos multi pli cadores i ntensos em termos de cul-
tura polti ca, parti cularmente quando estes segmentos so freqentemen-
te os poli ti camente mai s atrasados. No h espao aqui para frmulas
mgi cas e argumentos si mpli fi cadores. o rei no do bom-senso.
O peso dos smbolos
A soci edade um organi smo i nterati vo, no se reconstri por peda-
os apenas. A mel hori a do centro da ci dade, regi o j rel ati vamente
bem equi pada, deu pano a grandes di scusses, em numerosas admi ni s-
traes, sobre a pri ori dade da peri feri a. Na real i dade, se o nosso obj e-
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ti vo em grande parte a mudana de cul tura pol ti ca, temos de uti l i zar
aes exempl ares e com vi si bi l i dade. Uma experi nci a em curso a
reformul ao do centro de Santo Andr, acopl ada com a rearti cul ao
dos espaos urbanos separados pel o ri o Tamanduate. Trata-se aqui de
uma reconstruo essenci al do espao de soci abi l i dade, vi tal numa so-
ci edade atomi zada onde estamos sendo reduzi dos a espectadores passi -
vos de termi nai s el etrni cos e tel evi si vos. Mangua, na Ni cargua, teve
o seu centro destrudo por um terremoto. mui to estranho, e desori -
entador, ver uma ci dade sem centro, sem um ponto nucl ear de refern-
ci a. No toa que a praa essenci al na tabanca rural da Gui n-
Bi ssau, na vi l a medi eval , na metrpol e moderna. Em Mangua, as pes-
soas se referem at hoj e aos pontos de l ocal i zao central que outrora
exi sti ram: de donde era el arbolito, dos cuadras abajo... A rvore j no
exi ste, o centro desapareceu, e no entanto as pessoas preferem se refe-
ri r ao i magi nri o anti go centro do que aos novos referenci ai s.
Em outra gesto na ci dade de So Paul o, a de Lui za Erundi na, di scu-
t i u-se durament e a concl uso ou no da reurbani zao do val e do
Anhangaba. Um centro da ci dade, onde esto os bancos, coi sa de
ri co? Ou uma refernci a central de toda a popul ao da ci dade? Na
real i dade, medi da que tomamos consci nci a de que no se trata ape-
nas de proj etos, de experi nci as bem sucedi das no senti do de uni dades
experi mentai s i sol adas, mas da construo ampl a e di fusa de uma nova
cul tura pol ti ca, os prpri os proj etos comeam a tomar outra cara. A
Associ ao Vi va o Centro, de So Paul o, torna-se assi m um parcei ro
preci oso no somente porque aj uda a recuperar o centro, mas porque
aj uda a resgat ar a personal i dade da ci dade, e est a personal i dade faz
parte da ci dadani a de cada um.
A complexidade comunitria
O kibbutz uma chati ce. Chati ce mesmo, no senti do de ser um saco.
H tempos, quando assessorava a prefei tura de Santos-SP, e menci onava
a i mportnci a da soci abi li dade comuni tri a para Davi d Capi strano, este
teve uma saudvel reao horrori zada: mas isto tudo o que eu detesto, a
transformao da vizinhana num bando de escoteiros etc., etc. No garan-
to a autenti ci dade dos argumentos, mas a mensagem era clara. Os i tali a-
nos tm uma boa expresso para os escotei ros: un bando de bambini
vestiti da cretini, guidati por un cretino vestito da bambino. No tenho
nada contra os escotei ros. O essenci al aqui que temos osci lado entre
vi ses opressi vas de vi zi nhana que faz tudo todos j untos, e um i ndi vi du-
ali smo que nos desarti cula enquanto soci edade. Como resultado prti co,
domi nam evi dentemente o i ndi vi duali smo e a desarti culao soci al.
Este ponto i mportante porque toca as nossas tradi ci onai s si mpl i fi -
caes soci ai s. Na nossa cabea, sobrevi vem as vi ses da gangorra te-
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ri ca: pri vado ou estatal , mercado ou pl anej amento, soci al ou i ndi vi dual
e assi m por di ante, heranas das grandes di cotomi as do scul o passado.
Mui tos de ns vi si taram, ou at convi veram, com as experi nci as da
Emi l i a Romagna, na I tal i a. I ndependentemente das experi nci as ou pro-
j etos i sol ados, o que mai s marca a i mensa compl exi dade e di versi da-
de de sol ues arti cul adas. Arti cul am-se empresas, Estado e organi za-
es da soci edade ci vi l ; si stemas de pl anej amento central com mercado
e mecani smos de deci so parti ci pati va da comuni dade; espaos de so-
ci abi l i dade di ferenci ada. O que estamos aprendendo, ao ver boas pro-
postas que funci onam, e outras que no funci onam, que temos pel a
frente toda a compl exi dade da soci edade moderna
Arti cul ar di nmi cas di ferenci adas, que obedecem a cul turas e ri t-
mos desi guai s, obri ga-nos a exercci os mai s compl exos, mas sobretudo
exi gem um respei to mui to mai or das di nmi cas soci ai s tai s como so
senti das pel a prpri a soci edade. sem dvi da mai s di fci l ser partei ro
de um mei o-termo que arti cul a i nteresses di ferenci ados, do que traar
as grandes aveni das teri cas no mei o do nada. Mo-Tse-Tung di sse um
di a que a revol uo escreve em pgi nas brancas, i mensa bobagem que
ai nda parece estar presente. A revol uo ocupa e arti cul a espaos j
prenhes das prpri as di nmi cas, e aqui sequer temos revol uo.
A nova soci abi li dade que se constri hoj e traz toda a complexi dade
que encontramos, por exemplo, no Bowling Alone de Robert Putnam,
com o novo peso da televi so e da i nternet, o i menso i mpacto da urbani -
zao, o drama das i mensas peri feri as urbanas, o deslocamento dos tra-
di ci onai s ei xos produti vos e das arti cul aes profi ssi onai s e assi m por
di ante. Passamos a compreender cada vez mai s que o ator no somos
ns, a prpri a soci edade. De certa manei ra, ao ver como so di ferenci -
adas as arqui teturas polti cas de apoi o s experi nci as que esto dando
certo, passamos a entender que os cami nhos tm que ser rei nventados a
cada vez. E cada nova experi nci a aumenta a nossa compreenso de como
se arti culam foras em torno aos processos de transformao. A gesto
soci al, constatamo-lo cada di a mai s, consi ste menos em saber mandar e
em empurrar o nosso modelo, do que em saber ouvi r e i nteragi r.
A lenta aprendizagem da gesto social
Um resul tado i ndi reto que constamos freqentemente nas experi n-
ci as de gesto l ocal a di menso de aprendi zagem dos seus prpri os
promotores. Todos temos consci nci a dos l i mi tes, na atual fase de de-
senvol vi mento, dos chamados consel hos de sade, de educao, de em-
prego e outros. I nmeras i ni ci ati vas comuni tri as consi stem essenci al -
mente em um tateamento i nseguro rel ati vamente aos cami nhos.
Na experi nci a menci onada de muni cpi os do i nt eri or do Cear,
por exempl o, o i nteresse essenci al era como arti cul ar os vri os conse-
40
l hos, freqentemente vi stos como redundantes, para arti cul ar as di ver-
sas pol ti cas soci ai s. Foram di scuti das as novas formas de arti cul ao
entre consel hos, a formao de foros de desenvol vi mento soci al , a rel a-
o com o econmi co, com as pol ti cas de emprego e assi m por di ante.
bastante i mpressi onante a di stnci a entre as formas tradi ci onai s de
formao, por exempl o no servi o soci al ou na admi ni strao pbl i ca,
e o ti po de probl emas prti cos enfrentados pel os agentes soci ai s no di a
a di a. As vri as i ni ci ati vas de di vul gao das experi nci as que do cer-
to sem dvi da aj udam mas nem sempre a descri o das experi nci as
asseguram sufi ci ente compreenso sobre, por exempl o, como se monta
a arqui tetura fi nancei ra de um proj eto, como se arti cul am grupos soci -
ai s de i nteresses di spersos e assi m por di ante.
De cert a manei ra, o pri nci pal dos proj et os, ou das experi nci as,
que so os compl exos mecani smos de apropri ao organi zada dos pro-
cessos pel a prpri a soci edade, fi ca de fora do foco de ateno.
Essas pequenas coisas constituem a longa marcha...
Esta bonita frase do Chico de Oliveira. O conceito chave que aflora,
quando falamos de apropriao organizada dos processos pela sociedade,
evidentemente o de capital social. No s porque Robert Putnam anda
na moda. Depois de dcadas de premiao de especialistas em especulao
financeira, o comit do prmio Nobel finalmente despertou para o fato de
que a economia tem a ver com seres humanos, e no apenas com lucro, e
recompensou os esforos de Amartya Sen. E o que mais se encontra no
Desenvolvimento como Liberdade, o conceito de trust, confiana, conceito
igualmente central no ltimo livro de Putnam, o Bowling Alone. Os Relat-
rios sobreo Desenvolvimento Humano, do Banco Mundial, trazem-nos uma
nova viso na qual os processos econmicos so devidamente devolvidos
ao seu lugar de mero suporte para o essencial, que a qualidade de vida e
o resgate do direito s opes. Estamos construindo, ao tratar de pequenas
coisas, algo que historicamente tem sentido?
Um certo comedi mento necessri o aqui . natural que procure-
mos, em qual quer embri o de renovao soci al , as esperanas de uma
grande utopi a. Quando se ouve Paul Si nger fal ar de empresas auto-
geri das, assusta a ampl i tude da esperana, frente ao tamanho rel ati va-
mente modesto do que acontece. Outros fal am de experi nci as muni ci -
pai s, e geram provavel mente o mesmo senti mento de susto e esperana.
Outros ai nda vero tal vez o bri l hante hori zonte do futuro soci al nas
organi zaes do tercei ro setor.
Acho que nenhum de ns tem hoj e esta i ngenui dade. Mas val e a
i magem, e a i mpressi onante fora da descoberta da ci dadani a, que real -
mente reacende o i deal i smo neste mar de ci ni smo que assol a o pl aneta.
No tenho dvi da hoj e que grande parte da fora que ani mava Paul o
41
Frei re (al m evi dentemente da El za) vi nha do fato de ter vi vi do este
senti mento poderoso: ver a expresso de um anal fabeto que descobre
que faz cultura, e o comuni ca e repete como quem descobri u que a
terra gi ra. Esta reapropri ao do uni verso por parte de um excl udo
consti tui sem dvi da, em termos cul turai s, um terremoto.
I sto nos l eva al m, natural mente, dos resul tados prti cos em termos
de mortal i dade i nfanti l , de vol ume de produo ou o que sej a. No res-
gate da ci dadani a, e na descoberta do fazer j unto, vem a confi ana, e a
l enta construo da sol i dari edade soci al . A fora di sto vem no apenas
do fato de resgatar a di gni dade do excl udo, mas do fato de que a perda
de ci dadani a de todos ns, e que o processo no consi ste apenas em
resolver o probl ema do pobre, mas em cri ar outras rel aes soci ai s. O
prazer e o entusi asmo que encontramos nas mai s vari adas fai xas soci ai s
que se vi ncul am a experi nci as deste ti po, consti tuem sem dvi da ma-
ni festaes mi nori tri as. No entanto, por mai s di fuso que sej a, o senti -
mento de reencontrarmos o nosso l ugar ao sol , ou sombra da man-
guei ra, como escrevi a Paul o Frei re, poderoso.
Os ncleos de irradiao
I sto nos leva diretamente s razes do capital social. Putnam nos mostra
trs itlias, e nos faz entender a que ponto a origem de determinadas din-
micas sociais pode ser profunda. Fazendo um balano geral, constatamos
que temos, alm de mi lhares de experi nci as di spersas pelo Brasi l, doi s
ncleos irradiadores muito concretos: Porto Alegre e o ABC paulista.
di fci l no l embrar, ao ol har o peso que adqui ri u Porto Al egre em
termos de construo de novos cami nhos, de que se trata do Estado de
Getl i o Vargas, da base hi stri ca do anti go PTB. E como no l embrar o
peso dos i mi grantes i tal i anos, em Caxi as e outras ci dades, com toda a
herana da tradi o cooperati va, anarqui sta, comuni sta, enfi m, de com-
prometi mento soci al . Bri zol a, Goul art, podem ter evol udo de di versas
manei ra, mas di fci l no senti r aqui o peso da hi stri a.
O ABC o bero do Parti do dos Trabal hadores, do novo si ndi cal i smo
brasi l ei ro, das formas mai s organi zadas de organi zao do t rabal ho,
mas tambm da confl unci a de anti gas i mi graes europi as com novas
i mi graes nordesti nas, gerando um novo uni verso cul tural e uma nova
ri queza pol ti ca.
A experi nci a de Santos foi i nterrompi da mai s por i npci a da pr-
pri a esquerda do que por desi nteresse da ci dade. E Santos, onde ti ve-
ram tanta presena as i novaes trazi das por Tel ma de Souza e depoi s
por Davi d Capi strano, tambm consti tui um centro regi onal onde as
transformaes e a construo do capi tal soci al puderam se enrai zar em
tradi es de l uta j anti gas.
Bel o Hori zonte pode sem dvi da consti tui r amanh outro centro i r-
42
radi ador. Que outras regi es, e com que di nmi cas cul turai s, podero
ul trapassar a fase dos proj etos e dos programas, para gerar gradual men-
te uma nova ci vi l i dade?
Encontrar a resposta a esta pergunta importante no somente para
compreender a fora de certas experi nci as, mas tambm para buscar a
construo de dinmicas capazes de revigorar e realar pontos de identifi-
cao cultural que podem ser antigos e profundos. E em termos prticos
de pesquisa, seria interessante hoje proceder a certas pesquisas sobre como
est se dando a acumulao de capital social em diversas regies do pas.
O poder articulador do social
Nota-se uma concentrao de experi nci as i novadoras na rea soci al
(educao, sade, cul tura...). numa ordem de doi s teros do total de
experi nci as recenseadas para est e t ext o. A educao, com 21% das
experi nci as em 1998, a sade com 16%, assi stnci a e previ dnci a so-
ci al com 16%, e o conj unto cul tura, l azer e esporte, com 8%, consti tu-
em os grandes ei xos deste ti po de ati vi dade i novadora.
i mportante l embrar que se trata de porcentagens sobre um total de
1653 experi nci as sistematizadas, o que si gni fi ca que seguramente nu-
merosas experi nci as passaram desapercebi das, si mpl esment e porque
no foram regi stradas. No se trata portanto propri amente de uma amos-
tra, e os nmeros devem ser uti l i zados com cui dado. Ai nda assi m, como
constatamos que so coerentes com os nmeros apresentados nos di -
versos estudos naci onai s coordenados por Lester Sal amon, consti tuem
um i ndi cador razovel de concentrao de ati vi dades.
No h surpresa nisto. No entanto, tomando um pouco de recuo, as
implicaes podem ser amplas. Primeiro, bastante bvio que enquanto a
agricultura perdeu grande espao, ou centralidade, nas dinmicas econ-
micas, sendo seguida com algumas dcadas de atraso pela perda de espao
relativo da indstria, os setores sociais esto pelo contrrio se expandindo
de maneira rpida. Um artigo do Business Week colocava recentemente a
sade, com 14% do PI B, como sendo o principal setor econmico dos
Estados Unidos. Se somarmos outros tantos para a educao, e acrescen-
tarmos o novo gigante constitudo pela cultura, transformada nos Estados
Unidos em entertainment industry, devemos ir para algo da ordem de 40%
do PI B norte-americano. Trata-se sem dvida do grande setor emergente.
Um prmio nobel americano se indignava recentemente que ainda haja
gente que acha que dinheiro colocado no social deve ser considerado como
gasto, enquanto na indstria deveria ser considerado investimento. Trata-
se, no caso da rea social, de investimento no ser humano, de atividade
econmica com grande retorno em termos de produtividade social.
Ajuda bastante desfazer um pouco da confuso que reina em torno ao
conceito geral de servios. De forma geral, trata-se de um conceito resi-
43
dual, que joga na cesta de outros qualquer atividade que no lida com
terra (primrio) ou com mquina (secundrio). Temos assim um gigantes-
co universo de outros que representa como ordem de grandeza 70% das
atividades modernas. Na realidade, a agricultura no perdeu tanta impor-
tncia: que o agricultor moderno utiliza servios de inseminao artifici-
al, servios de transporte, servios de anlise de solo, servios de silagem e
assim por diante. Constitui uma confuso terica interpretar a sofistica-
o tecnolgica da agricultura, que hoje ostenta uma maior composio de
atividades intensivas em conhecimento, como um novo setor. Fazer a mes-
ma coi sa com tecnologi a mai s avanada no representa um novo setor,
representa uma elevao do nvel tecnolgico do mesmo setor.
Devol vendo a Csar o que de Csar, vemos que grande parte do
que chamamos de servi os consti tuem formas mai s avanadas de fazer
agri cul tura e de fazer i ndstri a, o que i mportante para l embrarmos
que as ati vi dades produti vas conti nuam a ter uma grande di menso na
economi a em geral . Mas passamos tambm a ver com mai or cl areza o
uni verso prpri o que representam os servi os soci ai s.
Esta rea, que se avol uma de manei ra i mpressi onante, e que qual i fi -
camos de forma ampl a de soci al , est portanto no centro deste curi o-
so cruzamento entre o surgi mento de prti cas parti ci pati vas, de parce-
ri as, de novas rel aes de produo que encontramos, por exempl o, no
tercei ro setor.
A l gi ca si mpl es. As ati vi dades da rea soci al so capi l ares: a sa-
de tem de chegar a cada cri ana, aos 40 mi l hes de domi cl i os do Pas.
Numa reuni o que ti vemos na Comuni dade Sol i dri a, em Brasl i a, Jos
Serra expl i cava que a sade no Brasi l s funci onari a se fosse radi cal -
mente descentral i zada, e passasse a ser control ada por si stemas parti ci -
pati vos dos prpri os usuri os. No vamos entrar aqui nas razes que
fazem que o mi ni stro tenha mui ta cl areza e pouco poder de i mpl emen-
tao. O essenci al , para ns, que este ti po de ati vi dade exi ge rel aes
soci ai s de produo di ferentes do que se defi ni u como paradi gmas para
a agri cul tura ou para a i ndstri a.
As reas soci ai s adqui ri ram est a i mport nci a apenas nos l t i mos
anos. Ai nda no se formou real mente uma cul tura do setor. E a grande
verdade que no sabemos como geri r estas novas reas, poi s os i ns-
t rument os de gest o correspondent es ai nda est o engat i nhando. Os
paradi gmas de gesto que herdamos basta fol hear qual quer revi sta de
admi ni st rao t m t odos sl i das razes i ndust ri ai s. S se fal a em
tayl ori smo, fordi smo, toyoti smo, just-in-timee assi m por di ante. Como
que se faz um parto just-in-time? Ou educao em cadei a de monta-
gem? Um Cad-Cam cul tural ?
Seri a rel ati vamente si mpl es consi derarmos o soci al como sendo na-
tural mente de rbi ta do Estado. A, temos outros paradi gmas, os da
admi ni strao pbl i ca: Weber, a Prssi a, as pi rmi des de autori dade
44
estatal . H cada vez menos espao para si mpl i fi caes deste ti po. Como
se ati nge 170 mi l hes de habi tantes a parti r de uma cadei a de comando
cent ral ? As reas soci ai s so necessari ament e capi l ares: a sade deve
ati ngi r cada cri ana, cada faml i a, em condi es extremamente di fe-
renci adas. A gesto central i zada de mega-si stemas deste porte vi vel ?
Em termos prti cos, sabemos que quando ul trapassamos ci nco ou
sei s nvei s hi errqui cos, os di ri gentes vi vem na i l uso de que al gum l
embai xo da hi erarqui a executa efeti vamente os seus desej os, enquanto
na base se i magi na que al gum est real mente no comando. A agi l i dade
e fl exi bi l i dade que exi gem si tuaes soci ai s mui to di ferenci adas no
podem mai s depender de i ntermi nvei s hi erarqui as estatai s que paral i -
sam as deci ses e esgotam os recursos.
Assi m, os paradi gmas da gesto soci al ai nda esto por ser defi ni dos,
ou construdos. uma gi gantesca rea em termos econmi cos, de pri -
mei ra i mportnci a em termos pol ti cos e soci ai s, mas com pontos de
refernci a organi zaci onai s ai nda em el aborao. .
O mundo do l ucro j h tempos descobri u a nova mi na de ouro que
o soci al representa. Que pessoa recusar gastar todo o seu di nhei ro,
quando se trata de sal var um fi l ho? E que i nformao al ternati va tem o
paci ente, se o mdi co l he recomenda um tratamento? Hoj e nos Estados
Uni dos um hospi tal est sendo processado porque pagava 100 dl ares a
qual quer mdi co que encami nhasse um paci ente aos seus servi os. Pa-
ci ente mercadori a? A Naturemostra como dezenas de pesqui sadores
de renome publ i cavam como cartas pessoai s em revi stas ci entfi cas opi -
ni es favorvei s ao fumo: descobri u-se que recebi am em mdi a dez mi l
dl ares das empresas de ci garros. Um ci enti sta se defende, di zendo que
esta a sua opi ni o si ncera, e porque no faz-l a render? Para regul ar a
cul tura, basta a cul tura do di nhei ro?
Empresas hoje fornecem softwareeducacional para escolas, com publi-
cidade j embutida, martelando a cabea das crianas dentro da sala de
aula. A televi so submete as nossas cri anas (e ns) ao ci rco de qui nta
categoria que so os ratinhosde diversos tipos, explicando que est apenas
seguindo as tendncias do mercado, dando ao povo o que o povo gosta. Se
o argumento vlido, porque um professor tambm no passa a ensinar o
que os alunos gostam, sem preocupao com a verdade e o nvel cultural?
Na ndia hoje se encontram vilas com inmeros jovens ostentando a cica-
triz de um rim extrado: slidas empresas de sade de pases desenvolvidos
compram rins baratos no terceiro mundo para equipar cidados do pri-
meiro. Aqui, as intermdicas geridas por empresas financeiras de seguro
esto transformando a sade em pesadelo. Qual o limite?
No Brasi l , a excessi va ri gi dez das tradi ci onai s estruturas central i za-
das do Estado, e a trgi ca i nadequao do setor pri vado na gesto do
soci al tm l evado a uma si tuao cada vez mai s cati ca. Uma aval i ao
do Rel atri o Sobre o Desenvol vi mento Humano no Brasi l , 1996, no
45
dei xa dvi das quanto ori gem essenci al mente i nsti tuci onal do estado
cati co das pol ti cas soci ai s no Brasi l :
Ao longo das ltimas dcadas, o aparato institucional das
polticas sociais pode ser caracterizado, em todos os nveis
de poder, como um somatrio desarticulado de instituies
responsveis por polticas setoriais extremamentesegmenta-
das, que sobrepem clientelas e competncias, e pulverizam
e desperdiam os recursos, provenientes de uma diversidade
desordenada de fontes. I sto redunda num sistema de prote-
o soci al altamente centrali zado na esfera federal,
ineficiente e inquo, regido por um conjunto confuso e
ambguo de regulamentos e regras
13
.
Estamos fal ando de uma rea cuj a i mportnci a rel ati va no conj unto
da reproduo soci al tende a se tornar central .
Em termos de recursos, i mportante l embrar que o soci al , no Bra-
si l , envol ve, como ordem de grandeza, 25% do PI B do Pas, segundo o
Banco Mundi al
14
. O Brasi l no um pas que gasta pouco com o soci al .
Essenci al mente, gasta mal . O apoi o aos fl agel ados do Nordeste se trans-
formou em i ndstri a da seca; o compl emento al i mentar nas escol as, em
i ndstri a da merenda; a sade, na i ndstri a da doena, a educao est
rapi damente cami nhando para se tornar um ti po de i ndstri a do di pl o-
ma. A rea soci al preci sa hoj e mui to mai s de uma reformul ao pol ti -
co-admi ni strati va do que propri amente de mai s di nhei ro.
Onde f unci ona, como por exempl o no Canad ou nos pases
escandi navos, a rea soci al geri da como bem pbli co, de forma descen-
trali zada e i ntensamente parti ci pati va. A razo si mples: o ci dado asso-
ci ado gesto da sade do seu bai rro est i nteressado em no fi car doen-
te, e est consci ente de que se trata da sua vi da. Um pai no vai bri ncar
com futuro dos seus fi lhos. De certa forma, o i nteresse di reto do ci dado
pode ser capi tali zado para se desenhar uma forma no burocrti ca e fle-
xvel de gesto soci al, apontando para novos paradi gmas que ultrapassam
tanto a pi rmi de estatal como o vale-tudo do mercado
15
.
I sto no implica, naturalmente, que as polticas sociais possam se resu-
mir ao local, s parcerias com o setor privado, e dinmica do tercei-
ro setor. A reformulao atinge diretamente a forma como est concebida
a poltica nacional nas diversas reas de gesto social, colocando em ques-
to a presente hierarquizao das esferas de governo, e nos obriga a repen-
sar o processo de domnio das macroestruturas privadas que controlam a
indstria da sade, os meios de informao, os instrumentos de cultura.
As tendnci as recentes da gesto soci al nos obri gam a repensar for-
mas de organi zao soci al , a redefi ni r a rel ao entre o pol ti co, o eco-
nmi co e o soci al , a desenvol ver pesqui sas cruzando as di versas di sci -
pl i nas, a escutar de forma si stemti ca os atores estatai s, empresari ai s e
comuni tri os. Trata-se hoj e, real mente, de um uni verso em construo.
A i di a geral que queremos trazer aqui que enquanto cl aro para
13
Pnud/Ipea, 1996, 57.
14
Os 25% referem-se
ao setor pblico e
privado. O Human
Development Report
2000 das Naes
Unidas, na sua
excelente nota sobre o
social no Brasil,
trabalha com a cifra
de 20% do PI B.
15
McGilly, 1998.
46
ns que a agri cul tura centra as suas rel aes no control e da terra, e a
i ndstri a no control e dos mei os de produo, neste i menso conti nente
que representa a rea soci al , temos mai s pontos de i nterrogao do que
respostas. A hi ptese i mpl ci ta com a qual trabal hamos, na real i dade,
que estas ati vi dades tm um poderoso potenci al de estruturao da co-
muni dade, de construo do capi tal soci al .
Do projeto dinmica social
Uma vantagem mui to si gni fi cati va das pol ti cas l ocai s o fato de
poderem i ntegrar os di ferentes setores, e arti cul ar os di versos atores.
Um ponto de refernci a prti co para esta vi so pode ser encontrado nas
ati vi dades da Cmara Regi onal do Grande ABC, onde sete muni cpi os
se arti cul aram para di nami zar as ati vi dades l ocai s da i ndstri a de pl s-
ti cos: a formao dos trabal hadores coordenada pel o si ndi cato dos
qumi cos, em parceri a com as empresas, Senai , Sebrae, facul dades e
col gi os l ocai s, com apoi o fi nancei ro do FAT e outros que se arti cul a-
ram no processo. Programas de al fabeti zao como o Mova, e de for-
mao de j ovens e adul tos como o Sej a, cri am um processo mai s ampl o
de mobi l i zao. O I PT aderi u ao proj eto cri ando um si stema mvel de
apoi o t ecnol gi co pequena e mdi a empresa (proj et o Prumo). A
Uni camp parti ci pou com a real i zao de um di agnsti co do setor pl s-
ti co regi onal , e as pequenas e mdi as empresas se arti cul am por mei o
de reuni es peri di cas da regi o. O conj unto das i ni ci ati vas, estas e
outras, encontra a sua l gi ca e coernci a atravs da Cmara Regi onal ,
que rene as admi ni straes muni ci pai s da regi o, al m de represen-
tantes de outras i nstnci as do governo e da soci edade ci vi l . As di feren-
as do espectro pol ti co das prefei turas da regi o no i mpedi ram a ar-
ti cul ao desta rede onde as di versas i ni ci ati vas educao, emprego,
renda, produo tornam-se si nrgi cas em vez de di spersi vas.
Esta uma i l ustrao de como as si nergi as podem ser construdas
em torno de propostas pontuai s i ni ci ai s. A opo pel as pol ti cas i nte-
gradas j rel ati vamente pacfi ca entre a mai ori a das pessoas que tra-
bal ham com organi zao de pol ti cas l ocai s de desenvol vi mento. No
entanto, val e a pena enfati zar a fl exi bi l i dade que este enfoque exi ge.
Pri mei ro, a pol ti ca i ntegrada um i deal a ser ati ngi do, mas no
necessari ament e represent a um pont o de part i da. De forma geral , a
mobi l i zao pode se dar em torno a um ei xo arti cul ador mui to pontual ,
conquanto sej a fortemente apreendi do pel a comuni dade. i nteressante
ver a que ponto mudanas mai s ampl as de cul tura pol ti ca de uma ci da-
de parti ram freqentemente de uma proposta si mpl es que deu certo, e
gerou o capi tal soci al para outras ati vi dades.
Segundo, porque na implementao administrativa de polticas integra-
das, o que se v em geral uma multiplicao infindvel de reunies inter-
47
setori ai s. Formam-se i nmeras comi sses, como se i ntegrar as polti cas
significasse que todos tratam de tudo. s acompanhar a agenda dos se-
cretrios numa prefeitura que implanta polticas integradas, ou o corre-
corre de pessoas da comuni dade que parti ci pam de tudo. A ri queza do
exemplo que citamos acima, da cmara do ABC, que a coordenao do
processo foi assumida pelos prprios interessados, que passaro a chamar
os setores segundo a necessidade diversificada das decises a tomar.
Na evol uo recente das experi nci as, ou no seu processo de ama-
dureci mento, no entanto, no s os proj etos i sol ados esto se tornando
programas arti cul ados, mel horando portanto a si nergi a e a efi cci a dos
esforos, mas tambm os prpri os programas tendem a evol ui r para
uma vi so soci al para a ci dade. Por exempl o, no caso to i mportante
dos oramentos parti ci pati vos, al m de di scuti r a ci dade no seu con-
j unto, i ndo al m dos probl emas do bai rro, tambm est se trabal hando
a vi so de l ongo prazo do que se quer da ci dade, parti cul armente nas
experi nci as tanto de Porto Al egre como de Santo Andr.
Na confl unci a de trs poderosas tendnci as, a urbani zao, a ex-
panso do soci al , e o avano das novas tecnol ogi as, surgem assi m novas
oportuni dades e formas bastante mai s ambi ci osas do que se pode fazer
no pl ano l ocal , em termos de um aprovei tamento raci onal dos recursos
naturai s e humanos, de i nsero regi onal mai s provei tosa, de cri ao
de uma cul tura l ocal .
O negcio poder ser pequeno mas bem conectado
Um dos dados interessantes que surgem da anlise mais global das ex-
perincias em curso, que as iniciativas se distribuem de maneira bastan-
te equilibrada entre metrpoles, grandes cidades, cidades mdias e peque-
nas. No geral, aparece que nas grandes metrpoles as experincias levam
mais tempo para se tornarem significativas, pelo prprio porte da concen-
trao urbana, e o poder das dinmicas anteriores. Mas em cidades peque-
nas e mdias, tambm bastante impressionante a intensidade de aprendi-
zagem com o que est se fazendo pelo Brasil afora em termos de desenvol-
vimento local, ou inclusive com o que est se fazendo no exterior.
As tecnologi as podem ter vri os senti dos polti cos Na rea empresari -
al, produo flexvel j um concei to banal, e mostra que com os proces-
sos modernos pode-se produzi r em pequena escala, pode-se ser pequeno,
conquanto dotado de fortes arti culaes com os outros sempre as redes
e que portanto as i ni ci ati vas no preci sam necessari amente vi r de gran-
des empresas, e de ci ma. Hoj e, ser muni cpi o pequeno envolve sem d-
vi da uma sri e de di fi culdades, mas tambm abre oportuni dades. O pri n-
ci pal problema de ser um pequeno muni cpi o do i nteri or, que o i sola-
mento, est mudando rapi damente. Multi pli cam-se exemplos de peque-
nos muni cpi os onde produtores locai s organi zam vi a i nternet exporta-
48
o di reta para a Europa de produtos sem agrotxi cos. Hoj e estamos
todos nos i ntegrando na i nternet, e abrem-se novas perspecti vas.
Assi m, de uma vi so de si mpl es arti cul ao de pol ti cas setori ai s,
est amos evol ui ndo, no caso dos muni cpi os, para a compreenso de
que uma ci dade, ai nda que pequena ou mdi a, pode ser vi sta de manei -
ra ampl a como uni dade bsi ca de acumul ao soci al , ponto onde se
arti cul am as i ni ci ati vas econmi cas e soci ai s, cul turai s e pol ti cas, para
gerar uma raci onal i dade si stmi ca.
Parecer curi oso escrever i st o quando s se fal a em gl obal i zao,
bl ocos, macro-pol ti cas. De certa forma, e temos escri to i sto em nume-
rosos t ext os, t rat a-se de ent ender que quant o mai s a economi a se
gl obal i za, mai s a soci edade t em t ambm espaos e necessi dade para
cri ar as ncoras l ocai s.
De forma geral , notamos nas experi nci as de gesto uma grande sub-
uti l i zao do potenci al que as novas tecnol ogi as abrem. Neste senti do,
as experi nci as que acompanhamos so s vezes i nstruti vas pel o que
nel as no encontramos.
O local: fora e limites
Com toda a animao que nos traz o nmero e a riqueza das experin-
ci as em curso, no podemos dei xar de ver que enfrentamos um atraso
soci al e econmi co do tamanho de um conti nente. O relatri o sobre a
pobreza no ano 2000, das Naes Unidas, d o devido destaque ao Brasil:
A incidncia da extrema pobreza maior entre negros e
maior ainda entre a populao rural. As variaes regio-
nais so profundas: o Nordeste tem cerca de 30% da popu-
lao do pas, mas 62% dos pobres. O mais notvel que a
incidncia da pobreza ainda praticamente to elevada
como era no fim dos anos 1970 apesar de uma reduo
decerca de21% em 1994 para 15% em 1997. A principal
razo a persistncia de uma desigualdade muito eleva-
da.(...) Portanto, enquanto a persistncia da pobreza no
Brasil durante os ltimos 20 anos se deve sem dvida ao
crescimento medocre, a explicao mais importante a
distribuio altamenteconcentrada da renda, agravada pelo
gasto social desigual.
Numa reuni o que ti vemos no quadro das fundaes Rockefel l er e
Ford na Itl i a, pesqui sadores norte-ameri canos apontaram para o fato
de que estas pequenas experi nci as no modi fi cam o essenci al , o po-
der. Acho que se trata de uma i ncompreenso. Se numa ri ca ci dade de
pas desenvol vi do se faz um programa para o bol so de pobreza l ocal , a
i ni ci ati va pode ser vi sa como um pal i ati vo. Num pas como o nosso,
onde a pobreza crti ca ati nge mai s de ci nqenta mi l hes de pessoas,
organi zar os pobres em torno dos seus i nteresses consti tui sem dvi da
uma ao pol ti ca. No o poder que se gostari a, mas abre seguramen-
49
te cami nho para um mel hor equi l bri o de poder no Pas.
De certa forma, as aes so necessri as, e extremamente tei s. O
que no se pode descui dar, do fato de que este acmul o progressi vo
de foras dever se consol i dar atravs de medi das mai s ampl as em ou-
tros nvei s de poder.
Neste pl ano, i ncl usi ve, abre-se uma l i nha de pesqui sa i mportante, e
na qual avanamos mui to pouco no Brasi l : quai s so as medi das de
nvel naci onal que mel horam o espao e a efi ci nci a da gesto l ocal ? A
reforma tri butri a, a descentral i zao e a democrati zao da mdi a, a
fl exi bi l i zao do acesso aos fi nanci amentos para a rea soci al e outras
i ni ci ati vas devero consti tui r preocupaes crescente, medi da que as
aes l ocai s adqui rem mai or peso e presena no cenri o naci onal .
Resumo de sugestes
Vi si tas a experi nci as em curso que nos chamam a ateno nos tra-
zem um senti mento i nteressante. Por um l ado, cl aramente, no h cate-
ci smo, e cada l ugar tem de rei nventar a forma de construi r a renovao
pol ti ca. Por outro l ado, quando vemos uma boa experi nci a, sabemos
i medi atamente que boa. Temos portanto, seguramente, uma sri e de
cri tri os mai s ou menos i mpl ci tos do que sej a uma boa experi nci a,
ou boa governana, na termi nol ogi a moderna. um fenmeno um pou-
co pareci do com as organi zaes no-governamentai s: todos encontram
di fi cul dades em defi ni -l as, mas quando entramos numa sal a de trabal ho
sabemos que estamos numa ONG. Pel o cl i ma, pel o pi que, pel o i deal i s-
mo, ou quem sabe que caractersti ca do que hoj e se chama os el emen-
tos intangveisda gesto.
A pri mei ra caractersti ca que emerge, como denomi nador comum
da ampl a mai ori a das experi nci as, uma nova arquitetura de articula-
es sociais. Podem ser parceri as de di versos t i pos, convni os ent re
di versas i nst i t ui es, consrci os i nt ermuni ci pai s, acordos, cont rat os
ou at si mpl esmente um espao i nformal de arti cul ao, mas o fato
que o ponto chave de renovao da governana l ocal a deci so con-
j unta, parti ci pati va, de atores que at ento agi am i sol adamente.
Um segundo ponto, di retamente l i gado ao pri mei ro, a fi l osofi a de
busca de equilbrios dos diversos interesses em jogo. No se trata mai s
de derrotar os outros, de obter sucesso s custas dos outros, mas de
somar o mxi mo de provei tos para o conj unto. o j ogo win-win, ou
ganha-ganha, que podemos encontrar por exempl o na experi nci a de
capaci tao profi ssi onal em Santos, na qual ganham as empresas com a
i magem, os j ovens com o emprego, os consel hos na sua efi ci nci a de
trabal ho, a prefei tura pel a vi si bi l i dade pol ti ca da experi nci a.
Outro ponto i mportante entender que uma ati vi dade que funci ona
representa sempre um ciclo completo. No adi anta formao profi ssi -
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onal se no se gera emprego. No sufi ci ente gerar uma i ncubadora de
empresas se no se cri a o mecani smo de crdi to correspondente e as-
si m por di ant e. A experi nci a da di nami zao do ci nt uro verde de
Franca, consti tui um bom exempl o deste pri ncpi o.
i gual mente essenci al a orientao por resultados, poi s freqente-
mente nos sati sfazemos em anal i sar os mei os i nverti dos. Quantas vezes
encontramos notci as sobre o mui to que uma enti dade gastou em for-
mao profi ssi onal , ou o nmero de vi aturas que a pol ci a col ocou na
rua? Esti vemos numa reuni o sobre probl emas de cri anas de rua, na
qual o Mi ni stri o Pbl i co apresentou o seu rel atri o sobre quantas em-
presas mul tou por uti l i zarem trabal ho i nfanti l , e em segui da a Secreta-
ri a do Trabal ho apresentou um rel atri o mostrando quantas cri anas
consegui u ti rar da rua consegui ndo-l hes emprego. A i ntensi fi cao dos
mei os freqentemente confundi da com a real i zao dos obj eti vos.
i mportante tambm buscar o eixo crtico da ati vi dade que se quer
di nami zar. Na experi nci a de gerao de emprego e renda do Cear, por
exemplo, trata-se de vi abi li zar as ati vi dades de autnomos que reali zam
servi os domi ci li ares. O ponto crti co deste ti po de ati vi dade sem d-
vi da o problema da confi ana dos cli entes, que se sentem i nseguros tanto
quanto quali dade como quanto ao preo dos servi os prestados. O fato
de a i ni ci ati va assegurar a formao, e fornecer uma certa garanti a a
quem contrata os servi os, abre i medi atamente espao para um ramo
que tradi ci onalmente mi stura i nformali dade e i ncompetnci a.
Um el emento bastante presente nas di versas experi nci as, que o
chamado Terceiro Setor no tende a ter um papel substi tuti vo das pol -
ti cas pbl i cas. De certa forma, pode-se di zer at que as aes freqen-
temente comeam tapando buracos onde o Estado ou a empresa no
do respostas adequadas. Mas a tendnci a da funo mai s si gni fi cati -
va da organi zao da soci edade ci vi l resi di r na arti cul ao das di versas
foras soci ai s, aproxi mando, costurando, organi zando.
i mportante, neste senti do, reforar os di versos ti pos de curso e de
l i teratura de apoi o que se produz na sua di menso de organizao da
gesto social. Vi mos aci ma a que ponto esta rea ai nda est construi n-
do os seus paradi gmas. No entanto, aval i ar os ganhos e o aprendi zado
nesta rea poderi a aj udar mui to. Poder-se-i a sugeri r uma parceri a de
i nsti tui es como Pl i s, Puc, Uni cef, si ndi catos, no senti do de di nami -
zar uma formao que cruze el ementos de servi o soci al , admi ni stra-
o, economi a e educao, vi sando a formao de gestores soci ai s.
De forma geral, nota-se ainda uma incompreenso generalizada do imen-
so potencial das novas tecnologias de informao. H sem dvida progres-
sos importantes, como a disponibilizao das informaes do cadastro em-
presarial da Secretaria de Finanas de Porto Alegre para facilitar as opes
de localizao de atividades para novas empresas, ou tambm a abertura
on-line de informaes financeiras para a populao para gerar transpa-
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rncia de uso dos recursos pblicos. Mas de forma geral ainda patinam
iniciativas essenciais como a organizao de sistemas integrados de infor-
mao local, envolvendo o centro de informao, indicadores de qualidade
de vi da, i nformao gerenci al e moderni zao de arqui vos. I nformao
gera transparncia, e transparncia gera empoderamento.
O tendo de Aqui l es das experi nci as conti nua sendo a comunica-
o. Uma sri e de muni cpi os ai nda t rabal ham comuni cao como
marketi ng pol ti co, outros comuni cam mal por defi ci nci a de organi za-
o de i nformao si stemati zada, outros ai nda si mpl esmente no en-
tenderam que a comuni cao essenci al , faz parte dos di rei tos funda-
mentai s do ci dado, o que nos Estados Uni dos, por exempl o, se carac-
teri za como right to know, di rei to de saber.
Nota-se um forte avano, nos l ti mos anos, em termos de relaes
internacionais das prefei turas. Nas organi zaes no-governamentai s,
a compreenso da i mportnci a destas i ni ci ati vas j bastante mai s de-
senvol vi da. E al gumas prefei turas, de novo Porto Al egre e Santo Andr,
desenvol veram redes de contatos i nternaci onai s di nmi cas e funci onai s.
Mas no geral , h um grande cami nho pel a frente, tanto em termos de
conheci mento de experi nci as i nternaci onai s de desenvol vi mento l o-
cal , como em termos de abertura de mercado de comrci o el etrni co
para as empresas l ocai s, abertura de convni os cul turai s para a di nami -
zao da educao em rede e assi m por di ante.
Sugestes deste ti po podem ser i nmeras. O essenci al, a abertura,
por parte das admi ni straes, para a i novao, para outras formas de
organi zao, para outras regi es do pas e do mundo. O debate polti co
e econmi co fi cou durante longo tempo confi nado s grandes si mpli fi ca-
es do sculo passado, onde tudo se resumi a ao embate entre pri vati zao
e li berali smo por um lado, e soci ali zao e estati smo de outro. Estamos
evolui ndo para outras formas de organi zao soci al, outros paradi gmas.
No i mporta mui to se i sto pode ser quali fi cado de tercei ra ou de quarta
vi a. O que i mporta realmente a expanso das li berdades de opo dos
segmentos opri mi dos ou excludos da populao, a construo de uma
soci edade mai s ci vi li zada, ou, como di zi a Paulo Frei re, menos malvada.
Alguns exemplos
1 - Moradias Protegidas Ribeiro Preto SP
Em Ri bei ro Preto, muni cpi o l ocal i zado a 320 km de So Paul o, a parti r de
uma i ni ci ati va do Hospi tal Psi qui tri co, com sua di sposi o para a mudana do
modelo i nsti tuci onal, baseado nas di retri zes de no croni fi cao e ressoci ali zao
do doente mental , desenvol vi do o Programa Penses Protegi das. Trata-se de
moradi as fora do espao hospi tal ar abri gando mai s de uma pessoa na comuni da-
de. O pbl i co-al vo so os defi ci entes mentai s.
O programa tem o propsi to de favorecer a desospi tal i zao, atravs da
rei nsero na soci edade, de i ndi vduos que se encontram asi l ados por moti vos
soci ai s e, oferecer condi es aos pensi oni stas de experi mentar si tuaes prpri as
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da vi da urbana comum, representadas pel a convi vnci a com a comuni dade e
pel a i ndependnci a destes para com o Hospi tal Psi qui tri co..
A i mplementao do programa se d com base numa boa parceri a envolvendo
o Hospi tal Psi qui tri co (Estado), a Secretari a Muni ci pal de Sade e as enti dades
sem fi ns l ucrati vos. Todos os parti ci pantes so de al guma forma contempl ados.
O Hospi tal Psi qui tri co, atravs de l i ci tao pbl i ca, contrata enti dades ci vi s
sem fi ns l ucrati vos, para prestar o servi o de geri r cada uma das penses, ou mai s
de uma. Os servi os ambul atori ai s de sade mental do Muni cpi o oferecem a
retaguarda assi stenci al . A supervi so do servi o prestado pel as enti dades contra-
tadas fei ta de forma conj unta por uma equi pe formada de profi ssi onai s do
Hospi tal Psi qui tri co e da Secretari a Muni ci pal de Sade.
O Programa no termi na deste j ei to. Aps um perodo de convi vnci a nas
penses protegi das os i ndi vduos em condi es de adaptao soci edade passam
a i ntegrar o Programa Resi dnci as Assi sti das . Trata-se de i mvei s cedi dos pel a
COHAB l ocal , em regi me de l ocao soci al , desti nados aos ex-pensi oni stas em
condi es de assumi r as suas responsabi l i dades fi nancei ras.
O programa desenvol vi do bem sucedi do. Dos 21 paci entes que i ngressa-
ram no Programa, apenas doi s ret ornaram ao Hospi t al Psi qui t ri co. A
recepti vi dade do Programa j unto popul ao posi ti va e a cl i entel a atendi da
tem si do acei ta pel a popul ao sem grandes resi stnci as.
A parceri a real i zada, al m de bem sucedi da, traz benefci os para todos os
envol vi dos, pri nci pal mente para o Hospi tal e para os paci entes.
O Hospi tal Psi qui tri co, que o fi nanci ador do programa, benefi ci ado. Por
um l ado, el e tem um custo anual com o programa (3% do total de recursos com
despesas correntes do Hospi tal ) e, por outro, tem um benefci o ao di mi nui r as
despesas de manuteno dos paci entes abri gados permanentemente em suas
dependnci as e em condi es de conduzi r a sua prpri a vi da. Os paci entes, por
sua vez, tambm ganham. El es adqui rem a possi bi l i dade da rei nsero na soci e-
dade e de ter uma vi da mai s autnoma e com mai s qual i dade, l i vrando-se da
proteo do Estado. Para as enti dades sem fi ns l ucrati vos tambm vantaj oso o
programa, el as passam a ter mai s recursos fi nancei ros para l evar adi ante o traba-
l ho que desenvol vem.
Nesta experi nci a bom destacar que h uma preocupao com a qual i dade
da assi stnci a dada s penses pel as enti dades sem fi ns l ucrati vos. O papel da
Secretari a Muni ci pal de Sade neste programa o de, j unto com profi ssi onai s
do Hospi tal , supervi si onar o servi o prestado pel as enti dades contratadas. O
programa no uma desreponsabi l i zao do Hospi tal para com os paci entes. H
uma preocupao em garanti r o bom desenvol vi mento do programa de forma a
garanti r uma mel hori a da qual i dade de vi da dos seus ex-paci entes.
Esse ti po de programa i l ustra bem que possvel resol ver os probl emas exi s-
tentes procurando somar esforos, e que possvel todos os i nteressados serem
benefi ci ados.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1998)
2 - Terra Solidria Iguarau - PR
Di ante da pobreza dos trabal hadores e da si tuao de degradao das pasta-
gens, a Prefei tura do muni cpi o de I guarau, l ocal i zado no i nteri or do Estado do
Paran, el abora o Programa Terra Sol i dri a com o obj eti vo de dar oportuni dade
de renda adi ci onal s faml i as de trabal hadores vol antes, vi abi l i zar a cul tura do
al godo e reformar as pastagens do muni cpi o mel horando o desempenho do
rebanho bovi no.
A vi abi l i zao desse Programa se d com o envol vi mento efeti vo dos produ-
tores rurai s e dos trabal hadores vol antes e a i ntermedi ao dessa rel ao fei ta
pel a Prefei tura. Esta i ni ci ati va traz vantagens para todas as partes envol vi das.
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A Prefei tura negoci a com os propri etri os rurai s o arrendamento da rea para
desenvol ver o programa. Aps i sso, com o auxl i o da Emater, el a cui da do prepa-
ro do sol o. Com o trator e i mpl ementos do Programa e com auxl i o dos produto-
res da regi o fei ta a arao e gradagem, apl i cao de herbi ci das e o pl anti o do
al godo. Uma vez cul ti vado o sol o, as faml i as cadastradas no Programa so
sel eci onadas e os l otes so di vi di dos. As faml i as fi cam responsvei s pel a condu-
o da l avoura, capi nando, fazendo o ral ei o e a col hei ta. Durante a col hei ta
fei to um adi antamento de recursos para que as famli as possam reali zar a colhei ta
no momento adequado e os val ores so descontados no fi nal . A produo obti da
comerci al i zada i ndi vi dual mente ou em nome da Prefei tura conforme a condi -
o ofereci da pel os compradores (cooperati vas). Do val or obti do com a venda
descontado o custo de produo, e o restante repassado s faml i as.
A base desse proj eto o pacto agrrio, envol vendo pecuari stas, bi as-fri as e
prefei tura l ocal . O Programa vi abi l i zado por essa rel ao d certo. As partes
i ntegrantes do Programa acabam se benefi ci ando. Mel hora a rel ao trabal ha-
dor-propri etri o uma vez que el es trabal ham na forma de parceri a, sendo que o
propri etri o tem sua rea de pastagem recuperada e o trabal hador tem a oportu-
ni dade de exercer uma ati vi dade produti va ganhando, al m dos rendi mentos, a
experi nci a na condi o de produtor. A Prefei tura, por sua vez, consegue ao
mesmo tempo combater a pobreza, recuperar as reas degradadas das pastagens
e, com i sso, esti mul ar tambm a economi a l ocal .
O Programa, que conta com a parti ci pao das partes i nteressadas em todas
as etapas desenvol vi das, tem resul tados posi ti vos. S no perodo 93/ 97, mai s de
130 faml i as de trabal hadores rurai s foram benefi ci adas e 220,22 hectares de
terra parti ci param do proj eto. Trata-se de mai s um programa si mpl es, que d
resul tado e todos saem ganhando.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1997)
3 - Consrcio Ribeiro Lajeado Penpolis - SP
O muni cpi o de Penpol i s, di ante da i mportnci a do recurso hdri co da baci a
do Ri bei ro Laj eado como mananci al de abasteci mento da ci dade e para as ati vi -
dades agropecuri as da regi o, j untamente com os muni cpi os de Al to Al egre e
Barbosa, forma o Consrci o I ntermuni ci pal do Ri bei ro Laj eado.
O obj eti vo do Consrci o reali zar servi os de proteo da baci a hi drogrfi ca
do Ri bei ro Laj eado. A meta efetuar 4.960 horas/ mqui na para conservao do
sol o (curvas de nvel e terraceamento) em propri edades rurai s a fi m de combater
a eroso; recompor a mata ci l i ar (pl anti o de 163.350 mudas de pl antas nati vas)
e real i zar 2 mi l horas/ mqui na de conservao de estradas rurai s
O Consrci o d subsdi os para a contratao de horas/ mqui na, possi bi l i tan-
do a part i ci pao efet i va dos propri et ri os rurai s no programa de Manej o
Conservaci oni sta do Sol o. Os custos so subsi di ados aos propri etri os, e quanto
menor a propri edade, mai or o subsdi o. O propri etri o i nteressado em parti ci -
par do programa assi na um contrato se comprometendo a real i zar o refl oresta-
mento da mata ci l i ar e a segui r a l egi sl ao ambi ental vi gente. O programa tem o
acompanhamento de um topgrafo que faz o l evantamento da rea, e no tocante
ao refl orestamento da mata ci l i ar, a Pol ci a Fl orestal faz a fi scal i zao do pl anti o
e a CESP faz o acompanhamento tcni co.
Al m dos parti ci pantes menci onados, outros atores so envol vi dos no pro-
grama. A Ong Fl ora Ti et faz doaes de mudas de pl antas nati vas para a real i za-
o do refl orestamento e a Casa da Agri cul tura real i za l evantamentos de dados
cadastrai s dos propri etri os rurai s e d apoi o no trabal ho de manej o do sol o. A
Cetesb, o DAEE (Departamento de gua e Energi a El tri ca) e DEPRN (Depar-
tamento de Proteo dos Recursos Naturai s) do assessori a na parte j urdi ca
rel ati va a conservao/ preservao do mei o ambi ente. As prefei turas dos trs
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muni cpi os envol vi dos e o Depart ament o Aut nomo de gua e Esgot o de
Penpol i s (DAEP) do apoi o fi nancei ro ao proj eto.
Trata-se de mai s uma i mportante experi nci a vi abi l i zada pel a parceri a. Para
um probl ema concreto possvel arti cul ar di versos i nteresses e o resul tado ser
posi ti vo. Ao preservar a natureza, o programa benefi ci a a popul ao de forma
geral, j que i sto assunto de i nteresse comum. Os propri etri os rurai s valori zam
as suas propri edades com o combate eroso. Os muni cpi os de Al to Al egre e
Barbosa ganham com a mel hori a das ati vi dades agropecuri as l ocai s e o muni c-
pi o de Penpol i s ganha com a preservao do mananci al de abasteci mento de
gua da ci dade.
(Fontes: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1997 e Cepam)
4 - Horto Municipal Vitria - ES
O proj eto surgi u no i nci o dos anos 90 com o obj eti vo de recuperar a rea
ocupada pel o anti go horto muni ci pal que ti nha si do converti da em depsi to de
entul hos. A i di a era dotar a regi o da Grande Marupe de uma rea verde para
o l azer contempl ati vo, esporti vo e de ati vi dades educati vas e el evar o ndi ce de
reas verdes no muni cpi o de Vi tri a. A regi o composta por 11 bai rros, repre-
sentando 19% da popul ao da ci dade.
A i mplantao do Parque se deu em fases. A pri mei ra foi a construo fsi ca,
instalao dos equipamentos e o ajardinamento. Conforme as fases iam sendo feitas,
eventos participativos eram organizados buscando envolver a comunidade. Ao todo
foram realizados 7 plantios participativos assignando-se a cada rvore um respons-
vel escolhido entre a comunidade local e representantes da cidade de Vitria. Junto
a isso foi realizado um Programa de Educao Ambiental com a populao do entor-
no, visando prepar-la para usufruir de forma harmnica com o Parque.
Atual mente, esforos esto sendo fei tos no senti do de consol i dar a organi za-
o do Parque, ampl i ar e aperfei oar as opes de l azer e entreteni mento, estrei -
tar a rel ao da comuni dade l ocal com o Parque.
Para concreti zar a i mpl antao do Parque foi fundamental a arti cul ao com
a i ni ci ati va pri vada, desde a sua i mpl antao at a manuteno e programao
das ati vi dades. A prefei tura muni ci pal teve apoi o fi nancei ro da Companhi a Val e
do Ri o Doce, que respondeu por 65% dos recursos totai s necessri os para a
i mpl antao do Parque. A manuteno del e, atual mente, real i zada pel a Com-
panhi a Si derrgi ca de Tubaro, atravs de um convni o de cooperao tcni ca
fi rmado entre a Prefei tura e a empresa.
Cabe ressal tar que, a gesto do Parque fei ta pel a Secretari a Muni ci pal de
Mei o Ambi ente e pel a Comi sso Gerenci al consti tuda por nove Secretari as
Muni ci pai s (Sade, Esporte, Mei o Ambi ente, Cul tura, Educao, Ao Soci al ,
Obras, Admi ni strao e Servi os).
Esta experi nci a i mportante por doi s aspectos. O pri mei ro refere-se ao fato
de ser um proj eto de conti nui dade admi ni strati va e polti ca de i nterveno pbli -
ca. A elaborao do projeto do Parque se deu em uma admi ni strao, a sua i mplan-
tao na segui nte e est se consol i dando na atual gesto. E, o segundo, ser um
exemplo bem sucedi do de parceri a entre a i ni ci ati va pri vada e o poder pbli co.
Com a i mpl antao do Parque todas as partes envol vi das so benefi ci adas. A
popul ao do muni cpi o passa a contar com mai s rea verde e mai s um espao de
l azer e recreao. A empresas parti ci pantes, fi nanci adoras de boa parte do Par-
que, tambm ganham com o proj eto. El as mostram-se preocupadas com o mei o
ambi ente e o bem estar da popul ao. I sso, certamente, l he traz benefci os i ndi -
retos, tai s como, a mel hori a do seu prestgi o j unto a popul ao de forma geral .
Nem sempre as vantagens econmi cas so as mel hores e este caso expressa i sso.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1997)
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5 - A Populao de Rua Belo Horizonte - MG
Em Bel o Hori zonte cri ado o Programa Popul ao de Rua com o obj eti vo de
construi r al ternati vas de moradi a e trabal ho para a popul ao de rua, desenvol -
ver ofi ci nas de arte e esporte com metodol ogi a que esti mul a a auto-esti ma e,
al m di sso, atender a popul ao de rua em suas necessi dades bsi cas, tai s como,
banho, l avagem de roupa e guarda vol ume.
O Programa estrutura-se da segui nte forma: a) Proj eto Abordagem de Rua,
com a i nteno de desenvol ver o contato dos educadores com a popul ao de
rua, possi bi l i tando conhecer as condi es de vi da para subsi di ar as aes segui n-
tes; b) Proj eto Abordagem de Faml i as, ao vol tada para faml i as que se encon-
tram em di versas l ocal i dades do muni cpi o. Esta ao vi sa a uma i nterveno
pl anej ada, com o obj eti vo de construi r al ternati vas de moradi a e gerao de
renda; c) Proj eto Al bergue Noturno Muni ci pal , cuj o obj eti vo oferecer popu-
l ao servi os de pernoi te, caf da manh e hi gi eni zao, al m do ofereci mento
de val e-transporte, reti rada de fotografi as, cartei ra de i denti dade, entre outros
documentos; d) Proj eto Repbl i ca Revi ver, que trata-se de um regi me de penso
pbl i ca para homens sol tei ros, abri gando-os durante 6 meses. Nesse perodo
el es recebem acompanhamento psi cossoci al ; e e) Proj eto Centro de Refernci a
da Popul ao de Rua, espao de convi vnci a e i ntegrao da popul ao de rua.
Esse Programa vi abi l i zado atravs de uma parceri a entre a Prefei tura e o
Frum de Popul ao de Rua, que formado tanto por enti dades governamentai s
como no-governamentai s. Entra el as esto a Pastoral de Rua, Pastoral de Di rei -
tos Humanos, Cri tas, Secretari a Muni ci pal de Sade, Secretari a Muni ci pal de
Desenvol vi mento Soci al , entre outras.
Para concreti zar a parceri a, a Prefei tura estabel ece um convni o com as enti -
dades e, atravs da Secretari a de Desenvol vi mento Soci al , faz o repasse dos re-
cursos el as e, conj untamente, el abora e executa o pl ano de trabal ho.
A popul ao de rua, que o pbl i co-al vo do programa, com este ti po de
i ni ci ati va ampl amente benefi ci ada. El a passa a contar com a assi stnci a bsi ca
e com a possi bi l i dade concreta de dar uma outra di reo sua vi da. As enti dades
envol vi das, que j trabal ham com essa popul ao, passam a contar com mai s
recursos e podem mel horar a qual i dade do atendi mento ofereci do. A prefei tura
ganha com o programa vi sto que, ao i nvs de promover as aes, el a passa a
supervi si onar o trabal ho desenvol vi do e a di scuti r as propostas de aes. El a
passa a ter um trabal ho mai s de acompanhamento e fi scal i zao do que de execu-
o. Os moradores da ci dade de forma geral tambm so benefi ci ados. O proj eto
contri bui para a di mi nui o do nmero de andari l hos nas ruas.
Apenas no ano de 97, cerca de 800 pessoas foram atendi das pel o Programa.
Entre essas pessoas estavam trabal hadores desempregados ou subempregados,
pessoas portadoras de defi ci nci as mentai s, mendi gos e mi grantes.
Alm da parceria, o que chama ateno nesta experincia que o problema do
morador de rua no enfrentado de forma parcial. Alm do oferecimento de pernoi-
te, o Programa tem como preocupao buscar integrar o morador de rua famlia e
gerao de renda, elementos fundamentais para o processo de abandono das ruas.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1998)
6 - Capacitao Profissional de Adolescentes Santos - SP
Col ocamos, at o momento, al gumas experi nci as que para serem concreti za-
das real i zam i mportantes parceri as envol vendo di versos atores soci ai s e, pel o que
foi col ocado, el as trazem benefci os mtuos. possvel ver no conj unto que as
parceri as fi rmadas no se tratam de cari dade de uma parte com rel ao a outra;
el as so formadas com fi ns especfi cos e trazem benefci os s partes i nteressadas,
mesmo que de forma i ndi reta.
I sto o que ocorre tambm em Santos. Neste muni cpi o desenvol vi do o
56
Programa Capaci tao Profi ssi onal e I ni ci ao ao Trabalho, tendo como pbli co-
al vo os adol escentes. O obj eti vo regul amentar, em nvel muni ci pal , os arti gos
19 e 53 do Estatuto da Cri ana e Adol escente, proporci onando apoi o convi -
vnci a fami l i ar, apoi o pedaggi co e i ni ci ao ao trabal ho.
A meta permanente do programa a vei cul ao de campanha de sensi bi l i za-
o do empresari ado. No curto prazo, a meta a de reali zar parceri as com setores
da comuni dade, com o obj eti vo de consegui r vagas em cursos profi ssi onali zantes.
J no mdi o prazo, a meta a de formao de co-ori entadores, e o aperfei oa-
mento dos i nstrumentos de acompanhamento i ndi vi dual escol ar e fami l i ar, e o
desenvol vi mento de grupos sci oeducati vos. A meta no l ongo prazo a de pro-
porci onar a autonomi a e a i ndependnci a dos adol escentes, gradual mente con-
segui das, ampl i ar o nmero de vagas nas empresas, e efeti var os cursos perma-
nentes de formao e ori entao ao trabal ho.
I ni ci al mente, fei ta a entrevi sta de cadastramento dos adol escentes encami -
nhados por di versos organi smos. Em segui da, com o surgi mento de uma vaga,
conforme o perfi l sol i ci tado, so encami nhados al guns adol escentes para que a
empresa execute a sel eo. Aps a aprovao para a vaga, o adol escente ori en-
tado no que se refere s provi dnci as necessri as. O acompanhamento dos ado-
l escentes nas empresas fei to atravs de atendi mentos i ndi vi dual i zados e con-
versas com as chefi as ou pessoas responsvei s na empresa. Junto a i sso, so fei tas
vi si tas domi ci l i ares com o i ntui to de ori entar os fami l i ares e reuni es com as
di retori as e chefi ai s, a fi m de sensi bi l i zar-l hes quanto ao envol vi mento com os
pri ncpi os do proj eto. Al m di sso, os adol escentes so encami nhados para cursos
ofereci dos pel os di versos segmentos da soci edade ci vi l .
Para o bom desenvol vi mento do Programa i mportante o envol vi mento com
a i ni ci ati va pri vada. Ao todo 11 empresas l ocai s parti ci pam com o papel de
oferecer vagas, comprometendo-se com os pri ncpi os e cri tri os do programa, ou
sej a, respei to aos di rei tos trabal hi stas e previ dnci ri os. Al m di sso, esperado
das empresas a concordnci a e parti ci pao no processo de acompanhamento
promovi do pel a equi pe de trabal ho.
No nvel pbl i co parti ci pam a Equi pe de Apoi o Educao com a funo de
desenvol ver o acompanhamento escol ar, subsi di ando as aes na rea; a Secreta-
ri a de Ao Comuni tri a responsabi l i zando-se pel os encami nhamentos dos casos
atendi dos pel o Programa; e os Consel hos Tutel ares, quando sol i ci tados, respon-
svei s pel o suporte nos casos com i mpl i caes l egai s (abandono, negl i gnci a,
vi ol nci a, etc.).
Os adol escentes e suas faml i as so ampl amente contempl ados com o Progra-
ma que envol ve a parceri a pbl i co-pri vado. Quanto as empresas, o que se v
que o seu benefci o i ndi reto. Ao acei tarem parti ci par do Programa el as no
esto fazendo nenhuma cari dade, poi s, tambm esto sendo benefi ci adas. O
benefci o a mel hora do seu prestgi o j unto a popul ao. Ao parti ci parem do
programa el as mostram o seu compromi sso soci al . bom l embrar, mai s uma vez,
que nem sempre os benefci os econmi cos di retos so os mel hores.
Um aspecto importante deste programa a preocupao com a capacitao pro-
fi ssi onal do adolescente e com o seu engajamento no mercado de trabalho, sem
esquecer que importante tambm melhorar o seu convvio com a famlia e a escola.
Desenvolver programas voltados criana e ao adolescente investir no capital social
local e i sso i mportante para o desenvolvi mento futuro do muni cpi o.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1998)
7 - Gerao de Emprego e Renda Fortaleza - CE
Uma experi nci a i nt eressant e na rea formao de mo-de-obra e gerao
de emprego e renda desenvol vi da no Nordest e. Em Fort al eza, desenvol vi -
do o Programa de Apoi o ao Trabal hador Aut nomo - Cent ral do Trabal hador
57
Aut nomo (CTA), com base numa parceri a bem sucedi da.
O programa vi sa capaci tar profi ssi onai s autnomos de bai xa renda, para
encami nh-l os ao mercado consumi dor de servi os domi ci l i ares; gerar ocupao
e renda efeti va para os profi ssi onai s autnomos prestadores de servi os, atravs
de i ntermedi ao entre a oferta e a demanda de servi os, e val ori zar o trabal ho
do profi ssi onal apoi ado pel o CTA, possi bi l i tando sua auto-aj uda e sua habi l i ta-
o profi ssi onal , si mul taneamente com a sensi bi l i zao da demanda, vi a i ntera-
o dos cl i entes que demandam servi os com o funci onamento e a fi l osofi a do
programa.
Para o trabal hador i nteressado (oferta de servi os) necessri o apresentar
comprovante de endereo, cartei ra de i denti dade, fotos, refernci as pessoai s e
fol ha corri da da Secretari a de Segurana Pbl i ca. Depoi s, el e deve passar por
uma tri agem ocupaci onal , fazer testes psi col gi cos e de conheci mento da ocupa-
o pretendi da. O passo segui nte fazer o cadastro no programa, parti ci par de
cursos de qual i fi cao e/ ou reci cl agem profi ssi onal para, a parti r da, real i zar
servi os domi ci li ares.
Para o usuri o do programa (demanda por servi os) o pri mei ro passo l i gar
para a central de atendi mento no horri o comerci al para sol i ci tar o servi o e
receber o profi ssi onal , medi ante carto de i denti fi cao e carta de encami nha-
mento, que, l ogo aps a real i zao do servi o, deve preencher e devol ver ao CTA
dando a opi ni o sobre a conduta do profi ssi onal e a qual i dade do servi o execu-
tado. Os profi ssi onai s di ari stas estabel ecem os preos dos servi os com base na
real i dade do mercado.
Neste Programa o apoi o fi nancei ro dado pel o Fundo de Amparo ao Traba-
l hador (FAT) do Governo do Estado e pel a Soci edade Al em de Cooperao
Tcni ca. Esta l ti ma, contri bui tambm na reci cl agem da equi pe tcni ca do
Programa.
A Uni versi dade Federal de Fortal eza parti ci pa real i zando cursos de formao
profi ssi onal e reci cl agem para as trabal hadoras das categori as faxi nei ras, l avadei -
ras, cozi nhei ras e de congel amentos de al i mentos.
J, as empresas pri vadas, parti ci pam mi ni strando pal estras e mdul os i nfor-
mati vos para os trabal hadores sobre a uti l i zao dos produtos por el as fabri ca-
dos. Neste senti do, parti ci pam a DECA, Ti gre, Brastemp e Montana e a Compa-
nhi a de El etri fi cao Rural .
Os nmeros expressam bem o sucesso do Programa. Em 1996, por exempl o,
1500 trabal hadores foram envol vi dos, 53.166 servi os domi ci l i ares foram real i -
zados e 455 trabal hadores foram qual i fi cado e reci cl ados.
Para os trabal hadores autnomos e de bai xa renda este ti po de proj eto
fundamental , possi bi l i ta a sua capaci tao profi ssi onal e o i ncremento da sua
renda. Aos usuri os dos servi os, o proj eto possi bi l i ta o acesso a profi ssi onai s
qual i fi cados e de confi ana. Nessa rea comum ocorrer ati tudes i ndevi das dos
profi ssi onai s, tanto em termos de qual i dade dos servi os como de preos cobra-
dos, probl emas freqentes nesta rea do mercado de trabal ho. Os usuri os tm a
possi bi l i dade de se mani festar quanto a qual i dade do servi o prestado e senti r-se
mai s protegi do.
A part i ci pao das empresas t ambm de fundament al i mport nci a. Para
el as o retorno i ndi reto. A parti ci pao num programa como este, mi ni strando
cursos sobre os seus produt os, possi bi l i t a el as uma cont ri bui o soci al mui t o
grande e o ret orno vem na forma de mel hori a da sua i magem e prest gi o j unt o
popul ao e a ci dade de forma geral . El as cumprem assi m um i mport ant e
papel soci al .
Para a Prefei tura l ocal , o programa contri bui no combate pobreza, na gera-
o de emprego e renda. e, desta forma, no estmul o ao cresci mento l ocal .
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1997)
58
8 - Incentivo ao Produtor Rural Urupema - SC
Com o i ntui to de dar suporte aos Programas e Proj etos que esto presentes
no Pl ano de Desenvol vi mento Sustentvel cri ado em Urupema, muni cpi o do
i nteri or de Santa Catari na, o Funder (Lei no. 146/ 93 de 26/ 04/ 93 e Decreto
no. 22/ 93 de 03/ 06/ 93). El e vi sa a esti mul ar as ati vi dades agropecuri as, de
saneamento bsi co e mei o ambi ente. Al m di sso, vi sa a gerar mo-de-obra no
mei o rural , col aborando para a di mi nui o do xodo rural , a tornar a agri cul tura
l ocal mai s competi ti va e a apoi ar a i ntroduo de tecnol ogi as sustentvei s aos
si stemas produti vos l ocai s, j ustas em termos soci ai s, vi vei s em termos econmi -
cos e ecol ogi camente adequadas.
O Fundo admi ni strado por um Consel ho Di retor, que fi xa as di retri zes
operaci onai s, defi ne as pol ti cas e os cri tri os de apl i cao de seus recursos e
possui um Servi o Admi ni strati vo que col oca em prti ca essas pol ti cas e el abora
as demonstraes contbei s. Sempre que se abre uma l i nha de fi nanci amento
real i zada uma ampl a di vul gao em todo o muni cpi o, i ncl ui ndo os cri tri os de
enquadramento dos produtores.
A pri nci pal i nterface do Fundo com o Pl ano Muni ci pal de Desenvol vi men-
to Sustentvel de Urupema, poi s o Fundo somente fi nanci a ati vi dades que cons-
tam do Pl ano, que preci sa ser aprovado pel a Comi sso Muni ci pal de Desenvol -
vi mento Rural . Al m di sso, o produtor tem de ser sci o de um dos Consel hos de
Desenvol vi mento Comuni tri os (enti dades de natureza pri vada que congregam
mai s de 90% dos produtores rurai s). Os produtores possuem representantes no
Consel ho Di retor aci ma ci tado.
O Programa, consti tudo com recursos proveni entes da Prefei tura, da Secre-
tari a da Agri cul tura e de Ongs, ao abri r l i nhas de fi nanci amento, no l i bera o
di nhei ro para o produtor, e si m para produto, bem ou servi o. O Fundo cri ado
rotati vo, possui fi nanci amentos si mpl i fi cados e a dvi da do produtor conver-
ti da em produto.
Para a vi abi l i zao do Programa i mportante a arti cul ao entre os atores
l ocai s. A Prefei tura, atravs da Secretari a Muni ci pal de Agri cul tura, operaci ona-
l i za o Funder, presta assi stnci a tcni ca aos benefi ci ri os e faz as vi stori as para
zel ar pel a boa apl i cao dos recursos. Os Consel hos de Desenvol vi mento Comu-
ni t ri os t m como responsabi l i dade fazer l evant ament o da necessi dade de
i nsumos, para depoi s di stri bu-l os aos produtores e at mesmo escol her os bene-
fi ci ri os em al guns casos. A Emater/ SC - Empresa de Pesqui sa Agropecuri a e
Extenso Rural - parti ci pa atravs de seus tcni cos l ocai s, desde a defi ni o da
pol ti ca de apl i cao dos recursos, escol ha dos benefi ci ri os at o forneci mento
de assi stnci a tcni ca. O Si ndi cato dos Produtores Rurai s parti ci pa de al guns
proj etos cuj as aes so fi nanci adas pel o Funder.
A coordenao das aes de cada i nsti tui o real i zada pel a Secretari a de
Agri cul tura l ocal que a i nsti tui o executora do Funder. Uma de suas caracte-
rsti cas o no pagamento de pessoal , j que as pessoas envol vi das no Programa
j so funci onri as muni ci pai s e os Consel hos no so remunerados.
Somente em 97 o Funder vi abi l i zou 457 contratos com pequenos produto-
res. A rea pl antada dupl i cou nos l ti mos anos, ocorrendo aumento da produti -
vi dade e da qual i dade da ma, i mportante ati vi dade l ocal .
Ao proporci onar crdi to aos pequenos produtores, excl udos da rede ofi ci al
de crdi to rural , o Programa benefi ci a, sem dvi da, os pequenos produtores e a
sua permannci a no mei o rural . Os i ndi cadores do programa si nal i zam i sso.
Para a Prefei tura e a popul ao de forma geral , o programa tambm traz
benefci os. Ao esti mul ar as ati vi dades rurai s, o muni cpi o tm um i mpul so para
o cresci mento econmi co, mai s emprego e renda so gerados. Al m di sso, ao
benefi ci ar o produtor rural , possi bi l i tando a sua permannci a no campo, o pro-
grama contri bui no senti do de evi tar que i nmeras faml i as mi grem para a peri -
feri a urbana, gerando di versos outros probl emas.
59
O que se destaca nesta experi nci a e que merece ser apontada que o progra-
ma se desenvol ve arti cul ado com outros i nstrumentos de desenvol vi mento l ocal ,
como o Pl ano Muni ci pal , Comi sso Muni ci pal de Desenvol vi mento Rural , Co-
operati va de Crdi to e Consel hos Comuni tri os, possi bi l i tando a parti ci pao
comuni tri a organi zada.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1998)
9 - Cinturo Verde Franca - SP
A parti r da i di a que se ti nha, de cri ar um ci nturo verde e cri ar condi es
para que o produtor rural pudesse sobrevi ver com seu trabal ho no campo,
cri ado em Franca, muni cpi o do i nteri or paul i sta, o Programa de Apoi o ao Pe-
queno Produtor Rural . Mai s uma vez o pbl i co-al vo o pequeno produtor.
O programa tem como obj eti vo fi xar o homem no campo, dando condi es
favorvei s ao aumento da renda fami l i ar; ampl i ar a produo agropecuri a regi -
onal , aumentando a rea cul ti vada e a produti vi dade, esti mul ando a cri ao do
ci nturo verde da ci dade; favorecer a oferta de produtos mai s saudvei s popu-
l ao; e esti mul ar o associ ati vi smo e a organi zao das comuni dades rurai s.
Esta i ni ci ati va est estruturada em reas, de forma a supri r as necessi dades
dos pequenos produtores. A pri mei ra a assistncia agronmica, vi sando a dar
ori entao e assi stnci a si stemti ca e gratui ta de agrnomo e tcni co agrcol a
para o pl anti o de hortas e gros, conforme as necessi dades. A assistncia veterin-
ria uma outra rea envol vendo vi si tas para tratamento de ani mai s doentes,
assi stnci a na cobertura e procri ao dos rebanhos com oferta de i nsemi nao
arti fi ci al gratui ta. Estmulo novas fontes de renda uma outra rea, dentro da
qual o pequeno produtor tem al ternati vas para di versi fi car sua produo, rece-
bendo, de acordo com a poca, doao de pi ntai nhos de raas e mudas de rvores
frutferas. Al m di sso, h tambm a assistncia social, que envol ve vi si tas peri -
di cas de assi stentes soci ai s s faml i as dos produtores para l evantamento da rea-
l i dade e atendi mento, de acordo com a necessi dade, em agendamento de consul -
tas, transportes de doentes, entre outras i ni ci ati vas. Os cursos e treinamentos,
uma outra rea, consti tuem-se de trei namentos e pal estras ao pequeno produtor,
buscando capaci t-l os e profi ssi onal i z-l os nas reas de manej o, i nsemi nao
arti fi ci al , preveno de doenas. A manuteno de estrada mai s uma rea do
programa. A Prefei tura faz manuteno das estradas ao redor das propri edades
rurai s, faci l i tando o escoamento da produo.
O programa desenvol vi do atravs da i nterao entre a Prefei tura e as trs
Associ aes de Produtores Rurai s exi stentes no muni cpi o. A i nterao se d
atravs das vi si tas tcni cas e de reuni es promovi das entre as Associ aes e a
Secretari a, nas quai s so di scuti dos os probl emas, as necessi dades, as i ni ci ati vas,
etc. Al m di sso, as Associ aes se i nteragem entre si , com trocas de i nformaes,
cesso e emprsti mos de mqui nas e equi pamentos, como por exempl o, ensi l a-
dei ras. Se uma Associ ao tem di sponvel al guns equi pamentos no momento e a
outra no, h o emprsti mo dos mesmos. Al m di sso, h i ntercmbi o de produ-
tos. Se al gum produtor que tem banca na Fei ra do Produtor esti ver sem determi -
nada verdura, outro produtor se pronti fi ca a abastec-l o.
O Programa, que conta com o fi nanci amento da Prefei tura l ocal , tem como a
sua pri nci pal conqui sta a fi xao do homem no campo, cri ando condi es para
que el e produza e escoe a sua produo, aumentando a renda e mel horando a
qual i dade de vi da.
Ent re 95 e 96 houve um aument o de 35% da rea cul t i vada, i ncrement o
da Fei ra do Produt or de 6 para 8 pont os semanai s, com aument o de 10% no
nmero de bancas de produt ores, as quai s vendi am mai s de 110 produt os
di ferent es, di ret ament e do produt or ao consumi dor, em mdi a 30% mai s ba-
rat o que o mercado.
60
O mai or benefi ci ado pel o programa o pequeno produtor rural e a sua fam-
l i a. Entretanto, no so s el es que se benefi ci am. A popul ao de forma geral
ganha com el e. Com a consti tui o do ci nturo verde el a passa a contar com
al i mentos de mel hor qual i dade e com preo mai s acessvel . Ao mesmo tempo, el a
se benefi ci a com a permannci a da popul ao no campo, j que a mi grao tende
a potenci al i zar os probl emas urbanos. A Prefei tura, por tudo i sso, se benefi ci a
tambm.
Para fi nal i zar bom di zer que, a convi vnci a entre os produtores rurai s que
antes era de concorrnci a, com o desenvol vi mento do programa passou a ser de
sol i dari edade. Os produtores perceberam que el es esto na mesma si tuao, que
o cami nho somar esforos e que todos podem ganhar.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1996)
10 - Gerenciamento do Transporte Santo Andr - SP
Em Santo Andr, muni cpi o da regi o do Grande ABC, cri ada a Secretari a
de Transporte, responsvel pel o transporte pbl i co, trnsi to e a manuteno e
i mpl antao do si stema vi ri o, al m da Empresa Pbl i ca de Transportes (EPT).
Uma anti ga bandei ra de l uta da Associ ao dos Usuri os do Transporte Co-
l eti vo era a mel hori a da qual i dade do transporte col eti vo da ci dade que se encon-
trava em pssi ma qual i dade e era ofertado pel as empresas pri vadas, sem control e
da Prefei tura.
O Programa do governo l ocal , que assume em 89, tem como perspecti va a
i mpl ementao de pol ti cas que pri vi l egi em o transporte col eti vo em rel ao ao
transporte i ndi vi dual e a responsabi l i dade di reta do poder pbl i co pel o Si stema
de Transportes. Para i sso, el e toma i ni ci ati vas que mudam de forma si gni fi cati va
a rel ao do poder pbl i co com o setor pri vado e, tambm, do poder pbl i co
com os usuri os do transporte pbl i co.
Quanto aos transportes col eti vos, especi fi camente, i mpl antado em pri mei -
ro l ugar o Departamento de Transporte Col eti vo, responsvel pel a gesto do
si stema encarregado do pl anej amento, da programao, do control e e da fi scal i -
zao do si stema.
Em segundo, cri ada a Empresa Pbl i ca de Transportes (EPT), excl usi va
operadora e responsvel por 33% do si stema. El a cri ada com a funo de
regul adora, capaci tando o poder pbl i co para atuao em casos de emergnci a.
Al m di sso, el a deve servi r como refernci a para a qual i dade do servi o e para a
aval i ao dos custos.
J, em tercei ro l ugar, estabel eci da uma nova rel ao contratual com as em-
presas operadoras pri vadas. A Prefei tura torna-se a propri etri a das l i nhas,
central i zando a recei ta e remunerando as empresas pel o servi o prestado, i ncl u-
si ve a EPT. A parti r da, as empresas pri vadas passam a cumpri r as vi agens defi -
ni das pel a Secretari a (quanti dade e horri o) para receber.
Junto a i sso, em quarto l ugar, fei ta a reestruturao do servi o. Com a
retomada do control e sobre as l i nhas por parte da Prefei tura possvel reorgani -
zar toda a rede de transporte. Nesta reestruturao so l evadas em conta as rei -
vi ndi caes dos usuri os. Por lti mo, formado o Conselho de Transportes onde
atuam os di versos agentes envol vi dos e do Consel ho de Admi ni strao da EPT.
Os resul tados dessa experi nci a so posi ti vos. As rei vi ndi caes da popul ao
passam a ser agi l i zadas. As empresas pri vadas so l evadas tambm a i nvesti r em
novos vecul os. Ocorre no muni cpi o a mel hori a do nvel de servi o prestado
com um aumento de 20% da frota, 15% nas vi agens real i zadas, com ndi ce
mdi o de 99% de cumpri mento das vi agens programadas. Al m di sso, ocorre a
parti ci pao da popul ao no processo de pl anej amento, pri nci pal mente na re-
estruturao espaci al . Em pesqui sa real i zada, a acei tao popul ar com rel ao as
mudanas no si stema teve um percentual de 72% de aprovao.
61
Esta forma de gerenci amento dos transportes contempla os di versos i nteresses.
Os usuri os conseguem a melhori a dos servi os prestados e so atendi dos nas suas
reivindicaes. O governo local favorecido ao conseguir executar o seu programa
de governo. J, para as empresas privadas, o sistema de gerenciamento introduz uma
nova lgi ca para elas. Elas tm de cumpri r as vi agens defi ni das pela Secretari a de
Transportes (quantidade e horrio) para receber. Esse controle por parte do setor
pblico no ruim para as elas, que continuam a ganhar com o servio prestado,
deixam de sofrer presses diretas dos usurios e se beneficiam com a reorganizao
do si stema. Um fato que expressa bem a conti nui dade dos ganhos das empresas, e
que elas tm recursos, o investimento que fizeram na aquisio de novos veculos.
Cabe destacar que, os i nvesti mentos na renovao da frota de vecul os, i ni ci -
al mente, foi fei to pel a EPT e depoi s foi segui do rapi damente pel a empresas
pri vadas. Com este ti po de concorrnci a os mai ores benefi ci ados so os usuri os.
A EPT, neste caso, cumpre um dos seus papi s que ser refernci a para a qual i -
dade do servi o prestado.
Um aspecto i mportante dessa experi nci a a parti ci pao dos usuri os no
gerenci amento do transporte. El es parti ci pam, assi m como os empresri os, os
funci onri os e o poder pbl i co, do Consel ho Muni ci pal de Transporte acompa-
nhando as reuni es e as deci ses tomadas na rea do transporte col eti vo.
(Fonte: Instituto Plis Perodo 89/92)
11 - Apoio s Ongs Uberlndia - MG
No muni cpi o de Uberl ndi a, l ocal i zado no Tri ngul o Mi nei ro, desenvol -
vi do o Programa de parceri a entre a Prefei tura e Ongs de atendi mento cri ana,
adol escente, i doso, portador de defi ci nci a, dependente qumi co e al bergado. O
Programa vi sa a dar assi stnci a tcni ca s Ongs nas reas contbi l , pedaggi ca,
admi ni strati va e de pl anej amento, al m do apoi o fi nancei ro, para que el as pres-
tem um atendi mento na rea de assi stnci a soci al popul ao carente.
A operaci onal i zao do Programa est respal dada pel a l ei muni ci pal que au-
tori za o repasse de subveno s enti dades. el aborado um Pl ano de Trabal ho e
fi rmado um convni o entre o Muni cpi o e cada uma das enti dades. Para a l i be-
rao da verba, a enti dade encami nha mensal mente Secretari a de Trabal ho e
Ao Soci al da Prefei tura a previ so de gastos di scri mi nando o custo de pessoal
e encargos soci ai s. Acrescenta-se a essa previ so um val or per capi ta para paga-
mento de gua, l uz, gs, verduras, entre outras despesas. Os recursos so repas-
sados s enti dades para fazer frente a essas despesas.
Junto a i sso, fei to o acompanhamento, control e e fi scal i zao dos recursos
repassados s Ongs, conforme normas estabel eci das pel o Tri bunal de Contas; a
enti dade ori entada na prestao de contas e mensal mente fei ta a confernci a
das mesmas por tcni cos da Secretari a.
Para o bom andamento do Programa buscada a i ntegrao com os Conse-
l hos Muni ci pai s da Assi stnci a Soci al , da Cri ana e do Adol escente e I doso no
que se refere as di scusses das propostas de trabal ho pel a Secretari a de Trabal ho
e el aborao de proj etos conj untos.
O Programa tem como pbl i co-al vo 77 enti dades no-governamentai s, re-
presentando 88% das enti dades de atendi mento de ao conti nuada do Muni -
cpi o, com a funo de prestar atendi mento na rea soci al popul ao. A assi s-
tnci a nas reas contbi l , pedaggi ca e de pl anej amento, bem como a capaci ta-
o de pessoal , fei ta em reuni es si stemti cas. Quando necessri o fei to o
atendi mento i ndi vi dual s enti dades a parti r de necessi dades especfi cas.
Est a uma forma de enfrent ar os probl emas na rea soci al . O poder pbl i -
co, nest e caso, no real i za di ret ament e as pol t i cas. I st o, no si gni fi ca uma
desresponsabi l i zao del e com popul ao carent e. El e muda o seu papel e
passa a supervi si onar e a zel ar pel a boa qual i dade do servi o prest ado, e o
acompanhament o si st emt i co.
62
Para as Ongs, que j prestam assi stnci a na rea soci al , i nteressante esse
proj eto. El as passam a ter mai s recursos para desenvol ver o seu trabal ho e, al m
di sso, passam a ter aes arti cul adas com as di retri zes mai ores defi ni das nos
Consel hos Muni ci pai s da Cri ana e Adol escente, I doso e da Assi stnci a Soci al .
A popul ao carente, atendi da pel as Ongs, tem um atendi mento de qual i da-
de, mai s di ri gi do as suas necessi dades e fei to por quem conhece bem a sua real i -
dade. El e o mai or i nteressado no bom desenvol vi mento do programa.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1998)
12 - Reciclagem de Lixo Porto Alegre - RS
Na rea da l i mpeza pbl i ca e desti nao de l i xo, em Porto Al egre, desenvol -
vi do o Programa Uni dade de Reci cl agem com o obj eti vo de organi zar a popul a-
o excl uda da economi a formal , resgatando sua ci dadani a e destacando a i m-
portnci a deste ti po de trabal ho para o mei o ambi ente; qual i fi car os trabal hado-
res de forma a produzi r uma matri a pri ma de mel hor qual i dade para as usi nas
reci cl adoras e aumentar a vi da ti l dos aterros da ci dade.
O programa tem como metas a formao de uma cooperati va de reci cl adores,
qual i fi cao dos cooperati vados, cri ao de uma i ndstri a reci cl adora de pl sti co
e a i nst al ao de uma cent ral de vendas, el i mi nando a i nt ermedi ao e
comerci al i zando os materi ai s di retamente com as i ndstri as reci cl adoras.
Aps o recol hi mento do resduo seco pel a col eta sel eti va, el e encami nhado
s Uni dades de Reci cl agem, responsvei s pel a recepo, tri agem, enfardamento,
pr-benefi ci amento em al guns casos, e comerci al i zao dos materi ai s reci cl vei s.
As Uni dades de Reci cl agem esto i nseri das em um programa mai or do Departa-
mento Muni ci pal de Li mpeza urbana, a Col eta Sel eti va.
O pri mei ro passo do programa a organi zao dos catadores. Para i sso fei to
i ni ci almente o cadastramento, a reti rada das barracas sobre o li xo e os pontos de
comerci al i zao; os menores so afastados e so sel eci onadas as pessoas que ca-
tam, reti rando os el ementos expl oradores que geram vi ol nci a e prosti tui o.
Di versas reuni es so real i zadas di scuti ndo temas como cooperati vi smo, auto
gesto e materi ai s reci clvei s. Junto a i sso, ampli ada a coleta seleti va e desenvol-
vi do o trabal ho de educao ambi ental , vi sando as escol as, as empresas, estabe-
l eci mentos de sade e reparti es pbl i cas e pri vadas.
Para o bom desenvol vi mento das Uni dades de Reci cl agem, assi m como todos
os programas j di scuti dos, i mportante a real i zao de parceri a. Parti ci pam do
programa, cada uma com a sua especi fi ci dade, as segui ntes enti dades: Comuni -
dades Ecl esi ai s de Bases, I rmos Mari stas, Cri tas do Brasi l , Fundao Maurci o
S. Sobri nho.
A Prefei tura muni ci pal i nveste em equi pamentos e promoo de cursos para
qual i fi cao dos reci cl adores. A busca de i nvesti mentos j unto a organi smos naci -
onai s e i nternaci onai s para serem apl i cados nas Uni dades de Reci cl agem fi ca a
cargo da Cri tas do Brasi l . A Fundao Maurci o S. Sobri nho real i za consul tori a
j unto a al gumas uni dades de reci cl agem i nj etando recursos para a aqui si o de
equi pamentos desti nados a execuo dos trabal hos de reci cl agem.
Em 7 anos do Programa foram col etadas mai s de 28 mi l tonel adas de l i xo
seco, equi val ente a 7.400 tonel adas de papel , representando a preservao de
252 mi l ps de eucal i ptos e 4.300 tonel adas de vi dros.
Entre os benefi ci ados pel o programa esto os catadores de papel . Com o
desenvol vi mento do programa el es so organi zados em cooperati vas, passam por
um processo de qual i fi cao, l i vraram-se do atravessadores e, com i sso, vem a
perspecti va de mel horar os seus rendi mentos. Al m di sso, o programa promove
a val ori zao da ati vi dade profi ssi onal da sel eo de materi ai s reci cl vei s.
Entretanto, el es no so os ni cos benefi ci ados. A popul ao do muni cpi o
de forma geral tambm . O programa, ao buscar a preservao do mei o ambi en-
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te e ao possi bi l i tar o aumento da vi da ti l do aterro, benfi co para toda a
ci dade. A preservao ambi ental cada vez mai s se faz necessri a e i sso de i nte-
resse de todos.
Para as i ndstri as reci cl adoras este ti po de i ni ci ati va i mportante. El as pas-
sam a contar com uma matria prima de melhor qualidade e passam a comercializar
di retamente com a cooperati va, l i vre dos atravessadores.
O poder pbl i co l ocal , que fi nanci a o programa, est entre os benefi ci ri os.
Por um l ado, el e cumpre o seu papel de provedor dos servi os pbl i cos e, por
outro l ado, contri bui para a mel hori a da qual i dade de vi da de parte da popul a-
o l ocal . Al m di sso, consegue prol ongar a vi da ti l do aterro, dei xando para
real i zar novos i nvesti mentos nesta rea para mai s adi ante. El e atua no senti do de
preservar o mei o ambi ente e aprovei tar mel hor os recursos exi stentes.
Trata-se de um programa si mpl es de ser desenvol vi do, tem grande al cance
soci al e traz benefci os para todos os atores envol vi dos.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1997)
13 - Segurana Pblica Porto Alegre - RS
Em quase todas as reas h al gum ti po de experi nci a sendo desenvol vi da em
termos de gesto pbl i ca. Este o caso tambm da rea da segurana pbl i ca e
pol i ci amento. No muni cpi o de Porto Al egre, envol vendo o setor empresari al , as
associ aes de moradores, o Estado, a prefei tura, os arti stas pl sti cos l ocai s
desenvol vi do o programa A Segurana Preventi va no Conj unto Resi denci al
Rubem Berta - Uma I nterveno no Espao Urbano.
O proj eto vi sa a proporci onar mel hores condi es de segurana pbl i ca ao
Conj unt o Resi denci al , somando esforos para a reduo da vi ol nci a e da
cri mi nal i dade l ocal , contri bui ndo, desta forma, para o desenvol vi mento da ci -
dadani a e da qual i dade de vi da de sua popul ao.
O que chama a ateno no proj eto que el e no vi sa si mpl esmente col ocar
mai s pol i ci ai s equi pados patrul hando o bai rro. Junto a i sso, a perspecti va de
aproxi mar e consol i dar a i nterao entre a pol ci a e a comuni dade, buscando
construi r conj untamente as al ternati vas para a sol uo dos probl emas. Mai s do
que i sto, o proj eto vi sa a val ori zar o espao urbano, recuperando a sua i magem
depreci ada, cri ando com a comuni dade um novo vi sual artsti co e di nmi co para
a ci rcul ao e convvi o das pessoas.
A pri mei ra etapa da i mpl antao a real i zao das obras de ampl i ao do
prdi o do Batal ho Mi l i tar e a i mpl antao do Pel oto pol i ci al . Aps i sso, fei to
o apri moramento do proj eto i ncorporando novos parcei ros. A tercei ra etapa con-
si ste na reaval i ao das condi es de segurana com a i ncorporao de novas
propostas da comuni dade e adaptao do proj eto. A segui r, fei ta a transforma-
o do Pel oto pol i ci al em Companhi a com o aumento de efeti vos, equi pamen-
tos e vi aturas. A quarta etapa a negoci ao com a comuni dade para a defi ni o
de cri tri os progressi vos de i nterveno no espao urbano do Conj unto Resi -
denci al . As trs l ti mas etapas so a real i zao da pi ntura na Sede da Associ ao
dos Moradores, pi ntura e recuperao progressi va dos ncl eos resi denci ai s e a
urbani zao da praa central do Conj unto Resi denci al .
Quem coordena o proj eto a Secretari a da Justi a e da Segurana que cui da
da arti culao entre os di versos parcei ros e colaboradores com a comuni dade. Ela
a sede do Comi t Executi vo que gerenci a o proj eto e fornece a estrutura de
admi ni strao e apoi o ao proj eto.
O papel da Uni versi dade l ocal a de contri bui r com tcni cos de di versas
reas, tai s como, engenhei ros, arqui tetos, professores de educao fsi ca, soci l o-
gos, entre outros especi al i stas, para as aes de reformas no conj unto, al m de
contri burem no processo de organi zao. A rea empresari al (Ti ntas Renner)
parti ci pa com o forneci mento dos recursos necessri os pi ntura dos ncl eos
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resi denci ai s pertencentes ao Conj unto Resi denci al . J os moradores parti ci pam,
atravs das enti dades comuni tri as, do Comi t Executi vo l ocal i zado na Secreta-
ri a da Justi a. O Governo do Estado tambm parti ci pa do proj eto atravs da
Secretari a de Obras Pbl i cas e da Secretari a da Cul tura.
Al m desses parti ci pantes, os arti stas pl sti cos da ci dade, contri buem para a
mudana da i magem do bai rro, atravs da real i zao de suas obras nos espaos
exi stentes.
H di versos atores soci ai s envol vi dos com o proj eto e todos tm i nteresse que
el e al cance os seus obj eti vos. De di ferentes formas todos tm al gum benefci o.
Os mai ores benefi ci ados so os moradores de forma geral e a Associ ao de
Moradores porque passam a vi ver com mai s segurana, com menos cri mi nali dade
e vi ol nci a. A Uni versi dade l ocal encontra um espao na comuni dade para de-
senvol ver um trabal ho de extenso uni versi tri a e envol ver os profi ssi onai s que
tm num trabal ho na rea soci al .
Assi m como os moradores e a Uni versi dade, a rea empresari al tambm tm
ganhos com esse trabal ho. A empresa, com a parti ci pao nesse ti po de proj eto,
mostra-se sensvel aos probl emas soci ai s da ci dade e di sposta a contri bui r. Com
i sso, certamente, o prestgi o del a j unto comuni dade l ocal pode mel horar. El a
tem um custo, mas tem um benefci o tambm.
O Governo do Estado e a Secretari a de Justi a arti cul ando e gerenci ando um
proj eto como este, tornam-se mai s efi ci entes e mostram mai s servi o popul a-
o. El es desempenham mel hor a sua funo e j usti fi cam o seu trabal ho e a sua
exi stnci a.
No so s estes os que possuem benefci os. Os arti stas plsti cos locai s, com a
parti ci pao no proj eto, vol tada para a mel hori a da i magem do bai rro, encon-
tram na comuni dade um espao pri vi l egi ado para di fundi r o seu trabal ho.
Com a experi nci a desenvolvi da no Conj unto Resi denci al Rubem Berta a po-
pulao passa a vi ver com mai s segurana e menos cri mi nali dade. Esta experi nci a
um bom exemplo de que possvel somar os esforos para resolver os problemas
exi stentes e, ao mesmo tempo, todos os parti ci pantes serem benefi ci ados.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1998)
14 - Hortas Comunitrias So Bernardo do Campo - SP
O muni cpi o de So Bernardo do Campo, si tuado na Regi o do Grande
ABC, desenvol ve o programa Hortas Comuni tri as que teve i nci o em 1995 e
conta com a parti ci pao da prefei tura muni ci pal (Departamento de Promoo
Soci al ) e a Associ ao dos Ex-al unos da Uni versi dade Metodi sta. mai s uma
experi nci a desenvol vi da em parceri a e que d certo.
O programa vi sa proporci onar al i mentao mai s saudvel e equi l i brada para
a popul ao de bai xa renda e ao mesmo tempo contri bui r com a compl ementa-
o do oramento fami l i ar. Junto a i sso, vi sa a resol ver o probl ema do l i xo, j que
desenvol vi do em l ocai s desti nados ao acmul o de entul hos.
Para a formao da horta, a prefei tura e as empresas cedem reas di sponvei s.
A popul ao parti ci pante real i za o cul ti vo, e a supervi so fei ta por um enge-
nhei ro agrnomo. O gerenci amento do programa conta com o apoi o tcni co e
j urdi co da Associ ao dos Ex-al unos da Uni versi dade.
I ni ci al mente fei ta a defi ni o das reas a serem uti l i zadas, a di vul gao do
programa, a real i zao da i nfra-estrutura, a di stri bui o dos terrenos e i nsumos
bem como a ori entao tcni ca. Uma vez cul ti vado o terreno so desenvol vi das
reuni es peri di cas onde se di scutem o regul amento e os probl emas, o cadastra-
mento e entrega dos cantei ros s novas faml i as. fei to, tambm, um trabal ho
soci oeducati vo com as faml i as parti ci pantes. Aps i sso, fei ta a col hei ta e
comerci al i zada a produo excedente. A produo obti da serve para reforar a
al i mentao das faml i as e gerar a compl ementao de renda s el as.
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um programa si mpl es e que exi ge poucos recursos. J parti ci param do
programa at o momento 67 faml i as e ao todo 235 pessoas. As faml i as envol vi -
das ganham dupl amente, tanto em funo da mel hor al i mentao como em
funo da compl ementao de renda. A prefei tura, que cede as reas e os recur-
sos, tambm ganha com esse programa, poi s el a atua no senti do de combater a
pobreza e i sso i mportante. Os empresri os que cedem a rea, como j di to em
outras experi nci as, mostra-se sensvel aos probl emas soci ai s e tem um ganho
i ndi reto que a mel hori a da sua i magem na ci dade.
At o momento, trs hortas foram cul ti vadas e i sto vem esti mul ando a orga-
ni zao comuni tri a, a sol i dari edade e a cooperao. Face ao sucesso do progra-
ma h a perspecti va de ampl i -l o e desenvol ver um programa ampl i ado de pro-
duo agrcol a, com a perspecti va de gerar mai s renda e emprego. Com a ampl i -
ao do programa e da produo, o consumi dor poder vi r a ser ampl amente
benefi ci ado, tendo acesso a produtos de mel hor qual i dade e menor preo. As-
si m, o crcul o dos benefi ci ados pel o programa se fechari a.
(Fonte: Recem Cepam 1995)
15 - A Terceira Idade Ribeiro Preto - SP
Tendo como pbl i co-al vo os i dosos, em Ri bei ro Preto, foi desenvol vi do o
Ncl eo de Atendi mento Tercei ra I dade, com a perspecti va de maxi mi zar a
atuao j unto a essa popul ao procurando tratar a questo do i doso de forma
mai s gl obal . A i di a atuar em rede arti cul ando tanto os recursos governamen-
tai s como os no-governamentai s.
Os parti ci pantes do programa so os Consel hos Muni ci pai s do I doso, da
Assi stnci a Soci al e da Sade. Por parte da prefei tura muni ci pal parti ci pam as
Secretari as de Sade, Esporte, Cul tura, Educao e Mei o Ambi ente. Dos rgos
estaduai s parti ci pam a Secretari a de Desenvol vi mento e Assi stnci a Soci al , a
Ofi ci na Cul tural , Uni versi dade e Ongs.
O funci onamento do Ncl eo si mpl es. A real i zao do trabal ho fei ta em
prdi o grande manti do pel a Secretari a de Sade que, al m di sso, presta no l ocal
atendi mento mdi co e organi za vi si tas para os i dosos i ncapaci tados. O espao
exi stente grande e sufi ci ente para a real i zao de outras ati vi dades. A Secretari a
da Educao oferece cursos de al fabeti zao, a Secretari a de Esporte desenvol ve
ati vi dades fsi cas e esporti vas vol tadas aos i dosos. So ofereci dos tambm cursos
de danas. Para o desenvol vi mento destas ati vi dades fei to um cronograma fi xo
de forma que no haj a choques entre as ati vi dades programadas. O Fundo de
Sol i dari edade tambm parti ci pa atravs da organi zao de exposi es, apresen-
taes artsti cas, fruns, ofi ci nas, cursos, vi agens, entre outros.
O gerenci amento do ncl eo fi ca a cargo dos prpri os i dosos. cri ado um
Consel ho Di retor composto de 5 i dosos usuri os que defi ne e aval i a as aes,
al m de admi ni strar a parte econmi ca do Ncl eo.
Para mel horar o desempenho do Ncl eo a prefei tura e o Estado fi rmam um
convni o. Nesse convni o o Estado se compromete a repassar mai s verbas para a
prefei tura com o obj eti vo de possi bi l i tar a aqui si o de materi ai s permanentes e
a manuteno e compra de materi ai s de consumo.
O que chama a ateno nesta experi nci a o ti po de parceri a real i zada. O
Estado e o muni cpi o so os pri nci pai s parcei ros neste caso. El es somam esforos
e atuam de forma arti cul ada.
No campo das polticas pblicas comum a ausncia de integrao entre as aes
dos rgos pbli cos, tanto entre as Secretari as Muni ci pai s como entre o Estado e o
municpio. No caso que estamos comentando percebe-se a tentativa de romper com
isso. O Estado e o municpio se tornam parceiros e isto bom para todos.
Para o i doso a cri ao do Ncl eo i mportante. A parti ci pao em ati vi dades
possi bi l i ta a el e uma vi da com mai s qual i dade e assi stnci a. El e passa a contar
com assi stnci a mdi ca, l azer, esporte e recreao. Sem dvi da, el e o mai or
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benefi ci ado com essa i ni ci ati va. O Estado e o muni cpi o, que real i zam os i nves-
ti mentos no Ncl eo, o programa tambm os benefi ci a. Com a i ntegrao das
aes el es passam a atuar de forma mai s efi ci ente e a maxi mi zar os recursos
i nvesti dos. El es cumprem da mel hor forma o seu papel .
(Fonte: Recem, Cepam, 1997)
16 - Apoio ao Estudante Presidente Prudente - SP
A parti r de uma boa parceri a entre a Secretari a Muni ci pal de Assuntos Vi ri -
os e as empresas concessi onri as de transporte col eti vo, os estudantes so ampl a-
mente benefi ci ados com o Programa Catraca Li vre desenvol vi do em Presi dente
Prudente, muni cpi o do i nteri or paul i sta.
A i nteno mai or do programa atuar no senti do de combater evaso esco-
l ar e tambm propi ci ar s faml i as um compl emento ao oramento domsti co. O
desenvol vi mento do programa bastante si mpl es.
Os al unos so cadastrados j unto Secretari a de Transporte e a parti r de uma
confernci a do atendi mento ao di sposto no decreto muni ci pal , que d passe
gratui to aos estudantes, os passes so di stri budos mensal mente. O custo dos
passes assumi do pel as empresas concessi onri as.
H cri tri os para o ofereci mento dos passes. aval i ado se h vaga na escol a
mai s perto do aluno. Alm di sso, avali ado se a resi dnci a est locali zada h mai s
de mi l metro da escol a.
Atual mente, com a i mpl antao do si stema de cobrana el etrni co no trans-
porte col eti vo l ocal , os estudantes recebem um carto el etrni co vl i do para
todo o ano l eti vo, com exceo no perodo de fri as, feri ados e fi ns de semana.
Ao desenvol ver o programa tanto a prefei tura como as empresas concessi on-
ri as esto contri bui ndo para o combate evaso e i sso mui to i mportante. En-
tretanto, el as so favoreci das com o programa. Por um l ado, a prefei tura est
i nvesti ndo na capaci tao dos j ovens e adol escentes, ou sej a, est i nvesti ndo no
capi tal soci al e i sso para o muni cpi o fundamental no mdi o e l ongo prazo; e,
por outro, as empresas concessi onri as tem um custo, mas tem tambm benef-
ci o; el as se mostram compromi ssadas com o desenvol vi mento l ocal e preocupa-
das com a questo soci al . Ao atuar nesse senti do el as podem ter o seu prestgi o
j unto a comuni dade ampl i ado, e i sso i mportante para el as.
(Fonte: Recem, Cepam, 1997)
17 - O Desenvolvimento Agrcola Ronda Alta - RS
O programa desenvol vi do em Ronda Al ta, i nteri or do Ri o Grande do Sul ,
mai s uma experi nci a vol tada a fi xar o pequeno produtor no campo, assi m como
os outros j apontados. No entanto, el e di ferente dos j comentados. O obj eti -
vo vi abi l i zar a pequena propri edade rural di versi fi cando as cul turas, al terando
o perfi l do muni cpi o to l i gado monocul tura da soj a.
Trata-se de uma i ni ci ati va que envol ve toda a comuni dade, e que, para ser
desenvol vi da, conta com a parceri a. As di retri zes do programa so ampl amente
di scuti das no Consel ho Muni ci pal da Agri cul tura, Pecuri a, Energi a e Mei o
Ambi ente, que composto por todos os atores soci ai s envol vi dos no programa.
A i mpl ementao da pol ti ca agrcol a do muni cpi o, defi ni da pel o Consel ho,
ocorre atravs da ao i nterl i gada de di versos rgos.
A Uni o das Associ aes de Cooperao Agrcol a, que representa cerca de 40
associ aes de pequenos agri cul tores, responsvel pel a coordenao do desen-
vol vi mento da produo dos seus associ ados. Al m di sso, el a responsvel pel a
armazenagem e comerci al i zao dos produt os dos pequenos agri cul t ores. A
Emater, como em di versas outras experi nci as, parti ci pa dando assessori a tcni ca
para o desenvolvi mento dos proj etos agrcolas e o CETAP (Centro de Tecnologi as
Al ternati vas Popul ares) parti ci pa pesqui sando e desenvol vendo mtodos e tcni -
cas de produo acessvei s ao pequeno produtor. A Associ ao dos Trabal hadores
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de Ronda Al va (ATRA) faz i nvesti mentos na construo de um l ati cni o vi sando
absorver e comerci al i zar a produo de l ei te das associ aes dos produtores
A Secretari a da Agri cul tura tem um papel chave. Por um l ado, el a garante o
suporte e a estrutura necessri a para a real i zao dos di versos proj etos; e por
outro, al ugando mqui nas e i mpl ementos i mportantes prestao de servi os,
el a se dedi ca ao trabal ho de preservao do sol o, de drenagem de pntanos e
reas al agadas, i mpl i cando numa ampl i ao da rea agri cul tvel . Al m di sso, el a
responde pel a construo de si l os, tri nchei ras para si l agem no programa de pro-
duo l ei tei ra, de esterquei ras para o aprovei tamento de matri a orgni ca na
produo agrcol a e outras.
Esta experi nci a, vi abi l i zada por uma al i ana entre os envol vi dos, d resul ta-
dos posi ti vos. El a possi bi l i ta o enri queci mento da ati vi dade agropecuri a l ocal .
Em Ronda Al ta, h o i ncremento da l avoura do mi l ho, do fei j o, da agri cul tura
de subsi stnci a e da cri ao ani mal .
A al i ana estabel eci da boa para todas as partes. Os pequenos produtores e
as suas associ aes mel horam a produo e o rendi mento. Para o muni cpi o de
forma geral a al i ana boa porque possi bi l i ta a di versi fi cao da produo agr-
cola e o i ncremento do cresci mento econmi co local, com gerao de mai s renda.
Al m di sso, a popul ao permanece no mei o rural evi tando o surgi mento e/ ou o
agravamento dos probl emas urbanos.
Essa experi nci a mostra bem que possvel desenvol ver proj etos si mpl es, em
parceri a, de grande al cance soci al e que podem ser benfi cos para todos.
(Fonte: PT/SNAI , 89/92)
18 - Prefeitura e Universidade Jaboticabal - SP
O muni cpi o de Jaboti cabal , l ocal i zado no i nteri or paul i sta e que conta com
cerca de 63 mi l habi tantes, desenvol ve uma forma i nteressante de parceri a, en-
vol vendo di retamente a prefei tura e as uni versi dades l ocai s.
Na rea da educao, a parti r da constatao de que o bai xo aprovei tamento
escol ar dos al unos do 1

grau se deve a carnci a al i mentar, a prefei tura assume
como uma das suas pri ori dades de governo mel horar de forma si gni fi cati va a
merenda escol ar e garanti r uma al i mentao adequada para as cri anas perten-
centes as escol as muni ci pai s e estaduai s do 1

grau.
Para i sso, a prefei tura fez convni o com a Unesp. Com a i nteno de melhorar
a merenda, uma das medi das tomadas a de cri ar pei xes no l ago que ci rcunda a
prefei tura e process-los na vaca mecni ca pertencente Uni versi dade. O Depar-
tamento de Agronomi a assume a responsabi li dade da produo de ovos e frangos
de corte para atender merenda escolar. A produo vi abi li zada pela Unesp repre-
senta uma economi a de cerca de 50% em comparao aos preos de mercado.
Al m di sso, na rea da habi tao fei ta a arti cul ao com as uni versi dades
vi sando construi r moradi as por muti ro. O pri mei ro passo a desti nao de uma
verba oramentri a para a habi tao, remanej ando verbas que havi am si do des-
ti nadas ao saneamento (4% do oramento muni ci pal ). A parti r da, cri ada a
EMURJA (Empresa Muni ci pal de Urbani zao de Jaboti cabal ), que fi cou res-
ponsvel pel o gerenci amento e i mpl antao da pol ti ca habi taci onal .
Em funo di sso, para a concreti zao do proj eto habi taci onal , fei to um
convni o tcni co-ci entfi co entre a Prefei tura (EMURJA) e a UFSCAR (Uni ver-
si dade Federal de So Carl os). Contando com a parti ci pao da popul ao e a
assessori a de tcni cos da Uni versi dade so construdas casas com preos mai s
acessvei s e de mel hor qual i dade.
Os doi s convni os fi rmados so bem sucedi dos. Com rel ao a merenda esco-
l ar, em 1990, foram produzi dos mai s de 13 tonel adas de frango e 13.244 dzi as
de ovos. Quanto a moradi a foram construdas 137 casas de um total previ sto de
509, representando 20% da carnci a habi taci onal .
Anal i sando pel o ngul o dos benefi ci ados, pode se di zer que todos ganham
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com o programa. Sem dvi da, os mai ores benefi ci ados so as cri anas, que pas-
sam a contar com uma merenda mel hor e a ter tambm um mel hor aprovei ta-
mento escol ar. As faml i as de bai xa renda que vi vem o probl ema da fal ta de
moradi a tambm se benefi ci am com esta i ni ci ati va da Prefei tura.
Entretanto, no so s el es os que se benefi ci am, as uni versi dades tambm. A
parti r da parceri a com a prefei tura l ocal , el as desenvol vem um i mportante traba-
l ho de extenso uni versi tri a, prestando servi os comuni dade. Para a uni versi -
dade, to i mportante quanto ensi nar, poder soci al i zar os seus conheci mentos.
As uni versi dades cami nharam nesta di reo ao estabel ecerem a parceri a.
Para a prefei tura esta parceri a mui to vantaj osa. Os convni os possi bi l i tam
supri r as carnci as de recursos humanos da admi ni strao, atravs da mobi l i za-
o do conheci mento tcni co e ci entfi co de i nsti tui es da soci edade ci vi l, como
a uni versi dade. Al m di sso, el a ganha em termos econmi cos. Com os convni os
ela passa a adqui ri r produtos com preos bem i nferi ores aos prati cados no merca-
do; el a passa a fornecer s cri anas uma merenda mel hor com um preo i nferi or
ao de mercado.
Este ti po de parceri a mostra que i mportante que cada muni cpi o aprovei te
os recursos exi stentes no seu espao. No caso de Jaboti cabal , el es fi zeram i sso.
El es aprovei taram bem a presena das Uni versi dades e o muni cpi o de forma
geral ganhou com i sso.
(Fonte: PT/SNAI 89/92)
19 - A Criana e o Adolescente: Investindo no Futuro
Monsenhor Tabosa - CE
A parceri a, como foi vi sto, i mportante para o desenvol vi mento de i ni ci ati -
vas que vi sem resol ver probl emas concretos da popul ao. El a, de fato, vanta-
j osa para todos as partes envol vi das. Na rea da educao, especi fi camente, h
di versas casos que mostram que el a pode dar certo.
Em Monsenhor Tabosa, muni cpi o do i nteri or cearense, desenvolvi do o Pro-
j eto Arco ri s, tendo como pbl i co al vo os al unos da rede de educao i nfanti l .
Para a sua vi abi li zao uma i nteressante parceri a estabeleci da entre a Prefei tura e
a organi zao no-governamental Conselho de Segurana do Bai rro de Fti ma.
O obj eti vo do proj eto capaci tar professores (218) com ofi ci nas pedaggi cas
para adqui ri rem conheci mentos bsi cos sobre arte, hi stri a e ci dadani a. Desta
manei ra, os professores podem tornar mai s atrati va a sal a de aul a. Esta i ni ci ati va
uma forma de combater a evaso e a repetnci a escol ar.
A i di a bsi ca do proj eto sensi bi l i zar os professores para a necessi dade de
rever as suas prti cas pedaggi cas. Em Monsenhor Tabosa so real i zadas, em
parceri a entre a Secretari a da Educao e o Conselho, ofi ci nas de ti ca, ci dadani a
e bi odana vi sando sensi bi l i zar os professores quanto a necessi dade de mudana.
A Fundao Abri nq, atravs do Programa Crer para Ver, d apoi o ao Proj eto
Arco ri s desti nando recursos para o Conselho Segurana do Bai rro de Fti ma. O
repasse de verbas sufi ci ente para cobri r os custos de capaci tao e materi al de
consumo. A Prefei tura arca com as despesas de vi agem, hospedagem e al i menta-
o dos educadores durante as ofi ci nas.
Sem dvi da al guma, os mai ores benefi ci ados com esta i ni ci ati va so os al u-
nos. O nvel de aprendi zado mel hora, o i nteresse das cri anas por aprender
aumenta e el as vo estar mel hor preparadas para enfrentar os desafi os que vem
pel a frente. Os professores tambm so benefi ci ados. i nteresse dos professores
a reci cl agem peri di ca. Se os professores esto bem preparados, transmi tem me-
l hor os seus conheci mentos, os al unos, por sua vez, passam a ter mai s i nteresse e
os professores fi cam mai s moti vados ai nda. A Prefei tura benefi ci a-se com este
proj eto. Ao i nvesti r na educao das cri anas el a est i nvesti ndo no futuro da
ci dade. I sto, sem dvi da, i mportante.
(Fonte: Fundao Abrinq)
69
20 - Creches Comunitrias Porto Alegre - RS
Tendo como pbl i co al vo a cri ana e o adol escente desenvol vi do em Porto
Al egre o programa Convni o Creches Comuni tri as vi sando ampl i ar o atendi -
mento s cri anas de zero a sei s anos; quali fi car as i nsti tui es de educao i nfan-
ti l da ci dade atravs da pol ti ca de formao permanente da Secretari a de Educa-
o e consol i dar uma gesto democrti ca atravs da parti ci pao popul ar nas
deci ses sobre a l ocao dos recursos pbl i cos muni ci pai s.
O funci onamento do programa si mples. I ni ci almente, fei to um di agnsti co
da reali dade regi onal, elaborado e di scuti do pela populao em geral no processo
deci sri o do Oramento Parti ci pati vo. So consi deradas, ai nda, no di agnsti co, a
demanda pelo servi o, as carnci as regi onai s, a di sponi bi li dade fsi ca para a creche,
dentre outras coi sas. Aps i sso, fei ta a di scusso sobre os termos do convni o
(i ncorporando a alocao de recursos para adaptao e readequao de espaos da
comuni dade). Em segui da, fei ta a sel eo das creches benefi ci adas.
Para o bom andamento do programa fei ta a assessori a pedaggi ca e de
prestao de contas. So l evadas em consi derao desde questes bsi cas de orga-
ni zao das creches, dos grupos etri os, dos gastos com o recurso pbl i co, e at a
construo de uma proposta pol ti co pedaggi ca para cada uni dade.
Esta i ni ci ati va, que fi nanci ada pel a Prefei tura, tm di versos parcei ros. A
parti ci pao da comuni dade se d nos fruns de del i berao para i mpl ementa-
o de cada convni o fi rmado, dos Consel hos l i gados a questo da Cri ana e do
Adol escente e, tambm, dos fruns de del i berao no i nteri or de cada creche.
A Secretari a de Sade, com estagi ri os da rea da sade, desenvol ve proj eto
onde os estagi ri os atuam em di agnsti co, preveno e encami nhamento aos
postos de sade da regi o. El es permanecem nas creches durante um perodo do
di a. Os estagi ri os de psi col ogi a organi zam encontros sobre temas de i nteresse
das creches. Al m di sso, para os profi ssi onai s da cozi nha e da l i mpeza das cre-
ches, so real i zados cursos de hi gi ene e al i mentao. A parti ci pao da Secretari a
de Cul tura, por sua vez, se d na promoo de eventos como teatro e ci nemas.
Al m dos parcei ros ci tados, o programa se desenvol ve com i nterface com a
Organi zao Mundi al para a Educao Pr-Escol ar que parti ci pa oferecendo
semestral mente 75 vagas para educadores, coordenadores e di ri gentes de creches
no curso de Recreao e sua di nmi ca na Educao I nfanti l .
A Secretari a de Governo responde pel a arti cul ao do CMDCA, do Frum
de Enti dades dos Di rei tos da Cri ana e do Adol escente com o governo muni ci -
pal e, ai nda, responde pel a rel ao e i nterao das secretari as muni ci pai s envol -
vi das no programa.
Essa forma de enfrentar um problema concreto posi ti va para todos. A Prefei -
tura, a parti r do programa, encontra uma manei ra si mples e efi ci ente de resolver o
probl ema da ampl i ao do nmero de cri anas nas creches. As cri anas, ao se
i ntegrarem nas creches, passam a ter sua quali dade de vi da melhorada. Os pai s, por
sua vez, adqui rem a possi bi li dade concreta de i nterferi r na organi zao do lugar
onde seus fi lhos fi cam grande parte do di a. As creches de forma geral tambm so
beneficiadas. Elas passam a ter mais recursos, mais orientao e prestam servios de
melhor quali dade. Entre os benefi ci ri os esto tambm os professores que so
valori zado em termos de salri os e de aperfei oamento profi ssi onal.
Al m da parceri a, que fundamental nesse programa, o que se v busca de
arti culao das aes entre os di versos rgos muni ci pai s. Eles delegam esse papel
a Secretari a de Governo que arti cula, tambm, com os outros rgos envolvi dos.
bom dei xar cl aro que a prefei t ura, ao est abel ecer convni os com as cre-
ches no est se desresponsabi l i zando com rel ao as cri anas. Durant e t odo o
t empo el a acompanha o funci onament os del es e d a ori ent ao sobre qual a
mel hor forma de proceder. O que acont ece nest a experi nci a que o governo
l ocal dei xa de ser o execut or e passa a ser o fi scal i zador, o supervi sor das prt i -
cas pedaggi cas desenvol vi das.
70
Um programa com estas caractersti cas s pode dar certo. A mai or vi tri a dele
proporci onar a melhori a da quali dade de vi da das cri anas, que passam a contar
com espao sufi ci ente para bri ncar e vi ver i ntensamente a sua i nfnci a.
(Fonte: I nstituto Plis, 2000)
21 - Melhorando a Qualidade do Ensino Pblico Paracatu - MG
A parti r de uma boa parceri a entre a Prefei tura, a Federao Naci onal das
Associ aes Atl ti cas do Banco do Brasi l , a Fundao Banco do Brasi l e a Funda-
o Consci arte desenvol vi do o Programa AABB Comuni dade, em Paracatu,
muni cpi o do i nteri or de Mi nas Gerai s.
O programa, tendo como pbl i co al vo al unos das escol as pbl i cas, oferece
prol ongamento do horri o escol ar, ati vi dades educati vas proporci onadas em ofi -
ci nas e ati vi dades compl ementares de cul tura, l azer e formao de hbi tos de
convi vnci a. Os al unos aps as aul as normai s parti ci pam de ofi ci nas de arte e
esporte. El es recebem o materi al , uni forme e transporte gratui to.
Em Paracat u, o programa bem sucedi do. Ao t odo 630 al unos na fai xa
et ri a de 7 a 16 anos so envol vi dos no programa. Apenas em 98 , do t ot al dos
al unos parti ci pantes, a repetnci a escol ar cai u 97% e no foi regi strada nenhu-
ma evaso escol ar.
A parceria realizada deu certo. A experincia realizada foi premiada pelo Unicef
como um dos mel hores programas de educao do mundo. A ONU, atravs dos
seus especi ali stas, aj udar a elaborar novos proj etos na rea da educao.
(Fonte: Fundao Abrinq)
22 - Mulheres em Ao Leme - SP
Em Leme, muni cpi o do i nteri or paul i sta, desenvol vi do programa Mul he-
res em Ao, tendo como pbl i co-al vo as faml i as com bai xa renda e pessoas
desempregadas. O programa se vol ta mai s para as mul heres. O pri nci pal obj eti vo
f or necer capaci t ao pr of i ssi onal s mul her es at r avs de cur sos
semi profi ssi onal i zantes, eventos, pal estras com temas educati vos, atendi mento
soci al e, tambm, encami nhamento dos recursos da comuni dade.
O programa desenvol vi do nos Centro Comuni tri os, atendendo a popul a-
o l ocal e as das adj acnci as em grupos de 15 pessoas. Os eventos so promovi -
dos nos perodo da tarde e da noi te, com durao de 3 horas/ di a.
Est a experi nci a t ambm desenvol vi da em parceri a. A prefei t ura subsi -
di a os cust os, cuj o val or represent a 2,14% do orament o anual da Secret ari a
da Cri ana, Faml i a e Bem-Est ar Soci al . A part i ci pao da Secret ari a de Sa-
de se d pel os encami nhament os mdi cos, odont ol gi cos e psi col gi cos, for-
neci ment o de medi cament os, et c. A Secret ari a de Transport es fi ca encarrega-
da do t ransport e das part i ci pant es em at i vi dades ext ernas. O Li ons Cl ub
l ocal e o Fundo Soci al de Sol i dari edade cont ri buem doando part e das mqui -
nas ut i l i zadas.
Juntando um pouco da contri bui o de cada um desenvol vi do um progra-
ma de grande al cance soci al , onde as mai ores benefi ci adas so as mul heres. A
prefei tura tem um custo mas tambm tm benefci os, gastando pouco el a conse-
gue enfrentar no muni cpi o o probl ema da pobreza e do desemprego. O Li ons,
ao parti ci par da experi nci a, est cumpri ndo os seus obj eti vos, est dando a sua
contri bui o soci al .
A al i ana da prefei t ura, nest e caso, no se d s com os parcei ros ext ernos.
El a se d t ambm com os parcei ros i nt ernos. As Secret ari as Muni ci pai s agem
de forma art i cul ada e at uam de forma mai s efi ci ent e. I st o i mport ant e em
t ermos de gest o pbl i ca.
Um programa como este s pode ser bem sucedi do. As mul heres parti ci pan-
tes dos cursos de corte e costura e pi ntura em teci do trabal ham em casa e comer-
ci al i zam os seus produtos. Outras, fazem roupas para bazar e j al ecos, l eni s e
71
campos para a Secretari a da Sade. A renda obti da reparti da entre el as. H
pl anos de formao de uma cooperati va de prestao de servi os.
O programa, cumpri ndo o seu obj eti vo, est contri bui ndo para ameni zar a
pobreza e gerar mai s renda popul ao desempregada e de bai xa renda. Para
i sso, vem somando esforos j unto com outros atores soci ai s.
(Fonte: Recem, Cepam, 1997)
23 - A Criana em Primeiro Lugar Maracana - CE
Tendo como pri ori dade a cri ana e o adol escente, em Maracana, i nteri or do
Cear, so desenvol vi dos doi s i mportantes programas contando com a parceri a.
El es cami nham no senti do de somar esforos e al canar de forma sati sfatri a os
seus obj eti vos.
O pri mei ro del es, que extremamente rel evante, vi sa estender o abasteci -
mento de gua, de esgotamento sani tri o e de col eta de l i xo domi ci l i ar a bai rros
carentes. I ncl usi ve as moradi as habi taci onai s, construdas por mei o de muti ro
pel o Poder Pbl i co, recebem este servi o.
A vi abi l i zao dest a i ni ci at i va pel a Prefei t ura se d com o apoi o fi nancei -
ro do Governo do Est ado, at ravs da Companhi a de gua e Esgot o do Est a-
do do Cear e do Programa de Desenvol vi ment o Urbano do Est ado, que, por
sua vez, cont a com recursos do BI D. A Cai xa Econmi ca Federal t ambm
part i ci pa como parcei ra, fi nanci ando obras de abast eci ment o de gua ou de
esgot ament o sani t ri o.
Di versos bai rros peri fri cos j foram benefi ci ados e a meta do Programa
ati ngi r 85% dos domi cl i os com abasteci mento de gua e cerca de 60% com
esgoto sani tri o. Este ti po de i ni ci ati va contri bui i ndi retamente para a mel hori a
das condi es de vi da das cri anas e adol escentes do muni cpi o, pri nci pal mente,
as pertencentes aos bai rros peri fri cos. I sso to i mportante quanto i nvesti r na
cri ao de novas creches e na mel hori a da merenda escol ar.
Nessa experi nci a, a parceri a se d no senti do de agl uti nar os recursos neces-
sri os para a vi abi l i zao do programa. A prefei tura sozi nha no di spem de
recursos sufi ci entes. O co-fi nanci amento pel o Governo do Estado, Cai xa Eco-
nmi ca, BI D e prefei tura no fi ca pesado para nenhuma das partes e os bene-
fci os so ampl os. Sozi nho, com certeza, o muni cpi o no tm condi es de l evar
adi ante os i nvesti mentos; el e pode consegui r i sso mas pode demorar mui to tem-
po. A parceri a, neste caso, agi l i za tudo.
O outro programa vol tado cri ana e ao adol escente o Abri go Domi ci l i ar.
O pbl i co-al vo so as cri anas e adol escentes na fai xa etri a de 0 a 18 anos que
esto em si tuao de ri sco pessoal e soci al . El e vi sa desenvol ver aes de preven-
o e apoi o s cri anas e j ovens vti mas de negl i gnci a, vi ol nci a, expl orao do
trabal ho i nfanti l , abuso sexual , etc.
Trata-se de mai s um programa que conta com a parceri a, formada com o
i ntui to de agl uti nar os recursos fi nancei ros necessri os. O fi nanci amento fi ca a
cargo do Governo do Estado, do Governo Muni ci pal e do Banco I nterameri ca-
no de Desenvol vi mento (BI D).
O Abri go Domi ci l i ar gerenci ado por uma Ong l ocal , que fi ca i ncumbi da de
desenvol ver as aes pedaggi cas e admi ni strati vas e prestar assi stnci a s cri an-
as e adol escentes vti mas de maus tratos e vi ol nci a. Para i sso, i mportante
tambm, a i ntegrao com outros rgos de atendi mento soci al .
Para o desenvol vi mento do Abri go Domi ci l i ar estabel eci da uma i mportante
al i ana entre os atores soci ai s. Neste caso, foram envol vi dos o Governo do Esta-
do e do Muni cpi o, o BI D e Ongs, cada um desempenhando o seu papel . Mai s
uma vez, o desenvol vi mento do proj eto em si , fi ca a cargo de enti dades ci vi s sem
fi ns l ucrati vos, supervi si onada pel o governo muni ci pal , que zel a pel a qual i dade
dos servi os prestados.
Os doi s programas benefi ci am ampl amente as cri anas e os adol escentes. O
72
muni cpi o de forma geral tambm ganha com i sso. Na verdade, as cri anas de
hoj e sero os adul tos de amanh, e quanto mel hores el as so hoj e, mel hores el as
sero no futuro.
O envol vi mento de outros parcei ros fundamental para a prefei tura l ocal . O
apoi o fi nancei ro dado por outras i nsti tui es aj uda-a a vi abi l i zar o programa. Os
recursos l ocai s geral mente so escassos e na mai ori a das vezes no so sufi ci entes
para atender as demandas exi stentes. mui to i mportante para o governo l ocal ,
poder contar com outros parcei ros. Assi m el e adqui ri mel hores condi es de
desenvol ver as suas pol ti cas na rea soci al e ser bem sucedi do.
(Fonte: Fundao Abrinq)
24 - Apoio ao Empreendedor So Jos dos Campos - SP
Apoi o ao Empreendedor mai s um programa desenvol vi do com a perspecti -
va de contri bui r para a gerao de emprego e renda. Em So Jos dos Campos, a
parti r de i ni ci ati va da prefei tura, foi desenvol vi do um estudo que apontou que
a taxa de desemprego era de 17,8% da PEA e que as mi cro e pequenas empresas
ocupavam 51,7% dos assal ari ados e autnomos.
Consi derando as di fi cul dades vi vi das pel as mi cros e pequenas empresas e a
i mportnci a de i ncenti v-l as, foi pensada a cri ao de uma i nsti tui o que con-
cedesse crdi to popul ar. Assi m, surge o Fundo de Apoi o ao Empreendedor. Tra-
ta-se de uma associ ao ci vi l , sem fi ns l ucrati vos, com parceri a entre o Poder
Pbl i co e a soci edade ci vi l .
O seu obj eti vo propi ci ar crdi to de forma rpi da, acessvel e adequada para
a i nstal ao, cresci mento e consol i dao de empreendi mentos. Antes de ser cri a-
do o Fundo buscou-se conhecer experi nci as desenvol vi das em outros muni c-
pi os e, aps i sso, foi defi ni do o model o a ser adotado.
Como j colocado, a parceri a fundamental nesta experi nci a. Para vi abi li zar
o programa, a Cai xa Econmi ca Federal torna-se o agente fi nancei ro do Fundo
e cede o espao fsi co e i nstal aes para o funci onamento. A Associ ao das
Empresas de Contabi l i dade presta assessori a equi pe tcni ca para abertura e
regi stros e acompanha o Fundo a custo subsi di ado. A Cmara aprova l ei permi -
ti ndo ao Poder Executi vo a i ntegrar o muni cpi o Associ ao Ci vi l e autori za a
abertura de um crdi to especi al .
Al m da prefei tura, parti ci pam do Fundo a Associ ao Comerci al e I ndustri -
al , o Si ndi cato Varej i sta, o Centro das I ndstri as do Estado de So Paul o - CESP
- Regi onal de So Jos dos Campos, a Fundao Val eparai bana de Ensi no/ Uni -
versi dade do Val e do Paraba.
O funci onamento concreto do Fundo si mpl es. O i nteressado parti ci pa de
pal estras e ori entado pel o agente de crdi to. fei ta uma entrevi sta e so anal i -
sados o empreendi mento e o l evantamento soci oeconmi co. Em segui da, a fi cha
aval i ada pel o Comi t de Crdi to. Os recursos so l i berados em at 48 horas.
Este programa um bom exempl o de parceri a entre o pbl i co e o pri vado. A
prefei tura, ao parti ci par do Fundo l i berando recursos tem um custo, contudo,
el a tm benefci os tambm. Esti mul ando as pequenas e mi cro empresas el a esti -
mul a a produo, o emprego, a renda l ocal e, tambm, a sua arrecadao. Os
pequenos e mi cros empresri os so amplamente contemplados nesta experi nci a.
El es passam a desenvol ver as suas ati vi dades com mai s recursos, podem tornar-se
mai s competi ti vos, gerar novos empregos e mel horar as condi es de sobrevi vn-
ci a das empresas e de suas faml i as. A Cai xa Econmi ca parti ci pando do progra-
ma cumpre o seu papel de agente de crdi to ampl i ando a sua ao e atendendo
pessoas excl udas do si stema de crdi to comum. As outras i nsti tui es parti ci -
pantes tambm so contempl adas com esta i ni ci ati va. El as ganham com o cresci -
mento da ati vi dade econmi ca l ocal , com o cresci mento da produo, da renda
e do consumo. Todos os envol vi dos, de al guma forma, so benefi ci ados.
(Fonte: Recem, Cepam, 1997)
73
25 - Adoo de uma Creche Amamba - MS
Em Amamba, desenvol vi do o Programa de Adoo de Creches do Muni c-
pi o, envol vendo a i ni ci ati va pri vada e o poder pbl i co l ocal . O pbl i co-al vo so
as cri anas atendi das nas creches muni ci pai s.
Antes da i mpl ementao do programa, o que ocorri a no muni cpi o era que os
recursos proveni entes do Fundo Naci onal de Assi stnci a Soci al e de outros con-
vni os exi stentes, eram desti nados manuteno dos programas, basi camente
para a aqui si o de materi al de consumo. No era possvel a real i zao de i nves-
ti mentos em equi pamentos com os recursos di sponvei s. Foi a parti r da que
surgi u a i di a do programa Adoo de Creches.
O programa tem como obj eti vo vi abi li zar uma melhor i nfra-estrutura para as
creches muni ci pai s e a oti mi zao dos servi os ofereci dos. O seu funci onamento
si mples. A empresa local adota uma creche e assume a condi o de Empresa Ami ga
da Cri ana. Com os recursos ofereci dos, as creches adqui rem equi pamentos, tai s
como, fogo i ndustri al, geladei ra, venti ladores, uni formes, mvei s, entre outros.
Uma parceri a concreta no muni cpi o foi estabel eci da com a Empresa de Re-
fri gerantes Luana Fruti l a e foram benefi ci adas com i sso as Creches Ci randa do
Amor e Nosso Mundo. O programa vol tado s 165 cri anas de zero a sei s anos
de i dade vi ncul adas s creches no muni cpi o.
Est e t i po de i ni ci at i va t raz benefci os, sem dvi da, s cri anas e s creches
muni ci pai s ao possi bi l i t ar uma mel hor i nfra-est rut ura. A empresa envol vi da
t em um cust o com o programa, mas t em t ambm benefci o. El a ganha com a
di vul gao de sua part i ci pao no programa, o seu prest gi o j unt o comuni -
dade l ocal mel hora e i sso para el a to i mportante quanto a obteno do l ucro.
Perante a soci edade a sua i magem ser a de uma empresa compromi ssada com o
soci al e com o desenvol vi ment o do muni cpi o. Com cert eza, est e benefci o
supera o econmi co.
Trata-se de um programa si mpl es de ser i mpl ementado e que d resul tados.
Todos os envol vi dos ganham com el e. Entretanto, i mportante que a i ni ci ati va
pri vada se consci enti ze do seu papel e da sua i mportnci a e compreenda que este
ti po de i ni ci ati va tambm l he traz benefci os.
(Fonte: Fundao Abrinq)
74
75
Participao,
representao e novas
formas de dilogo pblico
Silvio Caccia Bava
Experi nci as i novadoras na gesto pbl i ca l ocal tm i ncorporado a
parti ci pao popul ar em di ferentes graus e formatos. Uma cul tura pol -
ti ca pri vati sta e cl i entel i sta e um arcabouo i nsti tuci onal cri stal i zado
l evam mui tas vezes os governantes e a popul ao a confundi r democra-
ci a com o si mpl es atendi mento s necessi dades dos mai s pobres, e par-
ti ci pao com efi ci nci a das pol ti cas mantenedoras do status quo.
Para que se tenha efeti vamente a parti ci pao popul ar i ncorporada
nos governos, especi al mente nos governos l ocai s, so necessri as mu-
danas radi cai s na forma de governar, i mpul si onando uma regul ao
soci al e pol ti ca mai s sol i dri a e parti ci pati va; reconstrui ndo e ampl i -
ando o espao pbl i co e a l egi ti mi dade do mandato pol ti co, arti cul an-
do democraci a representati va e parti ci pati va. Tambm no se pode dei -
xar em segundo pl ano a necessi dade de se revi sar o pacto federati vo.
As experi nci as de parti ci pao, como os di versos consel hos, ora-
mento parti ci pati vo e congressos da ci dade, mostram que possvel
uma nova arqui tetura de governo democrti co, com descentral i zao
admi ni strati va e deci sri a, a val ori zao do funci onal i smo pbl i co, pl a-
nej ament o j unt o com os ci dados. A const ruo de esferas pbl i cas
no-estatai s so mecani smos de parti l ha de poder que favorecem a or-
gani zao da soci edade para que os di sti ntos grupos, ao expl i ci tar a
rei vi ndi cao por seus di rei tos, possam garanti -l os.
As primeiras iniciativas
A histria brasileira recente nos d conta de que os governos munici-
pais, tradicionalmente conservadores, apenas comeam a se transformar
Nest e t ext o cont ou
com a col aborao
de Veroni ka Paul i cs
76
sob o i mpacto da parti ci pao ci dad. Os casos precursores de Lages e
Boa Esperana
16
, na segunda metade dos anos 70, sinalizaram possibilida-
des de melhoria das condies de vida da populao mais pobre a partir de
iniciativas dos governos municipais e sinalizaram tambm um importante
papel que pode ser assumido pelas prefeituras: o de estimular o fortaleci-
mento de organizaes populares tais como associaes de moradores, as-
sociaes de pais de escolas municipais, ncleos agrcolas, etc.
Estas i ni ci ati vas pi onei ras de esti mul o vi da associ ati va na soci eda-
de ci vi l e part i ci pao dest as associ aes em assunt os de i nt eresse
pbl i co abrem campo para i nmeras experi nci as que, no seu conj un-
to, apontam para a possi bi l i dade de sol ues dos probl emas da ci dade
por mei o da construo de uma nova cul tura pol ti ca democrti ca e um
novo desenho nas rel aes Estado-soci edade ci vi l .
Mas, a essa al tura, apenas apontam a possi bi l i dade. O processo de
part i ci pao popul ar nest es governos de Lages e Boa Esperana foi ,
para di zer o menos, tmi do. Manteve-se mui to dependente das tradi -
es paternal i stas estabel eci das pel o poder pbl i co, sendo poucas as
enti dades que consegui ram al canar uma certa autonomi a.
Nesses mai s de 20 anos que separam estas i ni ci ati vas pi onei ras dos
di as de hoj e, mui ta gua correu por debai xo da ponte. O Brasi l , como
todo o mundo oci dental , mudou mui to, urbani zando-se e i ncorporando
no coti di ano dos governos e das popul aes mui tas i novaes, novos
recursos tecnol gi cos, que permi tem al terar a forma de resol ver os pro-
bl emas col eti vos. Experi nci as de gesto muni ci pal democrti ca foram
se sucedendo e se di ssemi nando, construi ndo um vari ado e ri co l eque
de i ni ci ati vas no campo das pol ti cas urbanas e das pol ti cas soci ai s de
atendi mento popul ao, especi al mente aos mai s pobres. Conti nua,
no entanto, a dependnci a destas pol ti cas em rel ao i ni ci ati va dos
prefei t os. A part i ci pao ci dad ai nda mui t o i nci pi ent e e rest ri t a,
no se regi strando de fato uma mai or parti ci pao popul ar nas deci -
ses. Mesmo se l evarmos em conta experi nci as como as dos consel hos
de gesto e o oramento parti ci pati vo, embora acenem para uma soci -
al i zao do poder, ai nda no o fazem efeti vamente.
No caso dos oramentos parti ci pati vos, por exemplo, embora sejam
mecanismos criados para que os cidados possam participar do processo
de definio de prioridades e aproveitamento dos recursos pblicos, o que
se verifica apenas o empenho residual de pequenas verbas pblicas, sem
mudanas de prioridades no conjunto dos gastos pblicos. I sto se d sob a
alegao de que o restante j est comprometido com manuteno e paga-
mento de pessoal. No chega a se concreti zar a parti ci pao ci dad na
formulao e implementao de polticas pblicas no municpio.
J nos conselhos de gesto, alm da falta de recursos di sponvei s para
i mplementao de polti cas, uma das di fi culdades enfrentadas que a
populao no tem capaci tao especfi ca para elaborar alternati vas de
16
Ferrei ra, 1991.
77
i mplementao de polti cas ou avali ar ou acompanhar uma prestao de
contas, e assi m fi ca merc dos tcni cos da prefei tura, por mai s bem
i ntenci onados que estes sej am. I sto quando no ocorre de os prefei tos
i nsti turem os conselhos obri gatri os por lei apenas para garanti r o re-
passe de verbas, nomeando ami gos e parti dri os para sua composi o.
Apesar das di fi cul dades de parti ci pao em mecani smos mai s am-
pl os de el aborao de pol ti cas pbl i cas, a parti ci pao da popul ao
benefi ci ri a fundamental para o xi to da ao governamental em pro-
gramas de ateno aos mai s pobres como a bol sa-escol a, que se notabi -
l i zou naci onal e i nternaci onal mene, programas de garanti a de renda
mni ma, os bancos do povo com seus programas de mi crocrdi to, as
i ncubadoras de empresas, a al fabeti zao de adul tos, o programa mdi -
co de faml i a exempl os de pol ti cas soci ai s que consti tuem hoj e uma
i denti dade dos governos democrti cos e popul ares em nosso Pas. Es-
sas so experi nci as que no s mobi l i zaram parcel as da soci edade como
conqui staram grande sustentao soci al .
Tanto i sso verdade que mesmo governos mai s conservadores tam-
bm tm adotado mui tas dessas pol ti cas, ai nda que com al cance ora-
ment ri o e i mpact o soci al bast ant e l i mi t ados: el as garant em ao
governante a i magem pbl i ca de um pol ti co preocupado com a questo
soci al e com a precri a condi o de vi da dos mai s pobres.
Mas mesmo entre os prefei tos que se i denti fi cam com as demandas
e aspi raes dos mai s pobres e com o propsi to de aprofundar a demo-
craci a veri fi ca-se uma resi stnci a em i ncorporar efeti vamente a parti -
ci pao ci dad em seus governos. Ao defi ni r pri ori dades tendo como
hori zonte construi r uma i magem pbl i ca de seus governos que os habi -
l i t e a serem bem aval i ados por novas el ei es, a garant i a efet i va de
di rei tos e os processos efeti vos de parti ci pao ai nda permanecem num
segundo pl ano, ganhando espao os programas de emergnci a, que apre-
sentem resul tados materi ai s i medi atos e que se consti tuem, em sua gran-
de mai ori a, um socorro assi stenci al i sta.
legti mo i nterpretar que estes prefei tos, que se elegeram com man-
datos populares e ori entam suas admi ni straes para atender as deman-
das desses setores, no consi derem necessri o mobi li zar representantes
da comuni dade para parti ci par das deci ses de governo. Houve mesmo
casos em que o prefei to sustentava haver uma l egi ti mi dade mai or no
cumpri mento de seu programa de governo, que havi a si do aprovado na
sua elei o pela mai ori a dos elei tores, do que nas deci ses de um peque-
no consel ho de gesto pari tri o, com poderes para deci di r sobre uma
polti ca soci al especfi ca. Alm di sso, argumentam que suas bases elei to-
rai s e seus parti dos j os pressi onam para a i mplementao de polti cas
de efeti vao de di rei tos. Sob esta ti ca o j ogo democrti co se exerce,
domi nantemente, pela vi a do mandato elei toral, da representao.
Ai nda que cumpram, dentro dos l i mi tes em que operam, com as
78
expectati vas da popul ao, esses governos caracteri zam-se como gover-
nos do bom prnci pe . Como de fato no exi stem mecani smos de par-
ti ci pao e de control e efeti vos e coti di anos sobre a sua atuao, estes
governos conti nuam a depender quase que excl usi vamente da vontade
do prefei to e de seu secretari ado para ori entar suas pol ti cas.
Exi st em mui t as razes para que est es governos sej am assi m, mas
duas se destacam. Em pri mei ro l ugar, a cul tura pol ti ca pri vati sta, cl i -
entel i sta, hi errqui ca e autori tri a enrai zada em nossa soci edade, espe-
ci al mente em nossas el i tes; e, em segundo l ugar, o desenho das i nsti tui -
es de governo, que permaneceram i nal teradas no tempo.
Na hi stri a brasi l ei ra os governos muni ci pai s sempre servi ram ao
i nteresse pri vado das el i tes l ocai s. E estas el i tes produzi ram e apri mo-
raram i nsti tui es por mei o das quai s fazem val er seu i nteresse de mi -
nori a em detri mento das necessi dades da mai ori a.
Evi dentemente esta no uma questo l ocal . El a provm de uma
cultura pol ti ca naci onal . De uma cultura do exercci o do poder pel as
el i tes por mei o de i nsti tui es pol ti cas desenhadas para servi r a seus
i nteresses e de um j ogo democrti co de representao que, com seus
vci os, tem garanti do a conti nui dade destas mesmas el i tes nos gover-
nos. Enquanto a organi zao e a mobi l i zao da soci edade no garanti -
rem uma reforma pol ti ca que i nsti tua mai ores control es soci ai s sobre
os el ei t os e ampl i e o exercci o da democraci a di ret a em nosso Pas,
preval ece um modus operandi do si stema pol ti co e admi ni strati vo que
permi te a uti l i zao pri vada das i nsti tui es de governo e dos recursos
pbl i cos. Mesmo quando um prefei to que no sej a das el i tes consegue
ser el ei to, h di versos mecani smos que o di fi cul tam ou mesmo i mpe-
dem de governar, permanecendo refm dos i nteresses da el i te.
So muitos os expedientes que garantem a utilizao privada das insti-
tuies e dos recursos pblicos. Dentre eles destacam-se a centralizao e
a opaci dade dos processos deci sri os, a complexi dade de lei s e normas
que regem os distintos setores do governo e a relao entre eles, a estrutu-
ra vertical das secretarias e a ausncia de integrao das polticas setoriais,
a dependncia de outras esferas de governo, a localizao dos mecanismos
e instncias de participao como apndices da mquina burocrtica.
17
Mui tas vezes o governante democrti co enfrenta a cul tura pol ti ca
pri vati sta com sucesso e consegue dar uma carter mai s pbl i co sua
gesto. Combate a corrupo, oti mi za a arrecadao e o aprovei tamen-
to dos recursos pbl i cos, i mpl ementa novas pol ti cas soci ai s, o que so
grandes avanos. Mas no tem consegui do dar uma i nsti tuci onal i dade
nova ao modus operandi da mqui na pbl i ca. Os governos conti nuam
central i zando na fi gura do prefei to e de seu secretari ado um enorme
poder de mando, que nem mesmo as Cmaras Muni ci pai s tm conse-
gui do restri ngi r ou control ar.
O governante democrti co vi ve poi s a contradi o de buscar real i -
17
Lchmann, 2000.
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zar obj eti vos de i ncl uso soci al operando uma mqui na admi ni strati va
estruturada para garanti r pri vi l gi os para uns poucos e manter a mai o-
ri a da popul ao como ci dados de segunda categori a.
A est col ocada a questo central no que di z respei to democrati -
zao da gesto muni ci pal . A prpri a forma de governar tem de mudar.
Tem de ganhar transparnci a, control e soci al , descentral i zar-se e i ncor-
porar a parti ci pao ci dad para superar as estruturas que sustentaram
desde sempre o domni o das ol i garqui as l ocai s, que se moderni zaram
durante o regi me autori tri o mas manti veram a ferro e fogo o control e
central i zado do exercci o do poder.
Mas se essas razes hi stri cas expl i cam como operam as el i tes l o-
cai s e os di l emas do governante democrti co, a questo que se col oca
qual o senti do das experi nci as i novadoras. Em qu el as i novam?
Se observarmos as polti cas soci ai s do New Deal de ateno pobreza
prati cadas pelo governo Roosevelt nos anos 30 durante a grande depres-
so nos Estados Uni dos, ou as polti cas soci ai s compensatri as propostas
pela agenda neoli beral nos di as de hoj e, veremos que mui tas das experi -
nci as que consi deramos i novadoras no mbi to dos governos muni ci pai s
no so to i novadoras assi m. Mui tas, i nclusi ve, buscam apenas garanti r
o cumpri mento de lei s de h mui to exi stentes, como o caso de progra-
mas que estendem os atendi mentos em sade a toda a populao, ou os
que garantem vagas nas escolas para todas as cri anas, ou ai nda os que
estabelecem i mpostos progressi vos. E nestas experi nci as anteri ores di s-
cuti a-se tambm se essas polti cas i mpulsi onavam prti cas de ci dadani a.
Retomando os exempl os dos programas do New Deal de cestas bsi -
cas e val es de al i mentao, por exempl o, que chegaram a garanti r a
sobrevi vnci a de 18 mi l hes de pessoas em 1932, j podemos observar
o quanto a questo da ci dadani a era desconsi derada. El e foi cri ti cado
fortemente pel os ameri canos porque l hes reti rava a di gni dade que, ao
seu ver, s o trabal ho pode oferecer. Os ameri canos, ao exi gi rem em-
prego, demandavam di gni dade, respei to, val ori zao pessoal .
Da mesma forma, estas crti cas se estendem s polti cas compensat-
ri as que se empregam aqui e em todos os demai s pases nos quai s a
di nmi ca do capi tali smo concentra o capi tal e a renda. So polti cas ori -
entadas para atender as necessi dades mni mas de sobrevi vnci a das pes-
soas que esto locali zadas nos pri nci pai s bolses de pobreza, nas pi ores
condi es possvei s. E real i zam, em parte, seus obj eti vos procl amados
Mas ai nda que socorram temporari amente parte da populao mai s ne-
cessi tada, esto longe de promover a i ncluso soci al e a ci dadani a.
preciso comear a debater por que no Brasil, nesses mais de 20 anos
de experincias de democratizao da gesto municipal, os governos que
se identificam com o campo popular e democrtico, por muito bem inten-
cionados que sejam, mantm-se distantes da participao popular compre-
endida enquanto socializao do poder. A exceo talvez seja Porto Alegre.
80
Novamente a hi stri a nos aj uda a compreender o momento. Se
verdade que os anos de di tadura cobram o seu preo e a cul tura pol ti ca
autori tri a pesa como refernci a, mai s recentemente a adeso sem l i -
mi tes do governo federal doutri na neol i beral teve um enorme i mpac-
to sobre as nossas i nsti tui es pbl i cas e a vi da em soci edade, e com-
prometeram profundamente a qual i dade de nossa democraci a e as pos-
si bi l i dades de se l utar por um outro model o de desenvol vi mento, uma
nova soci edade.
Vivemos um momento em que nossa sociedade se regula pela lgica do
mercado: impe-se um padro de sociabilidade individualista, privatista,
competitivo, concorrencial, que desrespeita o interesse pblico e a tica
democrtica. O egosmo, o autoritarismo e a violncia se impem como
elementos que estruturam a convivncia social. A democracia e a cidada-
nia como valores no encontram espao dentro desta lgica.
No at ual cenri o, parece no haver sada. Parece no haver condi -
es para que a soci edade, por mei o da l i vre associ ao de seus ci da-
dos, promova i novaes pol t i cas que cri em novos espaos pbl i cos,
novos at ores pol t i cos, novos padres democrt i cos e sol i dri os de
regul ao soci al .
A hegemoni a do neol i beral i smo atua tambm sobre a produo i nte-
l ectual e sobre a anl i se de nossa real i dade. Associ ada ao control e da
mi di a pel as cl asses domi nantes, tem i mpedi do que se desvende o novo,
as novas rel aes entre soci edade ci vi l e Estado, os novos si gni fi cados
conti dos nas i novaes em pol ti cas e gesto pbl i cas, que esto ocor-
rendo pri nci pal mente em mbi to l ocal . I mpede que estas experi nci as
sej am anal i sadas em um outro marco teri co, como o faz por exempl o
Boaventura de Souza Santos, quando i nterpreta estas experi nci as como
parte de um ampl o movi mento soci al de refundao do Estado demo-
crti co, um movi mento portador de um novo proj eto de soci abi l i dade.
Nas atuai s condi es - e sem utopi as - no fi cam cl aras nem para a
soci edade nem para os governos as vantagens de radi cal i zar a democra-
ci a e soci al i zar o poder. Confunde-se o bom governo com a execuo
de pol ti cas em benefci o das mai ori as e dos mai s pobres. Esses obj eti -
vos estrei tam terri vel mente o hori zonte de ao de qual quer governo,
tambm dos governos l ocai s. Pensando dessa forma, nossos hori zontes
fi cam confi nados a mel horar o que a est. Acei tamos a pobreza e a
desi gual dade como um dado natural , acei tamos o l ugar de segunda cl as-
se atri budo ao ci dado comum, acei tamos a separao entre pol ti ca e
soci edade, acei tamos a separao entre a l gi ca do mercado e a l gi ca
dos di rei tos humanos e da defesa da ci dadani a, acei tamos i mpl ementar
pol ti cas focal i zadas para atender apenas aos mai s pobres. Desse j ei to
passamos a pensar com as categori as que nos so i mpostas pel as el i tes
que esto no poder, como por exempl o, atri bui ndo a um suposto Ter-
cei ro Set or a responsabi l i dade por at ender as necessi dades dos mai s
81
pobres promovendo a fi l antropi a em substi tui o a uma pol ti ca uni -
versal de defesa de di rei tos.
Para escapar dest e raci ocni o que se fi xa num present e que se
apresent a como cont nuo, desconsi dera a hi st ri a, as l ut as soci ai s e
suas conqui stas no nosso passado, e no capaz de desenhar uma uto-
pi a de nova soci edade preci so recuperar a noo de processo hi st-
ri co e reconhecer que o fundamental no desenho das soci edades a
ao col eti va dos seus ci dados.
Retomando ento nosso tema, podemos nos perguntar: se as el ei -
es conferi ram um mandato popul ar aos governantes e aos seus pro-
gramas de governo, se os governantes reafi rmam seu compromi sso com
os programas soci ai s que os el egeram e se pem a i mpl ementar pol ti -
cas que mel horam efeti vamente a vi da dos munci pes, por que cri ar
mecani smos de parti ci pao que s tornam mai s di fci l , l enta, pol mi -
ca e contradi tri a a forma de governar? Afi nal , por que a parti ci pao
popul ar? Para que serve um governo democrti co e popul ar?
Para que serve um governo democrtico e popular?
Para responder a essa pergunta preci so fazer outra, mai s ampl a.
Qual a soci edade que queremos? Em que proj eto pol ti co nos engaj amos
e passamos a dedi car as nossas energi as, nosso tempo, nossos tal entos,
nossos recursos, nossas capaci dades?
O Professor Mi l ton Santos nos al erta di zendo que as experi nci as
i novadoras, em si , no nos ensi nam nada, no i ndi cam o senti do desses
processos. Elas so tomadas como exemplos para reforar os argumentos
de quem delas se apropri a. Assi m, preci so alertar que as experi nci as
de parti ci pao ci dad nos governos locai s tambm ocultam os seus si g-
ni fi cados. Se verdade que em mui tos casos elas constrem novos espa-
os pbli cos e novas formas de exercci o da ci dadani a, tambm verda-
de que nem sempre elas so vi rtuosas ou servem ao fortaleci mento da
democraci a. Hoj e percebemos que mui tas delas, apropri adas como me-
cani smos de cooptao e de controle polti co pelos setores conservado-
res, tm presti gi ado a i magem dos governantes que as adotam, mas de-
sarti culado a capaci dade de presso de i mportantes setores da soci edade,
e manti do ri gorosamente sob controle as mani festaes e demandas po-
pulares. I sso acontece por exemplo quando o oramento parti ci pati vo
tem mui ta parti ci pao e pouco oramento, e tem ai nda o agravante de
que nem mesmo cumpre com um grande percentual dos compromi ssos
assumi dos com a populao, como foi o caso no Reci fe nos lti mos anos.
Hi stori camente tanto a afi rmao de di rei tos quanto essas experi n-
ci as de parti ci pao popul ar so resul tado de presses, das l utas soci -
ai s, dos movi mentos de ci dados que se i nsurgem contra as desi gual da-
des que percebem e contra os mecani smos de poder que as garantem.
82
Por essa razo carregam este senti do de sol i dari edade, de l uta pel a i gual -
dade, pel a j usti a, pel a democrati zao do espao pbl i co. So porta-
doras de uma ti ca de l i berdade.
Estas experi nci as tambm no surgem, e no podem mesmo surgi r,
em qual quer l ugar. El as so resul tado da ao de atores pol ti cos con-
cretos, de movi mentos soci ai s, e tambm de conj unturas pol ti cas par-
ti cul ares onde, sej a por di fi cul dades, por exempl o, das prpri as el i tes
consol i darem suas l i deranas e representaes, ou por outros moti vos,
surgem oportuni dades para novos atores soci ai s se converterem em atores
pol ti cos e el egerem governantes, surgem oportuni dades para se buscar
uma nova regul ao soci al .
Sobre as experi nci a de busca de uma nova regul ao soci al temos
exempl os em todos os nvei s de governo. No pl ano federal a Consti tui -
o de 1988 foi um desses momentos. Com seus mai s de doze anos em
vi gor, el a ai nda hoj e consi derada um avano, uma ampl i ao da nossa
democraci a pel o reconheci mento l egal de novos di rei tos. Foi a parti r
del a que se cri aram, por exempl o, o Estatuto de Defesa da Cri ana e do
Adol escente e a Lei Orgni ca da Assi stnci a Soci al , duas l ei s que per-
mi ti ram a cri ao em todas as i nstnci as de governo e portanto nos
muni cpi os tambm de consel hos de gesto pari tri os e del i berati vos,
com a responsabi l i dade de formul ar e moni torar essas pol ti cas. Uma
proposta que pretende mudar o modus operandi da mqui na pbl i ca,
superar seus vci os para torn-l a democrti ca. No pl ano dos governos
muni ci pai s, a pari dade de representao entre governo e soci edade ci -
vi l em consel hos de gesto muni ci pai s garanti u a el ei o de dezenas de
mi l hares de consel hei ros e consel hei ras que hoj e atuam nesses espaos
de co-gesto, representando as comuni dades das quai s so ori undos.
Mui tos aval i am estas experi nci as de co-gesto como um fracasso.
Segundo essa vi so o povo no sabe atuar nesses espaos, no est pre-
parado, os consel hos vi ram espaos de cooptao, em todos os casos os
governos no l hes reconhecem ou atri buem poderes de deci so. Esse
um pensamento i ngnuo. Espera-se, como num passe de mgi ca, que
aquel es que nunca deci di ram passem de i medi ato a di sputar com suces-
so, em p de i gual dade, com os representantes governamentai s.
Um outro ol har possvel . Se consi derarmos o processo, veremos
que, em pri mei ro l ugar, a l ei vi ngou, i sto , foi garanti da pel a presso
da soci edade. Hoj e a grande mai ori a dos prefei tos cri ou os consel hos
exi gi dos pel a Consti tui o. So mai s de trs mi l muni cpi os que cri a-
ram Consel hos de Defesa dos Di rei tos da Cri ana e do Adol escente,
Consel hos de Assi stnci a Soci al e outros. Tambm as novas Lei s Org-
ni cas Muni ci pai s cri aram consel hos e outros mecani smos de parti ci pa-
o. Mui tos funci onam. Sem dvi da pode se di zer que foi cri ada uma
nova i nsti tuci onal i dade. El a ai nda no funci ona bem e control ada
desde ci ma, pel os governos muni ci pai s, mas rene dezenas de mi l hares
83
de ci dados e ci dads que se sentem comprometi dos com o i nteresse
pbl i co, que vi vem e exerci tam o aprendi zado democrti co e apresen-
tam para o conj unto da soci edade uma nova forma de parti ci pao.
H experi nci as concretas em curso referentes a vri os dos aspectos
que preci sam ser geri dos quando se vi ve no espao urbano e que con-
tam com di ferentes graus de parti ci pao popul ar. Por exempl o:
A cri ao de fruns de desenvol vi ment o l ocal , como o que foi
cri ado no muni cpi o de So Paul o, na gesto 1989-1992, que permi ti u
regul amentar o comrci o ambul ante, reuni ndo todos os atores di reta
ou i ndi retamente envol vi dos na questo do mercado i nformal de came-
l s. Ao permi ti r que di ferentes atores pudessem se col ocar quanto
questo, o regul amento chamou ateno para questes mai s ampl as,
desde o di rei to do trabal hador gerar a sua renda de manei ra i nformal ,
passando por preocupaes pai sagsti cas, at a di menso si mbl i ca da
ci dade para os seus habi tantes.
A cri ao em al guns i mportantes muni cpi os brasi l ei ros de uma
l egi sl ao urbana especi al , que assegura a posse da terra aos seus mora-
dores e a urbani zao das favel as que venham a se const i t ui r como
Zonas de Especi al I nteresse Soci al , um avano no reconheci mentos
dos di rei tos de moradores de favel as, que em mui tas capi tai s brasi l ei -
ras chegam a somar mai s de 40% do total da popul ao da ci dade. A
ZEI S um i nstrumento que permi te desesti gmati zar reas da ci dade
cuj a popul ao tradi ci onal mente margi nal i zada. Mas os resul tados
em geral s so possvei s porque os prpri os moradores se organi zam e
se tornam i nterl ocutores da pol ti ca urbana do muni cpi o, parti ci pando
de negoci aes em torno das estratgi as de regul ao e das deci ses
sobre os i nvesti mentos. prefei tura cabe cumpri r o papel de garanti r a
exi stnci a de um espao pbl i co de negoci ao e arti cul ar novos pac-
tos, tornando-se regul adora dos di ferentes i nteresses que gravi tam em
torno da questo da posse da terra. Quando essa negoci ao no ocorre
os probl emas apenas se agravam. A experi nci a tem mostrado, por exem-
pl o, que um pl ano di retor ou outras peas da l egi sl ao urbansti ca
quando no so debati das com a soci edade di fi ci l mente encontram apoi o
pol ti co para sua aprovao e i mpl ementao.
Esse aprendi zado quanto necessi dade da parti ci pao tem surti do
seus efei tos.
Na questo dos resduos, gua e esgoto, os consel hos muni ci pai s
tm si do um espao i mportante de di scusso e el aborao de pl anos
que arti cul em os i nteresses de todos os setores soci ai s. J i mpl ementados
em al guns est ados, os consel hos t m se most rado i mport ant es para
moti var os ci dados a di scuti r tanto as aes pbl i cas referentes cap-
tao e tratamento da gua para consumo at a col eta e tratamento dos
esgot os, bem como cont rol es dos vet ores de doenas t ransmi ssvei s,
reservatri os e desti nao fi nal do l i xo. Com i sso al tera-se a l gi ca de
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regulao do confli to entre uma vi so predatri a das i ndstri as poluentes
e a vi so da popul ao prej udi cada, sem espao para rei vi ndi car o seu
di rei to de uso da gua.
Tambm em pol ti cas educaci onai s e cul turai s a parti ci pao da po-
pulao tem se mostrado fundamental. Essa i mportnci a se percebe desde
a fase do di agnsti co, chegando mesmo a ser a pri nci pal parceri a da
prefei tura na i mpl antao, em si , de di versos programas. Na experi n-
ci a do Programa Bol sa-Escol a do Di stri to Federal , constata-se que em-
bora a preocupao i ni ci al fosse manter o benefci o para a faml i a, os
pai s, antes pouco comprometi dos, passaram a comparecer em massa s
reuni es promovi das pel as escol as, para acompanhar de perto o desen-
vol vi mento e desempenho de seus fi l hos. Aos poucos, moti varam-se
tambm a parti ci par dos consel hos escol ares e a se envol ver no proces-
so de el ei o para di retor das escol as.
Em Port o Al egre, no programa de Creches Comuni t ri as, os pai s e
a comuni dade part i ci pam no s da del i berao para i mpl ement ao
dos novos convni os, como das del i beraes i nt ernas de cada creche,
podendo, com i sso, defi ni r como ser o espao e a educao de seus
fi l hos. J em Vi t ri a, a cri ao dos Consel hos de Escol a foi compl e-
ment ada pel a adoo do processo de el ei o di ret a dos di ret ores. A
i mpl ant ao dos mecani smos de democrat i zao da gest o foi prece-
di da por um perodo de um ano e mei o no qual as uni dades escol ares
receberam t ext os preparat ri os para di scusso. Aps est e perodo, for-
mou-se uma comi sso com represent ant es da secret ari a muni ci pal ,
das associ aes de pai s e do si ndi cat o dos professores, que encami -
nhou o proj et o at ravs do aprofundament o das di scusses na escol as e
da si st emat i zao das propost as surgi das no processo de debat e. Pde-
se ver que a democrat i zao da gest o especi al ment e quando se d
at ravs de aes est rut uradas permi t e que os set ores i nt eressados
part i ci pem da el aborao e mel hori a da pol t i ca muni ci pal de educa-
o, di mi nui ndo l obbi es corporat i vi st as e a at uao de out ros i nt eres-
ses pri vados pel o fat o de aument ar a capaci dade de fi scal i zao da
soci edade ci vi l sobre a execuo da pol t i ca educaci onal . O que fora
um aument o da t ransparnci a das aes do governo muni ci pal , por
mei o da ampl i ao do acesso i nformao.
No Programa Mal a do Li vro, de i ncent i vo l ei t ura e cri ao de
espaos de convi vnci a nas ci dades-satl i te do Di stri to Federal , a parti -
ci pao da popul ao fator i nerente ao programa. Os prpri os mora-
dores recebem, e gerem vol untari amente, uma pequena bi bl i oteca que
ser uti l i zada por toda a comuni dade do entorno. Embora tenham i sen-
o de taxas de gua e l uz, e recebam capaci tao constante, no fosse
a di sponi bi l i dade da popul ao, o programa no exi sti ri a.
Em I tapeceri ca da Serra, na regi o metropol i tana de So Paul o, a
experi nci a dos Barraces Cul t urai s da Ci dadani a, abre espao, por
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um l ado, para a popul ao exercer sua cri ati vi dade artsti ca e debater
seus probl emas col eti vos, o que favorece o desenvol vi mento das noes
de ci dadani a e parti ci pao. Ou sej a, por mei o da arte-educao, os
Barraces buscam ser um espao de sensi bi l i zao e formao de ci da-
dos que se i nteressam por parti ci par na busca de sol ues col eti vas,
na medi da em que abrem possi bi l i dades de di l ogo dos moradores do
bai rro entre si e com o poder pbl i co.
Experi nci as em muni cpi os pequenos, como Hulha Negra-RS, tam-
bm tm mui to o que ensi nar em relao i mportnci a da parti ci pao
popular nos di ferentes mbi tos da vi da coti di ana. A conexo entre doi s
conselhos que, aparentemente, no ti nham relao entre si desenvolvi -
mento local e da merenda (obri gatri o para o repasse de verbas federai s)
trouxe uma nova perspecti va para os pequenos produtores e mai or
quali dade para a merenda escolar, mudando a lgi ca do abasteci mento
local. Vri os pequenos produtores parti ci pavam da conselho da meren-
da, por terem seus fi lhos na rede muni ci pal de educao, e parti ci pavam
tambm do conselho de desenvolvi mento por estarem em busca de alter-
nati vas de renda. Constataram que, de um lado, os pequenos produtores
procuravam demanda para sua produo; por outro l ado, os recursos
proveni ente da Uni o para compra de merenda eram entregues para for-
necedores de ali mentos externos ao muni cpi o. Para pi orar a si tuao,
seus fi lhos se ali mentavam de forma i nadequada. A parti ci pao destes
produtores levou a um novo desenho da polti ca de merenda escolar: os
agri cultores se organi zaram em cooperati vas para parti ci par das li ci ta-
es da merenda e, com i sso, os recursos proveni entes da Uni o passa-
ram a movi mentar a economi a local e as cri anas passaram a ser melhor
ali mentadas, com menos produtos enlatados, garanti ndo-se a quali dade e
a vari edade da merenda, sem desprezar os hbi tos locai s.
Tambm nos mei os de comuni cao a part i ci pao da popul ao
t em se most rado possvel e desej vel , desafi ando-os a out ros usos e
possi bi l i dades, ampl i ando o acesso i nformao. A TV Pbl i ca de
I tabi ra, por exempl o, consegue al tos ndi ces de audi nci a com a pro-
gramao produzi da pel as associ aes de bai rro e ent i dades soci ai s.
Essa programao abrange desde esportes e i nformes mdi cos, a pro-
gramas di ri gi dos s cri anas, at um programa de tel ej ornal i smo l ocal ,
que abre mai s espao ao ci dado do que costume entre as emi ssoras
comerci ai s. Essa experi nci a de TV passa a permi ti r um canal de mo
dupl a entre a popul ao e o poder pbl i co.
No entanto, embora estas experi nci as sej am, sem dvi da, avanos
democrti cos e de qual i dade de vi da onde ocorrem, bem verdade que
grande parte destas novas conqui stas, embora mui tas del as tenham se
afi rmado no pl ano l egal , ai nda no se converteram em pol ti cas que
assegurem di rei tos efeti vos na enorme mai ori a dos muni cpi os. Tam-
bm verdade que a ausnci a de um marco l egal l eva mui tas destas
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experi nci as ao desmantel amento total com a fal ta de conti nui dade po-
l ti ca de uma admi ni strao ou com a escassez de recursos muni ci pai s,
ai nda que haj a boa vontade por parte do prefei to.
Esses i mpasses so expresso de i nteresses contradi tri os, das ten-
ses e confli tos que desafi am o processo de construo democrti ca, que
o de pactuar uma nova regulao pbli ca, cri ar novas i nsti tuci onali dades
que permi tam acolher os novos atores parti ci pantes do processo polti -
co. E negoci ar, polti cas pbli cas de i ncluso soci al e polti ca, garanti n-
do recursos para sua i mplementao e funci onamento.
As experi nci as i novadoras de gesto muni ci pal apontam que gover-
no e soci edade se aproxi mam, ampl i am ou cri am novos espaos pbl i -
cos, mobi l i zam esforos conj untos para enfrentar probl emas soci ai s,
mui tas vezes i nsti tuem mecani smos de parti ci pao popul ar e de co-
gest o. E embora ai nda com mui t a t i mi dez, cri am novas formas de
governar parti l hando as deci ses com a comuni dade e expl i ci tando os
confl i tos. Se esta ai nda no a real i dade de fato em mui tos casos em
que os governos se decl aram parti l hando deci ses com a comuni dade,
ao menos seu enunci ado pbl i co comprova a val ori zao da parti ci pa-
o ci dad como uma aqui si o democrti ca.
Percebe-se que h transformaes tanto no Estado quanto na soci e-
dade na forma como enfrentam as questes de i nteresse pbl i co. No
se trata nem de transferi r para a soci edade a ateno aos mai s pobres,
nem de reproduzi r mai s uma vez a vel ha di scusso de que o Estado
deva prover tudo.
Trat a-se de reconhecer que a presso da soci edade vem promoven-
do uma reforma do Est ado de bai xo para ci ma e t em cri ado novas
i nst i t uci onal i dades que anunci am um novo modus operandi de gover-
nar, como nos apont a Franci sco de Ol i vei ra. O orament o part i ci pa-
t i vo, os consel hos de gest o, as ouvi dori as, as audi nci as pbl i cas, os
pl ebi sci t os, so t odos novos mecani smos que anunci am novas possi -
bi l i dades e demandam uma presena mai s at i va da ci dadani a nas coi -
sas de i nt eresse pbl i co, permi t i ndo a expl i ci t ao dos confl i t os de
i nt eresses dos di ferent es grupos soci ai s. Assi m, nest a nova conj unt u-
ra, surge a oport uni dade de se desenhar novas rel aes Est ado-soci e-
dade, em novos marcos pol t i cos, ori ent ados para a defesa dos i nt e-
resses comuns, da ampl i ao dos i nt eresses pbl i cos, enfi m, para a
refundao democrt i ca do Est ado.
Mas para que esta oportuni dade se concreti ze preci so que, ao l ado
de uma at uao const ant e e qual i fi cada da soci edade, haj a pol t i cas
pbl i cas que esti mul em essa parti ci pao. A proposta de ampl i ao do
exercci o da democraci a di reta depende da compreenso por parte do
governante de que o obj eti vo l ti mo de seu governo no apenas aten-
der as necessi dades materi ai s dos munci pes, especi al mente dos mai s
pobres, mas si m fortal ecer a capaci dade dos ci dados se auto-governa-
87
rem nos di versos aspectos da vi da col eti va. essa concepo de demo-
craci a que faz um governo soci al i zar o poder. Do contrri o, raci oci -
nando por absurdo, nos muni cpi os onde todas as necessi dades materi -
ai s esti vessem atendi das, no seri a necessri a a democraci a.
Nunca demai s l embrar que pel a associ ao l i vre de vontades que
o poder se cri a. Desenvol ver a capaci dade da popul ao de exercer a
ci dadani a, i sto , a capaci dade de saber escol her, efeti var as escol has e
se benefi ci ar del as, a mol a central desse processo, como nos ensi na
mai s uma vez o Professor Franci sco de Ol i vei ra. I sso o que deve
preocupar central mente os governantes democrti cos.
Por esse novo ol har sobre as experi nci as i novadoras o concei to de
ci dadani a se transforma. De um reconheci mento passi vo de di rei tos
i ndi vi duai s estabel eci dos e uma mani festao peri di ca do di rei to de
escol ha de seus representantes, ci dadani a passa a si gni fi car uma ao
col eti va, afi rmati va e coti di ana pel a construo de novos di rei tos. Uma
ao que preci sa ser val ori zada, esti mul ada e reconheci da em toda sua
l egi ti mi dade pel os governantes democrti cos.
a ai nda dbi l capaci dade de atuao da soci edade ci vi l na defesa de
seus di rei tos que compromete i ni ci ati vas da mai or i mportnci a. tri ste
verificar que muitas das polticas sociais implementadas por um governante
democrti co so si mplesmente exti ntas por seu sucessor. A desconti nui -
dade do Programa Bolsa-Escola, no Di stri to Federal, assi m como tantas
outras i ni ci ati vas em i nmeras ci dades brasi lei ras, atestam esta fragi li da-
de. As anli ses das experi nci as i novadoras de gesto i ndi cam que a con-
ti nui dade das polti cas soci ai s, como renda mni ma e bolsa-escola, s se
sustentam se, para garant-las, os governos muni ci pai s anteri ores ti ve-
rem envolvi do nestes programas i mportantes enti dades da soci edade ci -
vi l, fei to com elas parceri as e ali anas. Somente da perspecti va de uma
ci dadani a ati va, de uma ci dade com uma ri ca vi da associ ati va, de uma
i ntensa parti ci pao ci dad na esfera pbl i ca e de co-gesto, que se
pode garanti r e ampli ar os avanos democrti cos e se sustentar polti cas
soci ai s que reconheam di rei tos e afi rmem a di gni dade humana.
Como nos l embra o saudoso soci l ogo Beti nho, o poder est na so-
ci edade, no no governo. E quanto mai or for a presso da soci edade
organi zada, mesmo sobre os governos mai s progressi stas, mai s sens-
vei s el es sero aos i nteresses dos di sti ntos grupos soci ai s que se mobi -
l i zam por seus di rei tos.
Desta perspecti va, al m de buscar mel horar a qual i dade de vi da de
todos os munci pes, a mai or contri bui o que um governante muni ci -
pal pode dar para o avano da democraci a, para a construo de uma
nova cul tura pol ti ca sol i dri a e parti ci pati va, poder fazer um bal ano
ao fi nal de seu governo e veri fi car que, tambm por conta de sua con-
tri bui o, a vi da associ ati va muni ci pal est mai s ri ca, os ci dados es-
to parti ci pando mai s ati va e qual i fi cadamente dos espaos pbl i cos e
88
das i nstnci as de co-gesto das pol ti cas pbl i cas, o poder do governante
est mai s parti l hado com as representaes da soci edade.
Desafios para fortalecer os governos locais
O ponto de parti da desta refl exo o reconheci mento de que as
novas responsabi l i dades dos governos l ocai s s podem ser assumi das
por seus governantes e enfrentadas com sucesso se houver, em pri mei -
ro l ugar, uma mudana radi cal na forma de governar e, em segundo
l ugar, se houver uma reforma no pacto federati vo que venha a fornecer
os recursos necessri os ao enfrent ament o das quest es soci ai s pel os
governos muni ci pai s.
O perodo da redemocrat i zao, com t odas as l ut as e movi ment os
soci ai s que i mpul si onaram esse processo, pode ser consi derado ai nda
como uma t ransi o por ci ma , uma vez que foram as mesmas el i t es
predomi nant es no perodo aut ori t ri o que operaram a t ransi o de-
mocrt i ca. E uma das conseqnci as dessa t ransi o por ci ma que
el a no enfrent ou o desafi o da democrat i zao do Est ado no nvel
l ocal . No real i zou uma reforma na admi ni st rao muni ci pal que pro-
movesse a descent ral i zao e a democrat i zao da gest o pbl i ca, apro-
xi mando-a dos ci dados e ori ent ando-a para a i mpl ement ao de pol -
t i cas pbl i cas de qual i dade e de cart er uni versal , vol t adas para at en-
der os i nt eresses da mai ori a.
A di fi cul dade de cont rol ar o gast o pbl i co, por exempl o, um at es-
t ado do perfi l pri vat i st a da mai ori a dos governos l ocai s at hoj e. At
poucos anos at rs nem mesmo condi es t cni cas para aval i ar pl ani l has
de cust o das empresas concessi onri as ou permi ssi onri as dos servi -
os pbl i cos as prefei t uras t i nham. Acei t avam e negoci avam as pl ani -
l has apresent adas pel as empresas. Os anos 90 foram anos de mudan-
as. Novament e a presso soci al , sej a pel a vi a di ret a, sej a pel a vi a da
el ei o de parl ament ares e execut i vos compromet i dos com a quest o
soci al , t rouxe mudanas na admi ni st rao muni ci pal . Foram sendo
desenvol vi das mai ores compet nci as t cni cas e i mpl ant ados cont rol es
pbl i cos sobre a arrecadao muni ci pal , a prest ao de servi os e a
real i zao de obras pbl i cas. O processo de democrat i zao da gest o
muni ci pal se ampl i a.
Em Vi t ri a da Conqui st a, na Bahi a, o programa de Just i a Tri but -
ri a e Fort al eci ment o Fi nancei ro aument ou a arrecadao prpri a mu-
ni ci pal e consegui u recuperar a confi ana da soci edade ci vi l quant o
equi dade dos si st ema t ri but ri o, quando i mpl ement ou, al m do ora-
ment o part i ci pat i vo, fruns especfi cos para t rat ar de fi nanas e da
capt ao de recursos para as di versas pol t i cas pbl i cas e seus progra-
mas. Tambm no campo de j ust i a t ri but ri a, em Ri bei ro Pi res, a
prefei t ura consegui u at ual i zar a cobrana do I PTU, na medi da em
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que a soci edade ci vi l , organi zada na Comi sso do I PTU, aut ori zou a
ampl i ao da arrecadao: O Execut i vo no apresent ou um proj et o a
ser di scut i do pel a Comi sso, para event ual parecer. Mas a prpri a
Comi sso part i u para aval i ao da si t uao t ri but ri a ant eri or, rel at i -
va ao I PTU, e passou a propor mudanas. Foram al t eradas as normas
rel at i vas s i senes, buscando uma mai or progressi vi dade no i mpos-
t o, e as normas rel at i vas s al quot as, na busca de mai or efi ci nci a
fi scal , pel a si mpl i fi cao.
Em Santo Andr, por exempl o, na gesto de 1988-1992, a Associ a-
o de Usuri os de Transporte Col eti vo constatou a m qual i dade do
servi o de transporte col eti vo na ci dade, prestado pel as empresas pri -
vadas, sem cont rol e da prefei t ura. A part i r di sso, a prefei t ura cri ou
uma Secretari a de Transporte, que passou a ser responsvel pel o trans-
porte pbl i co, o trnsi to, a manuteno e i mpl antao do si stema vi -
ri o. Foi cri ada tambm uma Empresa Pbl i ca de Transporte que assu-
mi u uma parte do transporte col eti vo na ci dade. Ou sej a, a prefei tura
passou a regul ar tudo o que estava rel aci onado ao transporte col eti vo.
Tudo i sso parti u de uma ao da popul ao e conti nuou contando com
a parti ci pao popul ar por mei o da consti tui o do Consel ho de Trans-
porte no qual atuam os di versos agentes envol vi dos, e do Consel ho de
Admi ni strao da Empresa de Transporte, do qual fazi am parte os tra-
bal hadores da empresa e os usuri os.
Estas e outras experi nci as si nal i zam que a reori entao dos obj eti -
vos dos governos l ocai s no senti do de que venham a atender os i nteres-
ses de toda a popul ao supe o desmonte da estrutura admi ni strati va
construda para garanti r pri vi l gi os e favoreci mentos e a construo de
um novo model o de gesto.
Em que consi ste essa ruptura? Para onde el a aponta? uma ruptura
com o uso pri vado dos recursos pbl i cos. El a aponta para a radi cal i zao
do senti do democrti co de suas funes, para a cri ao de novos espa-
os pbl i cos de negoci ao, para a descentral i zao do poder, para a
redefi ni o das rel aes governo-soci edade, para que todos os ci dados
possam desenvol ver sua capaci dade de saber escol her, exercer sua esco-
l ha e se benefi ci ar del a.
Para protagonizar esta ruptura preciso uma combinao virtuosa en-
tre organizaes ativas de representao direta dos interesses das comuni-
dades e um governo democrtico identificado com esses interesses, respal-
dado pela populao, capaz de imprimir dinmica s suas polticas e efic-
cia na prestao dos seus servios. Criar as condies para tanto depende
de inmeros atores. No responsabilidade apenas dos governos locais.
Mas nem por isso eles deixam de ter sua parcela de deveres a cumprir.
Para radi cali zarem sua gesto no senti do democrti co, estes governos
preci sam combi nar um comando central efeti vo com uma descentrali za-
o na i mplementao das polti cas. E abri r espaos para a parti ci pao
90
ci dad como condi o essenci al para i nterpretar as demandas, aspi ra-
es e pri ori dades das comuni dades locai s, formular em processos de co-
gesto pol ti cas especfi cas, i nsti tui r mecani smos de parti ci pao para
que as comuni dades venham a ori entar e fi scali zar as aes de governo.
Descentral i zar o governo da ci dade e cri ar mecani smos i novadores
de gesto e de parti ci pao ci dad, mesmo em ci dades pequenas, um
proj eto pol ti co de soci al i zao do poder, de i ncl uso soci al e de au-
mento da efi ci nci a na prestao dos servi os pbl i cos. Si gni fi ca atuar
para garanti r um processo de mudanas soci ai s ori entadas para atender
as ml ti pl as di nmi cas da soci edade na defesa e ampl i ao da ci dada-
ni a e da qual i dade de vi da.
O pequeno muni cpi o de I capu, no Cear, por exempl o, ao se
emanci par, reduzi u o anal fabet i smo met ade em pouco t empo, na
medi da em que se const at ou que o descaso em que se encont rava a
educao era apenas a face mai s evi dent e do descaso em que se en-
cont ravam t odas as pol t i cas pbl i cas. O programa l eva em cont a a
preocupao dos sucessi vos governos muni ci pai s em democrat i zar a
gest o e descent ral i zar as deci ses. A part i ci pao dos ci dados e o
compromet i ment o dos professores garant em a sua vi t al i dade. Essa
part i ci pao concent ra-se na gest o das escol as at ravs dos Consel hos
Escol ares, e na real i zao de at i vi dades comuni t ri as l i gadas educa-
o (mut i res para manut eno de escol as, mobi l i zao, sensi bi l i za-
o e acompanhament o in loco da efet i vi dade do proj et o). I capu fi -
cou famosa nos mei os de comuni cao quando o prefei t o passou a
di vul gar o orament o muni ci pal pi nt ando-o num muro da ci dade, para
t odo mundo t omar conheci ment o.
A democrati zao e descentral i zao da gesto da ci dade uma res-
posta cri se de governabi l i dade das prefei turas. Essas pol ti cas se pro-
pem a reconhecer as transformaes que as ci dades vm sofrendo nas
l ti mas dcadas, suas di nmi cas soci ai s e cul turai s, e recuperar a capa-
ci dade de i nterveno do poder pbl i co como regul ador da vi da soci al .
Recuperar a capaci dade de regul ao pbl i ca quer di zer recuperar a
capaci dade do Est ado i mpul si onar processos de negoci ao ent re os
di sti ntos atores e foras soci ai s presentes na ci dade com vi stas me-
l hori a da qual i dade de vi da da popul ao, especi al mente de seus seto-
res mai s vul nervei s. Desta perspecti va cabe ao governo muni ci pal to-
mar a i ni ci at i va e t ornar-se prot agoni st a de art i cul aes e parceri as
com vi stas ao desenho e i mpl ementao de proj etos de desenvol vi men-
to humano e sustentvel .
Mas quem opera a democratizao do Estado no nvel local?Quais so
os atores ou foras sociais que impulsionaro esta reforma do Estado?
A hi stri a nos ensi na que o Estado no se auto-reforma. Os grupos
soci ai s que tradi ci onal mente se benefi ci am da sua presena no governo
no se di spem a rest ri ngi r os seus prpri os pri vi l gi os ou poderes.
91
Tambm as enti dades da soci edade ci vi l organi zada, mui tas vezes des-
provi das de recursos pol ti cos e tcni cos e do conheci mento mai s pro-
fundo da mqui na admi ni strati va, tem grande di fi cul dade em atuar nas
mudanas da forma de governar. Essas mudanas vo se dando num
cenri o permanente de confl i tos e tenses e so o resul tado de novas
confi guraes de foras soci ai s e al i anas, de novas i denti dades. Para
compreend-l as preci so recorrer a mai s um pouco de hi stri a.
Nas duas l t i mas dcadas a soci edade brasi l ei ra vi u amadurecer,
at ravs de ml t i pl as experi nci as, respost as para est a di fi cul dade. E
para compreender a traj etri a e o si gni fi cado destas experi nci as pre-
ci so vol tar um pouco atrs. preci so compreender o si gni fi cado das
mobi l i zaes soci ai s que desde os anos 70 vm l utando para garanti r o
respei to aos di rei tos humanos, o respei to democraci a, e que nos l ti -
mos anos vm buscando construi r um proj eto de desenvol vi mento j us-
to, democrti co e sustentvel .
Foram estas organi zaes popul ares, que nos anos 80 se arti cul aram
regi onal e naci onal mente, os atores col eti vos que i mpul si onaram esse
processo de mudana soci al . Um exempl o da i mportnci a dessa parti ci -
pao foi a organi zao de comi t s de ci dados e a mobi l i zao da
soci edade para a i ncl uso de novos di rei tos na Consti tui o aprovada
em 1988, conheci da como a Consti tui o Ci dad pel a forte i nfl unci a
que teve das mobi l i zaes soci ai s.
Atravs de vri os parti dos pol ti cos foi possvel canal i zar a expres-
so dest as foras soci ai s organi zadas e ampl i ar o espao pbl i co da
construo democrti ca. Essas enti dades e movi mentos soci ai s acaba-
ram, ao parti ci par do processo pol ti co el ei toral , el egendo representan-
t es seus para os parl ament os cmaras muni ci pai s, assembl i as
l egi sl ati vas, congresso naci onal , e el egeram tambm prefei tos que de-
ram i nci o a experi nci as de gesto muni ci pal de um novo ti po.
preci so reconhecer tambm que a soci edade ci vi l e suas formas de
organi zao e mani festao vi eram se modi fi cando. Rpi dos processos
de mudana vo confi gurando novas formas de organi zao da produ-
o e das rel aes de trabal ho, novas formas de convi vnci a e de regu-
l ao da vi da em soci edade. As ci dades i ncham e acentuam a desi gual -
dade, o trabal ho i nformal expl ode, novas terri tori al i dades e novos ato-
res se confi guram. Surgem movi mentos ambi ental i stas, movi mentos em
defesa dos di rei tos das mul heres, l utas contra o raci smo e a apartao
soci al , movi mentos contra o trabal ho i nfanti l e em defesa dos di rei tos
da cri ana e do adol escente, etc. Mui tos del es tm apresentado uma
composi o pl uri cl assi sta que corresponde a uma nova confi gurao de
foras soci ai s e um novo campo de al i anas em nossa soci edade.
Assi m, de uma l ei tura esquemti ca desse processo de duas dcadas
de experi nci as acumul adas na democrat i zao da gest o muni ci pal ,
surgem i ndi caes para equaci onar esta questo central : quem faz as
92
reformas que i ro promover a democrati zao da gesto muni ci pal ?
De uma manei ra si mpl es, com base na observao hi stri ca, pode-
se di zer que nem a soci edade ci vi l organi zada sozi nha, nem os governos
el ei tos sozi nhos, conseguem promover as mudanas necessri as no com-
portamento ci dado e no aparel ho do Estado para reori ent-l os na defe-
sa do i nteresse pbl i co. I sto si gni fi ca concretamente que para i mpul si -
onar esse processo de mudanas so necessri os vri os el ement os:
necessri a a el ei o de um governo de oposi o que apresente um pro-
grama de governo ori entado para promover a mudana soci al ; neces-
sri a a transformao do l egi sl ati vo muni ci pal em um campo de di spu-
tas, em um espao pbl i co que d vi si bi l i dade ao enfrentamento entre
di sti ntas propostas de pol ti cas pbl i cas; necessri o o engaj amento
nesta di sputa de setores soci ai s organi zados que exeram presso sobre
o l egi sl ati vo muni ci pal e a admi ni strao muni ci pal para que estes pro-
movam as mudanas demandadas pel a popul ao.
Se no houver esta combi nao confl i ti va e vi rtuosa, as experi nci as
i novadoras tero sempre um carter resi dual e assi stenci al i sta. Trataro
apenas de ameni zar o sofri mento dos mai s pobres. Nesses casos, a par-
ti ci pao de representaes da soci edade ci vi l , assi m como as pol ti cas
e experi nci as i novadoras, em si , no apresentaro qual quer si gni fi ca-
do estratgi co de buscar mudanas soci ai s.
Assim, as experincias inovadoras tanto podem servir para legitimar e
aumentar a governabilidade de elites conservadoras, como podem impulsi-
onar processos de transformao soci al. Se, no entanto, as experi nci as
inovadoras forem geradas e geradoras de um novo cenrio de correlao
de foras, fruto da participao ativa da sociedade civil organizada junto a
um governo representativo dos movimentos sociais e das foras de oposi-
o, abre-se a possibilidade de um novo projeto de desenvolvimento local.
Como se v, a possi bi l i dade de uma reforma do Estado que venha a
contempl ar o i nteresse pbl i co e a formul ao de pol ti cas de eqi dade
depende substanci al mente da capaci dade de mobi l i zao de setores or-
gani zados da soci edade ci vi l . Mobi l i zao tanto para a di sputa el ei toral
e a conqui sta de cargos el eti vos, como para o exercci o da ci dadani a
por mei o da parti ci pao ati va e di reta em espaos pbl i cos de formu-
l ao e moni toramento das pol ti cas pbl i cas.
Trata-se de nada menos que a refundao democrti ca da admi ni s-
trao pbl i ca, como observa Boaventura de Sousa Santos. Um movi -
ment o que se ope s t endnci as at uai s de capt ura do Est ado pel as
foras de mercado, i sto , pel o i nteresse das empresas.
Embora grande parte dos muni cpi os brasi l ei ros conti nuem contro-
l ados pel as formas t radi ci onai s e conservadoras de fazer pol t i ca, as
experi nci as de refundao democrti ca da admi ni strao pbl i ca se
acumul am, di ssemi nando i ni ci ati vas de transparnci a na gesto, con-
trol e pbl i co do oramento, i mpul si onando proj etos como o Oramen-
93
to Parti ci pati vo, tornando efeti vo o funci onamento dos consel hos de
gesto i nscri tos em suas Lei s Orgni ca Muni ci pai s e na Consti tui o.
Nesses novos espaos pbl i cos as pri nci pai s t arefas que cabem
soci edade ci vi l , ou mel hor di zendo, s representaes col eti vas de i nte-
resses de ci dados, so de esti mul ar a negoci ao e a pactuao de uma
nova regul ao soci al .
Neste senti do, val e destacar trs pontos:
I mpul si onar uma regul ao soci al e pol t i ca mai s sol i dri a e
part i ci pat i va
Estes experi mentos de control e soci al da gesto muni ci pal e das po-
l ti cas pbl i cas reforam a l egi ti mi dade e a capaci dade dos governos
democrti cos enfrentarem as el i tes tradi ci onai s e seus mecani smos de
apropri ao pri vada dos recursos pbl i cos. E apresent am resul t ados
mui to si gni fi cati vos na mel hora das pol ti cas pbl i cas e da qual i dade
de vi da da popul ao.
As aes de governo podem se contami nar com o pri ncpi o de comu-
ni dade, que abarca valores como a cooperao, a soli dari edade a parti ci -
pao, a eqi dade, a transparnci a e a democraci a i nterna. De fato, a
hi stri a demonstra que no exi stem frontei ras defi ni das entre as atri bui -
es do Estado e as i ni ci ati vas da soci edade ci vi l. Essas frontei ras sem-
pre foram defi ni das como resultado de presses e negoci aes. i mpor-
tante assi nalar neste proj eto de refundao democrti ca do Estado que
no se trata de transferi r responsabi li dades do Estado para enti dades da
soci edade ci vi l. Esta nova arti culao entre Estado e soci edade ci vi l no
supe necessari amente complementari edade nem mui to menos substi tui -
o de um pelo outro. Dependendo do contexto polti co, a arti culao
pode i nclusi ve resolver-se como confrontao ou oposi o.
O que central o pri ncpi o de que somente o Estado pode garanti r
um pacto pol ti co de i ncl uso baseado na ci dadani a.
18
nesse sentido
que o Estado preci sa recuperar sua capaci dade regul adora do pacto so-
ci al . E a soci edade pode atuar para que i sso ocorra. Campanhas como
a Ao da Cidadania Contra a Fome, a Misria e pela Vida ou Contra O
Trabalho Infantil tm l evado o Estado a assumi r responsabi l i dades no
mbi to da segurana al i mentar e da fi scal i zao de empresas nas suas
rel aes de trabal ho que antes, se j exi sti am como di rei tos reconheci -
dos em l ei , no se efeti vavam.
Reconst rui r e ampl i ar o espao pbl i co e a l egi t i mi dade do man-
dat o pol t i co
A cri se da representao est fundada j ustamente na fragi l i dade ou
i nexi stnci a da rel ao entre el ei tor e el ei to, entre os ci dados e seus
representantes. O que acontece na verdade uma degradao da repre-
sentao, uma si mpl es del egao de poder por vri os anos. O que se
18
Santos, B, sem data.
94
segue com mai or freqnci a uma degradao ai nda mai or da repre-
sentao: o confi sco da ci dadani a.
A val ori zao da prpri a pol ti ca, das i nsti tui es democrti cas e
dos espaos pbl i cos so i ni ci ati vas de l egi ti mao dos governos, dos
mandatos dos governantes e da parti ci pao ci dad. Para i sso se requer
a arti cul ao entre democraci a representati va e democraci a parti ci pati -
va. No Brasi l , a parti r das experi nci as como o OP, di scute-se a cri ao
e o fortal eci mento de esferas pbl i cas no estatai s, i sto , espaos em
que os ci dados e suas organi zaes col eti vas se encontrem e arti cul em
i ni ci ati vas conj untas de i nteresse pbl i co.
Uma representao, no senti do preci so do termo, s pode funci onar
pl enamente se houver contedos a representar. O que supe uma pre-
sena ati va dos ci dados que do um mandato a seus representantes
debatendo o seu contedo e aval i ando seus resul tados, podendo modi -
fi car seus termos. O surgi mento e a i nfl unci a de redes cvi cas como
por exempl o o Frum de Parti ci pao Popul ar demonstraram a possi bi -
l i dade de uma arti cul ao posi ti va entre a parti ci pao dos ci dados e
a ao dos governantes el ei tos para que exeram real mente sua funo
de representao.
um grande equvoco opor parti ci pao e representao. Uma e
outra formam uma dupl a i ndi ssoci vel fundada no corao mesmo do
concei to de democraci a: o de uma soberani a ascendente, que emana
dos ci dados.
Arti cul ar trs funes essenci ai s: a parti ci pao, a del i berao, e a
represent ao.
O espao e o tempo da del i berao so essenci ai s poi s nesta oca-
si o que possvel passar de um si mpl es agregado de opi ni es para
construi r um j ul gamento verdadei ramente ci dado. Esse processo pre-
ci sa ser al i mentado por i nformaes, argumentaes di versas e contra-
di tri as, col aboraes de especi al i stas e aval i aes. A del i berao o
momento da tenso que aponta no senti do da construo do i nteresse
geral , ou i nteresse pbl i co, este hori zonte da vi da democrti ca i ndi s-
pensvel e ao mesmo tempo i nati ngvel em sua perfei o.
Podemos perceber na di fci l aprendi zagem da escuta dos consel hos
de gesto que o i nteresse pbl i co o resul tado de uma negoci ao as-
cendente onde a del i berao consti tui um processo cruci al . A pri mei ra
expresso de uma associ ao de bai rro ou de um consel ho de morado-
res a de defender sua prpri a vi so, seus prpri os i nteresses. Somen-
te aps haver escutado e negoci ado as demandas, todas el as l egti mas,
de outros bai rros; aps haver compreendi do as l i mi taes de recursos e
hi erarqui zado pri ori dades, que se pode consti tui r progressi vamente
uma pol ti ca em escal a muni ci pal . Uma pol ti ca que no se reduz si m-
pl esmente somatri a das pol ti cas de cada um dos bai rros.
95
Nesta perspecti va, dentre as i novaes mai s i nteressantes destes l -
ti mos anos esto os Congressos da Ci dade e as Confernci as Muni ci -
pai s de sade, de educao, de assi stnci a soci al , entre outras. El as tm
esse si gni fi cado de tensi onar a rel ao do parti cul ar com o geral , de
contrapor demandas especfi cas s necessi dades de sati sfao do i nte-
resse geral . Mas esta i novao poder ser apenas um l ance de marketi ng
do governo se permanecer i sol ada e margi nal , se no esti ver i ntegrada a
um processo de pl anej amento das aes de governo que atri bua ao ci -
dado poder de deci so sobre as pol ti cas pbl i cas, que l he permi ta
desenvol ver sua auto-val ori zao e o gosto pel a parti ci pao nos assun-
tos de i nteresse pbl i co.
Como nos di z Patri k Vi veret, as funes representati vas, parti ci pa-
ti vas, del i berati vas, preci sam estar arti cul adas em uma arqui tetura que
oferea i nstrumentos e condi es para o exercci o da i ntel i gnci a pol -
ti ca a servi o da democraci a. Essas condi es so o acesso a i nforma-
es, estudos e pesqui sas, di agnsti cos e aval i aes, e pri nci pal mente
o acesso aos proj etos em di scusso e ao seu debate.
E como a democraci a necessi ta de tempo e de fi nanci amento, ser
necessri o prever recursos e oferec-l os aos ci dados i nvesti dos da re-
presentao nos espaos pbl i cos onde se deci de a gesto muni ci pal e
as pol ti cas pbl i cas. Trata-se de cri ar uma i ndeni zao cvi ca ou uma
remunerao de ci dadani a para a democraci a parti ci pati va, da mesma
forma como se cri ou a i ndeni zao parl amentar para vi abi l i zar a demo-
craci a representati va. Com i sso se garante que a democraci a no sej a
apenas reservada quel es que possuem tempo, di nhei ro, conheci mento
e rel aes que o habi l i tem para tanto.
19
A Consti tui o Federal de 1988 reforou a autonomi a dos muni cpi -
os, atri bui u a eles novas responsabi li dades e permi ti u que desenvolves-
sem polti cas tri butri as prpri as e atravs delas o aumento da recei ta
pbli ca. De fato, vem se observando nos lti mos anos um aumento efeti -
vo desta recei ta prpri a, da ordem de cerca de 11% ao ano, em mdi a.
No entanto, ai nda que i sto tenha si do um avano comparado ao passado,
a recei ta dos muni cpi os no ultrapassa hoj e a casa dos 17% do total da
recei ta pbli ca naci onal. So mui to poucos recursos para enfrentar no
s o dfi ci t soci al acumulado, mas alm dele as demandas soci ai s cres-
centes que o perodo de recesso e desemprego provoca. Uma tendnci a
recente de reconcentrao dos recursos pbli cos no governo federal tor-
na ai nda mai s preocupante a si tuao dos governos locai s.
Contradi tori amente s crescentes responsabi l i dades que os gover-
nos muni ci pai s assumem por fora de uma pol ti ca de descentral i zao
de responsabi l i dades por parte das i nstnci as superi ores de governo de
nossa Federao, a capaci dade de governar das prefei turas se estrei ta e
torna-se cada vez mai s di fci l buscar sol ues para as demandas soci ai s
em reas como educao, sade, ci rcul ao e t ransport es col et i vos,
19
Todas est as
observaes sobre a
part i ci pao ci dad
so de Vi veret,
2000.
96
moradi a, saneamento, segurana al i mentar, l azer, etc. O governo fede-
ral , ao i nvs de desenvol ver pol ti cas prpri as para apoi ar e fortal ecer
as i ni ci ati vas l ocai s, reti ra dos governos muni ci pai s a capaci dade de
enfrentar as demandas col ocadas pel a popul ao.
Para permi ti r o desenvol vi mento l ocal , o pacto federati vo preci sa
ser revi sto num dupl o senti do: de contempl ar uma mai or descentral i za-
o de recursos e de promover pol t i cas naci onai s que favoream o
desenvol vi mento l ocal . O control e soci al desses recursos condi o
para o desenvol vi mento.
Novamente temos presente em nossa real i dade as contradi es e con-
fl i tos, desta vez entre os di sti ntos entes pol ti cos da Federao. Para
que os governos muni ci pai s conqui stem condi es de governabi l i dade
que permi tam enfrentar seus desafi os el es preci sam se arti cul ar hori -
zontal mente e conqui star mel hores condi es de negoci ao com os
governos estaduai s e com o governo federal . Estas arti cul aes hori zon-
tai s permi tem tambm a soma de esforos conj untos no enfrentamento
de probl emas regi onai s e metropol i tanos. Experi nci as de consrci os
muni ci pai s que tm se efeti vado tanto em regi es i ndustri al i zadas e
metropol i tanas, como o ABC paul i sta, quanto nas regi es mai s pobres
do Pas, como no serto do Cari ri , no Pi au, tm demonstrado a efi c-
ci a dessas i ni ci ati vas. Tambm so da mai or i mportnci a as i ni ci ati vas
das associ aes de muni cpi os e de fruns e frent es como a Frent e
Naci onal dos Prefei tos, que atual mente negoci a com o governo federal
a fl exi bi l i zao da Lei de Responsabi l i dade Fi scal .
Este processo de descentral i zao do poder no Pas encontra-se hoj e
paral i sado. A nova conj untura e o atual governo atuam contra esta des-
central i zao. Estamos ai nda l onge de poder responsabi l i zar os gover-
nos l ocai s pel a questo soci al . Apenas para fi ns comparati vos, nos pa-
ses nrdi cos a parcel a do total de i mpostos e recei tas pbl i cas que fi ca
com os governos l ocai s superi or a 70%.
20
Mas todos sabemos que al m de um mai or aporte de recursos fi nan-
cei ros, os governos muni ci pai s tambm carecem de pol ti cas naci onai s
que favoream o desenvol vi mento l ocal . Pol ti cas de moradi a, sanea-
mento bsi co, transportes pbl i cos urbanos, quando exi stem, possuem
mi nguados recursos, que em mui tos casos tm si do ai nda mai s reduzi -
dos por fora do conti ngenci amento do oramento da Uni o. Lei s como
o Fundo Naci onal de Moradi a Popul ar ou o Estatuto da Ci dade, de
i ni ci ati va popul ar, que tem por obj eti vo coi bi r a especul ao i mobi l i -
ri a e promover a reduo das desi gual dades, trami tam h mai s de dez
anos no Congresso Naci onal e so obst acul i zadas por fort es l obbi es
empresari ai s que se opem ao i nteresse pbl i co.
Cabe aos governantes muni ci pai s, associ ados soci edade ci vi l orga-
ni zada, enfrentar o desafi o de pressi onar o Executi vo e o Legi slati vo fe-
derai s para que estas polti cas se tornem efeti vas. Mesmo consi derando
20
Dowbor, 1998.
97
que este um longo processo, no h como descurar dessas necessi dades
porque delas depende sua capaci dade de exercer um bom governo.
Tambm o conheci mento e o prestgi o que vri as i mportantes i ni ci -
ati vas adqui rem j unto soci edade, e que i ni ci al mente se do no nvel
dos governos l ocai s, col aboram para o desenho de pol ti cas mai s abran-
gentes e que podem permi ti r a cri ao de pol ti cas naci onai s que api -
em o desenvol vi mento l ocal . H exempl os, como o de I pati nga, que
procuram j untar garanti a de moradi a com gerao de emprego e capa-
ci tao de mo-de-obra, onde foi i mportante a exi stnci a de um movi -
mento de moradi a arti cul ado. H tambm a experi nci a do Programa
Mdi co de Faml i a, i mpl ement ado pri mei rament e na prefei t ura de
Ni teri e que depoi s se tornou uma pol ti ca federal . O mesmo ocorreu
com o Bol sa-Escol a e o Programa de Garanti a de Renda Mni ma.
Pode-se di zer que os l ti mos anos trazem ri cas i ndi caes do que
poderi am ser pol ti cas naci onai s e regi onai s que api em o desenvol vi -
mento l ocal . O grande desafi o do presente cri ar as condi es pol ti -
cas para tornar estas e outras i ndi caes em pol ti cas efeti vas de desen-
vol vi mento centradas na construo de um mai or di gni dade humana.
Uma nova arquitetura para um governo democrtico
Todo um ampl o conj unto de i ni ci ati vas de parti ci pao ci dad na
gesto muni ci pal vai se afi rmando publ i camente como um cami nho para
a democraci a, para a superao do fosso atual que separa os ci dados
de seus governos. Nos di versos aspectos do pl anej amento urbano e em
cada pol ti ca pbl i ca especfi ca tem si do possvel cri ar mecani smos de
parti ci pao, parti l hando o poder do governante, desde o di agnsti co
at a i mpl ementao, desde o desenho da pol ti ca at as possi bi l i dades
de arrecadao de recursos necessri os. Cert as experi nci as ganham
notori edade i nternaci onal . O Oramento Parti ci pati vo, por exempl o,
tornou-se o centro das di scusses em recente semi nri o europeu que
di scuti u novas formas de governar as ci dades europi as.
Estas i ni ci ati vas demandam transformaes da mqui na pbl i ca, de-
mandam reformas admi ni strati vas e pol ti cas, demandam um trabal ho
de capaci tao para a democraci a di ri gi do ao funci onal i smo pbl i co,
demandam esforos que permi t am di gni fi car a part i ci pao ci dad,
val ori zar suas prti cas, i ntegr-l as a um novo modo de governar.
Para o governante que resolver assumi r esse desafi o de transformar o
modus operandi de sua prefei tura e arti cular a democraci a representati va
com a democraci a di reta, haver mui tas di fi cul dades, mas certamente
haver tambm mui tos ganhos. Aquel es que ousaram, conqui staram a
revalori zao do seu mandato polti co e ti veram um prestgi o crescente
com a populao. Esses so resultados que podem ser comprovados pelas
pesqui sas de opi ni o e tambm pelo resultado das elei es.
98
Dentre todas as i ni ci ati vas, tal vez o mai or desafi o sej a a descentra-
l i zao do governo.
Descentral i zao admi ni strati va e deci sri a
Hoj e, a parti r das experi nci as acumul adas e de sua aval i ao, do
reconheci mento de que os governos efeti vamente democrti cos sabem
i mplementar polti cas soci ai s efeti vas, o salto de quali dade est em pro-
mover uma gesto matri ci al e i ntegrada das polti cas urbanas e soci ai s,
ori entadas para resolver problemas especfi cos regi onai s e da populao.
No cabe apenas a uma secretari a, ou uma rea especfi ca do gover-
no, cui dar do soci al , ou cui dar do urbano . Essa ori entao deve
mobi l i zar de manei ra descentral i zada, arti cul ada e hori zontal toda a
admi ni strao pbl i ca, tornando-se assi m a gesto terri tori al e a i ncl u-
so soci al metas de governo, no apenas de uma secretari a. I ncl usi ve,
deve-se l embrar que o ci dado que ser atendi do no posto de sade o
mesmo que freqenta as ati vi dades cul turai s, uti l i za o transporte pbl i -
co, mora, come, vi ve na ci dade.
O novo model o de gesto prope um governo transparente, demo-
crti co e com um perfi l protagoni sta e regul ador, capaz de formul ar
central mente suas estratgi as em pol ti cas pbl i cas, negoci -l as com as
foras soci ai s exi stentes na ci dade, e i mpl ement-l as de uma forma des-
central i zada, segundo as caractersti cas e pri ori dades de cada regi o e
as aspi raes e demandas de sua popul ao.
Para que este novo desenho ati nj a seus obj eti vos preci so i ncorpo-
rar a noo de que o confl i to consti tuti vo do exercci o democrti co e
cri ar espaos pbl i cos e mecani smos regul atri os que permi tam as pr-
ti cas da negoci ao. Assi m, as rel aes do ncl eo central do governo
com seus ncl eos terri tori al i zados, bem como com as formas de parti -
ci pao ci dad i nsti tuci onali zadas em conselhos, oramento parti ci pati vo
e outras modal i dades, sero sempre rel aes de tensi onamento onde o
processo de negoci ao deve ser vi sto como um processo que al i menta
e modi fi ca todas as i nstnci as e representaes envol vi das.
Ao ncleo central de governo cabe a coordenao geral da ao de
governo, a formulao de polti cas e o moni toramento de sua execuo.
O processo de descentralizao permitir dar ao ncleo central do gover-
no condies de, ao mesmo tempo, coordenar as aes regionalizadas sobre
o terri tri o, garanti ndo a harmoni a entre suas partes e a superao de
desequilbrios; controlar a implementao de polticas cuja execuo ser
delegada, estimular e apoiar a permanente melhoria de desempenho da m-
quina pblica; e finalmente, exercer um papel protagonista, ao se dedicar
articulao com diferentes espaos de poder. importante destacar que ain-
da existe um outro circuito na gesto que de responsabilidade do ncleo
central de governo: o desenvolvimento e gesto de polticas macro para a
cidade e a regio na qual a cidade est inserida sob diversos aspectos.
99
Aos ncl eos terri tori al i zados de governo cabe o pl anej amento das
aes especfi cas em seu t erri t ri o e a det ermi nao de pri ori dades,
assi m como a i mpl ementao das pol ti cas formul adas pel o ncl eo cen-
tral , adotando-se um model o matri ci al e arti cul ado de operao das
pol ti cas urbanas e soci ai s.
Assi m, est es ncl eos sero a expresso pol t i co-admi ni st rat i va da
prefei tura em cada regi o ou di stri to do muni cpi o, respondendo pel os
servi os l ocai s, executando e gerenci ando, com autonomi a fi nancei ra,
os equi pamentos, proj etos, programas, ati vi dades da prefei tura e o de-
senvol vi mento de pol ti cas especfi cas em seu terri tri o. Tero dotao
orament ri a prpri a. A redi st ri bui o orament ri a dever garant i r
um progressi vo reequi l bri o das partes da ci dade. Os i nstrumentos re-
gi onai s de di agnsti co, pl anej amento e aval i ao devem estar a servi o
da moderni zao da mqui na admi ni strati va, oti mi zando recursos, di -
mi nui ndo fl uxos, raci onal i zando processos, bem como produzi ndo e
si stemati zando i nformaes, cri ando subsdi os para compreender a di -
nmi ca do muni cpi o, bases para i nterveno e i nstrumentos de soci a-
l i zao de i nformaes e de democrati zao da gesto.
Os ncl eos terri tori al i zados permi ti ro a i nsti tui o de equi pes mul -
ti di sci pl i nares para atuar na base terri tori al , favorecendo uma i nter-
veno mai s gl obal e efi caz sobre determi nado probl ema e mai or apro-
xi mao com a popul ao. Assi m como podem assegurar o contnuo
aperfei oamento tcni co-profi ssi onal , vi sando a qual i dade dos servi os
pbl i cos. Levam a prefei tura mai s prxi ma do ci dado, estabel ecendo
refernci as cl aras de di l ogo e novos cent ros de deci so, i mpedi ndo
assi m o j ogo de empurra-empurra de responsabi l i dades e permi ti ndo o
seu control e soci al . Com estes ncl eos, cri am-se centros regi onai s de
poder, deci so e responsabi l i zao, cuj as atuaes podero ser aval i a-
das, acompanhadas e chamadas a prestar contas pel o ci dado.
Val ori zao e capaci tao do funci onal i smo pbl i co
A mel hori a de desempenho da mqui na pbl i ca depende essenci al -
mente de uma gesto competente das pessoas que a trabal ham. No
possvel al mej ar a superao dos constrangi mentos atuai s sem uma po-
l ti ca de recursos humanos que promova a moti vao, a mul ti funci ona-
l i dade, os i ncenti vos de produti vi dade, a capaci tao para atuar dentro
desses novos parmetros; a revi so de postos e processos de trabal ho; o
fortal eci mento do trabal ho em equi pe, operando com mtodos atual i za-
dos de gesto. preci so ti rar os servi dores do anoni mato: de uma par-
te, ter seu mri to reconheci do, de di versas manei ras, pel os di ri gentes
muni ci pai s. De outra, permi ti r-l he assumi r a responsabi l i dade pel a so-
l uo dos probl emas dos usuri os dos servi os pbl i cos.
A desmoti vao do funci onal i smo decorrente, na mai ori a das ve-
zes, do descrdi to a que foram submeti dos nos sucessi vos governos que
100
substi turam a preocupao com o bem-estar pbl i co por ganhos pri va-
dos, gerando a corrupo, a desval ori zao do trabal ho e a auto-desva-
l ori zao do prpri o funci onal i smo. Para mudar este quadro, o proces-
so de capaci tao ser to mai s bem sucedi do quanto mai s mecani smos
de parti ci pao houver, tanto na defi ni o quanto na execuo dos pro-
gramas de formao, transformando-os em parcei ros do proj eto.
No se pode dei xar de consi derar que nem sempre o que adequado
para uma rea da prefei tura o ser para outra. O di agnsti co das neces-
si dades deve ser anal i sado e sempre debati do com os i nteressados, tra-
duzi ndo-se em i ni ci ati vas de capaci tao que l evem em conta as neces-
si dades do ncl eo terri tori al i zado de governo e do servi o pbl i co.
Como estimular a participao cidad e mobiliz-la
em defesa de um bom governo
Uma das i ni ci ati vas mai s avanadas para os governos locai s promove-
rem a parti ci pao ci dad i ncorpor-la ao planej amento do futuro da
ci dade. Vri as experi nci as se ori entam no senti do de i mplementar um
processo contnuo de consultas e debates, que em vri os casos tomam a
forma de Congressos da Ci dade. Ao Congresso da Cidade cabe organi zar
o debate pbli co em torno do tema a ci dade que queremos , envolvendo
os di versos atores econmi cos, soci ai s e polti cos - pbli cos e pri vados -
que, col ocados frente frente, expressem seus i nteresses e pontos de
vi sta e, na di sputa e negoci ao, encontrem pontos de convergnci a e de
parceri as para se engaj arem no desenvolvi mento da ci dade.
O exempl o do processo Cidade Constituinte desenvol vi do em vri os
muni cpi os i mportantes, com destaque para Porto Al egre, demonstra
que este um espao de debates onde se pode enfrentar os pri nci pai s
probl emas da ci dade e desenvol ver suas mai ores potenci al i dades. Em
Porto Al egre as ati vi dades do Cidade Constituinte se nortearam por qua-
tro cri tri os: a apropri ao da ci dade por seus moradores e usuri os; a
redi stri bui o de renda na ci dade; a pri ori zao de pol ti cas pbl i cas
em favor dos margi nal i zados e excl udos; e a democrati zao das rel a-
es Estado-Soci edade.
No exempl o da Cmara do ABC, o Congresso da Ci dade pde es-
truturar suas ati vi dades - semi nri os, eventos, grupos de trabal ho -,
organi zando-as por cmaras temti cas nas quai s so tratados probl emas
como ci rcul ao e transportes, sustentabi l i dade ambi ental , desenvol vi -
mento econmi co l ocal , fi nanci amento da ci dade, reforma e desenvol -
vi mento urbano, vi ol nci a e coeso soci al , entre outros.
A construo da prpri a agenda do Congresso da Ci dade deve rom-
per com a tradi o tcni co-burocrti ca de pl anej amento, buscando i ns-
ti tui r um processo parti ci pati vo e democrti co onde os atores presen-
tes apresentem suas demandas e formul aes e se ori entem para cons-
101
trui r uma vi so abrangente das possi bi l i dades de desenvol vi mento da
ci dade como um todo.
O Congresso da Ci dade poder ser uma i ni ci at i va mai s fl exvel ,
menos i nsti tuci onal i zada, capaz de abri gar todas as enti dades e repre-
sentaes col eti vas i nteressadas em del e parti ci par.
A cri ao do Congresso da Ci dade por i ni ci ati va da Prefei tura ex-
pressa a vontade pol ti ca do governo de aprofundar a experi nci a de
parti ci pao da ci dadani a. No caso do Ci dade Consti tui nte de Porto
Al egre, a Coordenao Geral do processo foi composta por membros
do governo, do Executi vo e do Legi sl ati vo, enti dades de cl asse patro-
nai s e de trabal hadores, associ aes, uni versi dades, representantes do
Oramento Parti ci pati vo. E para fi ns de organi zao coti di ana dos tra-
bal hos, dos eventos, dos grupos de trabal ho, cri ou-se uma Coordena-
o Executi va sob a responsabi l i dade da Prefei tura.
Todo esse trabal ho pode convergi r para a real i zao anual de um
Congresso da Ci dade que torne de ampl o conheci mento pbl i co as pro-
posi es e parceri as que venham a surgi r deste processo e mesmo pre-
mi ar as i ni ci ati vas mai s i mportantes.
Outra i ni ci ati va tem si do a construo de esferas pbl i cas no-esta-
tai s. Nos processos de descentral i zao e cri ao de ncl eos terri tori a-
l i zados de governo, podem ser cri ados Consel hos de Representantes:
col egi ados el ei tos pel a comuni dade, novas formas de organi zao p-
bl i ca que arti cul am, em nvel regi onal , representantes el ei tos para atu-
arem na defesa de seus i nteresses di retos.
Seu obj eti vo fundamental a ampl i ao da democraci a na gesto da
ci dade e para i sso devem operar num senti do de mo dupl a, expressan-
do as demandas da popul ao para os rgos de governo e apresentan-
do e debatendo com a popul ao os resul tados da ao admi ni strati va
aval i ando a efi cci a das pol ti cas pbl i cas.
Para cumpri rem seu papel de represent ao necessi t am i naugurar
uma nova rel ao com seus representados, i sto , reforarem suas rel a-
es com as comuni dades l ocai s e tornarem-se agentes esti mul adores
da organi zao da soci edade ci vi l .
Sua cri ao se i nscreve num proj eto pol ti co que pretende promo-
ver uma mai or responsabi l i dade ci dad na gesto da ci dade. Represen-
tam nesse senti do uma i ni ci ati va i novadora de arti cul ao entre a de-
mocraci a representati va e a democraci a parti ci pati va, so parte de um
novo desenho de rel aes entre o Executi vo, o Legi sl ati vo e a soci edade
ci vi l que requer si mul taneamente transformaes na forma de governar
tradi ci onal do Executi vo e do Legi sl ati vo.
Sua exi stnci a pretende i mpri mi r ao processo de descentral i zao
um senti do democrati zante que no est garanti do apenas com a cri a-
o dos ncl eos terri tori al i zados de governo. Sua rel ao com o Execu-
ti vo tem por obj eti vo ori entar a ao dos ncl eos terri tori al i zados para
102
atender as probl emti cas especfi cas regi onai s, assi m como exercer o
control e pbl i co sobre suas aes. Sua rel ao com o Legi sl ati vo tem
um senti do de compl ementari edade, de medi ao entre o governo da
ci dade e suas regi es, j que i mpossvel Cmara Muni ci pal acompa-
nhar as di nmi cas soci ai s e terri tori ai s especfi cas.
Os consel hos de represent ant es devem mobi l i zar a soci edade a par-
t i ci par de debat es l ocai s com a presena do Legi sl at i vo e do Execut i -
vo, fort al ecer e di nami zar as i ni ci at i vas de art i cul ao ci dad, enca-
mi nhar Cmara Muni ci pal proposi es l egi sl at i vas para serem apre-
ci adas pel os vereadores.
Suas pri nci pai s at ri bui es so canal i zar, de bai xo para ci ma, as
aspi raes e demandas da popul ao l ocal , const rui r e debat er uma
agenda pbl i ca l ocal e remet -l a ao governo muni ci pal , exercer o pa-
pel de cont rol e e fi scal i zao das aes de governo no nvel dos ncl e-
os t erri t ori al i zados.
Para tanto o ato de sua cri ao deve l hes garanti r as segui ntes com-
pet nci as:
part i ci par do processo de Pl anej ament o Muni ci pal e em especi al
da el aborao das propost as de di ret ri zes orament ri as e do or-
ament o muni ci pal bem como do Pl ano Di ret or e das suas res-
pect i vas revi ses;
parti ci par da fi scal i zao da execuo do oramento e dos demai s
atos da admi ni strao muni ci pal ;
encami nhar representaes ao Executi vo e Cmara Muni ci pal , a
respei to de questes rel aci onadas com o i nteresse da popul ao
l ocal ;
organi zar debates e encami nhar proposi es de proj etos e progra-
mas que envol vam o poder pbl i co e a i ni ci ati va pri vada.
O Consel ho de Representantes poder ser el ei to pel o Col gi o El ei -
t oral da regi o, dent re os moradores da regi o que se apresent arem
candi dat os e t i verem o apoi o para t ant o de um nmero mni mo de
el ei tores da regi o.
O Consel ho dever defi ni r um regi mento i nterno prpri o. Os recur-
sos materi ai s e humanos para seu funci onamento podero ser cedi dos
pel o executi vo muni ci pal . Suas reuni es devero ser sempre pbl i cas,
sej am el as pl enri as ou por cmaras t emt i cas, devendo ocorrer em
i nterval os regul ares.
Os Consel hos de Represent ant es devero t er a capaci dade de con-
vocar, a qual quer t empo, as aut ori dades responsvei s pel a gest o das
pol t i cas pbl i cas.
A i mportnci a e o vol ume das atri bui es dos consel hei ros requer
que se cri em condi es obj eti vas para o efeti vo funci onamento dos Con-
sel hos de Represent ant es. Para t ant o preci so que o poder pbl i co
i nvi sta recursos humanos e materi ai s que vi abi l i zem o cumpri mento de
103
suas atri bui es e i nvi sta tambm na formao dos consel hei ros, na sua
qual i fi cao para as funes que i ro exercer. Essa qual i fi cao poder
fi car a cargo do Legi sl ati vo Muni ci pal , que possui a responsabi l i dade
pel a fi scal i zao dos atos do Executi vo. Assi m se preservar a autono-
mi a destes Consel hos com rel ao ao Executi vo.
Para que os consel hei ros possam se dedi car i ntensamente s exi gn-
ci as do trabal ho dos CRs, especi al mente nesta conj untura de desem-
prego e di fi cul dades fi nancei ras, a exempl o de outros pases que desen-
vol vem experi nci as de convocao da parti ci pao ci dad, preci so
consi derar a necessi dade de garanti r uma aj uda de custo para vi abi l i zar
a parti ci pao.
Al m dos cursos para capaci tar os consel hei ros muni ci pai s em acom-
panhamento de oramento, acesso a i nformaes e el aborao de pol -
ti cas setori ai s, e por mei o destas i ni ci ati vas qual i fi car a soci edade ci vi l
para a proposi o e a gesto de pol ti cas pbl i cas, o governo l ocal pode
favorecer a arti cul ao dos consel hos entre si e destes com a popul ao
com a cri ao de espaos fsi cos que se tornem a sede desses conse-
l hos. A i nstal ao dos consel hos no mesmo espao fsi co propi ci a uma
comuni cao entre el es. Mai s do que i sso, a cri ao de Fruns em que
se reunam os di versos consel hos permi te superar a vi so setori zada e
corporati va de cada um del es, e i denti fi car os probl emas comuns. Des-
sa forma, possvel para os consel hos vol tarem-se para questes mai s
ampl as e contri bui r para a superao dos desafi os estratgi cos para o
desenvol vi mento do Muni cpi o.
Experi nci as tm mostrado que abri gar di versos consel hos muni ci -
pai s num mesmo local, alm de esti mular aes mai s i ntegradas, permi te
tambm oti mi zar os recursos necessri os para o seu funci onamento.
104
105
Considerando as diferenas de
gnero: para uma poltica de
igualdade entre homens e mulheres
Agende Aes em Gnero Cidadania e Desenvolvimento
Confrontar a excl uso soci al e a dor que el a sempre causa o
grande desafi o brasi l ei ro neste comeo de scul o. Constatar e encarar
o sofri mento al hei o exi gi r grandes esforos dos pol ti cos comprometi -
dos com o bem-estar comum. Esforos de tal magni tude podem dar
mui ta grati fi cao ou causar sofri mento tambm quel es que deci dam
real i zar uma gesto democrti ca, que garanta a i gual dade de acesso aos
benefci os pbl i cos e zel e pel os di rei tos humanos das mul heres.
Apesar das di fi cul dades, mui t os governos muni ci pai s j comea-
ram a enfrent ar esse desafi o. Mui t os del es t m assumi do responsabi -
l i dades novas, demonst rando que as prefei t uras podem real i zar uma
gest o vol t ada para as necessi dades especfi cas das comuni dades sob
suas j uri sdi es.
O desempenho dessas novas responsabi l i dades, no atual contexto de
cri se, tem l evado os governos muni ci pai s a enfrentarem probl emas para
cuj a sol uo no havi a exempl os anteri ores de atuao
21
. Nessa di fci l
si tuao, a ni ca estratgi a di sponvel foi ati var a capaci dade i nventi -
va, i novar na gesto. Portanto, no presente momento, ao i ni ci armos o
scul o XXI , j exi ste um conj unto de programas consi derados exem-
pl os de i novao na gesto. Estes programas podem no se adequar s
necessi dades especfi cas de todos os muni cpi os e di fi ci l mente poderi -
am ser i mpl antados de manei ra i dnti ca em todos el es. Assi m mesmo,
o conheci mento dessas experi nci as de uti l i dade para se perceber que
com i di as si mpl es pode-se consegui r i mportantes resul tados, e para
esti mul ar a refl exo sobre a i mportnci a da gesto parti ci pati va na con-
sol i dao da democraci a. Ademai s, essas experi nci as pi onei ras podem
aj udar os prefei tos a reconsi derar as necessi dades de sua popul ao e a
O exame e organi za-
o dos dados foram
real i zados por uma
equi pe compost a por
Ana Jul i et a Teodoro
Cl eaver, Dani el l i
Jat ob Frana, Jovi na
Teodoro e Lus
Fuj i wara, sob a
supervi so t cni ca de
Marl ene Tei xei ra
Rodri gues, do
Ncl eo de Estudos e
Pesqui sa sobre a
Mul her (NEPeM) da
Uni versi dade de
Brasl i a. A prepara-
o do banco de
dados cont ou com a
part i ci pao de
Mart a Ferrei ra Sant os
Farah e Lus
Fuj i wara, do
Programa Gesto
Pbl i ca e Ci dadani a,
Ana Al i ce Al cant ara,
Marl ene Li bardoni ,
Mi reya Suarez, Vera
Soares, Ana Jul i et a
Teodoro Cl eaver,
Dani el l i Jat ob
Frana, Jovi na
Teodoro, da
AGENDE. A
el aborao fi nal do
fol het o est eve a cargo
de Mi reya Suarez,
Marl ene Tei xei ra
Rodri gues e Ana
Jul i et a Teodoro
Cl eaver, i ntegrantes
da AGENDE.
21
Gomes de Pi nho e
Sant ana, 2000
106
ati var sua capaci dade i nventi va no tocante aos obj eti vos e pbl i cos al -
vos sal i entados, s formas de i mpl antao e de apoi o, ao funci onamen-
to e atuao da equi pe gestora, etc.
Com o obj eti vo de perceber o nvel de i ncorporao da perspecti va
de gnero nas pol ti cas pbl i cas desenvol vi das no mbi to da gesto l o-
cal , a equi pe da AGENDE col ocou-se o desafi o de real i zar a anl i se dos
600 programas destacados pel o Programa Gesto Pblica e Cidadania
nos sei s Ci cl os de Premi ao ocorri dos anual mente entre 1996 e 2001.
Este trabal ho consi ste em exami nar os dados de cada programa de for-
ma a perceber o grau de i mportnci a que se d s desi gual dades de
gnero e as estratgi as adotadas para i ntervi r no senti do de al canar
mai or eqi dade entre homens e mul heres.
Est e t rabal ho resul t ou na cri ao de um banco de dados prpri o
da AGENDE que oferece a oport uni dade de t omar conheci ment o
dos programas concret os e de i deal i zar, a part i r del es, out ras experi -
nci as possvei s, mai s aperfei oadas ou aj ust adas a cont ext os soci -
ai s especfi cos. Por mei o desse banco de dados possvel real i zar a
combi nao de el ement os dos di ferent es programas i nscri t os no Gesto
Pblica e Cidadania ou de out ros programas de reconheci da efi c-
ci a, bem como das sugest es procedent es dos acordos i nt ernaci o-
nai s assi nados pel o Brasi l .
Vi sando col aborar com os prefei t os e as prefei t as aos quai s cabe-
r enf rent ar os desaf i os de nosso t empo, e com as mul heres, que
sofrem a pobreza e a i nj ust i a, di scut i mos dez experi nci as de at ua-
o muni ci pal que, ao serem i mpl ement adas, podem el evar a posi -
o soci al das mul heres e mel horar sua condi o de vi da. Nove de-
l as desenvol vem aes set ori ai s (nas reas de sade, educao, habi -
t ao e vi ol nci a) e mul t i -set ori ai s. Apenas uma, O Programa de
Administrao Participativa, vi sa a democrat i zao da gest o pbl i -
ca. I ni ci amos com al gumas consi deraes sobre a i mport nci a da
gest o dos governos l ocai s para erradi car a excl uso soci al e t ermi -
namos com uma di scusso do conj unt o dos programas com o i nt ui t o
de aval i ar o quant o e como os programas vm i ncorporando o enfo-
que de gnero. As dez experi nci as so:
Democratizao da gesto pblica
Programa de Admi ni strao Parti ci pati va
Programas Setoriais
Casa da Mul her Bertha Lutz
Escol a Faml i a Agroi ndustri al de Turmal i na
Programa Sade da Comuni dade
Programa Moradi a Di gna e Segura em Teresi na
Programa Bol sa Fami l i ar para a Educao - Bol sa Escol a
107
Programas multissetoriais
Programa I ntegrado de I ncl uso Soci al
Centro de I ntegrao da Ci dadani a
Programa de Desenvolvimento Sustentvel Floresta Modelo Caxiuan
Proj eto Se Essa Casa Fosse Mi nha
Embora a mai or part e dos programas descri t os aqui no sej am
di reci onados excl usi vamente s mul heres, todos el es tm ou podem
vi r a ter a capaci dade de fi rmar a i gual dade entre mul heres e homens
e, desse modo, empoderar as mul heres.

A pal avra empoderar um neol o-
gi smo que serve para expri mi r a i di a do poder como uma fora que
todas as mul heres devem exercer para serem capazes de deci di r sobre a
prpri a vi da e al canarem seus obj eti vos. Empoderar tambm si gni fi ca
garanti r os mei os para que as mul heres possam mudar os fatos e os
costumes que causam as desi gual dades entre homens e mul heres e que
as i mpedem de se l i vrar de um coti di ano dol oroso.
A gesto dos governos locais perante a excluso social
A hi st ri a fez da nao brasi l ei ra um l ugar mui t o di ferenci ado.
Dessa hi st ri a, t eci da com numerosos encont ros ent re povos nat i vos,
europeus, afri canos e ori ent ai s, resul t ou um Pas que apresent a uma
popul ao mui t o vari ada e uma grande di versi dade cul t ural . Essa di -
versi dade, vi vi da di a a di a, poderi a ser uma font e val i osa e i nesgot -
vel de cri at i vi dade. Desafort unadament e, as di ferenas t ornam-se de-
si gual dades ao serem usadas como i ndi cadores do val or das pessoas e
dos di rei t os que podem t er. A di ferena de cor, por exempl o, ao mar-
car a i mport nci a da pessoa, t orna-se um verdadei ro fi l t ro de i ncl u-
so e excl uso soci al .
A excl uso soci al pode at i ngi r qual quer um, mas nas popul a-
es i ndgenas e negras que seus efei t os al canam um mai or nmero
de pessoas. Efei t os devast adores porque negam s pessoas o acesso
aos mai s el ement ares di rei t os de ci dadani a, como f i ca pat ent e no
caso da fome, da desnut ri o e do anal fabet i smo. Vri os dos proj e-
t os i novadores vi sam i nt egrar ou rei nt egrar essas mi nori as t ni co
raci ai s soci edade, como t ambm out ros t i pos de mi nori as como
cat adores de l i xo, port adores de defi ci nci a fsi ca e ment al , pri si o-
nei ros e pessoas sem t et o.
Ent ret ant o, no so apenas as di ferenas t ni cas e cul t urai s as que
demarcam o espao da excl uso. A si t uao de pobreza e de fragi l i da-
de soci al de mui t as mul heres, cri anas e vel hos demonst ra que t am-
bm as di ferenas de sexo e de i dade marcam a i mport nci a das pes-
soas. Ser mul her, desval ori za. por t al razo que a gest o pbl i ca
preci sa l evar em consi derao essas di ferenas. Nesse sent i do, val e
108
dest acar a i mport nci a do programa Escola Famlia Agroindustrial de
Turmalina, que l ogrou superar os obst cul os que i mpedi am cri anas e
adol escent es do sexo femi ni no de freqent arem a escol a, como t am-
bm a Casa da Mulher Bertha Lutz, que combat e a vi ol nci a e a di scri -
mi nao sofri da por mul heres e adol escent es.
I mpl ant ar pol t i cas soci ai s uni versai s, que benefi ci em i gual ment e
t odos os ci dados, e ao mesmo t empo cri ar programas e proj et os di -
ri gi dos para grupos soci ai s especfi cos um t ant o i ncoerent e. Ent re-
t ant o, essa i ncoernci a deve ser mant i da enquant o exi st am grupos
soci ai s sem acesso aos di rei t os bsi cos da ci dadani a. Vri os est udos
most ram que nem sempre as pol t i cas i gual i t ri as conseguem at ender
seus obj et i vos, j que mui t as vezes os i ndi vduos apresent am necessi -
dades especi ai s, demandas di st i nt as para poder t er acesso ci dada-
ni a. Favorecer grupos excl udos soci al ment e , por um l ado, uma exi -
gnci a moral urgent e e, por out ro, o ni co mei o de chegar a cri ar
uma soci edade onde o grosso das pol t i cas pbl i cas possa ser di ri gi do
a t odos os ci dados. Di t o de modo si mpl i fi cado: como na verdade os
ci dados so desi guai s no t ocant e s oport uni dades soci ai s e econ-
mi cas que t m, a al mej ada uni versal i dade das pol t i cas pbl i cas so-
ment e pode ser al canada por mei o da i mpl ant ao de programas di -
ferenci ados que garant am oport uni dades concret as para os que hoj e
t m poucas ou nenhuma oport uni dade.
Vi st o desse modo, a admi ni st rao pbl i ca democrt i ca no si gni -
fi ca soment e t rat ament o i gual para t odos , mas t ambm t rat ament o
di ferenci ado para os i ndi vduos e grupos excl udos, de modo a que
possam compet i r em verdadei ras condi es de i gual dade e sust ent ar o
desenvol vi ment o econmi co. Ampl i ar as possi bi l i dades de opo das
pessoas, de modo a l i bert ar o pot enci al cri at i vo que exi st e em cada
uma del as, t o i mport ant e para o desenvol vi ment o como real i zar
obras de i nfra-est rut ura, prover equi pament os e apoi ar as at i vi dades
mai s rent vei s.
A ampl i ao das oportuni dades das pessoas no depende uni camen-
te de haverem recebi do uma adequada educao e de gozarem de boa
sade. Depende tambm, e cri ti camente, de terem o poder de deci di r
sobre suas vi das nos espaos pri vados e pbl i cos e de exercerem poder
onde so tomadas as deci ses referentes s pol ti cas pbl i cas e outros
event os de i nt eresse col et i vo. Dest a perspect i va, gest o democrt i ca
si gni fi ca gesto parti ci pati va, ou sej a, uma gesto real i zada no apenas
por mei o de parceri as entre os rgos pbl i cos, mas tambm entre es-
tes e as organi zaes da soci edade ci vi l . Nesse senti do i mporta notar
que, embora a arti cul ao de reas governamentai s sej a a parceri a mai s
freqente entre os programas destacados e premi ados em 1999 e 2000,
as parceri as com segmentos da soci edade ci vi l tambm so i mportan-
tes, sendo adotadas por 77,0% desses programas. Embora a gesto de-
109
mocrti ca no dependa apenas da atuao medi ante parceri as com a
soci edade ci vi l , esta forma de atuao tende a foment-l a ao por no
cenri o admi ni strati vo uma pl ural i dade de atores.
I deal ment e, a comuni dade part i ci pa do processo i nt ei ro, desde a
i deal i zao dos programas a serem i mpl antados, passando pel o seu pl a-
nej amento, operaci onal i zao e tomada de deci ses coti di anas. Na sua
forma mai s perfei ta, a gesto parti ci pati va requer o envol vi mento eqi -
tati vo dos grupos tradi ci onal mente excl udos dos processos de tomada
de deci so, como as mi nori as e as mul heres.
O enfoque de gnero um dos desdobrament os prt i cos da gest o
part i ci pat i va. I st o porque, apesar dos i ndi scut vei s avanos da condi -
o femi ni na, mui t as mul heres ai nda so excl udas dos espaos onde
se t omam as deci so rel at i vas aos rumos da soci edade. Mui t as del as
ai nda no podem deci di r sobre suas vi das, no se const i t uem enquan-
t o suj ei t os, no exercem o poder e pri nci pal ment e, no acumul am
est e poder, mas o reproduzem, no para el as mesmas, mas para aque-
l es que de fat o o cont rol am. As pequenas parcel as de poder ou os
pequenos poderes que l hes t ocam e que l hes permi t em romper, em
al guns moment os ou ci rcunst nci as, a supremaci a mascul i na, so po-
deres t remendament e desi guai s.
22
I mporta mui to notar aqui que enfoque de gnero no significa conside-
rao da mulher, mas considerao das diferena entre homens e mulheres,
das desigualdades marcadas por essa diferena e das relaes de poder entre
eles. Os mecani smos de excluso das mulheres, enquanto mulheres, di fe-
rem dos mecani smos de excluso de outras categori as soci ai s, pri nci pal-
mente dos grupos tni co raci ai s e outras mi nori as. Embora as mulheres
sej am alvo do preconcei to que se encontra na rai z de todo ti po de exclu-
so soci al, elas no consti tuem propri amente uma mi nori a (so, como
tambm os homens, as grandes mai ori as em toda soci edade). O mecani s-
mo mai s i mportante na excluso soci al das mulheres a subordi nao ao
homem e suas conseqnci as mai s severas aparecem quando condi o
de subordi nada soma-se a de pobre. A excl uso soci al das mul heres
di fci l de perceber porque suas frontei ras ou li mi tes no so to demar-
cados como no caso da excluso de negros, i ndgenas ou portadores de
defi ci nci as. Ademai s, as mulheres fazem parte de todos os grupos exclu-
dos (mi nori as, cri anas e adol escentes, i dosos, negros, portadores de
defi ci nci a, sem teto, etc.), como tambm dos i ncludos.
A hi st ri a brasi l ei ra t est emunha que o desenvol vi ment o econmi -
co pode ocorrer sem qual quer preocupao com a part i ci pao de
t odos os ci dados. Mas, o desenvol vi ment o sust ent ado, aquel e que
busca a permannci a (ou cont i nui dade) da afl unci a e da moderni za-
o da soci edade, soment e pode ocorrer quando se desenvol ve o po-
t enci al produt i vo de t odas as mul heres e homens. O desdobrament o
do pot enci al produt i vo de mui t as mul heres requer a i nt erveno das
22
Al cant ara, 2000
110
admi ni st raes muni ci pai s no sent i do de quebrar sua subordi nao e
el evar sua part i ci pao.
A nfase dada ao l ado femi ni no pode parecer sexi smo ao avesso .
Trata-se, entretanto, de uma proposta de ao afi rmati va, ou de susten-
tao do pri ncpi o de i gual dade por mei o da i nterveno das admi ni s-
t raes pbl i cas, vi sando mudar os val ores, cost umes e prt i cas que
l i mi tam o desdobramento do potenci al produti vo femi ni no.
Em mui tos muni cpi os brasi l ei ros, a excl uso soci al no a exce-
o, mas a regra. Nessas si t uaes, de pobreza general i zada, al guns
correm mai s ri scos do que outros, como o caso das mul heres, parti -
cul armente aquel as que so chefes de faml i a, e as cri anas e adol escen-
tes que contri buem com as despesas do grupo domsti co real i zando
vari adas ati vi dades (l egai s e i l egai s) nas ruas. Dentre os programas que
confrontam si tuaes desse ti po se destacam o Programa I ntegrado de
I ncluso Social e o Centro de I ntegrao da Cidadania, que desenvol vem
aes j unto as faml i as em si tuao de pobreza, prestando ateno par-
ti cul ar ao bem-estar de mul heres, cri anas e adol escentes.
Projetos e programas inovadores
A segui r sero descri tas dez experi nci as
23
que, surgi das do processo
de i novao desencadeado em nvel muni ci pal, vm contri bui ndo para a
erradi cao da di scri mi nao das mulheres. So i ni ci ati vas por mei o das
quai s algumas prefei turas tm enfrentado, com poucos recursos, a cri se
soci al que atravessa o Pas e colocam-se, portanto, como modelos alter-
nati vos, passvei s de serem reproduzi dos em outros contextos.
A di fuso dessas i ni ci at i vas i mport ant e porque aument a o est o-
que de conheci ment o dos gest ores pbl i cos e porque, em face da con-
corrnci a pol t i ca, acel era o processo de i novao. Post o que a i nova-
o bem sucedi da col oca o i novador em vant agem perant e os seus
concorrent es pol t i cos, a el i mi nao dessa vant agem requer que os
concorrent es adot em, de al guma forma, a i novao. Adot ar uma i no-
vao rarament e si gni fi ca si mpl esment e copi -l a. Nos processos de
concorrnci a, a adoo de i novaes passa pel a demonst rao de ca-
paci dade de aperfei o-l a e de adapt -l a a di ferent es cont ext os. Desse
modo, a di fuso das i novaes em gest o pbl i ca acel era e ampl i fi ca
os processos de mudana soci al .
24
A el aborao dest e capt ul o pode ser consi derado como part e des-
se processo, vi st o que as experi nci as bem sucedi das so apresent a-
das det al hadament e, acresci das de sugest es para o seu aperfei oa-
ment o que foram ret i radas de out ras i ni ci at i vas i nscri t as nos ci cl os
de premi ao do Programa Gest o Pbl i ca e Ci dadani a e das medi das
propost as na I V Confernci a Mundi al Sobre a Mul her, real i zada em
Bei j i ng, em 1995.
23
Mai ores det al hes
sobre como ent rar
em cont at o com os
responsvei s pel as
experi nci as podem
ser encont rados no
fi nal do l i vro.
24
Gomes de Pi nho e
Sant ana, 2000
111
Programa Administrao Participativa
O Programa Administrao Participativa compartilha a responsabilidade da ges-
to pblica com a comunidade, respondendo assim eficientemente s suas demandas.
A busca da efi ci nci a na admi ni st rao pbl i ca um dos desafi os enfrent a-
dos pel a soci edade brasi l ei ra no boj o do processo de democrati zao e de refor-
ma do Est ado. Nesse cont ext o, a co-gest o ent re poder pbl i co e soci edade
ci vi l col oca-se como uma das pri nci pai s possi bi l i dades para al canar esta meta.
Al m de permi t i r a i ncorporao de novos at ores no processo deci sri o, si gni -
fi ca concomi t ant ement e a adoo de mecani smos efi cazes de cont rol e soci al
sobre a apl i cao dos recursos pbl i cos.
Objetivo. O Programa Administrao Participativa, de Camaragibe, PE, tem
como propsi to construi r um model o de gesto pautado na i ntersetori al i dade,
descentrali zao e co-responsabi li dade entre governo e soci edade. A reori entao
dos si stemas e servi os, com base nesses pri ncpi os, vi sa dar mai or efi ci nci a
mqui na pbl i ca e promoo do desenvol vi mento l ocal .
Implantao. A experi nci a de co-gesto na Secretari a Muni ci pal de Sade,
no perodo 1993-96, ensej ou a cri ao do Consel ho Muni ci pal de Sade e
subsi di ou a formul ao de uma proposta de gesto governamental parti ci pati va
mai s abrangente. Nessa di reo, real i zou-se o Frum da Ci dade, durante a cam-
panha el ei toral de 1996, com o obj eti vo de l evantar as demandas da popul ao
e estabel ecer uma i nterl ocuo entre o futuro governo e a comuni dade l ocal . Em
conti nui dade a esse processo, a nova equi pe ao tomar posse no executi vo muni -
ci pal , em 1997, i nstaurou o Programa Administrao Participativa.
Funcionamento. O pri mei ro procedi mento adotado para vi abi li zar a execuo
do Programa foi a di vi so do muni cpi o em ci nco regi es admi ni strati vas, de acor-
do com suas especi fi ci dades e caractersti cas soci oeconmi cas. Foi ento cri ado o
Consel ho de Admi ni strao Parti ci pati va, composto por del egados de todas as
regi es admi ni strati vas. Estes del egados so el ei tos por um mandato de quatro
anos, para representar a populao de cada uma das ci nco regi es, em uma propor-
o de um del egado para cada mi l habi tantes. Os del egados el ei tos parti ci pam de
cursos de capaci tao sobre o funci onamento da mqui na pbli ca, bem como
sobre oramento. de sua competnci a mobi li zar as comuni dades para as plen-
rias regionais, nas quais se discutem e priorizam as necessidades locais e se repassam
i nformaes sobre o funci onamento do Programa, seu cronograma de ati vi dades e
recursos di sponvei s. Os delegados atuam assi m como elo entre governo e popula-
o, exercendo uma funo fundamental para o desenvolvi mento do Programa.
A estratgi a adotada pel o Administrao Participativa de Camaragibe i mpl i -
ca na real i zao de sucessi vas pl enri as regi onai s nas quai s real i za-se um l evanta-
mento das demandas da popul ao, so defi ni dos o montante de recursos a
serem di sponi bi l i zados e, por fi m, so estabel eci das as aes pri ori tri as. O Ad-
ministrao Participativa l evanta i ni ci al mente as demandas da popul ao, em
vi rtude da escassez de recursos no oramento muni ci pal . Di fere assi m, do Ora-
mento Parti ci pati vo, no qual um percentual do oramento muni ci pal previ a-
mente desti nado para as demandas popul ares,
O grande vol ume de demandas para a real i zao de obras de i nfra-estrutura
urbana levou coordenao do Programa a canali zar e raci onali zar tai s demandas
em um Pl ano de Obras, garanti ndo, dessa forma, espao para di scusso das
pol ti cas setori ai s, como sade e educao. Assi m, a parti r de seu segundo ano de
execuo, fomentou-se a cri ao de Consel hos e a real i zao de Confernci as
Setori ai s. As uni dades admi ni strati vas responsvei s pel a execuo, os consel hos e
confernci as setori ai s e as pl enri as do Admi ni strao Parti ci pati va, responsvei s
pel a di scusso e formul ao de pol ti cas, esto estrei tamente arti cul ados e em
permanente comuni cao.
Al m de aes vol tadas urbani zao e rea soci al , o Programa real i za ati vi -
dades no campo da gerao de emprego e renda, vi abi l i zando a oferta de cursos
112
de qual i fi cao profi ssi onal e di sponi bi l i zando l i nhas de crdi to para pequenos
e mi cro empresri os dos setores formal e i nformal .
Outra i ni ci ati va do Programa, vol tada para a mel hori a da si tuao fi nancei ra
do muni cpi o, foi a apresentao da Lei da Dao. Aprovada pel o l egi sl ati vo
muni ci pal , esta l ei permi ti u Prefei tura receber os dbi tos fi scai s em atraso sob
a forma de prestao de servi os.
Gesto e Oramento. A coordenao do Administrao Participativa com-
parti l hada entre a Secretari a de Pl anej amento e Desenvol vi mento Econmi co e a
Secretari a de Governo. O model o de gesto adotado arti cul a di sti ntas uni dades
admi ni strati vas com enti dades governamentai s, no governamentai s e pri vadas,
vi sando cooperao tcni ca, capaci tao e fi nanci amento.
Resultados. O Programa promoveu uma mel hori a dos i ndi cadores soci ai s do
muni cpi o, destacando-se a reduo da taxa de mortal i dade i nfanti l , de evaso
escol ar e de repetnci a e a uni versal i zao do ensi no fundamental . Propi ci ou
tambm um aumento da oferta de servi os pbl i cos e mel hori a de sua qual i dade.
Esses xi tos foram i ncl usi ve reconheci dos pel o UNI CEF, Fundao Abri nq e
Mi ni stri o da Sade que concederam ci dade, respecti vamente, os prmi os Pre-
fei to Cri ana e Sade Brasi l .
As i ni ci ati vas di reci onadas gerao de emprego e renda l ograram qual i fi car
trs mi l pessoas e vi abi li zar a concesso de mai s de mi l pequenos emprsti mos em
menos de um ano.
A gest o pbl i ca compart i l hada most rou a i mport nci a e a responsabi l i -
dade da f uno de del egado para exercer o cont rol e soci al , bem como a ne-
cessi dade de o cont rol e ser apl i cado t ambm a esses ci dados. Est a const at a-
o resul t ou na cri ao de um Regi ment o e Comi sso de t i ca para bal i zar a
ao dos del egados.
O cumpri ment o do cal endri o de obras, pact uado com as comuni dades,
aument ou a credi bi l i dade do Programa e resul t ou em uma nova post ura pol -
t i ca por part e dos munci pes e seus represent ant es. As rel aes do l egi sl at i vo
com a popul ao sofreram mudanas com a ret rao de prt i cas ancoradas na
t roca de favores e a adoo de post ura proposi t i va di ant e dos probl emas en-
frent ados pel o muni cpi o.
Sugestes Para Aperfeioamento. A representao das mul heres nos di feren-
tes nvei s de governo ai nda i nsufi ci ente. Ora, o obj eti vo da i gual dade na toma-
da de deci ses em pol ti cas governamentai s requer uma efeti va parti ci pao e
i ncorporao do ponto de vi sta das mul heres em tai s processos.
26
O Programa de Administrao Participativa comprovadamente efi caz na
redi stri bui o de poder entre governo e soci edade ci vi l . Este ti po de programas
poderi am adotar medi das ori entadas para a i gual dade entre homens e mul heres:
Os mecani smos democrti cos de gesto pbl i ca podem contempl ar a i gual -
dade de parti ci pao de mul heres e homens na tomada de deci ses, adotan-
do medi das posi ti vas para garanti r um nmero representati vo de mul heres
nessas i nstnci as;
Estratgi as de comuni cao podem ser desenvol vi das para fomentar o de-
bate pbl i co sobre os novos papi s que desempenham homens e mul heres
na soci edade e na faml i a;
Os cursos de capaci tao profi ssi onal podem contempl ar a i ncl uso de
mul heres de todas as i dades, oferecendo pl ani fi cao profi ssi onal e assesso-
ri a i ndi vi dual ;
A qual i dade da assi stnci a poderi a ser mel horada por mei o da capaci tao
de t odos aquel es que exeram f unes de represent ao, a f i m de
consci enti z-l os da necessi dade de se desenvol verem aes especfi cas para
mul heres e meni nas; e
A cri ao de parti ci pao di reta dos ci dados, que lhes permi ta opi nar sobre
a quali dade e o cumpri mento dos prazos dos servi os prestados pela Prefei tu-
26
Bei j i ng, 1995
113
ra, pode propiciar maior transparncia e controle social da ao pblica. Exem-
plar, neste senti do, a Ouvi dori a I ndependente de Santo Andr, um rgo
cri ado para atender gratui tamente o ci dado sempre que ele tem uma recla-
mao dos servios prestados pela administrao municipal, no tocante a mau
atendi mento ou omi sso nos servi os soli ci tados; falha na reali zao dos ser-
vi os no prazo marcado e servi os reali zados com m vontade.
Casa da Mulher Bertha Lutz
A Casa da Mulher Bertha Lutz presta assistncia aos envolvidos em violncia
domstica. Alm disso, desenvolve atividades informativas, educativas e de mobili-
zao para a implantao de polticas de combate violncia domstica em outras
localidades.
A crescente parti ci pao das mulheres em todas as esferas da vi da soci al trouxe
tona uma sri e de questes, at ento pouco di scuti das. A vi olnci a domsti ca e
a di scri mi nao esto entre el as e, s recentemente, se tornaram al vo da ao dos
governos. Por ocasi o das elei es de 1992, a organi zao popular das mulheres de
Volta Redonda mobilizou-se para que a nova administrao, a ser eleita, encampasse
e desenvol vesse uma pol ti ca vol tada para as mul heres. O model o de pol ti ca,
sugeri do nesta ocasi o, teve como parmetro as experi nci as da Coordenadori a de
Mul heres de So Paul o e da Assessori a dos Di rei tos da Mul her, de Santo Andr.
27
Objetivo. A Casa Bertha Lutz se prope a estabel ecer uma pol ti ca muni ci pal
di ri gi da s mul heres que possi bi l i te resgatar sua ci dadani a e combater a vi ol nci a
e a di scri mi nao que as ati ngem. Esti mul a a formao de grupos de mul heres,
di vul ga as normas j urdi cas que asseguram di rei tos s mul heres e fi scal i za seu
cumpri mento.
Implantao. A Casa da Mulher foi cri ada em 1993. Ori gi nal mente vi ncul a-
da Secretari a de Ao Comuni tri a, a Casa foi posteri ormente transferi da para
a Secretari a Muni ci pal de Sade. Essa mudana foi decorrente, por um l ado, da
escassez de recursos e de fora pol ti ca da Secretari a de Ao Comuni tri a, em
comparao com a de Sade. Por outro l ado, deveu-se ao fato de o corpo tcni co
da Casa entender a vi ol nci a como um probl ema de sade pbl i ca, que deve ser
assumi do por esta rea.
Funcionamento. A Casa da Mulher Bertha Lutz um centro de refernci a de
atendi mento mul her, que oferece i nformao, ori entao, acompanhamento e
encami nhamento a outros rgos pbl i cos do muni cpi o. O atendi mento i ni ci a-
se com a tri agem fei ta por uma Assi stente Soci al que, aps aval i ao dos casos
pode encami nhar as mul heres para atendi mento psi col gi co ou j urdi co, exi s-
tentes na prpri a Casa, assi m como estabel ecer contatos para a sua col ocao no
mercado de trabal ho. Esta arti cul ao com o mercado de trabal ho tornou a Casa,
com o passar do tempo, um centro de refernci a de mo-de-obra.
A assi stnci a prestada aos envol vi dos em vi ol nci a domsti ca abrange as se-
gui ntes ati vi dades e servi os:
1) O Di sque SOS Mul her, i nstal ado na Casa Bertha Lutz, recebe dennci as e
presta ori entaes di versas s mulheres, atravs de comuni cao telefni ca.
2) A Casa de Apoi o Dei va Rampi ni , vi ncul ada a Casa Bertha Lutz, uma
casa abri go que acol he as mul heres vti mas de vi ol nci a e em si tuao de
ri sco de vi da.
3) A Del egaci a Especi al de Atendi mento Mul her encontra-se em constru-
o. No momento, este servi o prestado pel o Ncl eo de Atendi mento
Mul her, que funci ona em uma Del egaci a de Pol ci a. Este Ncl eo conta
com atendi mento de Servi o Soci al , vi ncul ado Casa e i mpl antado com
vi stas mel hori a da qual i dade e humani zao do atendi mento pol i ci al .
4) A atuao da Casa da Mulher ensej ou a formao de grupos de di scusso,
que se renem em suas i nstal aes. Dentre estes, esto grupos de mul he-
res de al cool i st as, grupos de casai s com di fi cul dades de rel aci onament o,
27
A Assessori a dos
Di rei tos da Mulher
foi cri ada em Santo
Andr em 1989,
atendendo uma anti ga
rei vi ndi cao do
movi mento de
mulheres referente a
exi stnci a de um
organi smo para
desenvolvi mento de
polti cas pbli cas de
gnero. A Assessori a
estrutura-se atravs de
quatro programas:
Combate a Vi olnci a
e Ateno a Sade da
Mulher; Educao e
Gerao de Renda;
Mulher, Organi zao
e Cultura e Servi dores
e Ci dadani a. A tni ca
das aes tm si do o
i nvesti mento nas reas
de combate a
vi olnci a e sade da
mulher, tanto em
mbi to muni ci pal
como regi onal. A ao
comuni tri a e
estruturao de
i nterfaces com outras
reas da admi ni stra-
o so elementos
fundamentai s para a
ampli ao do trabalho
para as reas de
gerao de renda,
cultura, educao,
mei o ambi ente, entre
outras.
114
grupos de psi cossomt i ca para mul heres da t ercei ra i dade e grupos de
ori entao profi ssi onal .
5) A Casa Bertha Lutz reali za tambm a escuta dos agressores, contata o Servi o
Soci al das empresas nas quai s eles trabalham e, quando necessri o, os enca-
mi nha para servi os de sade mental e para os Al col i cos Anni mos.
As aes de carter i nformati vo, educati vo e de mobi l i zao envol vem:
1) Real i zao de ofi ci nas e pal estras na comuni dade. Os contedos aborda-
dos nesses event os i ncl uem a ori ent ao sobre di rei t os e benefci os
previ denci ri os, sade, sexual i dade, di scri mi nao, entre outros.
2) Trei namento aos professores da rede pbl i ca de ensi no, por mei o do Pro-
grama de Educao Afeti vo Sexual , vi sando capaci t-l os para uma i nter-
veno mel hor e mai s adequada j unto aos al unos.
3) Com a perspecti va de esti mul ar os muni cpi os vi zi nhos a i mpl antar servi -
os de atendi mento mul her, a Casa Bertha Lutz cri ou, em parceri a com a
Coordenadori a de Mul her de Angra dos Rei s, o Frum Permanente de
Combate Vi ol nci a contra a Mul her.
Gesto e Oramento. A Casa da Mulher, vi ncul ada Secretari a Muni ci pal de
Sade conta com uma equi pe composta por 22 pessoas, sendo 14 l otadas na
Casa da Mul her e 8 na Casa de Apoi o Dei va Rampi ni .
A Casa Bertha Lutz atua em parceri a com i nsti tui es governamentai s e no
governamentai s, de mbi to l ocal e estadual . As pol ci as ci vi l e mi l i tar parti ci pam
pri ori zando o atendi mento de mulheres vti mas de vi olnci a. J o j udi ci ri o local
arti cul a-se com o Programa, dando pri ori dade s aes de i nvesti gao de pater-
ni dade, de penso al i mentci a e de separao l i ti gi osa. Tambm so desenvol vi -
das ati vi dades em parceri a com a Secretari a de Pl anej amento e o Programa DST/
Ai ds. A Coordenadora da Casa da Mulher Bertha Lutz parti ci pa da Comi sso
Especi al de Segurana da Mul her, i nsti tuda pel a Secretari a Estadual de Segu-
rana Pbl i ca. Neste frum arti cul ada a ao de combate vi ol nci a contra a
mul her, em nvel estadual .
Organi zaes no governamentai s, como CEPI A, sedi ada no Ri o de Janei ro,
Al col i cos Anni mos e Al -anon, e consul tri os parti cul ares de psi col ogi a e psi -
qui at ri a const i t uem out ros parcei ros da Casa, prest ando-l he assessori a e
di sponi bi l i zando atendi mento para os agressores. A i ntegrao com estes parcei -
ros, bem como com os parcei ros governamentai s, garanti da por mei o de reuni -
es de aval i ao e pl anej amento, real i zadas regul armente, com a parti ci pao de
membros da comuni dade.
Em termos fi nancei ros, os gastos da Casa, em 1999, alcanaram o montante de
R$ 166.650,00. Os recursos desti nados s despesas com pessoal ori gi naram-se da
Prefei tura Muni ci pal . O fi nanci amento de despesas rel ati vas a consumo vei o do
Fundo Muni ci pal de Sade. A construo da Casa de Apoi o , contabi li zada no
total aci ma, foi vi abi li zada com recursos do Mi ni stri o da Justi a.
Resultados. Da data de i nci o de funci onamento da Casa da Mulher, em
1993, at j anei ro de 2000, real i zaram-se 45.000 atendi mentos a, aproxi mada-
mente, 15 mi l mul heres. Do total de atendi mentos, 79% referem-se a casos de
vi ol nci a. O aumento dos ndi ces de regi stro de casos de vi ol nci a envol vendo
mul heres um i ndi cador do i mpacto provocado pel o trabal ho desenvol vi do
pel a Casa da Mulher. Outro i ndi cador a reduo das taxas de rei nci dnci a, nos
casos de agresso domsti ca. As ati vi dades vol tadas para a i nsero das usuri as
da Casa no mercado de trabal ho resul taram na col ocao de grande parte das
mul heres atendi das. O xi to si gni fi cati vo desta i ni ci ati va refl ete tambm o reco-
nheci mento pbl i co obti do pel a pol ti ca de atendi mento mul her.
Sugestes Para Aperfeioamento. A vi ol nci a contra a mul her representa um
obstcul o para o desenvol vi mento, a paz e a i gual dade. A proteo e a promoo
dos di rei tos e l i berdades das mul heres responsabi l i dade dos governos e exi gem
a adoo de medi das efi cazes. A vi ol nci a fsi ca, sexual e psi col gi ca nas faml i as,
115
assi m como o assdi o sexual, nos locai s de trabalho, so mani festaes de relaes
de poder hi stori camente desi guai s entre homens e mul heres e consti tuem vi ol a-
es aos di rei tos humanos das mul heres.
28
A excluso social das mulheres inseridas em contextos violentos deve ser enfren-
tada com medi das fi rmes que envolvam os di ferentes setores da admi ni strao p-
blica. para essa direo que aponta, de modo muito eficaz, a poltica municipal de
Volta Redonda, com a Casa da Mulher Bertha Lutz. O reconheci do i mpacto dessa
iniciativa poderia, sem dvida, ser ampliado, com a incorporao de outras aes:
Consi derando a pouca i mport nci a que, em geral , se at ri bui vi ol nci a
domsti ca, seri a conveni ente real i zar aes para a sensi bi l i zao, formao
e capaci t ao dos profi ssi onai s vi ncul ados s i nst i t ui es governament ai s
parcei ras.
A vi ol nci a sexual , associ a-se mui tas vezes, a i nfees por doenas sexual -
mente transmi ssvei s e mesmo HI V/ Ai ds, o que ampl i fi ca seus efei tos de-
vastadores nas mul heres. A real i zao de ofi ci nas e outras ati vi dades regul a-
res para a di fuso de i nformaes sobre essas doenas mostra-se nesse con-
texto, uma medi da i mportante para di mi nui r a vul nerabi l i dade soci al das
mul heres atendi das na Casa Bertha Lutz.
O engaj amento do j udi ci ri o, l ogrado pel a Casa da Mulher, tambm pode-
ri a ser ampl i ado no senti do de envol ver este setor na execuo de aes
preventi vas j unto popul ao. Esta foi uma i ni ci ati va real i zada, com gran-
de xi to, pel o Projeto RI SA, i mpl ementado pel a Associ ao dos Jui zes do
Ri o Grande do Sul , em Cachoei ri nha. Nesta i ni ci ati va, vol untri os e pro-
fi ssi onai s vi ncul ados Associ ao, encarregam-se de capaci tar l i deranas
comuni tri as, professores, consel hei ros tutel ares e agentes comuni tri os de
sade para que atuem como mul ti pl i cadores e medi adores em si tuaes
confl i tuosas e vi ol entas. Forma-se, desse modo, uma rede de preveno
vi ol nci a, com a mobi l i zao de toda a comuni dade e contando com profi s-
si onai s e recursos previ amente exi stentes.
H que se consi derar ai nda que a vi ol nci a domsti ca, no raro, ati nge de
modo perverso cri anas e adol escentes. Requer ao especfi ca que, mui tas
vezes, pode i mpl i car no afastamento das cri anas de seu grupo fami l i ar. O
atendi mento de meni nas vti mas de vi ol nci a deve portanto contempl ar
tai s si tuaes e apresentar sol ues pl ausvei s para seu enfrentamento. A
Casa da Mul her, enquanto centro de refernci a para o atendi mento da
mul her, poderi a adotar medi das vol tadas especi fi camente para o atendi -
mento de meni nas i nseri das em contextos fami l i ares vi ol entos.
O Servio Alternativo deProteo Especial Criana eao Adolescente, i mplan-
tado pela Secretari a Muni ci pal de Assi stnci a Soci al, de Campi nas, coloca-se
como uma possi bi l i dade de i nterveno nesse campo. Este Servi o oferece
atendi mento a cri anas e adol escentes vi ti mi zados e os i nsere em faml i as
substi tutas, que so contatadas, cadastradas, seleci onadas e trei nadas previ a-
mente. A i nterveno i nclui o acompanhamento das famli as substi tutas bem
como das naturai s, afi m de vi abi li zar e i denti fi car o momento i deal de retor-
no das cri anas. Aps a concreti zao deste, dado prossegui mento ao acom-
panhamento das famli as, por no mni mo, ci nco anos.
Escola Famlia Agro-industrial de Turmalina
O Programa combina educao formal e pr-qualificao profissional para cri-
anas e adolescentes, que residem em reas rurais, sem acesso s escolas. O Programa
promove a qualidade de vida no campo ao compatibilizar o trabalho dessas crianas
e adolescentes com a educao.
A garanti a de educao para cri anas e adol escentes, at 14 anos, embora pre-
vi sta consti tuci onal mente e reafi rmada no Estatuto da Cri ana e do Adol escente,
permanece um desafi o para as admi ni straes muni ci pai s. Afi m de garanti r a ade-
28
Bei j i ng, 1955
116
so e a permannci a dos alunos de segmentos mai s pobres, os programas educaci -
onai s, freqentemente, conj ugam educao formal e ensi no profi ssi onali zante.
Garanti r a educao de cri anas e adol escentes nas reas rurai s ai nda mai s
desafi ante. I sto se deve ao reduzi do nmero de escolas rurai s, s longas di stnci as
entre as casas e as escolas, localizadas nos permetros urbanos, e prtica da produ-
o fami li ar, que demanda a parti ci pao de todos, i nclusi ve cri anas e adolescen-
tes. A Escola deTurmalina tambm adota a estratgi a de conj ugar educao formal
e ensi no profi ssi onali zante. Sua mai or i novao, porm, o fato de adotar um
modelo pedaggi co que esti mula a freqnci a das meni nas escola.
Objetivo. A Escola Famlia Agro-industrial de Turmalina, MG, vi sa garanti r
o ensi no de 5

Sri e ou 2

Ci cl o do Ensi no Fundamental -, especi al mente

a cri anas e adolescentes resi dentes em reas rurai s, no contemplados pelo trans-
porte escol ar gratui to e di ri o. Ao l ado da oferta de educao formal , a Escol a
prope-se assegurar a pr-qual i fi cao profi ssi onal de seus al unos.
Implantao. A Secretari a Muni ci pal de Educao cri ou, em 1997, uma
associ ao de pai s de cri anas e adol escentes da zona rural . A cri ao dessa asso-
ci ao teve o i ntui to de mobi l i zar os pai s para resol ver a evaso escol ar, a fal ta de
escol a e de transporte para as cri anas. Dessa mobi l i zao resul tou a cri ao da
Escola Famlia Agro-industrial de Turmalina.
Ao ser i naugurada, em 1998, a Escol a absorveu um conti ngente de 123
al unos, em regi me de i nternato e num si stema em que meni nos e meni nas, fre-
qentam al ternadamente a escol a, por um perodo de 15 di as. O regi me de
i nternato foi adotado com vi stas a sol uci onar o probl ema da di stnci a exi stente
entre as resi dnci as dos al unos e a Escola Famlia Agro-industrial, si tuada na
peri feri a de Turmal i na. J a adoo do si stema de al ternnci a obj eti vou contor-
nar a resi stnci a das faml i as perante o i nternato mi sto. Esta sol uo favoreceu
parti cul armente as meni nas vi sto que o i nternato mi sto no se consti tua em um
i mpedi mento para a freqnci a dos meni nos, mas certamente para as meni nas.
I sto se comprova pel a composi o por sexo do quadro atual de al unos: 76 meni -
nos e 90 meni nas.
Funcionamento. O 2
o
Ciclo do Ensino Fundamental ministrado em trs anos,
por meio da educao supletiva. O deslocamento entre a casa e a Escola de respon-
sabilidade da Secretaria de Educao, que transporta os alunos gratuitamente.
A carga horri a de ati vi dades di ri as de 10 horas. Estas ati vi dades i ncluem o
ensino regular, a participao em cursos profissionalizantes e em atividades voltadas
produo agro-industrial.. As atividades de pr-qualificao que compem a grade
de ensino incluem a produo agro-industrial e a fabricao de pes, que so utiliza-
das para a capitalizao da Escola Essa diversidade de atividades visa adequar o
currculo escolar realidade local. Os alunos e alunas com melhor rendimento reali-
zam, por outro lado, a monitoria de apoio, que consiste em acompanhar colegas com
desempenho i nsufi ci ente. Os alunos contam ai nda com atendi mento mdi co e
odontolgico e medicamentos so disponibilizados quando necessrio. A escola esta-
belece um relacionamento com as famlias dos alunos por meio de visitas domicilia-
res semanais e da realizao de palestras e reunies, para tratar de diversos temas
relacionados melhoria da qualidade de vida da populao.
Gesto e Oramento. A Escola Famlia Agro-industrial est sob a responsabi -
l i dade da Secretari a Muni ci pal de Educao. El a conta tambm com a parceri a
de di versos rgos governamentai s muni ci pai s, estaduai s e federai s e no
governamentai s do muni cpi o. Os mdi cos e enfermei ros da Secretari a de Sade
real i zam pal estras i nformati vas, campanhas de vaci nao e prestam assi stnci a
mdi ca s cri anas e adol escentes da escol a. A Secretari a de Agri cul tura e a
EMATER prestam assessori a e acompanhamento tcni co quanto produo
agro-i ndustri al . A Uni versi dade Federal de Lavras contri bui com a Escol a, ofe-
recendo cursos e ofi ci nas para al unos e professores. A Pastoral da Cri ana repas-
sou a tcni ca de produo da mul ti mi stura, usada como supl emento al i mentar.
117
A merenda escol ar fi nanci ada pel o Programa Naci onal de Al i mentao Escol ar
do Governo Federal .
A preocupao com a parti ci pao soci al , demonstrada no processo de cri a-
o da Escol a, expressa-se, neste momento, no funci onamento de uma associ a-
o de pai s, que parti ci pa da tomada de deci ses.
Os gastos anuai s com a Escol a al canam aproxi madamente R$ 117 mi l , pro-
veni entes do oramento muni ci pal . Al m di sso, so di sponi bi l i zados recursos,
na ordem de R$ 2,6 mi l anuai s, do Fundo Naci onal de Desenvol vi mento da
Educao, do Mi ni stri o da Educao. Cabe ressal tar que a Escol a di spe ai nda
de recursos advi ndos da comerci al i zao de sua produo agro-i ndustri al e de
pes, buscando, com i sso, promover sua auto-sustentabi l i dade.
Resultados. A Escol a Faml i a Agro-i ndustri al de Turmal i na l ogrou mel horar
si gni fi cati vamente a qual i dade de vi da no campo e garanti r o acesso, ao 2

Ci cl o
do Ensi no Fundamental , a todas as cri anas da zona rural . A taxa de evaso
escolar rural cai u de 17,4%, em 1996, para 2,6%, em 1998, e a taxa de repetnci a
foi zerada. De outro l ado, a adequao dos contedos permi ti u associ ar os co-
nheci mentos teri cos e prti cos, adqui ri dos na Escola, real i dade na qual os
al unos encontram-se i nseri dos, aumentando sua auto-esti ma e val ori zando o
mundo rural .
Sugestes Para Aperfeioamento. A educao contextuali zada, ofereci da pela
Escola Agro-industrial, efi caz para garanti r mai or engaj amento e mel hor apro-
vei tamento por parte dos al unos. Estratgi as de combi nar a educao formal
com a especi fi ci dade das cri anas tambm so adotadas por trs outros progra-
mas: o Programa deEducao eCapacitao pelo Trabalho a Adolescentes, de Belm,
que atende adolescentes em confli to com a lei ; o Projeto Escola Bosque do Amap,
atende uma comuni dade ri bei ri nha em regi o de fl oresta, al i ando educao for-
mal e sci o-ambi ental ; e a Escola Ticuna, um proj eto de educao bi l nge que
l i ga a educao formal especi fi ci dade cul tural das cri anas i ndgenas.
A Escola Famlia Agro-industrial deTurmalina contempla amplamente as medi -
das propostas na I V Conferncia Mundial Sobre a Mulher, ao adotar solues que
debi li tam as prti cas culturai s di scri mi natri as contra as meni nas e que vi abi li zam
sua educao e formao profissional. Esta iniciativa demonstra os benefcios decor-
rentes de consi derar tanto as peculi ari dades regi onai s na admi ni strao do ensi no
como as desvantagens enfrentadas pelas meni nas para freqentar a escola. Por estas
razes, constitui uma iniciativa exitosa que pode ser reproduzida em contextos ru-
rais semelhantes, ou seja, situados em regies distantes e sem acesso a escolas.
As vi ses cul turai s rel ati vas ao comportamento de homens e mul heres, em
Turmal i na, ai nda no so sufi ci entemente i gual i tri as de modo evi tar a
excl uso soci al das mul heres. A Escol a poderi a desempenhar uma funo
i mportante na mudana dessa vi so por mei o da i ncl uso de di scusses
acerca das di ferenas e desi gual dades entre mul heres e homens. Essas di s-
cusses podem ser propi ci adas pel a i ncl uso de temti cas rel ati vas sexua-
l i dade, vi ol nci a e di rei tos humanos, entre outros, nos currcul os escol ares
como tambm nas reuni es com as faml i as, onde so tratados temas rel aci -
onados mel hori a da qual i dade de vi da da popul ao.
Programa Sade da Comunidade
A formao de equipes de sade que realizam visitas regulares s famlias mora-
doras do municpio possibilita populao acesso a servios de ateno bsica em
suas residncias, solucionando problemas desadesem queos usurios tenham, neces-
sariamente, que recorrer s unidades de sade.
A Consti tui o Brasi l ei ra de 1988 consagrou a sade como um di rei to de
todos e um dever do Estado. O Si stema ni co de Sade (SUS) foi i nsti tudo
ento para organi zar e i mpl ementar as aes nessa rea. Os pri ncpi os que ori en-
tam o SUS i ncl uem descentral i zao da pol ti ca de sade, i ntegral i dade da aten-
118
o, hi erarqui zao dos servi os e parti ci pao da comuni dade. Este novo mode-
l o de sade atri bui aos muni cpi os uma funo estratgi ca, qual sej a, a de pro-
porci onar servi os necessri os para garanti r a sade da popul ao.
Objetivo. O Programa de Sade da Comunidade, i mpl antado pel a Secretari a
Muni ci pal de Sade de Camaragi be (PE), pri ori za o enfoque prevent i vo sem
prej uzo do desenvol vi mento de aes curati vas. Para i sso, agentes comuni tri -
os de sade at endem regul arment e i ndi vduos e faml i as das comuni dades em
seus domi cl i os. A part i r da refernci a l ocal , o Programa busca raci onal i zar o
fl uxo das pessoas aos servi os de mai or compl exi dade e est rut urar um si st ema
de refernci a e cont ra-refernci a, a part i r das necessi dades const at adas. Vi sa
ai nda, i mpl ement ar o moni t orament o t erri t ori al i zado das si t uaes de sade
nas di versas reas de i nt erveno, a fi m de mant er um si st ema de i nformao
at ual i zado e de aval i ar si st emat i cament e o resul t ado do t rabal ho j unt o s equi -
pes execut oras e popul ao assi st i da.
Implantao. A Secretari a Muni ci pal de Sade i ni ci ou o Programa Sade da
Comunidade em 1994, com a i mpl antao de dez uni dades de sade. Passados
sei s anos, o Programa conta, atual mente, com 23 uni dades de sade.
Funcionamento. O Programa Sadeda Comunidadeconsti tui a porta de entra-
da do Si stema Muni ci pal de Sade de Camaragi be. A vi gi lnci a sani tri a determi -
na, conforme seus obj eti vos, o terri tri o no qual so reali zadas as aes de sade.
No momento, estas aes i ncluem vi si tas domi ci li ares mensai s, consultas, vaci na-
es, curativos, acompanhamentos pr-natais, orientaes e encaminhamentos para
reali zao de exames preventi vos. Cada uma das 23 uni dades de sade conta com
uma equi pe de sade composta por, em mdi a, 6 agentes comuni tri os de sade -
captados na prpri a comuni dade -, 1 auxi li ar de enfermagem, 1 enfermei ro, 1
auxi l i ar de servi os gerai s e 1 mdi co. So 23 equi pes de sade que atendem um
total de 116.729 pessoas 96% da popul ao do muni cpi o. Cada agente comu-
ni tri o tem sob sua responsabi l i dade o acompanhamento de 170 domi cl i os.
Gesto. O Programa operaci onali zado por uma das ci nco di retori as da Secre-
tari a Muni ci pal de Sade, a Di retori a de Assi stnci a Sade, que responsvel
por sua coordenao e supervi so i n loco. A parti ci pao da comuni dade se d por
mei o das Confernci as, Pl enri as e Consel ho Muni ci pal de Sade. Este l ti mo,
exercendo suas atri bui es de formulao e fi scali zao, rene-se qui nzenalmente
para deli berar sobre questes relati vas polti ca de sade do muni cpi o.
Al m da Secretari a Muni ci pal de Sade, parti ci pam da operaci onal i zao do
Programa a Secretari a Estadual de Sade, o Mi ni stri o da Sade, o UNI CEF, a
CooperSade e o Ncl eo de Estudos de Sade Col eti va da UFPE. A Secretari a
Estadual recebe e encami nha ao Mi ni stri o da Sade os dados do si stema de
aes bsi cas. J o Mi ni stri o, a CooperSade e o UNI CEF parti ci pam medi ante
a di sponi bi l i zao de recursos fi nancei ros, sendo 98% desses recursos proveni -
entes da esfera federal . Por fi m, o Ncl eo de Estudos de Sade Col eti va oferece
capaci tao s equi pes do Programa.
Resultados. O Programa l ogrou reduzi r a mortal i dade i nfanti l para 17 por
mi l nasci dos vi vos e zerar a mortal i dade por di arri a, medi ante a adoo da
terapi a de hi dratao oral e do al ei tamento materno excl usi vo at o 4 ms de
vi da do beb. A cobertura pr-natal al canou 90% das gestantes, em 1998. E,
em pesqui sa real i zada para aval i ar os servi os prestados, constatou-se 87,5% de
acei tao do Programa entre os usuri os.
Sugestes Para Aperfeioamento. A I V Confernci a Mundi al sobre a Mu-
l her assi nal a o di rei to das mul heres, em todas as etapas de sua vi da, a desfrutar
de condi es pl enas de sade fsi ca e mental . Aponta ai nda, como pri nci pai s
obstcul os para o acesso a esse di rei to, a desi gual dade entre mul heres e homens
e a di scri mi nao que ati nge s mul heres que pertencem a grupos excl udos em
razo de suas i denti dades de cl asse, regi onai s, tni cas, geraci onai s, etc. Nesse
contexto, a Confernci a destaca a i mportnci a de se i mpl antar pol ti cas especfi -
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cas que proporci onem s mul heres condi es para exerci tar sua autonomi a no
que se refere ao trabal ho, educao, sexual i dade e sade.
O contato si stemti co e a ateno domi ci l i ar, que caracteri zam o Programa de
Sade da Comunidade, permi tem aos profi ssi onai s de sade uma mai or aproxi -
mao s si tuaes especfi cas enfrentadas coti di anamente por homens e mul he-
res. Com efei to, uma pol ti ca de sade i ntegral , como a proposta pel o Programa
descri to, aumentari a sua efi cci a se consi derasse as di fi cul dades e demandas di -
ferenci adas dos di sti ntos segmentos da popul ao mul heres e homens, adul -
tos, cri anas, adol escentes e i dosos, brancos, negros e i ndgenas no tocante
conservao da sade. No rel ati vo s mul heres, i mportante que programas de
to boa qual i dade quanto o anal i sado adi ci onem medi das convergentes com as
propostas na Confernci a de Bei j i ng, tai s como:
Sensi bi l i zar e capaci tar os profi ssi onai s de sade, de modo a evi tar abusos
de poder e garanti r atendi mento j usto s mul heres;
I nstrumental i zar os profi ssi onai s para o desenvol vi mento de um trabal ho
assi stenci al , i nformati vo e educati vo de qual i dade para as mul heres;
I mpl ementar um si stema de col eta de dados que permi ta o acesso a i nfor-
maes desgl osadas por sexo e i dade. Este procedi mento acessvel e i m-
portante poi s permi te ori entar as aes do Programa segundo as di sti ntas
si tuaes;
Desenvol ver ati vi dades educati vas, preventi vas e assi stenci ai s di ri gi das s
mulheres adultas, j ovens e cri anas sobre as segui ntes questes: planej amen-
to familiar, gravidez, aleitamento materno, aborto, doenas sexualmente trans-
mi ssvei s, HI V/ Ai ds, vi ol nci a domsti ca e/ ou sexual , sade mental , sade
sexual e reproduti va e ri scos associ ados ao consumo de tabaco; e
Mobi l i zar as i nsti tui es formadoras de opi ni o, como j ornai s e rdi os, e a
comuni dade para que parti ci pem nas aes ori entadas para a preveno
contra o HI V/ Ai ds, os cnceres do aparel ho reproduti vo e a vi ol nci a do-
msti ca e sexual , entre outras.
Programa Moradia Digna e Segura
Este Programa de Teresina soluciona problemas relacionados habitao e urba-
nizao em reas densamente ocupadas e sem infra-estrutura e sem equipamentos
pblicos.
O processo de urbani zao i nt ensa, ocorri do no Brasi l , pri nci pal ment e nas
l t i mas t rs dcadas, col oca grandes desafi os para as admi ni st raes l ocai s. As
regi es peri fri cas das ci dades, vi a de regra, com rel evo aci dent ado e sem equi -
pament os pbl i cos, t ransformam-se em zonas de ri sco. Demandam, por i sso,
i nt ervenes urgent es que focal i zem os probl emas urbanos de manei ra i nt e-
gral . O Programa Moradia Digna, i mpl ant ado pel a prefei t ura de Teresi na-PI ,
i nt ervm na ocupao desordenada do espao urbano adot ando como est rat -
gi a fundament al a mobi l i zao e art i cul ao de i nt eresses de ml t i pl os grupos
da soci edade, para encont rar al t ernat i vas adequadas s di st i nt as si t uaes de
habi t abi l i dade.
Objetivo. O Programa Moradia Digna e Segura prope-se arti cul ar as aes
muni ci pai s, no campo habi taci onal e urbano, por mei o de 5 proj etos. Busca
reduzi r o dfi ci t habi taci onal do muni cpi o, reduzi r os confl i tos fundi ri os ur-
banos e l i berar reas de preservao ambi ental ocupadas. Baseado no conheci -
mento da real i dade das vi l as e favel as, o Programa oferece s faml i as de bai xa
renda moradi a di gna e acesso ao mercado de bens e servi os de uso col eti vo.
I mpl anta, para i sso, programas de desenvol vi mento soci al arti cul ados a proj etos
de qual i fi cao de mo-de-obra e de produo de moradi as.
Este um programa que busca sol uci onar probl emas habi taci onai s. Entre-
tanto, i ncorporando o enfoque de gnero, revel a forte preocupao e compro-
mi sso com o enfrentamento das desi gual dades entre mul heres e homens. Sua
120
i nterveno no espao de convi vnci a soci al e fami l i ar vi sa poi s, fundamental -
mente, mel horar as rel aes entre mul heres e homens.
Implantao. O Moradia Digna e Segura foi cri ado em 1996, como parte de
um Programa mai s abrangente, o Vi l a-Bai rro, por mei o do qual a Prefei tura
Muni ci pal procurou arti cul ar e coordenar sua pol ti ca urbana. Desenvol vi do
pel a Secretari a Muni ci pal de Habi tao e Urbani smo, o Moradia Digna e Segura
vi sa mel horar a arti cul ao e estruturao de al guns dos proj etos habi taci onai s
executados pel o governo do muni cpi o, desde 1993.
O Programa Moradia Digna e Segura composto de ci nco proj etos: Censo
das Vi l as e Favel as , Morar Legal , Lotes Urbani zados , Mi nha Casa e Casa
Mel hor . Por mei o destes, vi abi l i za a regul ari zao fundi ri a, a construo de
casas e a aqui si o de l otes. Os ci nco proj etos atendem as faml i as medi ante a
concesso de emprsti mos di versos mas sempre vantaj osos para quem os contrai :
o montante pago pel o devedor sempre i nferi or ao val or total do emprsti mo, o
pagamento parcel ado e as taxas de j uros so i nferi ores s do mercado. Cada um
desses proj etos prev um val or mxi mo de emprsti mo por faml i a.
Funcionamento. O Censo de Vi l as e Favel as , real i zado em 1993, cadastrou
as faml i as resi dentes nas vi l as e favel as de Teresi na e traou seu perfi l soci oeco-
nmi co, transformando-se depoi s em um dos ci nco proj etos que compe o Pro-
grama Moradia Digna e Segura. Os dados col etados no Censo de 1993 servi ram
de base para o desenvol vi mento do Moradia Digna e Segura, que estabel eceu
como uni verso de i nterveno o grupo de 32.300 faml i as, resi dentes em vi l as e
favel as da ci dade.
O Proj eto Morar Legal ocupa-se da regul ari zao fundi ri a promovendo a
desocupao e a expropri ao de terras, e concedendo ttul os de cesso de posse
e uso real da terra, atri budos s mul heres.
O Proj et o Lot es Urbani zados concede l ot es dot ados de i nfra-est rut ura
bsi ca s faml i as de bai xa renda que no possuam moradi a prpri a e quel as
at endi das pel o Proj et o Mi nha Casa . Est e l t i mo vi abi l i za a const ruo das
casas em regi me de mut i ro/ aut oconst ruo, repassando aos benefi ci ados ces-
t as de mat eri ai s de const ruo. Nest e proj et o o i nvest i ment o da prefei t ura
vari a ent re R$ 3.000,00 e R$ 3.500,00 por faml i a. Desse mont ant e, um
t ero concedi do a t t ul o de emprst i mo, que as faml i as devem pagar em at
100 prest aes.
As reas envol vi das nesses proj etos so defi ni das previ amente, por tcni cos
da Prefei tura e a sel eo das faml i as se d de acordo com cri tri os, defi ni dos
conj untamente com as comuni dades i nteressadas e organi zaes popul ares. A
popul ao pri ori tri a consti tuda por faml i as cuj as rendas no ul trapassem
doi s sal ri os mni mos.
O Projeto Casa Melhor destina-se melhoria das condies de habitabilidade
das casas em vi l as e favel as, com a substi tui o de tai pas, coberturas de pal ha e
cho bati do por construes de al venari a, tel has de cermi ca e pi so de ci mento.
Gesto e Oramento. O Programa conta com uma equi pe multi di sci pli nar de
32 tcni cos de nvel superi or e 37 tcni cos de nvel mdi o para operaci onal i zar
suas ati vi dades. Conta ai nda com a parti ci pao de di versos rgos da Prefei tura
que tambm i ntegram o Vi l a-Bai rro e desenvol vem ati vi dades nas reas de sa-
de, educao, cri ana e adol escente, mei o ambi ente, entre outras.
O Consel ho Muni ci pal de Habi tao e a Federao de Associ aes de Mora-
dores e Consel hos Comuni tri os - enti dades comuni tri as l ocai s - e a Federao
de Associ ao de Moradores do Pi au - enti dade com atuao em nvel estadual
-, parti ci pam do Moradia Digna Segura. Sua parti ci pao se d na execuo dos
proj etos, em negoci aes de ocupao e na real i zao do censo.
No que se refere parti ci pao da soci edade ci vi l na gesto e execuo do
Moradia Digna e Segura destacam-se as parceri as estabel eci das com enti dades
das comuni dades benefi ci adas e o Oramento Parti ci pati vo. Ademai s, o processo
121
de ampl i ao da parti ci pao popul ar na defi ni o e vi abi l i zao da pol ti ca
urbana do muni cpi o resul tou, em 1999, na I Confernci a Muni ci pal de Habi -
tao. Com o tema A moradi a popular e o poder local . A Confernci a i deali zou
e aprovou di retri zes para ori entar a pol ti ca habi taci onal do muni cpi o.
O Consel ho Muni ci pal de Habi tao defi ne l ocai s, aes e montantes a se-
rem apl i cados no Moradia Digna e Segura. Este Consel ho i mportante para a
i mpl ementao da pol ti ca habi taci onal porque se trata de um rgo del i berati -
vo e pari tri o, encarregado de el aborar, i mpl ementar e fi scal i zar programas soci -
ai s de habi tao e urbani smo, e gerenci ar o Fundo que fi nanci a os programas
habi taci onai s. Os recursos deste Fundo ori gi nam-se de dotao prpri a, dentro
do oramento muni ci pal , de recursos federai s, estaduai s, de organi smos i nterna-
ci onai s e de auxl i os, doaes e contri bui es de tercei ros.
O Moradia Digna e Segura foi dotado, para o ano de 2000, com aproxi mada-
mente R$ 7 mi l hes, o que representa 2,4% do oramento muni ci pal .
Resultados. O Programa Moradia Digna e Segura l ogrou at ender 83,2% do
uni verso est abel eci do, ou sej a das 32.300 faml i a moradoras nas vi l as e favel as
da ci dade. A mai ori a das l ocal i dades abrangi das pel o Proj et o di spe at ual men-
t e de equi pament os pbl i cos como escol a, post o de sade, creche, ent re ou-
tros. Cabe ressal tar a i mportnci a do l evantamento soci oeconmi co para a for-
mul ao e o pl anej ament o de pol t i cas pbl i cas, que se pret endam efi cazes e
efi ci ent es. Nesse sent i do, a real i zao de t rs censos nas vi l as e favel as da ci da-
de garant i u mel hores resul t ados ao Programa e um conheci ment o mai s apro-
fundado de sua popul ao al vo.
O programa apresent a t rs i novaes que merecem ser dest acadas: ao ga-
rant i r acesso ao f i nanci ament o e t i t ul ari dade de l ot es e casas s mul heres,
cont ri bui de manei ra mui t o concret a para quebrar a subordi nao das mu-
l heres e el evar seu poder para enfrent ar as desi gual dades de gnero e se l i vrar
de um cot i di ano dol oroso; as est rat gi as adot adas para mobi l i zar a popul ao
resul t aram no fort al eci ment o da organi zao soci al , com a formao de vri as
associ aes de bai rro, cl ubes de mes e grupos de mul heres, que at uam em
parceri a com a Prefei t ura; e o si st ema de cont rapart i das, mat eri al i zado na
pol t i ca de emprst i mo, propi ci ou uma mudana nas rel aes ent re a popu-
l ao e o poder pbl i co, est abel eci das com base na af i rmao de di rei t os e
no mai s na t roca de favores.
Sugestes Para Aperfeioamento. As di spari dades fundadas no sexo, no to-
cante di stri bui o da capaci dade econmi ca, consti tuem fator i mportante no
agravamento da pobreza das mul heres. Assi m, as medi das para reduzi r essa po-
breza devem promover mudanas que garantam, entre outras coi sas, um acesso
mai s i gual i tri o aos recursos econmi cos, i ncl usi ve no referente ao di rei to ao
crdi to e posse de terras e outras propri edades
29
.
O Programa Moradia Digna e Segura real i za o ti po de mudanas que bene-
fi ci a economi camente s mul heres, ao mesmo tempo que fi rma sua autono-
mi a. Seu obj eti vo de mel horar as rel aes de gnero, ou rel aes entre mu-
l heres e homens, seri a cumpri do de forma mai s efi caz se adotasse aes
di ri gi das ao enfrentamento da vi ol nci a domsti ca. Nesta matri a, o pro-
grama mai s sugesti vo e i novador a Casa da Mul her Bertha Lutz. As aes
deste programa poderi am ser aj ustadas ao novo contexto e, desse modo, a
i novao seri a aperfei oada.
Programas como o Moradia Digna eSegura podem solucionar o problema
habitacional da populao que reside em condies precrias no entorno das
cidades, mas tambm podem implementar aes que visem reintegrar as pesso-
as e famlias que no possuem sequer um barraco e vivem nas ruas. Como se
ver mai s adi ante, a Secretari a de Desenvolvi mento Soci al da capi tal mi nei ra,
logrou construir uma estratgia de enfrentamento definitivo do problema dos
moradores de rua, por meio do projeto Se Essa Casa fosse Minha.
29
Bei j i ng, 1995
122
Programa Bolsa Familiar para a Educao - Bolsa Escola
Este Programa da Prefeitura de Belm busca fazer com que crianas, de 4 a 14
anos, permaneam na escola. Trata-se de uma estratgia para combater o trabalho
infantil, mediante a concesso de bolsa s famlias em situao de extrema pobreza.
As cri anas e adol escentes esto entre os segmentos mai s vul nervei s pobre-
za e demandam, por i sso, ao di ferenci ada por parte dos gestores muni ci pai s,
como destaca o Estatuto da Cri ana e do Adol escente. Preocupado com o crcul o
vi ci oso da pobreza que condena cri anas e adol escentes, tambm o Governo do
Di stri to Federal , formul ou em 1996, a proposta da Bol sa Escol a. O obj eti vo
dessa i ni ci ati va foi garanti r educao s cri anas e adol escentes pobres, por mei o
de um si stema de concesso de bol sas, atrel ado freqnci a escol ar.
O Programa Bolsa Familiar, de Bel m, i nspi rado na i ni ci ati va do Di stri to
Federal , um exempl o da i mportnci a, para a gesto pbl i ca l ocal , do processo
de di fuso de experi nci as novas e bem sucedi das.
A preocupao esteve i gualmente presente na I V Confernci a Mundi al Sobre
a Mulher onde constatou-se a mai or vulnerabi li dade a que esto expostas as meni -
nas. A Confernci a, recomenda, assi m, a el i mi nao de todos os obstcul os que
i mpedem o desenvol vi mento pl eno do potenci al e das capaci dades das meni nas,
especi al mente no que se refere i gual dade de acesso educao e formao.
Objetivo. O Programa Bolsa Familiar para a Educao, de Belm, PA, objetiva
inserir crianas e adolescentes na rede pblica de ensino, combatendo, assim, a explo-
rao do trabalho infantil. Prope igualmente promover a qualidade de vida das fam-
lias em situao de excluso social, mediante a concesso de auxlio financeiro e a
insero de seus membros adultos, em programas de gerao de emprego e renda.
Implantao. A admi ni strao muni ci pal de Bel m i mpl antou o Programa
Bolsa Familiar, em j anei ro de 1997. Restri to, num pri mei ro momento, a um
bai rro, cuj os i ndi cadores soci oeconmi cos col ocavam seus habi tantes em si tua-
o de ri sco soci al , o Programa foi ampl i ado para outras reas do muni cpi o -
consi deradas bol ses de pobreza - abarcando atual mente 29 reas.
No primeiro ano, foram contempladas 3.026 famlias, das quais 89,5% so
chefi adas por mulheres, e alcanou-se 13 mi l cri anas e adolescentes. No ano de
1999, o Programa estabeleceu como meta conceder bolsas a 4.820 famli as, aten-
dendo reivindicaes expressas no Oramento Participativo. Desse total, mil bolsas
so reservadas para o atendimento de crianas e adolescentes em situao de rua.
Funcionamento. As faml i as i nscri tas no Programa so sel eci onadas a parti r
de uma aval i ao de sua si tuao soci oeconmi ca, baseada em i ndi cadores como
nvel de escol ari dade e si tuao de trabal ho dos pai s, nmero de fi l hos, ti po e
condi o de moradi a e i nfra-estrutura di sponvel . A Bol sa, renovvel anual men-
te e com um tempo mxi mo de concesso de doi s anos, concedi da a faml i as
com renda per capi ta mensal i gual ou i nferi or a mei o salri o mni mo e sua manu-
teno est condi ci onada freqnci a escol ar mni ma de 90%.
O Programa i ncl ui ati vi dades extra-curri cul ares para cri anas e adol escentes,
tai s como esporte, escol a de ci rco e ni bus-bi bl i oteca, entre outras. Oferece cur-
sos de capaci tao profi ssi onal para os adul tos das faml i as, i nseri ndo-os nas
ati vi dades ofereci das pel o Programa de Gerao de Emprego e Renda. O Bol sa
Famli a contempla ai nda acompanhamento soci al medi ante vi si tas domi ci li ares,
encami nhamentos para a reti rada de documentao, aes na rea de sade e
semi nri os bi mensai s. Nestes semi nri os, di scute-se educao, parti ci pao po-
pular e prestao de contas do Programa Bolsa Fami li ar, entre outras questes. As
faml i as benefi ci ri as so tambm esti mul adas a atuar no Oramento Parti ci pati -
vo, di scuti ndo e del i berando sobre os gastos do muni cpi o, i ncl usi ve no que se
refere aos recursos desti nados ao Programa Bolsa Familiar.
Gesto e Oramento. O Programa operaci onali zado em trs i nstnci as coor-
denao, fi scal i zao e executi va. A coordenao real i zada por um Consel ho
Del i berati vo composto por representantes da Secretari a Muni ci pal de Educa-
123
o, da Fundao Papa Joo XXI I I , da Secretari a Muni ci pal de Economi a, da
Cmara Muni ci pal , do Consel ho Muni ci pal da Cri ana e do Adol escente e do
Movi mento Naci onal dos Meni nos e Meni nas de Rua.
Li deranas comuni tri as, enti dades que trabal ham com cri anas e adol escen-
tes e consel hos escol ares, i ntegram a Comi sso Local , responsvel pel a fi scal i za-
o das reas atendi das. Todas as enti dades parcei ras renem-se mensal mente
com os tcni cos do Programa para di scuti r e aval i ar seu andamento. Os respon-
svei s pel o Bol sa Escol a renem-se tambm com os pai s dos al unos, di retores e
professores das escol as, a fi m de di scuti r di fi cul dades e desafi os a serem enfren-
tados pel o Programa.
A Secretari a Muni ci pal de Sade, a Fundao de Cul tura, a Fundao de
Merenda e Assi stnci a ao Estudante, a Fundao Escol a Bosque, escol as pri va-
das e enti dades no governamentai s e rel i gi osas que atuam no muni cpi o tam-
bm parti ci pam do Programa. El as contri buem oferecendo servi os e di sponi bi -
l i zando recursos humanos e fi nancei ros. estas contri bui es so i mportantes
porque demonstram a adeso comuni tri a que vi abi l i za, mui tas vezes, o funci o-
namento dos programas. Essas contri bui es se traduzem por exempl o em pe-
quenas aes tai s como a cesso de mqui nas, al i mentos e remdi os ou na di spo-
ni bi l i zao de i nstrutores, vagas em cursos e postos de trabal ho.
O custo anual do Programa esti mado em R$ 8 mi lhes e a fonte pri nci pal de
fi nanci amento o tesouro muni ci pal , que l he desti na 2,9% de sua recei ta total .
Resultados. A perspecti va de atendi mento i ntegral s faml i as e suas cri anas
e adol escentes, adotada pel o Programa, fortal eceu a ao i ntersetori al no mbi to
governamental , promovendo a arti cul ao entre as reas de educao, sade,
trabal ho, cul tura e economi a. O estmul o parti ci pao popul ar reforou as
i nstnci as democrti cas da admi ni strao de Bel m, dando mai or l egi ti mi dade
s aes governamentai s e fortal ecendo a ci dadani a.
Os resul tados Bolsa Familiar se expressam nos avanos al canados no atendi -
mento de cri anas e adol escentes. Desde o i nci o do Programa, 225 cri anas e
adol escentes dei xaram o trabal ho nos l i xes da ci dade. No caso das cri anas e
adol escentes em si tuao de rua, de um total de 450 atendi dos por organi zaes
no governamentai s l ocai s, 417 abandonaram as ruas e retornaram aos seus l ares.
Em termos estri tamente educaci onai s, constatou-se si gni fi cati va reduo da eva-
so escol ar - de 8,4% em 1996 para 0,1% em 1998 - e aumento do ndi ce de
aprovao - de 58,3% em 1996 para 85,6% em 1998. Fi nal mente, uma pesqui -
sa real i zada entre os benefi ci ri os do Programa apontou que 99% das faml i as
atendi das havi am experi mentado mel hori a nas condi es de vi da.
Sugestes Para Aperfeioamento. No obstante os compromi ssos assumi dos
pel os pases de cumpri r as medi das i nscri tas na Conveno sobre os Di rei tos da
Cri ana, os i ndi cadores di sponvei s apontam a permannci a de aes di scri mi -
natri as contra as meni nas, durante toda a sua i nfnci a at a i dade adul ta. Di an-
te desse quadro, necessri o tomar medi das que erradi quem os estereti pos ba-
seados nas di ferenas entre homens e mul heres, esti mul em as meni nas a parti ci -
par das funes soci ai s, econmi cas e pol ti cas da soci edade e garantam i gual
acesso de meni nas e meni nos educao e formao.
30
Programas como o Bolsa Familiar, com sua abordagem i ntegral e mul ti seto-
ri al, podem alcanar resultados ai nda melhores se forem i ncludas aes que
consi derem cri anas em si tuaes di ferenci adas, como o faz o Programa de
Educao e Capacitao pelo Trabalho a Adolescentes, de Bel m, que atende
adol escentes em confl i to com a l ei .
Consi derando que uma el evada parcel a das faml i as atendi das por este ti po
de programas pode ser chefi adas por mul heres, seri a i nteressante esti mul ar
a parti ci pao das mul heres nos mecani smos de deci so dos proj etos e cri ar
programas paral el os de capaci tao para mul heres chefes de faml i a.
Concesso de bol sas s mes, sej am el as chefes de faml i a ou no;
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Bei j i ng, 1995
124
I nsero, na grade curri cul ar e nos semi nri os vol tados para as faml i as, de
contedos rel aci onados aos di rei tos humanos, vi ol nci a e sexual i dade;
Sensi bi li zao dos professores a fi m de que percebam e li dem adequadamente
com as di ferenas entre meni nos e meni nas e suas necessi dades especfi cas;
Estmul o s faml i as para a adoo de ati tudes mai s i gual i tri as com rel ao
a meni nas e meni nos, no senti do de faz-l os comparti l har as responsabi l i -
dades fami l i ares;
Oferta de capaci tao profi ssi onal para os adolescentes mai ores de 14 anos;
Garanti a do acesso dos e das adol escentes, em condi es de i gual dade, ao
ensi no mdi o.
Programa Integrado de Incluso Social
O Programa enfrenta a pobreza e a excluso social com uma poltica intersetori-
al, que abrange a infra-estrutura urbana, o desenvolvimento socioeconmico e a
gerao de emprego e renda. Desenvolve um conjunto de projetos nas reas mais
desassistidas da cidade, procurando integrar suas populaes s atividades sociais e
econmicas dos bairros mais dinmicos da cidade.
A profunda desi gual dade soci al ati nge fortemente o mei o urbano e provoca
cresci mento desordenado, rupturas do teci do soci al e vi ol nci a crescente. Ade-
mai s, i mpede o desenvol vi mento soci oeconmi co dos muni cpi os, tornando ur-
gentes aes mul ti ssetori ai s e i ntegradas que conj uguem esforos dos poderes
pbl i cos e da soci edade, a fi m de fazer frente s conseqnci as da desi gual dade
e do aumento da pobreza. O Programa construdo pel a Prefei tura de Santo
Andr, i mpl ementou um novo model o de gesto pbl i ca que concentra as aes
de forma a produzi r uma i nterveno gl obal nas reas e popul aes mai s pobres
do muni cpi o. Desse modo fugi u-se do model o baseado em aes pontuai s, cuj a
prti ca ti nha se mostrado i nefi ci ente.
Objetivo. O Programa I ntegrado de I ncluso Social vi sa promover a urbani za-
o, o desenvol vi mento soci al , a gerao de emprego e renda e o fi nanci amento
habi taci onal e de mi cro-empreendi mentos. Atua no senti do de i ntegrar as fave-
las aos bai rros. Para tanto, moni tora as condi es de sade e acompanha e ori enta
as faml i as, al fabeti za e qual i fi ca profi ssi onal mente j ovens e adul tos, prov aten-
o i ntegral s cri anas e adol escentes matri cul ados no ensi no fundamental , for-
nece crdi to e promove a cri ao de cooperati vas, garante renda mni ma s fam-
l i as em si tuao de pobreza extrema e esti mul a a prti ca da reci cl agem.
Implantao. O Programa Integrado de Incluso Social foi i mplementado pela
Prefei tura Muni ci pal de Santo Andr, SP, em 1998, congregando os esforos de
diversas secretarias municipais. De incio, contemplaram-se quatro assentamentos,
envolvendo cerca de 15 mi l moradores. Estes assentamentos foram i ndi cados pelo
Oramento Participativo, inclusive por terem sido realizadas, anteriormente, aes
pontuai s nestas locali dades. O Programa um proj eto pi loto com a fi nali dade de
formular uma nova metodologi a de combate excluso soci al em toda a ci dade.
Funcionamento. O Programa i mpl ementa suas aes, baseando-se em i ndi -
cadores soci oeconmi cos, que subsi di aram a montagem e subsi di am o funci ona-
mento dos nove proj etos formul ados de acordo com as demandas comuni tri as e
desenvol vi dos arti cul adamente. So el es:
1) Proj eto de Urbani zao , coordenado pel a Secretari a de Desenvol vi men-
to Urbano e Habi tao, real i za obras de saneamento bsi co, vi ri o, cons-
truo de equi pamentos soci ai s, uni dades comerci ai s e habi taci onai s. A
ti tul ari dade das habi taes dada s mul heres.
2) Proj eto Sade da Faml i a , coordenado pel a Secretari a de Sade, conta
com Uni dades Bsi cas compostas por enfermei ras e agentes de sade que
real i zam l evantamento sobre as condi es l ocai s de sade e prestam ori -
entao e i nformao s faml i as. Cada um dos agentes, ori undo da pr-
pri a comuni dade, responsabi l i za-se por cerca de 200 faml i as.
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3) Proj eto de Al fabeti zao de Adul tos , coordenado pel a Secretari a de Edu-
cao e Formao Profi ssi onal , real i zado por professores da rede muni -
ci pal de ensi no e da comuni dade.
4) Proj eto de Cursos Profi ssi onal i zantes , sob a responsabi l i dade da Secre-
tari a de Educao e Formao Profi ssi onal , i ncl ui al fabeti zao, ensi no
regul ar e formao profi ssi onal , abrangendo adol escentes de 14 a 18 anos
e adul tos.
5) Proj eto Cri ana Ci dad , i mpl ementado pel a Secretari a de Ci dadani a e
Ao Soci al , desenvol ve ati vi dades extra-escol ares, com cri anas e adol es-
cente entre 7 e 14 anos, por mei o de ofi ci nas de recreao, esporte e l azer
e aul as de i nformti ca.
6) Proj eto Renda Mni ma , sob a coordenao da Secretari a de Ci dadani a e
Ao Soci al , repassa recursos fi nancei ros a grupos fami l i ares pobres, de
modo a garanti r-lhes uma renda fami li ar no valor de mei o salri o mni mo,
per capita. O Renda Mni ma desti na-se a faml i as que parti ci pam do
Programa de I ncluso Social, resi dem na ci dade pel o menos h trs anos,
tenham renda per capi ta i nferi or a mei o sal ri o mni mo e fi l hos com
i dade i nferi or a 14 anos ou portadores de defi ci nci a. Sua concesso tam-
bm est condi ci onada manuteno das cri anas na escol a e sua matr-
cul a no si stema de sade pbl i ca. As faml i as benefi ci ri as devem ai nda
parti ci par do grupo de di scusso sobre rel aes fami l i ares, que abordam
as rel aes entre homens e mul heres e a di scri mi nao contra a mul her.
Quando so i denti fi cados casos de vi ol nci a domsti ca, encami nha-se
para o Departamento de Assessori a da Mul her.
7) Proj et o Banco do Povo , art i cul ado Prefei t ura Muni ci pal , uma or-
gani zao no governament al que fornece crdi t o para empreendedores
que t m vi abi l i dade fi nancei ra e di fi cul dade de acesso s formas con-
venci onai s de crdi t o. Os proj et os pri ori zados so aquel es que gerem
empregos na col et i vi dade. Os emprst i mos, fei t os pri ori t ari ament e a
grupos, vari am ent re R$ 200 e R$ 10 mi l . O aval sol i dri o, no qual
cada um dos membros do grupo aval i za o col ega, a forma de garant i r
o pagament o do emprst i mo.
8) Proj eto I ncubadora de Cooperati vas , coordenado pela Secretari a de De-
senvol vi mento Econmi co e Emprego, funci ona em arti cul ao com o
Proj eto de Cursos Profi ssi onal i zantes , possi bi l i tando a i nsero no mer-
cado de al unos formados nos cursos.
9) Proj eto Santo Andr Reci cl a , i ncl ui a reci cl agem do materi al de cons-
truo resul tante da demol i o de casas dos assentamentos, a i nstal ao
de uma usi na de reci cl agem e a col eta sel eti va de l i xo.
O Programa potenci ali za os resultados das i ni ci ati vas empreendi das por mei o
do conheci mento da percepo dos moradores sobre o si gni fi cado da excl uso e
da el evao da auto-esti ma das comuni dades. Tambm est em processo de el a-
borao o Mapa de Excl uso/ I ncl uso Soci al para i denti fi car as carnci as mai s
agudas do muni cpi o e as regi es mai s desprovi das de servi os.
Cabe destacar que a ao arti cul ada dos nove proj etos permi te s secretari as,
s quai s esto l i gados, a troca contnua de i nformaes, o mel hor pl anej amento
de suas i ntervenes e a potenci al i zao dos resul tados. Para faci l i tar esta arti cu-
l ao, prev-se a cri ao de um banco de dados, acessvel a todos os proj etos, que
conter i nformaes rel ati vas a todos os usuri os do Programa. Para a popul ao
atendi da, essa estratgi a resul ta em atendi mento e i nsero i ntegrai s.
Gesto e Oramento. A coordenao do Programa I ntegrado de I ncluso Soci-
al est a cargo do Ncl eo de Parti ci pao Popul ar, que tem status de secretari a.
Esse Ncl eo conta com a parceri a do Movi mento de Defesa dos Di rei tos dos
Favel ados, do Programa de Gesto Urbana da ONU, da Uni dade de Gesto da
Uni o Europi a e do Ncl eo de Seguri dade e Assi stnci a Soci al da Ponti fci a
126
Uni versi dade Catl i ca de So Paul o. Essas parceri as envol vem assessori a na ad-
mi ni strao, consul tori a tcni ca e apoi o fi nancei ro aos proj etos.
A gesto do Programa fei ta por trs equi pes. A equi pe de coordenao
formada pel os ti tul ares das secretari as parti ci pantes e defi ne as l i nhas gerai s do
Programa, veri fi ca seu i mpacto e del i bera sobre a i ncl uso de novos proj etos. A
equi pe de suporte tcni co i ntegrada por tcni cos dos di ferentes proj etos e da
Uni dade de Gesto da Uni o Europi a. Esta equi pe responde pel a gernci a dos
recursos, moni toramento e avali ao de cada proj eto. As equi pes locai s, consti tu-
das pel os agentes encarregados de executar as ati vi dades nas comuni dades,
moni toram, pl anej am e aval i am os proj etos. Para i sso, renem-se com as popul a-
es l ocai s vi sando i ncl ui -l as na gesto do Programa.
Para os anos de 1999 e 2000, desti nou-se ao Programa o val or de R$ 17
mi l hes. Desse montante, 52,9% provi nham de recei tas muni ci pai s e represen-
tavam 1% do oramento total da Prefei tura.
Resultados. O Proj eto de Urbani zao reformou um centro comuni tri o e
atendeu, at j ul ho de 1999, 200 faml i as resi dentes nos quatro assentamentos, o
que representa cerca de 5% do total das faml i as. As i ni ci ati vas, nessa rea, mo-
di fi caram o esti l o de vi da dos moradores das reas urbani zadas, constatando-se
mai or cui dado com as casa e com a desti nao do l i xo.
J o Proj eto Sade de Faml i a real i zou o di agnsti co da si tuao de sade
das faml i as de uma das comuni dades, enquanto os cursos profi ssi onal i zantes e
de al fabeti zao atenderam 670 moradores ou 4% da popul ao dos quatro
assentamentos. O Proj eto Cri ana Ci dad atendeu 500 cri anas (37%) de doi s
assentamentos.
O Proj eto de Renda Mni ma benefi ci ou 428 famli as, ou sej a 13% do total.
Trs cooperati vas foram apoi adas pelo projeto, envolvendo 100 moradores de doi s
assentamentos, representando 1% da populao total dos assentamentos.
Por fi m, vale destacar que os estudos reali zados pelo Programa, para referenci ar
a formul ao das pol ti cas pbl i cas, mui to contri buram para a efi cci a e a ade-
quao das aes governamentai s l evadas a termo.
Sugestes Para Aperfeioamento. A pobreza um probl ema compl exo e
mul ti di mensi onal , que afeta acentuadamente as mul heres. A pobreza mani festa-
se de di versas manei ras, tai s como fal ta de renda e recursos produti vos, fome e
m nutri o, fal ta de acesso aos servi os de sade, educao, habi tao, entre
outros. As condi es de i nsegurana, de di scri mi nao, de excl uso soci al e de
fal ta de parti ci pao das mul heres na tomada de deci ses so outras di menses
nas quai s a pobreza se expl i ci ta.
31
O Programa I ntegrado de I ncluso Social demonstra preocupao e compro-
mi sso com a superao das di spari dades exi stentes entre homens e mul heres, o
que revel a seu carter i novador. Medi das como a concesso da ti tul ari dade das
casas s mul heres e o apoi o dado a uma cooperati va formada por mul heres de
uma das comuni dades atendi das exempl i fi cam esse compromi sso. Programas
deste ti po podem ser aperfei oados com a i ncorporao de novas aes na rea de
gerao de emprego e renda e na oferta de servi os pbl i cos.
No que se refere rea de gerao de emprego e renda:
Consi derao das desi gual dades entre homens e mul heres, tambm na for-
mul ao das pol ti cas econmi cas;
I mpl ementao de aes especi fi camente vol tadas para as faml i as chefi adas
por mul heres;
El aborao de pol ti cas de ensi no e capaci tao que assegurem s mul heres
sati sfazer as novas exi gnci as postas pel o mercado;
Prestao de assessori a, de servi os de i nsero l aboral e abertura de l i nhas
de crdi to especi ai s para as mul heres;
Fomento da parti ci pao das mul heres benefi ci ri as nas etapas de pl ani fi -
cao e execuo dos proj etos de gerao de emprego e renda.
31
Bei j i ng, 1995
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Em rel ao oferta de servi os pbl i cos:
Previ so de creches para o atendi mento dos fi lhos das mulheres benefi ci ri as;
Adaptao dos pl anos de estudo e materi ai s di dti cos no di scri mi natri os
que subsi di em professores e al unos na compreenso da condi o, i mpor-
tnci a e contri bui o de mul heres e homens na faml i a e na soci edade;
I ntroduo e promoo de capaci tao para a resoluo pacfi ca de confli tos;
Respei to e consi derao das necessi dades de grupos especfi cos de mul he-
res, tai s como defi ci entes, i ndgenas, negras, j ovens e i dosas;
Capaci tao de profi ssi onai s de sade e da educao para compreender e
l i dar com mul heres de todas as fai xas etri as, afi m de prov-l as com i nfor-
maes em matri a de sade, di rei tos e servi os di sponvei s;
Consti tui o de espaos e momentos de encontro, no mbi to dos di ferentes
proj etos, para a di scusso de questes do i nteresse das mul heres e para o
repasse de i nformaes que l hes permi ta tomar deci ses e assumi r responsa-
bi l i dades;
I nsero, na programao dos Proj etos Sade da Faml i a e Cri ana Ci dad,
de ati vi dades de carter i nformati vo e assi stenci al para mul heres e meni nas,
que i ncl uam sade mental , sade sexual e reproduti va, mudanas rel aci o-
nadas i dade, entre outras;
Mobi l i zao dos mei os de comuni cao l ocai s para a di fuso de campanhas
de sade pbl i ca que ori entem as mul heres em rel ao ao pl anej amento
fami l i ar, doenas sexual mente transmi ssvei s e HI V/ Ai ds, pr-natal , cnce-
res, aborto e outros temas de rel evnci a;
Previ so, no banco de dados, de i nformaes desgl osadas por sexo e i dade
que vi abi l i zem moni torar o atendi mento dado s mul heres cri anas, ado-
l escentes, adul tas e i dosas.
Centro de Integrao da Cidadania
O Centro de I ntegrao da Cidadania um programa que conjuga o esforo de
instituies estatais e de organizaes da sociedade civil para tornar acessveis, s
populaes de baixa renda, servios pblicos essenciais ao exerccio da cidadania.
Essa iniciativa realizada por intermdio da implantao de postos de atendimen-
to e aes itinerantes.
As peri feri as das ci dades, desprovi das de i nfra-estrutura urbana, equi pamen-
tos pbl i cos e servi os, concentram um conti ngente cada vez mai or de pessoas,
que vi vem em condi es precri as de moradi a, sade, educao e emprego. Estes
segmentos permanecem freqentemente margem da ao governamental , e
mesmo das estatsti cas, posto que no di spem, mui tas vezes, sequer de regi stro
ci vi l . O Centro de I ntegrao foi i deal i zado no Pl ano de Governo do governa-
dor Mri o Covas em 1994, como uma forma do governo estadual i ntervi r
concreta e ampl amente, j unto s popul aes mai s excl udas, resi dentes nas peri -
feri as da regi o metropol i tana de So Paul o.
Objetivo. O Centro de I ntegrao da Cidadania se prope a oferecer servi os
pbl i cos, aproxi mando o Estado daquel es segmentos mai s pobres da popul ao.
Busca reduzi r a vi ol nci a nessas reas e aumentar o acesso j usti a, com a i nsta-
l ao de j ui zados especi ai s cvei s e a di sponi bi l i zao de servi os de advogados,
promotores, assi stentes soci ai s e psi cl ogos. A perspecti va preveni r a vi ol nci a,
por mei o da oferta de servi os e da i nterveno e medi ao de pequenos confli tos
do coti di ano, evi tando-se desse modo seu aci rramento.
Pretende, si mul taneamente, esti mul ar a parti ci pao da comuni dade em as-
suntos de seu i nteresse, por mei o da real i zao de cursos, pal estras e da promo-
o de eventos.
Implantao. Esta i ni ci ati va da Secretari a Estadual da Justi a e da Defesa da
Ci dadani a, de So Paul o, comeou a funci onar, em 1996, em um Posto Fi xo
l ocal i zado no bai rro, i denti fi cado como o tercei ro mai s vi ol ento da capi tal . Nos
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anos de 1998 e 2000, foram i mpl antadas duas outras uni dades de atendi mento,
em outros bai rros da peri feri a com al tos ndi ces de cri mi nal i dade.
O trabal ho de sensi bi l i zao das comuni dades onde se pretende i mpl antar o
Programa um de seus el emento centrai s e sempre precede a construo de suas
i nstal aes fsi cas. A i mpl antao dos trs Postos Fi xos em funci onamento so-
mente ocorreu aps a consti tui o de Consel hos Comuni tri os, que parti ci pa-
ram do pl anej amento j das pri mei ras ati vi dades.
Funcionamento. O Programa est em funci onamento em trs bai rros da pe-
ri feri a de So Paul o e atua em trs frentes: os Postos Fi xos , as Jornadas da
Ci dadani a e Educao Comuni tri a e os Proj etos Especi ai s de Formao para a
Ci dadani a . As aes desenvol vi das, em 1999, ati ngi ram uma popul ao de
60.083 nos Postos Fi xos e 29.883 nos Proj etos Especi ai s e Jornadas .
Para executar esse conj unto de i ni ci ati vas, o Centro deIntegrao da Cidadania
di spe de 121 pessoas entre coordenadores, jui zes, ofi ci ai s de cartri o, promotores
e assi stentes de promotori a, del egados, escri ves, pol i ci ai s mi l i tares, agentes de
emi sso de regi stro geral, atendentes para muturi os do si stema habi taci onal, psi -
clogos, advogados, assistentes sociais e atendentes. Os profissionais que atuam no
Centro deIntegrao so lotados nas secretari as parti ci pantes do programa. Mui tos
del es atuam nos Postos Fi xos , enquanto outros atendem os usuri os do Centro
nas i nstalaes e servi os prpri os das secretari as s quai s esto subordi nados.
Os Postos Fi xos so uni dades de atendi mento, ori entao e encami nha-
mento da popul ao. El es contam com advogados, assi stentes soci ai s e servi os
de emi sso de documentos, de atendi mento ao consumi dor e de preveno a
doenas. Nesses Postos , os usuri os so atendi dos por assi stentes soci ai s que
prestam-l hes i nformaes sobre o funci onamento do Centro e os convi dam a
parti ci par de programas de educao para a ci dadani a, de sade, de formao de
empreendedores e de outros proj etos especi ai s em funci onamento.
Aps o atendi mento i ni ci al , os usuri os so encami nhados para outros pro-
fi ssi onai s ou servi os. Dentre estes i ncl uem-se os servi os ofertados pel a Del ega-
ci a Especi al da Pol ci a Ci vi l , pel a Promotori a de Justi a, pel o Jui zado Especi al
Cvel , pel a Procuradori a de Assi stnci a Judi ci ri a, pel a Assi stnci a Soci al e Ori -
entao Psi cossoci al , pel o Posto de Atendi mento do Trabal hador, pel o Posto da
Defesa do Consumi dor, pelo Posto de Poli ci amento Comuni tri o e pelo Posto de
Atendi mento aos Adol escentes Autores de Ato I nfraci onal .
Nas l ocal i dades em que se si tuam os Postos Fi xos , funci onam Consel hos
Comuni tri os que parti ci pam di retamente do pl anej amento, execuo e aval i a-
o das ati vi dades do Centro de I ntegrao. Esses Consel hos devero transfor-
mar-se em Consel hos Locai s de I ntegrao da Ci dadani a.
Outra frente de atuao do Centro de I ntegrao so os Proj etos Especi ai s de
Formao para a Ci dadani a , di ri gi dos a grupos especfi cos da popul ao como
negros, mul heres, cri anas e adol escentes, entre outros segmentos excl udos. Os
eventos promovi dos i ncl uem temas e ati vi dades rel aci onados a di rei tos humanos
e ci dadani a, emprego e trabal ho, assi stnci a soci al , arti cul ao e gesto de redes
de ci dadani a, tercei ro setor e gesto do tercei ro setor. A defi ni o de temas e
ati vi dades fei ta pel a equi pe tcni ca em conj unto com as l i deranas l ocai s que
compem os Consel hos Comuni tri os.
Em l ocai s onde no exi st em Post os Fi xos so i mpl ement adas as Jornadas
da Ci dadani a e Educao Comuni t ri a , aes i t i nerant es, com durao de at
uma semana, por mei o das quai s so ofereci dos os servi os di sponi bi l i zados nos
Postos . As aes pri ori tri as nas Jornadas so de carter educati vo e a popu-
l ao part i ci pa por i nt ermdi o das Ent i dades Soci ai s de Base Comuni t ri a.
Essas organi zaes comuni t ri as i nt egram o Comi t Gest or das Jornadas de
Ci dadani a , que coordena t ai s at i vi dades, part i ci pando de seu pl anej ament o,
execuo e aval i ao, art i cul ando vol unt ri os para a execuo de at i vi dades de
apoi o e di sponi bi l i zando espaos fsi cos. Ou sej a, a part i ci pao i ndi vi dual e
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das organi zaes comuni t ri as preocupao e obj et o de i nt erveno perma-
nent e do Centro de I ntegrao.
Nas localidades em que no existem Postos Fixos , a equipe do Centro tambm
fomenta e articula a criao de Ncleos Comunitrios de Integrao da Cidadania,
nos quais entidades comunitrias locais se renem para refletir e apresentar propos-
tas para a realizao de Jornadas e outras atividades. Atualmente encontram-se em
funcionamento 15 Ncleos Comunitrios de I ntegrao da Cidadania .
A i nterveno i ntegral e arti cul ada a estratgi a pri nci pal do trabal ho i mpl e-
mentado pel o Centro de I ntegrao da Cidadania. Assi m, por exempl o, as medi -
aes de confl i tos fami l i ares e entre vi zi nhos, as medi das preventi vas e repressi -
vas contra a vi ol nci a domsti ca e a cri mi nal i dade so arti cul adas a outras aes
vol tadas requal i fi cao profi ssi onal , ao tratamento do al cool i smo ou a outra
que se mostre necessri a.
Gesto e Oramento. A descentralizao uma preocupao do Centro deInte-
grao da Cidadania, razo pela qual sua gesto reali zada arti culadamente por
cada uma de suas trs frentes de trabalho. Na sua realizao participam a Secretaria
da Justi a e da Defesa da Ci dadani a e as demai s Secretari as de Governo que parti -
ci pam do Programa. A arti culao dos setores e rgos de cada uma das secretari as
se d por mei o da consti tui o de ci nco ncl eos: Ncl eo Gerenci al , Ncl eo de
Distribuio da Justia, Ncleo de Polticas Sociais e Assistncia e Desenvolvimen-
to Soci al , Ncl eo de Segurana Pbl i ca e Ncl eo de Ati vi dades Comuni tri as.
A Secretari a da Justi a e da Defesa da Ci dadani a, por mei o do Ncl eo Geren-
ci al , i ncumbe-se da coordenao tcni co-admi ni strati va e do gerenci amento gl o-
bal do Centro de I ntegrao. I ncl uem-se entre as atri bui es deste Ncl eo a coor-
denao dos parcei ros governamentai s e dos Postos Fi xos , a manuteno predi -
al , os gastos com servi os pbl i cos, o trei namento e supervi so tcni ca da equi -
pe, a arti cul ao das comuni dades nos comi ts gestores de Jornadas e os estu-
dos de vi abi l i dade de i mpl antao de novas uni dades. Um tcni co, com o aux-
l i o de quatro subcoordenadores, coordena este Ncl eo. Os Postos Fi xos , assi m
como os de servi os, contam tambm com um responsvel pel a coordenao.
As ati vi dades referentes ori entao j urdi ca popul ao e assi stnci a aos
que no podem arcar com custas processuai s esto cargo da Procuradori a de
Assi stnci a Judi ci ri a. A Procuradori a, o Poder Judi ci ri o e o PROCON formam
o Ncl eo de Di stri bui o da Justi a.
O Ncl eo de Segurana Pbl i ca, da Secretari a de Segurana Pbl i ca, agrega
o I nsti tuto de I denti fi cao, o Departamento de Narcti cos e uma del egaci a de
pol ci a, i ndi cada para atuar, em regi me especi al , nos confl i tos ocorri dos nas pro-
xi mi dades das resi dnci as dos segmentos mai s vul nerabi l i zados da popul ao.
A Secretari a de Assi stnci a e Desenvol vi mento Soci al , j unto com a Secretari a
de Emprego e Rel aes do Trabal ho e a Companhi a de Desenvol vi mento Habi -
taci onal e Urbano, forma o Ncl eo de Pol ti cas Soci ai s e Assi stnci a e Desenvol -
vi mento. da competnci a desses rgos mobi l i zar a rede de assi stnci a soci al
do muni cpi o, oferecer trei namentos e requal i fi cao profi ssi onal , bem como
emi ti r cartei ras de trabal ho e vi abi l i zar a recol ocao no mercado.
O Ncl eo de Ati vi dades Comuni tri as arti cul a os Consel hos Comuni tri os,
os Consel hos Gestores das Jornadas da Ci dadani a e os Ncl eos Comuni tri os
de I ntegrao da Ci dadani a .
Resultados. O model o de gesto adotado pel o Centro de I ntegrao da Cida-
dania promove a i ntegrao dos servi os pbl i cos e a i nterveno i ntersetori al ,
especi al mente do Poder Judi ci ri o, Poder Executi vo e do Mi ni stri o Pbl i co,
para a preveno da vi ol nci a.
O Centro de I ntegrao da Cidadania atendeu, em trs anos de funci onamen-
to, 380 mi l pessoas, o que resul tou em mai s de 1 mi l ho de procedi mentos,
sendo que, dentre os casos atendi dos, al canou-se um ndi ce de 80% de resol u-
o. De fato, constatou-se expressi va di mi nui o da vi ol nci a nos l ocai s em que
130
foram i nstal ados Postos Fi xos , bem como a di mi nui o dos casos de confl i tos
de menor gravi dade.
Foram real i zados tambm mai s de 50 eventos comuni tri os, entre Jorna-
das , cursos de educao para a ci dadani a e outras ati vi dades. As aes de fomen-
to parti ci pao resul taram na consti tui o de i nmeras organi zaes comuni -
tri as e na formao de uma rede com 120 enti dades soci ai s, que se encontram
arti cul adas atual mente por mei o dos 15 Ncl eos de Ci dadani a . Regi stra-se
ai nda a constante parti ci pao da comuni dade na organi zao dos servi os e na
sol uo dos probl emas l ocai s. Enfi m, o model o de educao comuni tri a, adota-
do pel o programa, propi ci a aos parti ci pantes a apl i cao prti ca e i medi ata de
noes como democraci a, di rei tos humanos e parti ci pao popul ar.
Sugestes Para Aperfeioamento. Embora a pobreza ati nj a os lares de modo
geral, as mulheres costumam suportar uma carga ai nda mai or. I sto porque as res-
ponsabi li dades com o bem-estar fami li ar so atri budas tradi ci onalmente s mu-
lheres e fazem com elas sejam encarregadas de administrar o consumo e a produo
do lar. Essas ci rcunstnci as so mui tas vezes agravadas pela vi olnci a domsti ca e o
abuso e explorao sexual. Di ante deste cenri o, a di sponi bi li zao s mulheres
dos mei os necessri os para real i zarem todo seu potenci al um el emento deci si vo
de qualquer polti ca voltada erradi cao da pobreza.
32
O Centro de I ntegrao da Cidadania, responde ampl amente s preocupaes
expressas pel a I V Confernci a Mundi al Sobre a Mul her, ao oferecer servi os
pbl i cos bsi cos e i ntervi r e medi ar os confl i tos domsti cos e do coti di ano co-
muni tri o, antes da ecl oso da vi ol nci a. A ao do Centro no enfrentamento da
pobreza e da vi ol nci a domsti ca contri bui deci si vamente com o progresso e
desenvol vi mento das mul heres e de suas faml i as. Mostra-se assi m uma i ni ci ati va
exempl ar, podendo servi r de refernci a para outros muni cpi os preocupados em
ampl i ar sua ao j unto s popul aes fragi l i zadas pel a excl uso soci al .
Programas que contempl em um model o de gesto descentral i zado, parti ci -
pati vo e i ntersetori al, como o Centro de Integrao, poderi am alcanar ai nda
mel hores resul tados, caso i ncorporassem medi das e proj etos para di fundi r
i nformaes e i nstrumental i zar os profi ssi onai s para l i darem com as di fe-
renas e desi gual dades que marcam as rel aes entre mul heres e homens.
Ori entadas para uma mai or i gual dade entre mul heres e homens, essas me-
di das poderi am ser i ncorporadas s ofi ci nas, cursos profi ssi onali zantes, Jor-
nadas e outras ati vi dades exi stentes. Adi ci onal mente, podem gerar outros
proj etos di ri gi dos a di sti ntos grupos de mul heres usuri as - adul tas, j ovens,
cri anas e i dosas -, e s profi ssi onai s das di versas reas envol vi das.
Programa de Desenvolvimento Sustentvel Floresta Modelo
de Caxiuan
O Programa visa a auto-sustentabilidade de regies de preservao ambiental e a
melhoria da qualidade de vida das populaes nelas residentes. Desenvolve ativida-
des de infra-estrutura, sade, educao e gerao de emprego e renda, valorizando o
meio ambiente e o conhecimento das populaes locais.
A preservao ambiental uma preocupao incorporada definitivamente na
agenda pblica, com a realizao da Conferncia Mundial sobre o Meio Ambiente,
em 1992, no Rio de Janeiro. O desenvolvimento sustentvel emerge como sua meta
principal e abrange as dimenses social, econmica, ecolgica, espacial e cultural. O
principal desafio, nesse contexto, refere-se necessidade de se compatibilizar a pre-
servao ambiental com o desenvolvimento individual, socioeconmico e a incluso
das populaes pobres residentes em reas de preservao, isoladas ou com precrias
condies de comunicao e transporte. O Programa em foco volta-se para tal pro-
blemtica, buscando, com a participao da comunidade, formular solues abrangen-
tes do ponto de vi sta econmi co, ambi ental e soci al.
Objetivo. O Programa de Desenvolvimento Sustentvel Floresta Modelo de
32
Bei j i ng, 1995
131
Caxiuan, de Mel gao, PA, busca vi abi l i zar a conservao e o manej o da Fl oresta
Naci onal de Caxi uan. E, ao mesmo tempo, mel horar as condi es de vi da dos
192 habi tantes das trs comuni dades ri bei ri nhas, si tuadas nos arredores da Fl o-
rest a. Desenvol ve, para t ant o, aes de i nfra-est rut ura, educao, sade,
ecoturi smo, agri cul tura e cooperati vi smo.
Implantao. O Floresta Modelo de Caxiuan parte do Programa de Desen-
volvi mento Autosustentvel, empreendi do pela Estao Ci entfi ca Ferrei ra Penna,
do Museu Eml i o Goel di . Esta Estao foi cri ada, em Caxi uan, em 1990, como
resul tado da cooperao tcni ca entre o Museu e o governo bri tni co. A parti r de
um encontro real i zado em 1997, com a parti ci pao de l i deranas comuni tri as,
pesqui sadores e autori dades muni ci pai s, i deal i zou-se a cri ao do Floresta Mode-
lo de Caxiuan. Em 1998, a Prefei tura Muni ci pal fi rmou um convni o com 10
i nsti tui es para sua co-gesto, sendo que, posteri ormente, foram i ncorporadas
outras i nsti tui es nessa parceri a.
Funcionamento. O Programa Floresta Modelo de Caxiuan pri ori zou a rea de
i nfra-estrutura, especi al mente a i nstal ao de um si stema de energi a fotovol tai ca
(energi a sol ar) e a construo de escol as. Pretende-se ai nda i mpl antar um mi -
crossi stema de tratamento de gua e uni dade de tratamento sani tri o em cada
comuni dade.
Na rea de educao, i nvesti u-se na capaci tao dos professores e na al fabe-
ti zao de cri anas, j ovens e adul tos e, no mbi to da sade, as aes i ncl uem a
formao de agentes mul ti pl i cadores - professores da rede pbl i ca, especi al i stas
e membros das comuni dades - e a capaci tao das partei ras.
Buscando aprovei tar as potenci al i dades da regi o, transformando-as em fon-
te de renda sem prej uzo ao mei o ambi ente, i mpl ementaram-se i ni ci ati vas vol ta-
das para o ecoturi smo. Estas compreendem a capaci tao de gui as tursti cos e o
estmul o de produes cul turai s e artesanai s tpi cas da regi o, como as cermi cas
tapaj ni ca e maraj oara.
No campo da produo agrcol a, h previ so de se i mpl antar hortas comuni -
tri as, produzi r pl antas medi ci nai s, di versi fi car a produo agro-si l vcol a e capa-
ci tar os moradores para a produo ecol ogi camente sustentvel .
Em rel ao ao cooperati vi smo, foi formada a CooperCaxi uan , afi m de
prover as comuni dades ri bei ri nhas e sem acesso aos mercados muni ci pai s, com
manti mentos e produtos bsi cos. As l i deranas comuni tri as, escol hi das para
parti ci par na sua gernci a, foram trei nadas pel o Floresta Modelo de Caxiuan.
Gesto e Oramento. O Programa est subordi nado Secretari a de Educao
da Prefei tura de Mel gao mas outras secretari as muni ci pai s parti ci pam das ati vi -
dades. A arti cul ao das ati vi dades do Programa a captao de recursos est a
cargo da Estao Ci entfi ca Ferrei ra Penna.
Os parcei ros so enti dades dos setores pbli co e no governamental, das reas
de pesqui sa, desenvolvi mento ambi ental e quali fi cao. A atuao desses parcei ros
i nclui a prestao de assessori a, planej amento de ati vi dades e fi nanci amento.
Os recursos para o Programa so da ordem de R$ 260 mi l , dos quai s 64,1%
provm da esfera federal . O muni cpi o contri bui com 12,8%, enquanto o go-
verno estadual aporta 19,2 % e a i ni ci ati va pri vada 3,9%.
Resultados. Na esfera da educao, foram capaci tados cerca de 30 professo-
res e produzi da uma carti l ha de al fabeti zao que uti l i za el ementos cul turai s da
regi o. Al m di sso, foram construdas duas escol as nas comuni dades ri bei ri nhas.
As i ni ci ati vas, no campo da sade, abrangeram a capaci tao de 24 agentes
comuni tri os para atuao domi ci l i ar e de 50 partei ras, para uti l i zao do ki t do
Uni cef. A i nterveno j unto s partei ras resul tou na cri ao da Associ ao de
Partei ras Tradi ci onai s do Muni cpi o de Mel gao.
Quanto s aes vol tadas ao fomento do turi smo como fonte de renda, foram
real i zados eventos de capaci tao para moradores das comuni dades ri bei ri nhas e
para os artesos. Os temas di scuti dos com a popul ao foram o ecoturi smo, a
132
al i mentao al ternati va e o desenvol vi mento de produtos tpi cos, entre outros.
Em termos de i nfra-estrutura, regi stra-se o uso de energi a fotovol tai ca em
prati camente todas as resi dnci as e nas duas escolas. O i ncenti vo ao cooperati vi s-
mo, resultou na i nsti tui o da CooperCaxi uan , com 37 membros fundadores.
Sugestes Para Aperfeioamento. A erradi cao da pobreza um requi si to
para se al canar o desenvol vi mento sustentvel e se superar as desi gual dades. A
deteri orao dos recursos naturai s pode si gni fi car o desapareci mento de matri -
as-pri mas uti l i zadas pel as mul heres em ati vi dades remuneradas. Desse modo, tal
deteri oro i ntensi fi ca o empobreci mento dessas mul heres. A degradao do mei o
ambi ente ademai s, repercute na sade, no bem-estar e na qual i dade de vi da da
popul ao e, em parti cul ar, das mul heres.
33
O Programa Floresta Modelo de Caxiuan promove a preservao dos recursos
naturai s ao mesmo tempo em que val ori za os saberes tradi ci onai s. Neste senti do,
o que deve ser destacado a i novao do Programa no que di z respei to val ori -
zao dos saberes femi ni nos. I sto fi ca patente na capaci tao ofereci da s partei -
ras tradi ci onai s e no fomento da produo de pl antas medi ci nai s.
O i mpacto de programas deste ti po poderi am ser ampl i ados com a i ncl uso
de outras aes, dentre as quai s pode-se ci tar:
Parti ci pao efeti va da popul ao na tomada de deci ses rel aci onadas
i deal i zao e gesto dos proj etos, especi al mente das mul heres que depen-
dem dos recursos naturai s para a real i zao de seu trabal ho domsti co e
produti vo;
Cri ao de mecani smos que permi tam s mul heres o acesso aos servi os de
comerci al i zao e s tecnol ogi as ecol ogi camente raci onai s;
Moni toramento dos programas e das pol ti cas de desenvol vi mento susten-
tvel quanto sua repercusso real no bem-estar das popul aes e nas opor-
tuni dades soci ai s e produti vas das mul heres;
Cri ao de i nstnci as deci sri as que i ncorporem mul heres entre seus repre-
sentantes;
Adoo de medi das que sal vaguardem conheci mentos tradi ci onai s e a pro-
pri edade i ntel ectual das mul heres.
Projeto Se Essa Casa Fosse Minha
O Projeto promove a incluso social de famlias que moram nas ruas, viabilizan-
do residncias provisrias e permanentes, inserindo os adultos no mercado de traba-
lho e as crianas em escolas e creches.
O aumento da pobreza e do desemprego nas zonas urbanas tem provocado o
apareci mento de uma sri e de probl emas at recentemente pouco expressi vos. A
di fi cul dade de arcar com as despesas bsi cas de uma moradi a tem l evado um
si gni fi cati vo conti ngente de pessoas a abandonarem suas casas, i ndo vi ver nas
ruas. Essa si tuao demanda aes urgentes por parte das admi ni straes pbli cas.
esse o desafi o que o Projeto SeEssa Casa FosseMinha, desenvolvi do pela Secreta-
ri a Muni ci pal de Desenvol vi mento Soci al de Bel o Hori zonte, MG, se props a
enfrentar. Este Proj eto faz parte do Programa Populao de Rua da Prefei tura, que
desenvol ve ai nda outras i ni ci ati vas desti nadas ao mesmo pbl i co.
Objetivo. O Projeto busca, num pri mei ro momento, vi abi li zar moradi as tem-
porri as famli as e pessoas que vi vem nas ruas, para posteri ormente encami nh-
l as para moradi as defi ni ti vas. Para tanto, concede uma bol sa al uguel de at R$
200,00, propi ci a a i nsero no mercado de trabal ho e faz o acompanhamento
soci al das faml i as. Al m do benefci o i medi ato de vi abi l i zar moradi as tempor-
ri as, o Se Essa Casa Fosse Minha pretende que os benefi ci ri os reconstruam os
vncul os afeti vos e fami l i ares e aumentem sua auto-esti ma e parti ci pao nas
aes rei vi ndi cati vas da comuni dade.
Implantao. A implantao do Projeto Seessa Casa FosseMinha um desdobra-
mento do Projeto Lagoi nha, que funci onou entre 1995 e 1996, atendendo mora-
33
Bei j i ng, 1955
133
dores de rua no Abrigo Pompia. As incertezas quanto continuidade do Projeto
Lagoinha fez surgir um movimento de defesa da populao de rua da cidade, com-
posto por moradores de rua, tcnicos e representantes das organizaes no governa-
mentai s. Em 1998, reconhecendo o di rei to dessa populao moradi a, o Poder
Pblico Municipal criou o Projeto SeEssa Casa FosseMinha, pelo qual buscou ofere-
cer solues definitivas e realmente inclusivas para essa populao.
Funcionamento. O Projeto i ni ci ou suas ati vi dades com a real i zao de um
censo da popul ao de rua da ci dade, que forneceu dados e i nformaes para
estabel ecer cri tri os de sel eo das faml i as a serem benefi ci adas. Na ocasi o,
foram i denti fi cadas 89 faml i as moradoras de rua em Bel o Hori zonte, a grande
mai ori a del as chefi adas por mul heres.
A operaci onal i zao do Projeto Se Essa Casa Fosse Minha se d em quatro
estgi os: abordagem, construo col eti va da proposta de moradi a, al ocao pro-
vi sri a das faml i as e al ocao defi ni ti va. As faml i as so abordadas nos l ocai s em
que vi vem por assi stentes soci ai s e psi cl ogos que as acompanharo durante todo
o processo. As faml i as sel eci onadas e os tcni cos do Proj eto di scutem e defi nem
em conj unto as al ternati vas de moradi a e de gerao de renda. Aps um perodo
aproxi mado de um ano de acompanhamento soci al e medi ante aval i ao posi ti -
va, fei ta a procura e l ocao das moradi as provi sri as.
Depoi s que ocorre a mudana, as famli as so acompanhadas, sendo reali zadas
vi si tas domi ci l i ares semanai s pel os tcni cos de refernci a. Esse acompanhamento
soci al i nclui assessori a na procura de trabalho para os adultos e de vagas em escolas
e creches para as cri anas, bem como encami nhamentos para tratamento mdi co,
cursos profi ssi onali zantes e tratamento para alcooli stas e drogados.
Aps um perodo de acompanhamento de aproxi madamente um ano, em
que a capaci dade de rei nsero e autonomi a das faml i as aval i ada posi ti vamen-
te, el as ganham di rei to a moradi as defi ni ti vas. As casa so adqui ri das pel o Pro-
grama de Reassentamento da Companhi a Urbani zadora de Bel o Hori zonte e
tm o val or mxi mo de R$ 10 mi l . As casa so repassadas i ni ci al mente em regi me
de usufruto. Aps um perodo adi ci onal de doi s anos de acompanhamento soci -
al , a ti tul ari dade das casas concedi da em defi ni ti vo.
Gesto e Oramento. A Secretari a de Desenvol vi mento Soci al o rgo res-
ponsvel pel o Proj eto, di sponi bi l i zando uma equi pe de 11 pessoas, entre tcni -
cos, estagi ri os, pessoal de apoi o e coordenao. O Proj eto conta com a parceri a
da Pastoral de Rua, da Cri tas Brasi l ei ra - Regi onal Mi nas Gerai s, da Associ ao
dos Catadores de Papi s, Papel es e Materi ai s Reci cl vei s, das Admi ni straes
Regi onai s e da Companhi a Urbani zadora de Bel o Hori zonte.
A Pastoral de Rua, uma organizao da I greja Catlica, contribui na organizao
da populao de rua, no acompanhamento social e na escuta individual e coletiva
dos moradores de rua. A Cri tas Brasi lei ra gestora dos benefci os concedi dos e,
mediante convnio com a Prefeitura, realiza o pagamento de salrios e de aluguis.
A Associ ao dos Catadores de Papi s, Papeles e Materi ai s Reci clvei s di spo-
ni bi l i za postos de trabal ho para as faml i as atendi das. As Admi ni straes Regi o-
nai s encarregam-se da abordagem e dos estudos i ni ci ai s sobre os moradores de
rua, al m de parti ci parem das di scusses de aval i aes do Proj eto. Por fi m, a
Companhi a Urbani zadora de Bel o Hori zonte cadastra os moradores para as mo-
radi as defi ni ti vas, real i za o processo l egal e a compra das casas.
Todas essas i nsti tui es governamentai s e no governamentai s i ntegram o
Frum de Popul ao de Rua, no qual defi ni da a pol ti ca a ser i mpl ementada, o
perodo e o modo de sua i mpl ementao. O Projeto Se Essa Casa Fosse Minha
real i za reuni es de aval i ao peri di cas entre os tcni cos, com os parcei ros e com
os moradores de rua. Al m di sso, est sendo i mpl antado um programa i nforma-
ti zado que permi te mensurar o ndi ce de qual i dade de vi da das faml i as.
O custo anual do Projeto de R$ 894 mi l , proveni entes excl usi vamente do
oramento muni ci pal , correspondendo a 0,1% de seu oramento anual . Desse
134
montante, R$ 240 mi l so desti nados bol sa al uguel e os R$ 654 mi l restantes
compra de casas.
Resultados. Desde o i nci o do Se Essa Casa Fosse Minha, foram atendi das 60
faml i as e ci nco pessoas sol tei ras, ou sej a, aproxi madamente, 250 pessoas, o que
representa 67,4% do pbl i co-al vo. O Projeto l ogrou matri cul ar todas as cri anas
em escol as ou creches, al m de promover uma mai or consci enti zao, parti ci pa-
o em movi mentos popul ares e em proj etos de gerao de emprego e renda, por
parte das faml i as benefi ci adas. A mel hori a das condi es de vi da dos benefi ci -
ri os resul tou no aumento de sua auto-esti ma. A meta de sol uci onar efeti vamente
a questo dos moradores de rua foi al canada, como demonstra a taxa zero de
retorno s ruas da popul ao atendi da.
Sugestes Para Aperfeioamento. O Projeto Se Essa Casa Fosse Minha consti -
tui uma i ni ci ati va efi caz para enfrentar a pobreza e a questo dos moradores de
rua. Entretanto o Projeto desconsi dera o fato de a mai ori a das faml i as atendi das
serem chefi adas por mul heres. A obteno de mel hores resul tados est condi ci o-
nada, sem dvi da, consi derao de tal real i dade. As mul heres chefes de faml i a
so um dos segmentos mai s fragi l i zados soci al mente e mai s expostos a ri sco,
requerendo, portanto, especi al ateno dos admi ni stradores pbl i cos nas aes
de combate excl uso soci al .
I niciativas como a do Proj eto Se Essa Casa Fosse Mi nha poderiam ganhar
impacto maior com a adoo de medidas tais como:
Garanti a da ti tul ari dade dos i mvei s s mul heres;
Sensi bi l i zao e capaci tao dos profi ssi onai s, acerca das di ferenas e desi -
gual dades exi stentes entre homens e mul heres e de suas conseqnci as;
Com o i ntui to de oferecer atendi mento emergenci al s faml i as ai nda no
contempl adas com moradi as, poder-se-i a i mpl antar Centros de Convi vn-
ci a do Morador de Rua, com atendi mento 24 horas, como o faz o Programa
de Ateno Populao Adulta em Situao de Rua, real i zado pel a Prefei tura
de Santo Andr, SP. Por mei o desse servi o, so ofereci dos aos moradores de
rua, de ambos os sexos, al i mentao, hi gi eni zao, atendi mento de enfer-
magem, ori entaes e encami nhamentos a rgos pbl i cos da rea de edu-
cao, sade e trabal ho. Estes Centros tambm atuam no senti do de que
outras possi bi l i dades de moradi as col eti vas, como repbl i cas, penses e l o-
caes col eti vas, sej am adotadas;
As cri anas e adol escentes consti tuem um segmento da popul ao de rua
que requer especi al ateno e medi das especfi cas. I sto porque, mui tas ve-
zes, a i da para as ruas est associ ada vi ol nci a domsti ca, o que i mpede a
adoo de sol ues vol tadas para a rei ntegrao fami l i ar. O Projeto Casa
Amarela, de Campi nas, por exempl o, busca j ustamente resol ver a si tuao
dessas cri anas e adol escentes, ao oferecer atendi mento soci oeducati vo, ofi -
ci nas pedaggi cas, acompanhamento fami l i ar e escol ar, bol sa-escol a e i nser-
o no mercado de trabal ho para essa popul ao.
O enfoque de gnero no mbito do Programa
Gesto Pblica e Cidadania
Esta tercei ra parte basei a-se nos resultados da anli se de 187 experi -
nci as das 200 destacadas nos Ci clos de Premi ao de 1999 e 2000 do
Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a.
Ao serem i nscri tas no Ci cl o de Premi ao, essas experi nci as foram
cl assi fi cados em reas temti cas, desdobradas, ai nda, em sub-reas. Dos
187 programas aqui exami nados, a mai or parte si tua-se nas reas de
135
Servi os Pbl i cos (37%), Ci dadani a e Di rei tos Humanos (22%) e De-
senvol vi mento Econmi co e Soci al (21,4%). As reas de Admi ni strao
e Governo e de I nfra-estrutura e Mei o Ambi ente vm em segundo l ugar
(10% e 9,1% respecti vamente), respondendo j untas por quase 20% das
experi nci as. As rea Judi ci ri o, com apenas um programa (0,5%) e
Legi sl ati vo, com nenhum, so pouco si gni fi cati vas em termos numri -
cos, embora a experi nci a da rea Judi ci ri o sej a de i mportnci a no
tocante consi derao das desi gual dades de gnero.
Com a exceo de doi s programas que di ri gem suas aes ao espao
urbano e ao mei o ambi ente, todos os outros tm como al vo di reto um
ou mai s segment os especf i cos da popul ao (84,0%) ou t oda el a
(15,0%). Dentre os 157 programas que so di ri gi dos a um ou mai s
segmento popul aci onai s especfi co, 55 (35%) contempl am adol escen-
tes, 46 (29,2%) consi deram mul heres, 39 (25%) desti nam-se a cri anas
e outros 39 contempl am homens.
As cri anas e adolescentes, como tambm as mulheres, so sub-reas
da rea Ci dadani a e Di rei tos Humanos, de modo que estas categori as
soci ai s consti tuem-se em benefi ci ri as de programas di ri gi dos especi fi -
camente a elas, como o caso da Casa Mulher Bertha Lutz. Mas, tambm
so categori as benefi ci adas por programas l i gados a outras sub-reas,
como o caso da Escola Famlia Agro-industrial de Turmalina que, classi -
fi cado na sub-rea educao , da rea Servi os Pbli cos, consi dera as
desvantagens enfrentadas pelas meni nas e, desse modo, debi li ta as prti -
cas culturai s di scri mi natri as contra elas. Outro exemplo dado pelo
Projeto Se Essa Casa Fosse Minha que, classi fi cado na sub-rea assi stn-
ci a soci al , da rea Servi os Pbli cos, benefi ci a 89 famli as moradoras
de rua chefi adas, em sua grande mai ori a, por mulheres.
As mul heres so benefi ci adas por mui t os dos programas aqui exa-
mi nados e, conj unt ament e com as cri anas e adol escent es dos doi s
sexos, so as cat egori as soci ai s mai s assi st i das por el es. Levando em
cont a que o combat e excl uso soci al o obj et i vo pri nci pal dessas
novas i ni ci at i vas na gest o pbl i ca, a prefernci a dada s mul heres
demonst ra que el as so part i cul arment e at i ngi das por essa excl uso.
O exame que se fez ant eri orment e de al guns desses programas mos-
t rou sua capaci dade em di mi nui r o peso da pobreza e mel horar os
servi os prest ados s mul heres. Porm, t ambm most rou que a i nova-
o no t ocant e i ncl uso das mul heres ai nda frouxa, em razo de
poucos programas l evarem em consi derao as di ferenas de gnero
ou di ferenas ent re homens e mul heres e de mui t o poucos i deal i za-
rem aes para erradi car as desi gual dades de poder e de oport uni da-
des cri adas por essas di ferenas.
O quadro a segui r most ra que de um t ot al de 182 programas,
soment e 66 (36,3 %) l evam em consi derao as di f erenas de g-
nero, sej a de f orma expl ci t a ou i mpl ci t a no f at o de os envol vi -
136
dos ou benef i ci ri os das aes serem do sexo mascul i no ou do
sexo f emi ni no. A consi derao da di f erena de gnero est ausen-
t e em 116 programas, que represent am 63,7% do t ot al , ou sej a, a
mai or part e del es. Est es so programas que di ri gem suas aes
mel hori a de vari ados espaos e servi os e/ ou popul ao em ge-
ral , sem que as di f erenas ent re homens e mul heres sej am sequer
pensadas e sem que as desi gual dades ent re el es sej am l evadas em
cont a nos moment os em que f oram concebi dos e i mpl ant ados e
nos processos de gest o.
Quadro 1: Considerao das diferenas de gnero por reas
A rea onde a consi derao das di f erenas de gnero est ausen-
t e com mai or f reqnci a a de I nf ra-est rut ura e Mei o Ambi ent e.
A consi derao dessas di f erenas est ausent e em 16 dos 18 pro-
gramas da rea, ou sej a, em 89% do t ot al del es. Na rea Admi ni s-
t rao e Governo, a ausnci a da consi derao da di f erena ent re
homens e mul heres i gual ment e el evada, most rando-se em 76,5%
do t ot al de 17 programas. A mai or part e dos programas das reas
Desenvol vi ment o Econmi co e Soci al (67,5%) e Servi os Pbl i cos
(62,7%) no at ent am para as di f erenas de gnero. Porm, nest as
duas l t i mas reas o nmero de programas que prest am at eno
para essas di f erenas bast ant e expressi vo, al canando propores
de 32,5% na rea Desenvol vi ment o Econmi co e Soci al e de 37,3%
na de Servi os Pbl i cos.
A rea Judi ci ri o contm um ni co programa e este consi dera a di -
ferena de gnero, de modo que se pode concl ui r que a consi derao
da di ferena de 100%. Entretanto, prudente desconsi derar esta rea
pel a sua i nsi gni fi cnci a numri ca. Consi derando que as aes j unto ao
Judi ci ri o so de grande i mportnci a para a consol i dao da i gual dade
Font e: Banco de Dados do Programa Gest o Pbl i ca e Ci dadani a.
TOTAL PROGRAMAS
No. (%)
17 9,3
18 10,0
67 36,8
39 21,4
40 22,0
0 0,0
1 0,5
182 100, 0
REAS TEMTICAS DO
CICLO DE PREMIAO
ADMINISTRAO E
GOVERNO
INFRA-ESTRUTURA
E MEIO AMBIENTE
SERVIOSPBLICOS
CIDADANIA E
DIREITOSHUMANOS
DESENVOLVIMENTO
ECONMICO E SOCIAL
LEGISLATIVO
JUDICIRIO
TOTAL
NO CONSIDERA
No. (%)
13 76,5
16 89,0
42 62,7
18 46,0
27 67,5
0 0,0
0 0,0
116 63,7
CONSI DERA
No. (%)
4 23,5
2 11,0
25 37,3
21 54,0
13 32.5
0 0,0
1 100,0
66 36,3
137
entre homens e mul heres, o aumento do nmero de i ni ci ati vas nesta
rea seri a de todo desej vel .
Ci dadani a e Di rei tos Humanos a ni ca rea onde os programas
que l evam em consi derao as di ferenci as de gnero so l evement e
maj ori tri os (54,0%). Dentre 39 programas, 21 consi deram a di feren-
a. I st o se deve a que est a rea rene t odos os programas di ri gi dos
especi fi cament e s mul heres pel o fat o, j menci onado, de que mu-
l her uma das sub-reas de Ci dadani a e Di rei tos Humanos.
As i ni ci ati vas pbl i cas que podem di spensar a consi derao das di -
ferenas entre homens e mul heres e ai nda serem bem sucedi das exi s-
tem, porm so raras. Da que a ausnci a dessa consi derao em tantos
programas sej a preocupante. Uma aval i ao da correspondnci a entre
os obj eti vos e mei os dos 116 programas que no consi deram as di fe-
renas de gnero sugere que 81 (70%) seri am mel hor sucedi dos se o
fi zessem. A consi derao da di ferena j ul gada recomendvel no caso
de 70 programas e urgente no caso de 11, todos el es pertencentes as
reas Desenvol vi mento Econmi co e Soci al e de Servi os Pbl i cos.
Entretanto, atentar para o si mpl es fato de mul heres e homens serem
di ferentes no apenas quanto sua natureza, mas tambm quanto ao
seu desempenho soci al , o pri mei ro passo no di fci l cami nho que deve
ser percorri do para garanti r os di rei tos de ci dadani a das mul heres. O
segundo passo, nessa di reo, conceber e i mpl antar programas que
consi derem as di ferenas entre homens e mul heres de forma expl ci ta,
ou sej a, que consi derem as di ferenas e reconheam as desi gual dades
de gnero. A expresso enfoque de gnero e usada para di st i ngui r
estes programas e para destacar sua capaci dade, pel o menos potenci al ,
de gerar mudanas no tocante s rel aes entre homens e mul heres e,
assi m, debi l i t ar a subordi nao femi ni na e fort al ecer o exercci o do
poder por parte das mul heres, ou sej a, seu empoderamento.
O quadro 2 mostra que nem todos os programas que l evam em con-
ta as di ferenas entre homens e mul heres tm, na real i dade, um enfo-
que de gnero. Dentre os 66 programas, somente 48 (73%) apresentam
esse enfoque cl aramente. Os 18 restantes (27%) no parecem estar ge-
rando mudanas que eventual mente possam col ocar homens e mul heres
em p de i gual dade soci al . Assi m mesmo, o fato de l evar em conta as
di ferenas um passo i ni ci al para a adoo do enfoque de gnero. Esta
afi rmao encontra suporte no fato de 73% dos programas que consi -
deram a di ferena tambm terem desenvol vi do um enfoque de gnero.
A mesma tendnci a se constata ao exami nar as reas por separado. Nas
reas de Admi ni strao e Governo, de I nfra-estrutura e Mei o Ambi en-
te e do Judi ci ri o, todos os programas que consi deram a di ferena de-
senvol vem o enfoque de gnero. Embora os nmeros sej am demasi ada-
ment e pequenos para se l hes at ri bui r val or est at st i co, el es sugerem
tendnci as que podem i ndi car mel hores rumos para os admi ni stradores
138
pbl i cos. O percentual de programas que desenvol ve o enfoque de g-
nero tambm el evado nas reas de Servi os Pbl i cos (80%) e de De-
senvol vi mento Econmi co e Soci al (77%).
Quadro 2: Considerao da diferena e
enfoque de gnero por reas
na rea de Ci dadani a e Di rei tos Humanos - que rene os progra-
mas cl assi fi cados na sub-rea mul her - onde o percentual de progra-
mas que desenvol ve um enfoque de gnero menor (52%). Por trs
deste aparente contra-senso esto os numerosos programas concebi dos
para desenvol ver aes de carter emergenci al di ri gi das excl usi vamente
a grupos de mul heres que, pel a premnci a de garanti r a vi da, so de
pouco ou nenhum i mpacto na mudana das rel aes de gnero. Dentre
nove programas di ri gi dos excl usi vamente a mul heres dos quai s se co-
nhece o i mpacto de mudana, mai s da metade reproduzem os papi s
desempenhados tradi ci onal mente por mul heres e homens e os poderes
a el es atri budos. I sto ocorre por vri as razes, dentre as que se desta-
cam: a ausnci a das mul heres das i nstnci as deci sri as dos programas e
sua parti ci pao em capaci taes e trabal hos de preparao de al i men-
t os, de confeco de vest uri o e de out ras at i vi dades si mi l ares cuj o
obj eti vo no empresari al , mas puramente domsti co.
Entretanto, tambm h que consi derar a possi bi l i dade de que a pr-
pri a concepo dos programas sej a responsvel pel a sua i nefi cci a para
i nt roduzi r mudanas nos papi s e poderes de gnero. Nesse sent i do
val e destacar que dos 63 programas que consi deram a di ferena entre
homens e mul heres e dos quai s se conhece o i mpacto de mudana, 14
(22%) tendem a reproduzi r os papi s e poderes de gnero tradi ci onai s.
Nestes casos, o vi s para a conti nui dade resul ta mai s da ausnci a de
ao para a mudana do que de uma cl ara ati tude conti nusta. O Pro-
REAS TEMTI CAS DO
CI CLO DE PREMI AO
ADMI NI STRAO
E GOVERNO
I NFRA-ESTRUTURA E
MEI O AMBI ENTE
SERVI OS PBLI COS
CI DADANI A E DI REI TOS
HUMANOS
DESENVOLVI MENTO
ECONMI CO E SOCI AL
LEGI SLATI VO
JUDI CI ARI O
TOTAL
CONSI DERA
DI FERENA
( N)
4
2
25
21
13
0
1
6 6
ENFOQUE DE
GNERO
( N)
4
2
20
11
10
0
1
4 8
ENFOQUE DE
GNERO
( N)
I 00, 0
100, 0
80,0
52, 0
77, 0
0, 0
100, 0
73, 0
Font e: Banco de Dados do Programa Gest o Pbl i ca e Ci dadani a.
139
grama de Sade da Comunidade, descri to neste trabal ho, oferece um
bom exempl o. Trata-se de um efi ci ente programa de ateno domi ci l i -
ar, que permi te aos profi ssi onai s de sade uma mai or aproxi mao s
si tuaes especfi cas enfrentadas por homens e mul heres. Entretanto,
sua efi cci a se v di mi nuda por cent rar a at eno no at endi ment o
materno-i nfanti l , dei xando l argamente de fora toda a rea da sexual i da-
de e as mul heres em i dades no reproduti vas. Tambm o excel ente Pro-
grama I ntegrado de I ncluso Social, que atua no senti do de i ntegrar as
popul aes das favel as aos bai rros, i gnora as necessi dades especfi cas
das mul heres por apresentar um foco excl usi vamente fami l i ar .
Este vi s para a conti nui dade se observa, i ncl usi ve, nos programas
que tm enfoque de gnero, somente que mai s atenuado. Entre os 48
programas que tm esse enfoque, somente sei s (12,5%) tendem a re-
produzi r os papi s tradi ci onai s. Exempl ar neste senti do so os progra-
mas no campo da sade e especi al mente da sade reproduti va e sade
materno-i nfanti l . Apesar dos avanos l ogrados nesta rea, persi ste ai n-
da forte tendnci a natural i zao da materni dade e excl uso dos ho-
mens dessas di scusses.
A Pl ataforma de Ao da I V Confernci a Mundi al Sobre a Mul her
destaca a necessi dade de se garanti r s mul heres o acesso aos servi os e
s oport uni dades econmi cas, bem como sua part i ci pao at i va nos
processos de tomada de deci ses e na i deal i zao e execuo das pol ti -
cas pbl i cas. O texto da Confernci a estabel ece numerosos obj eti vos
estratgi cos para al canar esses fi ns. Esta l i stagem servi u de base para
se fazer uma anl i se expl oratri a da efi cci a dos programas que l evam
em consi derao, de al guma forma, as di ferenas de gnero. A anl i se
mostrou que apenas oi to dos obj eti vos desse conj unto de programas
entram em confl i to com al gum ou al guns dos obj eti vos estabel eci dos no
texto da Confernci a e que boa parte del es pertence rea da sade.
Porm, o que o exame mostrou com mai or fora um desempenho
promi ssor, revel ado por 126 obj eti vos que se harmoni zam com mui tos
dos obj et i vos est abel eci dos nesse t ext o, pri nci pal ment e nas reas da
sade, da ati vi dade econmi ca, da educao das meni nas e do combate
pobreza que afeta a mul her cri ana.
140
141
Parcerias e Alianas com
Organizaes No-estatais
Peter Spink
O que so organi zaes no-estatai s e por que as prefei turas deveri -
am buscar formas de t rabal har em conj unt o com el as? A respost a
pri mei ra pergunta parece cl ara: organi zao no-estatal si gni fi ca tudo
que no do governo, da admi ni st rao pbl i ca di ret a ou i ndi ret a.
Entretanto, ao pensar um pouco, esta resposta o mesmo que uma
pessoa se sentar a uma mesa de restaurante com o cardpi o e di zer:
bom, eu sei o que eu no quero . De fat o, t udo que no est at al
refere-se aos mi l hares de ti pos di ferentes de organi zaes, formai s e
i nformai s, i ncl ui ndo cl ubes, associ aes, empresas e grupos de ati vi stas,
que encontramos no di a a di a fora da arena mai s restri ta das organi za-
es do Estado, que podem ser naci onai s, estaduai s ou l ocai s. Por exem-
pl o, Secretari as Muni ci pai s, Empresas Muni ci pai s, Autarqui as Muni ci -
pai s, Agenci as Est aduai s, Programas Federai s so organi zaes est a-
tai s. E tudo o que no tem l i gao com o Estado no- estatal ? Teori ca-
mente si m, mas na prti ca nem tanto.
Neste texto vamos ol har esta vari edade e tambm buscar a resposta
questo por que trabal har em conj unto com el as? usando dados co-
l hi dos do Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a.
A liderana est com os municpios
Uma pri mei ra observao que preci sa ser fei ta que a vasta mai ori a
de programas, proj etos e ati vi dades submeti das so de mbi to muni ci -
pal . Nos sei s anos do programa, e nas quase 4500 experi nci as subme-
ti das, 76% vm dos muni cpi os. Os muni cpi os, por uma vari edade de
razes sej am estas posi ti vas ou negati vas, esto cada vez mai s ati vos na
Agradeo as ml t i pl as
cont ri bui es da
equi pe de Gest o
Pbl i ca e Ci dadani a
e os membros do seu
proj et o especi al de
Prt i cas Pbl i cas e
Pobreza na produo
deste texto e tambm
os pesqui sadores das
di versas Uni versi da-
des e Centros que
acei t aram o desafi o
de vi si t ar e descrever
as experi nci as,
buscando separar os
fat ores-chave. Hoj e
so 150 casos
est udados i n l oco e
mai s de quat rocent as
pessoas j part i ci pa-
ram nos processos de
aval i ao de
i nscri es, de debat e
e di scusso sobre os
resul tados emergen-
t es. O esforo dest a
col et i vi dade t em si do
essenci al na mudana
da di scusso sobre
ao muni ci pal do
t erreno do sonho
para o t erreno do
possvel .
142
promoo de servi os necessri os para a vi da di ri a e a di gni dade de
seus moradores e suas comuni dades. Possi bi l i dades de ao vo sendo
descobertos porque h probl emas a serem resol vi dos e os probl emas,
por sua vez, so em si um estmul o para construi r conheci mento. Pode
no ser o conheci mento model ar e bem arti cul ado de um l i vro texto,
mas um conheci mento prti co enrai zado nos l ugares de ao e que
pode apontar para outras possi bi l i dades em l ugares di ferentes.
As i nscri es tambm demonstram que a busca de sol ues prti cas
para as questes da vi da di ri a no excl usi va de um ou outro parti do
pol t i co ou de uma ou out ra rea do Pas. Nos ci nco anos, 3% das
i nscri es vi eram do norte do Pas, 13% do nordeste, 5% do centro-
oeste, 51% do sudeste e 28% do sul . Tambm as i novaes no so uma
questo de tamanho. Fi zemos um estudo especfi co da di stri bui o dos
muni cpi os i nscri tos em 1998, 1999 e 2000 por tamanho e os resul tado
so apresentados na Tabel a 1, j unto com a di stri bui o regi strada pel o
I nsti tuto Brasi l ei ro de Geografi a e Estatsti ca (I BGE). mui to i nteres-
sante notar que enquanto so as muni ci pal i dades com popul aes entre
50 mi l e 500 mi l habi tantes que tm uma presena mai or entre as i ns-
cri es se comparados com a sua presena no Pas como um todo (44%
em vez de 10%), os muni cpi os que tm entre 20 mi l e 50 mi l habi tan-
tes esto presentes na mesma porcentagem em que esto no Pas. Al m
di sso, h tambm uma presena si gni fi cati va dos muni cpi os com me-
nos de 20 mi l habi tantes, normal mente vi stos como um grupo sem mui -
tos recursos ou competnci a (28% das i nscri es muni ci pai s).
Tabela 1: Distribuio de Municpios com inscries no
Programa em 1998, 1999 e 2000
Ao se i nscreverem, os gestores estaduai s e muni ci pai s classi fi cam seus
programas, proj etos e ati vi dades entre di versas categori as de ao gover-
namental que so tambm subdi vi di dos para faci li tar a i denti fi cao e o
acesso por outros buscando i di as. Por exempl o a categori a servi os
pbli cos cobre tpi cos como: educao, sade, habi tao, transporte,
Populao
(em 1,000)
at 20
20 a 50
50 a 100
100 a 200
200 a 500
500 a 1.000
1.000 a 5.000
mais de 5.000
Sem dados
1998
35 (24%)
23 (16%)
28 (19%)
18 (12%)
23 (16%)
6 (4%)
8 (5%)
2 (1%)
3 (2%)
1999
69 (30%)
46 (20%)
35 (15%)
28 (12%)
31 (14%)
7 (3%)
6 (3%)
2 (1%)
4 (2%)
2000
72 (28%)
43 (17%)
50 (20%)
28 (11%)
33 (13%)
9 (3%)
7 (3%)
2 (1%)
10 (4%)
Total
176 (28%)
112 (18%)
113 (18%)
74 (12%)
87 (14%)
22 (3%)
21 (3%)
6 (1%)
17 (3%)
IBGE
Brasil
70%
19%
6%
4%
0.5%
0.5%
143
cultura, lazer e segurana pbli ca. Ci dadani a e di rei tos humanos i nclui
ati vi dades na rea de cri anas e adolescentes, i dosos, mulheres, a comu-
ni dade negra, pessoas portadores de defi ci nci a, consumi dores e outros.
Admi ni strao refere-se a planej amento, coordenao entre agnci as, or-
amento, i nformao e tambm mtodos de parti ci pao popul ar nas
aes de governo. Economi a e Desenvolvi mento Soci al i nclui ati vi dades
nas reas de ci nci a, tecnol ogi a, i ndstri a, agri cul tura, pesca, reforma
agrri a, capaci tao profi ssi onal e gerao de emprego.
I nfra-estrutura e meio ambiente uma outra categoria importante co-
brindo gua e saneamento, resduos slidos, telecomunicaes, urbanismo
e controle ambiental. H tambm inscries oriundas do campo judicirio
e do legislativo. A Tabela 2 mostra as sub-reas que tm recebido o maior
nmero de inscries nestes quatro anos. Educao, criana e adolescen-
tes, sade e bem-estar social so todas reas de poltica pblica onde hou-
ve um crescimento na competncia e responsabilidade local, seja por con-
ta da demanda frente a uma poltica econmica voltada a restries no
mbito nacional, seja pelo processo de descentralizao e municipalizao
(nem sempre planejado) que tambm ocorreu. Outro estmulo so os con-
selhos estabelecidos a partir da Constituio de 1988, especialmente nas
reas de sade, criana e adolescente e emprego.
Tabela 2: A distribuio das sub-reas mais
presentes nas inscries de 1996 2000 (em % )
A vari edade de programas, proj etos e ati vi dades recebi dos nestes anos
tem si do i mensa e demonstra a competnci a coleti va de atores soci ai s
dos mai s di ferentes ti pos: polti cos, tcni cos e comuni tri os. Os progra-
Sub-rea
Educao
Criana e Adolescente
Sade
Servio Social
Cul t ura
Trei namento Profi ssi onal
e Criao de Emprego
Participao Popular
Desenvol vi mento
Local e regional
Portadores de deficincia
Li mpeza pbl i ca
Terceira idade
Lazer e esportes
Saneamento
Segurana pbli ca
Todas as Demai s reas
1 9 9 6
16
8
13
3
6
3
5
3
2
2
2
1
1
1
34
(100)
1 9 9 7
20
9
15
2
6
4
2
4
3
2
2
1
3
1
36
( 100)
1 9 9 8
12
16
12
4
4
5
4
3
5
3
2
2
1
5
33
(100)
1 9 9 9
14
16
13
8
4
5
2
2
1
2
4
4
3
1
21
( 100)
2 0 0 0
19
18
11
6
6
4
2
3
3
2
2
2
2
1
19
( 100)
Total
16
14
12
5
5
4
3
3
3
2
2
2
2
2
25
(100)
144
mas freqentemente tm mai s de ci nco anos de efeti va i mplantao, ten-
do conti nui dade de uma gesto para a outra, no em decorrnci a da
conti nui dade polti ca mas pela efeti vi dade da ao. Entre os mui tos co-
ment ri os que podem ser fei t os sobre os programas, doi s so mai s
marcantes. O pri mei ro refere-se a mudanas no contedo das polti cas
pbli cas, e o segunda a mudanas na forma de sua organi zao.
Dentro do pri mei ro, percebe-se mudanas na manei ra como os servi -
os esto sendo pensados: por exemplo, com uma mai or ateno a ati vi -
dades de preveno em campos di ferentes. A preocupao com a exclu-
so soci al est mui to presente, com claras tentati vas de ampli ar e apro-
fundar o exercci o da ci dadani a, focali zando grupos especfi cos ou popu-
laes em ri sco; levar o servi o s pessoas e trazer as pessoas ao servi o
so temti cas constantes. Segurana pbli ca emerge gradati vamente como
tpi co que pode e deve ser di scuti do; e as conseqnci as da di scusso
sobre o mei o ambi ente podem ser vi stas em mui tos proj etos. Tpi cos
anteri ormente dei xados para a rea burocrti ca comeam a aparecer e a
ser valori zados pela possi bi li dade que oferecem de mudar a relao com
os ci dados e as organi zaes da soci edade ci vi l . Pl anej amento, ora-
mento parti ci pati vo, si stemas de i nformao pbl i ca e procedi mentos
si mpli fi cados para a reti rada de documentos so cada vez mai s freqen-
tes. H tambm uma clara di sposi o de buscar especi almente no m-
bi to local e muni ci pal li nhas de atuao em relao gerao de em-
prego e renda que vo alm da ao temporri a.
I nformao uma caractersti ca chave da organi zao, porque per-
mi te que resul tados sej am acompanhados e, quando publ i ci zada, per-
mi te tambm que a comuni dade fi scal i ze e responsabi l i ze os seus repre-
sentantes para suas aes. No h dvi da que a pal avra transparnci a
o descri tor mai s comum na di scusso de aes de gesto pbl i ca no
enfoque da ci dadani a. O uso de qui osques el etrni cos, paredes de es-
col as, reuni es muni ci pai s e o prpri o oramento parti ci pati vo serve
para fi rmar consenso sobre aes e engaj ar os ci dados no pl anej amen-
to e moni toramento de aes pbl i cas.
Tem si do si gni fi cati vo o foco em aes setori ai s e no de grandes
aes i ntegradas e multi ssetori ai s; o ti po preferi do pelos planej adores e
grandes fi nanci adores. Aes i ntegradas esto presentes, no h dvi da,
mas raramente so i ni ci adas desta forma. Tanto nos programas, proj etos
e ati vi dades exami nados na premi ao anual, quanto num outro conj un-
to de estudos focali zados especi fi camente em estratgi as de reduo da
pobreza, notamos que a i ntegrao, quando ocorre de manei ra efi caz,
resultado de um processo gradual de aprovei tamento de oportuni dades,
de aprendi zagem e de cri ao de mecani smos de co-gesto.
A i nscri o de consrci os i ntermuni ci pai s tambm est em cresci -
mento. Formados a parti r de muni cpi os adj acentes, i ni ci almente na rea
de gesto hdri ca, eles comeam a marcar uma pequena mas si gni fi cati va
145
presena em outros campos, i nclui ndo sade, abasteci mento e desenvol-
vi mento econmi co. Di ferente dos programas i ntroduzi dos de ci ma para
bai xo, por mei o de pacotes de regi onal i zao ou descentral i zao, os
consrci os representam tentati vas locai s de cri ar o que so i ni ci almente
fruns voluntri os para a mobi li zao de recursos e preocupaes. Pare-
ce que levam tempo e bastante di sposi o polti ca para serem cri ados,
mas, uma vez i ni ci ados, di fi ci lmente so i nterrompi dos.
Entretanto os consrci os so somente uma pequena parte dos novos
arranj os i nsti tuci onai s que esto emergi ndo. Ou sej a, o que podemos
chamar de uma nova arquitetura social, que se refere no ao desenho e
construo de prdi os e casas mas ao desenho e construo de organi -
zaes e formas de coordenao entre as organi zaes di ferentes a
vi da soci al col eti va. E aqui que podemos ver o i nci o da resposta para
as perguntas que esto no comeo do texto, porque neste grande uni -
verso de aes pbl i cas, mui tas das quai s l i deradas pel os governos mu-
ni ci pai s, os gestores muni ci pai s, mesmo exercendo l i derana nos seus
programas e proj etos, raramente esto agi ndo sozi nhos.
As alianas fazem escola
A Tabel a 3 mostra a di stri bui o percentual das i nscri es em cada
um dos pri mei ros quatro anos do Programa Gesto Pbl i ca e Ci dada-
ni a em rel ao ao engaj amento, ou no, de outras agnci as pbl i cas e
organi zaes da soci edade ci vi l na provi so de servi os. Demonst ra
cl aramente que, pel o menos nos programas, proj etos e ati vi dades i ns-
cri tos, h uma presena constante de outras organi zaes, de di ferentes
esferas de governo e da soci edade ci vi l , na el aborao e na execuo de
aes. O nmero de organi zaes di ferentes envol vi das tambm vari a
bastante: em 46% dos casos h uma ou duas outras organi zaes pre-
sentes, em 24% dos casos, trs ou quatro organi zaes adi ci onai s, em
15%, ci nco ou sei s, em 9%, sete, oi to ou nove e em 6%, dez ou mai s
organi zaes adi ci onai s presentes, chegando at quarenta ou mai s na
confi gurao de grandes al i anas soci ai s.
Tabela 3: Alianas entre organizaes nas inscries de
1996-1999 (em % )
Alianas com
outra(s) agncia(s)
de governo
No
Si m
No
Si m
Alianas com
organizao(es) da
sociedade civil
No
No
Si m
Si m
1 9 9 6
19
27
16
38
(100)
1 9 9 7
24
18
13
45
(100)
1 9 9 8
19
17
13
51
(100)
1 9 9 9
20
19
13
47
(100)
146
A Tabel a 3 sugere que a vi so da organi zao pbl i ca ou do gestor
pbl i co agi ndo sozi nho com seu proj eto dentro de sua rea de mando
em grande parte ul trapassada pel o menos em rel ao s experi nci as
i novadores que encontramos. Al i anas e parceri as esto presentes em
80% dos casos i nscri tos e com organi zaes fora do mbi to estatal em
60% dos casos, quase tanto quanto l i gaes com outras organi zaes
pbl i cas. Portanto uma pri mei ra resposta para a pergunta por que cri -
ar al i anas e parceri as? tal vez sej a porque um nmero si gni fi cati vo de
gest ores de programas e proj et os bem sucedi dos t enham descobert o
que al i anas e parceri as aj udam.
Ti vemos a possi bi l i dade de conversar com mui t os dos i nscri t os
no pri mei ro ano do programa (1996) aps as mudanas de gest o
que ocorreram a part i r das el ei es muni ci pai s. J nest a dat a a
presena de parceri as e al i anas era si gni f i cat i va. As razes dadas
para buscar al i anas com out ras organi zaes pbl i cas e para bus-
car al i anas com organi zaes f ora do set or pbl i co f oram si mi l a-
res mas em graus de pri ori dade di f erent es, conf orme pode ser vi s-
t o na Tabel a 4.
Tabela 4: As razes de criar alianas com organizaes do
setor pblico e organizaes no-pblicas
Como most ra a Tabel a 4, as pri ori dades so bast ant e di versas.
Demonst rando que uma pri mei ra respost a pergunt a por que en-
t rar em parceri as, al i anas (ou, como ut i l i zaremos mai s t arde, cri ar
vncul os de t rabal ho) com out ras organi zaes? a necessi dade de
consegui r recursos . Vi ncul ar-se com uma out ra organi zao t ra-
bal hoso. Ni ngum vai fazer i sso porque parece boni t o, si mpt i co e
da moda. Nem vai fazer porque t odo mundo fal a em parceri a e,
port ant o, ni ngum quer ser excl udo. Ao cont rri o, as parceri as so
fei t as porque so t ei s de al guma manei ra, por t razerem ou mobi l i -
zarem recursos que de out ra forma seri a di fci l de se obt er. Recur-
sos podem ser fi nancei ros, t cni cos, de gest o, admi ni st rat i vos, f-
si cos como l ocai s para i nst al ar servi os e de acesso. Recursos
fi nancei ros podem ser fundos de out ros nvei s de governo, acesso a
l i nhas de fi nanci ament o de proj et os como t ambm o si mpl es apoi o
Outras Agncias e
Organizaes Pblicas
Apoio financeiro (30%)
Apoio tcnico e logstico (25%)
Co-implementao (23%)
Apoio operacional (18%)
Co-gesto ( 8%)
Organizaes No-Pblicas
Apoio operacional (38%)
Co-implementao (32%)
Co-gesto (24%)
Apoio tcnico e logstico (22%)
Apoio financeiro (19%)
147
para comprar comput adores ou pi nt ar a escol a ou cent ro de sade.
Recursos t cni cos podem ser conheci ment os, habi l i dades profi ssi o-
nai s, equi pament o e t ransport e. A l i st a das possvei s cont ri bui es
real ment e grande.
Recursos so t ambm o pont o de part i da para uma out ra razo de
buscar al i anas ou parceri as: a cri ao de oport uni dades de al avanca-
gem. Programas, proj et os e at i vi dades no so est t i cos, so proces-
sos, e t ampouco o mundo dent ro do qual el es se confi guram est -
t i co. s vezes os vent os sopram na di reo cert a e o cho do di a-a-
di a do proj et o parece um mar sem ondas ou um superfci e sem fri c-
o; pel o menos assi m que par ece na mesa de t r abal ho do
pl anej ador ou na descri o e cronograma apresent ado para as aut o-
ri dades l ocai s ou at nos sonhos de t odos os gest ores de proj et o.
Todos sabemos que, normal ment e, o cont rri o: h obst cul os, acon-
t eci ment os no previ st os e oport uni dades que, de repent e, se abrem
mas est o f ora de al cance. Tambm t emos a busca const ant e pel a
massa crt i ca , por aquel e moment o no qual sent i mos que o pndu-
l o comea a i ncl i nar para o l ado posi t i vo e, com um pouco mai s de
apoi o, consegui r chegar l .
Tudo i sso al avancagem: a ut i l i zao de oport uni dades e recursos
para fazer mai s do que possvel fazer sozi nho. Recursos de gest o,
de co-gest o e apoi os admi ni st rat i vos mui t as vezes so i mport ant es
na al avancagem de um proj et o, garant i ndo um mai or i mpact o e t am-
bm recuperando at rasos e resol vendo probl emas.
Freqent ement e h ml t i pl os recursos envol vi dos nos processos
de gest o de programas, proj et os e at i vi dades e uma boa part e de-
l es se mani f est am vi a pessoas. A cmara de comrci o ou um asso-
ci ao de moradores podem t razer o apoi o t cni co de seus mem-
bros ou possi bi l i dades de l ocai s para reuni o, como t ambm seus
membros podem ser i ndi vi dual ment e recursos-chave para abri r
port as e si nal i zar que o programa ou proj et o t rat a de al go sri o e
que val e a pena ser apoi ado. No por acaso que nos 88% de
programas e proj et os que sobrevi veram s t rocas de governo muni -
ci pal de 1996 para 1997, quase t odos t i veram di f erent es f ormas de
parceri a. Ao serem pergunt ados sobre i sso, os responsvei s res-
ponderam que o programa, proj et o ou at i vi dade t i nha cont i nuado
porque houve de t odos os l ados a opi ni o de que se t rat ava de al go
t i l para o muni cpi o ou bai rro. Dos programas e proj et os que no
t i veram cont i nui dade, soment e 35% f oram programas e proj et os
const rudos na base de parceri as.
A si mpl es presenas de al i anas ou parcei ras obvi ament e no
nenhuma garant i a de cont i nui dade, porque necessri o ant es de
mai s nada que a at i vi dade em si sej a t i l e efi caz; que gere resul -
t ados e i mpact os. Ent ret ant o, parece que de cert a manei ra as duas
148
andam j unt as: t rabal har com out ras organi zaes uma manei ra de
ampl i ar as di sti ntas compet nci as que podem ser mobi l i zados em vol t a
da quest o em foco e t ambm as presenas dest as organi zaes si na-
l i zam a seri edade do empreendi ment o.
Em t odas as experi nci as que encont ramos, h uma segunda razo
para buscar al i anas e parceri as. Al gumas vezes est a razo mai s vi s-
vel , out ras vezes mai s ocul t a, mas sempre present e. uma razo
mai s subst ant i va, refl et i ndo em uma t i ca mai or em rel ao ao p-
bl i co e s crenas morai s sobre a manei ra como a vi da soci al deve
ser vi vi da. Trat a-se de uma busca para redefi ni r e expandi r a noo de
esfera pbl i ca e de i nt eresse pbl i co; de ampl i ar e j unt ar a ao cvi -
ca com a ci dadani a. Quando um prefei t o ou prefei t a convence uma
empresa l ocal de separar ci nco vagas de aprendi z mecni co para os
egressos do seu proj et o de rei nsero soci al e profi ssi onal de adol es-
cent es i nfrat ores em regi me de semi -l i berdade, os doi s no est o so-
ment e concordando na mobi l i zao de recursos ou agi ndo em i nt eres-
ses prpri os. Sem dvi da o prefei t o vai ser fel i z porque o proj et o da
Secret ari a Muni ci pal de Bem-Est ar vai se consol i dar um pouco mai s e
o dono da i ndst ri a vai fi car fel i z porque o nome da i ndst ri a vai
aparecer no j ornal l ocal . Est es mot i vos est o present es e so reai s e
honest os. Mas h al go al m di sso: ambos est o t rabal hando para am-
pl i ar a noo do que a responsabi l i dade pbl i ca; o que agi r em
nome do i nt eresse pbl i co.
Port ant o, o que t orna coerent es as aes dest a i mensa vari edade
de organi zaes t rabal hando em al i anas e parceri as com organi za-
es pbl i cas que nest e moment o i ndependent ement e del as serem
pri vadas, sem fi ns l ucrat i vos, associ aes, ONGs ou part i dos pol t i -
cos est o se posi ci onando como part e da esfera de aes para o
pbl i co, aj udando a const rui r e fort al ecer a noo do que pbl i co e
assumi ndo seu papel e suas responsabi l i dades dentro da soci edade ci vi l .
Em conseqnci a, podemos ver que o pragmat i smo das aes de par-
ceri a e das al i anas um pragmat i smo fundado na noo de que as-
si m se faz uma di ferena t raz j unt o uma di ferena mai or, para a
const ruo da ci dadani a e da democraci a na vi da di ri a.
nest e panorama de recursos, i nt eresses, oport uni dades, res-
ponsabi l i dades cvi cas e ci dadani a que os vncul os ent re as organi -
zaes pbl i cas e da soci edade ci vi l se f ormam. De caso para caso
haver um porqu especf i co, mas sempre l i gado a est es ei xos mai -
ores. Part e do porqu dado t ambm pel o t i po de organi zao e
seus i nt eresses e obj et i vos. Os i nt eresses dos membros da Associ -
ao dos Escot ei ros so di f erent es de uma ONG l ocal de di rei t os
humanos ou da associ ao de i ndst ri as. Todos t m uma cont ri bui -
o di f erent e a of erecer para est e ou aquel e programa e s vezes
podem at se encont rar j unt os num mesmo programa. Saber onde
149
di f erenci ar e quando i nt egrar uma das habi l i dades necessri as
para os const rut ores das al i anas e parceri as. Vamos agora ol har
um pouco mai s para est a vari edade.
Que tipo de organizao?
Em termos de agnci as governamentai s, as al i anas ou parceri as po-
dem ser da mesma j uri sdi o, di ferentes j uri sdi es do mesmo nvel
ou de nvei s di ferentes. Entretanto no causari a surpresa descobri r que,
por ordem de freqnci a e usando dados col etados durante quatro anos
de exi st nci a do programa, a t endnci a de se engaj ar com out ros
departamentos e secretari as dentro da mesma j uri sdi o (42%), com
departamentos e secretari as de outros nvei s de governo (22%), Funda-
es e I nsti tutos Pbl i cos (10%), Uni versi dades Pbl i cas (8%), Empre-
sas Estatai s (7%), Organi zaes Para-estatai s como Sebrae, Senac e Senai
(6%), Bancos Estatai s (3%) al m dos consrci os (2%) (A base de dados
i ncl ui os 400 semi -fi nal i stas do Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
de 1996 a 1999).
Em termos de organi zaes fora do setor de governo, a li sta mui to
mai s ampla. Para comear, a Tabela 5, mostra alguns exemplos reti rados
das descri es dos semi fi nali stas do programa Gesto Pbli ca e Ci dada-
ni a nestes lti mos anos.
Tabela 5: Exemplos de organizaes participando de
alianas de nvel municipal
Em termos quanti tati vos, possvel separar trs bl ocos de ti pos de
organi zaes. O pri mei ro bl oco, ai nda usando dados de programas se-
mi fi nal i stas de 1996 a 1999, responsvel por 62% de todas as aes
de parceri a com organi zaes no-pbl i cas (Tabel a 6).
associaes de moradores
centros de defesa de direitos
conselho da criana
si ndi catos (urbano/rural)
clubes atlticos e esportivos
bancos
conselhos da comunidade
associaes beneficentes
APAE e similares
produtores rurais
empresas locais
ONGs internacionais
creches voluntrias
comits de vizinhana
conselhos da mulher
igrejas locais
cooperativas
comercio local
uni versi dades
associaes profissionais
Lions e Rotary
movimentos sociais
organizaes voluntrias
org. internacional
movimentos ecolgicos
org. de trabalhadores rurais
pastorais da igreja
grupos de usurios de servios
companhias de transporte
companhias de seguros
centros de pesquisa
clubes de me
associaes de pais e mestres
cmara de comrcio
ONGs de assessoria
org. multilateral
150
Tabela 6: Os tipos de organizaes parceiras mais
encontrados nas iniciativas inovadoras na rea pblica
O segundo bl oco, i gual mente di verso responsvel por 26% das
aes de parceri a (Tabel a 7).
Tabela 7: Outros tipos de organizaes parceiras tambm
presentes nas iniciativas inovadoras na rea pblica (2% cada)
Fi nal mente, h um tercei ro bl oco cuj os componentes esto presen-
tes em 1%, ou menos, das parceri as e al i anas mas que mesmo assi m
so parte do cenri os de parceri as possvei s (Tabel a 8).
Empresas Pri vadas 11%
Associ ao de Moradores ou de Bai rro 11%
Comi sso, Consel ho e Frum 9%
Organi zao Catli ca 6%
Associ ao de Cl asse ou Profi ssi onal 5%
Consel hos Estatutri os 5%
ONG de Servi o Local ou Mobi l i zao Popul ar 4%
Associ ao de Produtores ou Pescadores 4%
Si ndi cato de Trabal hadores 4%
Ncl eos de grupos de di rei tos ou Defesa ou
Ao Temtica
3%
Movimentos Sociais Universidades privadas e confessionais
Centros de Estudo e Pesquisa Sindicato Patronal
Centro Comunitrio e Cultural Cooperativas
Entidades Assistncia e Caridade Fundao Empresarial
Associao Comercial Associao de Pais, Mes ou Familiares
Clubes Cvicos (Lyons, Rotary) Agnciasde Cooperao Internacional
Agnciasde ONU, Banco Mundial, BID
151
Tabela 8: Outros tipos de organizao que podem
tambm estar presentes nas iniciativas inovadoras
na rea pblica (1% ou menos)
Sem dvi da, os di f erent es t i pos de organi zao l i st ados nas Ta-
bel as 6, 7 e 8 so mui t o mai s ampl os do que os t i pos l i st ados nos
art i gos de j ornal sobre o mundo maravi l hoso das parceri as com
as empresas de responsabi l i dade soci al ou das ONGs. Sem dvi da
est as organi zaes est o de f at o present es mas h mui t as out ras.
Achamos exempl os de t odas as organi zaes que se encont ram na
vi da di ri a de um muni cpi o e aqui , obvi ament e, surge o probl e-
ma de como se escol he um bom parcei ro: como i dent i f i car uma
organi zao com a qual f aa sent i do vi ncul ar-se num det ermi nada
at i vi dade? Para responder est a quest o preci samos, ant es, abri r
um pouco a noo de parcei ro, ou al i ana, ret ornando di scus-
so sobre vncul o.
Escolhendo parceiros
Programas, proj etos e ati vi dades so processos no tempo. Raramen-
te comeam da mesma manei ra que termi nam. H mui to a ser aprendi -
do ao l ongo do cami nho e mui to pode acontecer. Em um estudo especi -
al que fi zemos sobre o uso de parceri as na reduo de pobreza e em um
outro sobre aes l ocai s para a reduo da pobreza, uma das concl u-
ses mai s i mport ant es foi que al i anas e parceri as podem vi r a ser
construdas em qual quer momento. Um programa bem sucedi do quase
nunca aqui l o que as pessoas i magi naram no comeo. Pel o contrri o,
no i nci o suas expectati vas eram outras, freqentemente bem menores.
O processo passo a passo, aprendendo e uti l i zando o conheci mento
prti co adqui ri do em outras ati vi dades, de manei ra i ncremental e apro-
vei tando as oportuni dades que surgem. I sso pode i mpl i car em trocas
de l i derana, na medi da em cada um tem al go di ferente a contri bui r.
Podemos ol har, por exempl o, o Programa Me-Canguru que atual -
mente uma pol ti ca pbl i ca brasi l ei ra na rea de sade materno-i n-
Organi zao ou Federao dos Povos I ndgenas Fundao Fi l antrpi ca
Associ ao de Comerci antes e Fei rantes Organizao Advocatria
Escol a Parti cul ar de 1o e 2o graus Organi zao Evangli ca
Associ ao de Portadores de Defi ci nci a Associ ao I ndustri al
Associ ao de Usuri os Organi zao Espri ta
Associ ao de Pequenas e Mdi as Empresas Organi zao Protestante
Parti do pol ti co Fundao Fi l antrpi ca
ONG I nternaci onal I nternaci onal
Organi zao de rel i gi es ori entai s Hospi tal Pri vado
152
fanti l especi al mente para o atendi mento a recm-nasci dos prematuros
e de bai xo peso. No programa, o recm-nasci do de bai xo peso manti -
do j unto com a me com o cal or transmi ti do pel o contato com a pel e
da me substi tui ndo o cal or mecni co da i ncubadora. As mes fi cam
j untas numa uni dade especi al onde podem conversar, di scuti r cui dados
i nfanti s e tambm debater questes de trabal ho e de gnero. O progra-
ma tem ti do sucesso tanto em termos de recuperao do beb nasci do
prematuramente, quanto em termos de al ei tamento materno e na ma-
nuteno do vncul o entre me e cri ana, el i mi nando os efei tos negati -
vos produzi dos pel o i sol amento e separao nas uni dades de i ncubado-
ras. (Para mai ores detal hes deste e os demai s programas menci onadas,
ver as i nformaes na segunda parte do texto).
As i di as i ni ci ai s do programa foram cri adas por mdi cos col ombi -
anos em 1979,mas fi caram sem evol uo at que foram adotado pel o
I nsti tuto Materno I nfanti l de Pernambuco (I MI P) em 1994. O hospi tal
fi l antrpi co e no-governamental mas l ogo a i mportnci a do progra-
ma foi reconheci do pel o governo muni ci pal no mbi to do SUS (Si stema
ni co de Sade), passando a receber apoi o e estmul o, e depoi s sendo
i mpl antado nos sei s hospi tai s regi onai s estaduai s com o apoi o da equi -
pe de I MI P. I nscri t o no Programa Gest o Pbl i ca e Ci dadani a pel a
Secretari a de Sade, chegou ao conheci mento do BNDES que no seu
programa de apoi o a programas no campo soci al tambm busca a di sse-
mi nao e transfernci a de i di as e experi nci as prti cas exi tosas. Tra-
bal hando j unto com a equi pe de I MI P e as equi pes estaduai s, foram
el aborados manuai s para faci l i tar a transfernci a de tecnol ogi a de me-
canguru para outras partes do Pas. O resul tado fi nal foi a adoo do
proj eto por parte do Mi ni stri o de Sade. Tal vez tenha si do a pri mei ra
vez que i sto ocorreu no Pas com uma pol ti ca que nasceu de bai xo para
ci ma. No caso do me-canguru, os atores pbl i cos a cada momento -
muni ci pai s, estaduai s e naci onai s - ti veram o bom senso de perceber a
i mportnci a da i di a, de somar esforos e abri r portas. s vezes o pa-
pel de abri r portas e somar esforos cabe soci edade ci vi l , outrs ve-
zes, tambm, cabe a ambos.
Vamos a um outro exempl o: desta vez da Ci dade de Sal vador (BA)
onde um movi mento de i ntercmbi o artsti co, cul tural pel a ci dadani a
(MI AC) arti cul a, em um frum de pl anej amento de aes para a mel ho-
ri a de educao e sade pbl i ca, al go em torno de 113 organi zaes e
i nsti tui es di ferentes, al m de centenas de j ovens. Trabal hando com
ofi ci nas artsti cas e musi cai s, mobi l i zando questes de educao, sa-
de e di rei to da cri ana, o MI AC agrega escol as estaduai s e muni ci pai s,
escol as comuni tri as e parti cul ares, ONGs e Fundaes, di versas Fa-
cul dades da Uni versi dade Federal , vari as grupos de apoi o e defesa de
di rei tos, centros de sade, Secretari as Estaduai s e Muni ci pai s e di ver-
sos ncl eos comuni tri os, grupos cul turai s e movi mentos soci ai s.
153
E assi m a hi stri a vai : em Teresi na (PI ), l i gaes entre a Secretari a
Muni ci pal dos Di rei t os da Cri ana e do Adol escent e, a Ao Soci al
Arqui di ocesana da I grej a Catl i ca do Pi au, por mei o da Pastoral do
Menor e o Banco I nterameri cano de Desenvolvi mento (BI D) vi abi li zaram
a Casa de Zabel , que serve de abri go e com um centro de aes de
rei nsero soci al e fami l i ar de meni nas vt i mas de vi ol nci a fsi ca e
sexual , mui tas del as em si tuao de rua onde sofrem ml ti pl a excl uso.
A Casa de Zabel , ori gi nal mente concebi da como Casa de Apoi o a Mu-
l heres Adol escentes foi parte do Programa Muni ci pal de Teresi na el abo-
rado em 1995 especi al mente para dar apoi o a cri anas e adol escentes
em ci rcunstnci as especi al mente di fcei s na ci dade. Entretanto ao i ni -
ci ar o processo de construo do proj eto, a Prefei tura no hesi tou em
convi dar a Pastoral do Menor a j untar esforos para operaci onal i zar a
Casa, porque a Pastoral ti nha experi nci a e tradi o de atuao nesta
rea. Junto com a Pastoral vi eram tambm os vol untri os e o pr-proj e-
to de pedi r apoi o ao BI D para real i zar um trabal ho mai s tcni co. Ao
l ongo do cami nho, a Casa de Zabel cri ou vncul os com empresas, com
ent i dades do t i po SENAC e recebeu o engaj ament o dos secret ri os
muni ci pai s de sade, transportes e educao al m de rel aci onar-se com
outras casas, abri gos e centros na ci dade.
Trs exempl os de cami nhos di ferent es, nos quai s a bol a do pro-
cesso passou de uma mo para a out ra: ora um l i derando e o out ro
apoi ando, ora vi ce-versa, ora t odos j unt os. Em nenhum dos casos a
si t uao at ual est ava previ st a ao i ni ci ar; o i mport ant e era comear,
di scut i ndo e i ni ci ando aes para depoi s pl anej ar um prxi mo pas-
so. Nos t rs casos h ot i mi smo de ver a possi bi l i dade de art i cul ar
recursos e oport uni dades. Um vel ho di t ado de mobi l i zao comuni -
t ri a se refere a um copo de gua que est met ade chei o e met ade
vazi o. H os que passam o t empo i nt ei ro preocupados porque seu
copo est mei o vazi o e out ros que pensam: puxa, nada mal , pel o
menos t enho mei o copo de gua...o que ser que posso fazer soman-
do com al gum que t ambm t em mei o copo? . s vezes o vncul o
pode s t razer uma got a de gua para o copo, mas em cert as ci rcuns-
t nci as uma got a de gua sufi ci ent e.
No i nci o do texto, al ertamos sobre o uso i ndi scri mi nado das pal a-
vras parcerias e alianas e sugeri mos pensar numa al ternati va mai s ge-
ral : o vncul o. A razo para esta sugesto no acadmi co ou de buscar
preci so fi l osfi ca, mas de abri r os hori zontes para os mui tos ti pos de
vncul o que exi stem e para a necessi dade de ser cl aro sobre o que se
pode esperar de um e outro, e o que se pode dar ou contri bui r.
Para aj udar a refl exo sobre opes e al ternati vas ti l pensar al gu-
mas categori as de vncul o ou de l i gao soci al de ao. Podemos espe-
ci fi car trs, cada um tem suas prpri as i mpl i caes mas com graus de
engaj amento di ferentes.
154
Vnculos de comunicao, comisses e conselho
Num pri mei ro nvel , temos vnculos que se arti culam em torno da
temti ca de comuni cao e com o obj eti vo de se manter i nformado: tro-
car i nformaes, opi ni es, aj udar na formulao de polti ca e i denti fi car
e oferecer apoi os. Tudo mundo preci sa de i nformao e a troca de i nfor-
mao algo que assumi mos como uma ati vi dade natural. No entanto
aqui que os vnculos so cri ados e se estabelece uma base para arti cula-
o. Podemos separar neste nvel doi s ti pos de conexo: o casual ou even-
tual e os conj untos de li gaes que se mobi li zam em torno de temti cas
especfi cas ou reas de atuao as redes. No pri mei ro caso, a troca se
d eventualmente quando h necessi dade ou at oportuni dade; no segun-
do caso, a troca arti culada em relao a alguma esfera de ao. Organi -
zaes advocatri as so grupos que se mobi li zam para advogar a fa-
vor de uma tema: por exemplo, os di rei tos da cri ana. Para ter algum
sucesso na tarefa de sensi bi li zar outros para a i mportnci a da questo,
ou no exercci o da presso j unto s autori dades especfi cas, aprendem a
se vi ncular com outros que esto envolvi dos sob outros aspectos na mes-
ma temti ca. Um bom exemplo o movi mento MI AC que acabamos de
descrever. Por mei o da construo de uma rede de i nterli gaes, as orga-
ni zaes podem se apoi ar mutuamente, tornando as questes mai s vi s-
vei s perante a comuni dade e o governo.
As redes so i mportantes mecani smos i nterorgani zaci onai s por per-
mi ti rem contatos e arti culaes, ao mesmo tempo permi tem que as orga-
ni zaes e as pessoas mantenham-se i nformadas sem necessari amente com-
parti lhar todas as mesmas i di as. Redes tambm so conj untos de li ga-
es abertas, permi tem o acesso e agregao de outros. s vezes as redes
se agregam e adqui rem caractersti cas mai s formai s como fruns popula-
res ou fruns temti cos, promovendo encontros e congressos.
A mesma estratgi a tambm usada por organi zaes pbl i cas ao
buscar ampl i ar a sensi bi l i dade para certas temti cas. Aqui , entretanto,
a tendnci a usar mecani smos mai s formai s, no por conta de qual -
quer tendnci a burocrti ca, mas pel o fato de que em uma ao pbl i ca
i ni ci ada pel o governo especi al mente l ocal h um cui dado cada vez
mai or com a garanti a de transparnci a. No so poucas as muni ci pal i -
dades que conhecem de perto as i mpl i caes das redes fechadas de
i nteresses que tomaram as prefei turas como se estas fossem reas de
propri edade e oportuni dade pri vadas. Por causa desta associ ao com
prti cas anteri ores, cada vez mai s as gestes de hoj e buscam formas
mui to cl aras de engaj ar di ferentes organi zaes e grupos. I sso no quer
di zer que um bom prefei to ou prefei ta no passe parte de sua semana
recebendo e trocando i nformaes com outros, ou esti mul ando di fe-
rentes atores a se agregarem para agi r nas questes do di a. I gual mente,
o mesmo prefei to e prefei ta estaro atentos para i ni ci ati vas e fruns
155
emergi ndo da soci edade ci vi l que podem preci sar de apoi o da muni ci -
pal i dade e cuj as metas so compatvei s com as preocupaes da gesto.
Mas quando o governo l ocal cri a espaos para comparti l har i nforma-
es e arti cul ar possvei s aes i ndi vi duai s ou organi zaci onai s, a ten-
dnci a optar por al go como uma comi sso ou consel ho.
Um bom exemplo deste processo oriundo de uma CPI da Assemblia
Legislativa do Estado de Mato Grosso do Sul a Comisso Permanente
de Investigao e Fiscalizao das Condies de Trabalho, sob a responsa-
bilidade da Secretaria Estadual de Cidadania, Justia e Trabalho. A CPI foi
formada por conta das terrveis condies encontradas nas carvoarias do
Mato Grosso do Sul, especialmente aps o incio de 1990. Neste perodo,
trabalhadores recrutados em Minas Gerais foram transportados para Mato
Grosso do Sul, com promessa de bons salrios, e jogados em acampamen-
tos de lona junto com seus familiares. Em muitos casos o dinheiro prome-
tido foi absorvido pelos custos dos alimentos e transportes fornecidos e
no havia assistncia mdica, nem escola e muito menos lazer. Estimava-se
em 1992, quando se iniciaram as denncias na imprensa, que 8 mil pesso-
as estavam em condies de semi-escravido, incluindo 2 mil crianas. A
Delegacia Regional de Trabalho, no entanto, no conseguia fiscalizar e in-
vestigar todas as denncias, por causa das distncias envolvidas. Surgiu
ento a idia de um trabalho conjunto de organizaes municipais, estadu-
ai s, federai s e tambm no-governamentai s. A parti r da organi zao da
Comisso, os rgos do governo passaram a ter o poder de entrar, autuar
e multar, e as organizaes no-governamentais traziam a presso da soci-
edade, forneciam informaes e organizao.
um caso cl ssi co de recursos e de envol vi ment o. Essenci al ment e
o Est ado fez a sugest o para t odas as organi zaes at i vas em denunci -
ar e pressi onar para ao: t ragam seus recursos e j unt os t al vez consi -
gamos resol ver est e probl ema. Junt os, de fat o, consegui ram resol ver o
probl ema. Eram, no i nci o, 27 organi zaes pbl i cas e no-governa-
ment ai s e em 1996 havi a 38 organi zaes; met ade governament al e
met ade no-governament al , sendo a Presi dnci a da Comi sso exerci -
da em rodzi o ent re as organi zaes governament ai s e no-governa-
ment ai s. A Comi sso sobrevi veu mudana do governo est adual em
1995 por causa do prest gi o adqui ri do. O t rabal ho i nfant i l foi el i mi -
nado, escol as i nst al adas, bol sa-escol a forneci da, a mai ori a dos adul -
t os com car t ei r a assi nada, mudanas necessr i as na l egi sl ao
i nt roduzi das e mui t as out ras aes i mpl ement adas. O SESI (Servi o
Soci al da I ndst ri a) cri ou uma uni dade mvel compost a por um m-
di co, um dent i st a e moni t ores para gerar at i vi dades de l azer e t am-
bm para document ao. I ndst ri as e Uni versi dades t ambm oferece-
ram apoi o e, em 1996, mai s de 30 mi l pessoas est avam sendo at endi -
das pel o t rabal ho da Comi sso, j est endi do, a pedi dos, para as dest i -
l ari as, a rea de braqui ari a e pl ant ao de al godo e erva-mat e.
156
A diferena entre comisso e conselho no algo sobre o qual se deva
perder sono. A diferena existe porque afinal so duas palavras distin-
tas com suas prprias origens. A primeira se deriva do comprometimento
de fazer (misso) e a segunda de aconselhar, mas na prtica so trocadas
com freqncia e, sem dvida, h muitos conselhos dados pelos membros
de uma comisso e muito comprometimento por parte dos conselhos. A
lngua portuguesa muito rica em palavras para tipos e formas de organi-
zao, algumas das quais como por exemplo a nossa muito querida ex-
presso mutiro oriundas dos povos originrios, neste caso, tupi. As
palavras organizacionais so um convite para a criatividade e para a cria-
o de mecanismos diferentes. Conselhos podem criar comisses, podem
se dividir em conselhos de bairro ou se reunir em conselhos da cidade.
Comisses podem criar fora-tarefa, grupos de trabalho; enfim h muito
espao para a flexibilidade.
O uso da palavra conselho , no entanto, cada vez mais freqente, espe-
cialmente aps a Constituio de 1988 e a legislao subseqente, quando
foram cri ados os chamados conselhos estatutri os. Mas tanto nos casos
no-estatutrios quanto nos casos estatutrios, h muito escopo para criar
novas abordagens. Aquilo que est no estatuto normalmente apenas o
mnimo exigido, deixando muito escopo para inovao e inveno.
Sobral , muni cpi o do Cear, tem uma popul ao de 143 mi l habi -
tantes, metade das quai s entre 0 e 18 anos. Conheci da como Pri ncesa
do Norte por causa de seu passado i mponente em termos cul turai s e
i ndustri ai s, Sobral se apresentava em 1991 numa si tuao de grande
dvi da soci al para com a sua popul ao. I ndi cadores de desenvol vi men-
to humano bai xo em rel ao ao Pas e ao Estado e, dentre outros pro-
bl emas, a mai ori a da popul ao anal fabeta, uma grande proporo das
cri anas fora da escol a e uma taxa de mortal i dade i nfanti l de 115 por
mi l nasci dos vi vos (em contraste com a taxa brasi l ei ra de 35 por mi l e
de 5 por mi l em mui tos pases da Europa). Uma al i ana, reuni ndo trs
parti dos pol ti cos, com o nome de Sobral tem j ei to vem, desde 1997,
desencadeando di versas aes i nteressantes e i mportantes do ponto de
vi sta de prti cas pbl i cas al ternati vas.
Uma delas o programa Sobral Cri ana, desenvolvi do pela prefei tura
e coordenado pela Fundao de Ao Soci al, vi nculada Secretari a de
Sade e Assi stnci a Soci al. Ao cri ar o programa, seus gestores buscaram
sai r dos moldes tradi ci onai s de programas no campo soci al e buscar o
mxi mo de arti culao das i ni ci ati vas entre atores governamentai s e no-
governamentai s. Foram cri ados trs comi ts com focos di ferentes, mas
i nterli gados, como seus nomes dei xam transparecer.: Nascer em Sobral ,
Crescer e Desenvolver em Sobral e Sobral Cri ana Ci dad . Os co-
mi ts so rgos mi stos, relati vamente i nsti tuci onali zados, mas no for-
mali zados, agregando representantes de vri os segmentos e deli neando as
li nhas e estratgi as de ao das polti cas voltadas para a cri ana e o ado-
157
lescente. J em 2000, os i ndi cadores soci ai s apresentavam melhori as si g-
ni fi cati vas, com 94% de cobertura pr-natal e vaci nal e um grau de mor-
tali dade i nfanti l de 28 por mi l. Escolas, saneamento bsi co e mui tas ou-
tras reas de ao foram desenvolvi das com xi to.
O i mportante, para este texto, refl eti r sobre a composi o destes
comi ts, porque exempl i fi ca de manei ra cl ara o por que buscar o enga-
j amento dos outros nas aes pbl i cas.
O comit Nascer em Sobral concentra-se nas aes de combate mor-
talidade infantil e de ateno sade e nutrio da gestante e do recm-
nascido. Participam: Secretarias de Sade e Assistncia Social, Conselhos
Municipais (de direitos, tutelares, de assistncia social e de sade), Conse-
lho Regional de Medicina, a Cmara Municipal, o Poder Judicirio, a San-
ta Casa, as i grej as, a di ocese, o hospi tal, a Associ ao dos Agentes e a
Federao Sobralense de Associaes Comunitrias, entre outras.
O comi t Crescer e Desenvolver em Sobral atua nas reas de educa-
o, formal e i nformal, de cultura e de soci ali zao. Li derada pela Secre-
tari a de Educao, parti ci pam tambm: as Secretari as de Sade e Assi s-
tnci a Soci al, e de Desenvolvi mento Urbano, os conselhos muni ci pai s
(de di rei tos, tutelares, de assi stnci a soci al e de sade) , Uni versi dade do
Val e do Acara, poderes Legi sl ati vo e Judi ci ri o, Pastoral da Cri ana,
APAE, di ocese, i grej as, SESC (Servi o Soci al do Comrci o), SESI (Ser-
vi o Soci al da I ndstri a), Li ga de Futebol e Li ga das Escolas de Samba.
O tercei ro comi t, Sobral Cri ana ci dad est vol tado para a profi s-
si onal i zao e para a proteo dos di rei tos da cri ana e do adol escente.
Parti ci pam as secretari as muni ci pai s de Sade e Assi stnci a Soci al , Edu-
cao, Cul tura, Desenvol vi mento Urbano, I ndstri a e Comrci o, Uni -
versi dade do Val e do Acara, os consel hos muni ci pai s (de di rei tos, tu-
tel ar e da assi stnci a soci al ), Mi ni stri o de Trabal ho, DETRAN e um
grande nmero de enti dades que atuam na rea da cri ana e do adol es-
cente no muni cpi o (Soci edade de Apoi o Faml i a Sobral ense, Soci e-
dade Pr-I nfnci a, Federao Sobral ense das Associ aes Comuni tri -
as, curumi m e out ras), di oceses, i grej as, Associ ao dos Radi al i st as,
SEBRAE ( Servi o de Apoi o a Pequena e Medi a Empresa), SESI , SENAC
Servi o Naci onal do Comrci o) e o Cl ube dos Di retores Loj i stas.
Al go mui to i mportante que podemos aprender destes exempl os
sobre as nossas tendnci as di ferentes para fl exi bi l i dade ou ri gi dez em
rel ao a questes organi zaci onai s. Os consel hos estatutri os so i m-
portante mas Sobral soube cri ar espaos compl ementares, aprovei tan-
do as ml ti pl as conexes que exi sti am. I gual mente em termos de orga-
ni zao os comi ts se renem peri odi camente, mas so autnomos para
pl anej ar quando e como o comi t vai trabal har. Sempre h um grupo
responsvel pel a coordenao e para o encami nhamento de propostas
como tambm podem ser cri ados fruns de todos os comi ts para di s-
cuti r l i nhas e estratgi as em comum.
158
A experincia de Sobral tambm mostra como as redes so extrema-
mente teis enquanto base de construo social, porque so flexveis, adap-
tam-se, complementam os comits incluindo, contornando, buscando co-
nexes e permitindo que pessoas, que no se do bem, mas que militam na
mesma rea, possam dar sua contri bui o sem que necessari amente te-
nham que se enfrentar. Mas h que se tomar cuidado em reconhecer que
as cont ri bui es que as redes de cont at os podem oferecer enquant o
mobilizadoras de recursos, informaes e oportunidades vm justamente
de sua adaptabilidade. Pode-se e deve-se criar conselhos, comits e fruns,
e tambm deixar e encorajar redes a se articularem no entorno. As experi-
ncias de mobilizao, no entanto, demonstram que a melhor maneira de
terminar com uma rede tentar transform-la numa associao. H razes
muito boas para se criar uma associao, mas formalizar uma rede deve
ser a ltima alternativa. De repente o que era algo adaptvel, que se mobi-
liza seguindo as regras simples da cortesia humana, comea a exigir admi-
nistrao, cargos fixos, votao e oramento. O mesmo se aplica a outros
tipos de organizao tambm. Um grau mnimo de organizao sempre
mui to ti l mas pergunta sobre quanto de organi zao necessri o, a
resposta deve ser sempre: menos do que ns pensamos.
Cooperao, apoios e patrocnios
Num segundo nvel h os vncul os e l i gaes de cooperao. aqui
que normal mente comeam os probl emas com a pal avra parceri a . Pense
por um momento em al gum que tem um companhei ro ou companhei -
ra, ou al gum que tem uma l i gao de ami zade de l onga data; uma
pessoa com a qual se pode contar, com a qual se pode comparti l har
preocupaes e al egri as, com a qual se vai fazer coi sas j untos. Estas so
parceri as rel aes substanti vas e construdas no l ongo prazo, na qual
h val ores comparti l hados. Pense tambm em doi s sci os de um neg-
ci o ou de um empreendi mento. A no ser que el es fossem ami gos e
sempre qui sessem ter aberto este empreendi mento j untos, h uma grande
probabi l i dade de el es estarem se associ ando por razes tti cas, como
j untar o di nhei ro ou somar outros recursos e oportuni dades. Pense tam-
bm num grupo de parti dos pol ti cos que por razes especfi cas deci -
dam apoi ar o mesmo candi dato na el ei o. Nestes doi s l ti mos casos
est amos fal ando de al i anas e coal i zes: formas de col aborao com
foco especfi co, no curto ou mdi o prazo, e com um obj eti vo comum.
Mas o que vem antes da al i ana ou da parceri a, o que vem antes destas
col aboraes mai s duradouras?
Entre o espao da comuni cao e o espao da col aborao, ti l
pensar num terreno de cooperao. Membros de organi zaes di feren-
tes se conhecem, parti ci pam de comi sses ou associ aes e uma ao
ou evento est sendo programado, e de i nteresse de ambos. Vamos
159
i magi nar doi s cenri os: no pri mei ro, o cl ube de mes do bai rro quer
organi zar uma Fest a Juni na para t odas as cri anas do bai rro com o
obj et i vo de recuperar e rel embrar as t radi es dest a fest i vi dade. Al -
gum do cl ube entra em contato com um conheci do na prefei tura para
saber sobre a possi bi l i dade de apoi o e aps al guma di scusso e encami -
nhamento, a prefei tura aj uda abri ndo a escol a para ser usada caso cho-
va, fechando as ruas para o trnsi to e emprestando um pal co e carri nho
de som. Sem dvi da os resi dentes vo fi car fel i zes e vo fal ar sobre o
apoi o da prefei tura. Foi uma ao a curto prazo para um evento espec-
fi co: a prefei tura cooperou com o cl ube de mes. O cl ube de mes no
um departamento da prefei tura e provavel mente a prefei tura no tem
uma pol ti ca especfi ca ou l i nha no oramento sobre apoi o para Festas
Juni nas. Entretanto a ati vi dade fazi a senti do, al go que podi a ser apoi -
ado por ser ti l , dentro da ti ca de apoi o geral soci edade ci vi l , mas
no i mpl i ca em nenhum comprometi mento com o tpi co ou o grupo.
Assi m so os apoi os e se ol hamos os catl ogos de eventos ou os cartazes
de aconteci mentos, veri fi camos a presena de apoi os.
Mui tas vezes a palavra parceri a usada (e mal usada) quando seri a
muito melhor falar de apoios. Uma solicitao de apoio um ato muito
mais simples do que um vnculo substantivo no qual valores so comparti-
lhados e h muito comprometimento mtuo: o outro pode apoiar, ou no,
sem grandes conseqncias e sem constrangimentos. Pode no apoiar des-
ta vez e apoiar numa prxima. Tambm pode apoiar desta vez e no apoiar
na prxi ma. Apoi o tambm se refere a algo especfi co: uma mo na
roda, uma contribuio que requisitada. Quantas vezes falamos: se voc
preci sar de apoi o, me chame . Agora i magi ne a si tuao se o clube de
mes tivesse pedido a parceria da prefeitura. Primeiro, parceria implica
em ser parceiro, em ter co-responsabilidade. Segundo, algo a longo pra-
zo. E, terceiro, representa um comprometimento substantivo com a ques-
to. Assim, a prefeitura teria que entrar junto com o clube no planejamen-
to do evento, na discusso sobre a poltica cultural a longo prazo e talvez
pensar se no seria mais justo e transparente criar um Conselho Municipal
de Festas Juni nas para traar os rumos de coordenao: quantas festas,
aonde, qual o nvel de recursos e as regras de quem pode ou no solicit-
los. Em outras palavras, as implicaes so bem maiores.
Agora podemos i nverter a questo e i magi nar o nosso prefei to do
i nci o do texto i ndo soli ci tar apoi o na fbri ca local para abri r vagas de
aprendi z para os meni nos do programa de rei nsero soci al. A mesma
lgi ca sucede. Se o prefei to for perguntar sobre apoi o, estar perguntan-
do sobre algo especfi co onde a empresa pode deci di r-se por apoi ar ou
no mui to mai s por razes soci ai s do que qual quer outra de pol ti ca
local. Pode tambm deci di r apoi ar sem nenhuma vi si bi li dade, contri bui r
sem exi gi r que o nome sej a i mpresso no materi al, porque sua polti ca em
relao s questes soci ai s busca sempre separar a questo soci al de qual-
160
quer i nteresse empresari al (doadores anni mos so mai s freqentes do
que i magi namos). Se o prefei to, ou prefei ta, for sensato, menci onari a
algumas das outras organi zaes que esto aj udando, com ateno espe-
ci al para aquel as com as quai s os donos ou di retores da empresa tm
li gaes vi a associ aes de classe ou demonstram respei to. Se por acaso
o apoi o no for possvel, haver outras oportuni dades de voltar, garanti -
das pelas regras culturai s da soci abi li dade.
Mas se o prefei to ou prefei ta forem conversar sobre parceri a, o as-
sunto vai ser outro. O que estar na mesa o envol vi mento da empresa
com a prefei tura num ati vi dade conj unta e programti ca de certa vi si -
bi l i dade e que exi gi r mui to de ambos: trocar opi ni es, acompanhar a
execuo, pl anej ar e organi zar recursos. Mui to mai s do que um apoi o.
Sem dvi da, no caso da Casa de Zabel a rel ao entre a Secretari a
Muni ci pal dos Di rei tos da Cri ana e do Adol escente de Teresi na e a
Pastoral do Menor foi de parceri a. O proj eto um compromi sso con-
j unto no qual recursos e oportuni dades so somados. Mas tambm a
Casa de Zabel conta com mui tos pequenos apoi os e doaes que, para
os organi zadores, tambm so essenci ai s.
Di sti ngui r entre apoi o e parceri a mui to i mportante para ambos os
lados. Para quem est soli ci tando i mportante ser claro sobre o grau de
controle que se est di sposto a comparti lhar e sobre o grau de co-gesto
que se est buscando. Um erro comum mui to comentado pelo lado
empresari al nos seus congressos sobre fi nanci amento de proj etos soci ai s
de pensar que oferecer parceri a uma forma mai s deli cada de pedi r
um apoi o especfi co. Pelo contrri o, o resultado uma desvalori zao da
expresso parceri a: Vei o aqui di scuti ndo parceri a mas na verdade s
queri a di nhei ro e o emprsti mo de doi s tratores . A conseqnci a no
consegui r nem um nem outro. A honesti dade seri a di zer: Estamos tra-
bal hando com a associ ao de bai rro do Morro de El efante e h um
terreno que podemos usar para construi r uma quadra esporti va. Com os
tratores que temos vai demorar mui to e estamos preocupadas com a chu-
va. Ser que voc pode aj udar num fi m de semana emprestando uma de
suas mqui nas pesadas de terraplanagem? Algumas das empresas locai s
tambm esto contri bui ndo com um pouco de apoi o fi nancei ro para com-
prar materi al esporti vo e, obvi amente, vamos colocar os nomes de todos
numa placa especi al. Ser que podemos contar com seu apoi o?
Di sti ngui r entre apoi o parceri a , portanto, chave no trabalho de
construo de vnculos interorganizacionais e de mobilizao de recursos
e oportunidades. A distino entre apoio e patrocnio muito mai s sim-
ples e, de certa forma, no problemtica: uma questo de quanto?Rea-
lizao Secretaria Municipal de Obras e Secretaria Municipal de Esportes,
Patrocnio Banco do Brasil, apoio Lyons Clube e Cmara de Comrcio. A
questo aqui de visibilidade e de volume: cada um cria sua escala e suas
palavras pensando como reconhecer, de maneira justa e sria, as contri-
161
buies feitas. Pelo fato de o patrocinador ter contribudo mais, segue que
sua associao com o evento maior e, portanto, a identificao do even-
to com sua misso ou imagem vai ter que ser tambm maior. A loja local
de material de pesca pode apoiar o torneio municipal de voleibol juvenil
por ser algo esportivo e por ter conscincia esportiva e cvica, mas dificil-
mente seria o grande patrocinador do evento. No entanto, o dia municipal
da pesca seria algo diferente! Prefeitos e prefeitas que so bons catadores
de apoios e patrocnios tm aprendido bem esta lio.
Colaborao, parcerias e alianas
Vncul os de comuni cao eventual para a troca de i nformao e opor-
tuni dades, formas de arti cul ao em redes l i gadas a tpi cos ou temas
especfi cos, apoi os e patrocni os, j abrem bem o l eque de possi bi l i da-
des de pensar sobre como construi r o trabal ho em conj unto. Temos
tambm i ntroduzi do na di scusso a necessi dade de di sti ngui r entre par-
ceri a e apoi o. Se a conexo casual na troca de i nformaes representa o
ponto i ni ci al de uma escal a de trabal ho conj unto, as parceri as seri am a
outra ponta. Entretanto entre patrocni os e parceri as h ai nda al go i gual -
mente i mportante a ser di scuti do: as al i anas ou coal i zes.
Para os di plomatas, as ali anas so uma prti ca totalmente normal e
esperada: a hi stri a polti ca do mundo uma hi stri a em parte constru-
da de ali anas. Tanto as ali anas quanto as coali zes referem-se ao pro-
cesso de se agrupar, entrar no mesmo empreendi mento para ati ngi r um
obj eti vo comum. Uma vez alcanado este obj eti vo, no h necessi dade
para a ali ana. Enquanto processos, no so de curtssi mo prazo e nem
de longussi mo prazo, so ati vi dades de mei o termo e sempre com um
foco especfi co: por exemplo, defender-se de um i ni mi go (a ali ana de
defesa da Organi zao do Tratado do Atlnti co Norte OTAN), ou para
i ntroduzi r melhori as (a Ali ana para o Progresso na Amri ca Lati na da
poca de Kennedy). A di ferena entre uma ali ana e uma parceri a uma
questo de grau, so parceri as mai s restri tas que permi tem uma associ a-
o substanti va em relao a um tpi co de preocupao, e portanto de
comparti lhar valores em relao questo, mas que no exi ge que i sso
sej a para sempre ou em todos os campos vi nculados.
Muitos dos conselhos no-estatutrios e comisses, criados para mobi-
lizar diferentes organizaes em volta da resoluo de um tpico especfi-
co, so tambm formas de aliana e seus membros so normalmente muito
atentos aos limites daquilo que pode ser exigido de um ou outro. Aqui de
novo, muitas vezes uma boa aliana de curto ou mdio prazo composta por
grupos diferentes, cada um dos quais com interesse em ver algo resolvido,
bem melhor do que um complexo processo de parceria.
O drama, mui tas vezes o i nevi tvel confl i to entre, de um l ado, o
mundo fri o de ao, al avancagem, recursos e resul tados e, de outro, o
162
mundo das rel aes entre as pessoas, a nossa prpri a soci abi l i dade no
outro. Ao nos j untarmos para fazer coi sas, nos encontramos tambm
enquanto pessoas: aes soci ai s so tambm processos soci ai s, e man-
ter o bal ano entre as opes mai s efi cazes para ao e as necessi dades
de i nterao nunca fci l . Al i anas, apoi os e contatos casuai s podem
representar um mundo mai s fl exvel de ao com rel aes entre pessoas
e organi zaes mai s i medi at as e mai s focadas na t arefa; enquant o a
const ruo de redes, de pat rocni os e de parceri as so opes mai s
estvei s, permi ti ndo contatos de l ongo prazo e oportuni dades de soci a-
l i zao e contato; o bal ano vai sempre ser uma questo de escol ha.
O i mportante para os gestores e outros envol vi dos no mundo das
al i anas entre o setor publ i co e a soci edade ci vi l reconhecer que a
escol ha de como agi r deve ser, na medi da possvel , uma escol ha estrat-
gi ca, de saber as vantagens e desvantagens, de escol her pensando em
futuras possi bi l i dades e oportuni dades e tambm nas conseqnci as que
podem resul tar. Programas, proj etos e ati vi dades so i ntervenes no
coti di ano, so tentati vas esperamos bem sucedi das de mudar o que
acontece ao nosso redor, um redor que foi construdo por outras prti -
cas ao l ongo do tempo: no devemos i magi nar que todos os i mpl i cados
nos apl audi ro de p.
Construindo e mantendo relaes e vnculos
interorganizacionais
Nas partes anteri ores deste texto di scuti mos o porqu de se trabalhar
em ali anas e parceri as com outras organi zaes que no so da admi ni s-
trao pbli ca di reta ou i ndi reta. Apresentamos a vari edade de organi za-
es que so part i ci pant es pot enci ai s, ol hamos al guns casos para
exempli fi car o possvel e tambm abri mos o di ci onri o prti co dos ter-
mos descri ti vos de vnculos. Estes elementos so os i ngredi entes bsi cos
do trabalho com outras organi zaes: preci samos saber que exi stem, que
so di ferentes entre si e em relao ao setor pbli co, preci samos saber
por que as estamos buscando, onde queremos chegar e quai s as formas
de comuni cao, cooperao e colaborao possvei s. Com i sso, temos
os subsdi os para uma escolha estratgi ca i ni ci al. Mas, a parti r daqui , o
que fazer e o que pode acontecer? Quai s so algumas das li es que po-
demos aprender das experi nci as estudadas no Programa Gesto Pbli ca
e Ci dadani a e nos seus proj etos especi ai s que focali zaram em mai ores
detalhes a temti ca da pobreza?
Uma pri mei ra l i o que podemos apontar que h sempre mui to
mai s organi zaes presentes num muni cpi o do que i magi namos e val e
a pena sempre fazer um l evantamento si mpl es para reconhecer a contri -
bui o que i sso pode representar em recursos, al avancagem e oportuni -
dades. Fazer um l evantamento no i mpl i ca necessari amente na real i za-
163
o de um censo, mas a si mpl es troca de i nformaes entre os mem-
bros do secretari ado sufi ci ente para mostrar o quanto h de outras
organi zaes presentes. s vezes tambm val e a pena fazer um l evanta-
mento mai s formal e o Centro de Estudos do Tercei ro Setor da Funda-
o Getul i o Vargas em So Paul o, por exempl o, cri ou um mtodo fci l
para permi ti r que os muni cpi os faam um l evantamento das organi za-
es no-governamentai s presentes especi al mente em rel ao ao campo
de ao soci al . (Por exempl o, um estudo pi l oto fei to para a prefei tura
de Jaboti cabal , um muni cpi o com 65 mi l habi tantes no i nteri or do
Estado de So Paul o, i denti fi cou umas 90 organi zaes presentes no
muni cpi o com al guma atuao soci al ). Quando adi ci onamos todas as
demai s organi zaes com i nteresse em outras reas de atuao e desen-
vol vi mento l ocal , possvel i magi nar o potenci al que estar presente.
O que o l evantamento, formal ou i nformal , vai mostrar a vari eda-
de de atores potenci al mente presentes e esta vari edade i mpl i ca em di fe-
rena. Uma segunda l i o, portanto, reconhecer as i mpl i caes de
di ferena (o que chamado s vezes de al teri dade). Mas a di ferena,
mesmo que assi m pensemos, no est no outro: est entre ns e o ou-
tro. Ambos somos di ferentes um para o outro. Em termos organi zaci o-
nai s, a di ferena se mani festa nas cul turas das organi zaes, nos seus
j ei t os de fazer as coi sas, nos seus val ores, na forma de est rut urar e
mui tas outras prti cas. As al i anas entre organi zaes do l ado governa-
mental (por exempl o com outras secretari as, outras agnci as, di feren-
tes muni cpi os ou agnci as estaduai s) tendem a ter em comum um con-
j unt o de l ei s, prt i cas admi ni st rat i vas e fi nancei ras e, por causa de
si mi l ari dades em l egi sl ao de pessoal e tradi o pol ti ca, pessoas com
dvi das e esperanas si mi l ares que resul tam em cul turas organi zaci onai s
que se no total mente si mi l ares tm mui to em comum. Mas os
vncul os cri ados com organi zaes fora do mbi t o da admi ni st rao
pbl i ca di reta ou i ndi reta so com organi zaes onde estas di ferenas
sero mui to mai ores e, s vezes, i mprevi svei s.
Aqui i mportante l embrar que a di ferena real e normal . Di fe-
renas se mani fest am t ambm em rel ao ao t empo; no soment e o
tempo de reuni es e o tempo em rel ao hora marcada, mas tempo
em rel ao aos processos de aprendi zagem (o tempo pedaggi co), em
rel ao aos processos pol ti cos (tempo pol ti co) e os tempos dados por
obri gaes formai s (tempos i nsti tuci onai s). quase i nevi tvel que al i -
anas e parceri as sej am cri adas entre organi zaes di ferentes, com as
suas cul turas e pecul i ari dades, mas h al go que el as tm em comum: a
preocupao em fazer al go sobre o tpi co em questo. Podemos di zer
que so organi zaes di ssi mi l ares cuj os desti nos so posi ti vamente vi n-
cul ados - as bases cl ssi cas para uma al i ana. Reconhecer i sto buscar
compreender as gradaes entre cul turas, buscar cri ar pontes entre es-
t as di ferenas e negoci ar prt i cas i nt ermedi ri as, mas nunca t ent ar
164
i mpor: al i anas e parceri as so rel aes hori zontai s e no verti cai s.
Uma tercei ra l i o vem do reconheci mento de que mesmo sendo
uma nova gesto ou um novo ano, sempre h o passado. So real mente
raras as si tuaes nas quai s nada tenha si do fei to ou pensado anteri or-
mente sobre um determi nado tpi co, e i gual mente raras as si tuaes
nas quai s s uma pessoa ou grupo estej a pensando al guma possi bi l i da-
de de i nterveno. Vol tar no tempo para l embrar os antecedentes e fa-
zer questo de menci onar como a preocupao com um determi nado
tpi co vem sendo construdo por outros so demonstraes de abertura
para o engaj amento de todos, o reconheci mento das ml ti pl as contri -
bui es possvei s. No fazer i sso um ato anti -soci al no senti do subs-
tanti vo e col eti vo da pal avra.
Uma quarta l i o l embrar que proj etos, programas e outras novas
at i vi dades so sempre i nt ervenes em processos em andament o. O
mundo no estti co mas um fl uxo. Consequentemente, ao entrar no
mei o do fl uxo de outras aes e eventos, mui to pode acontecer e vai
acontecer. O i mportante neste ti po de si tuao a abertura para apren-
der fazendo e as parceri as quando efeti vamente consti tudas so ti -
mas para i sso cri ando uma comuni dade de aprendi zagem e agregando
e mobi l i zando recursos ao l ongo do cami nho. Tambm ao l ongo do
cami nho que aprendemos a descrever e narrar sobre os nossos progra-
mas e proj etos. Mas, ao faz-l o, temos a tendnci a de mostrar um ca-
mi nho bem i ntenci onal , uma certa l gi ca com deci ses pl anej adas e
estratgi as construdas de manei ra cl ara. Por j usta razo, os momentos
de i ndeci so e as dvi das, os probl emas com parcei ras e as tentati vas e
erros, os becos sem sada so s vezes omi ti dos quando se descreve um
proj eto. No para esconder, mas por conta do reconheci mento i mpl ci -
to por parte das pessoas envol vi das em programas e proj etos de que
sempre haver di fi cul dades e portanto todos as conhecem: no h por
que repeti r. I nfel i zmente, as pessoas novas no campo no tm este co-
nheci mento e podem ser l evadas a i magi nar que as di fi cul dades que
esto enfrentando so por fal ta de competnci a pessoal . Nestes mo-
mentos, o encoraj amento e apoi o de outros so mui to i mportantes.
Tambm i mportante lembrar que i di as transi tam entre muni cpi os
e gestes; de um l ado do Pas para o outro. Especi al mente em certas
reas tcni cas como sade e educao, i di as so experi mentadas, de-
poi s testadas e melhoradas num processo no tempo que pode cruzar di -
versos muni cpi os numa regi o. Saber sai r para buscar pessoas que j
venham trabal hando com um tpi co, acumul ando saberes prti cos de
tentati vas de i nterveno pode ser um fator deci si vo.
No mesmo senti do, as pal avras parceri as, al i anas, vncul os, l aos,
apoi os e mui tas outras no so concei tos rgi dos mas so noes, i di -
as sendo trabal hadas. Haver mui ta i nveno para vi r nos prxi mos
anos na medi da em que as prefei turas ampl i arem as experi nci as atuai s
165
para novos campos e novos nvei s de desafi o. Tcni cas de trabal har em
reuni es com mi l ou duas mi l pessoas, i di as sobre comuni cao, no-
vos esti l os de consel hos esto sendo el aborados na prti ca e formando
parte da bi bl i oteca i nvi svel de ao soci al . Haver, sem dvi da, novas
i nsti tui es sendo confi guradas, mostrando que democraci a uma obra
constantemente sendo aperfei oada.
A qui nta li o talvez sej a mai s um alerta do que uma li o, porque
algo sobre o qual pouco se tem di scuti do, a no ser em termos retri cos,
mas mui to i mportante no longo prazo: a sustentabi li dade, ou sej a, a
possi bi li dade de o programa, proj eto ou ati vi dade se sustentar no tempo.
Parte da sustentabi li dade vem da conti nui dade enquanto processo polti -
co e soci al de desej ar a conti nuao, mas para i sso necessri o que a
i nterveno funci one, que traga resultados e mostre sua contri bui o po-
t enci al . So mui t os os proj et os pot enci ai s que no chegam a ser
i mplementados porque ni ngum pensa em perguntar para os servi dores
pbli cos trabalhando di retamente com o pbli co qual a sua opi ni o so-
bre os problemas sendo enfrentados e qual a sua sugesto do que pode
ser fei to? . Mas ao ser i ni ci ados, mui tos proj etos no chegam a ter i m-
pacto e mostrar resultados. Por qu? s vezes, certas mudanas, especi al-
mente aquelas mai s voltadas para questes culturai s e de prti cas soci ai s,
podem levar ci nco, dez para se consoli dar. Mui tos dos fatores di scuti dos
em rel ao aos recursos e ti pos de vncul o so i mportantes aqui , mas
tambm o fator tempo dar tempo ao tempo tem seu prpri o papel.
Uma sexta l i o vem da constatao de que, se um proj eto ou pro-
grama uma i nterveno num mundo soci al que tem hi stri a, segue
que uma ati tude i mportante a ser assumi da antes de i ni ci ar um novo
proj eto procurar saber se j h al go acontecendo, a parti r do que sej a
possvel somar esforos. De manei ra paral el a, i mport ant e t ambm
estar aberto para as i ni ci ati vas j exi stentes, i ndependente das pri ori -
dades especfi cas da gesto. s vezes uma pequena contri bui o pode
produzi r um efei to de al avancagem grande. O exempl o do Programa
Me Canguru, rel atado anteri ormente um bom exempl o, como tam-
bm o caso do trabal ho entre a Prefei tura Muni ci pal de Bel o Hori zon-
t e, a Past oral da Rua e os Cat adores de Mat eri ai s Reci cl vei s que
descri to no anexo. I nfel i zmente, ha tambm mui tas experi nci as do con-
trri o: da i ncapaci dade de gestes muni ci pai s construrem pontes com
as experi nci as emergentes da soci edade ci vi l .
A sti ma l i o tambm di fci l , especi al mente para um momento
hi stri co no qual a democraci a brasi l ei ra est sendo construda passo a
passo, de uma el ei o para a prxi ma e em ato aps ato de engaj amento
e parti ci pao popul ar. Sempre haver, e dever haver, tenses entre os
governos e a soci edade ci vi l . Os doi s tm i nteresses di ferentes mes-
mo que possam coi nci di r num mandato em hori zontes de tempo di fe-
rentes. Uma democraci a forte construda a parti r de uma soci edade
166
ci vi l forte, ati va e i ndependente, e de um governo ou Estado ati vo,
fi rme e competente. Ao trabal har com organi zaes da soci edade ci vi l
i mportante dei xar espao para que el as possam tambm trabal har nas
suas prpri as agendas e ser i ndependentes. A cooptao i ntenci onal ou
no-i ntenci onal de organi zaes no-pbl i cas, tornando-as i nti mamen-
te vi ncul adas s aes pbl i cas, e at dependentes do Estado, contra-
producente para a democraci a a mdi o prazo. i mportante poder aj u-
dar e envol ver, mas tambm necessri o aprender a esti mul ar a auto-
nomi a e apoi ar o di rei t o de organi zaes, parcei ras em al i anas ou
comi sses, a assumi rem posi es i ndependentes. Esta uma parte i m-
port ant e do processo de ampl i ar o espao pbl i co, de aprofundar a
noo de aes para o bem pbl i co e de fortal ecer os vncul os e l aos
ent re os di ferent es component es da soci edade ci vi l que formam seu
capi tal soci al : so seus recursos di sponvei s col eti vamente para ao, e
tambm um aspecto da sustentabi l i dade.
Junto com a sti ma l i o vem a i mportnci a de se reconhecer que
vi vemos numa soci edade desi gual e, portanto, no h como evi tar o con-
fli to que est presente entre di ferentes grupos e classes soci ai s. Pode-se
di zer at que sem confli to em algum momento no h ali anas ou parce-
ri as: di sputar defi ni es e pri ori dades uma parte i ntrnseca ao proces-
so i nterorgani zaci onal. Conseqentemente, a abertura para o di logo
uma postura mui to i mportante que exi gi r a capaci dade, tambm, de
escutar. Ali as para mui tos ati vi stas no campo da excluso, o problema
mui to menos com a voz dos pobres do que com os ouvi dos dos demai s!
Para a oi tava l i o, podemos focal i zar especi fi camente o campo de
desenvol vi mento econmi co e reconhecer o envol vi mento, de manei ra
crescente, dos muni cpi os nesta rea nos l ti mos anos. Aes de gera-
o de emprego pensadas dentro da ti ca da parceri a e da sol i dari edade
porque afi nal este o val or subj acente so uma coi sa quando rel a-
ci onadas economi a di ta sol i dri a e uma outra quando rel aci onadas
ao mercado. Rel aes de mercado so em grande parte caracteri zadas
por l i gaes entre organi zaes si mi l ares, cuj os desti nos so negati va-
mente rel aci onados (al gum vai ganhar e al gum vai perder); assi m a
sua i deol ogi a. Mas qual o papel do Estado l ocal , da prefei tura e suas
secretari as: de apoi ar, cri ar ou esti mul ar al i anas entre empreendedo-
res ou i ntervi r na rel aes de mercado para garanti r opes mai s sol i -
dri as para certos grupos? Com quem el es devem se al i ar a este respei -
to e como? Trata-se, obvi amente, de uma rea nova de questi onamento
para mui tos muni cpi os, e suas i mpl i caes so bem mai ores e envol -
vem outras questes al m do tpi co das parceri as. No entanto, as al i -
anas e parceri as, os apoi os e patrocni os, redes e contatos que esto
sendo tratados neste momento. Um exempl o mui to i mportante de como
l evar adi ante o debate de desenvol vi mento econmi co em parceri a com
a soci edade ci vi l e os representantes da i ndstri a e comrci o vem sen-
167
do dado pel os muni cpi os da regi o do grande ABC Paul i sta (Santo
Andr, So Berrando, So Caetano e outros) na construo da Cmara
de Grande ABC (ver descri o anexa).
Curi osamente, a tendnci a ai nda i nci pi ente de buscar formas de
ao i ntermuni ci pal tambm est chamado ateno pel o fato de que,
enquanto a l gi ca i nsti tuci onal de governo del i mi tada pel as demarca-
es terri tori ai s de muni cpi os e estados, a l gi ca soci al e organi zaci onal
da soci edade ci vi l pode obedecer outros l i mi tes e desenhos. Estes po-
dem ser para mai s, por exempl o, nas quest es ambi ent ai s de baci as
hi drogrfi cas, ou de menos, em rel ao ao l ugar e o hori zonte do coti -
di ano da vi da di ri a. Uma das concl uses i mportantes da sri e de di s-
cusses fei tas no mbi to do Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a so-
bre aes l ocai s para a reduo de pobreza refere-se central i dade do
l ugar das pessoas como ponto de parti da para ao. O que um bai rro,
ou uma comuni dade , do ponto de vi sta da prefei tura pode ser mui tos
l ugares e mui tas comuni dades na prti ca di ri a.
A nona l i o nunca esquecer que as al i anas, apoi os, patrocni os e
parceri as no so, e nunca sero, um substi tuto para o Estado. I nfel i z-
mente, tanto na arena i nternaci onal quanto naci onal , h os que argu-
mentam que preci so menos Estado e que se deve transferi r cada vez
mai s aqui l o que fei to pel o Estado para a responsabi l i dade de organi -
zaes no-est at ai s, sej am est as Organi zaes No-governament ai s
(ONGs), Organi zaes Fi l antrpi cas ou Fundaes Soci ai s, entre ou-
tras. A questo no entanto outra. As experi nci as submeti das ao Pro-
grama Gesto Pbl i ca e Ci dadani a mostram no menos Estado ou
menos ao de governo , mas mai s Estado e mai s ao de governo
contri bui ndo, j unto com organi zaes ori undas de di ferentes partes da
soci edade, para a construo de uma esfera pbl i ca mai s ampl a e mai s
substanti va: um espao pbl i co verdadei ramente do pbl i co. As parce-
ri as so i mportantes tanto nas suas contri bui es focai s de recursos e
oportuni dades quanto na construo mai s ampl a da noo de pbl i -
co . Espera-se, no entanto, do governo, enquanto representante do Es-
tado l ocal , que i ntervenha nas reas onde tem mandato para i ntervi r.
Como ponto vi ncul ado cabe ao governo muni ci pal , em rel ao
t emt i ca das parceri as, demonst rar um bom uso dos recursos sua
di sposi o. A base das al i anas e parceri as so os recursos que estas
mobi l i zam, e no h nada mel hor para atrai r as organi zaes que pen-
sam em se engaj ar em aes pbl i cas do que uma gesto l ocal que usa
seus prpri os recursos de manei ra responsvel , transparente e com cons-
ci nci a de seus efei tos e i mpactos nas economi as l ocai s.
Fi nal mente, a dci ma l i o, que recupera uma boa parte dos comen-
tri os anteri ores mas mui to menci onada pel as pessoas no campo da
ao entre organi zaes, nunca confundi r contratos para servi os com
parceri as ou al i anas. Obvi amente, como em qual quer rea de nosso
168
mundo soci al , h uma rea ci nzenta aqui , mas i mportante buscar cl a-
reza sobre o ti po de rel ao que est em questo. Quando um servi o
contratado, este contrato pbl i co e preci sa ser moni torado enquanto
tal . Pode ser que a mesma organi zao por exempl o uma das organi -
zaes do si stema S no caso de Sobral estej a presente num conse-
l ho, buscando aj udar na el aborao de pol ti cas e arti cul ar suas prpri -
as aes para maxi mi zar os efei tos. Mas se a organi zao acei ta, por
competnci a, assumi r uma determi nada mi sso remunerada, i mpor-
tante para todos que se reconhea que i sso um servi o e, como tal ,
necessri o mant-l o di sti nto e moni torado. Os papei s so di ferentes e
necessri o que i sso sej a reconheci do. O probl ema surge quando a l gi -
ca da parceri a ofusca o contrato de servi o, tornando di fci l a cobrana
e a responsabi l i zao das aes.
O desafio que enfrentamos
H uma t endnci a de descrever i novaes, exempl os de prt i cas
possvei s e experi nci as bem sucedi das como Mel hores Prt i cas .
I sso peri goso porque pode cri ar a i mpresso de que a ni ca coi sa
necessri a a ser fei t a copi ar a i di a, que a i di a j vem pront a e a
sua t ransfernci a si mpl es. Seri a o equi val ent e a, numa escal a i magi -
nri a, at ri bui r 80% da i mport nci a do sucesso de um programa ou
proj et o i di a, t al vez 18% para as habi l i dades e saberes t cni cos e
admi ni st rat i vos necessri os, e soment e 2% para as habi l i dades e sa-
beres de const ruo de vncul os e l aos i nt erorgani zaci onai s a ar-
qui t et ura soci al e i nst i t uci onal . I nfel i zment e, a si t uao quase o i n-
verso. I di as nunca est o pront as e h mui t o ai nda a ser const rudo e
aprendi do. Si m, as experi nci as so mui t o i mport ant es porque mos-
t ram pi st as e possi bi l i dades, abrem para pensar e di scut i r al t ernat i vas
e est i mul am a const ruo de saberes de di ferent es t i pos. No ent ant o,
est a bi bl i ot eca i nvi svel de conheci ment os col et i vos deve ser ut i l i zada
em di l ogos com si t uaes especfi cas, exi gi ndo debat e e experi men-
t ao, t ent at i va e erro. Est e o processo a part i r do qual as prt i cas
se t ornam i di as e as i di as se t ornam prt i cas, ambas desafi adas pe-
l os probl emas a serem enfrent ados. Na mesma escal a i magi nri a po-
demos col ocar aqui l o que a experi nci a das i novaes demonst ra. Al go
como 70% do esforo est no campo do desenvol vi ment o das habi l i -
dades e saberes de negoci ar e cri ar vncul os ent re organi zaes e de
const rui r e format ar agrupament os i nt erorgani zaci onai s adequados
(fruns, consel hos e reuni es de di versos t i pos), 28% nas habi l i dades
e saberes t cni cos e admi ni st rat i vos mobi l i zados em t orno do t pi co
em si , e 2% na i di a. Ao l er as experi nci as apresent adas no anexo,
val e a pena l embrar o di t ado: a const ruo de uma gest o pbl i ca
di gna do nome 2% i nspi rao e 98% t ranspi rao.
169
Anexo
Mais seis caminhos para refletir e agir
Itapecerica da Serra (SP)
Projeto Barraces Culturais da Cidadania
Local i zado dentro de uma rea de proteo de mananci ai s vi zi nha ci dade
de So Paul o, o muni cpi o enfrenta mui tos dos mesmos probl emas das ci dades
peri fri cas pobres das grandes reas urbanas: vi ol nci a, excl uso, ausnci a de
pol ti cas pbl i cas e fal ta de acesso aos equi pamentos de cul tura e l azer. Em 1997
o Departamento de Cul tura da Ci dade procurou as soci edades ami gos de bai rro
e as parqui as da I grej a Catl i ca para di scuti r as demandas para ati vi dades cul -
turai s. Destas di scusses tambm resultaram os pri mei ros apoi os vi tai s para qual-
quer ti po de ati vi dade pbl i ca numa rea adensada: espao para as pri mei ras
ati vi dades de l azer. Foram montadas ofi ci nas de trs horas de durao sobre
di versas ati vi dades cul turai s i ncl ui ndo dana, drama, msi ca e arte para os j o-
vens dos bai rros mai s necessi tadas. Buscando dar um passo mai s em termos de
vi si bi l i dade, a prefei tura i nvesti u na reforma de doi s espaos para reuni r di versas
ofi ci nas: os barraces cul turai s.
Ti veram papel-chave no processo de apoi o tambm as di scusses com uma
empresa local com uma postura sri a em relao ao desenvolvi mento soci al: a I n-
dstri a de Cosmti cos Natura. A empresa no somente apoi a em termos fi nancei -
ros aj udando com os sal ri os de moni tores e outros custos mas tambm j
patroci nou uma exposi o do trabalho do fotgrafo Sebasti o Salgado num dos
Barraces, o do Jardi m Jaci ra que um dos bai rros mai s vi olentos do Estado. O
Departamento de Cultura tambm forj ou vnculos com a rea de Sade, com a
Vara de I nfnci a e da Juventude e tambm com a Polci a Mi li tar Estadual, cada
um das quai s fornecendo algum ti po de apoi o tcni co-profi ssi onal e de ati vi dades.
Estas di versas i nterfaces cri adas e parceri as sendo construdas ampl i aram o
i mpacto do proj eto dentro da comuni dade. No somente o convvi o soci al dos
j ovens foi mel horado e opes de l azer construdas, mas nas ati vi dades h mui ta
di scusso sobre e uso de temti cas do coti di ano, consci enti zando os j ovens e seus
fami l i ares da i mportnci a da parti ci pao na di scusso pbl i ca. Em poucos anos
o Departamento de Cul tura consegui u com a construo de vncul os de apoi o e
parceri a al go di ferente que sozi nho teri a si do i mpossvel .
Rio de Janeiro (RJ)
Centros de Ateno Psicossocial
A i di a de que o atendi mento aos portadores de sofri mento psqui co grave
pode ser fei to em centros de atendi mento di urno, evi tando a i nternao em
hospi tai s psi qui tri cos e permi ti ndo que as pessoas permaneam com suas fam-
l i as e comuni dades, bastante di fundi da no Pas em termos de pol ti cas e di re-
tri zes. Portanto h ai nda poucos l ugares onde i sso tornado concreto. Um del es
Ri o de Janei ro onde ci nco anos aps a pri mei ra proposta ter si do fei ta, em
1991, o pri mei ro Centro de Ateno Psi cossoci al foi i mpl antado. Hoj e so sei s
em di versas regi es com a previ so de mai s oi to, doi s dos quai s para a i nfnci a e
a j uventude. Um estmul o i mportante foi um estudo fei to em 1995 mostrando
a si tuao dos 3300 paci entes i nternados na poca. Constatava-se que dos paci -
entes que obti veram al ta hospi tal ar poucos fi zeram tratamento ambul atori al ;
necessi tando portanto al go mai s ati vo e mai s focado para servi r de refernci a e
evi tar o quase i nevi tvel vol ta para a si tuao hospi tal ar.
Di ferentes dos hospi tai s, pouco acolhedores, os Centros so na mai ori a i nsta-
l ados em casas col ori das e ati vi dades so desenvol vi das por equi pes mul ti profi s-
170
si onai s. Hoj e, com a contri bui o do trabal ho dos Centros e outros proj etos,
al go em torno de 1500 l ei tos psi qui tri cos foram desati vado no muni cpi o sem
gerar qual quer fal ta de assi stnci a.
Os recursos fi nancei ros do proj eto so parte do oramento muni ci pal e no foi
nesta rea que surgi u a necessi dade de cri ar vnculos de apoi o e parceri a. O pri mei -
ro Centro pertenci a anti ga LBA e ti nha si do i ncorporado Secretari a Muni ci pal
de Desenvol vi mento Soci al . Foi este fato, l embrado por um consel hei ro di stri tal
de sade, que desencadeou o processo. I mportante tambm foram as ati vi dades do
I nsti tuto Franco Basagli a, uma ONG que trabalha com a questo anti -mani comi al
h mai s de 10 anos e aj udou na i denti fi cao de membros das equi pes e tambm
a complementao com outro profi ssi onai s, supervi so tcni ca e assessori a com a
formulao de polti cas. Outros vnculos foram cri ados com doi s hospi tai s, um
dos quai s da Uni versi dade Federal, que comparti lhavam as mesmas i di as e prti -
cas para garanti r uma assi stnci a em rede para os paci entes que preci savam de
i nternao por curtos perodos. Vnculos de apoi o com o Batalho do Exrci to da
rea de Santa Cruz abri ram o uso de seus campos de futebol e a Pol i ci a Mi l i tar
empresta seus ni bus para a reali zao de passei os. A comuni dade e os fami li ares
tambm tm um papel ati vo nas ati vi dades e, no i nci o, por fal ta de i tens no
oramento para este novo ti po de atendi mento, foram elementos-chave na mobi -
li zao de comerci antes locai s para doarem frutas e legumes.
A experi nci a dos Centros ai nda est no seu i nci o mas demonstra bem a
abordagem comum a mui tos programas e proj etos que buscam abri r espaos
novos. Um passo a passo i ncremental , buscando al i anas de formas di ferentes e
apoi os especfi cos rel aci onados mui to mai s aos recursos no fi nancei ros do que
aos fi nancei ros. Numa rea de atuao ai nda mui tas vezes permeado por esti g-
mas soci ai s, os contatos reai s no di a a di a so i mportantes el ementos na constru-
o de novas rel aes. Hoj e, por exempl o, o Consel ho Di stri tal de Sade rene
seus consel hei ros numa das sal as de um dos centros, faci l i tando o engaj amento
dos paci entes tambm na di scusso sobre sade.
Belo Horizonte(BH)
Associao dos Catadores de Papel e Materiais Reciclveis
Como a mai ori a das grandes ci dades no Pas, Bel o Hori zonte apresentava no
i nci o da dcada de 90 um quadro sci o-ambi ental probl emti co, fato que esti -
mul ou a el aborao de uma cadei a de pol ti cas e aes em rel ao a gesto ambi -
ental e resduos sl i dos. No h duvi da que sem esta preocupao e sensi bi l i dade
para a temti ca ambi ental o caso da ASMARE, a Associ ao dos Catadores de
Papi s e Materi ai s Reci cl vei s, teri a ti do um outro e negati vo desfecho. O caso
um excel ente exempl o de uma prefei tura di sposta a entrar em um proj eto em
andamento, l i derado por organi zaes da soci edade ci vi l e dando, em conseq-
nci a, um apoi o chave na sua al avancagem e conti nui dade.
Parte da popul ao moradora de rua na ci dade, sobrevi vi a da cata e venda de
papi s e outros materi ai s, sempre em condi es precri as e com grande desvanta-
gem econmi ca. Em 1987, um grupo de i rms benedi ti nas, que havi a comeado
a trabal har estas questes em So Paul o mas com menos sucesso, i ni ci aram os
pri mei ros contatos. Di fcei s e s vezes agressi vos nas suas reaes, os catadores
l evaram mui to tempo antes de acei tar a presena das i rms e os membros da
Pastoral dos Moradores de Rua, enti dade vi ncul ada I grej a Catl i ca e Cri tas.
Com o tempo, a i mportnci a da auto-organi zao foi acei ta e reuni es de rua
l evaram a ati vi dades de mobi l i zao pel os di rei tos dos catadores e el es, i ncl usi ve,
ti veram uma presena na di scusso da i mpl antao da col eta sel eti va de l i xo,
al go sendo di scuti do para fazer parte da Lei Orgni ca da ci dade, mas sendo
ori entado em di reo a i ni ci ati va pri vada. O resul tado das mobi l i zaes e arti cu-
l aes foi o reconheci mento i nsti tuci onal dos catadores como agentes pri vi l egi -
ados na cadei a de l i mpeza pbl i ca e no desenvol vi mento sustentvel da ci dade.
171
Em 1990 um terreno da Rede Ferrovi ri a Federal foi ocupado por um grupo
de catadores e suas faml i as e l se i nstal ou tambm uma rea de agl uti nao de
ati vi dades a parti r das quai s a Associ ao foi cri ada. Esta teri a si do a hi stri a de
ASMARE se no fosse pel o trabal ho i ni ci ado em 1993 quando foi el ei to um
governo de perfi l popul ar. Atravs de sua Superi ntendnci a de Li mpeza Urba-
na, a prefei tura comeou a trabal har ati vamente com os catadores, i ntegrando-os
em sua pol ti ca de resduos sl i dos. Neste papel , o poder pbl i co i ncenti va o
cooperati vi smo dos catadores, no s l hes cedendo trs gal pes na regi o central ,
que so uti l i zados como depsi tos, mas tambm apoi ando um conj unto de i ni ci -
ati vas que envol vem capaci tao profi ssi onal , educao e empenho em garanti r
os el ementos necessri os ao resgate da ci dadani a. Hoj e, a ASMARE uma refe-
rnci a naci onal que tem contri budo para o surgi mento de experi nci as si mi l ares
e outras secretari as e coordenadori as da prefei tura so tambm envol vi das, aj u-
dando a negoci ar posse de terrenos ocupados e mobi l i zando vncul os com os
servi os pbl i cos em geral . Os catadores so reconheci dos na ci dade, recebem
ai nda um pequeno mai s constante retorno de seu trabal ho (doi s a trs sal ri os
mni mos) e trabal ham com di gni dade. um excel ente exempl o de como i m-
portante para os gestores muni ci pai s saberem quando se deve somar esforos e
aj udar a i ni ci ati va do outro e no pensar num proj eto prpri o.
Porto Alegre (RS)
Instituto Comunitrio de Crdito Porto Sol
Mi crocrdi to um tpi co mui to em di scusso atual mente, pel a sua capaci da-
de de arti cul ar pequenas quanti dades de di nhei ro para l ugares onde os si stemas
e programas pbl i cos de apoi o ao fi nanci amento de empreendi mentos no con-
segue chegar. Em 1992 o governo muni ci pal da ci dade de Porto Al egre tomou a
deci so de cri ar seu prpri o mecani smo de mi crocrdi to com os obj eti vos de
faci l i tar a cri ao, cresci mento e consol i dao de empreendi mentos de pequeno
porte, formai s ou i nformai s, associ ados ou no, e di ri gi dos por pessoas de bai xa
renda, a fi m de fomentar o desenvol vi mento soci oeconmi co equi l i brado do
muni cpi o, bem como cri ar tecnol ogi as e transferi -l as para ati vi dades fi ns.
Mas somente no i nci o de 1996 a agnci a foi de fato aberta para o pbl i co,
ao fi nal de quatro anos de di scusso e, mai s i mportante, l evantamentos de outras
experi nci as dentro e fora do Pas. Neste processo, a prefei tura buscou o apoi o
de ONGs naci onai s e estrangei ros com experi nci a como tambm a cooperao
i nternaci onal . Pesqui sas foram fei tas por membros da Uni versi dade e vi si tas i n
l oco para ver as di ferentes formas de organi zar programas de mi crocrdi to tam-
bm ocorreram. Esta estratgi a, de buscar al i anas e apoi os para aprofundar
i di as a pri mei ra l i o da experi nci a de Porto Al egre.
A segunda foi a forma institucional criada para garantir a continuidade do pro-
grama de mi crocrdi to em gestes futuras. Foi cri ado uma Associ ao Ci vi l I deal,
aprovado pelo Tribunal de Contas do qual participaram como scios fundadores: a
prefeitura de Porto Alegre com RS 700 mil, o Governo do Rio Grande do Sul com
R$ 350 mi l e, sem aportes de capi tal, a Federao das Associ aes Comerci ai s do
Estado do Rio Grande do Sul (Federasul) e a Associao dos Jovens Empresrios de
Porto Alegre. Seu Conselho de Administrao composto majoritariamente pela
sociedade civil: dos nove membros, trs so nomeados pelo poder pblico e seis pela
sociedade civil, incluindo um pelo Oramento Participativo. A partir desta iniciativa
e seus trabalhos iniciais muito competente tecnicamente, mostrando que o Portosol
sabia do que se tratava, outros apoios comearam a aparecer. A cooperao tcnica
alem, que estava presente desde o incio tambm entrou com recursos financeiros,
a Fundao I nteramericana, organizao de cooperao ligada ao Congresso dos
Estados Unidos, o BNDES e o Sebrae foram outras. A Caixa Econmica Federal
cedeu espao, luz e li mpeza em troca da movi mentao do Fundo do Portosol. A
prefei tura foi sem dvi da sensvel s possi bi li dades de apoi o e buscou negoci -los.
172
Entretanto tambm deu duas lies importantes sobre alianas e parcerias: no estu-
do do que fazer e na montagem do como fazer.
Distrito Federal
Programa Mala do Livro de Bibliotecas Domiciliares
Em 1998, quando uma pesqui sadora do Programa de Gesto Pbl i ca e Ci -
dadani a vi si tou o programa, descreveu uma cena numa das ci dades-satl i tes de
Brasl i a: dentro de uma casa, i nmeras cri anas di sputando a sua vez de l er em
voz al ta o l i vro que tm na mo. A casa era i gual s outras com a ni ca di sti no
de ter uma bandei ra no porto: mal a do l i vro. A casa era de uma pessoa normal ,
uma dona de casa que i nterrompe suas tarefas para se col ocar a servi o da comu-
ni dade enquanto Agente Comuni tri a da Lei tura. Em 1998 havi a mai s de 500
destas casas espal hadas pel as ci dades-satl i te.
O programa foi i ni ci ado em 1990 quando uma das bi bl i otecri as da Secreta-
ri a da Cul tura do Di stri to Federal comeou a dei xar sacol as de l i vros com al gu-
mas donas de casa de uma das ci dades-satl i te. El as organi zavam os emprsti mos
l ocai s para que pessoas que moravam l onge das bi bl i otecas pbl i cas pudessem
ter acesso l ei tura. Em 1996, o governo assumi u ofi ci al mente o programa e, de
nove l ocai s, passou-se para 70, e de sacol as mudou-se para cai xas-estante. Doi s
anos mai s tarde havi a 509 Mal as do Li vro funci onando cada uma na casa de um
Agente Comuni tri o da Lei tura (freqentemente mul heres) que vol untari amen-
te ofereceram seu tempo l i vre e o espao nas suas resi dnci as. Os agentes cadas-
tram os vi zi nhos i nteressados, regi stram os emprsti mos dos l i vros para uma
semana e tambm organi zam sesses onde pessoas podem consul tar e l er os l i vros
al i mesmo. A cada doi s meses o acervo trocado e o processo conti nua. Em 1997
foram real i zados 1.760.000 emprsti mos de l i vros com mai s de 120 mi l pessoas
i nscri tas: cri anas, j ovens e adul tos das comuni dades de bai xa renda, ou ncl eos
rurai s ou outras reas desprovi das de espaos cul turai s.
Mai s uma vez temos um exempl o de sensi bi l i dade governamental para as
ati vi dades em curso; desta vez uma ao quase que vol untri a de uma das bi bl i -
otecri as do Di stri to Federal . H tambm a busca de apoi os e al i anas dentro da
rea pbli ca: as malas que vi raram estantes ao serem abertas foram fabri cadas por
presi di ri os. Entretanto o grande apoi o foi da soci edade ci vi l tanto em termos
dos vol untri os para o papel de Agente Comuni tri o da Lei tura quanto naqui l o
que essenci al para montar uma bi bli oteca: os li vros. Se fosse preci so comprar os
150 mi l l i vros do acervo do programa, teri a si do i mpossvel a sua real i zao.
Entretanto com o apoi o do Si ndi cato dos Propri etri os dos Postos de Gasol i na,
que col ocou seus 220 postos de gasol i na di sposi o para servi r de pontos de
col eta, e a rede de tel evi so l ocal , que assumi u a campanha de doao com o
ttul o Ler Legal , os l i vros chegaram. Al go em torno de 300 mi l l i vros foram
doados, dos quai s mai s da metade puderam ser aprovei tados e outros envi ados
para as uni versi dades em troca de obras de i nteresse geral .
A sel eo foi fei ta pel a equi pe do programa apoi ada pel os estudantes de
bi bl i oteconomi a da uni versi dade, e at adol escentes autores de ato i nfraci onal
de pena l eve foram envol vi dos no trabal ho de processamento; o I BAMA entrou
doando madei ra apreendi da; a Companhi a El tri ca foi mobi l i zada para doar
ti nta e dobradi as para a confeco das mal as-estantes, emprestando tambm
uma perua para o transporte, e a Fundao Abri nq para os Di rei tos da Cri ana
aj udou na capaci tao dos Agentes Comuni tri as.
Uma i di a si mpl es gerou um i mpacto i mportante a parti r de parceri as e apoi -
os que mobi l i zaram a comuni dade em torno do proj eto. Como descreveu al gum
envol vi do: gera-se, al i , naquel as casas, um espao de exercci o si ngul ar de ci da-
dani a e uma di nmi ca de busca de conheci mento por mei o do l i vro. Em torno
desta i ni ci ati va, consti tuem-se novas l i deranas comuni tri as, novos mecani s-
mos de soci al i zao e de ao col eti va.
173
Regio de Grande ABC (SP)
A Cmara de Grande ABC
A regi o de Grande ABC, parte i mportante da rea metropol i tana de So
Paul o, atravessa uma sri e de mudanas de grande i mpacto na sua popul ao. A
reestruturao e xodo de mui tas das suas i ndstri as chamou ateno para um
processo de decadnci a econmi ca e de cresci mento de desemprego.
Em 1990, as sete prefei turas da regi o (Santo Andr, So Bernardo do Cam-
po, So Caetano do Sul , Di adema, Mau, Ri bei ro Pi res e Ri o Grande da Serra)
j havi am cri ado um consrci o i ntermuni ci pal para di scuti r questes de desen-
vol vi mento com especi al refernci a a gua, resduos sl i dos e saneamento, mas a
i di a da Cmara tambm foi i nfl uenci ada pel as anteri ores cmaras setori ai s e
pel o agrupamento de movi mentos soci ai s, ONGs, associ aes empresari ai s e de
trabal hadores no Frum da Ci dadani a do Grande ABC, enti dade que engl oba
mi as de 100 enti dades.
A Cmara concebi da com um frum i ntergovernamental de pl anej amento,
formul ao e i mpl ementao de pol ti cas pbl i cas, envol vendo tambm a soci e-
dade ci vi l . Busca i denti fi car as aes necessri as para o desenvol vi mento da re-
gi o, sugeri ndo solues para problemas soci ai s, econmi cos, ambi entai s e fi si co-
terri tori ai s, vi sando o desenvol vi mento econmi co de uma regi o com 2,5 mi -
l hes de habi tantes. A Cmara organi zada em termos de grupos temti cos
i nterdi sci pl i nares e i nteri nsti tuci onai s, que el aboram di agnsti cos e recomenda-
es de ao para o Consel ho Del i berati vo. Este composto pel o Governador do
Estado, Secretri o de Ci nci a, Tecnol ogi a de Desenvol vi mento Econmi co, Se-
cretri o de Emprego e Rel aes de Trabal ho, os sete Prefei tos, os Presi dentes das
Cmaras Muni ci pai s, os Deputados Estaduai s e Federai s da Regi o, ci nco repre-
sentantes do Frum da Ci dadani a, ci nco representantes das organi zaes dos
trabal hadores e ci nco representante do setor econmi co. No di a a di a, a coorde-
nao exerci da por uma coordenadori a executi va tambm representati va dos
di versos setores: do consrci o i ntermuni ci pal , do estado, do frum, dos traba-
l hadores e do setor econmi co.
Em 1998 havi a mai s de 20 grupos t emt i cos t rabal hando na preparao de
pol t i cas e mui t as aes j est avam sendo i mpl ement adas, e o que mai s i mpres-
si onam os observadores do processo a adeso e o comprometi mento de pesso-
as que so real ment e represent at i vas dos muni cpi os e das di ferent es foras da
regi o. A Cmara um bom exempl o para t ermi nar est e pequeno gi ro pel as
parceri as, poi s , de fato, uma grande parceri a col eti va entre organi zaes mui -
t o di ferent es umas das out ras, cuj os dest i nos so vi ncul ados. Cada uma t em
parte da sol uo e, i gual a um quebra-cabea, foi necessri o construi r um espa-
o onde as part es pudessem se encai xar. Nest a t arefa, a l i deranas das prefei t u-
ras foi chave, demonst rando abert ura, compreenso e buscando novas formas
de encont ro e di scusso, reconhecendo seu papel mas t ambm sabendo cha-
mar os demai s para part i ci par.
174
175
Ganhar e ganhar: estratgias de
negociao bem sucedidas entre os
municpios, os estados e a Unio
Evelyn Levy
Negoci ar cert ament e um dos aspect os bsi cos da vi da pol t i ca.
Torna-se ai nda mai s i mport ant e medi da que a democraci a vem se
expandi ndo, i ncorporando novos atores; e cruci al , poi s, em geral , ne-
nhum governo consegue agi r i sol adamente de outros governos, de em-
presri os, dos movi mentos popul ares, das organi zaes no-governa-
mentai s, da soci edade ci vi l , enfi m.
No tarefa fci l , mas a experi nci a recente traz al gumas pi stas
i nteressantes a serem tri l hadas. O texto que segue busca j ustamente
i ndi c-l as. El e foi construdo a parti r da anl i se de casos concretos e
tambm do conheci mento mai s ampl o que exi ste sobre esse assunto.
H al guns anos o hi stori ador Eri c Hobsbawn vi nha freqentando o
Brazi l Workshop promovi do pel o I nsti tute of Lati n Ameri can Studi es,
da Uni versi dade de Londres.
Em 1997, ao fi nal de um di a de exposi es e di scusses, pergunta-
ram-l he quai s eram suas i mpresses sobre os trabal hos apresentados.
Hobsbawn ponderou que nos pri mei ros semi nri os a que havi a assi sti do,
em meados da dcada de 80, os estudi osos constatavam as evi dnci as e
caractersti cas de uma grande cri se, no Brasi l. Depoi s, no i nci o da d-
cada de 90, os pesqui sadores passaram a expli car a cri se. Pelas apresen-
taes, senti a agora que o Brasi l comeava a enfrentar seus desafi os.
Parte dessa resposta pode ser encontrada nas l ocal i dades. De fato,
em duas dcadas de democrati zao e descentral i zao pode-se veri fi -
car o desenvol vi ment o de uma grande capaci dade dos governos
subnaci onai s em enfrentar vel hos e novos probl emas, soci ai s, econmi -
cos e ambi ent ai s, com persi st nci a, coragem, cri at i vi dade e, mui t as
vezes, com poucos recursos.
176
Em mui tos casos, as respostas vi eram dos governos muni ci pai s. No
entanto, embora a exi stnci a da Federao pressuponha graus de coo-
perao, no raramente a rel ao do muni cpi o com os outros entes
federados tem i mpl i cado em um j ogo de competi o perversa. Em anos
mai s recent es, novos experi ment os t m si do real i zados, podendo-se
observar a combi nao destas foras.
O obj eti vo desse ensai o i denti fi car quai s fatores tm si do deter-
mi nantes para o estabel eci mento de rel aes de efeti va cooperao en-
tre os muni cpi os, os estados e a Uni o, ao l ado de outros atores.
Ao que t udo i ndi ca, em al guns casos, os muni cpi os t m al cana-
do sucesso em const rui r parceri as favorvei s, cri ando-se dessa ma-
nei ra mecani smos de governance. Quai s so esses mecani smos e como
podem ser const rudos o que se pret ende i nvest i gar. De out ra par-
t e, busca- se veri fi car em que medi da, com o emprego de t ai s meca-
ni smos, consegue-se fort al ecer a ci dadani a e a sust ent abi l i dade das
l ocal i dades.
O cami nho a ser percorri do ser: em pri mei ro l ugar, exami nar a
si tuao do muni cpi o brasi l ei ro no pacto federati vo de hoj e, suas for-
as, desafi os e constrangi mentos. Em segui da, compi l ar uma sri e de
i di as sobre governance, que abrem uma nova vi so sobre a governabi -
l i dade das soci edades contemporneas.
A parti r da recuperao de casos concretos, o l ei tor ser convi dado
a encontrar as pi stas de uma estratgi a de negoci ao em que todas as
partes podem ser ganhadoras. Fi nal mente, vai se tentar concl ui r a res-
pei to das estruturas de i ncenti vos favorvei s nessas si tuaes.
O Municpio e o pacto federativo
O Brasi l conta hoj e com 5 506 muni cpi os. Destes, cerca da metade
tem popul ao i nferi or a 10 mi l habi tantes; cerca de 41% tm uma
popul ao entre 10 mi l e 50 mi l habi tantes; e 9% tm popul aes supe-
ri ores a 50 mi l habi tantes.Quase uma quarta parte desses muni cpi os
foram cri ados a parti r de 1988, esti mul ados pel as novas regras ento
i nsti tudas. Esses poucos dados expressam a di versi dade desse uni ver-
so. preci so recordar ai nda as grandes desi gual dades regi onai s no ter-
ri tri o brasi l ei ro, para se ter uma i ndi cao da heterogenei dade da re-
al i dade de que se est tratando.
Em que pesem as di ferenas, os muni cpi os t m si do i nvest i dos
de responsabi l i dades crescent es, a part i r de um i nt enso processo de
descent ral i zao. A Const i t ui o de 1988 um marco i mport ant e
dest e processo, ref l et i ndo o amadureci ment o da soci edade ci vi l e
sua l ut a em f avor da democrat i zao, nos anos que precederam a
el aborao da Cart a
34
.
O retorno democraci a permi ti u que, pri nci pal mente em mbi to
34
Bresser Perei ra,
2000
177
l ocal , uma mai or pl ural i dade de i nteresses e atores pudesse parti ci par
do j ogo pol ti co, espel hando i gual mente a progressi va compl exi fi cao
da soci edade brasi l ei ra. sobretudo na arena muni ci pal que a compe-
ti o pol ti ca i r gerar i novaes, tanto no pl ano dos atores como no
das prti cas pol ti co-admi ni strati vas.
Assi m, entre o vel ho e o novo, buscou-se construi r uma soci edade
pol ti ca mai s ati va.
Mui tos dos papi s que hoj e o muni cpi o desempenha antes eram
i ndi tos. Desde a fundao da Repbl i ca, o muni cpi o, embora conhe-
cendo mai or autonomi a que os governos l ocai s em outras partes, nunca
foi um i nstrumento ati vo de democrati zao, e s parci al mente era res-
ponsvel pel a provi so e regul ao de servi os.
Hi st ori cament e o que se vi u f oi um movi ment o pendul ar de
sst ol es e di st ol es , ou sej a, de cent ral i zao e descent ral i zao,
ent re a Uni o e os est ados. preci so t er esse passado em ment e
para se comprender os at uai s percal os: a resi st nci a de al guns at ores
em abandonar suas ant i gas posi es e as di f i cul dades em assumi -
rem as novas.
No entanto, a parti r dos anos 90, essas rel aes foram se reorgani -
zando. Foram basi camente trs os campos em que mai s se redefi ni ram
as regras do j ogo: sade, educao e fi nanas pbl i cas.
Sade No mbi t o da sade, cri ou-se o Si st ema ni co de Sade
(SUS), que progressi vament e foi t ent ando est abel ecer uma rede de
servi os de sade pbl i cos e pri vados, descent ral i zada, regi onal i zada
e hi erarqui zada
35
. A gest o passou a ser descent ral i zada para est a-
dos e muni cpi os, e o Mi ni st ri o da Sade passou a se concent rar
em quest es de regul ament ao e normat i zao. Aps as l ei s edi t a-
das em 1990, o Mi ni st ri o l anou Normas Operaci onai s Bsi cas
(NOBs) em 1991, 1993 e 1996. A pri mei ra est abel eceu os cri t ri os
de ressarci ment o aos prest adores de servi os de nat ureza pbl i ca; a
segunda cri ou a possi bi l i dade dos muni cpi os al canarem a gest o
semi -pl ena, recebendo um mont ant e para o pagament o dos cust os
hospi t al ares e ambul at ori ai s; e a t ercei ra i nst i t ui u as t ransfernci as
aos muni cpi os de acordo com o t amanho de suas respect i vas popu-
l aes, desl ocando a t i ca do fi nanci ament o da ofert a para a deman-
da pel os servi os.
Conforme Costa, Si l va e Ri bei ro, a NOB edi tada em 1993 teve como
efei tos proj etar as secretari as muni ci pai s de sade nos governos muni -
ci pai s; aumentar a capaci dade de gesto no pl ano muni ci pal ; ampl i ar a
fora de trabal ho nesse setor; ampl i ar a oferta de servi os ambul atori -
ai s e aes de sade col eti va; e aumentar o comprometi mento do ora-
mento dos muni cpi os com as aes de sade.
36
Segundo os mesmos autores, avali a-se que os i mpactos da NOB de
1996 nos muni cpi os foram i ncenti var a conteno de custos, i ncenti var
35
Abruci o e Costa,
1998, 119
36
Cost a, Si l va e
Ri bei ro, 1999
178
o uso de recursos prpri os e uma mai or responsabi li zao pela gesto
37
.
A esses ai nda se poderi a acrescentar o estmul o formao de con-
srci os i ntermuni ci pai s.
Educao No campo da educao vem se buscando defi ni r com
mai or cl areza a responsabi l i dade de cada ente federado com respei to
aos di ferent es nvei s de ensi no. At recent ement e, Uni o, est ados e
muni cpi os atuavam em prati camente todos os nvei s. A parti r da cri a-
o do FUNDEF, em 1997, est-se procurando responsabi l i zar os mu-
ni cpi os pel a rede de ensi no fundamental e pr-escol ar; os estados pel o
ensi no mdi o; e a Uni o pel o tercei ro grau e outras ati vi dades i mpl i cadas
na uni versal i zao e promoo da eqi dade no acesso ao ensi no pbl i -
co, e na qual i dade do ensi no em geral . Em resposta ao FUNDEF, veri -
fi cou-se efeti vamente um cresci mento das matrcul as no ensi no funda-
mental nas redes muni ci pai s e uma di mi nui o do percentual de cri an-
as fora da escol a. Para que esse processo de muni ci pal i zao se com-
pl ete fundamental o papel i ndutor e coordenador dos estados, o que
atesta o exempl o do Estado de Mi nas Gerai s, onde a muni ci pal i zao
mai s progredi u
38
.
Finanas Pblicas Outro campo de grande negoci ao tem si do o
das fi nanas pbl i cas. A Uni o vem procurando comprometer estados e
muni cpi os em sua cruzada pel o aj uste fi scal . Por mei o da Lei Camata,
que l i mi t a a 60% o compromet i ment o das recei t as corrent es com a
fol ha de pagamento, ou por i ntermdi o dos compromi ssos fi rmados na
renegoci ao das dvi das, estados e muni cpi os esto sendo obri gados a
real i zar um saneamento em suas fi nanas. Esse di sci pl i namento deve
cul mi nar com Lei de Responsabi l i dade Fi scal .
Mui tas das muni ci pal i dades j promoveram o aj uste fi scal . Passa-
ram a arrecadar mai s recei tas prpri as, em vi rtude de um aperfei oa-
mento de seus si stemas de arrecadao e mai or fi rmeza por parte dos
prefei tos em taxar seus munci pes
39
.
O mei o ambi ente representa outro setor em que a ati vi dade entre os
entes federados comparti l hada.
Em todos esses campos, nem sempre as rel aes so fcei s. A mu-
dana de papi s, atri bui ndo aos muni cpi os a gesto ou a provi so dos
servi os, e aos estados e Uni o a coordenao, regul ao, control e e
apoi o tcni co, nem sempre se real i za
40
. Os estados so, por vezes, rel u-
tantes em abandonar seu papel de provedor de servi os. Por outro l ado,
a fragi l i dade tcni ca dos muni cpi os i mpede, por exempl o, a formao
de bancos de dados que possi bi l i tem o acompanhamento das aes l o-
cai s. No raro tambm ocorrerem fal has contratuai s entre muni cpi -
os e os out ros ent es, como t em ocorri do no caso da apl i cao do
FUNDEF, t pi cas de assi met ri a de i nformao e moral hazard ent re
pri nci pai s e agentes.
No campo das t ransfernci as, ocorrem confl i t os, poi s essas no
37
Dados recent es
sobre Vi t ri a da
Conqui st a- Bahi a
(popul ao 254 mi l
habi tantes)
exempl i fi cam esses
i mpact os: Com a
municipalizao plena
dos servios desade,
a prefeitura receber
repasses deR$ 22
milhes do Ministrio
da Sadeesteano.
Uma verba queera de
R$ 189 mil em 1996,
antes da
municipalizao.Era
um dinheiro que
estava a eia para as
clnicasparticulares
comenta Menezes (o
prefeito). O nmero
deconsultas mdicas
pulou de19 718 em
1996, para 120 mil
no ano passado. O
ndicedemortalidade
infantil caiu de44,5
por mil nascidos para
cerca de20.Os
mdicos contratados
passaram de9 para 89
eo deenfermeiros
pulou decinco para
54.(Gazet a Mercan-
t i l , 19-07-2000)
38
Abruci o e Costa,
1998
39
Evidncias dessa
melhora foram
informados pelo
Tribunal de Contas do
Estado de So Paulo:
Dentreas644
prefeituraspaulistas
cujosnmerosso
analisadospelo TC ( a
prefeitura da Capital
temseu prprio
tribunal) a proporo
daquelascujo oramento
dependia de75% a
100% dosrepasses
governamentaiscaiu de
65,16% em1997 para
53,03% em1999, sinal
dequea arrecadao
prpria est subindo.
O nmero de
municpios j
enquadrados nos
limites da Lei
179
se do de acordo com prazos e encargos est abel eci dos
41
. As di sput as
i nt erpart i dri as e a t ransfernci a de encargos sem os corresponden-
t es recursos so t ambm font e de at ri t o ent re as di versas i nst nci as
governament ai s.
Princpios e fundamentos da Governance
O concei to de governance tem ti do di versos si gni fi cados na l i teratu-
ra pol ti ca. Aqui se far refernci a a somente doi s del es, por aj udarem
a compreender como se cri am os comportamentos favorvei s cons-
truo de coal i zes e i mpl ementao das pol ti cas pbl i cas.
O pri mei ro t em ori gem na vert ent e neo-i nst i t uci onal i st a, que v
nas i nst i t ui es a sust ent ao da ao col et i va. I nst i t ui es so re-
gras formai s, const rangi ment os i nformai s e formas de assegurar seu
cumpri ment o , conforme defi ni o de Dougl as Nort h
42
; permi t em dar
est abi l i dade s t ransaes soci ai s, pol t i cas e econmi cas. A depen-
der do modo como so const rudas, podem est i mul ar comport amen-
t os cooperat i vos que geram mel hori a gl obal na si t uao dos i ndi vdu-
os ou grupos.
Conforme Mel o,
a capacidade de governance implica a capacidade gover-
namental de criar e assegurar a prevalncia... de regras
universalistas nas transaes sociais, polticas e econmi-
cas... promovendo arranjos cooperativos e reduzindo os
custos de transao
43
.
Dentro da mesma matri z teri ca, a Escol ha Raci onal procura expl i -
car quai s el ementos constrem uma rel ao de poder
44
:
Conceber a relao de poder entre atores sociais como um
jogo de barganha significa somente que reconhecemos o
fato de que o resultado final depende dos recursos de bar-
ganha dos atores, as estratgias que adotam, dada a estru-
tura do jogo no qual esto envolvidos. consistente com
essa abordagem identificar cinco tipo de recursos:
a) o conjunto de informaes dos atores,
b) sua autoridade legtima,
c) incentivos condicionais queos atores so capazes decriar
na estrutura dos demais atores (ocorrem quando um ator
ameaa/apoia a um outro com a finalidade de provocar
mudanas de comportamento),
d) incentivos incondicionais que os atores so capazes de
criar na estrutura dos demais atores (ocorrem quando um
ator consegue mudar a estrutura de decises de outros, fa-
zendo mudanas no ambiente),
e) Reputao ( um dos elementos centrais no desenvolvi-
mento de uma estratgia de barganha na qual o conheci-
mento assimetricamente distribudo e os jogadores no
tm informao perfeita).
Em geral, recursos materiais permeiam ambos incentivos.
Camata... passou de
84,45% em 1997 para
92,4% em 1999. As
cidades com dficit
oramentrio superior
a 10%, que eram
18,04% em 1997,
representaram no ano
passado apenas 5,47%
do total. (Gazeta
Mercantil, 18-07-2000)
44
Dowdi ng,
Dunl eavy, Ki ng e
Marget t s, sem dat a
40
Abruci o e Costa,
1998
41
Zi ul koski , 2000
42
Mel o,1996
43
Mel o,1996, 69
180
Mas o termo governance tambm tem si do uti li zado para desi gnar for-
mas e mecanismos de coordenao e cooperao no necessariamente ancora-
dos no uso da autoridade pblica
45
. A formao de redes de governance ,
em grande medi da, conseqnci a de reali dades novas como a formao
da Comuni dade Europi a, o fortaleci mento das regi es enquanto atores
polti cos, as tendnci as descentrali zao na polti ca ps-moderna
46
. As
tendnci as mai s recentes nas relaes i ntergovernamentai s no Brasi l, que
sero exami nadas mai s abai xo, parecem tambm i ndi car essa di reo.
Para o momento convm veri fi car como se est estruturando o pen-
samento pol ti co sobre o tema:
St oker v a quest o a part i r de uma reorgani zao do poder do
Est ado: governance t ant o se refere el aborao de est i l os de gover-
no nos quai s t endem a se di l ui r as front ei ras ent er set ores pbl i cos e
pri vados, como t ambm se refere cri ao de uma est ut ura ou or-
dem que no pode ser i mpost a desde fora, mas que resul t ado da
i nt erao de um grande nmero de governant es i nf l uenci ando-se
reci procament e.
A parti r desses concei tos, Stoker desenvol ve ci nco proposi es so-
bre governance:
1. A governana implica na participao de um conjunto
de instituies e atores que no pertencem mesma esfera
de governo;
2. Em situao de governana, as fronteiras e as responsa-
bilidades so menos claras no domnio da ao social e
econmica;
3. A governana traduz uma interdependncia entre os po-
deres das instituies associadas ao coletiva
4. A governana implica na participao de redes de atores
autnomos;
5. A governana parte do princpio de que possvel agir
sem se remeter ao poder ou autoridade do Estado. Este tem
por papel utilizar tcnicas einstrumentos novos para orien-
tar e guiar a ao coletiva.
47
Ai nda segundo Stoker, a i nterdependnci a de poderes i mpl i ca em:
que as organi zaes encarregadas da ao col eti va dependem umas
das outras;
que para ati ngi r seus obj eti vos el as devem trocar seus recursos e
negoci ar sua parti ci pao em empreendi mentos comuns;
que o resul t ado das t rocas det ermi nado no soment e pel os re-
cursos dos part i ci pant es mas t ambm pel as regras do j ogo e do
contexto.
Governar, do ponto-de-vista da governana sempre um
processo interativo porque nenhum ator, pblico ou priva-
do dispe dos conhecimentos e recursos necessrios para re-
solver sozinho os problemas
48
.
46
Hel l er e Feher,
1988; Levy, 1997
47
St oker,1998, 21
48
St oker, 1998, 25
45
Mel o,1996
181
Stoker ai nda aponta para o fato de que
a governana ligada vontade de desenvolver o capital
social edecriar as condies sociais necessrias a uma ativi-
dade econmica e poltica eficaz.
Castel l s, que desenvol veu o concei to de Estado-Rede, tambm i n-
cl ui a parti ci pao soci al e pol ti ca entre as exi gnci as para a consti tui -
o deste Estado
49
.
As proposi es desses autores assi nal am, portanto, a necessi dade de
se revi sar, em mui tos casos, o modo de operao das i nsti tui es pbl i -
cas; no se afi rma mai s a presena de um Estado i sol ado, conforme
Stoker, mas um Estado que se estrutura em redes de parcei ros pbl i cos
estatai s e no-estatai s e pri vados; no qual cada ator detm recursos
dentre os quai s a reputao e a possi bi l i dade, mai or ou menor, de
cri ar estratgi as e i ncenti vos que modi fi quem a si tuao i ni ci al . Vi u-se
i gual mente que o resul tado do j ogo i ndetermi nado, mas que suas re-
gras tm um papel i mportante a desempenhar.
Jogos Cooperativos
A parti r dos rel atos de al gumas experi nci as de Gesto Local , ten-
tar-se- i denti fi car quai s foram os provvei s fatores que determi naram
o sucesso de muni cpi os ao se comporem com estados, a Uni o e ou-
tros atores para empreendi mentos comuns.
Tamanho document o? Com efei t o, o t amanho do muni cpi o pare-
ce t er al gum peso em sua posi o de barganha, embora no defi ni t i -
vo. A t abel a a segui r i ndi ca a presena de al guns poucos pequenos
muni cpi os, com popul aes i nferi ores a 10 mi l habi t ant es. Ambos,
t al vez no por coi nci dnci a, est avam i nt egrados em proj et os regi o-
nai s Pedra Bel a SP no Proj et o Ent re Serras e guas, e Al madi na
BA no proj et o de Manej o I nt egrado da Baci a Hi drogrfi ca do Ri o
Al mada. Assi m, ai nda que os dados do Programa Gest o Pbl i ca e
Ci dadani a at est em o franco cresci ment o de proj et os de ci dades com
menos de 20 mi l habi t ant es e das ci dades com popul aes ent re 20
mi l e 50 mi l habi t ant es
50
, t udo i ndi ca que os muni cpi os mui t o pe-
quenos adqui rem uma posi o favorvel ao se i ncl urem em consrci -
os ou proj et os regi onai s, do qual part i ci pam muni cpi os i gual ment e
pequenos ou mai ores. Se essa hi pt ese for verdadei ra el a bast ant e
rel evant e, dado que, como vi st o ant eri orment e, met ade dos muni cpi -
os brasi l ei ros est o nessa cat egori a
51
.
49
Cast el l s, 1998
50
EAESP/ Ford, 2000
51
Essa a posio,
por exemplo do Banco
Mundial (Bird), cujos
estudos indicam
igualmente uma
si gni fi cati ca elevao
de custos no
fornecimento de
servios por prefeitu-
ras muito pequenas
(Gazeta Mercanti l
18/01/2000)
182
(*) i nt egram o Proj et o Ent re Serras e guas, promovi do pel a Secret ari a do Mei o Ambi ent e
do Est ado de So Paul o, ent revi st a concedi da por Eduardo Trani .
Mas, e quanto aos muni cpi os mai ores, no extremo oposto da esca-
l a? Aqui tambm se veri fi cam probl emas. Com exceo do caso da C-
mara do Grande ABC, cuj os dados sero exami nados mai s adi ante, os
proj etos anal i sados no envol vem muni cpi os mui to grandes (aci ma de
400 mi l habi tantes). Com efei to, a parti r de um certo patamar, as nego-
ci aes tornam-se mai s di fcei s, encontrando doi s ti pos de barrei ras:
burocraci as menos gei s e mai or di sputa pol ti ca entre esses prefei tos,
o governador e ou deputados, ou candi datos a estes postos. Ou sej a, o
prefei to de uma ci dade desse porte apresenta-se como um candi dato
potenci al a concorrer a cargos de mai or representao, o que pode vi r
a ser um obstcul o formao de uma coal i zo. Nesse caso, os i ncen-
ti vos aos ti tul ares das i nstnci as estadual e federal i ncl usi ve o de sua
vi si bi l i dade pol ti ca devem ser mai ores.
Ao que tudo i ndi ca, a negoci ao entre atores mai s robustos exi ge
tambm um si stema de coordenao mai s compl exo e refi nado, e, ao
mesmo tempo, um gerenci amento mai s especi al i zado das burocraci as
l ocai s e demai s i nstnci as, para que possam responder de modo fl exvel
aos desafi os col ocados por uma gesto comparti l hada.
Quai s so os at ores? No uni verso est udado os proj et os di zi am
respei t o a quest es de sade, prot eo mul her, mei o ambi ent e,
gerao de emprego e renda e aument o de arrecadao.
No muni cpi o, os atores que mai s se expressam so: os prefei tos, os
Tamanho dos
municpios
Pequeno (menos de
10 mi l habi t ant es)
Mdi o (ent re 10 mi l
e 50 mi l habi t ant es)
Grande (mai s de
50 mi l habi t ant es)
Consrci os
Municpios/Regio Populao
28 - Pedra Bel a 5 142 (*)
19 - Al madi na 8 256
01 - Ronda Al t a 12 000
15 - I capu 15 000
28 - Nazar Paul i st a 12 011(*)
19 - Coaraci 25 963
19 - Uruuca 23 859
02 - Bet i m 249 000
07 - Ri o Branco 197 000
09 - Qui xad CE 70 000
10 - Londri na PR 405 000
16 - Vi t ri a 259 000
24 - Vi t ri a da Conqui st a 254 000
28 - At i bai a 98 811(*)
28 - Mai ri por 54 038(*)
03 - Consrci o Al t o So Franci sco
- MG 360 000
22 - Grande ABC 2 500 000
19 - Baci a Hi drogrfi ca do Ri o Al mada
(Al madi na, Coaraci e Uruuca ) 58 078
Sub-total
1
5
8
3
183
vereadores, as burocraci as l ocai s; a soci edade ci vi l , presente em si ndi -
catos, ONGs, consel hos e grupos comuni tri os.
A Uni versi dade t ambm most rou ser um at or mui t o rel evant e,
como no caso da Uni versi dade Est adual de Londri na, no Proj et o
Mdi co da Faml i a:, ou da Facul dade de Ci nci as Mdi cas de Mi nas
Gerai s que part i ci pou desde o i nci o da formao do Consrci o do
Al t o So Franci sco.
A l i derana dos prefei tos i ndubi tavel mente um fator fundamental
para aumentar o poder do muni cpi o. So el es que podem arti cul ar
mui t os at ores l ocai s e t m l egi t i mi dade para est abel ecer os vncul os
fora do muni cpi o.
As burocraci as l ocai s tm um papel determi nante no fl oresci mento
das i ni ci ati vas, sobretudo se l hes for dada autonomi a de i mpl ementa-
o. Na experi nci a do Mdi co de Faml i a de Londri na observa-se cl a-
ramente esse ponto:
Apesar deser uma idia bastantedisseminada, experinci-
as satisfatrias deste tipo de programa ainda so raras no
Brasil. A grande novidade no caso de Londrina foi a auto-
nomia dada s equipes no planejamento das aes a serem
desenvolvidas, orientadas para a priorizao do cadastra-
mento das populaes. Este foi um passo fundamental, pois
muito difcil planejar com segurana uma nova forma de
interveno em regies cuja populao praticamente vir-
gem de qualquer tipo de contato com servios de sade.
52
Em seu l i vro Bom Governo nos Trpicos, uma vi so crti ca, a pesqui -
sadora norte-ameri cana Judi th Tendl er, destacou a i mportnci a das bu-
rocraci as l ocai s no desempenho dos programas governamentai s. Encon-
trou quatro expl i caes para i sso:
os trabal hadores desses programas apresentaram al ta dedi cao ao
emprego;
o prpri o governo al i mentou a al ta dedi cao desses trabal hadores
com sucessi vas demonstraes pbl i cas de admi rao e respei to
pel o que el es estavam fazendo;
os trabal hos foram organi zados de outra manei ra: passaram a ser
mul ti funci onai s e ori entados para o cl i ente;
o governo tornou os cli entes os fi scai s do trabalho dos servi dores
pblicos, ao anunciar quais eram os resultados que deveriam ser es-
perados
53
.
Ou sej a, i ncenti vos corretos l evantam a moti vao desse grupo que,
desta manei ra, torna-se um al i ado no sucesso dos programas. Mai s adi -
ante fi car evi dente que a parti r do sucesso que a prefei tura obtm no
pl ano l ocal que el a consegue construi r a reputao necessri a para atra-
i r de novos e mai s vaci l antes parcei ros.
As Organi zaes No-Governamentai s consti tuem atores mui to pre-
52
Spi nk e Cl emente,
1997, 138
53
Tendl er, 1998,
186
184
sentes na cena l ocal . Sua i mportnci a pode ser cruci al em aportar o
recurso i nformao especi al i zada para o proj eto. No Proj eto So Pedro
de Vi tri a, por exempl o, observa-se essa questo:
Uma outra caracterstica desta prefeitura, implementada
nas duas ltimas gestes. a sua atuao em projetos sociais
atravs das parcerias com ONGs. Estas, alm depotenciali-
zarem o alcance social dos projetos. so fundamentais para
imprimir metodologias eficazes quevisam a facilitar a par-
ticipao da populao e para implementar tcnicas mais
concretas para o planejamento ea avaliao. na medida em
que esto envolvidas diretamente com as demandas e com o
nvel de satisfao alcanado. Um exemplo bem-sucedido
a parceria estabelecida com a Parquia Santo Antnio vi-
sando ao desenvolvimento e gesto da Fbrica Escola de
Alimentos (produo e venda de salgados e doces). entre
outros objetivos.
54
E tambm no Pl o de Produo Agrofl orestal de Ri o Branco:
O processo de incluir ONGs e rgos de extenso rural e
de pesquisa na assessoria do plo agroflorestal muito im-
portanteno somentepara distribuir o trabalho, mas, tam-
bm, para diminuir a responsabilidadeda prefeitura quanto
ao sucesso do programa.
55
Esse foi tambm o caso do apoi o dado pel os ambi ental i stas no Pro-
j et o Ent re Serras e guas. Organi zaes est rangei ras, como a GTZ
(Progama de Gerao de Emprego e Renda de Qui xad - CE) tambm
contri buem para o desempenho desses proj etos.
Os consel hos muni ci pai s ou l ocai s so suj ei tos vi vos nesse proces-
so. O proj eto Meni nas de Santos exempl i fi ca essa tendnci a:
importante destacar que o marco fundamental para o
incio da sensibilizao da opinio pblica sobre o traba-
lho ocorreu quando foi lanada a campanha Seja um
Anjo da Guarda, em 12 de outubro de 1994, em parceria
com o Ministrio Pblico, o Conselho Municipal de Direi-
tos da Criana e do Adolescente, a Fundao Abrinq, e a
Rdio e TV Tribuna. Esta campanha desenvolvida pela
prefeitura e busca, junto aos empresrios, a insero dos
adolescentes no mercado de trabalho.
...O projeto desenvolveaesjunto aosvriosconselhosem
funcionamento no municpio, como o dosDireitosda Cida-
dania eo Conselho Tutelar da Criana edo Adolescente...
56
Envol ver agnci as mul ti l aterai s expande, evi dentemente, o poder do
muni cpi o:
Seguindo a tendncia geral das prefeituras municipais bra-
sileiras. sufocadas em meio a uma crise econmica violenta
eperversa. a prefeitura do Rio Branco tem lanado-seaguer-
54
Spi nk e Cl emente,
1997, 54
55
Spi nk e Cl emente,
1997, 16
56
Spi nk e Cl emente,
1997, 103
185
ridamente na busca de parceiros que possam colaborar na
implantao depolticas pblicas voltadas para a melhoria
das condies de vida da populao. e a Casa Rosa Mulher
um exemplo que tem dado certo. Desde sua criao, a
casa tem contado com o apoio financeiro (atravs de proje-
tos especficos) de organismos e programas do governo fede-
ral (Ministrio da Cultura, do Bem-Estar Social. da Sa-
de, Comunidade Solidria etc.), de organismos internaci-
onais como o Unicef e o Fundo Canad, e de diversas
organizaes no-governamentais (I bam. CBI /\. Rede
Acreana de Mulheres, CDDHEP, Sesc, Senac etc.).
57
Os pri nci pai s el ementos da estratgi a so:
Regras e i ncenti vos
As regras podem ser concebi das com o i ntui to de fazer doi s ou mai s
parcei ros de uma negoci ao serem vencedores, cri ando i ncenti vos para
que cada part e at i nj a seus obj et i vos prpri os. Se ent endemos regras
como formas de contrato entre os entes, devemos i denti fi car os i ncen-
ti vos que exi stem nos mesmos.
A idia bsica por trs de contratos de incentivos a de
obter congruncia de objetivos
58
.
Esse o caso da si stemti ca de arrecadao e repasses de tri butos,
por exempl o:
A maior parte da receita dos municpios brasileiros pro-
vm de repasses de impostos federais e estaduais, que so
responsabilidade dos Estados e da Unio. A maioria dos
municpios aguarda esses repasses, de maneira passiva. En-
tretanto, os impostos estaduais (I PVA e I CMS) so repassa-
dos tambm em funo de sua arrecadao no municpio.
Assim, quanto maior for a arrecadao destes impostos no
municpio, maior ser sua participao nas transferncias
estaduais. Portanto, ao aumentar sua arrecadao, o mu-
nicpio ampliar suas receitas totais. O fato de no serem
impostos municipais no impede que a prefeitura procure
melhorar sua arrecadao.
O que fazer?
As principais aes para aumentar a arrecadao podem
ser organizadas em trs grupos: aumento da fiscalizao,
incentivo ocorrncia do fato gerador do tributo e redu-
o da inadimplncia. Para os impostos estaduais, as pre-
feituras podem realizar aes do primeiro e do segundo
grupo. Apesar de no terem poder para reduzi r a
inadimplncia, podem auxiliar o governo do estado na
fiscalizao do I CMS, podem estimular a realizao de
atividades comerciais ou o licenciamento de veculos no
municpio, aumentando, respectivamente, a arrecadao
do I CMS e do I PVA.
59
O pequeno muni cpi o de Ronda Al ta RS tem um exempl o a dar
nesse senti do.
57
Spi nk e Cl emente,
1997, 186
58
Mi l grom e
Robert s, 1992, 188
59
Paul i cs, 2000, 15
186
Ronda Alta-RS (12 mil hab.) implantou um progra-
ma de aumento da arrecadao do I CMS, a partir de
1990, que uniu o auxlio fiscalizao e o incentivo
ao comrcio.
Vrias intervenes de estmulo s vendas do comrcio
local foram realizadas. Um dos melhores exemplos a
Feira da Pechincha. Nesta feira, o comrcio expunha seus
produtos e toda noite havia uma programao cultural
com espetculos de artistas de outras cidades e do prprio
municpio (violeiros, gaiteiros etc.). A feira conseguiu reu-
nir cerca de 3 mil pessoas por noite. Para que os morado-
res do interior tambm pudessem participar, a prefeitura
colocou transporte sua disposio. Foi montado, tam-
bm, um parque infantil com ingresso gratuito para os
estudantes
Seguindo a proposta de integrar a comunidade em torno
do desenvolvimento do municpio, a prefeitura criou a cam-
panha Bolo da Notinha, um programa destinado a au-
mentar a arrecadao de I CMS, incentivando os consumi-
dores a exigirem nota fiscal no ato da compra. Ao atingir
determinado valor em notasfiscais, o comprador podia troc-
las por cupons com os quais concorria a uma srie de pr-
mios todos os meses e no final do ano participava do sorteio
de um carro novo.
Essa iniciativa da administrao contou com o apoio dos
comerciantes locais, por acenar com perspectiva de um
aumento de suas vendas. Alm de se prontificarem a ofe-
recer alguns dos artigos a serem sorteados, eles tambm
eram os responsveis por organizar um jantar mensal, no
decorrer do qual era realizado o sorteio. Esse jantar reu-
nia muitas pessoas, tornando-se um momento de confra-
ternizao e debate de idias. A cada ms o prefeito dis-
cursava sobre um determinado tema e convidava as lide-
ranas polticas de oposio para apresentarem seus proje-
tos para o municpio.
60
Esse exempl o mostra que sucessi vos i ncenti vos foram sendo dados a
uma cadei a de parcei ros, ensej ando mtuos benefci os. O que i mpor-
tante assi nal ar que a regra exi stente j permi te esse uso, embora sej a
pouco uti l i zada.
verdade tambm que cada i ncenti vo representa um custo, s vezes
pol ti co, que deve ser aval i ado em rel ao ao benefci o que uma mu-
dana de prti cas i r trazer. Nesse caso, trouxe mai s benefci os.
Uma outra manei ra de modi fi car uma si tuao cri ar novas regras.
Judi th Tendl er
61
assi nal ou-o em seu estudo, mostrando que o Estado do
Cear esti mul ou a mel hori a da qual i dade dos servi os muni ci pai s, ao
tornar pbl i cos os resul tados que se esperavam, ao mesmo tempo em
que capaci tava seus usuri os a control -l os. Ou sej a, transferi u i nfor-
mao e recursos para um dos atores (control e soci al ) de modo a i ncen-
ti var um tercei ro, desobri gando-se da fi scal i zao mai s estri ta.
Fi nal mente, val e l embrar que prmi os tambm so i ncenti vos i m-
portantes. Trazem moti vao para di versos atores e aumentam a repu-
tao daquel es que mai s di retamente so contempl ados.
60
Paul i cs, 2000, 16
61
Tendl er, 1998
187
Si nergi a
Para chegar a acordos mai s faci l mente, ou aumentar o val or agrega-
do de uma ao pol ti ca, o governante deve acrescentar novos obj eti -
vos e atores ao j ogo
62
.
O exempl o de Ronda Al ta permi ti u veri fi car a quanti dade de atores
que se envol veram em uma ao mul ti facetada.
Observe-se agora out ro proj et o, Manej o I nt egrado da Baci a
Hi drogrfi ca do Ri o Al mada, no qual ml ti pl os aspectos e atores foram
i ntegrados:
Do ponto de vista tcnico, pode-se considerar que o proje-
to inovador em dois aspectos bsicos. O primeiro aspecto
diz respeito prpria concepo tcnica decultivo agrcola,
quebaseada nos sistemas agroflorestais (SAF), uma tcni-
ca pouco utilizada na regio pelos rgos governamentais.
Os sistemas agroflorestais significam formas de manejo dos
recursos naturais, em que espcies lenhosas (rvores, arbus-
tos epalmas) so utilizadas em associao com cultivos agr-
colas ou com animais em uma mesma rea, de maneira
simultnea ou em uma seqncia temporal. O que o proje-
to est fazendo em Almadina, Coaraci e Uruuca o de-
senvolvimento de SAF; isto , a transformao do cacaual
tradicional (monocultura) e de outras formas extrativistas
como a madeireira em sistema mltiplo silvopastoril, com-
binando o plantio do cacau e de outras frutferas com a
conservao de espcies arbreas e da fauna, bem como a
transformao da bovinocultura extensiva, largamentepra-
ticada na regio, em um sistema pastoril ambientalmente
mais equilibrado (agrosilvopastoril), que no perca seu po-
tencial econmico. Esta basetcnica do programa garanteo
critrio de desenvolvimento agrcola sustentvel.
O segundo aspecto, que tambm no muito observado
em programas ou projetos realizados pela CEPLAC ou
EBDA e outros rgos pblicos, diz respeito ao ponto de
partida do projeto, que a combinao da recuperao de
um ri o, desde sua nascente, com a conservao do
ecossistema. Procura-se unir o tratamento da gua e a
conservao da bacia hidrogrfica, com a preservao da
Mata Atlnti ca, medi ante a i nstalao dos si stemas
agroflorestais (SAF). Atravs da anlise de qualidade da
gua do rio Almada, verificou-se que o nvel de oxignio
dissolvido (um dos principais parmetros de avaliao),
na nascente do Almada, ainda bastante alto, diferente
do que ocorre em outros pontos de coleta, o que justifica a
preservao da nascente do Rio Almada.
...Outro importante aspecto de inovao do projeto refere-
se ao trabalho com pequenos produtores rurais, algo que na
regio tambm no se observa na grande maioria dos pro-
gramas e projetos desenvolvidos pela CEPLAC ou EBDA.
A prtica comum nestes rgos de se trabalhar com agri-
cultura de larga escala, e com mdios e grandes produtores
agrcolas. No caso do projeto de manejo da bacia do
Almada, pequenos produtores epequenas comunidades agr-
colas passam a ser o pblico-alvo.
Um outro aspecto de inovao diz respeito a um dos obje-
tivos do projeto, que o estmulo, apoio e incentivo cria-
62
Moore, 1995
188
o de associaes de produtores rurais. A regio cacaueira
histrica e culturalmente marcada por um fraco grau de
associativismo e cooperativismo; predominando os grandes
produtores e a monocultura. O que ocorre neste projeto
uma tentativa de mudana da conduta poltica na regio.
A crise exige dos produtores uma postura mais autnoma,
de participao e envolvimento conjunto da comunidade.
So estes aspectos, no que diz respeito ao carter de gesto,
que o projeto tenta estimular e desenvolver nos seus benefi-
cirios mais evidentes e diretos, que so os pequenos produ-
tores rurais.
...Destaca-se o trabalho desenvolvido na Associao da
Agrovila da nascente do Almada, na comunidade de Sete
Paus. Antes da realizao do projeto, a comunidade sobre-
vivia do extrativismo puro, sem sistemas de saneamento
(banheiros) nas casas e sem perspectivas de produo agr-
cola mais organizada. Como elementos que foram agrega-
dos comunidade da nascente do Almada, e que so im-
portantes para estimular a cidadania naquele lugar, a par-
tir do resgate da dignidade e melhoria nas condies de
vida, tem-se a implantao das unidades demonstrativas
de SAF, o que possibilitou comunidade a plantao de
diversos cultivos de forma sustentvel; a construo da casa
de farinha e de banheiros nas casas; o apirio para produ-
o de mel; o estabelecimento da trilha de ecoturismo na
nascenteea criao da Associao da Agrovila deSetePaus.
Todos estes elementos foram desenvolvidos a partir de uma
discusso dos tcnicos do projeto com a comunidade. As-
sim, tem-se uma situao em que tambm o processo de
produo destes elementos foi valorizado. Neste ponto, o
projeto consegue comportar-se como agente publico capaz
de estimular a manifestao da cidadania. I sto , o projeto
procurou dar condio a um grupo de pessoas, que at en-
to j amai s ti nha ti do oportuni dade expressar-se
organizadamente, de ter um espao de dilogo com o poder
pblico e o restante da sociedade.
A formao de associaes de produtores, com a criao de
agroindstrias, tambm um importante elemento de est-
mulo cidadania. O papel do projeto ao apoiar e incenti-
var o associativismo dos pequenos produtores na regio,
como forma de ampliar o desenvolvimento econmico, o
de criar a co-responsabilidade dos beneficirios do progra-
ma com sua continuidade, a partir da organizao da soci-
edade civil. I sto representa uma perspectiva de amadureci-
mento da cidadania na regio.
63
O prxi mo exempl o magni fi ca o argumento. Dentre as experi nci as
at aqui regi st radas o caso de mai or compl exi dade i nst i t uci onal e
abrangnci a. Trata-se da Cmara do Grande ABC, cuj o obj eti vo, mai s
geral , foi o de reuni r atores regi onai s rel evantes em busca da recupera-
o econmi ca, soci al e ambi ental do Grande ABC, em So Paul o.
A Coordenadoria Executiva composta por um represen-
tantedo Consrcio Municipal do GrandeABC, pelo gover-
no do estado, por um representante do Frum da Cidada-
nia do Grande ABC, por um representante das organiza-
es representativas detrabalhadores epor um representan-
63
Fuj i wara e out ros,
1999, 36
189
tedas organizaes representativas do setor econmico. Cabe
Coordenadoria Executiva, que se rene quinzenalmente,
gerenciar eacompanhar os trabalhos temticos, viabilizan-
do sua integrao e divulgao, e garantindo o necessrio
apoio logstico. a Coordenadoria Executiva que designa
os Coordenadores dos Grupos Temticos, obedecendo o prin-
cpio das afinidades do tema com as entidades representa-
das nos respectivos grupos. A Coordenadoria tambm res-
ponsvel pela elaborao da consolidao dos diversos di-
agnsticos pelos Grupos de Temticos, produzindo docu-
mentos que so submetidos ao Conselho Deliberativo para
aprovao. A Coordenadoria rene-se quinzenalmente.
OsGruposTemticos, interdisciplinareseinterinstitucionais,
so compostos de acordo com o tema a ser tratado, buscan-
do a formalizao de termos de acordo integrados para
cada tema. Sua composio aberta aos interessados, vari-
ando de acordo com o tema a ser tratado, com a represen-
tao de entidades comunitrias, trabalhadores, empres-
rios, prefeituras e governo estadual. Aos Grupos Temticos
compete a elaborao de diagnsticos e recomendaes de
aes e polticas para o desenvolvimento econmico, obser-
vando-se o princpio da sustentabilidade. Em 1998 havia
vinte grupos temticos, divididos em trs grandes reas:
Desenvolvimento Econmico e Emprego; Desenvolvimento
Social, e Desenvolvimento Fsico- Territorial.
64
Desenvol ver i denti dades
Governar envolvedesenvolver identidadesdecidadosegru-
posno ambientepoltico. Preferncias, expectativas, crenas,
identidadeseinteressesno so exgenas histria poltica.
65
Com efei to, ao anal i sar os casos que foram exami nados, nota-se que
as l i deranas foram capazes de reuni r vri os atores em torno de uma
i denti dade, em geral , nova. Tal foi o caso do proj eto Entre Serras e
guas, que envol veu os muni cpi os l i ndei ros Rodovi a Ferno Di as,
que seri a dupl i cada. Conforme as regras de proj etos dessa natureza,
uma parcel a do i nvesti mento deveri a ser di ri gi da para fazer face aos
i mpactos ambi entai s e ou soci ai s e econmi cos causados pel as obras
vi ri as. O Governo Estadual , por mei o de sua Secretari a de Mei o Am-
bi ente, props a uti l i zao dos recursos de modo agregado pel os muni -
cpi os do entorno. Dessa i ni ci ati va ori gi nou-se um pl ano comum de
desenvol vi mento. Esse processo acabou por gerar uma nova i denti dade
regi onal , i nexi stente at ento.
O rel ato da consti tui o da Cmara do Grande ABC tambm revel a
o esforo de agregao de di ferentes atores que foi fei to, em torno da
real i dade regi onal :
A experincia do Grande ABC impressiona por sua mag-
nitude no que se refere a atores envolvidos, temas aborda-
dos e resultados efetivamente alcanados.
O principal resultado alcanado pela Cmara foi ter conse-
64
Fuj i wara e out ros,
1999, 197
65
March e Ol sen,
1995, 45
190
guido a adeso e o comprometimento de pessoas realmente
representativas dos sete municpios para elaborar e imple-
mentar polticas de interesse para a regio, apesar das dife-
renas ideolgicas e partidrias de seus Membros. Foi cria-
da uma nova relao entre as esferas pblica e privada,
sendo que a pblica cresceu no pelo aumento do aparato
estatal, mas por abarcar novos atores queparticipam ativa-
menteedemaneira transparentedo processo deformulao
e implementao das polticas pblicas.
A participao intensa da sociedade civil na elaborao e
na implementao de polticas pblicas no mbito da C-
mara do Grande ABC no se d no vcuo de uma ao
estatal, mas atravs da parceria com o Estado. A abertura
de canais de participao fez com que a sociedade civil
envolvida se sentisse parte do governo, responsvel por suas
aes. O poder pblico passa a ser um parceiro, no um
ente superior e distante, criando-se uma relao de negoci-
ao e de igualdade.
Os acordos somente so firmados aps diversos atores repre-
sentativos da sociedade e do governo estarem comprometi-
dos com sua implementao, o que significa que no se
trata apenas de palavras bonitas no papel ou de sonhos
distantes; mas, sim, de aes democraticamente engendra-
das para tratar de problemas com- plexos e comuns a todos.
A etapa mais difcil a de obteno do acordo. A imple-
mentao conseqncia do acordo firmado.
66
Seqnci a de entrada dos di ferentes atores
Como se viu anteriormente, a reputao um recurso estratgico para
a negociao. Algumas das experincias examinadas indicaram claramente
que essa proposio verdadeira. Observe-se o caso de I capu- CE:
O Programa de Universalizao do Ensino, empreendido
pela Prefeitura Municipal deIcapu, CE, comeou em 1986
e continua at hoje, sem ter sofrido interrupes.
Os objetivos iniciais do programa eram a implantao de
um sistema educacional baseado no acesso universal e na
garantia de permanncia das crianas a partir de cinco
anos em uma escola de qualidade e a erradicao do anal-
fabetismo no municpio. A prefeitura mobilizou a popula-
o e constituiu uma rede de ensino com 30 escolas e duas
creches, distribudas em 33 ncleos populacionais, ligadas
atravs de um sistema de transporte escolar.
Desde ao implantao do programa, o nmero de vagas
cresceu mais de650% (de700 para 5256) o analfabetismo
foi reduzido metade e a qualidade do ensino melhorou
sensivelmente.
...Aps 10 anos de vigncia, impossvel no considerar o
Programa de Universalizao do Ensino bem sucedido e
exemplar: consenso no municpio que no falta escola
para nenhuma criana e que a qualidade do ensino tem
melhorado consistentemente. I capu tornou-se referncia
fortssima para o Cear e a Regio Nordeste. Em 1991, o
programa foi premiado pelo UNI CEF (Prmio Criana e
Paz) reconhecendo seu impacto social, e tornou-se uma re-
ferncia mundial .
...Por conta dos resultados alcanados, a prefeitura tem
66
Fuj i wara e out ros,
1999, 203
191
obtido recursos adicionais para o programa (dinheiro e
assessoria tcnica), por meio de convnios com o Unicef e
a Secretaria Estadual da Educao (municipalizao do
ensino).
67
Ou sej a, foi a part i r do xi t o concret o obt i do que novos parcei -
ros se somaram ao proj et o. Val e a pena dest acar doi s aspect os nesse
moment o: a qual i dade que i dent i fi ca o sucesso e o seu reconheci -
ment o soci al .
No caso de I capu a marca que di ferenci ou o esforo da Prefei tura
foi o fato de ter consegui do resul tados aci ma do esperado, com poucos
recursos. Por outro l ado, preci so que haj a um reconheci mento, por
part e dos at ores, desse sucesso, e i sso i mpl i ca na comuni cao e
publ i ci zao da ao pbl i ca. No exempl o do Programa de Gerao de
Emprego e Renda de Qui xad - CE, veri fi ca-se i gual mente que a entra-
da de atores da esfera estadual e federal se deu aps a prefei tura con-
qui star os pri mei ros xi tos:
O Programa deGerao deEmprego eRenda insere-seem
uma poltica global depromoo do desenvolvimento econ-
mico esocial, orientada para a gerao deemprego erenda
para setores sociais debaixa renda, marginalizados do n-
cleo central do processo produtivo da economia regional.
...A responsabilidade principal pelo programa coube Se-
cretaria do Trabalho e Ao Social da Prefeitura Munici-
pal de Quixad. A estratgia usada para implementar o
programa foi gradual. A prefeitura iniciou e trabalhou
para desenvolv-lo e ganhar credibilidade com os resulta-
dos positivos. A partir destes, pde-se buscar parcerias com
rgos pblicos estaduais e federais, entidades internacio-
nais e ONGs.
68
.
Preservar a si metri a dos atores
Abruci o e Costa, ao se referi rem ao modelo norte-ameri cano de fede-
rali smo, apontam para um aspecto fundamental, qual sej a , o fato de que
todos os jogadores tm de partir de uma situao tendendo
simetria, ou seja, em que haja a maior igualdade de
condies possvel ...O sucesso do sistema federal, portanto
depender da manuteno de determinado grau de espe-
rana quanto simetria entrejogadores, evitando o estabe-
lecimento de um jogo de competio no-cooperativa .
69
O estabel eci mento de parceri as, sobretudo no caso de consrci os
i ntermuni ci pai s, l evanta esse probl ema.
O caso do Consrci o do Al to So Franci sco-MG i l ustra um pouco
essa questo. O consrci o rene 26 muni cpi os do Estado de Mi nas
Gerai s. Conta tambm a parti ci pao da Facul dade de Ci nci as Mdi -
cas de MG e tem o apoi o da Fundao Naci onal de Sade e da Superi n-
tendnci a Regi onal de Sade do Estado de Mi nas Gerai s.
67
Spi nk e Cl emente,
1997, 27
68
Spi nk e Cl emen-
t e,1997, 32
69
Abruci o e Costa,
1998, 24
192
Muitas vezes, surgem dificuldades quanto ao acordo
poltico entre municpios. A obteno de consenso entre
os diversos representantes dos municpios para a consti-
tuio do estatuto pode ser demorada. Nesse caso neces-
srio que haja habilidade poltica para conduzir o pla-
nejamento que promova o desenvolvimento da regio,
cuidando da equalizao de custos e benefcios entre os
municpios consorciados. A definio de verbas munici-
pais para a formao e manuteno do consrcio pode ser
outra fonte de conflitos. Ela poder ser sanada por meio
de acordos e de um planejamento que explicite compro-
missos e ganhos.
Tambm importante evitar que o municpio com maior
influncia poltica tenha vantagens na obteno de finan-
ciamento e de construo de equipamentos de sade.
70
.
Pl anej amento conj unto com os demai s atores
O planejamento foi um instrumento fundamental para
alcanar maior integrao e eficincia na gesto das polti-
cas, no conjunto da administrao ena coordenao espec-
fica do projeto. Alm das rotinas obrigatrias por I ei, o
Oramento Popular exigea realizao debalanos anuais e
prestaes contas pblicas , bem como de avaliaes polti-
cas da gesto. Na gesto Projeto So Pedro, alm de estar
submetida a essa lgica geral, integradora, a equipe coor-
denadora faz relatrios mensais qualitativos e quantitati-
vos eseminrios anuais deavaliao, com os representantes
de todas as comunidades e com os atores envolvidos no
projeto especfico. em conjunto com secretariado e s vezes
inclusive com o prefeito
71
.
I nmeras experi nci as destacaram a real i zao de um processo de
pl anej ament o como forma de agregar os at ores, cri ar um espao de
negoci ao e defi ni o de pri ori dades e, antes de mai s nada, cri ao de
entendi mentos comuns.
A tendnci a contempornea da Gesto Pbl i ca vai nessa di reo.
Ranson & Stewart recuperam Habermas para dar fundamento i di a
de uma soci edade aprendi z:
A razo emerge atravs do dilogo com os outros , atra-
vs desse aprendemos no necessariamente fatos mas uma
capacidade para o aprendizado, para novas formas de
pensamento, fala e ao. Habermas (1984) que arti-
cula as condies para tal racionalidade comunicativa
denominando-as contextos ideais de fala nos quais os
participantes se sentem capazes de falar livre, sincera e
verdadeiramente. As condies para isso dependem da
criao de arenas de discurso pblico a condio final
e mais significativa para a criao de uma sociedade
aprendiz.
72
Nos Est ados Uni dos vem se real i zando experi ment os bem sucedi -
dos de formao de coal i zes regi onai s, que se organi zam a part i r da
70
Paul i cs, 2000, 26
71
Spi nk e Cl emente,
1997, 54
72
Ranson e St ewart ,
1994
193
soci edade ci vi l . A nova economi a est cri ando a necessi dade de se
conj ugarem esforos pbl i cos e pri vados para est i mul ar o desenvol vi -
ment o regi onal . Para t ant o vem aparecendo a economi a col aborat i va
que se apoi a em empreendedores cvi cos
73
. Um dos pont os fundamen-
t ai s para a cri ao desses fruns, a possi bi l i dade de const ruo de
uma vi so comum sobre os probl emas da comuni dade, poi s uma co-
muni dade sempre pl ural , e os ngul os de di ferent es i ndi vduos nem
sempre so coi nci dent es.
O pl anej amento poi s uma i nstnci a fundamental de gerao dessa
vi so comum bem como a de futuro a ser al canado.
O planejamento foi um instrumento fundamental para
alcanar maior integrao e eficincia na gesto das polti-
cas, no conjunto da administrao ena coordenao espec-
fica do projeto. Alm das rotinas obrigatrias por I ei, o
Oramento Popular exigea realizao debalanos anuais e
prestaes contas pblicas , bem como de avaliaes polti-
cas da gesto. Na gesto Projeto So Pedro, alm de estar
submetida a essa lgica geral, integradora, a equipe coor-
denadora faz relatrios mensais qualitativos e quantitati-
vos eseminrios anuais deavaliao, com os representantes
de todas as comunidades e com os atores envolvidos no
projeto especfico. em conjunto com secretariado e s vezes
inclusive com o prefeito.
74
Transparnci a e control e
Em 1995, o estabelecimento de um convnio com o Sine,
possibilitou o acesso a crdito do BNB (Banco do Nordeste
do Brasil). Foi fundamental para a celebrao deste conv-
nio a avaliao positiva do trabalho j realizado pela pre-
feitura ea proposta desuperar a simples obteno definan-
ciamentos, adicionando atividades de capacitao e acom-
panhamento jurdico dos projetos financiados.
75
Essa foi mai s uma vez a experi nci a de Qui xad-CE. Por mei o deste
rel ato veri fi ca-se que as coal i zes se estabel ecem fundadas em mecani s-
mos de accountabi l i ty em que cada ator tem como control ar as aes
dos demai s, estabel ecendo-se um cl i ma de confi ana.
Cel so Dani el , prefei to de Santo Andr, um dos i deal i zadores e pro-
tagoni stas da Cmara do Grande ABC tambm destaca esse ponto:
...a Cmara pode ser considerada um novo modelo de
governo a nvel regional. Sua primeira dimenso seu
foco na democracia participativa. De fato, a Cmara do
Grande ABC representa a fundao de uma ampla esfera
democrtica, ao mesmo tempo pblica e paraestatal. Ela
facilita um processo de planejamento e negociao de ml-
tiplos atores e de diferentes interesses que, de forma trans-
parente, deve levar a um processo decisrio de obteno de
consenso.
76
73
Hent on e out ros,
1997
74
Spi nk e Cl emente,
1997, 54
75
Spi nk e Cl emente,
1997, 35
76
Dani el , 1999
194
Capaci dade de Coordenao
Aconselha-se tambm, a criao de um conselho gestor,
que no caso do plo agroflorestal no Acre foi composto pelas
organizaes locais, como Embrapa, Emater, Pesacre, Ufac,
Fetacre, Sinpasa, e pela Secretaria de Agricultura.
77
Os exempl os anal i sados i ndi caram a necessi dade de se cri ar i ns-
t nci as de coordenao, i nst i t uci onal i zando-se o processo. A ref e-
rnci a aci ma provem do proj et o Pol o Agro-f l orest al de Ri o Branco,
embora vri os out ros aqui ci t ados t ambm t enham se ref eri do a
essa quest o.
Concluses
As si tuaes aqui apresentadas i ndi cam o possvel al argamento da
esfera l ocal ; essa expanso vem se veri fi cando, ganhando fora nas duas
l ti mas dcadas. A i ncorporao de novos atores na arena pol ti ca pos-
si bi l i ta, de um l ado, a democrati zao e o fortal eci mento da ci dadani a;
de outro, encontra a possi bi l i dade de novos arranj os i nsti tuci onai s para
vencer os desafi os de desenvol vi mento econmi co e soci al . Com i sso,
novas agendas podem ser i ncorporadas atuao muni ci pal . A coi nci -
dnci a de agendas entre o muni cpi o e as demai s i nstnci as um forte
fator de agl uti nao de i nteresses.
Essas experi nci as demonst raram que parceri as e j ogos de soma
posi ti va entre os entes federados so bastante possvei s. Mas, para tan-
to al guns requi si tos so necessri os: al guns obj eti vos comuns e mei os
que permi tam assegurar um espao de negoci ao.
Ai nda assi m, conveni ente tambm consi derarmos as possi bi li dades
de fracasso e para i sso vale trazer de volta algumas reflexes de Stoker:
O paradoxo da governance que ela pode fracassar mes-
mo quando o governo elabora regras de funcionamento
apropriadas. As tenses e dificuldades nas relaes entre as
instituies da sociedadecivil, assim como as insuficincias
das instituies que fazem o elo entre os setores pblico,
privado evoluntrio, podem, defato, conduzir ao fracasso.
As falhas das instncias dirigentes, os diferentes calendrios
e horizontes segundo os diferentes parceiros, os conflitos
sociais profundos so tanto fatores que podem jogar a favor
como contra a governana.
O conceito do fracasso da governana de uma impor-
tncia decisiva para a compreenso da nova realidade
do governo.; ... ele leva a pensar que mais alm da
questo de governo e novos instrumentos, a reflexo
deve se estender s instituies e ao tecido social e eco-
nmico;... a redefinio das instituies pblicas deve-
ria se fundar: na revisibilidade, solidez, sensibilidade
complexidade das motivaes, na possibilidade de uma
77
Spi nk e Cl emente,
1997,186
195
defesa pblica, a abertura mudana, experimenta-
o... Esses princpios, elaborados por Goodin denotam
a preocupao de construir instituies durveis, mas
capazes de evoluir, de aprender e se adaptar. necess-
rio tambm que essas instituies possam ser defendidas
aberta e publicamente
...devemos (todavia) ter a modstia de reconhecer que
as instituies podem influenciar, mas no determinar,
o resultado das polticas. A governana pressupe que
aceitemos a incerteza e que elaborando nossas institui-
es levemos em conta ao mesmo tempo as possibilida-
des e os limites do conhecimento e do entendimento
humanos.
78 78
St oker, 1998
196
197
Consrcios Intermunicipais:
uma alternativa de integrao
regional ascendente
Maria do Carmo M.T. Cruz
O Brasi l um pas com di menso cont i nent al e com grandes di s-
par i dades. Possui 5.507 muni c pi os
79
, com uma popul ao de
169.544.443 habi t ant es, segundo o censo de 2000 do I BGE. Dos
muni cpi os brasi l ei ros 83,29% t m at 30 mi l habi t ant es e so res-
ponsvei s por 27,9% da popul ao (Tabel a 1). Essa di st ri bui o di -
fere de Est ado para Est ado mas a mai ori a dos muni cpi os de pe-
queno ou mdi o port e, o que exi ge que mui t os dos seus probl emas
sej am resol vi dos de forma art i cul ada e i nt egrada.
Tabela 1: Distribuio dos municpios brasileiros, por
porte populacional e populao
Faixas Populacionais
(mil habitantes)
1 a 10
10 a 20
20 a 30
30 a 40
40 a 50
50 a 60
60 a 70
70 a 80
80 a 90
90 a 100
100 a 150
Aci ma de 150
TOTAL
N
o
de
Municpios
2. 642
1. 380
565
262
131
91
80
60
37
35
76
148
5 5 0 7
%
47, 97
25, 06
10, 26
4, 76
2, 38
1, 65
1, 45
1, 09
0, 67
0, 64
1, 38
2, 69
100, 00
Populao
13. 870. 192
19. 623. 425
13. 819. 296
9. 018. 532
5. 793. 930
4. 949. 082
5. 153. 104
4. 491. 554
3. 128. 804
3. 281. 537
9. 166. 214
77. 248. 773
169. 544. 443
%
8, 18
11, 57
8, 15
5, 32
3, 42
2, 92
3, 04
2, 65
1, 84
1, 94
5, 41
45, 56
100, 00
Font e: Censo de 2000/ Fundao I BGE
Nest e document o
cont ou com a
col aborao de I zaas
Jos de Sant ana,
Rose M. I noj osa e
Si noel Bat i st a. Foi
revi sado por Eva C.
Barbosa e t eve o
apoi o admi ni st rat i vo
dos est agi ri os
Andrea Ol i vei ra
Vi l l el a e Pedro
Muri l o Sal l es.
79
Em j anei ro de
2001 t omaram posse
al m destes 5.507,
mai s 52 prefei t os,
t ot al i zando ent o
5.559.
198
Essa di versi dade exi stente nos muni cpi os no se refere apenas ao
porte popul aci onal , mas tambm pode ser observada em outros i ndi ca-
dores soci ai s.
Um i ndi cador que possi bi l i ta i denti fi car as di spari dades regi onai s
o ndi ce de Desenvol vi mento Humano - I DH (Tabel a 2). Apesar do
dado ser referente a 1991, observa-se que 40% dos muni cpi os tm um
bai xo estgi o de desenvol vi mento, 58% um estgi o i ntermedi ri o e 2%
um al to estgi o de desenvol vi mento.
Tabela 2: ndice de Desenvolvimento
Humano Municipal IDH
80
- M
Essa si tuao mostra que os muni cpi os tm i nmeros desafi os a se-
rem superados j que, com a aprovao da Consti tui o Federal de 1998,
o muni cpi o foi consi derado um ente federado
81
. Tambm pela Consti -
tui o, os muni cpi os brasi lei ros passaram a assumi r novas tarefas que
antes eram desempenhadas pelo poder central e a ser responsvei s por
outras ati vi dades e servi os para os quai s no ti nham competnci a es-
tabeleci da e experi nci a acumulada at ento. I sso si gni fi ca que os muni -
cpi os dei xam de se preocupar apenas com a li mpeza de rua, urbani zao
de praas e outras ati vi dades para assumi r prestao de servi os de sa-
de, de educao, de recuperao de ri os, entre outras.
Al m das novas at ri bui es e compet nci as defi ni das para as di -
versas esferas de governo e, em especi al , para os muni cpi os, h t am-
bm uma nova di st ri bui o dos recursos t ri but ri os na qual a Uni o
fi ca com 54,9% da recei t a di sponvel , os Est ados com 28,50% e os
muni cpi os com 16,60%
82
. Aos muni cpi os at ri budo um mai or po-
der deci sri o, pri nci pal ment e no que t ange s pol t i cas soci ai s. As-
si m, a Const i t ui o de 1988 efet i va a est rat gi a de descent ral i zao,
bem como a i di a de cont rol e soci al .
Entretanto, o fato de os muni cpi os assumi rem mai ores competn-
ci as, pri nci pal mente em rel ao s pol ti cas soci ai s descentral i zadas
sade, educao e assi stnci a soci al no i mpl i ca que essa esfera di s-
ponha de recursos fi nancei ros, materi ai s e humanos para a sua i mpl e-
mentao. Os muni cpi os de pequeno porte no possuem recursos sufi -
ci entes para a i mpl antao de servi os mai s compl exos, o que os col o-
ca, quase sempre, em si tuao de dependnci a em rel ao aos grandes
muni cpi os ou muni cpi os-pl o. Sendo assi m, os poderes l ocai s neces-
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil. 1991. Pnud, I pea, Fundao Joo Pinheiro e Fundao I BGE
%
40
58
2
100
I DH-M
0 a 0,499
0,5 a 0,799
> 0,8
Total
N
o
de municpios
1. 818
2. 593
80
4. 492
80
O I DH medi do
pel a Organi zao das
Naes Uni das -
ONU desde 1960.
Most ra a qual i dade
de vi da nos pases-
membros, com base
em renda, educao,
expect at i va de vi da.
Most ra t ambm de
Est ados, regi es e
muni cpi os brasi l ei -
ros. As not as so de
zero a 1; abai xo de
0,499 i ndi cam bai xo
desenvol vi mento
humano; de 0,500 a
0,799 marcam
est gi o i nt ermedi ri o
e de 0,8 em di ant e,
al t o desenvol vi ment o
humano.
81
Carnei ro, 2000
82
Affonso e Si l va,
1995, 206
199
si tam repensar a ati vi dade estatal
83
, de forma a poder assumi r os novos
papi s e responsabi l i dades.
Al m di sso, mui tos dos probl emas muni ci pai s transcendem o terri -
tri o muni ci pal , exi gi ndo que sua atuao sej a di scuti da com os muni -
cpi os vi zi nhos. No h como um muni cpi o i sol adament e pensar a
despol ui o de um ri o ou um probl ema de uma estrada vi ci nal i ntermu-
ni ci pal se os vi zi nhos no se consci enti zarem sobre esse probl ema.
Nesse contexto, vri os muni cpi os tm i novado e cri ado novas for-
mas de prestao de servi os e de organi zao, bem como de arti cul a-
o. Tomou corpo, nessa conj untura, a di scusso de parceri a entre os
muni cpi os, chamada por al guns de cooperao hori zontal , ou ai nda,
de cooperao i ntermuni ci pal . Os muni cpi os passam a di scuti r al guns
dos seus probl emas conj untamente.
Nessa si tuao, os pactos, os consrci os como soci edade ci vi l sem
fi ns l ucrat i vos, as agnci as, as redes, as empresas, as associ aes, os
fruns i ntermuni ci pai s so formas que os muni cpi os tm encontrado
para se associ ar e resol ver probl emas comuns. Essas formas tm se apre-
sentado como um i nstrumento para a i mpl ementao de vri as pol ti -
cas pbl i cas, destacando aqui aquel as experi nci as vi ncul adas s reas
de sade e de recuperao e proteo ambi ental .
Apesar de no serem i nstrumentos recentes
84
, esses i nstrumentos de
cooperao i ntermuni ci pal foram uti li zados nas dcadas de 1980
85
e 1990
como parte da estratgi a de descentral i zao de al gumas pol ti cas p-
bl i cas e tm se col ocado como uma al ternati va para a raci onal i zao do
model o de gesto. Al gumas reas como sade e recursos hdri cos tm
uti l i zado esses arranj os i nsti tuci onai s, pri nci pal mente o consrci o i n-
termuni ci pal , como forma de organi zar os si stemas descentral i zados de
at endi ment o, real i zar at i vi dades e servi os especi al i zados, execut ar
obras, adqui ri r i nsumos, entre outras aes.
Na dcada de 1990, vrias leis complementares Constituio trazem
o aparato legal para a descentralizao das polticas pblicas. Esse arse-
nal jurdico torna possvel a discusso desses novos arranjos intermunicipais
que surgem com o objetivo de racionalizar os recursos locais e regionais
bem como uma alternativa de racionalizao do modelo de gesto.
Nesse contexto de reforma do Estado e de i ncenti vo descentral i za-
o das pol t i cas pbl i cas, que os consrci os i nt ermuni ci pai s t m
si do di fundi dos no Brasi l e passam a representar parceri as entre gover-
nos l ocai s, abrangendo, pri nci pal mente, pequenos e mdi os muni cpi -
os l ocal i zados geografi camente prxi mos.
As experi nci as de consrci os exi stentes cami nham para um resgate
dos concei tos de cooperao i ntergovernamental e sol i dari edade, e po-
dem auxi l i ar a potenci al i zar aes de arti cul ao mi crorregi onal . Os
consrci os tm si do apontados como um i nstrumento que permi te gan-
hos de escal a nas pol ti cas pbl i cas, al m de ser um novo model o ge-
83
Abruci o e Cout o,
1996
85
No Brasi l , o
processo de
descentral i zao
i ni ci a nos anos 70 e
se ampl i a nos anos
80, especi al mente
com o movi ment o
muni ci pal i st a, que
sai fort al eci do das
el ei es de 1982. A
el ei o de governado-
res e prefei tos
consi derados
progressi stas
i ncent i vou a pol t i ca
de descent ral i zao.
Um exempl o foi
Andr Franco
Mont oro que, ao
geri r o Est ado de So
Paul o, i mpl ement ou
aes de descent ral i -
zao e de part i ci pa-
o da soci edade na
gest o da coi sa
pbl i ca. Nessa poca
mui t os consrci os de
desenvol vi mento
mi crorregi onal e
t ambm vi ncul ados
produo de
al i ment os comeam a
funci onar no Est ado
de So Paul o.
84
Segundo Ana
Thereza Junquei ra a
i di a de
consorci ament o j
est ava present e na
Const i t ui o paul i st a
desde 1891.
200
renci al que pode vi abi l i zar a gesto mi crorregi onal . Tm possi bi l i tado
a di scusso de um pl anej amento regi onal ; a ampl i ao da oferta de ser-
vi os por parte dos muni cpi os; a raci onal i zao de equi pamentos; a
ampl i ao de cooperao regi onal , a fl exi bi l i zao dos mecani smos de
aqui si o de equi pamentos e de contratao de pessoal ; entre outras.
Enfatiza-se que, em funo da grande diversidade existente, no h um
modelo nico a ser adotado no Pas como um todo. Cada realidade deve
encontrar o seu referencial. Os consrcios so uma das formas que os muni-
cpios tm encontrado de se associar com um objetivo ou interesse comum.
As experi nci as de consrci os aqui apresentadas no podem ser vi s-
tas como um model o a ser i mpl ementado em qual quer regi o do Brasi l .
Sua repl i cabi l i dade depende de vri os fatores como conj untura pol ti ca
e i nsti tuci onal ; real i dade l ocal ; i nteresse dos atores envol vi dos; cl areza
dos parcei ros na i denti fi cao dos probl emas a serem resol vi dos; con-
vi co da i mpossi bi l i dade, por parte dos atores, em sol uci onar probl e-
mas i ndi vi dual mente; entre outros.
inegvel que os municpios necessitam definir formas de se associar,
para prestar determi nados servi os, que transcendam os seus terri tri os
ou que, por uma necessidade econmica, sejam mais viveis. Os munic-
pios devem se articular para manter a qualidade de vida dos cidados e,
em algumas microrregies, os consrcios tm sido uma alternativa para
mudar as condies de vida. Em outras, foram constatadas limitaes nes-
se instrumento, por ser ele formado apenas por entes da mesma esfera de
governo e porque, para solucionar alguns problemas, necessrio ampliar
a participao de outros atores que no apenas do Poder Pblico.
Assim, este texto conceitua os consrcios; apresenta a base constitucio-
nal e legal existente nas reas de sade, assistncia social e recursos hdricos;
identifica os pressupostos e etapas para constituio dos consrcios; apre-
senta como normalmente a sua estruturao hierrquica e gerencial; seu
financiamento e seus recursos humanos. Delineia, ainda, diferenas entre
os consrcios e as outras formas de cooperao intermunicipal que tm
aparecido desde a dcada de 1990. Apresenta uma anlise sinttica das ex-
perincias de cooperao entre municpios brasileiros, existentes nas bases
de dados consultados no mbito deste livro. Finaliza apresentando conside-
raes para o debate sobre o tema e as referncias bibliogrficas.
O que so os consrcios intermunicipais
Este arti go trata basi camente dos consrci os i ntermuni ci pai s, vi stos
como i nstrumentos de cooperao entre governos muni ci pai s l ocal i za-
dos em uma determi nada mi crorregi o ou regi o. Mas h tambm ou-
tras formas de parceri as i ntermuni ci pai s, como associ aes, as agn-
ci as, os fruns, as empresas, as autarqui as, as redes e as cmaras i nter-
muni ci pai s, que tambm tm auxi l i ado os muni cpi os na sol uo de
201
probl emas comuns que transcendem a esfera de um ni co muni cpi o e
sero abordados de forma si ntti ca mai s adi ante.
Os consrci os surgem, pri nci pal mente, na dcada de 1980. Entre-
tanto, no Estado de So Paul o, j na dcada de 1960 havi a si do cri ado
o Consrci o de Promoo Soci al da regi o de Bauru e, em 1970, o
Consrci o de Desenvol vi mento do Val e do Paraba Codi vap.
Os consrci os, na forma de associ aes ou de pactos, i nstrumenta-
l i zam a uni o entre muni cpi os e tm o i ntui to de resol ver probl emas e
i mpl ementar aes de i nteresse comum, por mei o da arti cul ao e raci -
onal i zao dos recursos de cada esfera de poder. So um i nstrumento
que tem vi abi l i zado o pl anej amento l ocal e regi onal , auxi l i ando na or-
gani zao de pl anos, aval i aes e control es; a superao de probl emas
l ocai s; possi bi l i tado ganhos de escal a de produo; a raci onal i zao no
uso de recursos fi nancei ros, humanos e tecnol gi cos; a moderni zao
admi ni strati va, por mei o da padroni zao de supri mentos e procedi -
mentos admi ni strati vos; o aumento da capaci dade de cooperao tcni -
ca; e a i mpl ementao e regul ao de pol ti cas pbl i cas regi onal i zadas.
Tm si do uti l i zados por mui tas admi ni straes como um captador de
recursos j que mui tos governos estaduai s e mi ni stri os, ao l ongo dos
anos, vm esti mul ando a formao de consrci os, bem como pri ori zan-
do o atendi mento s demandas regi onai s.
Os consrci os so uma forma de organi zar a regi onal i zao de for-
ma ascendente, i sto , formado a parti r dos muni cpi os, de suas ca-
ractersti cas l ocai s e suas di fi cul dades, para di scuti r aes regi onai s,
sem que os muni cpi os percam a sua autonomi a. uma parceri a ba-
seada numa rel ao de i gual dade j urdi ca, na qual todos os parti ci pan-
tes muni cpi os tm a mesma i mportnci a. Os consrci os possi bi l i -
tam a terri tori al i zao dos probl emas.
Esse i nstrumento no se confi gura como esfera descentral i zada do
Estado. Caracteri za-se como um arranj o i nsti tuci onal que pode possi -
bi l i tar a descentral i zao das pol ti cas estaduai s e naci onai s, e ensej a a
parceri a entre os setores pbl i co e pri vado.
Os consrci os so defi ni dos como acordos fi rmados entre enti da-
des estatai s, autrqui cas, fundaci onai s ou paraestatai s, sempre da mes-
ma espcie, para real i zao de obj et i vos de i nt eresse comum dos
partci pes
86
, medi ante a uti l i zao de recursos materi ai s e humanos
que cada um di spe.
Assi m, os consrci os ent re pessoas pbl i cas s podem ser i mpl e-
ment ados ent re aquel as pert encent es mesma nat ureza j urdi ca, ou
mesma esfera de governo, i sto muni cpi o com muni cpi o, Estado com
Estado, autarqui a com autarqui a, Uni o com Uni o, etc. Apesar de a
l egi sl ao prever essas di versas possi bi l i dades de consorci ament o, os
mai s comuns so fi rmados entre muni cpi os, tambm chamados de con-
srci os i ntermuni ci pai s ou consrci os admi ni strati vos.
86
Mei rel l es, 1993,
354
202
Ressal ta-se que os parcei ros devem ter i nteresses comuns e fi nal i da-
de de atuao coi nci dente. Os consrci os so, portanto, um compro-
mi sso de mt ua cooperao ent re os consorci ados. Essa cooperao
pode ter por escopo a real i zao de obras, servi os e ati vi dades tempo-
rri as ou permanentes, que, embora l ocal i zadas em um muni cpi o ou
Estado, sej a de i nteresse de outros ou de toda uma regi o. Procuram,
assi m, reuni r recursos fi nancei ros, humanos e tcni cos no di sponvei s
em um s muni cpi o ou Estado
87
.
Para exempl i fi car: os muni cpi os X, Y e Z pretendem fazer a manu-
teno de uma estrada vi ci nal i ntermuni ci pal que passa pel as suas ci da-
des. Ao muni cpi o X, pode ser defi ni do o emprsti mo das mqui nas;
ao muni cpi o Y, a cesso dos tcni cos responsvei s pel os servi os; e ao
muni cpi o Z, a cesso da equi pe para execuo das obras nas estradas.
Todos, i sol adamente, faro baci as col etoras de guas pl uvi ai s no l i mi te
de seus muni cpi os, que benefi ci aro todos os consorci ados.
No exempl o, houve uma uni o de foras (recursos), j exi stentes e
di sponvei s em cada muni cpi o, mas que, i sol adamente, no produzi ri -
am os resul tados desej ados (manuteno da estrada). Houve um acordo
pactuado entre os muni cpi os para ati ngi r os resul tados esperados, sem
que fosse cri ada uma nova i nsti tui o.
Logo, o consrcio
no tem personalidade jurdica, e portanto no agente
capaz de direitos e obrigaes. Trata-se de mero ajuste. Os
municpios, separadamente, que tm personalidade jur-
dica, mas a unio deles pelo consrcio no cria uma nova
personalidade jurdica. Todas as despesas e responsabilida-
des so assumidas pelos municpios consorciados
88
.
Entende-se que os consrci os
como no so pessoas jurdicas, no tm capacidadepara
exercer direitos eassumir obrigaes em nomeprprio, pelo
qudetoda convenincia a organizao deuma entidade
civil ou comercial, paralela, queadministreseus interesses e
realizeseus objetivos, como desejado pelos consorciados
89
.
Em alguns acordos i ntermuni ci pai s, no entanto, a i nteno no a
reunio dos recursos, mas a sua produo atravs da unio. Nesse caso
necessria a constituio deuma pessoa jurdica, a exem-
plo de uma sociedade civil ou comercial. (...) Essa socieda-
de civil ou comercial, cuja criao foi previamente autori-
zada pelas cmaras municipais interessadas, detentora de
direitos e obrigaes, e portanto pode assumir o que for
necessrio execuo dos seus objetivos (contratar pessoal,
comprar e vender bens, contrair emprstimos nacionais ou
estrangeiros), observada, evidentemente, a legislao perti-
nente. Sendo estes os interesses dos municpios, no se fala
mais em consrcio, mas em sociedade
90
.
87
Barros, 1995, 508
88
Lei t e, 1995
89
Meirelles, 1993, 357
90
Lei t e, 1995
203
Nesse caso,
o consrcio intermunicipal resultado da unio de vrios
municpios que constituram uma sociedade civil sem fins
lucrativos cujos fins e objetivos esto fixados no seu Estatu-
to Social. Assim, consrcio intermunicipal o nome fan-
tasia da sociedade civil, legalmente constituda, capaz de
direitos e obrigaes, totalmente independente da pessoa de
seus scios (municpios)
91
.
Para exemplificar: pode ser citada a organizao de uma festa regional.
Se os municpios A, B e C iro organizar uma festa e A disponibilizar o
local, B oferecer os artistas de seu municpio e C os equipamentos de som
e pessoal de apoio, uma espcie de acordo consorcial e que no precisa ser
organizado como uma entidade jurdica, mas representa um verdadeiro con-
srcio. Entretanto, se esses municpios vo vender convites para os partici-
pantes e necessitaro emitir recibo ou nota fiscal, necessria a constitui-
o de uma entidade com personalidade jurdica
92
; essa entidade tem rece-
bido o nome fantasia de consrcio, mas no . uma entidade com direitos
e deveres. Entretanto, neste texto, sero chamadas de consrcio essas duas
formas de cooperao intermunicipal o pacto e a sociedade civil.
Vri as aes e at i vi dades podem ser concret i zadas de forma con-
sorci ada, com a art i cul ao dos di versos muni cpi os i nt eressados.
Apenas para exempl i fi car, podem ser ci t ados al guns campos de at ua-
o conj unt a, e que est o present es nos bancos de dados ut i l i zados
como refernci a nest e l i vro.
Podem ser organizados programas de complemento nutricional, sacoles
volantes , bibliotecas volantes, brinquedotecas, oficinas de artes, preser-
vao de patrimnio, promoo de eventos e atividades, realizao de shows
ou exposies volantes, valorizao da histria local, entre outras aes
empreendidas de forma cooperada entre os municpios.
A sade outra rea na qual comum a cooperao i ntermuni ci pal .
Para organi zar os servi os de sade, necessri o um grande i nvesti -
mento, para que o paci ente possa ser atendi do i ntegral mente. Um mu-
ni cpi o no tem como ofertar todos os servi os necessri os sua popu-
l ao. A equi pe de especi al i stas e os equi pamentos de ponta so caros e
exi gem um nmero mni mo de atendi mentos para no fi carem oci osos.
Os consrci os nessa rea tm auxi l i ado o pl anej amento da oferta de
servi os e de sua demanda, assumi ndo mui tas vezes a prestao de ser-
vi os especi al i zados e hospi tal ares.
Vri as obras pbl i cas tm si do fei tas de forma consorci ada. Esse
um ti po de acordo no qual os obj eti vos e etapas so preestabel eci dos, o
que faci l i ta a i denti fi cao das responsabi l i dades de cada membro con-
sorci ado. Canal i zaes de ri os, manuteno de estradas vi ci nai s, aqui -
si o ou l ocao de equi pamentos para uso comum, so exempl os de
aes que podem ser fei tas conj untamente.
91
As duas ci t aes
dest e pargrafo
referem-se a Lei te,
1995
92
H di vergnci a
j urdi ca quant o
necessi dade de se
const i t ui r uma
enti dade. Al guns
muni cpi os, como
Bet i m, defendem
que pode exi st i r um
acordo consorci al
sem a const i t ui o
de uma ent i dade.
Vej a Barros, 1995b,
508.
204
Al gumas ati vi dades-mei o das prefei turas podem ser empreendi das
de forma arti cul ada entre muni cpi os vi zi nhos. Si stemas i nformati za-
dos; o uso comum de equi pamentos; programas de gesto de determi -
nadas reas como sade, educao e obras so exempl os do que pode
ser uti l i zado de forma cooperada. A contratao de uma equi pe tcni ca
para organi zar pl anos di retores para todos os muni cpi os; organi zar cl as-
ses para formao de profi ssi onai s tcni cos de i nteresse para a regi o
(auxi l i ares de enfermagem, tcni cos agrcol as, etc.); ou trei nar e desen-
vol ver funci onri os pbl i cos muni ci pai s pode tornar menor o custo por
benefi ci ri o e uma al ternati va para capaci tar os quadros l ocai s.
Na rea de recuperao e proteo ambi ental , h mui tas experi nci -
as de consrci o. A preservao dos recursos hdri cos; o tratamento e a
desti nao de resduos; aes de saneamento bsi co; a preservao da
mata ci l i ar; entre outras aes, normal mente, requerem aes arti cul a-
das. No h como se pensar na preservao de um ri o, sem pensar em
sua baci a hi drogrfi ca e nos muni cpi os abrangi dos por el a. Um peque-
no muni cpi o ter di fi cul dade para comprar uma usi na de l i xo ou um
i nci nerador de l i xo hospi tal ar, mas poder faz-l o com os vi zi nhos.
A promoo do desenvol vi mento sustentvel da regi o tambm pode
ser pensada de forma cooperada. Um pl ano de desenvol vi mento tursti -
co regi onal pode ser uma al ternati va para muni cpi os que, i sol adamen-
te, no detm grande potenci al tursti co, mas que, em conj unto, po-
dem ser atrati vos. Podem, assi m, real i zar di vul gaes conj untas, bem
como preparar os muni cpi os para a expl orao raci onal do turi smo.
Na rea de desenvol vi mento, podem ser fei tas capaci taes profi ssi o-
nai s, bem como estudos de cadei as produti vas exi stentes na regi o e/ ou
apoi o s mi cro, pequenas e mdi as empresas regi onai s.
Ressal ta-se que as aes a serem real i zadas conj untamente entre os
muni cpi os devem ser precedi das de um estudo de vi abi l i dade econ-
mi ca que veri fi que a oportuni dade e a forma de execuo da ati vi dade
e defi na a parti ci pao de cada muni cpi o
93
.
Base Constitucional e Legal dos Consrcios
Intermunicipais
Os consrci os i ntermuni ci pai s devem ser previ stos nas Lei s Orgni -
cas Muni ci pai s - LOMs dos muni cpi os que venham a se consorci ar.
Entretanto, pode ocorrer que na LOM no tenha si do previ sta sua cons-
ti tui o, mesmo assi m, o muni cpi o poder se consorci ar com base na
Consti tui o Federal de 1988, arti go 30, i nci so I , que estabel ece como
competnci a muni ci pal :
Art. 30 Compete aos Municpios:
X - legislar sobre assuntos de interesse local

.
93
Junquei ra, 1990
205
Esse i nci so permi te a cri ao de consrci os i ntermuni ci pai s que te-
nham obj eti vos ou i nteresses comuns entre as muni ci pal i dades.
A Emenda Consti tuci onal 19/ 98 tambm trata desse tema em seu
arti go 241:
Art. 241 - A Unio, os Estados, o Distrito Federal eos
Municpiosdisciplinaro por meio delei osconsrciospbli-
cos eos convnios decooperao entreos entes federados,
autorizando a gesto associada deserviospblicos, bem como
a transferncia total ou parcial deencargos, servios, pessoal
ebens essenciais continuidadedos servios transferidos

.
Os consrci os i ntermuni ci pai s, que tm ati vi dade comerci al , esto
suj ei tos ao Cdi go Comerci al Brasi l ei ro

e aquel es que assumem a per-

sonal i dade j urdi ca de uma associ ao ci vi l esto suj ei tos ao Cdi go
Ci vi l e Lei Federal 6.015, de 31/ 12/ 73, que di spe sobre os regi stro
pbl i cos.
A Lei Federal 6.223/ 75, com redao alterada pela Lei 6.525/ 78, tam-
bm ati nge os consrci os quando di spe sobre a fi scali zao fi nancei ra e
oramentri a da Uni o, pelo Congresso Naci onal, em seu arti go 7

:
Art. 7
o
- As entidades com personalidadejurdica dedirei-
to privado, de cujo capital a Unio, o Estado, o Distrito
Federal, o municpio ou qualquer entidade da respectiva
Administrao I ndireta seja detentor da totalidade ou da
maioria das aes ordinrias, ficam submetidas fiscaliza-
o financeira do Tribunal de Contas competente, sem pre-
juzo do controle exercido pelo Poder Executivo.
1
o
- A fiscalizao prevista nesteartigo respeitar as pecu-
liaridades da entidade limitando-se a verificar a exatido
das contas e a legitimidade dos atos e levar em conta os
seus objetivos, natureza empresarial e operao segundo os
mtodos do setor privado da economia.
Os consrci os i ntermuni ci pai s, segundo a opi ni o de vri os j uri s-
tas, tambm esto suj ei tos Lei Federal 8.666/ 93 que i nsti tui normas
para l i ci taes e contratos da Admi ni strao Pbl i ca, conforme apre-
sentado abai xo:
Art. 1
o
- Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitaes
e contratos administrativos pertinentes a obras, servios,
inclusive de publicidade, compras, alienao e locaes no
mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios.
Pargrafo nico - Subordinam-seao regimedesta Lei, alm
dos rgos da Administrao direta, os fundos especiais, as
autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as
sociedades de economia mista e demais entidades controla-
das direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios.
206
A Lei de Responsabi l i dade Fi scal tambm tem refl exos sobre os con-
srci os, pri nci pal ment e quel es que se confi guram como um pact o.
Como essa l ei mui to recente, vri as i nsti tui es a esto estudando
para se posi ci onarem quanto aos aspectos que i nterferem nas di versas
formas de consrci os.
A segui r, ser apresentada a l egi sl ao
94
que regulamenta o consorci-
amento nas reas de sade; assi stnci a soci al ; e recursos hdri cos.
a) Legislao Especfica da Sade
No caso da l egi sl ao especfi ca da rea da sade, h vri as refern-
ci as sobre o consrci o i ntermuni ci pal enquanto i nstrumento de organi -
zao e i mpl ementao do Si stema ni co de Sade SUS.
A Lei Orgnica da Sade LOS (Lei 8080/90), em seu artigo 7

, indica
que so necessrios esforos conjuntos dos diversos gestores de sade para
uma prestao de servios mais eficaz, como pode ser visto abaixo:
Art. 7 As aes e servios pblicos de sade e os servios
privados contratados ou conveniados que integram o Siste-
ma nico de Sade SUS so desenvolvidos de acordo
com as diretrizes previstas no artigo 198 da Constituio
Federal, obedecendo ainda aos seguintes princpios:
XI - a conjugao dos recursos financeiros, tecnolgicos,
materiais e humanos da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios na prestao dos servios de assis-
tncia sade da populao.
Ao tratar da organi zao regi onal dos servi os e aes de sade, a
LOS faz meno aos consrci os admi ni strati vos i ntermuni ci pai s como
um i nstrumento de gesto do SUS, em relao i ntegrali dade e uni ver-
sali dade das aes e servi os de sade em todos os nvei s. Menci ona que
os muni cpi os podero consti tui r consrci os para desenvolver, em con-
j unto, as aes e os servi os de sade que lhes correspondam , apli can-
do-se aos consrci os admi ni strati vos i ntermuni ci pai s o pri ncpi o da di -
reo ni ca e os respecti vos atos consti tuti vos di sporo sobre sua obser-
vnci a . Ci ta ai nda que di reo muni ci pal do Si stema ni co de Sade
- SUS compete formar consrci os admi ni strati vos i ntermuni ci pai s .
A parti ci pao da comuni dade na gesto do SUS e as transfernci as
i ntergovernamentai s de recursos fi nancei ros na rea da sade esto pre-
vi stas na Lei Federal 8.142/ 90, que tambm estabel ece a parti ci pao
dos muni cpi os em consrci os: Os muni cpi os podero est abel ecer
consrci o para execuo de aes e servi os de sade, remanej ando,
entre si , parcel as de recursos previ stos

para a cobertura dessas aes.

A Norma Operacional Bsica - NOB 01/96
95
da sade, apesar de no
tratar especificamente dos consrcios, define as bases fundamentais para a
organizao de consrcios intermunicipais. A NOB/96 estabelece que as
aes e os servi os de ateno sade podem ser organi zados em rede
94
A l egi sl ao
apresent ada
consi derada bsi ca.
Outras regul amenta-
es podem ser
encont radas na base
Forma de Coopera-
o I nt ermuni ci pal
da bi bl i ot eca do
Cepam/ SP (e-mai l :
fpfl@cepam.sp.gov.br).
95
A NOB 01/ 96 foi
promul gada atravs
da Portari a 2.203 do
Mi ni st ri o da Sade
em 5/ 11/ 96.
207
regionalizada e hierarquizada. Os servios de sade podem se encontrar
em outro municpio, mas vinculados, conforme acordo que pode ser reali-
zado atravs de Consrcio I ntermunicipal, ou outra forma de cooperao.
Em al guns estados, como o de So Paul o, o Cdi go Estadual de Sa-
de tambm faz refernci as aos consrci os nos seus arti gos 4

, pargrafo
2

, e 18, i nci so XI I :
Art. 4

- No territrio do Estado, as aes e os servios de

sade so executados e desenvolvidos pela Administrao
direta, indireta e fundacional do Estado e dos municpios,
epela iniciativa privada, na forma desta lei eda sua respec-
tiva regulamentao.
Par. 2

- A hierarquizao e a regionalizao dos servios e

aes de sade constituem base e estratgia de descentrali-
zao administrativa, de municipalizao do atendimento
edeintegrao finalstica, sendo a regionalizao objeto de
deciso conjunta do Estado e dos municpios.
Art. 18 Compete direo municipal do SUS, alm
da observncia do disposto nos artigos 2

e 12 deste
Cdi go:
XII formar consrciosadministrativosintermunicipais;
96
Assi m, na rea de sade, h uma regul amentao l egal que normati za
o funci onamento dos consrci os. A l egi sl ao col oca o consrci o como
um i nstrumento que pode possi bi l i tar a i mpl ementao de um si stema
i ntegrado, regi onal i zado e hi erarqui zado que conj uga recursos entre os
di versos nvei s de governo para obter mel hores resul tados.
b) Legislao Especfica da Assistncia Social
A l egi sl ao de descentral i zao-muni ci pal i zao da assi stnci a so-
ci al segue os pri ncpi os da l egi sl ao na rea de sade.
A Lei Orgnica da Assistncia Social Loas (lei Federal 8742/93) trata
do assunto no arti go 13, i nci sos I I e I V, colocando que o Estado deve
estimular e apoiar no apenas os consrcios mas tambm as associaes:
Art. 13 Compete aos Estados:
I I apoiar tcnica efinanceiramenteos servios, os progra-
mas e os projetos de enfrentamento da pobreza em mbito
regional ou local;
IV- estimular eapoiar tcnica efinanceiramenteas associa-
es e consrcios municipais na prestao de servios de
assistncia social;.
A Norma Operaci onal Bsi ca da Assi stnci a Soci al - NOB
97
, que
di sci pl i na o processo de descentral i zao pol ti co-admi ni strati vo das
trs esferas de governo, no campo da pol ti ca de assi stnci a soci al , tam-
bm no trata especi fi camente dos consrci os. Entretanto, col oca que
uma di retri z a descentral i zao pol ti co-admi ni strati va para os Esta-
dos, o Di stri to Federal e os muni cpi os, e comando ni co das aes em
96
So Paul o
(Est ado). Lei
Compl ement ar 791,
de 9/ 3/ 95 (Cdi go
Est adual de Sade)
97
A NOB da
Assi st nci a Soci al foi
promul gada atravs
da Port ari a 35 do
Mi ni st ri o da
Previ dnci a e
Assi st nci a Soci al de
26/ 12/ 97.
208
cada esfera de governo
98
. E essa descentral i zao caracteri za-se por
uma gesto i ntergovernamental democrti ca e transparente na apl i ca-
o dos recursos pbl i cos, parti l hada e de co-responsabi l i dade das trs
esferas de governo no tocante s questes de fi nanci amento, em cum-
pri ment o da l egi sl ao em vi gor
99
. Ci ta ai nda a rede de assi stnci a
soci al i ndi cando que os rgos da Admi ni st rao Pbl i ca muni ci pal
devem mobi l i zar, i nstrumental i zar e arti cul ar a rede, com a parti ci pa-
o efeti va de representantes de segmentos da soci edade, de trabal ha-
dores da rea e de uni versi dades e/ ou i nst i t ui es de nvel superi or
para el aborao dos Pl anos de Assi stnci a Soci al , adequando-os s di -
retri zes da Pol ti ca Naci onal e Estadual de Assi stnci a Soci al
100
. Nessa
l gi ca, a arti cul ao e a parceri a entre os agentes envol vi dos funda-
mental para a i mpl ementao da pol ti ca muni ci pal de assi stnci a soci -
al . Em vri os momentos, ci tada a raci onal i zao de recursos fi nancei -
ros, humanos e materi ai s para obter mai or al cance soci al e mel hori a da
qual i dade das aes, bem como a sol uo de probl emas e busca de
resultados. Logo, o consrci o pode ser um dos i nstrumentos que vi abi li ze
a gesto da pol ti ca de assi stnci a soci al .
c) Legislao Especfica de Recursos Hdricos
A l egi sl ao federal de recursos hdri cos tambm trata dos consrci -
os. Um exempl o a Lei 9.433, de 8/ 1/ 97, que i nsti tui a Pol ti ca Naci -
onal de Recursos Hdri cos - PNRH e cri a o Si stema Naci onal de Ge-
renci amento de Recursos Hdri cos - SNGRH. Nel a estabel eci do que
a gua um bem de domni o pbl i co, um recurso natural l i mi tado e
dotado de val or econmi co; e estabel ece ai nda que a baci a hi drogrfi ca
a uni dade terri tori al para a i mpl ementao dessa pol ti ca
101
. Estabel e-
ce que os organi smos i ntegrantes do SNGRH so os Comi ts de Baci a
Hi drogrfi ca e as Agnci as de gua, com o Consel ho Naci onal de Re-
cursos Hdri cos e os Consel hos Estaduai s, em que os consrci os e ou-
tras associ aes regi onai s podem ser vi stos como organi zaes ci vi s de
recursos hdri cos, conforme apresentado abai xo:
Art. 47- So consideradas, para os efeitos desta Lei, orga-
nizaes civis de recursos hdricos:
I consrcios e associaes intermunicipais de bacias
hidrogrficas;
Art. 51 - Os consrcios eassociaes intermunicipais deba-
ciashidrogrficasmencionadasno artigo 47 podero receber
delegao do Conselho Nacional ou dos Conselhos Estadu-
ais deRecursos Hdricos, por prazo determinado, para o
exerccio defunes decompetncias das Agncias degua,
enquanto esses organismos no estiverem constitudos.
No Decreto Federal 2.612, de 3/ 6/ 98, esse tema novamente abor-
dado em seus arti gos 1

e 2

:
98
LEX: Legi sl ao
Federal e margi nl i a.
Brasl i a, ano 61,
dez.1997, p. 5329-
5340
99
LEX: Legi sl ao
Federal e margi nl i a.
Brasl i a, ano 61,
dez.1997, p. 5329-
5340.
100
LEX: Legi sl ao
Federal e margi nl i a.
Brasl i a, ano 61,
dez.1997, p. 5329-
5340.
101
Cost a, A.J.F. in
Paul i cs, 2000, 23
209
Art. 1

- O Conselho Nacional de Recursos Hdricos, r-

go consultivo e deliberativo, integrante da estrutura regi-
mental do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos
Hdricos e da Amaznia Legal, tem por competncia:
Pargrafo nico - O Conselho Nacional de Recursos
Hdricos, nos termos do artigo 51 da Lei 9.433, de 8 de
janeiro de 1997, ouvido o Comit de Bacia Hidrogrfica
respectivo, poder delegar, por prazo determinado, aos con-
srcios eassociaes intermunicipais debacias hidrogrficas,
legalmente constitudas, com autonomia administrativa e
financeira, o exerccio e funes de competncia de Agncia
de gua, enquanto esta no estiver constituda.
Art. 2

- O Conselho Nacional deRecursosHdricosser presi-

dido pelo ministro deEstado do Meio Ambiente, dosRecursos
Hdricoseda Amaznia Legal eter a seguintecomposio:
VI trsrepresentantesdeorganizaescivisderecursoshdricos.
Par. 4

- Os representantes referidos no inciso VI deste arti-

go, e seus suplentes, sero indicados, respectivamente:
I - pelos comits, consrcios e associaes intermunicipais
de bacias hidrogrficas;
Al guns estados brasi l ei ros, como So Paul o, Ri o Grande do Sul , Es-
pri to Santo e Cear
102
, possuem l egi sl ao prpri a que estabel ece a sua
Pol ti ca Estadual de Recursos Hdri cos. Outros Estados possuem o seu
Si stema I ntegrado de Gerenci amento de Recursos Hdri cos ou Pol ti ca
de Saneamento e Fundo Estadual de Recursos Hdri cos. Em vri as l e-
gi sl aes estaduai s, h refernci as aos consrci os i ntermuni ci pai s.
d) Legislao referente a outras reas
As reas de cul tura, abasteci mento, resduos sl i dos, educao, en-
tre outras, no possuem l egi sl ao federal que regul amente a formao
de consrci os. Entretanto, so reas nas quai s pode ocorrer coopera-
o i ntermuni ci pal , e em mui tas esto previ stas aes arti cul adas entre
as di versas esferas de governo e enti dades da soci edade ci vi l .
Apenas para exemplificar, o Estatuto da Criana e do Adolescente ECA
tambm no faz referncias especficas aos consrcios. Mas define que a
poltica de atendimento dos direitos da criana e do ado-
lescentefar-se- atravs deum conjunto articulado deaes
governamentais e no-governamentais, da Unio, dos Es-
tados, do Distrito Federal e dos municpios
103
.
Logo, pode ocorrer a formao de consrci os ou out ros t i pos de
parceri as entre muni cpi os.
Na Lei de Di retri zes e Bases LDB

da Educao (Lei Federal 9349/

96) nada menci onado sobre consrci os. Entretanto, a LDB coloca que
a educao trabalha em regi me de cooperao entre os entes federados
104
.
Observa-se, ento, que a base l egal para a consti tui o dos consr-
ci os mai or nas reas de sade e de recursos hdri cos e nessas reas
102
Cost a, A.J.F. i n
Paul i cs, 2000, 23
103
LEX: Legi sl ao
Federal e Margi nl i a.
Brasl i a, ano 54, 3
t ri m. 1990, p. 848-
894.
104
Nos bancos de
dados observados no
h nenhum consrcio
em funcionamento na
rea de educao.
Houve um consrcio
que funcionou na
dcada de 1980 na
regio de So Joo da
Boa Vista-SP e
contava com a
participao da Unesp,
mas est desativado.
210
que aparece um nmero mai or de experi nci as de consrci os no Brasi l ,
conforme ser apresentado mai s adi ante neste documento.
Pressupostos e etapas para constituio dos
consrcios intermunicipais
Mui to tem se fal ado sobre as vantagens de consti tui o de um con-
srci o, mas fundamental observar que para a sua cri ao h al guns
pr-requi si tos essenci ai s. So el es:
exi stnci a de i nteresses comuns entre os muni cpi os;
di sposi o de cooperao por parte dos prefei tos na busca de sol u-
o conj unta para seus probl emas;
busca por parte dos prefeitos de superar conflitos poltico-partidrios;
proxi mi dade fsi ca, faci l i dade de comuni cao e acesso entre os
muni cpi os consorci ados
105
;
deci so pol ti ca dos prefei tos de se consorci arem, e
exi stnci a de uma i denti dade i ntermuni ci pal .
i mportante ressal tar que i nmeros confl i tos de i nteresse podem
surgi r com o funci onamento do consrci o, e se no houver um i nteres-
se real em sol uci onar os confl i tos conj untamente, di fi ci l mente esta par-
ceri a permanecer.
Depoi s de i denti fi cado o real i nteresse em se consorci ar, al gumas
etapas devem ser i mpl ementadas. Essas etapas vari am entre os consr-
ci os (pactos) e aquel es que optarem por se consti tui r como uma soci e-
dade ci vi l sem fi ns l ucrati vos.
Para o consrci o funci onar como pacto, as etapas so:
1. Elaborao e aprovao do acordo consorcial por todos os municpios
consorciados, identificando responsabilidades de cada membro.
2. Elaborao do projeto de lei. Deve-se el aborar um proj eto de l ei
para todos os muni cpi os parti ci pantes do consrci o; esse deve ser en-
cami nhado s respecti vas cmaras muni ci pai s sol i ci tando autori zao
para a sua parti ci pao no consrci o
106
; e
3. Autorizao do Legislativo. Cada prefei to deve encami nhar o pro-
j eto de l ei cmara para a devi da aprovao.
Para os consrcios que assumem personalidade jurdica, as etapas so:
1. Elaborao do projeto de lei. Deve-se el aborar um proj eto de l ei
ni co para todos os muni cpi os parti ci pantes do consrci o; esse deve
ser encami nhado s respecti vas cmaras muni ci pai s sol i ci tando autori -
zao para a sua parti ci pao no consrci o
107
;
2. Autorizao do Legislativo. Cada prefei to deve encami nhar o pro-
j eto de l ei cmara para a devi da aprovao;
3. Elaborao e aprovao do Estatuto. Deve ser el aborado um estatu-
to regul amentando o funci onamento do consrci o. Nesse estatuto, de-
vem ser tratados a consti tui o; a denomi nao; a sede; a durao; as
105
A proxi mi dade
fsi ca e a faci l i dade
de acesso so
fundament ai s para
que um consrci o
sej a vi vel fi nancei ra-
ment e. Mui t os
consrci os dei xaram
de exi st i r, poi s a
execuo de
determi nadas
at i vi dades t i nham
seus cust os
i nvi abi l i zados pel o
transporte. Um
exempl o so os
consrci os de
al i ment ao escol ar,
i mpl ement ados no
Est ado de So Paul o,
na dcada de 1980,
onde as vacas-
mecni cas acabaram
sendo assumi das por
um dos muni cpi os
consorci ados.
106
Segundo Sant os,
2000, observa-se que
do pont o de vi st a
dout ri nri o, sempre
exi st i u di vergnci a
quant o aut ori zao
l egi sl ati va. Entretan-
t o, com as rei t eradas
deci ses do Supremo
Tri bunal Federal -
STF, el a est , at
cert o pont o
paci fi cada, ai nda que
i nmeras l ei s
orgni cas muni ci pai s
cont i nuem a exi gi r
aut ori zao do
l egi sl at i vo para a
cel ebrao de
consrci os. O STF j
deci di u pela
i nconsti tuci onali dade
dessa exi gnci a, uma
vez que fere a
i ndependnci a dos
poderes, exercendo o
Poder Legi slati vo
controle sobre atos do
Poder Executi vo no
previ stos na Consti -
tui o . A autora ci ta
o acrdo do STF, da
Representao do
211
fi nal i dades; a organi zao admi ni st rat i va; o pat ri mni o; os recursos
fi nancei ros; o uso dos bens e servi os; a reti rada, a excl uso e os casos
de di ssol uo; entre outras questes de i nteresse dos consorci ados. Esse
estatuto deve ser aprovado em reuni o com todos os prefei tos envol vi -
dos no consrci o
108
;
4. Eleio de presidente e vice-presidente do consrcio. O rgo de
del i berao mxi ma do consrci o (Consel ho de Pref ei t os, Conse-
l ho dos Muni cpi os ou out ra denomi nao escol hi da pel os consor-
ci ados) deve el eger o presi dent e e o vi ce-presi dent e l ogo aps a
aprovao do est at ut o;
5. Constituio do Conselho Fiscal (ou Curador
109
). Os membros do
Consel ho Fi scal devem ser i ndi cados pel os muni cpi os consorci ados,
de acordo com o estabel eci do no estatuto de sua cri ao. Os consel hei -
ros devem tomar posse aps a l egal i zao do consrci o.
6. Preparao deata defundao. A reunio de fundao que aprova o
estatuto e elege o presidente e vice-presidente dever ser registrada em ata;
7. Publicao da ata e extrato do estatuto. A ata de fundao e um
extrato do estatuto do consrci o devem ser publ i cados no Di ri o Ofi ci -
al do Estado ou dos muni cpi os envol vi dos;
8. Registro em cartrio. Aps publ i cao e reconheci mento das assi -
naturas dos prefei tos, deve ser regi strado o consrci o no Cartri o de
Ttul os e Documentos da ci dade el ei ta como sede;
9. Obteno do Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica CNPJ . ne-
cessri o requerer o nmero do CNPJ no rgo l ocal da Recei ta Federal
para que o consrci o possa exercer suas ati vi dades;
10. Obteno do Alvar de Localizao. Com a prova do regi stro da
ata e estatuto e o CNPJ, deve ser requeri do na prefei tura do muni c-
pi o-sede do consrci o o al var de l ocal i zao.
11. Reconhecimento de utilidade pblica. As prefei turas consorci adas
podem ai nda votar em seu muni cpi o o reconheci mento de uti l i dade
pbl i ca para obter a i seno dos tri butos muni ci pai s (taxas e contri bui -
es de mel hori a). Entretanto, com a nova Lei de Responsabi l i dade
Fi scal , os muni cpi os que derem essa i seno tero que encontrar for-
mas de compensao dessa recei ta no arrecadada.
12. Elaborao de regimento interno. Os consrci os podem cri ar um
regi mento i nterno para tratar de questes como o processo de compra
de supri mentos, di retri zes para a sel eo pbl i ca, etc.
i mport ant e que os muni cpi os, para consol i dar uma parceri a ,
el ej am a mel hor al t ernat i va para at i ngi r os seus obj et i vos, sej a el a a
de acordo consorci al , a de consrci o assumi ndo uma personal i dade
j urdi ca, ou out ra forma que for acordada regi onal ment e. Essa op-
o deve ser defi ni da a part i r das necessi dades e obj et i vos comuns
dos muni cpi os consorci ados, que t m i nt ei ra aut onomi a na forma-
o do consrci o.
Estado de Goi s, que
conclui u que a regra
que subordi na a
celebrao de
convni os em geral,
por rgos do
Executi vo,
autori zao prvi a da
Assemblia
Legi slati va, fere, em
cada caso, o pri ncpi o
da i ndependnci a dos
poderes. (RTJ-94, p.
995) . Mui to embora
esse seja o entendi -
mento do STF em
di versas deci ses,
mui tas lei s orgni cas
muni ci pai s e
consti tui es
estaduai s mantm essa
exi gnci a, cabendo ao
Muni cpi o ou Estado
argi r a i nconsti tuci o-
nali dade. Entretanto,
apesar do acrdo do
STF h ai nda algumas
i nsti tui es e j uri stas
como os advogados da
Fundao Prefei to
Fari a Li ma Cepam
que ori entam pela
aprovao do Poder
Legi slati vo poi s
entendem que a
parti ci pao dos
consrci os gera nus
para os muni cpi os e
portanto, necessi tam
de aprovao das
Cmaras Muni ci pai s.
107
Vej a not a ant eri or.
108
Para mai s
i nformaes sobre
estatutos de consrci -
os, consulte a
bi bli oteca da
Fundao Prefei to
Fari a Li ma Cepam
pelo telefone (11)
3811-0300 ou e-mai l:
fpfl@cepam.sp.gov.br.
109
Em al guns
consrci os o rgo
de fi scal i zao
denomi nado
Consel ho Curador.
Na rea de sade h
consrci os nos quai s
o rgo fi scal i zador
o Consel ho I nt ermu-
ni ci pal de Sade,
cuj os membros so
i ndi cados pel os
Consel hos Muni ci -
pai s de Sade.
212
Estruturao hierrquica e gerencial
Os consrci os que assumem personal i dade j urdi ca tm estrutura
hi errqui ca e gerenci al semel hante.
A mai ori a dos consrci os tem uma estrutura organi zaci onal com-
posta por:
1. Conselho de Prefeitos. o rgo de del i berao mxi ma, compos-
to pel os prefei tos de todos os muni cpi os consorci ados. As di retri zes
pol ti co-admi ni strati vas so traadas por esse rgo. Em al gumas estru-
turas, esse rgo denomi nado Consel ho de Muni cpi os ou Consel ho
Del i berati vo, mas assume as mesmas funes. O Consel ho de Prefei tos
possui um presi dente e um vi ce-presi dente, que so escol hi dos entre os
seus pares
110
. A presi dnci a pode ser escol hi da por el ei o ou por um
si stema de rodzi o, conforme for estabel eci do no estatuto. As deci ses
podem ser t omadas por mai ori a si mpl es, mai ori a absol ut a, mai ori a
qual i fi cada ou por unani mi dade.
2. Conselho Fiscal. o rgo fi scali zador do consrci o, deve acompa-
nhar a gesto e a fi scali zar as fi nanas e a contabi li dade do consrci o.
composto por representantes de cada muni cpi o, sendo i ndi cados pelas
respecti vas cmaras muni ci pai s, pelos membros dos conselhos muni ci -
pai s as reas de atuao
111
, ou, ai nda, pel os Executi vos muni ci pai s. A
mai ori a dos Conselhos Fi scai s tem os seus membros i ndi cados pelas c-
maras muni ci pai s. i mportante ressaltar que, segundo a Fundao Pre-
fei to Fari a Li ma Cepam/ SP, os vereadores no podem parti ci par do
Conselho Fi scal, mas podem i ndi car representantes.
3. Secretaria Executiva. o rgo com funes executi vas. di ri gi -
da por um secretri o executi vo/ coordenador/ di retor nomeado pel o Con-
sel ho de Prefei tos. Em al guns consrci os, o secretri o executi vo tam-
bm deve ser aprovado pel o Consel ho Fi scal . Em casos em que a natu-
reza do servi o mai s compl exa h, subordi nadas Secretari a Executi -
va, uma rea tcni ca e outra admi ni strati va e fi nancei ra. Em al guns
consrci os, essa rea ni ca e denomi nada Coordenadori a Geral / Di -
retori a Geral e subordi nada a el a esto os di versos programas e/ ou ati -
vi dades desenvol vi das.
110
Apesar do
ent endi ment o de
al guns j uri st as que os
consrci os devam t er
no Consel ho de
Prefei t os/ Muni cpi os
apenas representantes
de cada muni cpi o
observa-se a
part i ci pao de
representantes do
Governo de Est ado
em al guns consrci os
de sade como os
consrci os do Est ado
do Paran e al guns
do Est ado de So
Paul o. O Cepam
ent ende que no
deve haver a
part i ci pao do
representante do
Est ado. O argument o
j urdi co refere-se ao
fat o de que um
consrci o, com
personal i dade
j urdi ca i nst i t uda,
s pode ser formado
por ent es pbl i cos de
uma mesma esfera de
governo. Ou sej a, se
o caso for de um
Consrci o I nt ermu-
ni ci pal , no se pode
admi t i r a part i ci pa-
o de represent ant es
da esfera de governo
est adual na sua
gest o. Est e pont o
pol mi co e necessi t a-
ri a de um est udo
aprofundado para
di scut i r a possi bi l i -
dade de part i ci pao
do Est ado nos
consrci os ou out ras
al ternati vas.
111
Na estrutura dos
consrci os de sade
das Regi es de Santa
Mari a e de Santa
Rosa (RS) h um
Conselho I ntermuni -
ci pal de Sade, que
o rgo de control e
soci al e de fi scal i za-
o, consti tudo por
conselhei ros
muni ci pai s de sade,
i ndi cados por seus
respecti vos consel hos.
Conselho de Prefeitos/
Municpios
Conselho
Fiscal
Secretaria
Executiva
Programa/
Atividade 1
Programa/
Atividade 2
.....
213
Al guns consrci os possuem em sua estrutura cmaras tcni cas ou
uma pl enri a de enti dades, rgo consul ti vo formado por enti dades da
soci edade ci vi l (uni versi dades, centros de pesqui sa, Comi ts Muni ci -
pai s de Recursos Hdri cos, ONGs, etc.)
112
, outros possuem grupos de
trabal ho temti cos e outros um consel ho com os secretri os muni ci pai s
da rea vi ncul ada ao consrci o.
Essa di versi dade na estrutura mostra que cada real i dade deve defi -
ni r a estrutura organi zaci onal mai s adequada para atender s fi nal i da-
des e aos obj eti vos do consrci o.
Ressalta-se que a estrutura dos consrci os deve ser a mai s enxuta pos-
svel, de forma a no reproduzi r o modelo burocrti co de algumas prefei -
turas. A flexi bi li dade, o di nami smo e o profi ssi onali smo so pri ncpi os a
serem observados no modelo de gesto a ser adotado pelo consrci o.
Os consrcios que funcionam como um pacto, ou acordo entre os muni-
cpios, e no assumem uma personalidade jurdica, devem elaborar o acor-
do consorcial e todos os participantes devem assin-lo. Cada municpio de-
ver responder por um conjunto de atividades que sero executadas utilizan-
do a estrutura hierrquica e gerencial das suas respectivas prefeituras.
Financiamento
Os consrci os so fi nanci ados por mei o de cota de contri bui o dos
muni cpi os
113
e de recursos do governos estaduai s e federal .
As contri bui es muni ci pai s dos consrci os, que assumem persona-
l i dade j urdi ca, so defi ni das no est at ut o do consrci o e devem ser
transferi das peri odi camente mensal , bi mestral , semestral ou anual -
mente - de cada muni cpi o para o consrci o.
H di versi dade entre os cri tri os para composi o da cota de con-
tri bui o muni ci pal , destacando-se
114
: um val or fi xo estabel eci do pel o
Consel ho de Prefei tos; parti ci pao proporci onal popul ao; parti ci -
pao proporci onal uti l i zao dos servi os; combi nao das duas an-
teri ores; parti ci pao de uma porcentagem do Fundo de Parti ci pao
dos Muni cpi os FPM; parti ci pao de uma porcentagem do I mposto
sobre Ci rcul ao de Mercadori as e Servi os - I CMS; e parti ci pao de
uma proporo ao faturamento obti do
115
.
i mportante sal i entar que o cri tri o para defi ni o da contri bui o
muni ci pal deve ser ampl amente di scuti do entre os muni cpi os parti ci -
pantes do consrci o, de forma que todos o consi derem j usto e que no
estej a benefi ci ando nenhum dos consorci ados em detri mento de outro.
Como de conheci mento, as fi nanas muni ci pai s vm, ao l ongo dos
l ti mos anos, enfrentando di fi cul dades, o que tem gerado um desequi -
l bri o nas fi nanas dos consrci os, os quai s, na sua mai ori a, contam
com contri bui o muni ci pal .
Outra questo que deve ser observada no financiamento dos consrcios
112
Cost a, A.J.F. in
Paul i cs, 2000, 24.
113
Em al guns
consrci os a cot a de
cont ri bui o
denomi nada
contraparti da
muni ci pal .
114
Junquei ra e
out ros, 1999.
115
Em al guns
consrci os de sade,
a cont ri bui o
muni ci pal uma
porcent agem dos
recursos do SUS
t ransferi dos pel o
governo federal para
os muni cpi os.
Al guns consrci os de
dest i nao do l i xo
defi nem a cot a pel a
quant i dade de l i xo
dest i nada por
muni cpi o.
No Est ado de So
214
a defasagem entre o custo e o valor arrecadado pelo consrcio. Isso tem oca-
sionado um dficit nas contas de vrios consrcios. Em alguns consrcios, os
municpios componentes, com exceo dos municpios-sede, no vm contri-
buindo, o que tem agravado a sua situao financeira. Alguns consrcios esto
com dvidas com o Instituto Nacional de Seguridade Social INSS.
Assim, ao ser planejada a constituio de um consrcio, os municpios
devem definir quais sero as despesas de investimentos e de custeio que
essas atividades geraro, bem como o seu impacto sobre as contas munici-
pais. A cota de contribuio municipal no deve prever somente recursos
para o custei o das ati vi dades, poi s, a mdi o prazo, pode i nvi abi li zar o
consrcio, tornando-o obsoleto, caso no sejam feitos novos investimen-
tos tecnolgicos para uma prestao de servio com maior qualidade.
Ai nda, como outras fontes de recursos, h consrci os que prevem
em seus estatutos o recebi mento de auxli os, contri bui es e subvenes
concedi das por enti dades pbl i cas ou parti cul ares, doaes, operaes
de crdi to e saldos dos exercci os anteri ores. Os consrci os podem rece-
ber doaes de i nsti tui es naci onai s e i nternaci onai s. Entretanto, a mai or
parte dos recursos dos consrci os ai nda proveni ente do poder pbli co.
A parti ci pao dos governos estaduai s no fi nanci amento desses con-
srci os vari a de Estado para Estado. Quando o consrci o uti l i zado
como um i nstrumento de descentral i zao/ muni ci pal i zao das pol ti -
cas pbl i cas, o aporte de recursos mai or. Entretanto, observa-se que
esse i ncenti vo estadual vari a de gesto a gesto. Vri os consrci os con-
segui ram, dos seus respecti vos governos estaduai s, recursos de i nvesti -
mento, o que possi bi l i tou a organi zao dos seus servi os
116
.
J o governo federal tem alocado mais recursos para os consrcios de
sade e de recursos hdricos. Esse aporte basicamente para investimen-
to. Em outras reas, essa disponibilizao de recursos no to freqente.
Mui tos muni cpi os tm se associ ado uni camente para obter recur-
sos dos governos estaduai s e federal . Ao se consci enti zarem que esse
um cami nho para a obteno de recursos, esto se consorci ando. Deve
ser al ertado que essas experi nci as no tm um grande futuro, poi s no
est o baseadas em um rel aci onament o de cooperao e na busca de
al ternati vas para os seus probl emas. Vri as experi nci as que foram for-
madas com esse i ntui to dei xaram de exi sti r ao enfrentar os probl emas
que so comuns em qual quer ao conj unta.
Recursos Humanos
Para responder aos servios ofertados, os consrcios que assumem uma
personalidade jurdica contam com profissionais. Esses funcionrios po-
dem ser contratados pelos consrcios, ou cedidos pelos governos estaduais
e/ou federal, ou ainda cedidos pelos municpios integrantes do consrcio.
Os funci onri os contratados di retamente pel o consrci os esto su-
Paul o, observa-se que
a pri nci pal font e de
recursos dos
consrci os de sade
so as cont ri bui es
muni ci pai s e os
repasses sobre a
prest ao de servi os
do governo federal
at ravs dos recursos
do Si stema de
I nformaes
Ambul at ori ai s SI A
e do Si stema de
I nformaes
Hospi t al ares SI H
do Si st ema ni co de
Sade.
116
Na dcada de
1990, o Consrci o
I nt ermuni ci pal de
Sade da
Mi crorregi o de
Penpol i s (SP) foi
um exempl o onde a
art i cul ao i nt ermu-
ni ci pal possi bi l i t ou a
arrecadao de
recursos de i nvest i -
ment os para
organi zar os servi os
de sade na
mi crorregi o. A
art i cul ao do
consrci o sensi bi l i -
zou os prefei t os para
pensar a rea de
sade, organi zar os
seus servi os
pri mri os, bem
como para rei vi ndi -
car recursos
conj unt ament e. Os
prefei t os perceberam
que, em conj unt o,
conseguem mel hores
resul tados nas
negoci aes do que
i ndi vi dual ment e. O
Consrci o I nt ermu-
ni ci pal das Baci as
dos Ri os Pi raci caba e
Capi vari (SP) um
exempl o na rea de
recursos hdri cos que
consegui u captar
recursos trabal hando
de forma cooperada.
215
j ei tos s normas da Consol i dao das Lei s do Trabal ho - CLT - e devem
parti ci par de sel eo pbl i ca para desempenhar as suas funes.
No caso dos funcionrios cedidos pelos municpios consorciados, ou pelos
governos federal e estaduais, deve haver um registro formal dessa cesso no
pronturio do funcionrio. Na rea de sade, com a municipalizao, muitos
servidores estaduais e federais foram cedidos aos consrcios, o que tem
viabilizado a prestao de determinados servios em algumas regies.
Ressalta-se que, dependendo da natureza do consrci o e das metas
traadas, aquel es que contam com uma equi pe excl usi va, pl enamente
dedi cada aos propsi tos estabeleci dos, tendem a funci onar melhor. Quan-
do se tratar de questes de natureza tcni ca e no meramente admi ni s-
trati va, devem ser consultados profi ssi onai s de competnci a especfi ca
117
.
Pode ocorrer, ainda, que um funcionrio do consrcio venha tempora-
riamente prestar determinado servio a um municpio. Esse trabalho deve
estar dentro das atribuies e finalidades do consrcio. Um exemplo dessa
cesso refere-se a um consrcio de recursos hdricos que contrata um ar-
quiteto para orientar a elaborao de planos diretores dos municpios con-
sorciados. Pode ser deliberado pelo Conselho de Prefeitos que esse arqui-
teto ficar um dia em cada municpio orientando a equipe local sobre os
procedimentos a serem adotados. Esse funcionrio tem vnculo com o con-
srcio, mas presta servios a todos os municpios. Outro exemplo, trata
da contratao de um mdico oftalmologista para, a cada dia da semana,
atender em um dos municpios consorciados. Entretanto, deve ser salien-
tado que no permi ti do aos muni cpi os se uti li zar do consrci o para
contratar funci onri os para trabalharem nas prefei turas. Alguns usam a
contratao pelo consrcio para burlar os concursos pblicos. Essa estra-
tgia tem sido considerada ilegal pelos Tribunais de Contas.
Os consrci os, quando so na forma de pacto, uti l i zam os recursos
humanos de cada prefei tura para real i zar as aes acordadas.
Outras formas de cooperao intermunicipal
Apesar de o foco deste arti go ser consrci os i ntermuni ci pai s, obser-
va-se que os muni cpi os uti l i zam outras formas de cooperao i ntermu-
ni ci pal . El es tm real i zado parceri as com outros atores que no sej am
apenas o Poder Pbl i co muni ci pal . As Cmaras, Redes, Agnci as I nter-
muni ci pai s so al guns exempl os de arranj os que os muni cpi os tm en-
contrado para di scuti r seus probl emas com outros atores soci ai s.
Deve-se sal i entar que os muni cpi os, ao l ongo dessas duas l ti mas
dcadas, vm i novando na busca de sol ues aos desafi os l ocai s. Essas
novas formas de cooperao i ntermuni ci pal so um exempl o de que
novas al ternati vas vem sendo buscadas. El as ti veram i nci o a parti r da
metade da dcada de 1990 e mui tas ai nda esto em processo de cons-
truo. Na Tabel a 3 apresentado um esboo comparati vo del as.
117
Cost a, A.J.F. in
Paul i cs, 2000, 24.
2
1
6
Tabela 3: Comparao entre consrcios, na forma de
pactos; consrcio como sociedade civil, sem fins
lucrativos; Rede e Agncia.
Definio
Formas
Caractersticas
Pressupostos
Acordo firmado entre munic-
pios, para a realizao de objeti-
vos de interesse comum, medi-
ante a utilizao de recursos ma-
teriais, financeirose humanosque
cada um dispe (ajuste/pacto).
Pacto
No registrado em cartrio.
Congrega apenas entes da mes-
ma esfera (prefeituras).
Exi st nci a de i nt eresses co-
muns entre os muni cpi os.
Iniciativa, viso eesprito decoo-
perao por parte dos prefeitos no
sentido de se associarem em busca
desoluesparaosseusproblemas.
Deciso dosPrefeitosde se con-
sorciarem.
Baseia-se numa relao de igual-
dade e no hierrquica entre as
prefeituras, preservando a auto-
nomia dos governos locais.
Acordo firmado entre municpi-
os, para a realizao de objetivosde
interesse comuns, mediante a pro-
duo de bense servios(sociedade
civil semfinslucrativos).
Consrcio o nome fantasia da
sociedade civil.
Sociedade Civil sem fins
lucrativos.
registrado em cartrio.
Congrega apenas entes da mes-
ma esfera (prefeituras).
Exi st nci a de i nt eresses co-
muns ent re os muni cpi os.
Iniciativa, viso eesprito decoope-
rao por partedosprefeitosno sen-
tido de se associarem em busca de
soluespara osseus problemas.
Deciso dosPrefeitosde se con-
sorciarem.
Baseia-se numa relao de igual-
dade e no hierrquica entre as
prefeituras, preservando a auto-
nomia dos governos locais.
Acordo firmado entre o Poder P-
blico eentidadesda sociedadecivil
para a realizao de objetivos co-
muns.
Pacto.
No registrada em cartrio.
Pode congregar o Poder Pblico
(de diferentes esferas de governo)
e entidades da sociedade civil.
Existncia de interesses comuns
entre osatoresmunicipais Poder
Pblico e sociedade civil.
Iniciativa, viso e esprito de co-
operao por parte dosatorespar-
ticipantes no sentido de se associ-
arem em busca de soluespara os
seus problemas.
Deciso de todososatoresde tra-
balharem conjuntamente.
Baseia-senuma relao deigualda-
deeno hierrquica entreosatores
Acordo que resulta da articula-
o voluntria entre entes que po-
dem ser pblicoseprivadospara a
realizao de objetivos comuns,
sem que cada ente perca sua iden-
ti dade ou que sej a cri ada uma
nova forma jurdica.
Pacto
No registrada em cartrio.
Podecongregar o Poder Pblico de
diferentesesferasdegoverno, entida-
desdasociedadecivil epessoasfsicas.
Existncia de interesses comuns
entre os atores municipais Po-
der Pblico e sociedade civil.
Mobilizao a partir de uma vi-
so de futuro compartilhada e da
percepo da necessidade de arti-
cular esforos para alcan-la.
Esprito de cooperao por parte
dosparticipantesno sentido de se
associarem em busca de solues
para os seus problemas.
Deciso de todos os atores de tra
Acordo fi rmado entre o Poder
Pblico eentidadesda sociedadeci-
vil para a realizao de objetivos
comuns.
Associao Civil sem fins
lucrativos.
registrada em cartrio.
Pode congregar o Poder Pblico e
entidades da sociedade civil.
Existncia de interesses comuns
entre os atores municipais Poder
Pblico e sociedade civil.
Iniciativa, viso e esprito de coo-
perao por parte dosatorespartici-
pantes no sentido de se associarem
em busca de solues para os seus
problemas.
Deciso de todososatoresde tra-
balharem conjuntamente.
Baseia-se numa relao de igualda-
de e no hierrquica entre osatores
Consrcio
Intermunicipal- Pacto
Consrcio
IntermunicipalSociedade civil,
sem fins lucrativos
Cmara
Intermunicipal
Rede
Agncia
Intermunicipal
118
217

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As novas formas, que contam com a parti ci pao de outros atores
que no sej am apenas o Poder Pbl i co, tm l evado a um repensar sobre
o al cance da atuao do i nstrumento de consrci os.
Hoj e di scut e-se que, para det ermi nados set ores, fundament al a
organi zao de i nstrumentos que possi bi l i tem a arti cul ao com di ver-
sos atores soci ai s como as redes, cmaras e agnci as. Outros teri cos
conti nuam entendendo que o consrci o um i nstrumento adequado e
que el e pode fazer parceri as com outras i nsti tui es. Deve ser ressal ta-
do que no h recei ta para organi zar a i ntegrao regi onal , parti ndo
dos prpri os muni cpi os. Essas formas devem ser construdas com os
atores soci ai s de cada real i dade l ocal . Cada l ocal deve buscar a al terna-
ti va adequada aos seus i nteresses.
Experincias analisadas
No banco de dados do Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a, h 15
experi nci as de cooperao i ntermuni ci pal . Trs i ni ci ati vas foram i ns-
cri tas em 1996, uma em 1997, quatro em 1998, sei s em 1999
121
e seis
em 2000
122
. Dessas, t reze so organi zadas por mei o de consrci os e
duas tm na sua estrutura outros parcei ros al m dos muni cpi os parti -
ci pantes (Cmara do ABC/ SP e o Consrci o I ntermuni ci pal das Baci as
dos Ri os Pi raci caba e Capi vari ), mas que surgi ram dos consrci os exi s-
tentes na regi o. As experi nci as abrangem di versas reas de atuao
cobri ndo, a sade, a recuperao e a prot eo ambi ent al (gest o de
resduos sl i dos, recursos hdri cos, saneament o, et c.), o desenvol vi -
mento l ocal , o abasteci mento e a i nformti ca.
Ao l ongo dos anos, observa-se que al gumas experi nci as tm parti ci -
pado em mai s de um ci cl o de premi ao do Programa Gesto Pbl i ca e
Ci dadani a. I sso mostra que, na sua i mpl ementao, novas i ni ci ati vas
vm sendo tomadas pel os atores l ocai s; novos cami nhos tm si do segui -
dos na busca de uma pol ti ca pbl i ca efeti va e que ampl i e o concei to de
ci dadani a. Em al gumas i ni ci ati vas o nmero de muni cpi os consorci a-
dos aumentou no decorrer dos anos, o que i ndi ca que novos parcei ros
esto sendo i nseri dos no processo.
Nota-se tambm que, ao l ongo dos anos, houve um i ncremento de
i nscri es no Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a envol vendo con-
srci os i ntermuni ci pai s. Esse aumento pode i ndi car que os admi ni stra-
dores muni ci pai s esto percebendo que, ao se depararem com probl e-
mas comuns, podem desenvol ver aes col egi adas que tenham mai or
i mpacto para a popul ao.
J no banco de dados do I nsti tuto Pli s, h dez experi nci as. As expe-
ri nci as so nas reas de sade, recursos hdri cos, manuteno de estra-
das, desenvolvi mento e cultura. Trs dessas experi nci as tambm fazem
parte do banco de dados do Programa Gesto Pbli ca e Ci dadani a.
121
Duas dessas
experi nci as j
part i ci param em
ci cl os ant eri ores:
uma em 1996 e
out ra em 1998.
122
Trs dessas
i ni ci at i vas j
part i ci param em
ci cl os ant eri ores:
uma em 1998; uma
em 1996 e 1999; e
uma em 1998 e
1999.
221
Essas experi nci as most ram a di versi dade exi st ent e e a cri at i vi -
dade dos muni cpi os na sol uo dos seus probl emas. i nt eressant e
observar que mesmo em consrci os da mesma rea de at uao cada
um t em a sua especi fi ci dade e adequado sua conj unt ura l ocal .
A segui r apresent amos as experi nci as de cooperao i nt ermuni -
ci pal exi st ent es nos bancos de dados do Programa Gest o Pbl i ca e
Ci dadani a e do Bol et i m Di cas do I nst i t ut o Pl i s, di scri mi nadas por
rea de at uao, uni dade federada, muni cpi o-sede, nmero de mu-
ni cpi os part i ci pant es, muni cpi os part i ci pant es, f orma j urdi ca e
font e de i nformao.
Consrcio Intermunicipal do Alto So Francisco

rea: Sade
Local (sede) e UF: Luz

- MG
Nmero de Municpios: 26
Municpios: Araj os, Arcos, Bambu, Bom Despacho, Crrego Danta, Cr-
rego Fundo, Dores do I ndai , Est rel a do I ndai , Formi ga, I garat i nga,
I guatama, I tapeci ri ca, Japaraba, Lagoa da Prata, Leandro Ferrei ra, Luz,
Marti nho Campos, Medei ros, Moema, Nova Serrana, Pai ns, Pedra do I ndai ,
Pi menta, Santo Antni o do Monte, Serra da Saudade e Tapi ra
123
.
Forma Jurdica: Associ ao ci vi l de di rei to
Fonte: I nsti tuto Pl i s
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Consrcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e
Capivari

/Programa de Proteo aos Mananciais/ Semana da

gua, Programa Perdas de gua- Uma tomada de deciso e
Programa de proteo aos Mananciais

rea: Recuperaoe proteo ambi ental / Recursos Hdri cos

Local (sede) e UF: Ameri cana - SP
Nmero de Municpios: 42
Municpios: Ameri cana, Amparo, Anal ndi a, Artur Noguei ra, Ati bai a, Bom
Jesus dos Perdes, Bragana Paul i sta, Camanducai a, Campi nas, Capi vari ,
Cordei rpol i s, Corumbata, Cosmpol i s, El i as Fausto, Extrema, Hol ambra,
Hortol ndi a, I pena, I racempol i s, I tati ba, Jaguari na, Li mei ra, Louvei ra,
Monte Mor, Nova Odessa, Paulni a, Pedra Bela, Pedrei ra, Pi racai a, Pi raci caba,
Rafard, Ri o Cl aro, Ri o das Pedras, Sal ti nho, Santa Brbara dOeste, Santa
Gertrudes, Santo Antni o da Posse, So Pedro, Sumar, Tui uti , Val i nhos e
Vi nhedo
Forma Jurdica: Soci edade ci vi l de di rei to pri vado sem fi ns l ucrati vos
Fonte: I nsti tuto Pl i s e Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Consrcio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e
Represa Billings (Consrcio do Grande ABC)
rea: Recuperao e proteo ambi ental / Recursos Hdri cos
Local (sede) e UF: Santo Andr (SP)
Nmero de Municpios: 7
123
Os muni cpi os de
Bambu, Formi ga,
I t apeceri ca,
Japaraba, Pi ment a e
Serra da Saudade no
part i ci pam mai s do
consrci o (Font e:
I nst i t ut o Pl i s).
222
Municpios: Di adema, Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano
do Sul , Mau, Ri bei ro Pi res e Ri o Grande da Serra.
Forma Jurdica: Associ ao ci vi l sem fi ns l ucrati vos
Fonte: I nsti tuto Pl i s e Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Consrcio Intermunicipal de Recuperao da Bacia
Hidrogrfica do Ribeiro Lajeado
rea: Recuperao e proteo ambi ental / Recursos hdri cos
Local (sede) e UF: Penpol i s-SP
Nmero de Municpios: 3
Municpios: Al to Al egre, Barbosa e Penpol i s
Forma Jurdica: Soci edade ci vi l sem fi ns l ucrati vos
Fonte: Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Consrcio Intermunicipal de Produo e Abastecimento (Cinpra)
rea: Agri cul tura/ Abasteci mento/ Desenvol vi mento
Local (sede) e UF: So Lus-MA
Nmero de Municpios: 15
Municpios: Anapurus, Axi x, Cantanhede, Coroat, Humberto de Cam-
pos, Mates do Norte, Morros, Pi rapemas, Presi dente Juscel i no, Rosri o,
Santa I ns, So Joo Bati sta, So Lus, Vi ana e Vi tri a do Meari m
Forma Jurdica: Associ ao ci vi l sem fi ns l ucrati vos
Fonte: Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Cmara do Grande ABC/SP/Movimento Regional Criana
Prioridade 1
rea: Desenvol vi mento/ Di versas reas de atuao
Local (sede) e UF: Santo Andr-SP
Nmero de Municpios: 7
Municpios: Di adema, Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano
do Sul , Mau, Ri bei ro Pi res e Ri o Grande da Serra
Forma Jurdica: Pacto/ Acordo
Fonte: Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Projeto de Manejo Scio-Ambiental Integrado na Bacia do
Rio Almada
rea: Recuperao e proteo ambi ental / Recursos hdri gos/ Agri cul tura
Local (sede) e UF: Al madi na-BA
Nmero de Municpios: 3
Municpios: Al madi na, Coaraci e Uruuca
Forma Jurdica: Pacto
Fonte: I nsti tuto Pl i s e Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
Populao Abrangida:
Data de Criao:
223
Experincia dos municpios do Recncavo Baiano
124
rea: Estradas vi ci nai s
Local (sede) e UF: sem i nformao
Nmero de Municpios: sem i nformao
Municpios: Sem i nformao
Forma Jurdica: sem i nformao
Fonte: I nsti tuto Pl i s
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Projeto Integrado de conservao da Caatinga para o
consrcio de Sousa, Uirana e Santa Helena
rea: Recuperao e proteo ambi ental / Desenvol vi mento/ Mei o Ambi ente
Local (sede) e UF: Sousa-PB
Nmero de Municpios: 3
Municpios: Sousa, Ui rauna, e Santa Hel ena
125
Forma Jurdica: Soci edade ci vi l sem fi ns l ucrati vos
Fonte: Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Consrcio Intermunicipal da Microrregio do Mdio
Jequitinhonha Programa de Sade Mental Descentralizado
rea: Sade
Local (sede) e UF: Araua-MG
Nmero de Municpios: 7
Municpios: Araua, Chapada do Norte, Coronel Murta, Franci sco Badar,
I ti nga, Jeni papo de Mi nas e Vi rgem da Lapa.
Forma Jurdica: Associ ao ci vi l sem fi ns l ucrati vos
Fonte: Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Consrcio Intermunicipal de Informtica da Regio de So
Joo da Boa Vista
rea: I nformti ca
Local (sede) e UF: So Joo da Boa Vi sta-SP
Nmero de Municpios: 15
Municpios: Agua, Caconde, Casa Branca, Di vi nol ndi a, Espri to Santo do
Pi nhal , Itobi , Mococa, Santa Cruz das Pal mei ras, Santo Antoni o do Jardi m,
So Joo da Boa Vi sta, So Jos do Ri o Pardo, So Sebasti o da Grama,
Tamba, Tapi rati ba, Vargem Grande do Sul
126
Forma Jurdica: Associ ao ci vi l sem fi ns l ucrati vos
Fonte: Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Consrcio de Municpios da Alta Mogiana Coman (regio
de Franca)
rea: Al i mentao escol ar/ Desenvol vi mento
Local (sede) e UF: Franca-SP
127
Nmero de Municpios: 18
Municpios: Alti npoli s, Arami na, Batatai s, Buri ti zal, Cri stai s Pauli sta, Fran-
124
O banco de dados
no possui i nforma-
es sobre os
muni cpi os part i ci -
pant es do consrci o,
sua sede, forma
j urdi ca e dat a de
cri ao. Ent ret ant o,
como vri os
muni cpi os t em se
ut i l i zado dos
consrci os para a
vi abi l i zar a manut en-
o de est radas
vi ci nai s, foi mant i da
essa refernci a.
125
O muni cpi o de
Tri unfo foi i ncl udo
no consrci o (Fonte:
I nsti tuto Pl i s) mas
no foi i ncl udo na
anl i se poi s, o estudo
parti u das i nforma-
es constantes dos
bancos de dados.
126
Font e: Fundao
Prefei t o Fari a Li ma
Cepam.
127
At ual ment e a sede
do Consrci o em
So Joaqui m da
Barra.
224
ca, Guar, I garapava, I t i rapu, I t uverava, Jeri quaquara, Mi guel pol i s, Pa-
t rocni o Paul i st a, Pedregul ho, Rest i nga, Ri bei ro Corrent e, Ri fai na, So
Jos da Bel a Vi st a
128
Forma Jurdica: Soci edade ci vi l sem fi ns l ucrati vos
Fonte: Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Consrcio Intermunicipal de Tratamento de Resduos
Slidos Urbanos - Citresu
rea: Recuperao e proteo ambi ental / Resduos sl i dos
Local (sede) e UF: Trs Passos-RS
Nmero de Municpios: 7
Municpios: Bom Progresso, Humai t, Sede Nova, So Marti nho, Cri ssi umal,
Campo Novo e Trs Passos
Forma Jurdica: Associ ao ci vi l sem fi ns l ucrati vos
Fonte: Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Consrcio Intermunicipal de Sade da Regio Centro do
Estado

/Programa Voc que sabe tudo sobre sexo, vamos

falar sobre Aids

rea: Sade
Local (sede) e UF: Santa Mari a-RS
Nmero de Municpios: 35
Municpios: Agudo, Arroi o do Ti gre, Cachoei ra do Sul , Caapava do Sul ,
Cacequi , Cerro Branco, Di l ermando de Agui ar, Dona Franci sca, Faxi nal
do Sot urno, Formi guei ro, I t aara, I vor, Jaguari , Jari , Jul i o de Cast i l hos,
Mat a, Nova Esperana do Sul , Nova Pal ma, Nova Cabrai s, Paraso do Sul ,
Pi nhal Grande, Quevedos, Resti nga Seca, Santa Mari a, Santi ago, So Fran-
ci sco de Assi s, So Joo do Pol si ne, So Mart i nho da Serra, So Pedro do
Sul , So Sep, So Vi cent e do Sul , Si l vei ra Mart i ns, Toropi , Tupanci ret ,
Uni st al da
129
Forma Jurdica: Associ ao ci vi l de di rei to pri vado sem fi ns l ucrati vos
Fonte: Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Consrcio Intermunicipal da Bacia Hidrogrfica do Alto Rio
Negro Catarinense (Consrcio Quiriri)

/Programa de
Tratamento Participativo de Resduos Slidos e Programa de
Unidades de Conservao reas de proteo ambiental
rea: Recuperao e proteo ambi ental / Resduos sl i dos/ Educao ambi -
ental / Recursos hdri cos
Local (sede) e UF: So Bento do Sul -SC
Nmero de Municpios: 3
Municpios: Campo Al egre, Ri o Negri nho e So Bento do Sul
130
Forma Jurdica: Enti dade sem fi ns l ucrati vos
Fonte: Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
Populao Abrangida:
Data de Criao:
129
Os muni cpi os de
I barama, Sobradi nho
e Est rel a Vel ha est o
at ual ment e part i ci -
pando do consrci o.
O muni cpi o de
Cachoei ra do Sul
sai u do consrci o
(Font e: I nst i t ut o
Pl i s).
130
O Municpio de
Corupa passou a fazer
parte do Consrcio
(Fonte: I nstituto Plis)
mas no foi includo
na anlise pois, o
estudo partiu das
informaes constantes
dos bancos de dados.
128
Font e: Est at ut o,
exi st ent e Fundao
Prefei t o Fari a Li ma
Cepam. Hoj e,
segundo o I nst i t ut o
Pl i s, novos
muni cpi os part i ci -
pam do consrci o.
So el es: Guara,
I pu, Morro Agudo,
Nuporanga,
Ort ol ndi a, Sal es de
Ol i vei ra, So
Joaqui m da Barra e
Sant o Ant ni o da
Al egri a. Esses
muni cpi os no
part i ci param da
anl i se poi s, foram
i ncl udos post eri or-
ment e i nscri o no
Programa Gesto
Pbl i ca e Ci dadani a.
225
Programa Iber (Regio de Chapec)
rea: Recuperao e proteo ambi ental / Recursos hdri cos/ Educao ambi -
ental / Desenvol vi mento/ Agri cul tura
Local (sede) e UF: Chapec-SC
Nmero de Municpios: 7
Municpios: guas de Chapec, Caxambu do Sul , Chapec, Cordi l hei ra
Al ta, Guatambu, Pl anal to Al egre e So Carl os
Forma Jurdica: Enti dade sem fi ns l ucrati vos
Fonte: Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Associao dos Municpios da Microrregio do Vale do Ao

/
Programa Vale dos Peixes
rea: Desenvol vi mento sustentvel
Local (sede) e UF: I pati nga-MG
Nmero de Municpios: 20
Municpios: Aucena, Antni o Di as, Bel o Ori ente, Bugre, Cel . Fabri ci ano,
Crrego Novo, Dom Cavati , I apu, I paba, I pati nga, Jaguarau, Joansi a,
Marl i ri a, Mesqui ta, Naque, Peri qui to, Pi ngo dgua, Santana do Paraso,
So Joo do Ori ente e Ti mteo
Forma Jurdica: Enti dade sem fi ns l ucrati vos
Fonte: Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Consrcio Intermunicipal de Cultura da Regio de Campinas
131
rea: Cul tura
Local (sede) e UF: Campi nas-SP
Nmero de Municpios: sem i nformao
Municpios: sem i nformao
Forma Jurdica: sem i nformao
Fonte: I nsti tuto Pl i s
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Consrcio Intermunicipal de Cultura do Litoral Norte/SP
rea: Cul tura
Local (sede) e UF: SP
Nmero de Municpios: sem i nformao
Municpios: sem i nformao
Forma Jurdica: sem i nformao
Fonte: I nsti tuto Pl i s
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Consrcio Intermunicipal de Cultura da Regio Entorno de
Braslia
rea: Cul tura
Local (sede) e UF: Brasl i a-DF
Nmero de Municpios: sem i nformao
Municpios: sem i nformao
Forma Jurdica: sem i nformao
131
O banco de dados
no possui i nforma-
es sobre os
muni cpi os part i ci -
pantes, sede, forma
j urdi ca e dat a de
cri ao dessas
experi nci as de
consrci os de
cul t ura, ci t adas no
l i vro 125 Dicas do
I nst i t ut o Pl i s.
Ent ret ant o, opt ou-se
por i ncl u-l as no
l evantamento por
consi derar que
Cultura uma rea
na qual h um
pot enci al em real i zar
aes i ntegradas
ent re os muni cpi os
de uma mesma
regi o. Conforme
Ana Paul a M. Soares
(i n Paul i cs, 2000, 29
e 30) os consrci os
nessa rea podem
possi bi l i t ar o
pl anej amento
i nt egrado e ori ent ado
para a i dent i dade
cul t ural . Equi pa-
ment os pbl i cos
como t eat ros,
bi bl i ot ecas, museus,
cent ros cul t urai s,
ent re out ros, podem
ser consorci ados.
At i vi dades e event os
podem ser organi za-
dos conj unt ament e
de forma que t oda a
popul ao de uma
regi o possa ut i l i zar-
se dos servi os.
226
Fonte: I nsti tuto Pl i s
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Consrcio Intermunicipal de Cultura da Regio
Metropolitana de Belo Horizonte
rea: Cul tura
Local (sede) e UF: Bel o Horzonte-MG
Nmero de Municpios: sem i nformao
Municpios: sem i nformao
Forma Jurdica: sem i nformao
Fonte: I nsti tuto Pl i s
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Consrcio Intermunicipal de Cultura da Regio
Metropolitana de Curitiba
rea: Cul tura
Local (sede) e UF: Curi ti ba-PR
Nmero de Municpios: sem i nformao
Municpios: sem i nformao
Forma Jurdica: sem i nformao
Fonte: I nsti tuto Pl i s
Populao Abrangida:
Data de Criao:
Observa-se que esses bancos de dados possuem 22 experincias de co-
operao intermunicipal. H oito experincias de recuperao e proteo
ambiental - envolvendo experincias de recursos hdricos e saneamento,
resduos slidos, entre outras - (36,36%), cinco na rea de cultura (22,72%);
trs de sade (13,64%); duas de agricultura, abastecimento e produo
(9,08%); uma de informtica (4,55%); uma de desenvolvimento(4,55%);
uma de manuteno de estradas (4,55%) e uma de alimentao escolar
(4,55%). Vrias esto discutindo o desenvolvimento regional.
A mai ori a das experi nci as setori al e no trabal ha a i ntegrao e
arti cul ao das pol ti cas pbl i cas. Uma tentati va i ntersetori al a da
Cmara do ABC, que tem al guns programas e proj etos i ntegrados. Essa
tentati va um processo l ongo, que teve i nci o com o Consrci o da
regi o, em 1990, e que foi potenci al i zada no fi nal da dcada de 1990.
Entretanto, mui to h para se cami nhar nesse processo de arti cul ao.
Nota-se, que o nmero mdi o de muni cpi os consorci ados em cada
esperi nci a 14
132
. Essa mdi a i nfl uenci ada pel o Consrci o I ntermu-
ni ci pal das Baci as dos Ri os Pi raci caba e Capi vari (SP), que engl oba 42
muni cpi os; e os Consrci os I ntermuni ci pai s de Recuperao da Baci a
do Ri bei ro Laj eado (SP), o de Souza, Ui rana e Santa Hel ena (PB), o
da Baci a Hi drogrfi ca do Al to Ri o Negro Catari nense (SC) e o Proj eto
de Manej o Sci o-Ambi ental I ntegrado na Baci a do Ri o Al mada (BA)
que tm trs muni cpi os consorci ados.
132
Est o excl udas
dessa anl i se os
consrci os de cul t ura
e o do recncavo
bai ano por fal t a de
i nformaes.
227
Das experi nci as, a mai ori a formada, pri nci pal mente, por muni -
cpi os com popul ao de at 30 mi l habi tantes. Nos consrci os h um
ou doi s muni cpi os com mai s de 50 mi l habi tantes que assumem, na
mai ori a, o papel de muni cpi o-pl o. O Consrci o e a Cmara do ABC
(SP) so excees j que so formado por muni cpi os, em sua mai ori a,
com popul ao aci ma de 100 mi l habi tantes.
Das experi nci as de cooperao i ntermuni ci pal , 14 assumem a for-
ma j urdi ca de soci edade ci vi l sem fi ns l ucrat i vos/ associ ao ci vi l

.
Entretanto, h doi s pactos (12,5%) que podem i ndi car a opo de al -
guns muni cpi os em no i nsti tuci onal i zar a rel ao de parceri a, mas
cada um uti l i zar os seus prpri os recursos. Das experi nci as exi stentes
nos bancos de dados, 13 (81,25%) envol vem consrci os na forma de
pacto e soci edade ci vi l -, uma associ ao de muni cpi os (6,25%) e duas
(12,5%) outras formas de cooperao i ntermuni ci pal . Essas duas l ti -
mas experi nci as que so parceri as , envol vendo outros atores que no
apenas o Poder Pbl i co, so o Consrci o I nt ermuni ci pal das Baci as
dos Ri os Pi raci caba e Capi vari e a Cmara do Grande ABC. O Consr-
ci o I ntermuni ci pal dos Ri os Pi raci caba e Capi vari tem empresas parti -
ci pando de sua estrutura e a Cmara do Grande ABC um frum
i ntergovernamental de pl anej amento, formul ao e i mpl ementao de
pol ti cas pbl i cas
133
que envolve as prefei turas da regi o, o governo do
Estado e l i deranas do Frum da Ci dadani a. Essas duas experi nci as
apontam que os muni cpi os esto buscando novos parcei ros na i mpl e-
mentao das pol ti cas pbl i cas, di ferentemente dos consrci os que so
formados apenas por entes da mesma esfera de governo. El as surgi ram
i ni ci al mente em forma de consrci o, e, no caso especfi co da Cmara
do ABC, o Consrci o parti ci pa da mesma.
As experi nci as anali sadas esto concentradas nas regi es Sul e Su-
deste do Brasi l . No exi ste nenhuma experi nci a regi strada da regi o
Norte, h quatro no Nordeste (18,18%), 12 no Sudeste (54,55%), ci nco
no Sul (22,72%) e uma no Centro-Oeste (4,55%). O Estado de So Paulo
o que possui o mai or nmero de experi nci as (36%), sendo elas nas
reas de preservao e proteo ambi ental, i nformti ca, ali mentao es-
colar/ desenvolvi mento, desenvolvi mento e cultura. segui do pelo Esta-
do de Mi nas Gerai s com quatro experi nci as, sendo duas na rea de
sade; uma na rea de produo e abasteci mento; e uma na de cultura
134
.
Observa-se ai nda que a mai ori a surgi u na dcada de 1990, perodo
este posteri or promul gao da Consti tui o de 1988 e das l ei s que a
regul amentam e do mai ores responsabi l i dades aos muni cpi os. Des-
sas, a mai ori a foi i mpl antada h mai s de quatro anos.
O Estado de So Paul o o que apresenta o mai or nmero de consr-
ci os, cri ados na dcada de 1980. Vri os del es exi stem h, pel o menos,
trs gestes. I sso parece i ndi car que a conti nui dade dessas experi nci -
as deve estar associ ada aos resul tados obti dos, bem como ao nmero
133
Cl ement e in
Fuj i wara e out ros,
1999, 195
134
H necessi dade de
um est udo sobre as
experi nci as de
consrci os de cul t ura
ci t adas no banco de
dados do I nst i t ut o
Pl i s.
228
de parcei ros envol vi dos. Entretanto, seri a i mportante um estudo para
anal i sar os fatores que permi ti ram a sua permannci a.
Ressal t a-se que o mat eri al sobre as experi nci as de cooperao i n-
t ermuni ci pal dos bancos de dados do Programa Gest o Pbl i ca e Ci -
dadani a e do I nst i t ut o Pl i s i ndi ca a exi st nci a de parceri as no ape-
nas ent re os muni cpi os mas t ambm com out ras i nst i t ui es. As uni -
versi dades; as cmaras muni ci pai s; os consel hos muni ci pai s; os mi -
ni st ri os; as secret ari as de Est ado; as secret ari as muni ci pai s; o Mi -
ni st ri o Pbl i co; a Pol ci a Fl orest al ; os si ndi cat os; as associ aes de
empresri os, comerci ai s e de muni cpi os; as escol as; as associ aes
de preservao de ri os; as cooperat i vas; os Bancos do Nordest e e do
Brasi l ; a Cai xa Econmi ca Federal ; empresas; as i grej as; os consel hos
regi onai s de di versas cat egori as profi ssi onai s; Li ons; Rot ary; Sebrae
e out ras ent i dades da soci edade ci vi l organi zada so exempl os de par-
cei ros na i mpl ement ao das pol t i cas desenvol vi das por essas formas
de cooperao. A cooperao i nt erorgani zaci onal se faz present e nas
experi nci as anal i sadas no apenas no mbi t o fi nancei ro, mas t am-
bm nos t cni co, operaci onal , de co-gest o, de co-i mpl ement ao, de
l ogst i ca dos proj et os em curso
135
.
Di versos atores soci ai s pol ti cos, tcni cos e comuni tri os tm
se envol vi do com os proj et os, o que most ra que os governos l ocai s
esto buscando os di versos recursos exi stentes para sol uci onar seus pro-
bl emas. Deve-se destacar que vri as experi nci as tm trabal hado com
os al unos da rede de ensi no, consci enti zando-os a respei to dos probl e-
mas l ocai s e comprometendo-os com a sua sol uo. I sso mostra uma
preocupao com o futuro e a conti nui dade das aes. Os produtores
rurai s so outros atores que esto presentes em vri as experi nci as.
Elas possibilitam um amplo debate, em funo da riqueza de idias que
as norteiam, e mostram o grau de criatividade que permeia os municpios.
A experi nci a do Consrci o I ntermuni ci pal de I nformti ca da Re-
gi o de So Joo da Boa Vi sta (SP) mostra um cami nho que al guns
muni cpi os adotaram para vi abi l i zar a i nformati zao dos seus servi -
os. Um si stema i nformati zado para l anar o Imposto sobre Servi os
I SS e o I mposto Predi al e Terri tori al Urbano I PTU, na dcada de
1980, era caro e i nacessvel para pequenos e mdi os muni cpi os. As-
si m, experi nci as de consorci amento surgi ram como uma al ternati va
para a i mpl antao desses si stemas. El as permi tem agi l i zar a captao
dos i mpostos muni ci pai s, bem como a oti mi zao de i nvesti mentos e
um processament o mai s adequado s necessi dades l ocai s. Apesar de
no serem recentes, hoj e podem ser novamente uti l i zados como uma
estratgi a para i nformati zar determi nadas reas; ou di sponi bi l i zar para
sua comuni dade as i nformaes contbei s e fi nancei ras da prefei tura,
conforme preconi zado pel a Lei de Responsabi l i dade Fi scal ; ou ai nda
na organi zao de governos el etrni cos.
135
Spi nk, 2000, 89
229
Chama a ateno, dentre essas experi nci as, a do Consrci o I ntermu-
ni ci pal de Produo e Abasteci mento do Maranho. Os 15 muni cpi os
da regi o de So Lus (MA), esto reduzi ndo a dependnci a de i mporta-
es de cereai s e horti fruti granj ei ras de outros Estados, pri nci palmente
do Sudeste do Pas (que chegou a 80% da consumao) e esti mulando a
gerao de renda, num rai o de 270 qui lmetros da capi tal
136
, por mei o
do apoi o agri cul t ura f ami l i ar. I novam f ort al ecendo a at i vi dade
agropecuri a como um agronegci o fami li ar e sustentvel. Conta com a
parti ci pao da Empresa Brasi lei ra de Pesqui sa Agropecuri a - Embrapa,
do Banco do Nordeste e a Uni versi dade do Maranho, entre outras i nsti -
tui es, e tem possi bi li tado que os pequenos produtores dos 15 muni c-
pi os consorci ados tenham acesso aos servi os de assi stnci a tcni ca e
extenso rural. Foram cri ados quatro cursos, desti nados a melhorar o
potenci al econmi co da cultura do caj u, da cri ao de capri nos, da pro-
duo de hortali as e do culti vo da mandi oca, ati vi dades tradi ci onai s da
regi o
137
. Parti ndo da experi nci a dos agentes comuni tri os de sade,
um dos muni cpi os do consrci o i nova cri ando o agente comuni tri o de
produo, em que a assi stnci a tcni ca fei ta por eles. So membros da
prpri a comuni dade, o que faci li ta a i nterao com os produtores, que
trabalham como multi pli cadores do conheci mento. Destaca-se que a com-
petnci a tcni ca exi stente em i nsti tui es federai s como a Embrapa, est
possi bi li tando a formao de quadros locai s.
Na rea de produo e abasteci mento, o Proj eto do Vale dos Pei xes
(MG) tambm i ndi ca um cami nho aos muni cpi os. Apesar da li mi tao
do Poder local nos temas de desenvolvi mento, a Associ ao dos Muni c-
pi os da Mi crorregi o do Vale do Ao est di scuti ndo alternati vas de de-
senvolvi mento com as enti dades, os produtores rurai s e as prpri as pre-
fei turas associ adas. Identi fi caram que o aprovei tamento do potenci al
hdri co da regi o uma excel ente al ternati va soci al e econmi ca, i m-
pulsi onando, por mei o da pi sci cultura, a gerao de empregos e a ma-
nuteno do homem no campo, o lazer, o turi smo, a sade, e a preserva-
o ambi ental . As 20 prefei turas associ adas esto arti culando aes de
produo conj untamente. Esto esti mulando novas prti cas sustentvei s
na zona rural. Um exemplo a construo de tanques comuni tri os e
parti cul ares para a produo de pei xes mas, em contraparti da, os be-
nefi ci ri os devem conservar e recuperar as nascentes e matas ci li ares.
Destaca-se, nas duas experincias citadas a parceria com instituies de
ensino e de fomento agropecurio, bem como com os produtores rurais.
As bases de dados do I nstituto Plis e do Programa Gesto Pblica e
Ci dadani a t ambm t rat am dos consrci os de sade - Consrci os
I ntermunicipais da Regio Centro do Estado (Regio de Santa Maria/RS),
da Microrregio do Mdio Jequitinhonha Programa de Sade Mental
Descentralizado (Regio de Arauai/MG) e do Alto So Francisco/MG.
Elas so representantes dos diversos consrcios brasileiros nessa rea.
136
Spi nk, 2000, 87.
137
Programa Gest o
Pbl i ca e Ci dadani a,
1999,19
230
Os muni cpi os tm se val i do dos consrci os de sade para evi tar a
subuti l i zao de equi pamentos e recursos humanos de cada muni cpi o
e mel horar o atendi mento ao ci dado, que no preci sa se desl ocar para
centros mai ores para ser atendi do
138
.
Com a descentral i zao, na dcada de 1980, a assi stnci a sade
foi transferi da para os muni cpi os. Mui tos del es, ento, por no possu-
rem recursos sufi ci entes para i nstal ar uni dades de sade ou servi os
mai s especi al i zados, e por fi carem na dependnci a dos centros regi o-
nai s, i ni ci aram um processo de formao de consrci os como um i ns-
trumento para vi abi l i zar a reorgani zao de seus servi os. Com o pro-
cesso de descentral i zao/ muni ci pal i zao da sade, atravs da i mpl e-
mentao do Si stema ni co de Sade - SUS, a parti r de 1990, os muni -
cpi os passaram a ter necessi dade de se capaci tar mel hor para a promo-
o, proteo e recuperao da sade, o que os l evou a refl eti r que a
sade t ranscende as front ei ras muni ci pai s e sua sol uo, necessari a-
mente, deve passar por um ordenamento regi onal
139
.
A opo pelo consorciamento na rea de sade foi feita por 1740 muni-
cpios, ou seja, aproximadamente um tero dos municpios brasileiros
140
.
A di st ri bui o dos muni cpi os consorci ados na rea de sade
desi gual nas di versas regi es brasi l ei ras. A regi o Sul possui 56,6%
dos seus muni cpi os consorci ados, o Sudest e t em 55,8%, o Cent ro-
Oest e 23,9%, o Nordest e 2,12% e o Nort e 1,78%. i mport ant e des-
t acar que essas i nformaes agregadas l evam a al guns desvi os na an-
l i se. Ao se pensar regi es brasi l ei ras, no i dent i fi cada a ao de
al gumas Secret ari as de Est ado da Sade que ut i l i zaram como est rat -
gi a de descent ral i zao o i nst rument o consrci o. conheci do que os
Est ados de Mi nas Gerai s, Paran, Sant a Cat ari na e Mat o Grosso op-
t aram pel os consrci os para a regi onal i zao/ muni ci pal i zao dos ser-
vi os de sade e esses est ados possuem respect i vament e 92,4%; 77,6%;
73,7% e 62,6% de seus muni cpi os consorci ados. Deve ser sal i ent ado
que a organi zao dos consrci os, para ser efet i va, deve surgi r do real
i nt eresse dos muni cpi os e no da deci so de at ores de out ras esferas
de governo, e no deve segui r um model o ni co, poi s cada real i dade
t em as suas pecul i ari dades.
Os consrci os de sade, apesar de estarem em real i dades di ferenci -
adas, seguem uma espci e de padro no Brasi l . El es apresentam as se-
gui ntes caractersti cas:
Formam sociedades civis de direito privado;
ampliam eordenam a oferta deservios em municpios de
pequeno e de mdio portes, principalmente por meio de
especialistas mdicos e suporte para diagnstico
141
;
compram servios e contratam profissionais segundo as
regras de mercado;
concentram a deciso poltica em conselhos de prefeitos;
delegam a operao do sistema aos secretrios de Sade
138
Soares in Paul i cs
2000, 25.
139
Os consrci os
mai s ant i gos na rea
de sade no Brasi l
so os do Est ado de
So Paul o que
i ni ci aram a sua
at i vi dade na dcada
de 1980. Os
consrci os de sade
das regi es de
I t apet i ni nga/ SP, de
So Joo da Boa
Vi st a/ SP, de
Penpol i s/ SP e de
Conchas/ SP
i ni ci aram suas
at i vi dades em 1985,
1985, 1986 e 1987,
respecti vamente.
140
Cost a e Ri bei ro
1999, 10
141
No levantamento
reali zado pelo Cepam
em 2000 observa-se
que os consrci os de
sade do Estado de
So Paulo, alm de
pri vi legi ar os servi os
secundri os (clni ca
de especi ali dades,
laboratri os,
programas de sade
mental, exames, entre
outros), tambm tm
atuado com atendi -
mento hospi talar.
231
da regio e/ou tcnicos qualificados e, em alguns casos,
integram sua atuao com os conselhos de sade locais;
flexibilizam a remunerao dos profissionais com paga-
mentos de incentivos;
buscam, via medidas deotimizao dos recursos regionais
disponveis, melhorar o acesso ea qualidadedo SUS; e
concentram as atividades de maior complexidade em um
municpio-plo.
142
Apesar de exi sti r essa espci e de padro de consrci os, cada regi o
tem adequado esse i nstrumento sua reali dade. Na mai ori a, eles tm se
apresentado como uma estratgi a de organi zao dos nvei s secundri o
e terci ri o dos si stemas mi crorregi onai s
143
e tm a sede de servi os no
muni cpi o-plo. Entretanto, alguns consrci os i novaram e descentrali za-
ram os servi os a vri os muni cpi os, como o caso do Consrci o do
Alto So Franci sco, em Mi nas Gerai s, por acredi tar que a di stri bui o
de equi pamentos entre os vri os muni cpi os pode cri ar centros de espe-
ci ali zao e evi tar a concentrao do fluxo de paci entes e dos recursos do
SUS em um ni co muni cpi o
144
. Outras di ferenci aes podem ser vi stas
na estrutura organi zaci onal dessas experi nci as. O Consrci o de Sade
da Regi o Centro do Estado (Santa Mari a-RS) cri ou em sua estrutura
organi zaci onal o conselho i ntermuni ci pal de sade, no qual os membros
dos conselhos dos muni cpi os consorci ados fi scali zam as aes do con-
srci o, bem como fazem sugestes para a organi zao dos servi os.
Apesar da exi stnci a, nesses bancos de dados, de apenas uma expe-
ri nci a na rea de sade ment al , o Consrci o I nt ermuni ci pal da
Mi crorregi o do Mdi o Jequi ti nhonha (MG), ao parti ci par do ci cl o de
premi ao do Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a, com o programa
de sade mental descentral i zado, est representando as i nsti tui es bra-
si l ei ras que l utam para acabar com o model o mani comi al e i ncl ui r os
doentes mentai s na soci edade. El es esto tentando i mpl ementar uma
nova forma de atuao na pol ti ca de sade mental que pensa a ressoci -
al i zao dos doentes mentai s e para tal a descentral i zao do atendi -
mento fundamental .
Essas experi nci as i ndi cam que os muni cpi os de uma mi crorregi o
podem ot i mi zar os seus recursos e i novar com novas prt i cas e um
novo model o de ateno na pol ti ca de sade.
Na rea de recuperao e proteo ambi ental , vri as experi nci as
de consrci os tm mostrado que mui to pode ser fei to. nessa rea que
concentram-se o mai or nmero de experi nci as exi stentes nos bancos
de dados anal i sados. El a tem si do um foco de atuao dos muni cpi os
que comeam a perceber que determi nados probl emas devem ser resol -
vi dos arti cul adamente com um conj unto de muni cpi os.
A segui r sero ci tadas al gumas experi nci as constantes das bases de
dados vi ncul adas recuperao e proteo ambi ental .
O Consrci o do Qui ri ri (SC), que atua na baci a hi drogrfi ca do Alto
142
Cost a e Ri bei ro,
1999, 16-17
143
Mendes, 1996,
284-295.
144
Soares in Paul i cs,
2000, 26.
232
Ri o Negro Catari nense, tem reali zado uma gesto parti ci pati va dos res-
duos sli dos para a proteo dos mananci ai s de gua. Cerca de 20% da
populao dos trs muni cpi os consorci ados parti ci param do di agnsti -
co parti ci pati vo da regi o, no qual defi ni u-se como pri ori dade o comba-
te polui o gerada pelos resduos sli dos produzi dos. Um programa de
coleta seleti va e de reci clagem foi i mplantado, o que permi ti u uma redu-
o da quanti dade de l i xo desti nada aos aterros. Em Campo Grande,
essa reduo foi de 40%, em ri o Negri nho de 9% e em So Bento do Sul
de 24%. Esses ndi ces de reci clagem esto aci ma da mdi a brasi lei ra
145
.
Consegui ram, ai nda, recuperar o li xo de So Bento do Sul, transfor-
mando-o em aterro sani tri o, que est funci onado de acordo com as exi -
gnci as da legi slao. Foi ai nda i nstalado um i nci nerador de li xo txi co
em So Bento do Sul, que serve aos trs muni cpi os
146
. Outro programa
desenvolvi do pelo consrci o o de uni dades de conservao que cri ou
ci nco reas de Proteo Ambi ental APAs, com ampla di scusso com a
comuni dade. I novaram tambm com a elaborao de uma ni ca lei de
li mpeza pbli ca, aprovada pelas trs cmaras muni ci pai s, que padroni za
aes no tratamento e controle nas trs ci dades consorci adas.
O Consrci o I ntermuni ci pal de Tratamento de Resduos Sl i dos
Citresu (RS), com os sete municpios consorciados, tambm est constru-
indo coletivamente uma resoluo conjunta da problemtica do sistema de
coleta, tratamento e destinao final do lixo. Esse trabalho possibilitou
maior unio entre os municpios no s para resolver o problema do lixo,
mas tambm em outras reas da Administrao Pblica
147
. Essa afirma-
o tambm observada em outros consrcios que, ao iniciarem a atuao
em um setor, no decorrer do trabalho, identificam outras aes que pode-
riam ser desenvolvidas conjuntamente e de forma articulada. Esse proces-
so lento e requer um amadurecimento da relao entre os parceiros.
O Consrcio de Recuperao da Bacia Hidrogrfica do Ribeiro Lajea-
do (SP), com a parti ci pao dos Muni cpi os de Alto Alegre, Barbosa e
Penpolis, trabalhou na conscientizao da populao sobre a necessidade
de resolver os problemas de eroso e assoreamento na rede hidrogrfica
que estava comprometendo a qualidade da gua e diminuindo a vazo na
bacia hidrogrfica
148
. A partir de 1990, o consrcio realizou um trabalho
de sensibilizao, conscientizao e diagnstico da situao com a participa-
o das prefeituras, rgos do governo do Estado e representantes da socie-
dade civil. Posteriormente, em 1993, iniciou o Programa de Manejo Con-
servacionista do Solo com obras de terraceamento (construo de curvas de
nvel e bacias coletoras de guas pluviais, e recuperao das estradas), bem
como um trabalho de plantio de rvores e conservao da mata ciliar que
ainda existia e um programa de educao ambiental. A parceria do consr-
cio forte com os produtores rurais, que conseguem a locao das mquinas
a um preo subsidiado para as micro e pequenas propriedades, mas em
contrapartida, alm de pagar as horas/mquina, os produtores devem efetu-
145
Programa Gest o
Pbl i ca e Ci dadani a,
1999, 38.
146
Programa Gest o
Pbl i ca e Ci dadani a,
1999, 37-38.
147
Fi cha de i nscri o
do consrci o no
Programa Gesto
Pbl i ca e Ci dadani a
em 1999.
148
Carval ho in
Fuj i wara e out ros,
1998, 146
233
ar o plantio da mata ciliar (30 metros s margens do ribeiro e dos crregos)
adquiridas da ONG Flora Tiet. Destaca-se o trabalho de educao ambien-
tal realizado nas escolas atravs do Centro de Educao Ambiental. Entre-
tanto, a principal fragilidade do programa est relacionada escassez de
recursos, e afetada pela no efetividade da participao dos demais munic-
pios membros do consrcio
149
com recursos para o programa
150
.
O proj eto i ntegrado de conservao da caati nga para o consrci o
Sousa, Ui rana e Santa Hel ena (PB) tambm est, de forma cooperada,
tentando mi ni mi zar a degradao ambi ental dos muni cpi os, atravs
de ati vi dades de si l vi cul tura, ecoturi smo e educao ambi ental
151
.
J a experi nci a do Manej o I ntegrado da Baci a Hi drogrfi ca do Ri o
Almada (BA), que envolve os Muni cpi os de Almadi na, Coaraci e Uruuca,
tambm i nova quando pensa o desenvolvi mento agropastori l sustentvel.
Essa regi o vi vi a basi camente do cacau e est enfrentando di fi culdades
econmi cas em funo da cri se do cacau. Assi m, di versos atores soci ai s
esto buscando alternati vas para o seu desenvolvi mento sustentvel, com
a di versi fi cao de culturas e a consci enti zao dos produtores sobre o
extrati vi smo. Tem si do uti li zados os concei tos e tcni cas agrcolas de
conservao do ecossi stema, como a apli cao de Si stemas Agroflorestai s
SAFs, combi nada com o tratamento da gua de um i mportante ri o que
abastece a regi o . Esse trabalho tem contri budo para a preservao da
Mata Atlnti ca e da bi odi versi dade da regi o ao mesmo tempo que favo-
rece o desenvolvi mento da agri cultura di versi fi cada, de forma ambi ental-
mente legal e tecni camente vi vel alm de efi ci ente economi camente
152
.
O Programa I ber (SC), que envol ve sete muni cpi os, trabal ha o
gerenci amento ambi ental de forma educati va e parti ci pati va. Parti ndo
da mi crobaci a, os tcni cos e a comuni dade real i zaram um di agnsti co
parti ci pati vo onde i denti fi caram as mel hores al ternati vas para a pre-
servao sustentvel da natureza, a fi m de mel horar a qual i dade de vi da
do ser humano
153
.
Outra experi nci a ci tada no apenas nos bancos de dados aqui estu-
dados mas em toda a l i teratura exi stente sobre recuperao e proteo
ambi ental o Consrci o I ntermuni ci pal das Baci as dos Ri os Pi raci caba
e Capi vari (SP). Cri ado em 1989, abrange 42 muni cpi os. Atua com
recursos hdri cos, saneamento, resduos sl i dos, refl orestamento ci l i ar
e educao ambi ental , confi gurando-se numa enti dade executora e/ ou
gerenci adora de obras, proj etos e aes. Possui di versos programas para
os seus membros como o de Fi nanci amento de Obras de Tratamento de
Esgotos, o de Resduos Sl i dos, o de Proteo aos Mananci ai s de Abas-
teci mento (Refl orestamento Ci l i ar)
154
, o de Educao Ambi ental , o de
Desenvol vi mento Tecnol gi co (Combate s Perdas de gua, etc.), o de
Gesto de Baci as Hi drogrfi cas e o de Apoi o aos Muni cpi os.
Em 1996, aps inmeras discusses, perceberam que a gesto de baci-
as hidrogrficas requer trabalhos e aes articulados regionalmente e que
149
O consrci o
recebe recursos
apenas de Penpol i s e
est execut ando obras
apenas nest e
muni cpi o.
150
Carval ho in
Fuj i wara e out ros,
1998, 154.
151
Fi cha de i nscri o
do consrci o no
Programa Gesto
Pbl i ca e Ci dadani a
em 2000.
152
Fernandes in
Fuj i wara e out ros,
1998, 43
153
Fi cha de i nscri o
do consrci o no
Programa Gesto
Pbl i ca e Ci dadani a
em 2000.
154
Esse programa ao
pensar o refl orest a-
ment o da mat a ci l i ar,
procura adapt ar-se s
caract erst i cas de
cada uma das
propri edades rurai s,
234
devem ser realizados no apenas pelos poderes executivos municipais, mas
tambm com apoi o dos governos federal e estadual; das empresas e da
comunidade local. Assim, o Consrcio Piracicaba-Capivari, aps altera-
es no seu estatuto, foi transformado em uma associao de usurios da
gua, incorporando em sua estrutura as empresas usurias da gua (pbli-
cas e privadas). O Consrcio do Piracicaba-Capivari
155
tem sido uma enti-
dade que, ao longo dos anos, tem lutado por uma gesto descentralizada
dos recursos hdricos. Mesmo aps a promulgao da Lei Federal 9.433/
97; que define a Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH - e esta-
belece como organismos do Sistema Nacional de Gerenciamento de Re-
cursos Hdri cos os Comi ts de Baci as Hi drogrfi cas
156
e as agnci as de
gua, j untamente com os Conselhos Naci onal e Estaduai s de Recursos
Hdricos; o Consrcio Piracicaba-Capivari tem grande influncia. O Con-
srcio um membro do Comit da Bacia. Na regio, as duas instituies
trabalham de forma cooperada. Os planos gerais de atuao na rea so
discutidos e aprovados no Comit da Bacia e o Consrcio atua como uma
secretaria executiva, coordenando e operacionalizando a execuo de pro-
jetos de interesse regional. A Experincia do Consrcio Piracicaba-Capivari
indica como pode ser compartilhada a Gesto das Bacias Hidrogrficas.
Essas experi nci as sobre recuperao e proteo ambi ental demons-
tram como questes at recentemente pouco tratadas pelo poder local,
podem ser i mplementadas em mbi to muni ci pal. Suas aes se tornam
mai s efeti vas quando a soci edade como um todo se consci enti za da i m-
portnci a de se evi tar a degradao ambi ental . Nas experi nci as onde
exi stem consrci os, destaca-se a consci enti zao que vem sendo fei ta
para a populao sobre o uso raci onal dos recursos naturai s. Destaca-se
a parceri a exi stente com os produtores rurai s, bem como uma ateno
especi al com a consci enti zao das cri anas. Mui tos esto consegui ndo
raci onali zar o uso da gua, reflorestar matas ci li ares, reali zar de obras de
saneamento e tratamento de esgotos, tratar os resduos sli dos e coletar
esses resduos sli dos de forma seleti va. Observa-se que houve um plane-
j amento das aes regi onai s parti ndo das vi ses dos muni cpi os, o que
pode ter possi bi li tado os resultados alcanados. Com a arti culao i nter-
muni ci pal, foi possvel resolver problemas que, i soladamente, eles no
consegui ri am soluci onar; ampli ar a capaci dade de atendi mento aos ci da-
dos; e fortalecer o poder de di logo das prefei turas com os governos
estadual e federal. Na documentao anali sada, i denti fi cado, por vri as
vezes, o aporte de recursos de agnci as estatai s e de representantes da
soci edade ci vi l. O consrci o tem um papel vi tal na arti culao dos di ver-
sos atores soci ai s e dos seus recursos, sej am eles fi nancei ros ou no.
As experi nci as de atuao cooperada na rea de recuperao e prote-
o ambi ental tm cresci do nos lti mos anos. Para exempli fi car a quan-
ti dade de consrci os e associ aes exi stentes nesse segmento, sero apre-
sentadas as experi nci as exi stentes no Estado de So Paulo
157
(Tabela 4).
promovendo o
equi l bri o ambi ent al
e possi bi l i t ando a
sua expl orao
econmi ca. Nesse
programa fei t o
pri mei ro um
di agnst i co da
si t uao da propri e-
dade e com base nel e
fei t o o refl orest a-
ment o com rvores
da regi o. No
pl ant i o so segui das
di ret ri zes t cni cas
para o desenvol vi -
ment o da fl orest a.
Todo o processo t em
o acompanhament o
de um agrnomo,
por doi s anos. H
i nmeras parceri as
no processo,
dest acando aqui o
t rabal ho com os
produt ores rurai s e
cri anas da regi o.
Deve ser ressal tado
que as mudas no
so doadas mas si m
t rocadas por i nsumos
para a produo de
mai s mudas,
cont ri bui ndo assi m
para a sust ent abi l i da-
de do programa (vi de
Programa Gesto
Pbl i ca e Ci dadani a,
2000, 31-34).
155
A parti r da
mudana estatutri a,
de 1996, o consrci o
apenas nome
fantasi a poi s, os seus
parti ci pantes no so
mai s da mesma esfera
de governo. Abrange,
al m das prefei turas,
as empresas usuri as
da gua.
156
Conforme
Ant ni o Jos Fari a
da Cost a a Pol t i ca
Naci onal de Recursos
Hdri cos - PNRH,
reconhece os
consrci os
i nt ermuni ci pai s
como enti dades de
gerenci ament o dos
recursos hdri cos,
mas estabel ece como
i nstnci as l ocai s de
gesto os Comi ts de
Baci as Hi drogrfi cas
e suas respecti vas
235
Tabela 4: Consrcios e associaes de municpios do
Estado de So Paulo, vinculados aos recursos hdricos
157
A aut ora no
consegui u i dent i fi car
uma font e que
t i vesse l evant ado as
experi nci as de
cooperao i nt ermu-
ni ci pal exi st ent es no
Brasi l .
Nome
Congr egao das Associ aes da Ser r a da
Cant arei ra Casc
Consrci o de Desenvol vi mento I ntegrado do Val e
do Paraba Codi vap
Consrci o I nt ermuni ci pal das Baci as dos Ri os
Pi raci caba e Capi vari
Consrci o I nt ermuni ci pal do Escri t ri o da
Regi o de Governo de Assi s Ci erga
Consrci o I ntermuni ci pal dos Val es Ti et Paran
Consrci o de Desenvol vi ment o I nt egrado da
Regi o da Bai xada Sant i st a Condebs
Consrci o de Desenvol vi ment o I nt egrado da
Regi o de Governo de I t apet i ni nga Condergi
Consrci o de Desenvol vi ment o I nt egrado da
Regi o de Governo de Jal es
Consrci o de Desenvol vi ment o I nt egrado da
Regi o Sul Condersul
Consrci o de Desenvol vi ment o I nt ermuni ci pal
do Val e do Ri bei ra Codi var
Consrci o I nt ermuni ci pal da Baci a do Al t o e
Mdi o Paranapanema
Consrci o I nt ermuni ci pal da Baci a do Ri o
Mogi -Guau
Consrci o I ntermuni ci pal da Baci a do Ri o Pardo
Consrci o I nt ermuni ci pal da Baci a do Ri o
So Domi ngos
Consrci o I nt ermuni ci pal das Baci as do Al t o
Tamanduat e e Bi l l i ngs-Grande ABC
Consrci o I nt ermuni ci pal de Desenvol vi ment o
da Al t a Mogi ana Comam
Consrci o I nt ermuni ci pal de Est udos, Recupe-
rao e Desenvol vi mento do Ri o Sorocaba Ceri so
Consrci o I nt ermuni ci pal de Preservao da
Baci a do Ri o Jaguari Mi ri m Ci prej i m
Consrci o I nt ermuni ci pal do Ri bei ro Laj eado
Consrci o I nt ermuni ci pal do Ri o Jacar-Pepi ra
Consrci o I nt ermuni ci pal Pr Recuperao do
Ri o do Pei xe
Frum Pr-Bat al ha
Rede Brasi l de Organi smos de Baci as
Hi drogrfi cas Rebob
Uni o dos muni cpi os da Mdi a Sorocabana
Ummes
Comit de Bacia
Al t o Ti et
Par a ba do Sul e
Mant i quei ra
Pi raci caba, Capi vari e
Jundi a
Mdi o Paranapanema
Ti et Jacar
Bai xada Sant i st a
Al t o Paranapanema
So Jos dos Dourados
Al t o Paranapanema
Ri bei ra de I guape/
Li t oral Sul
Al t o Paranapanema
Mogi -Guau
Pardo
Tur vo/ Grande
Al t o Ti et
Subcomi t
Bi l l i ngs-Tamanduat ei
Sapuca Grande
Sorocaba / Mdi o
Ti et
Sapuca / Grande
Bai xo Ti et
Ti et Jacar
Aguape / Pei xe
Ti et Jacar / Ti et
Bat al ha
Pi raci caba, Capi vari e
Jundi a
Mdi o Paranapanema
Municpio-sede
Mai ri por
Pindamonhangaba
Ameri cana
Assi s
Ja
Santos
I t apet i ni nga
Trs Front ei ras
I t apeva
Pari quera-A
Pi raj
Araras
Ri bei ro Pret o
Cat anduva
Sant o Andr
Pedregul ho
Sorocaba
So Joo da Boa
Vi sta
Penpol i s
Brot as
Marl i a
Bauru
Ameri cana
Ouri nhos
Font e: Rede Brasi l de Organi smos de Baci as Hi drogrfi cas Rebob, 2000
Agnci as de gua.
Buscando a
descentral i zao e o
pl anej amento
i ntegrado, a PNRH
previ u a consti tui o
de Comi ts l i mi tan-
do a parti ci pao dos
poderes pbl i cos
metade de sua
composi o, cabendo
a outra metade aos
usuri os da baci a,
embora nos ri os
estaduai s os comi ts
sej am tri parti tes,
com a representao
do governo estadual ,
muni ci pal e da
soci edade ci vi l (vi de
Costa i n Paul i cs,
2000, 24.
236
H 24 formas de cooperao i ntermuni ci pal no Estado de So Pau-
l o. A mai ori a (83,32%) tem a forma de consrci o, mas exi ste ai nda
uma rede de organi smos de baci as hi drogrfi cas, um frum e uma uni o
de muni cpi os e a congregao de associ aes. Dos 20 consrci os de
recuperao e proteo ambi ental exi stentes, vri os desenvol vem aes
em outras reas
158
. i mportante a real i zao de estudos que i denti fi -
quem os programas e proj etos desenvol vi dos, a forma j urdi ca assumi -
da por essas experi nci as, a sua composi o, as parceri as formadas e
os resul tados al canados.
A Cmara do Grande ABC (SP), na Regi o Metropol i tana de So
Paul o, que conta com a parti ci pao do Consrci o I ntermuni ci pal das
Baci as do Al to Tamanduate e Bi l l i ngs outra experi nci a a ser destaca-
da no banco de dados. Essa i ni ci ati va, j untamente com o Consrci o
Pi raci caba-Capi vari ri , l eva a uma refl exo sobre as formas de coopera-
o i ntermuni ci pal emergentes. Esse arranj o conta com a parti ci pao
no apenas do poder executi vo muni ci pal mas de outros atores rel evan-
tes da soci edade, com representao dos mai s di versos segmentos soci -
ai s. Surge com a cl areza de que a sol uo de al guns probl emas transcen-
de o al cance do poder pbl i co muni ci pal .
A Cmara do ABC um frum que surgi u como i ni ci ati va vol tada
vi abi l i zao do desenvol vi mento de uma regi o em franca decadnci a
econmi ca, marcada pel o xodo de i ndstri as, pel a obsol escnci a de
seu parque i ndustri al e pel o cresci mento do desemprego
159
. Parti ci pam
desse frum at ores represent at i vos do Est ado (governo est adual , as
prefei turas de sete muni cpi os, deputados estaduai s e federai s da re-
gi o e vereadores) e da soci edade ci vi l (si ndi catos patronai s e de traba-
l hadores, organi zaes comuni tri as) . A Cmara do ABC mostra que,
na sol uo de al guns probl emas, como o desenvol vi mento, as prefei tu-
ras tm um poder l i mi tado. Esse um desafi o que necessi ta da parti ci -
pao da soci edade ci vi l organi zada, dos governos muni ci pai s, estadu-
ai s e federal , bem como da conj untura econmi ca.
Entretanto, apesar desses desafi os, na regi o do ABC i ni ci a-se um
pacto de governabi li dade envolvendo di versos atores. A Cmara do ABC
uma experi nci a i novadora por reconhecer as di ferentes vi ses polti -
cas de sua composi o, trabalha esta caractersti ca de forma i ntegrada,
sem nenhum representante perder sua i denti dade ou sua representati -
vi dade. Todos focam seus esforos na reali zao do planej amento estrat-
gi co da regi o para equaci onar seus probl emas
160
. H representantes
com i deologi as e parti dos di sti ntos e essa di versi dade enri quece a di s-
cusso sobre o desenvolvi mento na regi o. Eles se arti culam preservando
a autonomi a de cada um, com suas prpri as i di as e vi ses de mundo.
Nessa regi o do ABC, co-exi stem trs i nstrumentos de cooperao
i ntermuni ci pal. So eles: o Consrci o I ntermuni ci pal
161
, a Cmara
162
, a
Agnci a de Desenvol vi ment o Econmi co
163
. H ai nda o Frum da
158
O Consrci o
I nt ermuni ci pal do
Escri t ri o de
Governo de Assi s
Ci erga um exempl o
de consrci o com
at uao t ambm na
rea de sade.
159
Cl ement e in
Fuj i wara e out ros,
1999, 195.
160
Cmara do ABC, -
A regi o encont ra
sol uo. Pl anej a-
mento Regi onal
Estratgi co -
Document o.
161
O Consrci o
formado pel as set e
prefei t uras do ABC.
237
Ci dadani a
164
do ABC. O consrcio tem sido um instrumento de articula-
o e tem possi bi li tado que as outras formas de cooperao i ntermuni ci -
pal atuem conj untamente, com papi s di sti ntos e sem perder a sua pr-
pri a i denti dade. Essa parceri a possi bi li tou que a regi o fi rmasse vri os
acordos, el aborasse um Pl ano Estratgi co regi onal e estabel ecesse sei s
ei xos estruturantes (educao e tecnologi a; sustentabi li dade das reas de
mananci ai s; acessi bi li dade e i nfra-estrutura; fortaleci mento e di versi fi -
cao das cadei as produti vas; ambi ente urbano de quali dade; i denti dade
regi onal; e i ncluso soci al) defi ni ndo responsabi li dade de cada ator en-
volvi do. Os resultados quanti tati vos ai nda so pequenos
165
, mas o avano
na arti culao e i ntegrao mui to grande.
Consideraes Finais
A mai ori a dos consrci os foi i nsti tuda nos anos 90. Para o futuro,
h a perspecti va de sua ampl i ao, devi do, de um l ado, a pol ti ca de
i ncenti vo del i berada de al guns mi ni stri os e secretari as estaduai s e, de
outro l ado, ao agravamento das di fi cul dades fi nancei ras por que pas-
sam os muni cpi os. Assi m, necessri o aprofundar estudos nessa rea
para que os muni cpi os possam apreender com as vi vnci as e a
cri ati vi dade de outros atores soci ai s.
Nas experi nci as ci t adas, observa-se que os consrci os i nt ermuni -
ci pai s surgi ram no boj o da necessi dade de os muni cpi os responde-
rem muni ci pal i zao das pol t i cas pbl i cas, dadas as suas carnci as
de capaci dade i nst al ada, de recursos fi nancei ros e humanos. Ou sej a,
os consrci os so ori undos de respost as para sol uo de probl emas
resul t ant es do i nt eresse l ocal , respei t ando a aut onomi a de cada muni -
cpi o. El es represent am t ent at i vas l ocai s de cri ar o que so i ni ci al -
ment e fruns vol unt ri os para a mobi l i zao de recursos e preocupa-
es e l evam t empo e bast ant e di sposi o pol t i ca para cri ar, mas
so di fcei s de parar uma vez i ni ci ados
166
. Ai nda so poucas as expe-
ri nci as exi st ent es mas observa-se que el as t m cresci do no decorrer
da l t i ma dcada e em al gumas reas, como a sade, j abrange cerca
de 30% dos muni cpi os brasi l ei ros.
Os consrci os auxi l i am na resol uo de probl emas e na i mpl e-
ment ao de aes de i nt eresse comum. Tm vi abi l i zado o pl anej a-
ment o de vri as pol t i cas como a de produo e abast eci ment o, pre-
veno e prot eo ambi ent al (resduos sl i dos, recursos hdri cos,
et c.), sade, assi st nci a soci al , manut eno de est radas, cul t ura, i n-
formt i ca, ent re out ras.
Tambm t m si do mui t o ut i l i zados como um i nst rument o de pl a-
nej ament o das aes de mbi t o regi onal , mas organi zado a part i r do
ol har dos muni cpi os. Surgem como uma al t ernat i va de i nt egrao
regi onal ascendent e.
162
A Cmara rene
atores representati vos
do Estado (governo
estadual, as prefei turas
de sete muni cpi os,
deputados estaduai s e
federai s da regi o e
vereadores) e da
soci edade ci vi l
(si ndi catos patronai s e
de trabalhadores,
organi zaes
comuni tri as) bem
como do prpri o
Consrci o I ntermuni -
ci pal, que parti ci pa
da Coordenadori a
Executi va.
163
Part i ci pam da
Agnci a o prpri o
Consrci o, set e
associ aes comerci -
ai s, quat ro cent ros
de i ndst ri a, o
Sebrae; empresas do
set or pet roqumi co e
si ndi cat os fi l i ados
Cent ral ni ca dos
Trabal hadores -
CUT; e si ndi cat os
dos qumi cos, dos
met al rgi cos, das
cost urei ras e
empregados da
I ndstri a da
Const ruo Ci vi l
I CC. A Agnci a tem
funci onado como
um rgo execut i vo
da Cmara do ABC.
A Agnci a at ua com
o market i ng regi onal ,
na produo de
conheci ment o sobre
os processos
econmi cos em curso
na regi o e est i mul a
pequenas e mdi as
empresas (vi de
Dani el e Somekh in
Fundao Prefei t o
Fari a Li ma - Cepam,
2000.
164
Part i ci pam do
Frum mai s de 100
ent i dades, represen-
t ando empresri os,
trabal hadores e
out ros segment os da
soci edade ci vi l .
165
Al guns exempl os
de resul t ados so: A
cri ao da Agnci a
de Desenvol vi ment o
Econmi co;
const ruo de sei s
238
Em mui tas i ni ci ati vas, o consrci o tm possi bi l i tado a formao e
capaci tao de equi pes l ocai s (gestores muni ci pai s, enti dades, produ-
tores, etc.). o responsvel pel a arti cul ao com uni versi dades; agn-
ci as estaduai s e federai s de assi stnci a tcni ca; rgos de capaci tao
como Sebrae, entre outros; ampl i ando a competnci a l ocal . Em al gu-
mas experi nci as, a ao do consrci o l evou a al teraes na estrutura
organi zaci onal das prefei turas, cri ando departamentos e/ ou secretari as
para atenderem aos servi os l ocal mente.
Ao longo dos anos, observa-se que muitos consrcios conseguiram um
grau de articulao que tem possibilitado a obteno de recursos em outras
esferas de governo. Os incentivos dos governos estaduais e federal variam ao
longo dos anos mas em todas as experincias analisadas os municpios con-
seguiram recursos de outras esferas de governo, bem como de outros parcei-
ros no-governamentais, para implementar seus programas e projetos.
O i nt eressant e nessas experi nci as a art i cul ao exi st ent e ent re
di versos atores governamentai s e no-governamentai s, nos di versos pro-
j etos, programas e ati vi dades desenvol vi dos. Na mai ori a, h uma am-
pl a rede que se forma com agnci as estatai s, representantes da soci eda-
de ci vi l , e os prpri os benefi ci ri os das aes. As parceri as com as
agnci as estatai s normal mente so formal i zadas, exceo fei ta s agn-
ci as l ocai s. Com as enti dades da soci edade ci vi l , mui tas vezes no h a
formal i zao, mas tm possi bi l i tado a l egi ti mi dade da experi nci a. Es-
sas redes formadas tm permi ti do que di versos atores parti ci pem da
formul ao, da i mpl ementao e do control e das pol ti cas pbl i cas
167
.
Out ra pot enci al i dade observada que os consrci os t m conse-
gui do uma i nt erao ent re prefei t os de di ferent es part i dos. Apenas
para exempl i fi car, o Consrci o I nt ermuni ci pal de Produo e Abas-
t eci ment o da Regi o de So Lus do Maranho, compost o por 15
muni cpi os, t m pref ei t os de set e part i dos pol t i cos di f erent es
168
.
Apesar dessa pot enci al i dade, h um desafi o a ser enfrent ado que a
rupt ura da prt i ca de aes i medi at i st as, bem como a superao de
di ferent es i nt eresses, por part e dos prefei t os que mui t as vezes per-
manecem com uma vi so bai rri st a em det ri ment o dos i nt eresses
regi onai s. Al gumas experi nci as t m superado essas quest es com
mui t a di scusso ent re os prefei t os e a comuni dade l ocal
169
. Ent re-
t ant o, a sua const ruo um processo l ent o, que exi ge compromet i -
ment o e compart i l hament o com t odos os envol vi dos. O desl ocar de
i ni ci at i vas das pol t i cas pbl i cas, em especi al das soci ai s, para as
esferas subnaci onai s no um processo i sent o de probl emas
170
. Entre
os desafi os a serem enfrent ados, podem ser ci t adas a superao das
prt i cas cl i ent el i st as; a redi st ri bui o do poder, favorecendo a de-
mocrat i zao das rel aes ent re Est ado e soci edade e a democrat i za-
o do acesso aos servi os pbl i cos; ent re out ros.
Para a superao de al guns desafi os, h al guns quest i onament os
baci as de ret eno; a
al fabet i zao de
17.723 al unos (desde
sua i nst i t ui o, em
1997) pel o Movi -
ment o de Al fabet i za-
o MOVA,
coordenado pel o
Si ndi cat o dos
Metal rgi cos e
apoi ado pel as
prefei t uras; a
real i zao de uma
campanha regi onal
de arrecadao de
1% do i mpst o de
renda devi do aos
fundos dos Conse-
l hos Muni ci pai s dos
Di rei t os da Cri ana
e do Adol escente,
organi zada pel o
Movi ment o Regi onal
Cri ana Pri ori dade 1
- os recursos
arrecadados ai nda so
poucos di ant e do
i mpost o de renda
gerado na regi o.
166
Spi nk, 2000, 87
170
Farah, 1999, 334.
167
Farah, 1999, 338
168
Tri ndade in
Barboza e Farah,
2000, 21.
169
A frequnci a dos
prefei t os s reuni es
do Consel ho de
Prefei t os um
i ndi cador do grau de
art i cul ao i nt ermu-
ni ci pal exi st ent e na
regi o.
239
que necessi t am ser fei t os quant o a esse i nst rument o de gest o, que
sero abordados a segui r.
Os consrci os so ori undos de respostas para sol uo de probl emas
resul tantes do i nteresse l ocal , respei tando a autonomi a do muni cpi o.
Entretanto, observa-se que, em al gumas reas como sade e recursos
hdri cos, houve, ao l ongo dos anos, o i ncenti vo de al gumas secretari as
de Estado e de mi ni stri os para a sua formao. Assi m, como fi cam os
i ncenti vos das pol ti cas federai s e estaduai s na montagem de consrci -
os i ntermuni ci pai s? papel das esferas estaduai s e federai s i ncenti va-
rem esses i nstrumentos ou el es devem surgi r apenas do real i nteresse
dos muni cpi os? Se papel , as secretari as e mi ni stri os devem apoi ar
fi nancei ramente esses experi nci as, sej a na rea de i nvesti mentos ou
de custei o? Qual deve ser a i nterface desses rgos com o consrci o? O
que acontece quando esses i ncenti vos param?
necessri o veri fi car os resul tados obti dos com os i ncenti vos for-
neci dos por rgo estaduai s e/ ou federai s. Esto mel horando a qual i da-
de de vi da da popul ao ou favoreceram a cri ao de consrci os i nte-
ressados apenas na obt eno de recursos, sem uma vont ade real de
consorci amento?
Apenas para exempl i fi car essa preocupao, pode ser fei ta uma com-
parao entre os Estados com mai or porcentagem de muni cpi os con-
sorci ados na rea de sade e a sua mortal i dade i nfanti l (Tabel a 5). Nes-
ses Estados, com exceo do Espri to Santo, nas l ti mas gestes, houve
um apoi o s i ni ci ati vas de consrci o. Observa-se que em todos a mor-
tal i dade i nfanti l menor do que a mdi a do Brasi l . Essa i nformao
no permi te uma aval i ao de resul tados dessas experi nci as. Vri os
fatores podem ter i nfl uenci ado a cri ao desses i nstrumentos e i nfl uen-
ci ado esses resul t ados. Assi m, seri a i nt eressant e a real i zao de um
estudo que anal i sasse al guns i ndi cadores de resul tado para veri fi car se
os consrci os de fato al teraram a qual i dade de vi da da popul ao.
Tabela 5: Estados brasileiros com mais de 50% de seus
municpios consorciados na rea de sade e sua
mortalidade infantil
ES TADOS
Espri t o Sant o
Mi nas Gerai s
Paran
Sant a Cat ari na
Mat o Grosso
Brasi l
% dos municpios do
Estado consorciados
(1)
54,5%
92,4%
77,6%
73,7%
62,6%
31,5%
Mortalidade I nfantil
(2)
27, 96
28, 40
28, 02
23, 09
27, 96
36, 10
Not a
(1)
: Fonte- Mi ni stri o da Sade, j ul ho de 1999. I n: COSTA, N.R., RI BEI RO, J.M. Consrcios
municipaisno SUS., I pea
Not a
(2)
: Fonte: Esti mati va da Mortal i dade I nfanti l por Mi crorregi es e Muni cpi os (www.datasus.gov.br)
240
Observa-se ai nda que, em al guns estados brasi l ei ros, al gumas secre-
tari as estaduai s tm defendi do a sua parti ci pao na estrutura admi ni s-
trati va do Consrci o, o que vem sendo chamado de consrci o i nter-
gestores (os membros so representantes do governo do Estado e dos
muni cpi os). A parti ci pao do Estado cri a um novo arranj o i nsti tu-
ci onal
171
. Essas novas formas estaro estabel ecendo um novo papel para
o Estado, ou uma forma encontrada para os Estados i nterferi rem na
di ssemi nao de experi nci as consorci adas? H bases j urdi cas que
possam garanti r essa parti ci pao?
Outro ponto que necessi ta de um aprofundamento refere-se defi ni -
o dos antecedentes que levam um Estado ou uma regi o a ter um n-
mero mai or de experi nci as de cooperao i ntermuni ci pal. A experi n-
ci a anteri or de associ aes muni ci pai s pode ter favoreci do a di ssemi na-
o dos consrci os? Nos Estados de Mi nas Gerai s e Santa Catari na co-
exi stem os consrci os e as associ aes muni ci pai s. Ser que o associ ati -
vi smo faci l i t ou a formao dos consrci os? Ou ser que el as foram
i nduzi das pelas secretari as estaduai s que so responsvei s pela defi ni o
da polti ca regi onal? O Estado de So Paulo, na gesto do governador
Franco Montoro, desempenhou um papel i ndutor na cri ao desses i ns-
trumentos e vri os deles exi stem at hoj e mas outros dei xaram de exi sti r.
H a necessi dade de estudo para i denti fi car porque vri os pararam.
Outra di scusso a ser l evantada sobre a conti nui dade ou no dos
consrci os com as mudanas dos gestores estaduai s e federai s que i n-
centi varam esse i nstrumento. No caso da Secretari a de Sade de Mi nas
Gerai s, houve uma mudana de posi ci onamento entre as duas l ti mas
gestes quanto ao i ncenti vo aos consrci os. As conseqnci as geradas
so pouco conheci das e necessi tam ser estudadas.
Outra questo que merece estudos refere-se l egi sl ao que regul a-
menta os consrci os. Observa-se uma predomi nnci a de l egi sl aes es-
pecfi cas da sade e de proteo ambi ental (federal e estadual ). Ser
que esses i nstrumentos l egai s favoreceram a i nsti tuci onal i zao dessas
formas? Se si m, por que na rea de assi stnci a soci al , onde a l egi sl ao
previ u a formao de consrci os, essa forma no to presente
172
? Na
rea de assi stnci a soci al , tm surgi do experi nci as de cooperao na
forma de rede (exempl os: Rede Adol escente da Regi o de So Joo da
Boa Vi sta/ SP e o Movi mento Cri ana Pri ori dade 1 da Regi o do ABC/
SP) das quai s parti ci pam representantes dos governos muni ci pai s e es-
taduai s, e da soci edade ci vi l . Essas formas tm possi bi l i tado uma mai -
or arti cul ao do que os consrci os propri amente di to? H poucos re-
gi stros dos resul tados dessas experi nci as, mas observa-se que so es-
paos onde ocorre a art i cul ao de di versos at ores soci ai s (Poderes
Executi vo e Legi sl ati vo, si ndi catos, enti dades da soci edade ci vi l , etc.)
que part i ci pam do pl anej ament o, i mpl ant ao, acompanhament o e
reaval i ao de uma pol ti ca pbl i ca. Em outras reas, como a cul tura,
171
Est e i nst rument o
no mai s o
consrci o propri a-
ment e di t o, aquel e
formado por ent es da
mesma esfera.
172
A aut ora conhece
duas experi nci as de
consrci o na rea de
assi st nci a soci al
como soci edade ci vi l
sem fi ns l ucrat i vos.
241
no h nenhuma l egi sl ao que regul amente a formao de consrci os.
Apesar da i nexi stnci a de l egi sl ao observa-se a cri ati vi dade l ocal for-
tal ecendo os acordos, fruns e/ ou reuni es peri di cas entre os secret-
ri os de cul t ura e out ros at ores envol vi dos com o t ema. A di scusso
col eti va de um cal endri o de eventos regi onal j uma forma de arti cu-
l ao i ntermuni ci pal que pode trazer bons resul tados popul ao de
uma determi nada regi o. Al guns muni cpi os tm consegui do l evar pe-
as teatrai s, shows ou mesmo escri tores, arti cul ando com os muni cpi -
os vi zi nhos, de forma que cada um arque com uma parcel a das despe-
sas, possi bi l i tando um acesso mai or cul tura, sem que uma nova i nsti -
tui o tenha si do cri ada.
Sob esse aspecto, pode ser que estej a ocorrendo um nmero mai or
de pactos entre os muni cpi os, sem que os mesmos sej am i nsti tuci ona-
l i zados na forma de soci edade ci vi l . Um exempl o o acordo consorci al
de sade em Beti m-MG. Os pactos so vi stos por al guns prefei tos e
secretri os de determi nadas reas como uma forma menos burocrati za-
da e fl exvel do que os consrci os como soci edade ci vi l . Al guns prefei -
tos comentam que a i nsti tuci onal i zao gera nus (dvi das trabal hi stas,
a possi bi l i dade de um muni cpi o no arcar com os custos e haver a
necessi dade de se repensar o custei o do consrci o) e a gesto no est
vi ncul ada di retamente a cada prefei tura. No pacto, cada muni cpi o sabe
com o que entrar e os seus encargos; nem sempre i sto ocorre com os
consrci os i nsti tuci onal i zados na forma de soci edade ci vi l , uma vez que
a admi ni strao del egada para um coordenador executi vo. Ai nda no
possvel saber se os pactos so uma tendnci a ou refl etem os ansei os
de al guns atores l ocai s. Anal i sando-se os bancos de dados do Programa
Gesto Pbl i ca e Ci dadani a e do I nsti tuto Pl i s, observa-se que a mai -
ori a das experi nci as i novadoras de cooperao i ntermuni ci pal ai nda
est se formal i zando como soci edade ci vi l , sem fi ns l ucrati vos.
Assi m, so necessri os estudos que mostrem se, para determi nadas
ati vi dades, possvel fi rmar o acordo/ pacto ou se a mel hor forma per-
manece sendo a de soci edade ci vi l sem fi ns l ucrati vos. Esses estudos
poderi am ai nda i denti fi car quai s so os fatores que i nfl uenci aram para
a exi stnci a de um nmero mai or de consrci os nas reas de sade e de
recuperao e proteo ambi ental . Ser a natureza dessas ati vi dades?
Ser que, nesse contexto, os consrci os de sade e de recuperao e
proteo ambi ental , que so prestadores de servi o, preci sam se forma-
l i zar como uma soci edade ci vi l ? Qual ser a mel hor forma j urdi ca para
a at uao com os resduos sl i dos? Tal vez a respost a est ej a em cada
regi o, onde os envol vi dos devem optar pel a forma mai s adequada
sua real i dade, aps mui ta di scusso regi onal .
Outro ponto i mportante a ser anal i sado o papel dos muni cpi os-
pl o na organi zao dos consrci os. Em al gumas experi nci as, ci tado
que a i ni ci ati va surgi u desses muni cpi os. Ser que os consrci os so
242
um i nstrumento uti l i zado para organi zar os servi os de forma regi onal ,
a parti r da demanda do muni cpi o-pol o? Deve-se di scuti r qual o papel
do muni cpi o-pl o nessas experi nci as? Qual o papel do agente pol ti -
co gestor do muni cpi o-pl o? O seu comprometi mento um fator pre-
ponderante para a conti nui dade da experi nci a? Em al guns exempl os
exi stentes nos bancos de dados, observa-se que o muni cpi o-plo mui tas
vezes o que col oca mai or parcel a de recursos para o funci onamento do
consrci o, como o caso do Consrci o do Ri bei ro Laj eado (SP) e
Ci npra (MA). Essas i nsti tui es podem se estruturar e consegui r ser
auto-sufi ci entes, sem a prepondernci a do muni cpi o-pl o?
Out ra di scusso que necessi t a ser aprofundada refere-se s pot en-
ci al i dades e l i mi t es dos consrci os e das out ras formas de cooperao
i nt ermuni ci pal . Quest i onament os t m si do l evant ados sobre os l i mi -
t es do consrci o quant o part i ci pao apenas de ent es da mesma
esfera. Nas experi nci as anal i sadas, observa-se que i sso no foi uma
l i mi t ao. Os consrci os art i cul aram redes com di versos at ores soci -
ai s, garanti ndo uma i ntegrao entre os formul adores, i mpl ementadores
e benefi ci ri os das pol t i cas pbl i cas. Assi m, sugere-se que esse ques-
t i onament o no deva se rest ri ngi r forma j urdi ca assumi da pel a co-
operao i nt ermuni ci pal mas si m ao grau de art i cul ao exi st ent e en-
t re os envol vi dos.
Outro aspecto que merece uma anl i se aprofundada a rel ao do
Consel ho de Prefei tos com o coordenador/ di retor executi vo do Con-
srci o. Observa-se em al gumas experi nci as a preocupao com a pro-
fi ssi onal i zao das estruturas organi zaci onai s. Esse pode ser um i ndi -
cador de sucesso de al guns consrci os. O coordenador, ao ser nomeado
pel o Consel ho de Prefei tos, deve segui r a l gi ca da qual i fi cao tcni ca
e pol ti ca e no a de di vi so pol ti ca dos cargos. Entretanto, o poder do
coordenador deve ser cl aramente defi ni do. Seu l i mi te no pode ul tra-
passar o pacto expressado pel o Consel ho de Prefei tos.
Mui tas das aval i aes sobre os consrci os tm dado nfase s vanta-
gens do processo de sol uo dos probl emas de forma arti cul ada e regi -
onal mente. Entretanto, h poucos estudos da vi abi l i dade econmi ca e
fi nancei ra desses i nstrumentos. Essa questo deve nortear a deci so de
cri ao do consrci o ou a vontade pol ti ca dos prefei tos? Os muni cpi -
os, frente Lei de Responsabi l i dade Fi scal devero se ater mai s aos
aspectos da vi abi l i dade econmi ca ao consti tui r essas formas de coope-
rao i ntermuni ci pal .
Outra questo a ser l evantada que a mai ori a das pol ti cas pbl i cas
tem como pri ncpi o a parti ci pao da comuni dade e, portanto, prev
na sua organi zao Consel hos Muni ci pai s. Al guns muni cpi os tm di s-
cuti do se exi ste uma enti dade j urdi ca que garanta uma rel ao cons-
tante dos consrci os com os consel hos. Como os consrci os so acor-
dos exi stentes entre di versos muni cpi os para execuo de al guma ati -
243
173
Sant os, 2000, 21
vi dade de i nteresse comum, el e no cri a outra i nstnci a de governo.
No cri a uma enti dade que se sobrepe ao muni cpi o ou mel hor di zen-
do, secretari a muni ci pal . O consrci o um mei o, uma forma de
real i zao de programas, pl anos, servi os de i nteresse comum de todos
os consorci ados. Se compete aos consel hos muni ci pai s di scuti r e apro-
var as pol ti cas setori ai s e fi scal i zar a sua execuo no mbi to do muni -
cpi o, ao consel ho cabe control ar as ati vi dades do consrci o naqui l o
que i nteressa ao seu muni cpi o e foi obj eto do acordo consorci al . Cada
muni cpi o, de per si , dever fi scal i zar os atos do consrci o, devendo o
consrci o encami nhar aos consel hos dos muni cpi os part i ci pant es a
necessri a prestao de contas de suas ati vi dades
173
. Assi m, os consr-
ci os e os consel hos podem ser co-responsvei s na i mpl ementao das
pol t i cas pbl i cas. Em vri as experi nci as const ant es dos bancos de
dados anal i sados, observa-se uma arti cul ao dessas formas de coope-
rao i ntermuni ci pal com os consel hos. Estes so um dos atores soci ai s
que podem ser envol vi dos na i mpl ementao de ati vi dades, programas
e proj etos. Entretanto, h outros que tambm podem contri bui r para o
desenvol vi mento das aes. Na anl i se das experi nci as, observa-se que
h uma rede de atores envol vi da e quanto mai or el a for mel hores tm
si do os seus resul tados.
O aprofundamento das questes l evantadas anteri ormente pode con-
tri bui r na i mpl ementao de pol ti cas pbl i cas efeti vas. A sua di scus-
so, entretanto, no desmerece os consrci os i ntermuni ci pai s, que tm
contri budo para o processo de regi onal i zao/ muni ci pal i zao de di -
versas pol t i cas. Esse i nst rument o, em vri as regi es, represent a um
avano, poi s mui tos muni cpi os no poderi am i mpl ementar determi na-
das ati vi dades, proj etos ou programas se no fosse de forma coopera-
da. Tem possi bi l i tado a i ntegrao regi onal ascendente e mostrado a
i mportnci a da arti cul ao entre os muni cpi os para resol ver probl e-
mas que i sol adamente no consegui ri am sol uci onar, para ampl i ar a ca-
paci dade de atendi mento aos ci dados e fortal ecer o poder de di l ogo
das prefei turas com os governos estaduai s e federal .
Em vri os estudos de casos dessas experi nci as, el es aparecem como
um i nstrumento que tem possi bi l i tado a fl exi bi l i dade admi ni strati va e
fi nancei ra. Com a reforma do Estado brasi l ei ro, essas experi nci as tm
possi bi l i tado um novo model o de pl anej amento e gesto. O aprofunda-
ment o sobre como essas formas i novadoras vm se desenvol vendo
vi tal para a sua di fuso enquanto i nstrumento de gesto.
Ent ret ant o, os consrci os so uma das vri as formas de art i cul a-
o i nt ermuni ci pal . Mui t o h para ser aprendi do com as out ras for-
mas t ambm cri adas pel os muni cpi os de gest o compart i l hada rede,
agnci a, frum, cmara, et c. que t m envol vi do out ros at ores na
busca de sol uci onar probl emas que t ranscendem o poder de at uao
dos Execut i vos muni ci pai s.
244
245
Aes integradas e
desenvolvimento local: tendncias,
oportunidades e caminhos
Caio Silveira,
Cunca Bocayuva e
Tania Zapata
Este arti go tem como centro de convergnci a a questo do desenvol -
vi mento l ocal , que hoj e emerge e se torna vi svel no contexto brasi l ei -
ro, na i ntenci onal i dade dos atores, nas prti cas em gestao e nos de-
bates que, pouco a pouco, tendem a ganhar densi dade e consi stnci a.
O apoi o ao desenvol vi mento l ocal pode ser vi sto como uma i mpor-
tante i nfl exo na traj etri a dos experi mentos vol tados para a reverso
das di nmi cas geradoras de excl uso soci al , que marcaram a dcada de
90. Mai s ampl amente, l i ga-se a tendnci as e oportuni dades geradas no
processo de gl obal i zao, reestruturao produti va e cri se nos padres
de desenvol vi mento, tal como se expressa no contexto peri fri co e bra-
si l ei ro, em parti cul ar.
Os cami nhos neste senti do apenas recentemente vm sendo tri l ha-
dos e pode-se di zer que, no Brasi l , trata-se de um processo ai nda em-
bri onri o. Porm, estamos di ante de al ternati vas nas quai s a i ntegrao
de aes e pol ti cas pbl i cas col oca-se sob novas bases de refernci a,
arti cul ando o tema do trabal ho e da i nsero produti va com o exercci o
da ci dadani a e da parti ci pao democrti ca.
Os experimentos difusos e a temtica trabalho e renda
Parti mos da i denti fi cao de um campo vasto e di ferenci ado de expe-
ri mentos relaci onados i ncluso soci al, que vei o a se expandi r nas di ver-
sas regi es do Pas. J desde alguns anos antes, mas sobretudo a parti r de
meados da dcada de 90, presenci a-se um floresci mento de prti cas loca-
li zadas, um experi mentali smo di fuso no i nteri or do qual surgem focos
demonstrati vos, em campos estratgi cos das polti cas pbli cas.
246
O soci al (o combate pobreza, desi gual dade ou excl uso) apare-
ce como di menso que permei a este conj unto ampl o e di fuso de i ni ci -
ati vas. Mas os experi mentos em sua ampl a mai ori a trazem um ei xo ou
um ponto de parti da setori al : sade e nutri o, educao, trabal ho e
renda, i nfra-estrutura e moradi a. Ou, combi nadamente, trabal ham com
segmentos especfi cos (pri nci pal mente a parti r de cri tri os etri os, de
gnero ou tni cos).
Foge ao escopo deste trabal ho uma abordagem di reta deste uni verso
de experi nci as. Como aspecto a destacar, porm, marcante o fato de
que o campo temti co que apresenta mai or tenso e crescente vi si bi l i -
dade refere-se gerao de al ternati vas de trabal ho e renda, sob o i m-
pul so de atores e organi zaes bastante di ferenci ados.
I ncl uem-se aqui i ni ci ati vas em reas como fomento ao associ ati vi s-
mo econmi co (parti cul armente no campo do cooperati vi smo), mi cro-
crdi t o, capaci t ao empreendedora, t rei nament o t cni co e art i cul a-
es de mercado, no mei o rural e urbano. A despei to dessa di versi da-
de, i denti fi ca-se uma tni ca na questo do empreendedori smo popul ar,
por mei o da gerao de al ternati vas de trabal ho fora do ci rcui to sal ari al
e do emprego formal .
Em termos mai s abrangentes, i mportante sal i entar o si gni fi cado
pbl i co que a questo do trabal ho e do estmul o ao empreendedori smo
vem assumi ndo como el emento de pol ti cas ati vas, com carter predo-
mi nantemente experi mental e demonstrati vo, que prol i feram em boa
parte de forma al ternati va aos programas de governo i nsti tudos na l -
ti ma dcada (como o Pronaf, o Proger, o Pl anfor).
Um aspecto que se sal i enta nas aes de gerao de trabal ho e ren-
da, como i ntenci onal i dade ou como desencadeamento efeti vo, o en-
vol vi mento de aspectos extra-econmi cos: questes tni cas e de gne-
ro, associ ao entre i denti dade cul tural e desenvol vi mento da capaci -
dade empreendedora, resgate da auto-esti ma, consti tui o de novas for-
mas de organi zao e soci abi l i dade.
O estabel eci mento do el o entre o econmi co e o soci al consti tui ,
tal vez, um dos pri nci pai s aportes desta gama de experi mentos. Mai s
ampl amente, uma de suas pri nci pai s caractersti cas demonstrati vas re-
si de na no separao entre ci dadani a e trabal ho, como ampl i ao da
temti ca dos di rei tos que, no l i mi te, aponta para a questo das al terna-
ti vas de desenvol vi mento.
Registro, compartilhamento e anlise de experimentos
crescente a percepo da necessi dade de regi stro e si stemati zao
de todo este l eque de experi nci as com foco na i ncl uso soci al , que
vem se consti tui ndo a parti r de di ferentes vetores - no apenas trabal ho
e renda, como aci ma destacado, mas educao, sade e mei o ambi ente,
247
entre outros. So tambm vi svei s os esforos no senti do de cri ao de
espaos e fruns que, entre seus obj eti vos, i ncl uem a ci rcul ao e di s-
semi nao de prti cas i novadoras, como fator de aprendi zagem e cons-
truo de refernci as.
Como um el ement o em t odo esse processo, dest aca-se a const ru-
o de di ferent es bancos de dados (geral ment e na forma de bancos
de experi nci as ou bancos de proj et os), que vm se t ornando di spo-
nvei s publ i cament e. Sua anl i se e seu desenvol vi ment o passam a
ser i mport ant es para a const i t ui o de novas i ni ci at i vas e, mai s am-
pl ament e, para a di scusso de est rat gi as de pol t i cas pbl i cas cen-
t radas na quest o soci al .
Fal a-se s vezes de um certa saturao di ante da ci rcul ao de ex-
peri nci as mas, na prti ca, tal ci rcul ao ai nda pouco acontece, embo-
ra a demanda neste senti do sej a pal pvel (e crescente). Os espaos de
arti cul ao que i ncl uem esta di menso ai nda so l i mi tados: a di sponi -
bi l i zao pbl i ca de si stemas na I nternet, por si , no garante a consti -
tui o de redes onde a i nformao vi re conheci mento comparti l hado e
expansvel .
Geral mente associ ada i di a de di ssemi nao de experi nci as est a
hi ptese da mul ti pl i cao de aes que seri am exempl ares. I sto evoca a
di scusso sobre repl i cabi l i dade ou transfernci a de experi mentos. Re-
pl i car no sent i do de di ssemi nar mel hores prt i cas corre o ri sco de
reproduzi r uma tecnol ogi a em sri e que pri vi l egi a tudo e nada ao mes-
mo tempo; i mportante seri a a refl exo e o conheci mento sobre suas
condi es de xi to, seus l i mi tes e os di ferentes el ementos i ncorporados
ao l ongo do processo
174
.
A despei t o da rel evnci a dessa precauo, possvel ent rever em
di versas experi nci as el ementos paradi gmti cos? possvel i denti fi car
traos al m das especi fi ci dades geogrfi cas, cul turai s, hi stri cas e i ns-
ti tuci onai s que si ngul ari zam cada caso? Col oca-se como possi bi l i dade,
mai s do que uma adaptao de model os e mtodos (de um muni cpi o
para outro, de uma regi o para outra), perceber o que pode haver de
embl emti co no senti do de um desl ocamento de padres ou paradi gmas,
por detrs das i ni ci ati vas.
Em que medi da os experi mentos di fusos e demonstrati vos podem
ser vi stos como transformadores e i nstauradores de novas rel aes, ou
apenas como aes pontuai s que operam no vcuo de uma pol ti ca
pbl i ca naci onal comprometi da nessa di reo? Que el ementos ou refe-
rnci as podem ser consi derados como i novadores ou transformado-
res no senti do aci ma?
Do pont o de vi st a do regi st ro e da anl i se dos experi ment os l oca-
l i zados, di fusos e pot enci al ment e demonst rat i vos, podem ser dest a-
cadas al gumas caract erst i cas de i mpl ement ao ou processo, sob
forma si nt t i ca:
174
Camarotti e Spink,
1999
248
Arti cul ao com di agnsti cos e demandas: i denti fi cao de pro-
bl emas e potenci al i dades l ocai s; uti l i zao de bases de i nformao
exi stentes ou construdas; mecani smos de vocal i zao e i ncorpo-
rao de demandas.
Participao direta da populao interessada na conduo das aes:
envolvimento de populao em situao de excluso ou vulnerabilida-
de social; identificao dos tipos de envolvimento (beneficirios, cli-
entes, protagonistas); relao entre participao e controle social.
Aprendi zagem, mudana comportamental e densi dade organi zati va:
desenvol vi mento de capaci dades, conheci mentos e ati tudes (capi -
tal humano); construo de novas modal i dades de cooperao, as-
soci ati vi smo e arti cul ao entre atores soci ai s (capi tal soci al ); re-
l ao entre formao de capi tal humano e construo de capi tal
soci al .
Cri ao de novos espaos de i nterl ocuo/ novas i nsti tuci onal i dades:
proj eo pbl i ca de capi tal soci al ; produo de arti cul aes i ntra-
estatai s e estado-soci edade; natureza dos arranj os i nsti tuci onai s
(fechados ou abertos/ fl exvei s); modal i dades de formatos aci ona-
dos ou construdos (consrci os, cmaras, fruns, consel hos); i n-
corporao de at ores sem i nt erl ocuo ant eri or em proj et os de
pol ti cas pbl i cas.
Nat ureza e qual i dade das parceri as i nst i t uci onai s: nat ureza dos
agentes envol vi dos e respecti vos papi s; presena de mecani smos
i nstrumentai s (tercei ri zao, subordi nao, rel aes de cl i entel a)
e mecani smos de ampl i ao de espaos pbl i cos; el ement os de
pactuao, el aborao conj unta e acompanhamento/ control e; fa-
t ores de sust ent ao (bases de cooperao e graus de ext enso,
heterogenei dade e capi l ari dade no el enco de parcei ros).
Fl exi bi l i dade de metodol ogi as e i nterati vi dade cul tural : adequao
de cdi gos e mtodos real i dade l ocal ; i ncorporao de prti cas e
i denti dades l ocai s; comparti l hamento de saberes di ferenci ados.
Graus de i ntersetori al i dade: di versi dade de temas e di menses pre-
sentes no desenho das aes, em seus di ferentes momentos; exi s-
tnci a de formatos i nsti tuci onai s faci l i tadores de aes i nterseto-
ri ai s; atrati vi dade para agregar novas di menses na sua traj etri a.
Caractersti cas de gesto empreendedora na i mpl ementao: reco-
nheci mento e superao de obstcul os de percurso; capaci dade de
produzi r e desencadear i novaes.
Acesso a oport uni dades e servi os: desbl oquei o ou abert ura de
canai s para exercci o de di rei tos econmi cos, soci ai s e cul turai s;
adequao demanda-oferta; faci l i tao do acesso a novos servi os;
mai or mobi l i dade espaci al / comuni caci onal .
Ampli ao de recursos locai s: desenvolvi mento de potenci ali dades e
oportuni dades locai s; di versi dade do mei o soci ocultural e ambi en-
249
tal envolvi do; expli ci tao de moti vaes locai s di ferenci adas.
Potenci al de nucl eao: capaci dade de agregar novos atores, i ni ci -
ati vas e proj etos; capaci dade de desencadear aes i nesperadas e
confl uentes.
A emerso do local
crescente o nmero de atores que trabal ha com a hi ptese de que
estaramos no l i mi ar de uma transi o das i ni ci ati vas pontuai s, frag-
ment adas, com fort e acent o set ori al - ai nda que no est ri t ament e
monossetori ai s - para uma perspecti va de ao l ocal i ntegrada e mesmo
de desenvol vi mento l ocal .
Em franca emerso nos l ti mos anos, a questo do l ocal aparece - na
traj etri a brasi l ei ra dos experi mentos, dos proj etos e do desenho de
pol t i cas pbl i cas - como refernci a t ant o de ampl i ao quant o de
focal i zao, manei ra de movi mentos contradi tri os de zoom. Ou di to
de outro modo: tanto como extenso de conexes soci ai s desde cada
l ocal i dade, quanto como busca de convergnci a de aes que provm
dos fl uxos verti cai s-setori ai s.
I denti fi ca-se no pri mei ro movi mento uma vi a que chega necessi da-
de de ampli ao do escopo de i ni ci ati vas focali zadas, como se as vari an-
tes de ao pontual e proj etos demonstrati vos em di ferentes frentes se
aproxi massem de um mesmo li mi ar, que aponta para a i ntegrao e a
arti culao em torno do terri tri o. Neste deslocamento, o terri tri o - em
construo - aparece como o locus i nsubsti tuvel da i ncluso soci al.
No segundo movi mento, desde os ei xos verti cai s-setori ai s, o l ocal
como ponto de convergnci a surge sobretudo como um busca de i nfl exo
das pol ti cas soci ai s, face a uma tradi o onde os programas se perdem
nas paredes dos fl uxos e acabam por no chegar na ponta .
Estes doi s vetores podem ser associ ados s noes de demanda (dos
agentes l ocai s) e oferta (dos ei xos verti cai s, por onde fl ui a mai or mas-
sa de programas e recursos). Porm, as quest es que est o em j ogo
i ncl uem mas ul trapassam a l gi ca demanda-oferta, envol vendo os temas
bsi cos da ci dadani a, da democraci a e da sustentabi l i dade.
Nesse ambi ente, as formul aes em torno do desenvol vi mento l ocal
vm encontrando condi es propci as para, progressi vamente, apresen-
tar-se ao debate e permear as agendas em construo.
O desenvolvimento local como
intencionalidade e campo de experimentao
So di versas e combi nadas as fontes e percursos que chegam tem-
ti ca do desenvol vi mento l ocal , tai s como: as aes ci dads e os proj e-
tos demonstrati vos focal i zados, as i ni ci ati vas de fomento ao emprende-
250
dori smo popul ar, os movi mentos ambi entai s e sci o-ambi entai s, os exer-
cci os de i novao nos parmetros de gesto muni ci pal , as tentati vas de
arti cul ao de macroprogramas governamentai s.
Na traj etri a brasi l ei ra recente, como fruto de uma construo co-
l eti va a parti r de di ferentes vi ses (ao l ocal , desenvol vi mento eco-
nmi co l ocal , agenda 21 l ocal , entre outras) chegou-se formul ao
de uma noo referenci al abrangente, o desenvol vi mento l ocal i ntegra-
do e sustentvel (DLI S).
Ai nda que a noo de DLI S tenha se esprai ado como um vendaval -
sobretudo i nsti tuci onal mente - conti nuam ml ti pl os os cami nhos onde
est a refernci a est present e, na at ual et apa de experi ment ao. So
di ferentes concepes, vertentes e focos metodol gi co-i nsti tuci onai s que
se di sti nguem e se cruzam.
H hoj e em curso uma gama pol i cntri ca de i ni ci ati vas que assu-
mem de al gum modo uma perspecti va de desenvol vi mento l ocal , i ni ci -
ati vas di versi fi cadas em sua natureza e geral mente embri onri as. E h
tambm metodol ogi as mai s si stemati zadas, em di ferentes estgi os de
consol i dao, que consti tuem matri zes ou refernci as, uma vez que es-
t o present es em conj unt os de experi nci as, que se desenvol vem
si mul tanteamente em di ferentes l ugares. So os casos da Metodol ogi a
Gespar, da estratgi a Comuni dade Ati va e das Agendas 21 l ocai s.
No conj unto, esses processos e experi mentos envol vem tanto ambi -
entes muni ci pai s quanto sub-muni ci pai s e i ntermuni ci pai s, combi na-
damente ou no. I denti fi cam-se i ni ci ati vas sub-muni ci pai s em ci dades
de regi es met ropol i t anas (Ri o de Janei ro, Sal vador, For t al eza),
i nt ermuni ci pai s no Grande ABC e em mi crorregi es compost as por
muni cpi os de menor porte (na Paraba, na Bahi a, em Pernambuco, em
Santa Catari na, no estado do Ri o de Janei ro) e um el enco ampl o de
experi mentos muni ci pai s, em boa parte mas no apenas l i gados s ma-
tri zes metodol gi cas e i nsti tuci onai s antes menci onadas.
Sobre estas, cabe aqui uma meno si ntti ca:
A Metodologia Gespar
Gesto Participativa para o Desenvolvimento Local
A Metodol ogi a Gespar teve como ambi ente de construo o Proj eto Banco
do Nordeste-PNUD, i ni ci ado em 1993, que buscava i ni ci al mente a capaci tao
das organi zaes associ ati vas de produtores rurai s e urbanos e assume em 1996
a estratgi a de Desenvol vi mento Local como seu ei xo. a experi nci a si stemti -
ca em curso que apresenta o mai or acmul o, mesmo que possa ser consi derada
ai nda uma proposta em construo. No apndi ce deste arti go, a Gespar abor-
dada em destaque.
A metodol ogi a parte de uma axi ol ogi a (um si stema de val ores e refernci as
sobre a rel ao homem-soci edade) e de um conj unto de fundamentos sobre o
desenvol vi mento l ocal , baseado no potenci al endgeno e no protagoni smo das
comuni dades l ocai s. Trabal ha uma estratgi a pedaggi ca em si ntoni a com esta
axi ol ogi a, baseada nos pri ncpi os da parti ci pao, da experi nci a do real e do
251
aprender-fazendo , por mei o de ofi ci nas de construo col eti va. Compreende o
terri tri o como o espao soci al mente organi zado, como agente de transformao
soci al porque possui recursos humanos, econmi cos, cul turai s e i nsti tuci onai s -
que correspondem ao seu potenci al de desenvol vi mento endgeno.
A GESPAR abrange o desenvolvi mento empresari al, i nsti tuci onal e comuni t-
rio. Os principais macroprocessos desenvolvidos pelo Projeto vm sendo: mobiliza-
o e sensibilizao; elaborao de pr-diagnsticos e planos referenciais participati-
vos; capaci tao organi zaci onal, desenvolvi mento empresari al e desenvolvi mento
institucional; formao de facilitadores/multiplicadores e estmulo ao surgimento de
novas institucionalidades que reflitam o empoderamento dos atores locais.
Fi nal i sti camente, a Metodol ogi a GESPAR busca a mel hori a da qual i dade de
vi da da popul ao, mai or parti ci pao nas estruturas de poder, equi dade de
gnero, ao pol ti ca com autonomi a e i ndependnci a, compreenso do mei o
ambi ente como um ati vo de desenvol vi mento e construo de novos paradi gmas
ti cos que apontem para model os de desenvol vi mento mai s sustentvei s que
contri buam para a fel i ci dade e real i zao humanas
175
.
Entre os anos 1993 e 2000, o Proj eto Banco do Nordeste/ PNUD vei o a
atuar em 50 reas da regi o Nordeste e norte de Mi nas Gerai s, que i ncl uem 204
muni cpi os. Deste conj unto, 25 muni cpi os foram trabal hados sob o enfoque
do desenvol vi mento l ocal , sob coordenao di reta da equi pe do Proj eto Banco
do Nordeste/ PNUD. Em outras 11 reas - que i ncl uem 130 muni cpi os - foram
i mpl antados os Pl os de Desenvol vi mento I ntegrado, i ni ci ati va do Banco do
Nordeste, com apoi o metodol gi co da equi pe do Proj eto.
No ano 2000, encerrando o ci cl o do proj eto sob a parceri a Banco do Nordes-
te-PNUD, foi real i zado um processo i ntensi vo de si stemati zao de i nformaes
e percepes dos atores envol vi dos na experi nci a, sendo tambm produzi da
uma aval i ao por consul tores externos. A Metodol ogi a Gespar entra, desde
ent o, em uma not a et apa de cont i nui dade e expanso, at ravs do proj et o
BNDES-PNUD, ampl i ando sua ao e redi reci onando suas estratgi as pedag-
gi cas, a parti r da experi nci a anteri or, para as demai s regi es do Pas.
A mi sso do Proj eto BNDES/ PNUD est assi m defi ni da: i mpul si onar Pro-
cessos de Desenvol vi mento Local , atravs da Capaci tao, do Fomento ao De-
senvol vi mento Produti vo e da concertao parti ci pati va dos Atores Locai s, bus-
cando a mel hori a dos i ndi cadores de qual i dade de vi da e i nfl uenci ando a cons-
truo de Pol ti cas Pbl i cas i novadoras.
A Estratgia Comunidade Ativa
O Programa Comuni dade Ati va, sob coordenao da Secretari a Executi va da
Comuni dade Sol i dri a, foi l anado em j ul ho de 1999. A Comuni dade Ati va foi
concebi da como um si stema de aes (envol vendo um model o de gesto e um
fl uxo de i mpl antao) vol tado para a i nduo do desenvol vi mento l ocal i ntegra-
do e sustentvel em muni cpi os de pequeno porte (at 50 mi l habi tantes).
O desenho do programa baseou-se em uma parcel a si gni fi cati va dos concei -
tos e refernci as di scuti dos nas Rodadas de I nterl ocuo Pol ti ca do Consel ho da
Comuni dade Sol i dri a (maro de 1998 e mai o de 1999). Entre as refernci as
i ncorporadas Comuni dade Ati va podem ser destacadas: o fomento cri ao de
uma nova i nsti tuci onal i dade parti ci pati va, a parceri a estado-soci edade, a arti cu-
l ao i ntra e i ntergovernamental , a necessi dade de capaci tar para a gesto l ocal ,
a transformao das demandas pri vadas em demanda pbl i ca da soci edade l ocal ,
a arti cul ao da oferta estatal e no-estatal com esta demanda pbl i ca e o fomen-
to vocao empreendedora.
O fl uxo previ sto de i mpl antao do programa envol ve al guns passos bsi cos:
mobi l i zao e sensi bi l i zao das soci edades l ocai s;
cri ao de fruns de desenvol vi mento l ocal , congregando todos os setores
pol ti cos e soci ai s presentes na l ocal i dade;
175
Zapat a, 1997
252
el aborao parti ci pati va de di agnsti cos, pl anos e agendas l ocai s atravs
dos fruns de desenvol vi mento;
cel ebrao de pactos de desenvol vi mento, a parti r da negoci ao pol ti ca
com os governos nos trs nvei s, com empresas e com as organi zaes da
soci edade ci vi l , vi sando a convergnci a entre a oferta dos programas e a
demanda pbl i ca i denti fi cada na agenda; e
i mpl antao da agenda l ocal .
Desde a sensi bi l i zao at a el aborao da agenda l ocal , a ao nos muni cpi -
os conta com a parti ci pao de i nsti tui es capaci tadoras, sel eci onadas no pro-
cesso de i mpl antao e expanso do programa.
A parti r do fi nal de 1999, a Comuni dade Ati va i ni ci ou sua i mpl antao em
150 muni cpi os em todas as uni dades da federao, em fase consi derada pi l oto.
Para o fi nal do ano 2000 e pri mei ro semestre de 2001 est previ sta sua expanso
por mai s 850 muni cpi os em duas etapas, nmero que ai nda poder ser al terado.
A expanso previ sta no parte de uma aval i ao mai s si stemti ca da pri mei ra
etapa, uma vez que ai nda no foi real i zado um trabal ho dessa natureza. Mas a
parti r de pontos crti cos detectados, o desenho da estratgi a vem sofrendo al gu-
mas mudanas e adaptaes. Parti cul armente no tocante ao aumento no tempo
de i mpl antao - consi derado extremamente reduzi do na pri mei ra etapa - e
superao da fragi l i dade evi denci ada nos processos de capaci tao. De qual quer
modo, a entrada na segunda etapa - mesmo que ocorra uma expanso menor que
a previ sta - dever aumentar a vi si bi l i dade e a presena da Comuni dade Ati va,
bem como al i mentar o debate sobre suas l i mi taes, ri scos e possi bi l i dades.
As Agendas 21 locais
Defi nem-se como processos part i ci pat i vos de const ruo de um programa
est rat gi co para o desenvol vi ment o l ocal sust ent vel , i nt egrando as di men-
ses soci oeconmi ca, pol t i co-i nst i t uci onal , cul t ural e ambi ent al . Pret ende-
se, por mei o das Agendas 21 l ocai s, agl ut i nar a di versi dade dos at ores e
grupos soci ai s present es em cada muni cpi o, i ncl usi ve os que no t m t radi -
ci onal ment e voz. Desde 1996, vm sendo desencadeados processos nest e
sent i do ai nda em poucos muni cpi os de mdi o e grande port e, em di ferent es
regi es, mas pri nci pal ment e no Sudest e. Na sua mai or part e, encont ram-se
em fase de sensi bi l i zao, capaci t ao de gest ores l ocai s e i nst i t uci onal i zao.
Um dos pri nci pai s desaf i os nest e percurso a di f i cul dade de as Agendas 21
se afi rmarem - mai s do que agendas ambi ent ai s como agendas efet i vament e
de desenvol vi ment o, no que i st o i mpl i ca de enrai zament o e mobi l i zao de
at ores desde a base das soci edades l ocai s.
Projeto de Cooperao Sudene/PNUD
O Programa Regi onal de Desenvol vi mento Local Sustentvel da SUDENE
possui trs componentes: estratgi as para o scul o XXI para a Sudene; constru-
o de um Si stema de I nformaes Gerenci ai s e a i mpl ementao de uma expe-
ri nci a pi l oto. Esta l ti ma est sendo real i zada em 33 muni cpi os, com o obj eti -
vo de i ni ci ar um processo de mudana de comportamento i nsti tuci onal e soci al ,
em muni cpi os com bai xo ndi ce de desenvol vi mento humano.
O Proj eto Pi l oto consti tui -se num i nstrumento para a construo de uma
metodol ogi a e de uma estratgi a de desenvol vi mento para o Nordeste, que de-
poi s possa ser mul ti pl i cada nos demai s muni cpi os da regi o. Adota procedi -
mentos que buscam esti mul ar a parti ci pao e o engaj amento cooperati vo do
poder pbl i co, das empresas e organi zaes da soci edade ci vi l para construo
de proj etos concretos em Desenvol vi mento Local Sustentvel , capaci tando a
comuni dade para que assuma o papel de protagoni sta de seu desenvol vi mento.
Busca promover a arti cul ao, coordenao, adensamento e mel hori a dos pa-
dres de gesto pbl i ca para o desenvol vi mento l ocal .
253
H ml ti pl as i ni ci ati vas que sugerem o desenvol vi mento l ocal como
um processo nucl eado a parti r de experi nci as desencadeadoras. Nes-
tes casos, a i di a do desenvol vi mento l ocal aparece como extenso e
desdobramento de acmul os focal i zados, como uma perspecti va que se
traduz em arranj os progressi vos no terri tri o (novos atores, novos esfe-
ras de i nterveno, novas aes), em vez de arranj os pr-desenhados.
Porm, o cenri o vem sendo vi si vel mente pontuado por aes que en-
vol vem metodol ogi as expl ci tas de desenvol vi mento l ocal , gerando mo-
del os, mai s ou menos fl exvei s, porm passvei s de i mpl ementao si -
mul tnea em di ferentes l ugares e regi es.
Envol vendo esses doi s conj untos, e natural mente mai s i ntensa nas
metodol ogi as e model os de gesto si stemati zados, est presente a i di a
de i ntenci onal i dade no desencadeamento de processos de desenvol vi -
mento l ocal . A Agenda 21 i nsi ste que o desenvol vi mento sustentvel s
acontecer se for expl i ci tamente pl anej ado
176
.
O campo do fomento ao desenvol vi mento l ocal , na sua expresso
i nsti tuci onal hoj e no Brasi l , predomi nantemente um compl exo de fun-
damentos e mtodos vol tados para o desencadeamento de processos: as
metodol ogi as se defi nem como de i nduo ou apoi o. Na prpri a i nten-
ci onal i dade que as caracteri za, sua i mpl ementao no em si o desen-
vol vi mento l ocal , mas um fator i mpul si onador, um fator vi sto como
necessri o. Out ros fat ores deci si vos seri am por cert o os el ement os
endgenos, as foras passvei s de emergi r, ao gerar novos vncul os e
cami nhos, desde as bases l ocai s.
A prpri a vi si bi l i dade dos processos i ntenci onai s - e i nsti tuci onai s -
remete necessi dade de l evantar el ementos mai s de fundo, tomando
como ponto de parti da a di scusso em torno do carter estratgi co ou
no do desenvol vi mento l ocal .
Questes subjacentes
ao tema do desenvolvimento local
A nfase no desenvol vi mento l ocal vem sendo obj eto de mui tas i n-
terpretaes e val oraes. Em termos extremos, podemos i denti fi car,
de um l ado, a vi so de que estamos di ante de uma retri ca que preen-
che o vazi o, enquanto as di nmi cas estruturai s seguem seu curso. De
outro, entrev-se na questo do desenvol vi mento l ocal uma resposta
que, tendo sua emergnci a associ ada a um contexto de gl obal i zao,
reestruturao produti va e cri se do padro de desenvol vi mento, i nsere-
se no mago das di sputas em torno de al ternati vas e cami nhos, o que
l he d um carter estrutural ou uni versal .
A i di a de que o desenvol vi mento l ocal seri a uma noo teri ca e
conceitualmente inconsistente pode ser expressa de forma bastante clara e
direta: No h um desenvolvimento local. O desenvolvimento, ao menos
176
Kranz, 1999
254
nas sociedade capitalistas, necessariamente articulado aos processos ge-
rais. Enfatiza-se aqui a identificao entre a problemtica do desenvolvi-
mento e a realizao da acumulao de capital na periferia do sistema.
da natureza do desenvolvimento capitalista a incorpora-
o crescente, vertical ehorizontal, denovas esferas, espaos
einstncias derelao social lgica do centro dominante.
Essa tambm a natureza do desenvolvimento local
177
.
A perspectiva do desenvolvimento local seria portanto uma ingenuida-
de face aos fenmenos do poder nacional e global do capital, adequando-se
em ltima instncia ao processo de legitimao das polticas neoliberais.
Um ol har di sti nto permi te i denti fi car, na compl exi dade das muta-
es em curso, no a di nmi ca de um ni co ator, o capi tal gl obal i zado
e gl obal i zador, mas processos contradi tri os de desterri tori al i zao e
reterri tori al i zao, que se associ am s relaes extremamente mveis entre
a globalizao e seu contraponto, a revalorizao das dimenses locais de
constituio social e produtiva
178
.
Ao l ado dos obstcul os e control es das redes gl obai s e do contexto
de fi nancei ri zao, entraram em cri se as formas cl ssi cas do fordi smo
e do tayl ori smo. As transformaes soci oproduti vas desterri tori al i zam
empresas e empregos, desest rut uram ant i gos padres de regul ao
contratual e i ndustri al , fragmentam os l ugares, dual i zam e i nformal i zam,
precari zando as soci edades e os mercados de trabal ho. No entanto, novas
formas de cooperao e arranj os produti vos parecem emergi r, permi -
ti ndo um enfoque di ferenci ado da fl exi bi l i dade e uma reterri tori al i zao
de processos, que abre espao para novas formas de cooperao produ-
ti va. Como el emento desse contexto, o potenci al de mi cro e pequenos
empreendi mentos na gerao de al ternati vas de trabal ho e renda ganha
destaque, na construo de novos arranj os i ndi cati vos de um outro pa-
dro de desenvol vi mento
O desenvolvi mento local pode ser vi sto como um foco de i nterveno
no contexto da cri se do desenvolvi mento em condi es de desi gualdade e
pobreza, vi sando a reconstruo das pol ti cas e das aes a parti r das
potenci al i dades endgenas e das brechas do l ocal . Mesmo que - vi sta
desde ci ma a parti r das redes globai s e corporati vas - parea fi cci onal e
i lusri a, a i di a de desenvolvi mento local ganha sua mai s densa substn-
ci a quando associ ada construo de alternati vas e di sputa em torno
de paradi gmas. Associ ao que supe que as di nmi cas geradoras de
desi gualdade e excluso no podem ser desconstrudas pelo alto, ou subs-
ti tudas por outros si stemas de fluxos apartados dos lugares.
Terreno de reconstruo de i denti dades e vncul os, de reconfi guraes
soci oproduti vas e gestao de esferas pbl i cas que expressem a di versi -
dade e capi l ari dade da vi da soci al , o l ocal se confi gura como um campo
de resposta necessri o e i nsubsti tuvel .
177
Vai ner, 1998
178
Cocco, 1999
255
O desafi o de reconstruo das estratgi as de desenvol vi mento l i ga-
se assi m noo do l ocal como espao suj ei to a uma di sputa, como
est rut ura de rel aes, como t erri t ri o defi ni do pel os seus usos. Sua
escal a se defi ne pel a fora das aes e recursos exi stentes e por cons-
trui r pel os que nel e habi tam.
Mas o careci ment o radi cal de ci dadani a e ri quezas aparece como
um l i mi te de possi bi l i dades. Como i r al m desses l i mi tes se o terri t-
ri o soci al no for reconstrudo pel as di nmi cas dos agenci amentos hu-
manos sci o-produti vos? Como enfrentar o esgotamento de um model o
de desenvol vi mento sem a abertura de uma brecha que depende de su-
j ei tos soci ai s dotados de al gum grau de consci nci a e i ntenci onal i dade?
Como i r al m de uma m-consci nci a que vi sa mi norar efei tos e ga-
nhar tempo at um novo cresci mento , um novo sal to para adi ante
dentro dos processos i nsustentvei s que reproduzem desi gual dade e es-
cassez? Como arti cul ar novos fi ns sem uma vi so i nstrumental e mani -
pul atri a dos mei os?
Neste enfoque do desenvol vi mento l ocal , evi tamos o recorte do es-
pao por uma vi so mi ni mal i sta e ai nda comparti mentada, assi m como
evi tamos pensar o desenvol vi mento l ocal como um DNA que modi fi ca
a conduta dos atores e os rumos de suas aes a parti r de al guma snte-
se l aboratori al . Consi deramos o espao terri tori al , i nsti tuci onal e eco-
nmi co-soci al da i nci dnci a das i ni ci ati vas de apoi o ao desenvol vi men-
to l ocal como resul tado de uma opo construda e i ntenci onal , mas
cuj a real i dade depende da sua exi st nci a j dada, como cont ext o e
potenci al i dade para uma possvel transformao.
A nfase na cultura empreendedora
O terri tri o, com seus recursos e arranj os i nsti tuci onai s, torna-se a
base para a const i t ui o do espao produt i vo e, como um efei t o de
reforo, faz com que a cooperao se convert a em fora produt i va,
aprovei tando a di nmi ca das novas i nteraes. O comparti l hamento de
saberes e a aprendi zagem conti nuada, o uso soci al i zado de mei os tcni -
cos e i nformaci onai s, o apoi o a formas combi nadas de competi o e
cooperao - so fatores que cri am as bases para novas sol i dari edades e
para uma nova ti ca empresari al . Neste senti do, podemos fal ar do ca-
rter pol ti co de uma nova cul tura empreendedora.
A formao e emergnci a de uma mentali dade empreendedora si tua-
se num terreno em que os requi si tos de xi to se compl exi fi caram. As
redes e relaes externas, os processos de aprendi zagem tecnolgi ca e de
gesto, o acesso i nformao, as relaes logsti cas com os si stemas de
ci rculao, os elos i nsti tuci onai s, so questes que se tornam estratgi -
cas. As exi gnci as de aprendi zagem conti nuada s podem ser atendi das
por mei o de aes, conheci mentos e equi pamentos comparti lhados.
256
Os novos agenci ament os produt i vos l i gados cri se do model o das
grandes empresas - das formas rgi das e fordi st as de t rabal ho - se
rel aci onam com di versos condi ci onament os nasci dos com o advent o
das novas t ecnol ogi as de i nformao e comuni cao
179
. As sol ues de
t ercei ri zao e sub-cont rat ao aparecem como hori zont es rest ri t i vos,
mai s do que como oport uni dades para os mi cro e pequenos empreen-
dedores. Os mercados gerados no cont ext o de i nf ormal i zao e
precari zao vo perdendo capaci dade de absoro das novas l evas de
t rabal hadores que pressi onam as possi bi l i dades de ocupao, dos di -
ferent es set ores como servi os pessoai s e domst i cos e das vri as mo-
dal i dades de pequenos bi scat es. O t erci ri o i nferi or fi ca i nchado e a
perda de mobi l i dade na economi a i nformal pressi ona e fort al ece con-
t ext os de cri mi nal i zao.
Mas ser que podemos expl orar a cri se da escal a , a cri se das pro-
fi sses tpi cas do perodo tayl ori sta-fordi sta, como oportuni dades para
gerar al ternati vas de trabal ho e renda? Podem os acmul os tcni cos e as
vocaes encontradas nos di ferentes terri tri os transmutar-se para no-
vos model os ocupaci onai s, di sti ntos das formas de precari zao do tra-
bal ho com tercei ri zao perversa ?
A formao de um novo ti po de trabal hador que se transforma em
empreendedor, na sua l i gao hori zontal com outros trabal hadores sob
a forma de redes de mi croempresas e cooperati vas, exi ge um pl anej a-
mento que enfoque os aspectos terri tori ai s, i nsti tuci onai s e comuni ca-
ci onai s capazes de um novo agenci amento produti vo em bases coopera-
ti vas. Transformar os el ementos fragmentri os que nascem da desagre-
gao das anti gas formas de organi zao das empresas si gni fi ca o apro-
vei tamento de saberes, competnci as e vocaes como capi tal soci al e
conheci mento, componentes fundamentai s de um processo de mobi l i -
zao produti va do terri tri o.
O desenvol vi ment o produt i vo do t erri t ri o compreende a art i cu-
l ao de di ferent es at i vi dades urbanas e rurai s, a i nt egrao das mi cro
e pequenas empresas em cadei as produt i vas e, mai s ampl ament e, a
formao de redes de cooperao, t endo a economi a i nformal como
um pot enci al a ser desenvol vi do e art i cul ado a est e conj unt o. Envol -
ve ai nda a mobi l i zao da poupana l ocal , como oport uni dade de
gerao de t rabal ho e renda at ravs de i nvest i ment os no si st ema pro-
dut i vo l ocal .
Como pont o f ocal , t rat a-se de col ocar no cent ro das ref l exes
dos at ores soci ai s, governos l ocai s e agnci as de f oment o o obj et i -
vo de const rui r pol t i cas e model os de f ormao para est i mul ar a
emergnci a do novo t rabal hador empreendedor como base para
novos empreendi ment os associ ados, aspect o est rat gi co sob uma
perspect i va de desenvol vi ment o l ocal como mudana de cul t ura e
padres soci oprodut i vos.
179
Castel l s, 2000
257
Referenciais estratgicos para polticas pblicas
Ao defi ni rmos o espao l ocal como um marco est rat gi co na ori en-
t ao de processos de desenvol vi ment o, preci samos buscar refernci -
as que i ndi quem passos na di reo da efet i vi dade das pol t i cas dal i
i mpl ement adas.
Uma refernci a i ndi cat i va est na const ruo de esferas pbl i cas
ampl i adas, que devem ori entar tanto a di menso mi croempresari al quan-
to a di menso i nsti tuci onal das estratgi as de construo das redes no
pl ano l ocal , qual quer que sej a a sua escal a de refernci a terri tori al .
I sto supe a reforma do estado a parti r de padres que escapam ao
espri to burocrti co, segmentado, corporati vo, caractersti co dos mo-
del os de desenvol vi mento acel erado da moderni dade, parti cul armente
no caso da moderni zao autori tri a brasi l ei ra. Modi fi car a cul tura do
estado i mpe-se como aspecto rel evante da busca de novas formas i ns-
ti tuci onai s ordenadoras do desenvol vi mento.
O padro estadocntrico (passado) e o padro mercadocntrico (pre-
sente) encobrem a opo por uma perspectiva sociocntrica no enfoque
estratgico do desenvolvimento sustentvel. Qual a relao da atual crise
de governabilidade com os bloqueios gerados pelos instrumentos e mto-
dos herdados do desenvolvimentismo?Como dotar de operacionalidade na
gesto das polticas pblicas os princpios de integrao e sustentabilidade
que marcam a perspecti va alternati va? Qual o ponto de refernci a para
medi rmos a efeti vi dade da mudana subjeti va e seu efei to i nsti tuci onal
sobre o estilo de gesto dos processos de desenvolvimento?
Consi deramos a mudana no padro do pl anej amento pbl i co como
um si nal bsi co da mudana subj eti va dos atores e da forma i nsti tuci o-
nal de regul ar as aes estratgi cas. O ambi ente i novador se rel aci ona
com uma i nsti tuci onal i dade modi fi cada pel a esfera pbl i ca no-estatal ,
que estabel ece desde bai xo o nexo com os agentes e agnci as governa-
mentai s. Destaca-se, como el emento-chave, a i denti fi cao de prti cas
e i nstrumentos de gesto i ntegrada das pol ti cas pbl i cas, a parti r de
espaos i nsti tuci onai s i novadores.
Ao cont rri o de pol t i cas vert i cai s emanadas do poder cent ral ,
generalsti cas para qualquer espao geogrfi co e ori undas de estruturas
admi ni strati vas naci onai s de corte setori al, o desenvolvi mento local per-
mi te i ntegrar programas pbli cos com foco na reali dade local, de modo a
rearti cul-los e recri -los a parti r de i ni ci ati vas proveni entes de novos
arranj os i nsti tuci onai s, a exemplo de fruns, comi ts e conselhos de de-
senvolvi mento, que se construam com autonomi a e legi ti mi dade.
O desenvol vi mento l ocal exi ge poi s uma nova forma de gesto pbl i -
ca, onde no apenas o poder governamental l ocal mas di ferentes atores
desempenham o papel de promotores e arti cul adores de pol ti cas pbl i -
cas, desde o desenho, at a i mpl ementao e acompanhamento das aes.
258
Elementos de gesto:
aes integradas e intersetorialidade
A construo de novos espaos e compromi ssos pbl i cos requer no
apenas um envol vi mento pol ti co e i nsti tuci onal ampl o, mas sobretudo
que o capi tal soci al em formao se expresse como fator de reconstru-
o de poderes l ocai s, o que envol ve confrontao e pactuao. Quanto
aos temas: as agendas l ocai s - expl i ci tamente formul adas ou no - ten-
dem a i nstaurar fl uxos de demandas e i ni ci ati vas que ul trapassam as
questes di retamente li gadas a trabalho, renda e empreendedori smo (mas
que s arti fi ci al mente poderi am el i mi n-l as); ou sej a, trazem outros
t emas que t ambm e fort ement e i nci dem sobre as possi bi l i dades de
i ncl uso soci al e desenvol vi mento l ocal .
Como i st o pode se t raduzi r em i nt enci onal i dades e mei os, seno
parti ndo da necessi dade do desbl oquei o dos l i mi tes setori ai s, dento e
fora dos corpos de governo?
Vem sendo sal i entado o hi ato entre
a necessidade e o desejo de desenvolver aes intersetoriais
ea dificuldadeencontrada para criar formatos viveis para
a sua execuo - em termos de pol ti cas e desenhos
organizacionais e gerenciais
180
.
Como esta necessi dade vem se expressando, na refl exo e nos expe-
ri mentos?
perceptvel o cami nho prti co da i ntersetori al i dade progressi va:
novas demandas, novas l acunas, novos e di ferentes parcei ros para su-
pri -l as. Como aes que pedem mai s encadeamentos em seu prpri o
processo. Os acmul os soam consi stentes, neste percurso, tambm pel o
fato de se tratar de um percurso agregador, pel a atrati vi dade de proj e-
tos que mostram xi to e se tornam desencadeadores, pel as capaci dade
de ampl i ar o espectro de questes em j ogo, envol ver novos stakehol ders
e fomentar a recepti vi dade ati va das pessoas dos l ugares (benefi ci ri os,
cl i entes ou protagoni stas).
Por outro l ado, a hi ptese da i ntersetori al i dade como um ponto de
parti da vem se tornando i gual mente presente. Os sej a, consti tuem-se
novas i nsti tuci onal i dades pl urai s - como os fruns e cmaras de desen-
vol vi mento l ocal - como espaos de pl anej amento e i mpl ementao i n-
tegrada de pol ti cas e aes mul ti ssetori ai s. Ai nda nesse casos, a emer-
gnci a destas i nsti tuci onal i dades nunca um marco zero ou ponto de
part i da l i t eral . Tende a haver, como condi o de possi bi l i dade, um
acmul o, al guma modal i dade de capi tal soci al , i nsti tuci onal i zado ou
no. E o capi tal soci al exi stente, acumul ado ou em formao, que se
apresenta como o di ferenci al , al i cerce capaz de conferi r l egi ti mi dade e
densi dade aos processos de desenvol vi mento l ocal .
180
Camarot t i e
Spi nk, 1999
259
Val e ai nda di st i ngui r i ni ci at i vas convergent es de di ferent es set o-
res, porm em grande medi da j ust apost as no t erri t ri o, da ao cons-
t i t uda a part i r de probl emas que requerem sol ues ou cami nhos i n-
t egrados. Ou sej a, aes baseadas na popul ao e nas suas condi es
pecul i ares de organi zao
181
. De t odo modo, fundament al que se-
j am geradas as condi es pol t i cas e pedaggi cas para que o desenvol -
vi ment o l ocal sej a um desej o el aborado e no um di sfarce. I st o s
pode se desenrol ar em ambi ent es de confront ao e pact uao, espa-
os ampl i ados desconfi nados ao mesmo t empo da fragment ao i nt ra-
est at al e da separao est ado-soci edade.
A i nst i t uci onal i zao - ou a cri ao de novas i nst i t uci onal i dades
transetori ai s - um el emento desses processos, uma vez cri adas condi -
es soci opol ti cas l ocai s. Di fi ci l mente uma l gi ca desta natureza ser
i nduzi da pel a si mpl es construo de novos formatos ou engenhari as
i nsti tuci onai s, por si mesmas. Porm, a i novao i nsti tuci onal - ou cri -
ao de novas i nsti tuci onal i dades - tende a ser i nerente a um processo
que possa ser caracteri zado como i ndutor de desenvol vi mento l ocal .
I sto supe a percepo l atente ou mani festa de um domni o comum
de i nteresse pbl i co, a di sposi o dos atores e - mai s do que i sto - sua
mobi l i zao. Tendo como base fundamental e necessri a esta mul ti pl i -
ci dade de foras soci ai s exi stentes, a questo da i ntersetori al i dade ga-
nha novo si gni fi cado ao arti cul ar-se com a i di a de terri tri o e control e
soci al . O cami nho para a i ntersetori al i dade parece ser o enfoque ter-
ri tori al , conduzi ndo os di versos el ementos para dentro de um contexto
onde o control e soci al possvel
182
.
O t erri t ri o l ocal o espao onde as pol t i cas e proj et os pbl i -
cos podem se i nt egrar e onde a part i ci pao da soci edade f avorece
o cont rol e soci al sobre o desenvol vi ment o, const i t ui ndo-se como
l ocus pri vi l egi ado da f ormao do ci dado. Part i ci pao si gni f i ca
aqui t omar part e das deci ses e responsabi l i zar-se pel as deci ses
t omadas: os ci dados so responsvei s pel o i nt eresse pbl i co e, ao
mesmo t empo, suj ei t os do processo de mudanas. Trabal ha-se uma
nova concepo de gest o pbl i ca que compreende a part i ci pao
como uma possi bi l i dade de f avorecer a cri at i vi dade, a gest o de
conf l i t os, a cooperao, a i nt egrao e o cont rol e soci al das aes
no mbi t o l ocal .
Encadei am-se, port ant o, o processo de const i t ui o de suj ei t os e a
conformao de espaos pbl i cos ampl i ados e t erri t ori al ment e refe-
renci ados. Di nmi cas dessa nat ureza permi t em vi sl umbrar a i nt erse-
tori al i dade no apenas como um desdobramento, e tampouco um ponto
de part i da art i fi ci al ment e const rudo, mas como el ement o da forma-
o de uma nova mat ri z de produo de pol t i ca pbl i ca, que no
em si o desenvol vi ment o l ocal , mas que uma de suas condi es de
possi bi l i dade.
181
Buss, 1999
182
Camarot t i e
Spi nk, 1999
260
Indicaes sobre a avaliao
de experimentos de desenvolvimento local
Em snt ese, a aval i ao de i ni ci at i vas sob o enfoque do desenvol -
vi ment o l ocal deve t er como refernci a a rel ao ent re o espao l o-
cal e novos arranj os soci oprodut i vos e i novaes i nst i t uci onai s que
uni fi quem est rat egi cament e e pot enci al i zem as aes para o desen-
vol vi ment o, com acent o na di menso endgena. O t ema do desen-
vol vi ment o l ocal i ndi ca a necessi dade de combi nar processos e agen-
das segment adas, produzi ndo al i anas est rut uradas por redes de at o-
res soci ai s, i nst i t uci onai s e governament ai s que se organi zem de for-
ma part i ci pat i va, i nt egrem aes e desencadei em proj et os econmi -
cos sust ent vei s.
O desenvol vi mento l ocal pode ser vi sto como um l ance de dados que
permi te fazer acontecer um movi mento de desl ocamento no si stema de
rel aes que bl oquei a a possi bi l i dade de mudana e desenvol vi mento.
I sto , por mei o da produo de uma nova subj eti vi dade est fei to o
desafi o sobre o l ocal como espao de di sputa e reordenamento de es-
truturas de poder.
A i nci dnci a de novos pri ncpi os e prti cas de gesto do potenci al
soci oproduti vo dos terri tri os pe-se assi m como questo, nas dobras
e i nterfaces que l i gam as presses desencadeadas pel a gl obal i zao e
pel a reestruturao produti va. Os l ugares e suas novas conexes e l i ga-
es por fora das redes e fl uxos de poder tornam-se campo de experi -
ment ao de agenci ament os, que rebat em nas posi es e est rat gi as
domi nantes.
O desenvol vi ment o l ocal como mudana soci oeconmi ca e cul t u-
ral . As rel aes soci ai s t erri t ori al i zadas como base para a const ruo
de novas al t ernat i vas. A art i cul ao ent re aprendi zagem, densi dade
associ at i va e const i t ui o de novos espaos pbl i cos. A formao de
associ aes capazes de se const i t ui r como at ores part i ci pant es de ca-
dei as produt i vas e geradores de t rabal ho e renda. A i ncorporao dos
pequenos empreendedores no cont ext o produt i vo l ocal e em l i gao
com redes e fl uxos exgenos. A const ruo de parceri as e equi pes de
apoi o ao desenvol vi ment o l ocal , el aborando ferrament as e i mpl emen-
t ando est rat gi as soci ot cni cas i novadoras, no pl ano i nst i t uci onal e
no t eci do produt i vo. Est as e out ras quest es est o envol vi das na pers-
pect i va de const ruo de uma met odol ogi a apl i cada de desenvol vi -
ment o l ocal .
O desenvol vi ment o l ocal pode ser vi st o como um conj unt o de
processos i nt erdependent es e compl ement ares que se real i zam no t er-
ri t ri o, basi cament e em t orno de t rs di menses i nt erl i gadas, que
se reforam mut uament e: a formao do capi t al humano e capi t al
soci al , o desenvol vi ment o produt i vo do t erri t ri o e a concert ao
261
part i ci pat i va para a gest o do desenvol vi ment o.
Em t ermos mai s ampl os, sob uma perspect i va de t ransformao
soci oeconmi ca, pol t i ca e cul t ural , aval i ar uma experi nci a execu-
t ada na di reo do desenvol vi ment o l ocal supe a formul ao de duas
pergunt as fundament ai s: como i dent i fi car processos de const ruo
de novos requi si t os e vet ores de poder para a t ransformao soci o-
produt i va do t erri t ri o? Como i dent i fi car nos processos em curso
el ement os de uma gui nada est rat gi ca nos padres e rumos do de-
senvol vi ment o?
Dentro desta preocupao, pode ser i ncorporada boa parte dos el e-
ment os sugeri dos na part e i ni ci al dest e art i go, como referenci ai s de
anl i se dos experi mentos anti -excl uso que vi eram a emergi r de forma
di fusa, pri nci pal mente desde a l ti ma dcada. Aquel es el ementos tra-
zem como caractersti cas bsi cas as questes da i novao (entendi da
como desl ocamento de padres) e do empoderamento (fortal eci mento
endgeno e emanci patri o), aspectos essenci ai s em processos de de-
senvol vi mento l ocal .
Porm, quando tratamos mai s di retamente de experi nci as i ntenci o-
nai s de desenvol vi mento l ocal , al guns focos de aval i ao podem ser sa-
l i entados e acrescentados:
Os fundamentos e a expresso prti ca das aes vol tadas para o
fortal eci mento dos vetores de poder dos atores soci ai s l ocai s, arti -
cul ando capi tal humano (di menso de conheci mento) e capi tal so-
ci al (di menso organi zati va e cooperati va).
A construo de esferas pbl i cas de novo ti po, ampl i adas e basea-
das na capaci tao tecno-pol ti ca de di ferentes atores soci ai s e i ns-
ti tuci onai s.
A el aborao de novas pri ori dades e o adensament o da abor-
dagem do desenvol vi ment o em f uno de uma nova vi so do
t erri t ri o.
A moti vao para a cri ao e a i novao que se materi al i ze em
proj etos e aes sobre o terri tri o.
Os el ementos de construo de um mei o sci o-tcni co i nformado
e qual i fi cado para a i nterveno sobre o terri tri o.
As aes de fomento e cri ao de novos proj etos baseados na capa-
ci tao empreendedora.
A formao de redes de atores soci ai s i nci di ndo sobre as cadei as
produti vas e reproduti vas.
A mudana veri fi cada na subj eti vi dade e na cul tura, encaradas como
nova fora produti va desenvol vi da a parti r da el aborao dos ato-
res soci ai s l ocai s.
O aprofundamento da democraci a parti ci pati va e a metamorfose
na rel ao entre os di ferentes atores envol vi dos.
262
Anexo
Apoio ao desenvolvimento local:
a experincia da Metodologia Gespar
Trajetria geral
Em 1993, o Banco do Nordeste celebrou Convni o de Cooperao Tcni ca
com o Programa das Naes Uni das para o Desenvolvi mento (PNUD), a parti r do
qual desencadeou-se o processo aqui resumi do e destacado como i mportante refe-
rnci a, na gestao da experi nci a brasi lei ra de apoi o ao desenvolvi mento local.
O Projeto Banco do Nordeste/PNUD foi concebi do, i ni ci almente, para apoi ar
a i mpl ementao de proj etos associ ati vi stas no mei o rural da regi o Nordeste. J
em seus pri mei ros anos, por presso da demanda, teve seu ei xo de atuao ampl i -
ado do rural para o urbano. Nesta pri mei ra fase (1993/ 1995), o proj eto si stema-
ti zou a base de sua metodol ogi a, de forma combi nada ao processo prti co de
capaci tao de produtores rurai s e urbanos e suas organi zaes.
A equi pe responsvel pel o proj eto vei o a consi derar que seus resul tados pas-
savam pel a i ncorporao de aes sob o enfoque do desenvol vi mento l ocal , no
qual deveri am ser contempl ados: todos os agentes empreendedores que atuam e
se formam no espao sel eci onado (agentes produti vos); e as i nsti tui es si tuadas
na rea (poder pbl i co l ocal ) e a soci edade organi zada, com seus representantes
e l i deranas.
Assi m, na segunda fase (1996/ 1999) as aes de capaci tao ti veram sua
abrangnci a ampl i ada, passando a envol ver tambm os muni cpi os, sob o enfo-
que - em el aborao - do desenvol vi mento l ocal . Ampl i ando sua concepo e seu
desenho, consol i dou-se nesse processo a Metodol ogi a GESPAR (Gesto Parti ci -
pati va para o Desenvol vi mento Local ).
Este trabal ho i ni ci ou-se de forma pi onei ra em trs muni cpi os, sendo esten-
di do posteri ormente para 25 muni cpi os e para os muni cpi os i ncorporados ao
Proj eto Pl os de Desenvol vi mento I ntegrado , desenvol vi do pel o Banco do
Nordeste.
Entre os componentes pri nci pai s das aes real i zadas pel o proj eto, at o ano
2000, podem ser destacados:
Apoi o ao desenvol vi mento l ocal em reas e muni cpi os sel eci onados, com
aes de capaci tao desti nadas a faci l i tar os processos de pl anej amento
i ntegrado e gesto do desenvol vi mento sustentvel dessas comuni dades.
Promoo da gesto parti ci pati va e do desenvolvi mento empresari al das or-
gani zaes de produtores rurai s e urbanos, atravs de aes de capaci tao
conduzi das pelo proj eto e em parceri a com i nsti tui es e enti dades de apoi o.
Capaci tao e consol i dao da rede de mul ti pl i cadores, i ncl ui ndo tcni cos,
i nsti tui es pbl i cas e organi zaes no governamentai s.
Alcance do Projeto
Entre os anos 1993 e 2000, o Proj eto Banco do Nordeste/ PNUD vei o a
atuar em 50 reas da regi o Nordeste e norte de Mi nas Gerai s, que i ncl uem 204
muni cpi os. As reas so de natureza e abrangnci a di ferenci ada: i ) predomi nan-
temente, mi crorregi es ou pequenas regi es que abrangem grupos de muni cpi -
os; i i ) em menor grau, reas correspondentes a um muni cpi o especfi co e i i i ) em
capi tai s metropol i tanas, reas i ntra-muni ci pai s (Sal vador e Fortal eza).
Deste conj unto, 11 reas - envol vendo 25 muni cpi os - foram trabal hadas
sob o enfoque do desenvol vi mento l ocal , sob coordenao di reta da equi pe do
Proj eto Banco do Nordeste/ PNUD.
Em outras 11 reas - que i ncl uem 130 muni cpi os - foram i mpl antados os
263
Pl os de Desenvol vi ment o I nt egrado do Banco do Nordest e, com apoi o
metodol gi co da equi pe do Proj eto, mas sem sua coordenao di reta (exerci da
pel o prpri o Banco do Nordeste).
Nas demai s 28 reas, as aes foram concentradas na capaci tao de peque-
nos empreendedores associ ados ou i ndi vi duai s, no mei o rural e urbano, ti pologi a
i mpl ementada sobretudo na pri mei ra fase do proj eto e posteri ormente i ntegrada
nas reas trabal hadas sob o enfoque do desenvol vi mento l ocal .
A concepo de desenvolvimento local formulada pelo Projeto
No mbi to do Proj eto, o desenvol vi mento l ocal entendi do como uma estra-
tgi a de i nterveno soci al que busca, di ante dos i mpactos da gl obal i zao, no-
vas al ternati vas de desenvol vi mento, mai s sustentvei s e mai s protagoni stas, que
respondam aos desafi os do desemprego e da excl uso soci al .
O desenvol vi mento l ocal vi sto como um processo orgni co, um fenmeno
humano, portanto no padroni zado. Envol ve os val ores e os comportamentos
dos parti ci pantes. Susci ta prti cas i magi nati vas, ati tudes i novadoras, espri to
empreendedor; concl ama adoo de parceri as para mobi l i zar os recursos e as
energi as. I sto aponta para di ferentes cami nhos segundo as caractersti cas e capa-
ci dade de cada economi a e comuni dade l ocal .
O l ocal entendi do como um entorno eco-soci oterri tori al (muni cpi o, re-
gi o) onde, aprovei tando-se as vantagens comparati vas (vocao econmi ca, ca-
pi tal soci al ), procura-se construi r as ml ti pl as di menses do desenvol vi mento
i ntegrado (soci al , pol ti co, ambi ental , cul tural , tecnol gi co e i nsti tuci onal ).
Em suma, compreende-se que os trs pri nci pai s ei xos do desenvol vi mento
l ocal - capi tal humano e soci al , desenvol vi mento produti vo do terri tri o e a
concertao para a gesto parti ci pati va, nas suas i nterdependnci as e compl e-
mentari edades - devem favorecer a construo da vi so de futuro dos atores locai s.
A di menso humana do desenvolvi mento o elo de uni o e o elemento de moti va-
o, tendo como fora motri z a educao, a capaci tao, a arti culao e o acompa-
nhamento das aes concertadas entre os atores do desenvol vi mento.
A refl exo crti ca, col eti va e si stemati zada das aes, resul tados, erros e acer-
tos possibilita a melhoria contnua e o aperfeioamento do processo metodolgico,
al m de garanti r a credi bi l i dade da ao col eti va para enfrentar novos desafi os.
A perspecti va de desenvol vi mento l ocal assumi da envol ve o fomento de uma
nova forma de gesto pbli ca, tendo como ponto de parti da os recursos locai s, em
especi al o capi tal humano. Supe mai or parti ci pao soci al nas estruturas de poder
e o resgate das i denti dades culturai s locai s. Busca tambm esti mular e apoi ar pro-
cessos de organi zao soci oempresari ai s e sua vi nculao a cadei as produti vas.
Nesta vi so, o Desenvol vi mento Local pressupe um novo paradi gma de
desenvol vi mento humano, que se ori enta por resul tados em quatro di menses:
1. Econmi ca: resul tados econmi cos, com adequados nvei s de efi ci nci a
atravs da capaci dade de usar e arti cul ar fatores produti vos endgenos para
gerar oportuni dades de trabal ho e renda, fortal ecendo as cadei as produti vas
l ocai s e i ntegrando redes de pequenas empresas;
2. Sci o-cultural: mai or eqi dade soci al, que se contrape ao acelerado proces-
so de aparthei d soci al , atravs da mai or parti ci pao do ci dado nas estruturas
do poder, tendo como refernci a a hi stri a, os valores e a cultura do terri tri o;
3. Pol ti co-i nsti tuci onal : novas i nsti tuci onal i dades que, atravs da expresso
pol ti ca e mai or parti ci pao dos segmentos soci ai s, permi tam a construo de
pol ti cas terri tori ai s negoci adas entre os agentes governamentai s, do mercado e
da soci edade ci vi l , gerando um entorno i novador favorvel s transformaes da
economi a l ocal e o resgate da ci dadani a.
4. Ambi ental : Compreenso do mei o ambi ente como ati vo de desenvol vi -
mento, consi derando o pri ncpi o da sustentabi l i dade ambi ental em qual quer
opo transformadora.
264
A metodologia aplicada
No enfoque adotado pel o Proj eto, consi dera-se que o pri nci pal i nstrumento
de desenvol vi mento l ocal a capaci tao, entendi da como processo educati vo e
transformador. O apoi o concertao de atores e o acompanhamento pedaggi -
co so outros el ementos i mportantes da estratgi a metodol gi ca.
A Metodol ogi a GESPAR basei a-se numa axi ol ogi a, uma refernci a ti ca do
ser humano e da soci edade. Consi dera que o ser humano o suj ei to de sua
hi stri a e que a capaci tao o aj uda na construo de sua ci dadani a e de uma
soci edade mai s j usta e democrti ca. A capaci tao no vi sta somente como
processo cogni ti vo ou de aqui si o de novas habi l i dades, mas como vecul o para
o protagoni smo das comuni dades l ocai s. El a se efeti va quando provoca, de fato,
mudanas de comportamento soci al .
A GESPAR abrange o desenvol vi mento empresari al , i nsti tuci onal e comuni -
tri o. Trabal ha com os pri ncpi os da parti ci pao, da experi nci a do real e do
aprender-fazendo , por mei o de ofi ci nas e trabal hos prti cos. Para i sso, busca
i ntegrar todos os setores envol vi dos: agentes produti vos, tcni cos, comuni da-
des, i nsti tui es e prefei turas. Neste processo, o educador vi sto como um faci -
l i tador do desenvol vi mento das potenci al i dades dos atores l ocai s.
A GESPAR uma Metodol ogi a de Capaci tao em apoi o ao Desenvol vi men-
to Local . A Capaci tao, na perspecti va de mudana de comportamento para
uma nova prti ca, envol ve no somente um conj unto de eventos, contedos e
estratgi as pedaggi cas, mas permei a os outros doi s macroprocessos (Concertao
e Acompanhamento) na qual i fi cao do capi tal humano e para fortal ecer as es-
truturas organi zaci onai s da soci edade o capi tal soci al . Neste enfoque, homens
e mul heres so vi stos num dupl o ol har: pri mei ro como suj ei tos, protagoni stas de
mudanas e, segundo, como fator estratgi co do desenvol vi mento produti vo. O
processo de capaci tao ampl i a o acesso i nformao e reestrutura conheci men-
tos, potenci al i zando a ao dos suj ei tos soci ai s. E mai s, apoi a a construo do
empoderamento do ci dado() para que os benefci os do desenvol vi mento se
vol tem para a real i zao humana.
A capaci tao envol ve contedos, tcni cas pedaggi cas e de aprendi zagem,
mas aci ma de tudo um processo de empoderamento das pessoas. Consi dera-se
que uma di nmi ca de desenvol vi mento l ocal que tente ser i nstaurada sem este
ei xo de capaci tao e empoderamento no l eva autonomi a dos atores e sus-
tentabi l i dade, que so resul tados fundamentai s. I sto si gni fi ca quebrar pri ncpi -
os tradi ci onai s na i nterveno pbl i ca - as rel aes de domi nao, cooptao,
cl i entel i smo - j untamente com a construo de paradi gmas de autonomi a dos
atores e de uma nova rel ao estado-soci edade.
Componentes do processo pedaggico
em apoio ao desenvolvimento local
Os componentes do processo pedaggi co consti tuem os agregados que possi -
bi li tam a obteno de resultados da i mplementao da metodologi a. Estes resulta-
dos, por sua vez, contri buem para a formao e consoli dao dos processos de
desenvolvi mento local nos seus ali cerces pri nci pai s, a saber, a formao de capi tal
humano e capital social, o desenvolvimento produtivo do territrio e a concertao
para a gesto parti ci pati va. Os componentes bsi cos correspondem a:
Mobi l i zao, Arti cul ao e Fortal eci mento Organi zaci onal de Agentes Pro-
duti vos, I nsti tui es Governamentai s e Organi zaes Comuni tri as;
Formao de Agentes de Desenvol vi mento Local , Faci l i tadores e Mul ti pl i -
cadores da Metodol ogi a;
Capaci tao de Organi zaes Empresari ai s/ Agentes Produti vos, I nsti tui -
es Governamentai s e Organi zaes da Soci edade Ci vi l .
Consolidao de I nstitucionalidades voltadas para o Desenvolvimento Local.
265
Multiplicadores da Metodologia GESPAR
Uma das pri nci pai s preocupaes do proj eto Banco do Nordeste-PNUD foi
dar conti nui dade a todo o trabal ho i mpl ementado. A i ni ci ati va tomada para
garanti r essa evol uo permanente foi formar uma rede de tcni cos e l deres
l ocai s para atuar no programa de capaci tao atravs da Metodol ogi a GESPAR.
Foram cri ados mecani smos de formao, entre el es os cursos de faci l i tadores
e mul ti pl i cadores da GESPAR. Os parti ci pantes das equi pes so sel eci onados
entre as l i deranas l ocai s, tcni cos das equi pes i nteri nsti tuci onai s e i ntegrantes
das ofi ci nas e reuni es. A escol ha depende do empenho e di scerni mento para
di fundi r a metodol ogi a.
Mas no soment e o curso que forma mul t i pl i cadores da GESPAR. A vi -
vnci a nas at i vi dades do programa, a experi nci a t eri ca e prt i ca, a part i ci pa-
o nos encont ros de aval i ao, reci cl agem e t rei nament os so consi deradas
fundament ai s.
J no ano 2000, cerca de 800 tcni cos mul ti pl i cam a GESPAR em di versos
muni cpi os do Nordeste, norte de Mi nas Gerai s, Espri to Santo e Santa Catari na,
garanti ndo sustentabi l i dade ao programa de capaci tao. So agentes de desen-
vol vi mento, vol untri os, tcni cos de i nsti tui es, funci onri os do Banco do
Nordeste, ONGs, uni versi dades e prefei turas. Entende-se que atravs da trans-
fernci a da metodol ogi a s i nsti tui es e enti dades comprometi das com o desen-
vol vi mento l ocal se dar a conti nui dade do trabal ho.
Sntese dos Resultados quantitativos
A segui r so apresentados al guns i ndi cadores bsi cos dos resul tados quanti -
tati vos al canados pel o Proj eto, no conj unto de sua traj etri a:
Resultados
768
618
150
10. 129
3. 562
155
31
20
11
20
14. 660
3. 139
2. 175
964
283
2. 428
661
1. 767
783
15
4. 660
Especificao
Organi zaes apoi adas
- organi zaes sensi bi l i zadas e i nst rument al i zadas
- organi zaes apoi adas em aes pont uai s
Di ri gent es, funci onri os, produt ores e assessores t cni cos (equi pes
l ocai s) capaci t ados nas organi zaes
Empreendedores i ndi vi duai s capaci t ados
Comuni dades l ocai s apoi adas (muni cpi os)
Pl anos referenci ai s de desenvol vi ment o el aborados
- nas reas de desenvol vi ment o l ocal
- nos pl os de desenvol vi ment o i nt egrado
Consel hos de desenvol vi ment o l ocal (ou equi val ent es)
est abel eci dos e em funci onament o
Represent ant es, l i deranas comuni t ri as e assessores t cni cos
(equi pes l ocai s) das reas apoi adas capaci t ados
Empreendi ment os produt i vos l ocai s
- gerados e consol i dados
- exi st ent es consol i dados
I nst i t ui es e ent i dades parcei ras
Tcni cos das i nst i t ui es e ent i dades de apoi o
- t cni cos do Banco do Nordest e
- t cni cos de out ras i nt i t ui es e ent i dades
Part i ci pant es da rede de faci l i t adores/ mul t i pl i cadores
Organi zaes de t cni cos apl i cando a met odol ogi a GESPAR
Event os de capaci t ao promovi dos
266
Elementos da avaliao interna
Entre j anei ro e j unho de 2000 foi real i zada pel o Proj eto a Operao Col hei -
ta , desti nada a consol i dar e redi reci onar estrategi camente as i nsti tuci onal i dades
geradas, si stemati zar i nformaes di sponvei s e i denti fi car os i mpactos percebi -
dos pel os parti ci pantes do processo.
Foram consul t adas e ent revi st adas pessoas de t odos os segment os envol vi -
dos nas experi nci as, nos nove est ados do Nordest e e em Mi nas Gerai s: t cni -
cos da Equi pe do Proj et o; t cni cos do Banco do Nordest e; faci l i t adores das
Equi pes de Apoi o Tcni co; i nsti tui es/ Prefei turas; e organi zaes econmi cas
e da soci edade ci vi l .
As entrevi stas com os di versos segmentos de atores envol vi dos di retamente
no Proj eto apontam um conj unto de resultados gerai s posi ti vos, bem como i den-
ti fi cam questes i nsufi ci entemente trabal hadas e di fi cul dades enfrentadas.
Principais reas de sucesso do Projeto
Como aspectos posi ti vos na traj etri a do Proj eto, foram apontados os se-
gui ntes efei tos qual i tati vos, entre outros:
A abordagem do desenvol vi mento l ocal em novas bases, com uma vi so que
parte do endgeno e i ncorpora tanto o planej amento como a gesto para o
desenvolvi mento. A redescoberta das potenci ali dades locai s e o despertar das
potenci ali dades empresari ai s das foras soci ai s da locali dade se transformam
em fatores de auto-organi zao das comuni dades, de i nsero de di versos
segmentos soci ai s s novas di nmi cas sci o-econmi cas e polti co-culturai s.
A i mpl ementao de uma nova forma de gesto soci al , na qual val ori zada
a obteno de consensos estratgi cos mni mos e a i denti fi cao e admi ni s-
trao de confl i tos como forma de cresci mento conj unto.
O surgi mento de novas l i deranas e a reci cl agem das anti gas, com mudana
comportamental dos atores soci ai s envol vi dos.
O desenvol vi mento de um enfoque empresari al nas organi zaes de peque-
nos produtores rurai s e urbanos.
A ampl i ao e consol i dao da Rede GESPAR de Mul ti pl i cadores, nos nove
Estados do Nordeste e em Mi nas Gerai s, Espri to Santo e Santa Catari na. A
Rede GESPAR nasceu da i denti fi cao dos tcni cos das Equi pes de Apoi o
Tcni co, parti ci pantes das aes de desenvol vi mento l ocal e regi onal , com
a proposta metodol gi ca do Proj eto Banco do Nordeste/ PNUD. Aval i a-se
que esta i denti fi cao abrange os mtodos e tcni cas mas tambm, e pri nci -
pal mente, se estende fi l osofi a e axi ol ogi a do Proj eto.
A adoo e di fuso de um modo de atuao e uma prti ca que j apresenta
repercusses fora da Regi o Nordeste, i ncl usi ve fora do Brasi l .
Pontos insuficientemente tratados e dificuldades enfrentadas
Houve consenso em que al gumas questes, ai nda que fundamentai s na estra-
tgi a da GESPAR, foram tratadas i nsufi ci entemente, tai s como: a di menso po-
l ti ca dos processos, contextos e conj unturas em que se desenvol vi a o Proj eto; a
di menso ambi ental ; aspectos da di menso produti va (redes e cadei as produti -
vas) e o si stema de aval i ao dos resul tados.
Al gumas di fi cul dades foram sal i entadas nas di ferentes etapas de i mpl emen-
tao e vm sendo anal i sadas pel os formul adores do Proj eto, tendo em vi sta sua
superao:
O reforo capaci tao das equi pes de apoi o tcni co no foi sati sfatri o.
O engaj amento das i nsti tui es e enti dades parcei ras foi precri o em al guns
muni cpi os; mui tos se comprometeram e no real i zaram as ati vi dades de
sua competnci a.
Em al gumas reas, surgi ram di fi cul dades de i nteragi r com as foras pol ti -
cas locai s.
267
Houve confronto entre os recursos di sponvei s e o vol ume de trabal ho
requeri do pel a proposta do Proj eto.
A central i zao e o autori tari smo na gesto de uma parcel a das organi zaes
e prefei turas atrapal haram o andamento do Proj eto.
Os recursos escassos dos produtores e o bai xo grau de al fabeti zao foram
empeci l hos para o trabal ho.
Sntese dos avanos identificados
Como pontos de sntese, os entrevi stados tenderam a estabelecer como consen-
so os segui ntes resultados alcanados pelo experi nci a da GESPAR at o ano 2000:
Formao de capital humano. A capaci tao vi sta como o pri nci pal i nstru-
mento do Projeto e tambm como a i nstnci a que alcanou melhores resultados. A
formao de pessoas (tcni cos, funci onri os e produtores) em termos de extenso
quanti tati va e pri nci palmente do alcance de mudanas comportamentai s, consci -
nci a soci al, capaci dade empresari al e tcni ca para autodetermi nar-se, consi dera-
da por todos como o pri nci pal resultado do Proj eto. I sto permi ti u a gerao de
uma massa crti ca nas ci dades, zonas rurai s e i nsti tui es superi or a mi l pessoas
com capacidade para impulsionar novos projetos e manter a dinmica da GESPAR,
e de mai s de 10 mi l pessoas que parti ci param de di versas modali dades formati vas.
Formao de capital social. O segundo resultante o fortaleci mento organi za-
ci onal , em duas di menses: a) a gerao de organi zaes, empresas, associ aes e
fruns de di versas modal i dades, permi ti ndo o empoderamento dos setores popu-
l ares e das suas comuni dades, tanto no aspecto econmi co quanto nas rel aes
i nteri nsti tuci onai s; b) as mudanas veri fi cadas nas organi zaes, vi sando o exerc-
ci o ci dado e empresari al: mudanas na gesto i nterna para faz-la mai s democr-
ti ca e parti ci pati va, gerao de proj etos e planos de desenvolvi mento, energi a para
i mpulsi onar novos hori zontes e modos de vi da. A quanti dade de 768 organi zaes
apoi adas di retamente um nmero si gni fi cati vo, ao que se agrega o apoi o i ndi reto
atravs dos parti ci pantes nas capaci taes, assi m como organi zaes cri adas depoi s
que o Proj eto havi a se reti rado de alguma comuni dade.
Mudanas institucionais. Vi sual i za-se seu i mpacto i nternamente s duas i ns-
ti tui es parcei ras na consti tui o do Proj eto. No Banco do Nordeste, tanto na
el aborao concei tual quanto na formao de equi pes de agnci as l ocai s e na
prpri a estrutura central . No i nteri or do PNUD-Brasi l , na proposi o e i ncor-
porao de um concei to de desenvol vi mento l ocal associ ado a uma estratgi a
metodol gi ca de atuao.
Capacitao empreendedora das comunidades. A parti r do Proj eto foram gera-
dos e consol i dados mai s de 3 mi l empreendi mentos produti vos no mei o rural e
urbano, aspecto i ndi cati vo do fomento ao empreendedori smo popul ar desenca-
deado pel a experi nci a. Por outro l ado, di fi cul dades so i denti fi cadas no que
tange formao de redes de mi croempreendi mentos e cadei as produti vas, asso-
ci adas a uma mai or i nsero competi ti va.
Consolidao da Metodologia GESPAR. val ori zada a capaci dade de o Proj eto
del i near uma metodol ogi a i novadora, efi ci ente, de capaci tao ori entada ao de-
senvol vi mento das pessoas, comuni dades, empresas e ao desenvol vi mento l ocal .
Embora al guns assi nal em carnci as no desenho, no seu processo de construo
ou apl i cao, todos coi nci dem que a metodol ogi a consti tui um aporte de grande
i mportnci a na ao educati va ori entada para o desenvol vi mento l ocal .
Elementos da avaliao externa
Destacam-se, a segui r, consi deraes presentes no Rel atri o de Aval i ao Ex-
terna el aborado pel os consul tores Cunca Bocayuva (Ri o de Janei ro) e Gui l l ermo
Wi l l i amson Castro (Temuco Chi l e).
Na sua arti cul ao com o Banco do Nordeste, nos seus efei tos no pl ano l ocal
muni ci pal e i ntermuni ci pal, atravs da construo de redes e arti culaes i nsti tu-
268
ci onai s, tcni cas e produti vas, o Proj eto GESPAR (Banco do Nordeste/ PNUD)
converteu-se num i nstrumento de carter bastante abrangente. Neste senti do, se
di funde em funo das demandas presentes no debate sobre a construo de uma
cultura, de mei os tcni cos e de ferramentas capazes de endogenei zar o processo de
desenvol vi mento em novas bases. Essa metodol ogi a procura arti cul ar di menses
econmi cas e soci ai s da agenda estratgi ca do desenvolvi mento brasi lei ro, a parti r
do fortaleci mento do capi tal soci al (associ ati vo e de cooperao), do capi tal huma-
no (cul tural , tcni co e profi ssi onal ), das parceri as pbl i cas e i nsti tuci onai s e do
fomento ao potenci al empreendedor e i novador das comuni dades.
O recorte da arti cul ao com o terri tri o, escol hi do pel o Proj eto, envol ve
uma di menso formal i zada i nsti tuci onal , um enfoque de geografi a econmi ca
l i gada s cadei as e redes produti vas, e fi nal mente aparece como uma cul tura que
percebe as possi bi l i dades de cruzamento entre novos agenci amentos produti vos
e aes de fomento, que redesenham as bases do protagoni smo dos atores para o
desenvol vi mento l ocal .
As l i es do Proj eto se rel aci onam com a emergnci a de redes, associ aes e
equi pes que no plano local constrem aes que modi fi cam a gesto pbli ca e/ ou
o potenci al empreendedor nos muni cpi os. No pl ano da subj eti vi dade, pode-
mos consi derar o fato veri fi cado de que quase todos os que passaram pel as capa-
ci taes e pel os processos de envol vi mento e consti tui o de base associ ati va,
desencadeados atravs da apl i cao da GESPAR, se consi deram transformados
do ponto de vi sta de sua cul tura, val ores e habi l i dades.
Os novos padres econmi cos de cooperao, escal a, transparnci a, i nforma-
o, requi si tos educaci onai s e quali dade sci o-ambi ental, exi gem um novo modo
de gesto e arti cul ao do mei o sci o-tcni co, das estratgi as de pl anej amento e
das i nfra-estruturas capazes de endogenei zar competnci as e ampl i ar a produo
de excedentes. As desi gual dades soci ai s, as estruturas de poder, os condi ci ona-
mentos cul turai s, so afetados pel os novos condi ci onamentos e por um contexto
i nsti tuci onal e empresari al em mutao. Reverter essas tendnci as, encontrando
uma sada que no sej a a da excl uso soci al ampl i ada, i mpe uma busca de
al ternati vas a parti r do aprovei tamento dos recursos e potenci al i dades presentes
nos contextos sci o-ambi entai s especfi cos.
O Proj eto Banco do Nordeste-PNUD benefi ci a-se desta refl exo e procura
aproxi maes adequadas a uma escal a i nsti tuci onal e terri tori al superi or, sem
perda de vi sta dos el os rel ati vos aos atores produti vos l i gados aos mi cro e peque-
nos empreendedores, tai s como as noes de cl usters de empresas e i novaes,
a organi zao em cooperao de mei os tcni cos e materi ai s, os si stemas de parce-
ri as, a rel ao entre capi tal soci al e capi tal humano e a organi zao em redes dos
empreendi mentos e das equi pes i nsti tuci onai s. Esse conj unto de refernci as abre
espao para consol i dar os desafi os da GESPAR enquanto metodol ogi a de desen-
vol vi mento l ocal na conexo com os desafi os e experi nci as si stemati zadas em
pases como a I tl i a e a Espanha.
O trabalho de avali ao procurou lanar um olhar sobre o estado da arte no
desenvolvi mento da metodologi a de Gesto Parti ci pati va para o Desenvolvi mento
Local (GESPAR). I ndi camos a segui r alguns aspectos que devem ser fortaleci dos e
obstculos que devem ser observados na sua conti nui dade e expanso.
Enquanto mtodo para abordar o desenvol vi mento, enquanto enfoque que
parte de um si stema de val ores prpri os, enquanto modi fi cao de cul tura e
construo de um i nstrumental i novador, a GESPAR vi ve as contradi es e con-
trovrsi as que atravessam as di nmi cas empreendedoras e de ao i nsti tuci onal
num contexto de desi gual dade, escassez e restri es sci o-cul turai s e pol ti cas.
Exi stem fortes contradi es entre processos de arti cul ao soci al l ocal e o
i mpacto das frontei ras econmi cas de compl exos produti vos e das pol ti cas p-
bl i cas que bl oquei am os el ementos prpri os e os ri tmos dos atores l ocai s. Os
choques cul turai s e os bl oquei os i nsti tuci onai s l i gados aos poderes ol i grqui cos
269
so aspectos que se somam na barragem das mudanas cul turai s e produti vas que
abri ri am novas potenci al i dades. Essas frontei ras e choques entre di ferentes
ri tmos, formatos e processos so fatores to graves quanto a escassez materi al que
ati nge certas regi es e l ocal i dades.
A agenda soci al aparece como um centro a parti r do qual se focal i za a experi -
nci a, i ncl usi ve com certa anteri ori dade sobre a di menso i medi atamente pro-
duti va e mercanti l . O trabal ho de reci proci dade e sol i dari edade entre os empre-
endedores, as carnci as materi ai s, as demandas de desenvol vi mento cul tural e a
busca de um processo subj eti vo de fortal eci mento das i denti dades e da ci dada-
ni a ganha relevo na combi nao entre construo de capi tal soci al e acesso a bens
e recursos pbl i cos essenci ai s.
O carter educati vo uma marca defi ni dora do esti lo do Proj eto, o que pode
ser demonstrado pel o nmero de pessoas que, em di ferentes nvei s de atuao e
organi zao, passaram pelas ofi ci nas e ati vi dades de capaci tao. A di fuso de uma
li nguagem capaz de permear tamanha di versi dade cultural parece ser uma vi rtude
do Proj eto, que resulta num esti lo novo de atuao, permeada por valores li gados
ao fortaleci mento das i ni ci ati vas locai s e busca de resultados concretos.
O grau de profi ssi onal i smo e o empenho da equi pe do Proj eto pode ser
observado nos resul tados obti dos em termos de consti tui o de equi pes l ocai s,
na el aborao dos di agnsti cos, na capaci tao associ ati va e no desenho de pro-
j etos e defi ni es estratgi cas sob a forma de pl anos l ocai s de desenvol vi mento.
O engaj amento de vol untri os e as equi pes de apoi o tcni co envol vi das de-
monstram o potenci al de mobi l i zao de recursos humanos e a capaci dade de
agluti nao que a perspecti va aberta pelo Proj eto provoca nas di ferentes i nsti tui -
es. As defi ni es i novadoras em termos de fi losofi a e o senti do polti co do Pro-
jeto geram entusi asmo num cenri o classi camente marcado pelo desgaste da tem-
ti ca do desenvolvi mento, por fora do cli enteli smo e do burocrati smo que marcam
o cenri o nordesti no e permei am o aparelho de Estado de uma manei ra geral.
A ati vi dade do Proj eto BN/ PNUD pode ser consi derada bem sucedi da, pri n-
ci pal mente se l evarmos em conta o contexto adverso da regi o onde el e se apl i -
cou at ento. O quadro dramti co da seca no favorece os di ferentes proj etos de
base agropecuri a, assi m como os mei os fi nancei ros e as pol ti cas focal i zadas de
erradi cao da pobreza ai nda se si tuam no terreno da aj uda i medi ata. Apesar do
esforo dos di ferentes grupos e associ aes no senti do de mel hor uti l i zar as fren-
tes produti vas e outras formas de pol ti cas emergenci ai s na regi o, um novo
formato de pol ti cas de fomento parece estar sendo exi gi do para apoi ar estratgi -
as e empreendi mentos sustentvei s de desenvol vi mento l ocal . O Proj eto vi ve os
condi ci onamentos e constrangi mentos de l i dar com um cenri o onde at mesmo
os setores mai s robustos, em termos empresari ai s, sofrem com as restri es e o
carter di fuso e i ncerto das pol ti cas. O quadro i nsti tuci onal brasi l ei ro de aj uste
estrutural e de cri se com reestruturao da ao do Estado ai nda no rompeu
com as prti cas tradi ci onai s do poder l ocal , o que faz com que o Proj eto tenha
que convi ver com um quadro de representaes e estruturas com um ethos
ol i grqui co e cl i entel i sta, o que bl oquei a o mvel democrti co e de di l ogo que
marca o senti do ti co do Proj eto.
O Proj eto exempl ar no que se refere ao esforo de consti tui o de parceri as,
sendo evi dente o seu efei to posi ti vo e de conj unto quando essas so bem estabe-
l eci das no pl ano l ocal , ou sej a, quando permi tem a arti cul ao entre proj etos da
soci edade l ocal e dos governos muni ci pai s. cl ara a i ntenci onal i dade do Proj eto
no que se refere a uma amarrao de estruturas e di nmi cas de parceri as, que vo
de equi pes i nsti tuci onai s at si stemas l ocai s (prefei turas e associ aes). E, ai nda,
contando com a parceri a de uma agnci a naci onal / regi onal brasi l ei ra, o Banco
do Nordeste, com um proj eto de capaci tao i ni ci ado pel o Programa das Naes
Uni das para o Desenvol vi mento. Se esta parceri a, ponto de parti da para o rel a-
ci onamento i nsti tuci onal , consegui u abri r as portas de mui tas i nsti tui es e po-
270
deres l ocai s para i ni ci ar o Proj eto, os desdobramentos posteri ores s ganharam
vi da porque uma nova mental i dade e fora associ ati va e i nsti tuci onal foi gerada,
com uma enorme gama de resul tados com si nal posi ti vo.
Esses resul tados vo mui to al m do assi stenci al i smo, permi ti ndo afi rmar que
o desenvol vi mento l ocal , nos termos da Metodol ogi a GESPAR, permi te abri r
possi bi l i dades de reori entao das pol ti cas numa perspecti va mai s i ntegrada. O
que deri va sobretudo do seu empenho nas parceri as e no associ ati vi smo, que
fortal ece um recurso estratgi co: o capi tal soci al , como requi si to i ndi spensvel
para o desenvol vi mento humano sustentvel .
271
Desafios para a incorporao da
transparncia em um modelo de
gesto municipal
Jos Carlos Vaz
A construo de um model o de gesto muni ci pal que pri vi l egi e uma
rel ao com a soci edade baseada na ci rcul ao de i nformaes, na
corresponsabi l i zao e no control e soci al das aes do governo exi ge
uma sri e de mudanas nas prti cas de gesto normal mente adotadas
pel a tradi o pol ti ca brasi l ei ra.
O pri ncpi o bsi co que deve nort ear esse movi ment o de que a
i nformao um di rei to de ci dadani a. Radi cal i zar a democraci a exi ge,
portanto, um esforo de ampl i ao do acesso dos ci dados s i nforma-
es referentes ao governo muni ci pal ou de posse deste. Tradi ci onal -
mente, o gerenci amento das i nformaes em uma prefei tura no se d
por este ngul o, e essa transformao no uma operao tri vi al .
Um governo preocupado em ampl i ar sua permeabi l i dade soci eda-
de ci vi l deve adotar pri ncpi os de descentral i zao das deci ses, com
sua aproxi mao dos ci dados di retamente i nteressados e envol vi dos.
necessri o cri ar possi bi l i dades de mai or parti ci pao popul ar em todo
o processo de gesto, desde a formul ao das pol ti cas at sua aval i a-
o. Tambm preci so al terar as prti cas de trabal ho dos vri os setores
da prefei tura, cri ando mecani smos de atendi mento aos ci dados que
garantam a i mpessoal i dade na prestao de servi os e na execuo de
i nvest i ment os. Por fi m, preci so redi reci onar o funci onament o dos
rgos muni ci pai s para o forneci mento de i nformaes soci edade ci -
vi l , abri ndo as cai xas pretas da i nformao, como o oramento pbl i -
co e os grandes proj etos de i nterveno para o entendi mento por parte
da soci edade. A tecnol ogi a da i nformao deve ser entendi da como uma
grande al i ada nesse processo, oferecendo mui t as possi bi l i dades para
faci l i tar o acesso i nformao.
272
Este texto apresenta de forma bastante suci nta um conj unto de el e-
ment os em sua mai s expressi va parcel a ext rados das experi nci as
recentes da admi ni strao muni ci pal brasi l ei ra que podem contri bui r
posi ti vamente para o aumento da transparnci a da gesto muni ci pal .
Tai s el ementos para a i ncorporao da transparnci a so apresentados
no formado de desafi os para os governos muni ci pai s democrti cos.
Cada um desses desafi os corresponde a um aspect o part i cul ar da
presena da transparnci a na concepo do model o de gesto muni ci -
pal . Para cada um del es, um conj unto de temas deve ser tratado de
forma a se passar de i di as e concepes teri cas para um conj unto de
prti cas que efeti vem a transparnci a na gesto. O obj eti vo da estrutu-
rao do texto por desafi os , exatamente, faci l i tar esse enfoque centrado
na prti ca da gesto muni ci pal . Da a preocupao com a i denti fi cao
de al gumas experi nci as de refernci a e com a i ndi cao de cui dados
bsi cos a tomar no processo de i mpl ementao de aes.
Fi nal i zando esta i ntroduo, no se deve dei xar de notar que a sel e-
o desses desafi os no i ntenta estabel ecer uma categori zao perma-
nente ou uni versal , ai nda que al guma permannci a nel a possa exi sti r.
Di ferentes contextos podem cri ar novos desafi os, ou gerar especi fi ci -
dades naquel es aqui apontados.
Desafio 1: Democratizar a gesto das polticas
pblicas
Permi ti r que a soci edade exera seu di rei to i nformao e parti -
ci pao deve fazer parte dos obj eti vos de um governo que se compro-
met a com a sol i di fi cao da democraci a. Democrat i zar a gest o das
pol t i cas pbl i cas requer, fundament al ment e, que a soci edade possa
parti ci par no processo de formul ao e aval i ao da pol ti ca, da gesto
de sua i mpl antao e operao e da fi scal i zao de sua execuo, por
mei o de mecani smos i nsti tuci onai s. Esta presena da soci edade mate-
ri al i za-se atravs da i ncorporao de categori as e grupos soci ai s envol -
vi dos di reta ou i ndi retamente no processo de formul ao, i mpl ementa-
o e aval i ao das pol ti cas pbl i cas, e que, normal mente, esto excl u-
dos das deci ses. Ou sej a, si gni fi ca ti rar dos governantes e dos tcni -
cos da prefei tura e dos setores soci ai s mai s poderosos o monopl i o de
determi nar os rumos das pol ti cas pbl i cas no muni cpi o.
Os mecani smos de democrati zao da gesto das pol ti cas pbl i cas
podem al canar vri os nvei s de sua execuo. No caso da educao,
por exempl o, tm si do di fundi das as i nstnci as de parti ci pao popul ar
j unto secretari a muni ci pal de educao, j unto a escol as e, em al gu-
mas l ocal i dades onde conveni ente, em nvel regi onal , como em di ver-
sas experi nci as que se di fundi ram no fi m da dcada de 1980 e i nci o
da dcada de 1990, como os casos de Vi tri a e Reci fe
183
. Tambm
183
Vaz in Paul i cs,
2000, 235.
273
possvel i magi nar i nstnci as de parti ci pao especi al i zadas, correspon-
dentes aos di ferentes servi os de educao ofereci dos (no caso da edu-
cao: creches, ensi no de ci cl o fundamental e i ntermedi ri o, al fabeti -
zao de adul tos, ensi no profi ssi onal i zante). Em qual quer i nstnci a, os
mecani smos i nst i t uci onai s cri ados devem garant i r a part i ci pao do
mai s ampl o l eque de i nteressados possvel . Quanto mai s representati vi -
dade houver, mai or ser a possi bi l i dade de expandi r a capaci dade de
i nterveno e fi scal i zao da soci edade ci vi l .
Conselhos municipais
A cri ao de mecani smos i nsti tuci onai s de democrati zao da ges-
to deve pri vi l egi ar os organi smos permanentes, que possam sobrevi -
ver s mudanas de di reo no governo muni ci pal . Os rgos col egi ados,
como consel hos, so os pri nci pai s i nstrumentos.
Os consel hos muni ci pai s de gesto de pol ti cas pbl i cas so rgos
col eti vos, com representantes do poder pbl i co e da soci edade ci vi l ,
que parti ci pam da el aborao, execuo e fi scal i zao das pol ti cas p-
bl i cas muni ci pai s
184
. So i nstrumentos de democrati zao da gesto e,
como conseqnci a, do Estado, contri bui ndo para que haj a mai or par-
ti ci pao na el aborao das pol ti cas pbl i cas. O funci onamento efeti -
vo dos consel hos si gni fi ca mai or transparnci a na gesto, por permi ti r
que a soci edade acompanhe com mai or proxi mi dade as aes de gover-
no. Com i sto fi cam di fi cul tadas as prti cas cl i entel i stas e o uso dos
recursos pbl i cos para fi ns parti cul ares dos admi ni stradores pbl i cos e
de setores a el es associ ados.
Devem ser evi tados os conselhos baseados na i ndi cao, pelo prefei -
to, de um grupo de notvei s do muni cpi o. A experi nci a deste ti po de
composi o mostra uma forte tendnci a ao reforo do cli enteli smo e a
uma bai xa representati vi dade, uma vez que essas personali dades no par-
ti ci pam por delegao de nenhuma enti dade e, portanto, no tm a quem
prestar contas di retamente. Os notvei s fi cam expostos cooptao
pelo poder pbli co, at mesmo i nvi abi li zando o papel do conselho en-
quanto contraponto exerci do pela soci edade ci vi l. mui to mai s i nteres-
sante, no s no senti do do desenvolvi mento da ci dadani a como tambm
da efi cci a da atuao do conselho, i nvesti r na representao de enti da-
des, i nclusi ve por mei o do preenchi mento de vagas por mei o da elei o
de representantes de setores especfi cos. Este mecani smo uma forma
de garanti r a presena de i nsti tui es realmente representati vas. Reduz o
ri sco de organi zaes sem i mportnci a na vi da do muni cpi o ocuparem
assento no conselho, em detri mento de enti dades de mai or expresso.
Consti tui r consel hos, apenas, no sufi ci ente. i mportante cri ar
condi es para seu efeti vo funci onamento como espaos de parti ci pa-
o e de control e soci al dos governos. De um l ado, preci so a determi -
nao pol ti ca de presti gi -l os e efeti vamente envol v-l os nas pol ti cas
184
Para uma refl exo
acerca das
potenci al i dades e
l i mi tes do consel hos
muni ci pai s, ver
Carval ho e Tei xei ra,
2000; para al gumas
consi deraes prti cas
sobre a montagem e
funci onamento de
consel hos muni ci pai s,
ver Vaz in Paul i cs,
2000, 217-220
274
pbl i cas, para a qual sua consti tui o apenas a medi da i ni ci al . Garan-
ti r o acesso dos consel hei ros i nformao deci si vo para que os con-
sel hos cumpram seu papel .
De outro l ado, i mportante proporci onar condi es materi ai s para
os consel hos. H experi nci as como a Casa dos Di rei tos, de Caj amar,
em So Paul o, que faci l i tam a ao dos prpri os consel hos, al m de
tornar di sponvei s aos consel hei ros recursos materi ai s como computa-
dores, tel efones, sal as de reuni o; e humanos, como servi os de secre-
tari a. A prefei tura muni ci pal , ao ceder uma casa para abri gar os di ver-
sos consel hos exi stentes na ci dade, favoreceu, por um l ado, as aes
i ntegradas entre os di versos consel hos, e por outro l ado, a vi da do ci da-
do que procura i nformaes ou quer encami nhar al guma questo j un-
to aos consel hei ros
185
.
Descentralizao
A descentral i zao i mpl i ca a transfernci a efeti va de poder deci sri o
para os agentes l ocai s da admi ni strao muni ci pal . Si gni fi ca, portanto,
que os rgos regi onai s tm autonomi a, dentro de l i mi tes estabel eci -
dos, para formul ar pol ti cas l ocai s, estabel ecer pri ori dades e pl anej ar o
atendi mento das demandas. A descentral i zao pode abranger, al m da
execuo de ati vi dades, as deci ses referentes formul ao de pol ti -
cas, defi ni o de pri ori dades, ao pl anej amento operaci onal , norma-
ti zao e ao control e.
Do ponto de vi sta gerenci al , a descentral i zao possi bi l i ta um au-
mento da efi ci nci a e da efi cci a das aes do governo. possvel me-
l horar a qual i dade de vi da sem depender de grandes proj etos, poi s a
prefei tura ampl i a seu poder de di agnsti co, com as i nstnci as descen-
tral i zadas exercendo um papel de l entes de aumento , conferi ndo vi si -
bi l i dade a probl emas que antes no eram percebi dos. Obvi amente, ao
se i mpl antar um programa de descentral i zao necessri o contar com
esse efei to, i ncorporando provi dnci as para a que a capaci dade de i n-
terveno da prefei tura acompanhe o cresci mento da demanda.
A i mpl antao de ncl eos regi onai s, responsvei s pel a i mpl antao
de proj etos l ocai s e pel o contato di reto com as demandas popul ares,
favorece um rel aci onamento di reto com os ci dados e val ori za a orga-
ni zao comuni tri a. Torna-se possvel buscar em conj unto as sol ues
adequadas s necessi dades, quebrando o monopl i o do conheci mento
pel os tcni cos e burocratas
186
.
Do ponto de vi sta pol ti co, a descentral i zao aumenta a transparnci a
das aes do governo e posi ti va para o desenvol vi mento da parti ci pa-
o da popul ao na sol uo dos prpri os probl emas. Entretanto, um
model o de gesto descentral i zada tende a enfrentar di fi cul dades com
parte do Legi sl ati vo: vereadores de esti l o mai s prxi mo ao cl i entel i smo
vero este model o como uma ameaa sua prti ca pol ti ca. Al m di s-
185
Carval ho, 2001.
186
A experincia de
descentralizao do
governo municipal de
Campinas (1993-
1997) pode ser vista
em Prefeitura
Municipal de
Campinas, 1997 e Vaz
in Paulics, 2000, 73.
275
so, h o ri sco de que os agentes do governo em nvel l ocal reproduzam
vci os cl i entel i stas e real i zem uma gesto central i zada em nvel l ocal .
Da a i mportnci a de i mpl antar formas de parti ci pao dos ci dados
j unto s i nstnci as de governo descentral i zado. Podem ser consti tudos
consel hos de representantes regi onai s, el ei tos di retamente ou i ndi ca-
dos por enti dades da soci edade. Tambm pode ser possvel aprovei tar
outras estruturas de parti ci pao regi onal i zadas, como os consel hei ros
do oramento parti ci pati vo.
Indicadores e avaliao pblica da gesto
Tratando-se de aval i ao, al guns pontos so obri gatri os em um go-
verno preocupado com a consol i dao da ci dadani a: parti ci pao po-
pul ar e dos funci onri os, cri tri os obj eti vos de anl i se, i ntegrao en-
tre uma aval i ao gl obal da gesto e as di versas aval i aes setori ai s,
preocupao com o avano dos di rei tos soci ai s e pol ti cos e di vul gao
pbl i ca dos resul tados.
O mtodo adotado deve consi derar aspectos subj eti vos e anl i ses
pol ti cas, mas preci so di spor tambm de i nformaes que expressem
em nmeros os resul tados das aes do governo muni ci pal . So os i ndi -
cadores da gesto.
Neste campo tem havi do um movi mento bastante si gni fi cati vo de
construo de i ndi cadores agregados em nvel l ocal , de al guma forma
referi dos ao i ndi cador de desenvol vi mento humano desenvol vi do por
Amartya Sen
187
. Muni cpi os como Porto Alegre e Belo Hori zonte tm
i ni ci ati vas nessa di reo; o Insti tuto Poli s elaborou um i ndi cador de qua-
li dade de vi da em nvel muni ci pal
188
. Esses i ndi cadores tm um potenci al
mui to grande: podem auxi li ar os ci dados a entender melhor seu muni c-
pi o e, a parti r da, parti ci par melhor de processos de planej amento, ava-
li ar o desempenho da gesto, estabelecer pautas de rei vi ndi cao e for-
mular propostas de polti cas pbli cas. Esse papel pode ser potenci ali zado
se houver di sponvel para os ci dados uma coleo de outros i ndi cado-
res, mai s di retos e prti cos, tai s como dados demogrfi cos e i nforma-
es soci oeconmi cas.
Os i ndi cadores descrevem um determi nado aspecto da real i dade (n-
mero de l ei tos hospi tal ares i mpl antados, por exempl o) ou apresentam
uma rel ao entre si tuaes ou aes (como a rel ao entre o nmero
de matrcul as no 2 grau sobre nmero de matrcul as no 1 grau). So
excel entes para real i zar aval i aes setori ai s e para a aval i ao de cum-
pri mento de pontos do programa de governo, permi ti ndo concl uses
rpi das e obj eti vas (por exempl o, se o governo se comprometer a am-
pl i ar o nmero de domi cl i os servi dos por col eta de l i xo e este se reduz,
a aval i ao da i nefi cci a das aes neste setor bvi a).
I ndo-se mai s al m, possvel construi r um i ndi cador de qual i dade
de vi da, i ncorporando vari vei s referentes sade, mei o ambi ente, ren-
187
Sen, 1993
188
Sout o e out ros,
1995
276
da, entre outras. Ao anal i sar sua evol uo ao l ongo do tempo, pode-se
aval i ar como evol ui u a qual i dade de vi da dos ci dados (i ncl usi ve com-
parando a posi o da gesto em curso com a de gestes anteri ores).
Tambm possvel construi r um i ndi cador de efi cci a da gesto (que
mea o quanto as aes da prefei tura i nfl uenci aram a qual i dade de vi da
na ci dade) ou i ndi cadores de efi ci nci a da gesto (que aval i em se o
governo est uti l i zando os recursos di sponvei s da mel hor forma poss-
vel ). Outra possi bi l i dade a de si stemati zao dos i ndi cadores em i n-
formaes regi onal i zadas. Ao se apl i car os i ndi cadores sobre uma base
cartogrfi ca regi onal i zada, obtm-se um mapa da excl uso e i ncl uso
soci al do muni cpi o
189
. Com i sso, pode-se tornar pbl i cas aval i aes
da evol uo da qual i dade de vi da em cada regi o do muni cpi o, i denti -
fi cando o quanto o governo consegui u i ntervi r em cada uma del as. Esse
recurso tambm permi te saber se os i nvesti mentos pbl i cos concentra-
ram-se nas regi es mai s carentes ou no.
O uso de i ndi cadores de qual i dade de vi da e de desempenho de
gesto rompe o monopl i o da i nformao pel os tcni cos e di ri gentes
muni ci pai s. Essa democrati zao das i nformaes auxi l i a a soci edade
no s a control ar as aes do governo muni ci pal : tambm permi te que
os movi mentos e enti dades que atuam na vi da pol ti ca e soci al formu-
l em propostas de pri ori dades e de i nterveno.
Outra forma de uti li zao de i ndi cadores para avali ao da gesto a
cri ao de i ndi cadores de sati sfao dos ci dados com os servi os pbli -
cos
190
. Uti li zando-se metodologi a de pesqui sa de sati sfao de usuri os
de servi os, pode-se construi r i ndi cadores a parti r da experi nci a dos
ci dados usuri os dos servi os. Tornar os resultados desses i ndi cadores
pbli cos, i denti fi cando claramente os pontos fortes e fracos dos servi os
pbl i cos e os moti vos que l evam m ou boa aval i ao dos servi os
contri bui para ampli ar o nvel de transparnci a da avali ao da gesto.
Oramento participativo
Um dos mecani smos mai s popul ari zados de democrati zao da ges-
to muni ci pal o oramento parti ci pati vo. Por mei o del e, possvel
aos ci dados part i ci parem das deci ses de i nvest i ment o do governo
muni ci pal . Nas experi nci as mai s bem sucedi das, apl i ca-se um si stema
de representao com cada regi o da ci dade el egendo representantes e
pri ori dades para a di scusso da al ocao de recursos. Aps um proces-
so democrti co de deci so, so estabel eci das as pri ori dades para a rea-
l i zao de obras para cada regi o. A prefei tura assume as deci ses dos
representantes da popul ao no seu oramento de i nvesti mentos l ocai s.
H al gumas l i mi taes a consi derar. Os oramentos parti ci pati vos exi -
gem um al to esforo de mobi l i zao e geram uma posteri or fonte de
presso e cobrana pel os ci dados, exi gi ndo, portanto, garanti a da ca-
paci dade de real i zao das suas deci ses por parte da prefei tura. Outra
189
Um exempl o de
regi onal i zao de
i ndi cadores o
Mapa da I ncl uso/
Excl uso Soci al de
So Paul o. Ver
Sposat i , 2000.
190
Sobre a
mensurao de
sat i sfao de
ci dados usuri os de
servi os pbl i cos, ver
Gi l bert e out ros,
2000 e Enap, 2001.
277
crti ca que se faz que, normal mente, no tm l evado em conta os
grandes i nvesti mentos e os gastos de custei o do muni cpi o e suas pol -
ti cas pbl i cas. I ncorporar esses gastos na di scusso do oramento com
os ci dados , sem dvi da, uma possi bi l i dade bast ant e i nt eressant e,
mas no l i vre de di fi cul dades
.
Desafio 2: Oferecer maior publicidade s aes do
governo municipal
A transparnci a est di retamente associ ada ao acesso a i nformaes
sobre a gesto. Entretanto, em geral as ati vi dades de publ i ci dade e pres-
tao de contas so fei tas de forma parci al e com a preocupao de
funci onar apenas como propaganda da gesto. A uti l i zao da mdi a,
nesse caso, fi ca restri ta a um i nstrumento publ i ci tri o. Esse model o de
comuni cao i nsti tuci onal cada vez mai s perde efeti vi dade, poi s h um
crescente desgaste da propaganda governamental j unto popul ao, que
vem em arti cul ao com o desgaste e a crescente desconfi ana dos ci -
dados em rel ao s l i deranas pol ti cas. Para governos que desej am
manter uma postura di ferenci ada da prti ca tradi ci onal , nem sempre
h model os de ao que permi tam modi fi car os concei tos e as prti cas
mercadol gi cas al tamente di ssemi nadas. O probl ema que se col oca :
como i nverter a l gi ca e uti l i zar a mdi a e a publ i ci dade das aes de
governo a servi o da popul ao?
possvel prefei tura organi zar sua uti l i zao da mdi a para forne-
cer i nformaes de fato tei s para os ci dados, para que a propaganda
no sej a apenas da gesto, ou do prefei to. Nesse caso cabem tanto a
mdi a prpri a como as outras mdi as, que em geral so usadas basi ca-
mente para fazer campanhas, mas que podem ser usadas tambm para
prestaes de contas.
Na mdi a prpri a, h um campo mui to grande aberto em termos de
cri ati vi dade. Por exempl o, o j ornal do ni bus, hoj e di ssemi nado por
grande parte dos muni cpi os, comeou em So Paul o, em 1989, e
poca foi um i nstrumento i novador de i nformao. Outros muni cpi os
cri am di ri os ofi ci ai s de ampl a ci rcul ao no muni cpi o e no restri tos
apenas publ i cao de atos ofi ci ai s.
A i nternet uma mdi a que tambm pode ser expl orada pel os gover-
nos muni ci pai s, ai nda que o acesso a el a no sej a uni versal . Mui tos
muni cpi os i ncorporam em seus sti os na i nternet sees de notci as
sobre as ati vi dades do governo muni ci pal .
Outra forma so as tevs e rdi os pbl i cas, como o caso da Prefei tu-
ra de I tabi ra
191
, que cri ou um canal de TV com a comuni dade, onde
vri os grupos assumem horri os na programao. Pode no ser possvel
i mpl antar uma TV Pbl i ca, mas pode-se uti l i zar a TV convenci onal e os
canai s por assi nat ura para apresent ar as aes de governo de forma
191
Paul i cs,2000 in
Paul i cs, 2000, 271.
278
mai s transparente, no somente por mei o de annci os que exi bam i ma-
gens das obras pbl i cas, mas com programas que di scutam os pri nci -
pai s probl emas do muni cpi o e onde o governo muni ci pal pode apre-
sentar suas aes e submet-l as di scusso com outros atores soci ai s.
H ai nda outras experi nci as, como as TVs comuni tri as, que so
tevs que no so col ocadas no ar. Vai -se para um determi nado bai rro e
naquel e di a i nstal a-se um si stema de tel o, produzi ndo programas onde
a popul ao pode di scut i r e apresent ar as di scusses da gest o para
aquel e grupo, naquel e l ugar, naquel e espao.
Uma outra i ni ci ati va possvel para dar mai s publi ci dade s aes do
governo muni ci pal di vulgar amplamente todos os edi tai s de seleo de
pessoal, li ci tao e elei o de conselhei ros de conselhos muni ci pai s, ou
qualquer outro ti po de ati vi dade que exi j a i nscri o e seleo. Assi m,
permi te-se que um nmero mai or de i nteressados possa parti ci par.
Simplificao do oramento
fundamental si mpl i fi car e tornar mai s compreensvel a el aborao
e o acompanhamento da execuo oramentri a, ampl i ando as condi -
es de parti ci pao e i nterveno da soci edade. Si mpl i fi car a forma
de apresentao do oramento muni ci pal traz mai s transparnci a para
o processo oramentri o, evi tando a sua mani pul ao pel os governos.
Alguns municpios comeam a direcionar para uma forma mais simples
e de mais fcil compreenso o Sistema de Acompanhamento Orament-
rio, j existindo algumas reflexes sobre simplificao dos documentos de
oramento
192
. Aqueles que j tiveram algum contato com peas oramen-
trias certamente tero notado o quanto so indecifrveis, muitas vezes at
mesmo para o tcnico, quanto mais para o cidado comum. Vrias prefei-
turas tm realizado algumas experincias positivas. Um exemplo simblico
o de I capu, no Cear, em que a prefeitura pintava em um muro a execu-
o oramentria e os cidados, ao passarem pela rua, podiam saber quan-
to a Prefeitura gastou naquele ms.
193
claro que em outras cidades pode
ser necessrio utilizar meios mais elaborados, inclusive baseados em tec-
nologia da informao, mas a postura, ao deixar claro para o cidado o
destino do dinheiro da Prefeitura, serve como um paradigma.
Uma dezena de receitas e cerca de quinze despesas correspondem, nor-
malmente, a 95% dos valores oramentrios. Para facilitar a compreenso,
deve-se apresentar estes itens em destaque, agrupando os demais na rubri-
ca outros. Pode-se aplicar o mesmo princpio de elaborao de oramen-
tos resumidos para algumas partes do oramento de maior interesse. Como
exemplo, pode-se resumir o plano de obras, evidenciando as principais a
serem executadas, sua localizao e valor, em uma nica folha, agrupando
um grande nmero de obras de pequeno vulto em apenas uma rubrica.
Pode-se mel horar a i nformao ofereci da aos ci dados uti l i zando-se
a tcni ca de anl i se verti cal , na qual apresentada a parti ci pao per-
192
Vaz, 2000 in
Paul i cs, 2000, 269.
193
Al mei da, 1993.
279
centual dos val ores desti nados a cada i tem no total das despesas ou
recei tas. Em vez de comuni car um conj unto de nmeros de di fci l en-
t endi ment o ou val ores sem base de comparao, possvel di vul gar
i nformaes do ti po a prefei tura vai gastar 15% dos seus recursos com
pavi mentao , por exempl o.
Uma outra anl i se que pode ser real i zada a anl i se hori zontal do
oramento. Esta tcni ca compara os val ores do oramento com os val o-
res correspondentes nos oramentos anteri ores (expressos em val ores
reai s, atual i zados monetari amente).
Essas tcni cas e pri ncpi os de si mpl i fi cao devem ser apl i cados na
apresentao dos resul tados da execuo oramentri a, confrontando o
previ sto com o real i zado em cada perodo e para cada rubri ca. Deve-se
apresentar, tambm, qual a porcentagem j recebi da das recei tas e a
porcentagem j real i zada das despesas.
preci so apresentar as condi es que permi ti ram os nvei s previ s-
tos de entrada e di spndi o de recursos. A evi denci ao das premi ssas
desnuda o oramento ao pbl i co, trazendo possi bi l i dades de compara-
o. Permi te perguntas do ti po: por que a prefei tura vai pagar x por
este servi o, se o seu preo de mercado metade de x? . Contri bui
para escl arecer os moti vos de i nefi ci nci a da prefei tura nas suas ati vi -
dades-mei o e na execuo das pol ti cas pbl i cas.
O acompanhamento e apresentao do oramento em val ores reai s
(eli mi nando os efei tos da i nflao) aumenta o grau de transparnci a, poi s
a Admi ni strao apresenta opi ni o pbli ca valores que podem ser com-
parados entre si , ao contrri o dos fluxos nomi nai s de recei ta e despesa.
A di ferena no desprezvel. Com i sso, aumenta o poder de enti dades e
movi mentos da soci edade ci vi l local na fi scali zao do governo.
Fornecimento sistemtico de informaes para entidades
da sociedade civil
Para que se possa garanti r s enti dades da soci edade ci vi l o di rei to
de pesqui sar dados e receber i nformaes de seu i nteresse nos rgos
pbl i cos muni ci pai s, i ndi spensvel a cri ao de normas l egai s e pro-
cedi mentos admi ni strati vos para acesso s i nformaes. Preci sam ser
si mpl es e cl aramente defi ni dos, no dei xando dvi das sobre a respon-
sabi l i zao pel o forneci mento de i nformaes, a defi ni o de que ti po
de organi zaes podem acessar as i nformaes, os prazos de resposta e
o uni verso de temas suj ei tos pesqui sa e acompanhamento. Um cadas-
tramento prvi o das enti dades e seus representantes pode tornar mai s
rpi do o atendi mento de sol i ci taes.
A capaci dade proposi ti va das organi zaes popul ares e da soci edade
ci vi l pode ser ampl i ada: di spondo de mai s i nformaes, possvel opi -
nar sobre i ni ci ati vas do poder pbl i co e apresentar al ternati vas para
sol ues dos probl emas.
280
Outros resul tados, menos evi dentes, tambm podem ser gerados. A
faci l i tao do acesso i nformao reduz o poder da burocraci a mu-
ni ci pal : enfraquece-se o grupo de funci onri os que, monopol i zando as
i nformaes sobre o governo muni ci pal , uti l i za-as como i nstrumento
de troca ou de presso.
Pode-se destacar a i ni ci ati va do ento vereador Jorge Bi tar, no Ri o
de Janei ro, em 1995, uma l ei de acesso s i nformaes pbl i cas por
enti dades da soci edade. Ou sej a, se uma enti dade est envol vi da com
al gum trabal ho, al gum proj eto e preci sa de al guma i nformao sobre
aes muni ci pai s, a Prefei tura no l he pode negar a i nformao. Ai nda
que esta i ni ci ati va tenha al gumas l i mi taes, um i nstrumento que
aponta para uma ao possvel , porque obri ga a prefei tura a ter proce-
di mentos e parmetros para sua rel ao com as enti dades dos ci dados
que vo Prefei tura buscar i nformaes
194
.
Desafio 3: Garantir a impessoalidade no acesso aos
servios pblicos
A ausnci a de t ransparnci a est i mul a que o acesso aos servi os
pbl i cos t orne-se produt o val i oso na mo de di ri gent es e servi dores
sem compromi sso t i co. O pri ncpi o da i mpessoal i dade necessi t a da
t ransparnci a para ser i mpl ement ado com concret ude. Por i sso, o
governo muni ci pal deve ori ent ar suas aes para que a gest o de
t odos os servi os pbl i cos o apl i quem em t odos os nvei s. Essa pos-
t ura requer que os si st emas de at endi ment o e gerenci ament o dos
servi os sej am at ual i zados, i ncorporando recursos de regi st ro de
demandas, cont rol e de ordem de at endi ment o e acompanhament o
das deci ses dos envol vi dos na execuo dos servi os. Tambm
i mport ant e que esses si st emas est ej am di sponvei s para consul t a pe-
l os ci dados i nt eressados. Em uma out ra vert ent e, cri ar condi es
para i nformar a t odos os ci dados os servi os pbl i cos di sponvei s,
os requi si t os para acesso a el es e os padres mni mos de qual i dade
est abel eci dos revert e a excl uso devi da s di f i cul dades cul t urai s e
econmi cas de acesso i nformao.
Sistemas de solicitao de servios pblicos
Al go que se tem di ssemi nado bastante no campo dos si stemas de
prestao di reta de servi o ao ci dado so os si stemas de sol i ci tao de
servi os pbl i cos, usando basi cament e recursos t el efni cos (como o
tel efone 156 de mui tos muni cpi os)
195
. So si stemas nos quai s o ci da-
do tem acesso a al guns servi os, normal mente de manuteno urbana,
atravs de chamadas tel efni cas. H outros campos, como defesa ci vi l ,
marcao de consul tas, emi sses de certi des, onde cabem este ti po de
uso de si stemas de i nformao.
194
Vaz, 2000 in
Paul i cs, 2000, 241.
195
Vaz, 2000 in
Paul i cs, 2000, 243.
281
As recl amaes e sol i ci t aes de servi os dos ci dados, como poda
de rvores, l i mpeza, pavi ment ao, devem ser acol hi das por t el efone
ou pessoal ment e por uma equi pe especi al ment e t rei nada para i st o.
recomendvel que a prefei t ura i mpl ant e um si st ema de acol hi ment o
de sol i ci t aes dos ci dados que permi t a um acompanhament o post e-
ri or das sol i ci t aes. Sej a por mei o da i nt ernet , como ut i l i zando at en-
di ment o t el efni co ou pessoal , o si st ema de at endi ment o ao ci dado
deve ser baseado na i mpessoal i dade do at endi ment o, para assegurar
que no haj a di scri mi nao no acesso aos servi os pbl i cos.
Val endo-se de recursos bastante si mpl es da i nformti ca, possvel
tornar pbl i co cada pedi do (obvi amente, resguardando a pri vaci dade
dos ci dados, quando necessri o). Ao ser sol i ci tado o servi o, el e deve
entrar em uma l i sta de pedi dos a serem atendi dos em ordem cronol gi -
ca. Essa l i sta deve fi car di sponvel aos sol i ci tantes e a todos os munci pes
que podem acompanhar a execuo dos servi os e fi scal i zar o cumpri -
mento da ordem de sol i ci tao.
Guias de servios pblicos e Cartas de servios
Outro i nstrumento que tem cresci do em seu uso so os gui as de
servi os pbl i cos, publ i cados em papel , na i nternet ou di sponi bi l i zados
por atendi mento tel efni co. So gui as que, de al guma forma, ori entam
os ci dados a procedi mentos para se ter acesso a servi os e di rei tos,
apresent ando endereos, document os necessri os, di as e horri os de
funci onamento de reparti es, cri tri os de acesso, prazos e datas de
sol i ci tao de servi os
196
. Al guns tambm i ncorporam i nformaes so-
bre eventos, transporte e l ocomoo.
Pode-se ut i l i zar os gui as de servi os pbl i cos de forma art i cul ada
com as cart as de servi os. As Cart as de Servi os so um i nst rumen-
t o de est abel eci ment o e comuni cao aos ci dados dos padres de
qual i dade dos servi os pbl i cos.
So documentos pblicos atravs dos quais os rgos
prestadores de servios pblicos informam aos cidados so-
bre os servios que prestam e sobre os compromissos de qua-
lidade na sua prestao. As Cartas tambm informam so-
bre os direitos dos cidados e usurios em relao a estes
servios. Seu objetivo fomentar a melhoria contnua dos
servios pblicos para tornar explcitos os nveis de padro
de qualidade com que os cidados podem esperar da pres-
tao de servios. As Cartas de Servios esto inseridas em
um processo de modernizao e reforma do modelo de ges-
to da qualidade do servio pblico. Permitem facilitar e
melhorar a relao com os cidados e, ao mesmo tempo,
fixar os compromissos adquiridos pela Administrao P-
blica na prestao de servios. Entretanto, no podem se
restringir a uma declarao escrita. Devem integrar um
conjunto sistemtico de aes para contribuir para a cons-
truo de um modelo de gesto pblica que tenha o cida-
do como centro de suas decises.
197

196
O muni cpi o de
Curi t i ba, ent re
out ros, possui uma
experi nci a consi de-
rvel nest e t pi co.
197
Enap, 2000, 23.
Para cont at o di ret o
com um exempl o na
I nt ernet (Madri d,
Espanha), ver ht t p:/ /
www.comadri d.es/
dgcal i dad/ cartas.
282
i mportante que as cartas de servi os sej am tornadas pbl i cas e
di vul gadas ampl amente, em forma de fol hetos, publ i cao na i mprensa,
cartazes e i nternet. Deve haver cui dado com rel ao sua fci l com-
preensi bi l i dade por parte dos ci dados, devendo ser escri tas como um
documento vol tado a um pbl i co ampl o e de bai xa escol ari dade.
Ouvidoria Pblica
A cri ao de uma ouvi dori a pbl i ca muni ci pal possi bi l i ta que a pre-
fei tura di sponha de um i nstrumento efi caz para a comuni cao di reta
com os ci dados. A ouvi dori a pbl i ca uma i nsti tui o que auxi l i a o
ci dado em suas rel aes com o Estado, funci onando como uma crti ca
i nterna da admi ni strao pbl i ca, sob a ti ca do ci dado. um canal
de comuni cao di reta entre o ci dado e a prefei tura
198
.
O pri ncpi o cent ral da ouvi dori a a exi st nci a de um ouvi dor (t am-
bm conheci do como ombudsman), que funci ona como um represen-
t ant e dos ci dados dent ro da prefei t ura. O ouvi dor deve ser t o i nde-
pendent e quant o possvel no desempenho de suas funes. Por i sso,
no h como conceber a fi gura do ouvi dor sem mandat o pr-defi ni do:
s poder desempenhar sua funo de forma adequada se no puder
ser afast ado.
O papel do ouvi dor pbl i co, uma vez recebi da a demanda do ci da-
do, entrar em contato com os rgos responsvei s pel o assunto na
prefei tura e noti fi car o probl ema, procurando descobri r quai s so as
suas causas e repercusses e procurando sensi bi l i zar a admi ni strao
muni ci pal . O ouvi dor no deci de sobre o probl ema, mas o acompanha
at sua resol uo, mantendo o ci dado i nformado.
O ouvi dor deve ter poder de requi si tar i nformaes e processos j un-
to a todos os rgos da prefei tura. Deve poder, tambm, conduzi r i n-
vesti gaes rpi das, quando houver suspei tas de i rregul ari dades. A par-
ti r del as, pode sugeri r ao prefei to a real i zao de audi tori as e i nvesti ga-
es mai s detal hadas.
O ouvi dor pode ser nomeado di retamente pel o prefei to ou por um
col gi o el ei toral composto por enti dades da soci edade ci vi l . Sua nome-
ao pel a Cmara no aconsel hvel , poi s pode expor a funo a pres-
ses pol ti cas que i mpossi bi l i tem seu trabal ho.
As ouvi dori as pbl i cas ti veram o Estado do Paran como o pi onei ro
na cri ao. Al guns muni cpi os j as i mpl antaram, por exempl o: Santos-
SP, Santo Andr-SP, So Paul o-SP, Arcoverde-PE. Os ouvi dores pbl i -
cos so pessoas que esto dentro da admi ni strao para defender os
ci dados e para encami nhar as suas rei vi ndi caes. Pret ende-se que
sej am estvei s em sua funo para que no estej am suj ei tos a i nj unes
pol ti cas. I nfel i zmente nem sempre se tem consegui do i sso; ai nda tm
havi do probl emas, mas uma i nsti tui o i mportante para ser pensada
e para ser uti l i zada i ncl usi ve de outras formas. possvel tambm ha-
198
Para mai s
i nformaes e
experi nci as de
ouvi dori as muni ci -
pai s ver Vaz, 2000 in
Paul i cs, 2000, 253.
283
ver a f i gura das ouvi dori as pbl i cas descent ral i zadas, no s uma
ouvi dori a central do muni cpi o. J exi ste hoj e, na experi nci a brasi l ei -
ra, ouvidorias regionaise mesmo ouvidorias setoriais. Por que no ter o
ouvi dor da sade, o ouvi dor da educao, e assi m por di ante?
Desafio 4: Tornar os sistemas de informao da
prefeitura acessveis aos cidados
J se di scorreu aci ma sobre a i mport nci a do franqueament o das
i nformaes aos ci dados para a efet i vao da t ransparnci a como
el ement o est rut urant e do model o de gest o muni ci pal . Os si st emas
de i nformao di sponvei s ou a serem cri ados no muni cpi o devem
di spor de mdul os que permi t am aos ci dados receber as i nforma-
es de seu i nt eresse pessoal ou de i nt eresse pbl i co. Do pont o de
vi st a t ecnol gi co, no exi st em obst cul os para i st o, em sol ues mai s
ou menos si mpl es.
Sistemas de controle de processos e documentos
Nest a cat egori a de si st emas ent ram si st emas como o Prot ocol o e o
Si st ema Muni ci pal de Arqui vos, que pode engl obar t ant o os docu-
ment os at i vos, como os i nat i vos e os document os hi st ri cos. O Si st e-
ma de Prot ocol o um si st ema embl emt i co, por si gni fi car o cont at o
di ret o do ci dado com o governo para resol ver quest es de i nt eresse
pessoal . desnecessri o l embrar o quant o i mport ant e para o ci da-
do saber onde est o seu processo. Quant o mai s gi l for o acesso
i nformao, mel hor para a promoo dos seus di rei t os. Se el e puder
saber t ambm o que j foi fei t o e quai s so os prxi mos passos e,
al m di sso, quai s so os di rei t os que o statusat ual est l he conferi n-
do, o si st ema dei xar de ser um si st ema que admi ni st ra um probl ema
burocrt i co para de fat o ser um si st ema que oferece i nformaes t ei s
para o ci dado.
Quant o aos document os, no caso do Si st ema Muni ci pal de Arqui -
vos, as i nformaes nel es cont i das, mesmo nos document os i nat i vos,
garant em s pessoas acesso a dados mui t o l i gados sua vi da mat eri al ,
como, por exempl o, aquel es que di zem respei t o demarcao de l o-
t es urbanos. Nest e caso, h exempl os de ci dades em que s havi a uma
pessoa no muni cpi o que sabi a exat ament e onde t ermi nava a t erra
pbl i ca e onde comeava a t erra pri vada. No di fci l i magi nar o
poder que um ci dado nessas condi es pode ameal har nessa prefei -
t ura e nessas ci dades.
i mportante tambm nos l embrarmos dos documentos hi stri cos.
H que se consi derar que, ao se fal ar de i nformaes para a ci dadani a,
est-se fal ando de di rei tos, i ncl ui ndo o di rei to i denti dade cul tural e o
di rei to memri a hi stri ca, el ementos centrai s para a ci dadani a.
284
Sistemas de controle de custos
Uma outra categori a em que os governos l ocai s podem i nvesti r para
a promoo da transparnci a so os si stemas de control e de custos: em
geral a admi ni strao muni ci pal no di spe de i nformaes preci sas
sobre os custos de suas ati vi dades, e, portanto, a soci edade tambm os
i gnora. As apuraes de custos exi stentes so i mperfei tas, e as i nfor-
maes so de di fci l acesso, e vi rtual mente i ncompreensvei s para os
l ei gos. Os governos muni ci pai s tm uma oportuni dade neste campo
no s de promover a ci dadani a, mas de mel horar sua capaci dade de
gesto, construi ndo si stemas de apurao de custos que possam ser uti -
l i zados para a aval i ao da gesto por seus prpri os membros e por
toda a soci edade.
Sistemas de apoio ao planejamento
Uma outra categori a de si stema que pode ser col ocado di sposi o
para a prestao de i nformaes vol tadas ao ci dado a dos si stemas
de apoi o ao pl anej amento. Nessa categori a pode-se enquadrar tanto os
cadastros (cadastros fsi co-terri tori ai s, cadastros de contri bui ntes) como
si stemas de acompanhamento de i ndi cadores soci ai s e de qual i dade de
vi da, como exposto aci ma.
possvel usar, tambm, os si stemas de geoprocessamento
199
para
fazer prestaes de contas. Por exempl o, pode ser mui to i nteressante
para o control e soci al do governo tornar di sponvei s os val ores i nvesti -
dos de acordo com cada regi o da ci dade, em formato de mapa.
Sistema de acompanhamento de projetos e obras
Os si st emas de acompanhament o de proj et os e de obras normal -
mente so mui to precri os ou i nexi stentes, mas podem ser transforma-
dos em si stemas que fornecem i nformaes para os ci dados. As vri as
reas setori ai s consti tuem si stemas de i nformao prpri os, e que mui -
tas vezes fi cam restri tos ao uso daquel a rea. Tornam-se cai xas pretas
para o resto da admi ni strao e para os ci dados em geral .
i mportante l embrar que se pode di sponi bi l i zar para o ci dado des-
de as bases de dados at as pl ani l has de custo, o acompanhamento de
medi es de servi os prestados e de pagamentos e os rel atri os geren-
ci ai s que podem ser produzi dos dentro desses si stemas.
Desafio 5: Modernizar os processos administrativos
As prt i cas de t rabal ho so det ermi nant es para a capaci dade ope-
rat i va do governo muni ci pal
200
. Assi m, vol t ar a capaci dade operat i va
do governo para a promoo da t ransparnci a requer i nt ervenes si g-
ni fi cat i vas em prt i cas de t rabal ho de grande cent ral i dade. Torna-se
necessri o modi fi car a forma como a prefei t ura execut a suas pri nci -
199
Sobre uso de
geoprocessamento
por muni cpi os, ver
Bastos, 2000 in
Paul i cs, 2000, 69 e
Vaz, 2000 in
Paul i cs, 2000, 39.
200
Mat us, 1995.
285
pai s at i vi dades, ent re el as os procedi ment os de compra e cont rat ao,
o regi st ro e ci rcul ao de i nformaes, a prest ao de servi os pbl i -
cos e a al ocao de recursos.
Processos admi ni strati vos si mpl es e transparentes faci l i tam a fi sca-
l i zao e control e por parte do governo muni ci pal e da popul ao. Di -
fi cul tam o desvi o de materi ai s e recursos e o trfi co de i nfl unci a e
i nformaes. Para i ntervi r nos processos, necessri o que a prefei tura
di sponha de um pl ano de moderni zao admi ni strati va que estabel ea
pri ori dades e di ret ri zes para a t ransformao dos procedi ment os da
admi ni strao muni ci pal . Trata-se de uma i nterveno que exi ge um
prazo l ongo, mas que pode ser conduzi da por etapas e produzi r resul ta-
dos expressi vos ao l ongo de sua i mpl antao.
Al guns si stemas e procedi mentos merecem ateno especi al e devem
receber pri ori dade. Devem-se uti l i zar cri tri os bsi cos para aval i ar em
quai s h mai or necessi dade de i ntervi r:
ri scos de apropri ao i ndevi da de recursos fi nancei ros e materi ai s
ou de uso i ndevi do de servi os e equi pamentos da prefei tura;
custos envol vi dos, i ncl ui ndo todos os custos gerados pel a operao
i nadequada: materi ai s, mo-de-obra, energi a, etc;
i nconveni entes causados pel as defi ci nci as no si stema: quanto mai s
reas da prefei tura forem prej udi cadas, i ntervi r no si stema tende a
ser mai s pri ori tri o;
i mpactos no acesso dos ci dados aos servi os pbl i cos.
A transformao de prti cas de trabal ho requer um conj unto de aes
arti cul adas que vo al m do redesenho de processos de trabal ho e da
reorgani zao da estrutura admi ni strati va da prefei tura muni ci pal .
preci so dar cont a de promover mudanas si gni fi cat i vas na cul t ura
organi zaci onal da prefei tura, atravs de aes de qual i fi cao dos servi -
dores pbl i cos compl ementadas por i ni ci ati vas de moti vao, envol vi -
mento e resgate da sua di gni dade.
Desafio 6: Explorar o potencial da tecnologia da
informao
Uma l ei t ura at ent a dos desafi os col ocados at aqui dei xa cl aro o
papel de destaque que a tecnol ogi a da i nformao pode desempenhar
na i ncorporao da transparnci a ao model o de gesto muni ci pal .
A prefei tura pode uti l i zar a tecnol ogi a da i nformao para i mpl antar
si stemas desti nados a tornar pbl i cas i nformaes sobre as aes do
governo muni ci pal , os servi os pbl i cos ou outros assuntos de i nteres-
se dos ci dados. Dessa forma, no s o acesso aos servi os faci l i tado,
como possvel democrati zar o acesso i nformao. Os efei tos mul ti -
pl i cadores, do ponto de vi sta do desenvol vi mento da ci dadani a, podem
ser consi dervei s, medi da em que se consi ga cami nhar para uma rede
286
de i nformaes da qual os ci dados e suas enti dades possam parti ci par,
obtendo e comparti l hando i nformaes.
preci so, para tanto, el evar as possi bi l i dades de acesso dos ci da-
dos aos si stemas i nformati zados que l hes forneam i nformaes sobre
o governo muni ci pal . Possi bi l i dades de i nstal ao de termi nai s em equi -
pamentos como escol as, postos de sade, termi nai s de ni bus e a vi abi -
l i zao de acesso atravs de conexo de computadores devem ser l eva-
das em cont a para f aci l i t ar o acesso aos si st emas i nf ormat i zados.
Para que todos consi gam uti l i zar e entender seu funci onamento, os si s-
temas devem atender s demandas dos ci dados usuri os da forma mai s
rpi da e preci sa possvel , sem l hes exi gi r que enveredem pel os l abi ri n-
tos burocrti cos em busca de respostas.
Uma ferramenta especi al mente i mportante no uso da tecnol ogi a da
i nformao para a ci rcul ao de i nformaes para control e soci al do
governo e para tornar mai s transparente o acesso aos servi os pbl i cos
a i nternet. Pode-se uti l i zar recursos da i nternet para di vul gar edi tai s
de concorrnci as pbl i cas ou de processos sel eti vos de pessoal , apre-
sentar i nformaes sobre o oramento e i ndi cadores muni ci pai s, publ i -
car atos de governo, prover i nformaes sobre servi os pbl i cos e mes-
mo prestar parte del es, entre outras possi bi l i dades. Entretanto, deve
haver um cui dado especi al para que essas i nformaes sej am real mente
de fci l acesso dentro do sti o da prefei tura na i nternet, o que exi ge
que este sej a construdo l evando em conta a transparnci a da gesto
muni ci pal como uma de suas di retri zes pri nci pai s.
Garanti r o acesso dos ci dados tecnol ogi a, em si , j uma ao
i mportante para a promoo do di rei to i nformao. A promoo da
transparnci a, para expl orar as possi bi l i dades da tecnol ogi a da i nfor-
mao, deve cont ar com aes de i ncl uso di gi t al . Ou sej a, no faz
senti do expandi r o uso de recursos de tecnol ogi a para uso di reto pel os
ci dados se, ao mesmo tempo, no se promove a ampl i ao destes
prpri a tecnol ogi a. A oferta de pontos de acesso i nternet, real i zada
pel a prefei tura em parceri a com enti dades da soci edade, si ndi catos e
empresas, uma i ni ci ati va necessri a, neste campo. Di versos muni c-
pi os j i nstal aram pontos pbl i cos de acesso i nternet. Este pode dar-
se atravs do acesso em escol as, enti dades da soci edade e equi pamen-
tos pbl i cos como termi nai s de ni bus ou postos de sade. Com base
nesse acesso gratui to, mesmo os ci dados sem condi es econmi cas
para acessar a I nternet a parti r de sua casa podem usufrui r dos servi os
de i nformao di sponi bi l i zados pel a prefei tura, comuni car-se com o
governo muni ci pal e apropri ar-se dos demai s benefci os da I nternet.
A oferta das i nstal aes , entretanto, apenas parte da sol uo ne-
cessri a. Tambm preci so remover as barrei ras ut i l i zao das
tecnol ogi as por parte dos grupos excl udos di gi tal mente. As aes de
capaci tao so fundamentai s, podendo ser combi nadas com a i mpl an-
287
tao de pontos de acesso, comparti l hando as mesmas i nstal aes. Aten-
o especi al deve ser dada aos grupos mai s fortemente excl udos: mu-
l heres, pessoas de bai xa escol ari dade, moradores de bai rros com pi ores
i ndi cadores soci ai s e fai xas etri as mai s el evadas.
Um outro ponto a ser observado que a ampl i ao do uso da tecno-
l ogi a da i nformao deve dar pri ori dade a i nformati zar as ati vi dades-
f i m. Dent ro do quadro geral , de subut i l i zao das possi bi l i dades
tecnol gi cas, o uso da tecnol ogi a da i nformao nos governos muni ci -
pai s ai nda predomi nantemente vol tado oti mi zao do desempenho
das reas-mei o, com mui to menos ateno dedi cada prestao de ser-
vi os pbl i cos e comuni cao com os ci dados. Os si stemas i nforma-
ti zados geral mente so operados i nternamente prefei tura, sem i ntera-
o com os ci dados.
201
Os si stemas com contato com os ci dados em
geral mai s comuns so exatamente aquel es que di zem respei to arreca-
dao de tri butos.
202
Com a exi gnci a de uma mai or conecti vi dade, consegue-se um au-
mento do grau de padroni zao dos recursos uti l i zados, e tambm uma
ampl i ao da capaci dade de comuni cao com os ci dados. E, como
conseqnci a, o aumento da capaci dade de comuni cao com os ci da-
dos tende a aumentar o vol ume de demandas para a prefei tura, funci -
onando, portanto, como uma presso sobre a mqui na pbl i ca para
aumento da sua efeti vi dade em suas aes.
A tendnci a reduo de custos e popul ari zao da i nformti ca de-
vem faci l i tar o desenvol vi mento e i mpl antao de si stemas que venham
dar conta dessa l acuna. O grande desafi o ser arti cul ar o desenvol vi -
ment o de novos usos da t ecnol ogi a para que as prefei t uras possam
di reci onar sua produo e o seu forneci mento de i nformaes para a
promoo transparnci a no governo e o fortal eci mento da ci dadani a.
Desafio 7: Gerenciar informaes privilegiando a
Cidadania
Para que a gesto da i nformao possa organi zar o fl uxo de i nforma-
es, produzi das e di sponi bi l i z-l as na ti ca da promoo da transpa-
rnci a e fortal eci mento da ci dadani a necessri o modi fi car a manei ra
de se ori entar a ao de quem produz, quem armazena, organi za e cl as-
si fi ca a i nformao da prefei tura
203
.
Para tanto, exi gi da uma i ntegrao dos vri os i nstrumentos de pro-
duo, recebi mento, armazenamento e entrega de i nformao, dentro
de uma abordagem si stmi ca da rel ao entre a organi zao especfi ca
que o governo muni ci pal e a soci edade.
Uma premi ssa fundamental para que se possa pri vi l egi ar a transpa-
rnci a no gerenci amento de i nformaes pel a prefei tura muni ci pal
tratar a i nformao como um di rei to de todo ci dado, trazendo consi -
203
Part e das i di as
t rat adas nest e i t em
so uma revi so e
at ual i zao de t emas
trabal hados anteri or-
ment e pel o aut or.
Vaz 1997 in
Prefei t ura Muni ci pal
de Curi t i ba, 1997,
179 e segs.
201
Vaz, 1995
202
Margari do, 1994.
288
go um carter de bem pbl i co e fundamento para o acesso para uma
sri e de outros di rei tos.
Outra caractersti ca da i nformao que deve ser l evada em conta o
fato de que somente el a permi te o controle social sobre o governo. Por
i sso, quando se fal a da preocupao da prefei tura com a i nformao,
deve-se consi der-l a i nseri da no campo dos di rei tos bsi cos de ci dada-
ni a. Ou sej a, a i mportnci a que a i nformao carrega consi go no se
exti ngue apenas no di rei to em si do ci dado a ser i nformado. O rel evo
que a i nformao merece assumi r basei a-se no seu carter de promoto-
ra de uma al avancagem sobre outros di rei tos.
O gerenci amento das i nformaes deve l evar em conta todos os si s-
temas i nformati zados e bases de dados exi stentes na prefei tura, confe-
ri ndo-l hes caractersti cas de organi zao, de concepo e gerenci amen-
to capazes de garanti r que estej am di reci onados para produzi r i nforma-
o vol tada promoo da transparnci a na gesto.
A i ntegrao da gesto da i nformao pri vi l egi ando a transparnci a
deve tambm i ncorporar i nformaes que no esto armazenadas em
mei o di gi tal , al m de i ni ci ati vas de contato i nterati vo com o ci dado e
a uti l i zao de mdi a pel a Prefei tura.
Ao abordar a necessi dade de gesto das i nformaes pri vi l egi ando a
ci dadani a, surge a necessi dade de i nstrumentos de gesto agl uti nadores
das di versas expectati vas e vi ses presentes no governo muni ci pal e na
soci edade. Remete-se, portanto, ao i mperati vo de construo de i ns-
trumentos de gesto essenci al mente col eti vos. i mportante a defi ni o
de como cada uma das di versas organi zaes e pol ti cas pbl i cas deve-
ro gerenci ar a i nformao l evando em conta suas metas de promoo
de transparnci a.
Nesse di reci onamento da i nformao ci dadani a, o papel das reas
de i nformti ca tende a ser, crescentemente, o de forneci mento de su-
porte e parti ci pao nas deci ses de aqui si o de equi pamentos e pro-
gramas e desenvol vi mento de apl i caes. Do ponto de vi sta da gesto
si stmi ca da i nformao, a zona de i nterseo entre as vri as reas usu-
ri as da tecnol ogi a da i nformao, do nvel central de governo e da
rea tcni ca de i nformti ca a cri ao de padres comuns para a de-
termi nao de pri ori dades setori ai s, a determi nao de pri ori dades de
governo e a construo de ori entaes comuns a todo o governo, com
al gum grau de central i zao de deci ses estratgi cas para o nvel cen-
tral de governo muni ci pal ou para os rgos pbl i cos muni ci pai s.
A efeti va i mplementao de novos padres de gesto da i nformao
requer, alm das deci ses estratgi cas, aes de redefi ni o dos proces-
sos de ci rculao de i nformaes. necessri o, tambm, que se reali ze
uma revi so e adequao dos recursos uti li zados. Tambm ser necess-
ri o o desenvolvi mento e a i ntegrao fsi ca de si stemas i nformati zados.
Em rel ao aos recursos humanos, o grande desafi o a cri ao de
289
uma cul tura de val ori zao da ci dadani a nos recursos humanos do go-
verno, tanto entre os di ri gentes como entre os funci onri os. Al m des-
se esforo de cri ao da cul tura de val ori zao da ci dadani a, h tam-
bm a necessi dade de uma massi fi cao de trei namento medi da que,
para se democrati zar a i nformao, passa-se necessari amente por um
aumento do uso de recursos de i nformti ca.
Concluses
Ao contrri o do que se poderi a pensar a parti r de uma anl i se mai s
l i gei ra, a fal ta de transparnci a das gestes no pode ser somente atri -
buda ao arcabouo i nsti tuci onal naci onal , especi al mente s di sposi -
es l egai s sobre a contabi l i dade pbl i ca e as l i ci taes. Tambm no
se pode dei xar que toda a cul pa recai a sobre os ombros da cul tura pol -
ti ca ou m-f dos governantes. Os exempl os apresentados mostram
que h possi bi l i dades concretas de ao do governo muni ci pal para pro-
mover a transparnci a de suas aes. A transparnci a dos atos de go-
verno pode ser parte consti tuti va do model o de gesto muni ci pal , a
materi al i zar-se em deci ses e prti cas de governo que no s promo-
vam mudanas i medi atas no rel aci onamento entre governo e soci edade,
como anteci pem e fomentem mudanas de mai s l argo espectro no con-
texto pol ti co naci onal .
Os di versos el ement os aci ma apont ados so, de fat o, verdadei ros
desafi os para os governos muni ci pai s democrt i cos. So desafi os por-
que sua i mpl ant ao no necessari ament e si mpl es nem l i vre de
di fi cul dades.
A pri nci pal e mai or del as , sem dvi da, a capaci dade de i ncorporar
essas prti cas no prpri o proj eto de governo e manter governabi l i dade
sobre el as. Mui tas vezes, os mai ores obstcul os podem estar nos pr-
pri os componentes do governo. A i mpl antao de mai or transparnci a
no governo muni ci pal no se faz sem a cri ao de possi bi l i dades de
surgi mento de novas di menses de confl i to, mui tas vezes at com seto-
res soci ai s que api am o governo. No se pode desprezar a compl exi -
dade dos i nteresses presentes em um governo muni ci pal : a i mpl antao
de novas prti cas pode expl i ci tar l i mi taes de al gumas reas ou con-
trari ar proj etos pol ti cos de al guns setores componentes do governo.
Al m di sso, ao ampl i ar o vol ume e i ncrementar a qual i dade das i n-
formaes sobre o governo muni ci pal , a ampl i ao da transparnci a
pode modi fi car o contedo das demandas e as expectati vas de movi -
mentos soci ai s e outros setores organi zados da soci edade. I sso, foro-
samente, i r conduzi r a uma requal i fi cao das rel aes entre estes e o
governo muni ci pal .
Outras di fi cul dades tambm no podem ser negadas. Qual quer i ni -
ci ati va pode esbarrar na prpri a l egi sl ao muni ci pal , e nem sempre
290
pode ser possvel real i zar as al t eraes desej adas. Da mesma forma,
l i mi taes fi nancei ras podem i mpor-se, especi al mente nos casos em que
mai ores i nvesti mentos sej am exi gi dos, especi al mente quando os i nstru-
mentos de ampl i ao do grau de transparnci a dependem ou optam por
fortes i nvesti mentos em tecnol ogi a da i nformao.
A i nterveno no rumo do aumento da tranparnci a na gesto deve
consi derar, tambm, a necessi dade de promover mudanas cul turai s em
doi s nvei s: tanto na cul tura organi zaci onal presente na prefei tura mu-
ni ci pal , transformando prti cas e posturas arrai gadas entre os servi do-
res, como em termos da soci edade l ocal : ampl i ar a transparnci a si gni -
fi ca reduzi r a margem para cl i entel i smo e corrupo fortemente arrai -
gados na prti ca e na cul tura pol ti ca brasi l ei ra.
A i mpl antao a parti r do Legi sl ati vo tende a ser l i mi tada quando
exi sti r desi nteresse do governo muni ci pal em promover efeti va transpa-
rnci a. Nesse caso, a i ni ci ati va l egi sl ati va no ter o mesmo grau de
efi cci a que uma ao desencadeada a parti r do prpri o governo muni -
ci pal , mas mesmo al guns resul tados l ocal i zados podem contri bui r para
o aumento da transparnci a nos governos.
Se essas di fi cul dades exi stem, no oportuno faz-l as bi ces i ntrans-
ponvei s. Al m da l i teratura e das possi bi l i dades tcni cas e tecnol gi cas,
exi stem vri as experi nci as de sucesso em cada um dos campos estuda-
dos. Embora no se possa real i zar uma transposi o i medi ata para no-
vas real i dades l ocai s, possvel aos muni cpi os aprender com el as,
uti l i z-l as como referenci ai s e construi r seus prpri os i nstrumentos de
ampl i ao da transparnci a na gesto.
291
Indicadores
para o dilogo
Jorge Kayano e
Eduardo de Lima Caldas
Os i ndi cadores soci ai s e as metodol ogi as para sua formul ao vol ta-
ram a i ntegrar a agenda das ci nci as soci ai s e a preocupao dos admi -
ni stradores pbl i cos. Dentre os moti vos que j usti fi cam essa nova ten-
dnci a, destacam-se, pel o menos, trs:
a exi gnci a de organi smos i nternaci onai s que fi nanci am progra-
mas e proj etos em pol ti cas pbl i cas, e que preci sam medi r, de
certo modo, o desempenho dos referi dos programas e proj etos;
a necessi dade de l egi ti mar (com dados empri cos) tanto as pol ti -
cas governamentai s quanto as dennci as por parte da soci edade
ci vi l , como ocorreu no caso da Campanha contra a fome, que uti -
l i zou i ndi cadores produzi dos pel o Insti tuto de Pesqui sa Econmi -
ca Apl i cada (I PEA) sobre nvei s de pobreza e mi sri a; e
a necessi dade de democrat i zar i nformaes sobre as real i dades
soci ai s para possi bi l i tar a ampl i ao do di l ogo da soci edade ci vi l
com o governo, favorecendo um eventual aumento da parti ci pao
popul ar nos processos de formul ao (e defi ni o) de agendas, bem
como de moni toramento e aval i ao de pol ti cas pbl i cas.
Nota-se, pel os moti vos que j usti fi cam essa nova tendnci a, que os
obj eti vos e as fi nal i dades da formul ao e construo de i ndi cadores
so bem vari ados, sendo necessri a, portanto, certa cautel a em termos
de cl areza da funo e da ut i l i dade dos i ndi cadores, sob o ri sco de
produzi r i nformaes i nadequadas sobre a real i dade soci al na qual se
pretende i ntervi r. Em outras pal avras, dado que os i ndi cadores servem
a vri os senhores, preci so cautel a tanto na sua construo quanto na
sua i nterpretao. A col eta e produo de dados para a formul ao de
i ndi cadores j expressam os i nt eresses de medi o dos formul adores
292
dos referi dos i ndi cadores, e nessa medi da, o i ndi cador a expresso
(sempre vi esada e val orati va) de determi nada real i dade. Por outro l ado,
a l ei tura desses i ndi cadores, tambm vi esada e parci al , i ndi ca os i nte-
resses do l ei tor. Quando o l ei tor do i ndi cador formador de opi ni o
pbl i ca, o referi do i ndi cador, al m de expressar a real i dade, passa tam-
bm a produzi r e i nsti tui r a real i dade.
Por exempl o, um i ndi cador que most ra ao mesmo t empo a reduo
da pobreza e o aument o da concent rao de renda, pode ser l i do, por
um l ado, como expresso do sucesso da ao governament al em redu-
zi r a pobreza, e nessa medi da, passa a apresent ar uma real i dade de
menor pobreza e mel hori a da qual i dade de vi da de det ermi nada popu-
l ao. Por out ro l ado, esse mesmo i ndi cador pode ser l i do sob a t i ca
da concent rao de renda, que fat or det ermi nant e na perpet uao
da pobreza, dado que cri a uma si t uao de excl uso e i nacesso a
at i vos econmi cos (sej a t erra, t ecnol ogi a, crdi t o, educao ou sa-
de). Por essa l ei t ura, percebe-se que a pol t i ca governament al , por
exempl o, no l ogrou t ant o sucesso, mas pel o cont rri o, deve ser
reformul ada, se o seu obj et i vo for real ment e a reduo da pobreza,
uma vez que est a det ermi nada em grande medi da pel a concent rao
de renda e ri queza.
Os probl emas centrai s, portanto, no que di z respei to produo de
i ndi cadores, so:
cl areza do que se pretende medi r;
qual i dade e preci so na produo das i nformaes que comporo
os i ndi cadores; e
cautel a e cui dado na i nterpretao das i nformaes di sponvei s.
Out ra preocupao present e, e que permei a est e t rabal ho, di z res-
pei t o apropri ao e compreenso dos i ndi cadores por part e da
soci edade. Nest a medi da, devemos observar se a t ransfernci a de co-
nheci ment o com rel ao aos i ndi cadores, bem como a produo de
bons i ndi cadores, faci l i t am a apropri ao das i nformaes e i ncent i -
vam a part i ci pao da soci edade. No se pode perder de vi st a que o
foco cent ral do debat e sobre i ndi cadores a quest o da i nformao
enquant o di rei t o que permi t e o di l ogo ent re a gest o pbl i ca e a
soci edade ci vi l .
Este trabal ho, portanto, parte das segui ntes premi ssas:
a) a produo de i ndi cadores deve democrati zar as i nformaes di s-
ponvei s e possi bi l i tar uma l ei tura da real i dade soci al sob a ti ca
dos grupos organi zados da soci edade ci vi l ; e
b) a apropri ao das i nformaes por parte da soci edade ci vi l deve
possi bi l i tar a ampl i ao do di l ogo desta com o governo, favore-
cendo um eventual aumento da parti ci pao popul ar nos proces-
sos de f ormul ao (e def i ni o) de agendas, bem como de
moni toramento e aval i ao de pol ti cas pbl i cas.
293
E os obj eti vos deste trabal ho so procurar compreender:
O que so i ndi cadores;
Por que construi r um i ndi cador;
Em que ti po de ao possvel uti l i zar i ndi cadores;
Quando i mportante construi r um i ndi cador e quando surgi ram
os pri nci pai s i ndi cadores (uni versai s) uti l i zados atual mente.
O que so indicadores
Di ante dos li mi tes e possi bi li dades deste trabalho, defi ni remos i ni ci -
almente i ndi cadores enquanto i nstrumentos i mportantes para controle
da gesto e veri fi cao e medi o de efi ci nci a e efi cci a no apenas na
admi ni strao pri vada, mas tambm e pri nci palmente na admi ni strao
pbli ca, por permi ti rem comparar si tuaes entre locali dades (espaos
terri tori ai s) ou entre perodos di ferentes de um mesmo muni cpi o. Na
admi ni strao pbli ca, a necessi dade e i mportnci a dos i ndi cadores j us-
ti fi cam-se, dentre outros moti vos, por aumentarem a transparnci a da
gesto e faci li tarem o di logo entre os mai s di versos grupos soci ai s orga-
ni zados. Em outras palavras, pode-se di zer que os i ndi cadores so, por
um lado, i mportantes ferramentas gerenci ai s de gesto para a admi ni s-
trao pbli ca; e por outro, um i nstrumento fundamental para a fi scali -
zao, controle e acompanhamento da gesto pbli ca por parte dos mo-
vi mentos populares. Portanto, os i ndi cadores so ferramentas i mportan-
tes tanto para a burocraci a estatal quanto para a soci edade ci vi l.
Mai s i mportante que a defi ni o, destacar al gumas i di as-chave
que esto nel a presentes, dentre as quai s:
I ndi cadores so um i nstrumento, ou sej a, o i ndi cador no um
fi m em si , mas um mei o;
I ndi cadores so uma medi da, uma forma de mensurao, um par-
metro, quer di zer, o i ndi cador um i nstrumento que si nteti za um
conj unto de i nformaes em um nmero e, portanto, permi te
medi r determi nados fenmenos entre si , ou ao l ongo de determi -
nado tempo;
I ndi cadores podem ser ut i l i zados para veri fi cao, observao,
demonstrao, aval i ao, ou sej a, o i ndi cador permi te observar e
aval i ar det ermi nados aspect os da real i dade soci al : el es medem,
observam e anal i sam a real i dade de acordo com um determi nado
ponto de vi sta.
Uma vez defi ni do o i ndi cador e dest acadas as i di as-chave que
permei am a prpri a defi ni o de i ndi cadores, para efei to de faci l i dade
anal ti ca, pode-se comparar os i ndi cadores a fotografi as de determi na-
das real i dades soci ai s. Os i ndi cadores apl i cados a determi nados espa-
os terri tori ai s (apl i cados a uma l ocal i dade) podem ser comparadas ao
l ongo do tempo permi ti ndo um acompanhamento das al teraes de uma
294
mesma real i dade, do mesmo modo que as fotografi as de uma mesma
pessoa podem ser comparadas ao l ongo do tempo. Por outro l ado, pode-
se tambm comparar l ocal i dades di ferentes e estabel ecer comparaes
ent re el as, do mesmo modo que se pode comparar fot os de pessoas
di ferentes para observar suas semel hanas e di ferenas. o caso, por
exempl o, de comparar fotografi as de doi s i rmos ao l ongo do tempo
para observar o quanto so pareci dos ou di ferentes, ou ai nda para com-
parar o processo de envel heci mento dos doi s.
Os i ndi cadores, portanto, permi tem acompanhar, por exempl o as
mudanas da qual i dade de vi da de determi nado muni cpi o num pero-
do de dez anos; mas tambm permi tem comparar num mesmo perodo
muni cpi os com perfi s semel hantes.
Os indicadores so a descri o por mei os de nmeros de um deter-
mi nado aspecto da real i dade, ou nmeros que apresentam uma rel ao
entre vri os aspectos. Adotando-se tcni cas para ponderao dos val o-
res, pode-se cri ar ndi ces que si nteti zem um conj unto de aspectos da
real i dade e representem concei tos mai s abstratos e compl exos, tai s como
qual i dade de vi da, grau de desenvol vi mento humano de uma comuni da-
de ou, ai nda, nvel de desempenho de uma gesto. Estes i ndi cadores
esto sempre suj ei tos a questi onamento, poi s a escol ha dos aspectos da
real i dade a serem consi derados i nfl uenci ada por opes pol ti cas e
di sti ntas vi ses da real i dade. Para um determi nado grupo, por exem-
pl o, pode ser mai s i mportante consi derar a oferta de transporte col eti -
vo do que o nmero de tel efones i nstal ados. Al m desta restri o, h o
probl ema de nem sempre se ter acesso a todas as i nformaes que gos-
taramos de ter, e nem todas as i nformaes di sponvei s so l i das da
mesma manei ra por todas as pessoas e grupos.
Um exempl o que i l ustra nossa preocupao com a l ei tura das i nfor-
maes di sponvei s pode ser o de um muni cpi o onde houve um au-
mento da quanti dade de atendi mentos em Pronto Socorro Muni ci pal .
O aumento do nmero desses atendi mentos, por um l ado, demonstra
mai or i nterveno pbl i ca em termos de sade, mai or di sponi bi l i dade
de especi al i stas de pl anto, a ampl i ao do atendi mento popul ao e
o aumento de gastos nessa rea consi derada pri ori tri a para o governo.
Por outro l ado, esse aumento de atendi mento pode ser i nterpretado
como um col apso do Si stema de Atendi mento Mdi co nas Uni dades
Bsi cas de Sade, pode ser i nt erpret ado t ambm como ausnci a de
pol ti cas preventi vas de sade, i nfl aci onando o nmero de atendi men-
tos em Pronto Socorro no muni cpi o.
Repare-se que o fato o mesmo: aumento da quanti dade de atendi -
mentos em Pronto Socorro Muni ci pal . O i ndi cador tambm o mes-
mo: nmero de atendi mentos em Pronto Socorro Muni ci pal . No en-
tanto, a l ei tura do fato e do i ndi cador mui to di versa e condi ci onada
por i nteresses e perspecti vas pol ti cas di sti ntas.
295
Esse exempl o tambm aponta para outros doi s aspectos: o da pr-
pri a i nsufi ci nci a dos i ndi cadores, uma vez que revel am apenas uma
faceta da real i dade; e da di menso pol ti ca da construo e da i nterpre-
tao dos i ndi cadores. Al m di sso, reafi rma a i di a de que o i ndi cador
um i nstrumento que auxi l i a na i nterpretao da real i dade mas no
substi tui uma anl i se e di scusso qual i tati va, mi nuci osa e parti cul ar do
fenmeno anal i sado.
Os i ndi cadores, como t odos os i nst rument os que nos auxi l i am a
anal i sar a real i dade, podem ser si mpl es e compostos. Os indicadores
simples normal mente so auto-expl i cati vos: descrevem i medi atamente
um determi nado aspecto da real i dade (nmero de l ei tos hospi tal ares
i mpl antados, por exempl o) ou apresentam uma rel ao entre si tuaes
ou aes (como a rel ao ent re o nmero de mat rcul as no 2 grau
sobre nmero de matrcul as no 1 grau). So excel entes para real i zar
aval i aes setori ai s e para a aval i ao de cumpri mento de pontos do
programa de governo, permi ti ndo concl uses rpi das e obj eti vas. Por
exempl o, se o governo se comprometer a ampl i ar o nmero de domi c-
l i os servi dos por col eta de l i xo e este se reduz, concl ui -se di retamente
que a ao real i zada no foi efi caz.
I ndicadores compostos, por sua vez, apresentam de forma si ntti ca
um conj unto de aspectos da real i dade (por exempl o, o ndi ce de i nfl a-
o refl ete a vari ao geral de preos da economi a de determi nado pas
a parti r da vari ao de preos de uma cesta de bens pr-determi nada).
Estes ndi ces compostos agrupam, em um ni co nmero, vri os i ndi ca-
dores si mpl es, estabel ecendo al gum ti po de mdi a entre el es. Para i sso,
preci so defi ni r uma forma de ponderao, ou sej a, di zer que os i ndi -
cadores tero i mportnci a di ferenci ada (peso ) para a determi nao
do resul tado fi nal .
Para aval i ar a gesto, os i ndi cadores compostos so i mportantes por
permi ti rem fazer comparaes gl obai s da si tuao do muni cpi o e do
desempenho da gesto. Pode-se, por exempl o, construi r um ndi ce de
Qual i dade de Vi da do Muni cpi o , i ncorporando vari vei s referentes a
sade, transportes, educao, mei o ambi ente, renda, entre outras. Cal -
cul ando-se este ndi ce para vri os anos, pode-se anal i sar sua evol uo
ao l ongo do tempo e, assi m, aval i ar como evol ui u a qual i dade de vi da
dos ci dados (i ncl usi ve comparando a posi o da gesto em curso com
a de gestes anteri ores). Tambm possvel construi r i ndi cadores de
efi cci a da gesto (que meam o quanto as aes da prefei tura i nfl uen-
ci aram a qual i dade de vi da na ci dade) ou i ndi cadores de efi ci nci a da
gesto (que aval i em se o governo est uti l i zando os recursos di spon-
vei s da mel hor forma possvel ).
Mai s uma vez, deve-se apontar para o aspecto compl ementar dos
i ndi cadores. A l ei tura e a i nterpretao dos i ndi cadores deve estar acom-
panhado de uma anl i se mi nuci osa do fenmeno anal i sado.
296
Amartya Sen, prmi o Nobel de economi a em 1998, em di versas oca-
si es coment a no ver mui t o mri t o no ndi ce de Desenvol vi ment o
Humano, em si , mesmo tendo aj udado a proj et-l o. Sua crti ca no
no sent i do de desqual i fi car a cri ao do ndi ce nem t ampouco suas
qual i dades tcni cas e estatsti cas, mas a crti ca refere-se ao seu al cance
restri to enquanto tentati va de captar num si mpl es nmero a compl exa
real i dade do desenvol vi mento humano, das pri vaes, e de todo o con-
texto que ci rcunscreve e determi na a si tuao de vi da das pessoas. Se-
gundo o prpri o Sen, em contraste com a i di a grossei ra do I DH, o
resto do Rel atri o de Desenvol vi mento Humano contm uma extensa
col eo de quadros, uma ri queza de i nformao sobre uma vari edade
de aspectos soci ai s, econmi cos e pol ti cos que i nfl uenci am a natureza
e a qual i dade da vi da humana .
No entanto, o prpri o Sen, reconhece a i mportnci a do ndi ce de
Desenvol vi mento Humano:
no debate i deol gi co contraposto ao PI B: a mesma forma que o
Produto I nterno Bruto (PI B) um ndi ce restri to que mede a ren-
da produzi da num pas em determi nado perodo; o I DH tambm
o . Ao medi r a renda produzi da, est a col oca como obj et i vo
fi nal do i ndi cador, como parmet ro que merece dest aque, que
merece ser mensurado e que, deste modo pauta os debates e as
di scusses em torno da produo de renda e ri queza. Ao medi r o
I DH, por outro l ado, o desenvol vi mento humano col ocado como
obj eti vo fi nal do i ndi cador, no qual renda apenas uma vari vel .
O desenvol vi mento humano, portanto, o fi m para o qual a renda
um mei o. O desenvol vi mento humano ao ser medi do por um
i ndi cador ai nda que l i mi tado passa a di sputar espao com outros
i ndi cadores e a paut ar as pol t i cas pbl i cas e as di scusses em
torno do papel da renda e da ri queza nas soci edades humanas.
como i nstrumento persuasi vo: neste aspecto, sal i enta que os qua-
dros e as anl i ses presentes no Rel atri o de Desenvol vi mento Hu-
mano so reconheci dos com mui to respei to pel os formadores de
opi ni o pbl i cas e pel os responsvei s pel a el aborao e execuo
de pol ti cas pbl i cas, mas ai nda assi m, quando os mesmos forma-
dores de opi ni o pbl i ca e os responsvei s pel as pol ti cas pbl i cas
ti vessem que usar uma medi da sumri a e extremamente si ntti ca,
vol tari am para o PI B. Portanto, ai nda que l i mi tado, o I DH exerce
um papel i mportante papel persuasor.
Uma das caractersti cas fundamentai s dos i ndi cadores que, neces-
sari amente, estabel ecem um certo padro normati vo (standard) a parti r
do qual aval i a-se o estado soci al da real i dade em que se quer i ntervi r,
construi ndo-se um di agnsti co que al i mente o processo de defi ni o de
estratgi as e pri ori dades, ou; aval i a-se o desempenho das pol ti cas e
programas, medi ndo-se o grau em que seus obj eti vos foram al canados
297
(efi cci a), o nvel de uti l i zao de recursos (efi ci nci a) ou as mudanas
operadas no estado soci al da popul ao al vo (i mpacto).
Al m do aspecto normati vo, outras caractersti cas i mportantes de
qual quer i ndi cador so
Si mpl i ci dade, ou sej a, faci l i dade em serem compreendi dos
Val i dade/ Estabi l i dade - rel ao entre concei to e medi da
Sel eti vi dade/ Sensi bi l i dade/ Especi fi ci dade - expressar caractersti -
cas essenci ai s e mudanas esperadas
Cobertura - ampl i tude e di versi dade
I ndependentes - no condi ci onados por fatores externos (exgenos)
Confi abi l i dade - qual i dade dos dados (da col eta, si stemati zao e
padroni zao dos dados)
Bai xo Custo/ Fci l obteno/ Peri odi ci dade/ Desagregao - produ-
o, manuteno e facti bi l i dade dos dados
Por que construir um indicador?
Os i ndi cadores so construdos geralmente para medi r, quanti fi car e
quali fi car determi nada reali dade. Os obj eti vos prti cos da construo de
um i ndi cador so, por um lado, anali sar pesqui sas de cunho acadmi co;
por outro, avali ar desempenho e legi ti mar determi nada polti ca pbli ca.
Quando cri ados com fi nal i dades mai s propri amente acadmi cas, os
i ndi cadores, segundo Adauto Cardoso
204
, possi bi l i tam a i denti fi cao
de determi nados processos soci ai s e a sua quanti fi cao . Do ponto de
vi sta metodol gi co, a construo de i ndi cadores tem como premi ssa
bsi ca uma teori a previ amente desenvol vi da, que qual i fi ca o probl ema
e as hi pteses rel evantes e, ai nda, uma adequao ri gorosa entre o qua-
dro concei tual e as i nformaes di sponvei s .
Por outro lado, quando cri ados com a fi nali dade de avali ar desempe-
nho e legi ti mar polti cas pbli cas, os i ndi cadores so i mportantes i nstru-
mentos para di sponi bi li zar i nformao bsi ca para a construo de di ag-
nsti cos sobre a real i dade soci al , e, portanto, so cri ados no apenas
para avali ar, mas antes, para subsi di ar e amparar o desenho de determi -
nadas polti cas e programas pbli cos. Nesta medi da, a construo dos
i ndi cadores dependero do uso especfi co a que deve servi r e devem
adequar-se com preci so qui lo que os gestores pretendem medi r.
Aval i ar a gesto i mportante para corri gi r rumos i ndesej ados que
podem estar sendo tomados desapercebi damente. Aval i aes peri di -
cas permi tem i denti fi car e aprovei tar oportuni dades de ao para sol u-
ci onar probl emas, reduzi r desperdci os ou real i zar aes para ati ngi r
compromi ssos de governo.
A transparnci a da admi ni strao um ponto fundamental para a
democrati zao da rel ao Estado-soci edade e para a consol i dao da
ci dadani a. As aes que di zem respei to mai or transparnci a no po-
204 Cardoso, 1998
298
dem fi car restri tas si mpl es di vul gao dos atos do governo. I sso no
necessari amente democrati za a rel ao Estado-soci edade. Deve-se, para
al m da di vul gao das i nformaes, construi r, em mei o a um espao
pbl i co de debate, i ndi cadores que possi bi l i tem uma mel hor comuni -
cao do governo com a soci edade ci vi l .
As informaes utilizadas para a avaliao (tanto aquelas relativas s
aes de governo quanto s rel ati vas confi gurao espaci al e soci o-
econmica da cidade), alm de se integrar ao Sistema de I nformaes para
o Planejamento, podem ser integradas a um Sistema de I nformaes para
a Ci dadani a, permi ti ndo que a soci edade se apropri e delas. Rompe-se,
portanto, o monoplio que tcnicos e dirigentes municipais detm sobre a
informao. Essa democratizao das informaes, alm de auxiliar a soci-
edade a controlar as aes do governo municipal, permite tambm que os
di ferentes atores polti cos e soci ai s, como movi mentos e organi zaes,
possam formular propostas pertinentes de prioridades e de interveno e
proponham sua implantao por parte do poder pblico.
Em que tipo de ao possvel utilizar indicadores
A elaborao de um indicador pressupe critrios normativos para avalia-
o de determinada poltica. Portanto, inicialmente, deve-se diferenciar avali-
ao poltica, avaliao da poltica, e construo do indicador, sendo que esta
ltima exige a definio normativa e valorativa de o qu e como avaliar.
Para desenvolver a avali ao polti ca, necessri o estabelecer cri tri -
os de avali ao, baseados em alguma concepo de bem-estar, o que per-
mi ti ri a ai nda defi ni r pri ori dades entre os cri tri os. A avali ao polti ca,
como etapa anteri or avali ao de polti cas, coloca-se, ento, como a
anli se e eluci dao do cri tri o ou de cri tri os que fundamentam deter-
mi nada polti ca: as razes que a tornam prefervel a qualquer outra
205
.
Ressal ta-se que a aval i ao pol ti ca (normati va, por excel nci a) pres-
supe, a ocorrnci a de um debate pbl i co como i nstnci a de determi -
nao das normas e val ores consensuai s. Esse debate pode ocorrer numa
esfera ampl i ada como, por exempl o, num frum muni ci pal de desen-
vol vi mento, ou ai nda nos consel hos del i berati vos setori ai s (sade, edu-
cao, habi tao e mei o ambi ente). De qual quer modo, o i mportante
destacar que a cri ao de i ndi cadores pressupe a defi ni o normati va
de val ores e normas, e que essas podem e devem, preferenci al mente,
ser defi ni das em fruns ampl i ados de parti ci pao popul ar.
Exemplo tpico de critrios normativos que orientam a criao de indi-
cadores a idia de expanso das capacidades
206
que permeia o ndice de
Desenvolvimento Humano (I DH). Antes da criao do I DH, o principal
critrio para avaliao de desenvolvimento era o Produto I nterno Bruto
(PI B) ou o PI B per capita. Em termos normativos, o que era valorizado era
a criao de riqueza, independente de seus fins. O I DH, por outro lado,
205
Mui t as das i di as
deste i tem foram
el aboradas a part i r de
um di l ogo com o
t ext o Fi guei redo e
Fi guei redo, 1986
206
Sen, 1994
299
no avalia o desenvolvimento por meio da obteno da riqueza como fina-
lidade mas como meio que propicia a expanso das capacidades humanas.
Uma vez defi ni do o cri tri o pol ti co que deve ori entar a i mpl anta-
o de determi nada pol ti ca pbl i ca ou apenas a sua aval i ao, pode-se
defi ni r como aval i ar propri amente a pol ti ca pbl i ca.
A experi nci a cl ssi ca ameri cana consagrou as anl i ses de desempe-
nho a parti r de cri tri os de efi cci a comparao entre resul tados al -
canados e obj eti vos propostos ou de efi ci nci a, no qual os recursos
uti l i zados so os parmetros para anal i sar os resul tados, como por exem-
pl o anl i se de custo-benefci o.
Embora Fi guei redo e Fi guei redo acredi tem que a introduo da di-
menso poltica complexifica a avaliao e introduz uma irracionalidade
que ir certamente reduzir a eficincia instrumental, esta di menso
absol utamente necessri a para defi ni r com cl areza e detal hamento os
obj eti vos a serem alcanados. Portanto, a i ntroduo da di menso polti -
ca condi o necessri a para a defi ni o preci sa de metas e obj eti vos.
Al m da anl i se de efi ci nci a e efi cci a que buscam aval i ar os pro-
cessos de i mpl ementao e resul tados das pol ti cas pbl i cas, h tam-
bm cri tri os para aval i ao de i mpacto da pol ti ca pbl i ca i mpl anta-
da. Fi guei redo e Fi guei redo al ertam para o fato de que
a avaliao dos impactos extremamentecomplexa, j que
no basta mostrar que ocorreram mudanas, mas preciso
mostrar, tambm, que as mudanas registradas no ocorre-
riam (total ou parcialmente), sem a ao poltica.
Ai nda neste aspecto, preci so qual i fi car a natureza do i mpacto: se
obj eti vo (mudanas quanti tati vas), subj eti vo (estado de espri to) ou subs-
tanti vo (qual i tati vo).
Quadro 1
Objetivos da
Poltica/ Programa
At i ngi r Met as
Mudar Condi es
Soci ai s
Objetivos da
Avaliao
Aval i ar Processo
Aval i ar I mpact o
Tipos de Pesquisa
Execuo das
Met as Propost as
Mei os Ut i l i zados
Cust o/ Benefci o
Mudanas
Quant i t at i vas nas
Condi es Soci ai s
Mudanas Subj et i vas
quant o ao bem est ar
Mudanas
Qual i t at i vas nas
Condi es Soci ai s
Critrios de
Aferio
Efi cci a
Efi ci nci a
Efet i vi dade
Fi guei redo e Fi guei redo, 1986.
300
O mai s conveni ente para a consoli dao de um si stema de avali ao
de polti cas pbli cas seri a que as aes pbli cas soci ai s, admi ni strati -
vas ou de apoi o fossem fruto de um di agnsti co sobre a reali dade. Uma
vez reali zado o di agnsti co, seri am defi ni das metas e obj eti vos de curto,
mdi o e longo prazos. A parti r desses doi s elementos seri a possvel:
a) defi ni r a pol ti ca pbl i ca mai s apropri ada para a i nterveno so-
ci al e o al cance dos obj eti vos defi ni dos e desenhar a pol ti ca p-
bl i ca de i nterveno com metas e obj eti vos cl aros;
b) defi ni r o i ndi cador (ou i ndi cadores) que possi bi l i te tanto a aval i -
ao fi nal da i nterveno real i zada, quanto o acompanhamento e
moni toramento da i mpl ementao da referi da pol ti ca pbl i ca.
J na dcada de 80, havi a uma tendnci a de se cri ar fruns pol ti cos
com ampl a i ncorporao dos grupos e atores soci ai s que apresentam
i nteresses concretos na i mpl ementao das pol ti cas, em detri mento de
cri tri os e i nsti tui es de carter mai s tcni co.
Na medida em que os conselhos municipais tornam-se mais represen-
tativos a comeam a intervir mais intensamente na elaborao e imple-
mentao das polti cas pbli cas muni ci pai s, mai s especi fi camente, nas
polticas sociais, e os vrios grupos sociais e movimentos populares tam-
bm se organi zam para i ntervi r na reali dade muni ci pal, a uti li zao de
indicadores torna-se ferramenta fundamental para democratizar informa-
es bsicas que orientaro a discusso poltica. Figueiredo e Figueiredo
chamam a ateno para o fato de que os indicadores no so instrumento
neutros, no respondem a tudo, e, para serem efetivos, dependem muito de
processos mais racionais deformulao eimplementao da ao pblica.
Para esses autores ai nda,
a possibilidade de maior efetividade da participao po-
pular, em conselhos ou outros tipos de fruns deliberativos,
depende, em grande medida, que se saiba exatamente so-
bre o que se est decidindo e quais as conseqncias de
cada deciso.
Nesta medi da, a uti l i zao de i ndi cadores, como i nstrumentos de
democrati zao de i nformao, fundamental para o fortal eci mento da
parti ci pao popul ar e do control e soci al .
Antes de partirmos para uma abordagem mais prtica da elaborao de
i ndi cadores, cabe l embrar uma refl exo fei ta pel o prof. Franci sco de
Oliveira
207
sobre a dinmica interminvel de se construir, elaborar e reelaborar
os indicadores. Para ele, assim como a construo da cidadania edesua
imediata correlata, a democracia, so interminveis, no sentido deque, no mo-
mento mesmo em queaquisiescidadsedemocrticasso confirmadas, reco-
mea o trabalho deampliao doslimitesj alcanados, a construo dos indi-
cadores tambm devem ser vistos nessa perspectiva de construo contnua.
Lembra-nos que Weber preferia falar de processo de democratizao, para
207
Ol i vei ra, 2000
301
dar uma idia de fluxo e de ruptura dos limites, ao invs da impresso de um
estatuto da democracia j consolidado e insupervel. O mesmo ocorre com
os indicadores: o trabalho de construo permanente, no semelhante ao
trabalho de Ssifo
208
, na medida em que no recomea eternamente do mes-
mo ponto inicial, mas um processo de acmulo no qual o ponto inicial
sempre se desloca para o ponto final definido na fase imediatamente anteri-
or. Deste modo, a construo de indicadores deve ser permanente como a
construo de uma escada, degrau por degrau.
Vol tando para os aspectos prti cos da construo de um i ndi cador,
devemos observar al guns parmetros, dentre os quai s:
Comparabi l i dade Os i ndi cadores devem permi ti r a comparao
t emporal e espaci al . Surge um probl ema: general i zao versus
i ndi vi dual i zao dos i ndi cadores. Quanto mai s general i zado o i n-
di cador, mai ores so as possi bi l i dades de comparaes com outras
real i dades. Por outro l ado, quanto menos general i zados, mai ores
so as possi bi l i dades de i ndi vi dual i zar e medi r determi nadas espe-
ci fi ci dades l ocai s. Neste caso, entretanto, haver mai or di fi cul da-
de de comparao.
Di sponi bi l i dade da i nformao as bases de dados devem ser aces-
svei s e, de prefernci a, devem const i t ui r sri es hi st ri cas, para
permi ti r, ao mesmo tempo, a comparao entre fatores (fotografi -
as de pessoas di ferentes), e evol uo no tempo do desempenho
(fotografi a de uma mesma pessoa em di ferentes pocas);
Normal i zados Os resul tados dos i ndi cadores devem ser traduzi -
dos para uma escal a adi mensi onal . Esse procedi mento permi te uma
mescl a entre di ferentes i ndi cadores;
Quanti fi cvei s Os i ndi cadores devem ser traduzi dos em nme-
ros, sem o demri to da anl i se qual i tati va. Al i s, os i ndi cadores
quanti tati vos devem faci l i tar uma anl i se qual i tati va do desempe-
nho da gesto;
Si mpl i ci dade O i ndi cador deve ser de fci l compreenso. Deve-
se observar, entretanto, que os i ndi cadores so tentati vas at pre-
tensi osas de retratar ou expressar de manei ra mui to si ntti ca de-
termi nados fenmenos e processos compl exos.
Do ponto de vista ainda mais prtico, e at operacional, possvel esbo-
ar um fluxograma com todo o processo de elaborao de um indicador.
1. Delimitar o quadro de referncia - a abordagem da realidade frag-
mentada, levando em conta os objetivos das polticas ou programas.
2. Del i mi tar o obj eto e os obj eti vos da aval i ao.
2.1. Ci rcunscrever o obj eto quanto ao espao (uni dade de obser-
vao); tempo (uni dade ou i nterval o); s medi das (se uni di men-
si onal , mul ti di mensi onal ou rel aes entre di menses); processa-
mento e anl i se dessas medi das.
3. Escol her as vari vei s que comporo os i ndi cadores.
208
Ssi fo, assi m
como Prometeu,
representa na
mi tol ogi a grega a
rebel di a do homem
frente aos desgni os
dos deuses. Sua
audci a, no entanto,
moti vou casti go fi nal
de Zeus, que o
condenou a empurrar
eternamente, l adei ra
aci ma, uma pedra
que rol ava de novo ao
ati ngi r o topo de
uma col i na,
conforme se narra na
Odi ssi a.
A hi stri a mai s
di fundi da sobre
Ssi fo conta que o
mesmo apri si onou a
Morte, quando esta
vei o busc-l o, e assi m
i mpedi u por al gum
tempo que os homens
morressem. Quando a
Morte foi l i bertada,
por i nterfernci a de
Ares, Ssi fo foi
condenado a descer
aos i nfernos. Passado
al gum tempo, pedi u
e consegui u
permi sso para
regressar Terra. Sua
puni o fi nal de
empurrar eternamen-
te, l adei ra aci ma,
uma pedra que rol ava
de novo ao ati ngi r o
topo de uma col i na,
reafi rma uma
provvel concepo
grega do i nferno
como l ugar onde se
real i zam trabal hos
i nfrutferos.
302
4. Defi ni r a composi o dos i ndi cadores.
5. Acessar ou cri ar si stema de i nformaes.
Esses i ndi cadores podem ser elaborados, em termos gerai s, tanto por
um corpo de tcni cos quanto por fruns e associ aes. Tambm podem
ser elaborados conjuntamente (comuni dade, tcni cos e burocratas). Como
j foi comentado anteri ormente, h uma tendnci a a fortalecer a parti ci -
pao popular na elaborao e i mplementao de polti cas pbli cas.
Ai nda do ponto de vi sta bastante prti co, apresentamos a segui r um
quadro com os pri nci pai s aspectos de trs grandes grupos de i ndi cado-
res padro: i ndi cadores de efi cci a, de efi ci nci a e de efeti vi dade.
Quadro 2
Chamamos a at eno, mai s uma vez, que a efi cci a, efi ci nci a e
efeti vi dade so concei tos que vo se al terando ao l ongo do tempo, na
medi da em que grupos benefi ci ados por pol ti cas pbl i cas aumentam
seus patamares de demanda.
Quando so elaborados os indicadores?
Os i ndi cadores so el aborados pri nci pal mente quando h necessi da-
de de formul ar agendas ou aval i ar pol ti cas pbl i cas. Como j foi vi sto,
esses i ndi cadores expressam val ores pol ti cos de determi nados pero-
dos hi stri cos. Se hoj e h uma val ori zao dos espaos pbl i cos ampl i -
ados para defi ni o de pol ti cas e el aborao de i ndi cadores, no passa-
do no era bem assi m. Os i ndi cadores eram cri ados por burocrat as
preocupados com questes que passavam ao l argo da i ncorporao de
setores soci ai s e movi mentos popul ares organi zados para i mpl ementa-
o de pol ti cas pbl i cas e el aborao de i ndi cadores.
possvel , a grosso modo, fazer uma espci e de geneal ogi a dos i ndi -
cadores, di vi di ndo-os em trs geraes:
Indicadores de Primeira Gerao so os i ndi cadores si mples, como
o Produto I nterno Bruto - PI B e o PI B per capi ta, cri ados nos anos
50. Algumas das vantagens desses i ndi cadores mai s si mples so:
I ndicadores de
Eficcia
Rel ao entre
met as propost as e
met as real i zadas
Rel ao entre
mei os ut i l i zados e
f i ns propost os
I ndicadores de
Eficincia
Rel ao Cust o/ Benefci o
I ndicadores de
Efetividade
Rel ao Causal
I nt erveno Cont rol ada
Grupo de Cont rol e
Font e: Fi guei redo, Fi guei redo, 1986.
303
1. estarem di sponvei s prati camente em todos os pases;
2. serem de fci l entendi mento;
3. serem cl aramente comparvei s.
As desvantagens, por outro l ado, so:
1. no considerarem a distribuio da renda interna de cada rea;
2. serem fortemente afetados pel a vari ao cambi al ;
3. serem uni di mensi onai s;
4. no capt arem out ras di menses i mport ant es, como, por
exempl o, educao, sade, mei o ambi ente.
Indicadores de Segunda Gerao so os i ndi cadores compostos,
como o ndi ce de Desenvol vi mento Humano (I DH), cri ado nos
anos 90, proposto por um organi smo i nternaci onal , o PNUD, e
fruto de um l ongo processo de consenso. Esse i ndi cador i ncorpora
o PI B per capi ta, associ ando-o a mai s doi s i ndi cadores: l ongevi dade
e nvel educaci onal . As vantagens desses I ndi cadores da Segunda
Gerao so:
1. si nal i zarem aos governant es e pol t i cos dos di versos pa-
ses que desenvol vi ment o no si nni mo de cresci ment o
da produo;
2. serem mul ti di mensi onai s;
3. serem produto de consenso de di versos atores.
Sua desvantagem que a opo por qual quer i ndi cador composto
cri a probl emas referentes necessi dade de se ati ngi r o consenso
sobre os temas a serem i ncl udos, resumos de dados; estas deci -
ses, tomadas a pri ori , so medi adas por j uzos de val or e costu-
mam afet ar o ranki ng dos pases suj ei t os cl assi fi cao, com
repercusses na mdi a ou em processos pol t i cos el ei t orai s. A
mai or l i mi tao para a uti l i zao do I DH tradi ci onal sua fal -
t a de sensi bi l i dade para medi das de curt o prazo e para t emas
gerados por aes puramente muni ci pai s. Al m dos resul tados de
pol t i cas, preci so val ori zar aes l i gadas prpri a forma de
gesto, pri nci pal mente os esforos despendi dos nas reas de ao
soci al e a val ori zao da parti ci pao comuni tri a.
Indicadores de Terceira Gerao so i ndi cadores que consi de-
ram o t rabal ho como um processo a ser apri morado ao l ongo do
t empo, com di scusses permanent es e reaval i ao de met as e ob-
j et i vos. O ndi ce Paul i st a de Responsabi l i dade Soci al , el aborado
pel a Fundao Seade a pedi do da Assembl i a Legi sl at i va de So
Paul o, um exempl o.
Parte-se do suposto de que um i ndi cador, ou um conj unto de i ndi ca-
dores, no mede e tampouco refl ete a ri queza e a compl exi dade da rea-
l i dade soci al . No entanto, a cri ao de I ndi cadores de Segunda Gera-
o pode, ao mesmo tempo, contrapor-se aos i ndi cadores mai s tradi ci -
onai s, como o PI B, e ai nda servi r de i sca para que o conj unto da soci -
304
edade l ei a e conhea rel atri os mai s compl exos com descri es e deta-
l hamentos mai s aprofundados da real i dade soci al .
Os I ndi cadores de Tercei ra Gerao, al m de i ncorporarem a i di a
da i mperfei o dos i ndi cadores e do seu potenci al de i sca, presentes na
confi gurao dos I ndi cadores de Segunda Gerao, preocupa-se tam-
bm em medi r, al m dos resul tados de curto prazo, os esforos real i za-
dos pel a gesto pbl i ca na di reo de mel horar al guns i ndi cadores e
aval i ar a cri ao e consol i dao de mecani smos i nsti tuci onai s que fa-
voream a parti ci pao da soci edade da i mpl ementao e na aval i ao
das pol ti cas pbl i cas, bem como a transparnci a nas aes do governo.
A i di a dos I ndi cadores de Pri mei ra Gerao ganhou fora no ps-
guerra. Naquel a poca, a el aborao de i ndi cadores estava mai s vol tada
para as quant i fi caes econmi cas. Da dest acam-se os si st emas de
contas naci onai s e a mensurao de agregados macroeconmi cos que
possi bi l i tam uma aval i ao quanti tati va do produto da economi a gera-
do num determi nado perodo de tempo, como, por exempl o, o Produto
I nterno Bruto PI B. O PI B consi derado um i mportante i ndi cador de
desempenho econmi co, uma vez que mostra a capaci dade de gerao
de renda dessa economi a. Essa medi da denota tambm que a preocupa-
o central da economi a naquel e perodo era mui to mai s o vol ume de
ri queza produzi do que o uso fei to da referi da ri queza. Essa perspecti va
caracteri za tambm uma forte i nverso de val ores na el aborao do i n-
di cador, que medi a a quanti dade de ri queza gerada com a fora de tra-
bal ho humano, e no o como e o quem uti l i zava a ri queza gerada.
Outro i ndi cador usado nesse perodo era o Produto I nterno Bruto
per capi ta. Esse i ndi cador permi ti a confrontar o vol ume de produto
gerado com o tamanho da popul ao de determi nado pas em um certo
perodo de tempo.
Ai nda nessa pri mei ra gerao de i ndi cadores, surgi ram aquel es pre-
ocupados com o grau de concentrao da renda e a desi gual dade entre
a popul ao de determi nado pas. Os mai s conheci dos so os ndi ces
de Gi ni e de Lorentz.
Do ponto de vi sta val orati vo, nota-se uma mai or preocupao com a
questo soci al , uma vez que se a di vi so da renda for mui to desi gual , a
qual i dade de vi da da popul ao provavel mente no ser mui to boa.
Paul ani e Braga, di zem que o perfi l de di stri bui o da renda consti -
tui vari vel de enorme i mportnci a, j que um pas pode ser substanci -
al mente ri co e crescer a taxas razovei s, mas reproduzi ndo padres de
desi gual dade i nacei tvei s e carregando consi go, portanto, substanti vos
conti ngentes de popul aes mi servei s, desprovi das das condi es m-
ni mas de subsi stnci a
209
.
Para responder preocupao de medi r o grau de mi sri a que acom-
panha determi nado pas construi u-se a l i nha de pobreza (com par-
metros que vari am de US$ 1 a US$ 2 por di a, por pessoa).
209
Paul ani e Braga,
2000
305
Dada a preocupao de aval i ar em que medi da a renda gerada pel o
pas apropri ada pel a sua popul ao nas mai s di versas formas renda,
educao, saneamento bsi co, uti l i zao de energi a el tri ca, sade, i nfra-
estrutura, dentre outras surgem, j no fi nal do scul o XX, i ndi cado-
res compostos (portanto, de Segunda Gerao), uti l i zando escol ari dade
e mortal i dade i nfanti l , por exempl o, como proxi para medi r a qual i dade
de vi da da popul ao. Esses i ndi cadores consi deram no apenas os as-
pectos econmi cos stricto sensu, mas tambm aquel es aspectos l i gados
oferta de bens pbl i cos, como sade e educao, menci onados aci ma.
O ndi ce de Desenvol vi mento Humano (I DH) um tpi co ndi ce do
que denomi namos Segunda Gerao. A cri ao do I DH desl ocou a di s-
cusso, tanto sobre cri ao de i ndi cadores quanto do concei to de de-
senvol vi mento econmi co, de uma seara estri tamente econmi ca para
um mbi to mai s pol ti co e soci al .
Para alguns autores, como Adauto Cardoso, o principal problema que
se coloca para o I DH o fato de este ndice estabelecer padres mnimos
universais de qualidade de vida, vlidos para todos os pases e culturas,
desrespei tando, portanto, as peculi ari dades regi onai s e desconsi derando
certa relatividade concernente aos hbitos de consumo e satisfao. Outro
problema apontado a adoo de padres ocidentais modernos como pa-
rmetros de anli se.
210
Apesar disso, Cardoso reconhece a importncia do
ndice e a preocupao tico-filosfica que precedeu a formulao do I DH,
para definir universalmente quais seriam os critrios normativos que ori-
entariam sua criao, ou seja, a noo de capacidades, compreendida como
tudo aquilo que uma pessoa est apta a realizar ou fazer.
Em torno do I DH surgi ram vri os outros ndi ces, como, por exem-
pl o, em So Paul o, o Mapa da Excl uso/ I ncl uso; mapas de acessi bi l i -
dade aos bens, servi os e equi pamentos pbl i cos, e vri os outros.
Al m desses, aparecem tambm, mai s recentemente, os I ndi cadores
da Tercei ra Gerao, como por exempl o, o ndi ce Paul i sta de Respon-
sabi l i dade Soci al (I PRS). Esse ndi ce uma espci e de i nstrumento de
fortal eci mento do di l ogo entre os setores organi zados da soci edade
ci vi l e o governo. Esse ndi ce tambm uma espci e de ferramenta de
fi scal i zao pol ti ca uti l i zada pel a Assembl i a Legi sl ati va.
Do ponto de vi sta metodol gi co, o I RPS possui trs di menses: re-
sul tados de curto prazo; esforos advi ndos da gesto pbl i ca muni ci pal
no senti do de mel horar os i ndi cadores de educao e sade; e parti ci -
pao, no senti do de efeti va cri ao i nsti tuci onal que favorea a parti -
ci pao soci al e a transparnci a do governo.
Deve-se ressal tar tambm que, de acordo com garanti a l egal , o I PRS
i nstrumento de ranqueamento dos muni cpi os paul i stas, e que, de
acordo com as regras de cl assi fi cao dos muni cpi os (metodol ogi a), os
muni cpi os que no apresentaram i nformaes confi vei s Fundao
Seade (rgo responsvel pel a confi gurao do I PRS) ser descl assi fi ca-
210
Cardoso, 1998
306
do do ranqueamento. Nessa medi da, o I PRS tambm serve de i nstru-
mento para a democrati zao de i nformaes e como ferramenta de
presso para que as admi ni straes muni ci pai s di sponi bi l i zem i nfor-
maes e submetam-se a comparaes entre seus pares.
Os indicadores de Terceira Gerao, como o I PRS, portanto, represen-
tam um importante avano na construo de um melhor dilogo entre so-
ciedade e governo e na melhor disponibilidade de informaes confiveis.
Concluso
A di scusso proposta neste texto, tem, na verdade, doi s grandes ei -
xos: al ertar para a i mportnci a da col eta e si stemati zao de i nforma-
es que permi tam a i ncorporao dos mai s ampl os setores soci ai s nos
debates e di scusses acerca da i mpl ementao e aval i ao de pol ti cas
pbl i cas; e mostrar que a formul ao, bem como a l ei tura, dos i ndi ca-
dores so, a pri ori , permeadas por um aspecto fortemente normati vo,
o que absol utamente natural .
Com base nesses doi s ei xos, o que se pretendeu foi apresentar como
a i di a de formul ao de i ndi cadores se desenvol veu nos l ti mos anos e
qual a sua i mportnci a para i nterpretao da real i dade soci al e para a
aval i ao das pol ti cas pbl i cas.
O que se defendeu ao longo do tempo que a apropriao das informa-
es por parte dos movimentos sociais e dos mais amplos e diversos seto-
res soci ai s um di rei to e um i nstrumento fundamental para ampli ar a
possibilidade de dilogo entre o Estado e os referidos setores organizados.
Complementando essa idia, a disponibilidade de informaes confiveis
tambm foi vista como um dever do poder pblico e direito da cidadania.
Anexos
Principais Fontes Estatsticas
Assi stnci a Mdi co-Sani tri a
CAGED
Censo Demogrfi co I BGE
Censo do Ensi no Superi or
Censo Escol ar
ENDEF - Estudo Naci onal de Despesas Fami l i ares, Oramento Fami l i ar,
Nutri o (I BGE)
Estatsti cas de Arrecadao Estadual
Estatsti cas de Arrecadao Federal
Estatsti cas de Mortal i dade
Estatsti cas Produo SUS
PCV - Pesqui sa de Condi es de Vi da (SEADE)
PED - Pesqui sa de Emprego e Desemprego (SEADE)
Pesqui sa Mensal de Emprego (PME) I BGE
Pesqui sa Muni ci pal Uni fi cada
Pesqui sa Naci onal por Amostra Domi ci l i ar
307
POF (SP) - DI EESE
POF (SP) - FI PE
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Sri e de Dados do I PEA: Escol ari zao (tempo de estudo por fai xa etri a,
matrcul as e taxas de escol ari zao) - http:/ / www.i pea.gov.br/ ftp/ tabel as/
i t ab31.ht ml
Sri e de Dados do I PEA: I ndi cadores de Emprego (Taxa de Desemprego
Aberto, Nvel de Ocupao e PEA) - http:/ / www.i pea.gov.br/ ftp/ tabel as/
i t ab40.ht ml
Sri e de Dados do I PEA: Moradores (moradores por domi cl i o segundo o
rendi mento mensal e i nfra-estrutura) - http:/ / www.i pea.gov.br/ ftp/ tabe-
l as/ i tab39.html
Sri e de Dados do I PEA: Mortal i dade I nfanti l (esperana de vi da ao nascer,
sexo e probabi l i dade dos bebs no al canarem os 5 anos de i dade) - http:/
/ www.i pea.gov.br/ ft p/ t abel as/ i t ab17.ht ml
Sri e de Dados do I PEA: Pr-Escol ar (rel ao docente/ al uno por reas ru-
rai s/ urbanas e regi es do Brasi l ) - ht t p:/ / www.i pea.gov.br/ ft p/ t abel as/
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Sri e de Dados do I PEA: Programa de Combate Desnutri o I nfanti l
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da Repbl i ca.
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Fontes de informao
Os textos aqui publ i cados fazem refernci a pri nci pal mente a experi n-
ci as que podem ser encontradas nas publ i caes do I nsti tuto Pl i s e do
Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a FGV-EAESP.
Instituto Plis - uma enti dade ci vi l , sem fi ns l ucrati vos, aparti dri a
e pl ural i sta. Seu obj eti vo a refl exo sobre o urbano e a i nterveno
na esfera pbl i ca das ci dades, contri bui ndo assi m para radi cal i zao
democrti ca da soci edade, a mel hori a da qual i dade de vi da e a am-
pl i ao dos di rei tos de ci dadani a.
Experincias I novadoras de Gesto Municipal, de Hel osa Noguei ra,
Jos Geral do Si mes Jr. e Marco Antoni o de Al mei da. Este texto, de
1992, faz parte da sri e Publ i caes Pl i s e traz o fi chamento de 51
experi nci as de gesto l ocal .
50 DI CAS - I dias para a ao municipal: propostas e experincias em
gesto municipal, de Jos Carl os Vaz (org.). Tambm est i ncl udo na
sri e Publ i caes Pl i s (N 24). uma sel eo de 50 Di cas publ i ca-
dos de 1993 a 1996.
125 DI CAS - I dias para a ao municipal, de Veroni ka Paul i cs (org.).
Este l i vro, publ i cado em 2000, com o apoi o do BNDES, uma sel e-
o de 125 Di cas publ i cados entre 1993 e 1999. Traz ai nda al guns
fi chamentos el aborados especi al mente para o BNDES.
O Bol eti m DI CAS - I dias para ao municipal pode ser consul tado
no sti o do Pl i s em: http:/ / www.pol i s.org.br/ publ i cacoes/ di cas
O contedo do l i vro 125 DI CAS est no sti o do Banco Federati vo
do BNDES: http:/ / federati vo.bndes.gov.br/ di cas
Endereo:
Pl i s - I nsti tuto de Estudos,
Formao e Assessori a em Pol ti cas Soci ai s
Rua Conego Eugeni o Lei te 433 - Pi nhei ros
So Paul o - SP CEP 05414-010
Tel efone: (11) 3085-6877
Fax: (11) 3063-1098
e-mai l : pol i s@pol i s.org.br
http:/ / www.pol i s.org.br
a parti r de feverei ro de 2002:
Rua Araj o 124 - Centro
So Paul o - SP - CEP - 01220-020
320
Programa Gesto Pblica e Cidadania - um programa de di ssemi -
nao e premi ao de i novaes de governos subnaci onai s brasi l ei -
ros, fruto de i ni ci ati va conj unta da Fundao Getul i o Vargas de So
Paul o - EAESP/ FGV e da Fundao Ford, e atual mente conta tam-
bm com o apoi o do BNDES. Os obj eti vos so focal i zar e di ssemi -
nar o que est i ndo bem na admi ni strao pbl i ca; descobri r as i no-
vaes e os i novadores, e aumentar o estoque de conheci mentos so-
bre experi nci as al ternati vas em gesto pbl i ca.
Os rel atri os de vi si ta de campo dos vi nte fi nal i stas de cada ci cl o de
premi ao esto publ i cados em l i vro:
Ci cl o 1996: 20 Experincias de Gesto Pblica e Cidadania, organi za-
do por Peter Spi nk e Roberta Cl emente, foi publ i cado pel a Edi tora
FGV em 1997.
Ci cl o 1997: 20 Experincias de Gesto Pblica e Cidadania, organi za-
do por Lui s Mri o Fuj i wara, Nel son Al essi o, e Mart a Farah, foi
publ i cado pel o Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a, em 1998.
Ci cl o 1998: 20 Experincias de Gesto Pblica e Cidadania, organi za-
do por Lui s Mri o Fuj i wara, Nel son Al essi o, e Mart a Farah, foi
publ i cado em 1999, pel o Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a.
Ci cl o 1999: Novas Experincias de Gesto Pblica e Cidadania, orga-
ni zado por Marta Farah e Hl i o Barboza, foi publ i cado pel a Edi tora
FGV, em 2000.
Ci cl o 2000: 20 Experincias de Gesto Pblica e Cidadania, organi za-
do por Marta Farah e Hl i o Barboza, foi publ i cado pel o Programa
Gesto Pbl i ca e Ci dadani a, em 2001.
Pode-se ter acesso s verses abrevi adas destas experi nci as no peque-
no l i vro Histrias de um Brasil que funciona, publ i cado pel o Programa
Gesto Pbl i ca e Ci dadani a, em 2000.
O li vro com os relatri os dos 20 fi nali stas do Ci clo 2001 ai nda no est
i mpresso. Pode-se ter acesso a verses abrevi adas dos vi nte programas
no pequeno li vro Histrias de um Brasil que funciona - Ciclo de Premiao
2001, publi cado pelo Programa Gesto Pbli ca e Ci dadani a, em 2001.
Para conhecer todas as experi nci as i nscri tas no Programa, vi si te o s-
ti o na i nternet: http:/ / i novando.fgvsp.br, onde se pode consul tar o ban-
co de dados.
321
O Programa Gest o Pbl i ca e Ci dadani a t em t ambm uma sri e de
publ i caes que rel atam casos sobre sol ues l ocai s de reduo de po-
breza, al guns uti l i zados nesta sri e de cadernos:
Parcerias e Pobreza: solues locais na construo de relaes socioeco-
nmicas, organi zado por I l ka Camarotti e Peter Spi nk, publ i cado
pel a Edi tora da FGV, 2000.
Parcerias e Pobreza: solues locais na implementao de polticas soci-
ais. organi zado por I l ka Camarotti e Peter Spi nk, publ i cado pel a
Edi tora da FGV, 2000.
Reduo da Pobreza e Dinmicas Locais, organi zado por I lka Camarotti
e Peter Spi nk, publ i cado pel a Edi tora da FGV, 2001.
Endereo:
Programa Gesto Pbl i ca e Ci dadani a
Escol a de Admi ni strao de Empresas de So Paul o
Fundao Getul i o Vargas
Av. Nove de Jul ho 2029, Prdi o da Bi bl i oteca 2

andar,
So Paul o SP CEP 01313-902
Tel efone: (11) 3281-7904 e (11) 3281-7905
Fax: (11) 3287-5095
e-mai l : i novando@fgvsp.br
http:/ / i novando.fgvsp.br
Rede de Banco de Dados de Gesto Local - um anel na internet para
facilitar o acesso s informaes existentes sobre prticas de gesto local
que possam ser reproduzidas em outros ambientes, contribuindo para a
difuso de propostas de polticas pblicas locais que fortaleam a cidada-
nia, promovam a democratizao da sociedade e melhorem as condies
de vida dos cidados. Dentre as organizaes participantes esto: Funda-
o Abrinq pelos Direitos da Criana, com o Projeto Prefeito Criana; a
Fundao Getulio Vargas, com o Programa Gesto Pblica e Cidadania;
a Fundao Prefeito Faria Lima - Centro de Estudos e Pesquisas de Ad-
ministrao Municipal - CEPAM, com a Rede de Comunicao de Expe-
rincias Municipais - RECEM; o Instituto Plis, com o Projeto DICAS
- Idias para a ao municipal; a PUC-SP, com o banco de experincias
de Ladislau Dowbor; o Ncleo de Estudos e Tecnologias em Gesto P-
blica - NUTEP, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul; e a Secre-
taria de Assuntos Institucionais do Diretrio Nacional do PT.
O endereo do sti o desta rede na i nternet http:/ / www.web-brazi l .com/
gestaol ocal
322