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Ministrio da Justia

Secretaria de Assuntos Legislativos


MECANISMOS JURDICOS PARA A MODERNIZAO E
TRANSPARNCIA
DA GESTO PBLICA
Volume II
Srie Pensando o Direito, n 49
Braslia
2013
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2013 Ministrio da Justia
Todos os direitos reservados. permitida a reproduo parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte e que no seja
para venda ou qualquer m comercial.
As informaes expressas nesta publicao so de responsabilidade dos autores e no refletem, necessariamente, a opinio
do Ministrio da Justia.
PRESIDENTA DA REPBLICA
Dilma Vana Rousseff
MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIA
Jos Eduardo Cardozo
SECRETARIA DE ASSUNTOS LEGISLATIVOS
SECRETRIO DE ASSUNTOS LEGISLATIVOS E DIRETOR NACIONAL DE PROJETO
Marivaldo de Castro Pereira
CHEFE DE GABINETE E GERENTE DE PROJETO
Priscila Spcie (2011-2012)
Ricardo de Lins e Horta (2013)
COORDENAO DA SECRETARIA:
Gabriel de Carvalho Sampaio
Anna Cludia Pardini Vazzoler
Guilherme Alberto Almeida de Almeida
Luiz Antnio Silva Bressane
Mrcio Lopes de Freitas Filho
Patrick Mariano Gomes
Ricardo Lobo da Luz
Sabrina Durigon Marques
ELABORAO, DISTRIBUIO E INFORMAES:
MINISTRIO DA JUSTIA
Secretaria de Assuntos Legislativos
Esplanada dos Ministrios, Ed. Sede, bl. T, 4 andar, sala 434
Fone: 55 61 3429.3376/3114
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Impresso no Brasil / Tiragem: 1 Edio - 1200 exemplares
Brasil. Ministrio da Justia. Secretaria de Assuntos Legislativos
Mecanismos jurdicos para a modernizao e transparncia da gesto
pblica. Ministrio da Justia, Secretaria de Assuntos Legislativos. -- v. 2.
Braslia: Ministrio da Justia, 2013.
329 p. : il. (Srie Pensando o Direito, 49)
ISSN 2175-57060
1. Direito. 2. Gesto Pblica 3. Contratos Administrtativos 4. Polticas
Sociais 5. Compras Pblicas Sustentveis 6. Multas Ambientais I. Ttulo
II. Srie
CDU 35.08
CDD 351.81
Catalogao na Fonte Secretaria de Assuntos Legislativos
EQUIPE ADMINISTRATIVA:
Ewandjoecy Francisco de Arajo
Maria Cristina Leite
NORMALIZAO E REVISO:
Hamilton Cezario Gomes
Marina Alvarenga do Rgo Barros
DIAGRAMAO:
Cledson Alexandre de Oliveira
Geovani Taveira Lopes
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
Instituies Pesquisadoras:
UNIVERISDADE FEDERAL DA BAHIA - UFBA
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PENSANDO O DIREITO, n 49
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
CARTA DE APRESENTAO INSTITUCIONAL
No marco dos seis anos do Projeto Pensando o Direito, a Secretaria de Assuntos
Legislativos do Ministrio da Justia (SAL/MJ) traz a pblico novas pesquisas, com um
enfoque emprico e interdisciplinar, sobre temas de grande impacto pblico e social,
contribuindo para a ampliao e o aperfeioamento da participao no debate sobre
polticas pblicas.
O objetivo central das pesquisas do Projeto produzir contedos que possam ser
aproveitados no processo de tomada de deciso da Administrao Pblica na construo
de polticas pblicas. Com isso, busca-se estimular a aproximao entre governo e
academia, viabilizar a produo de pesquisas de carter emprico e aplicado, incentivar
a participao e trazer tona os grandes temas que preocupam a sociedade.
A cada lanamento de novas pesquisas, a SAL renova sua aposta no sucesso do
Projeto, lanado em 2007 com o objetivo de inovar e qualicar o debate, ao estimular a
academia a produzir e conhecer mais sobre temas de interesse da Administrao Pblica
e da sociedade e abrir espao para que a sociedade participe do processo de discusso
e aprimoramento das polticas pblicas. Essa forma de conduzir o debate sobre as leis,
instituies e polticas pblicas contribui para seu fortalecimento e democratizao,
permitindo a produo plural e qualicada de argumentos utilizados nos espaos pblicos
de discusso e deciso, como o Congresso Nacional, o governo e a prpria opinio pblica.
O Projeto Pensando o Direito consolidou, desse modo, um novo modelo de participao
social para a Administrao Pblica. Por essa razo, em abril de 2011, o projeto foi premiado
pela 15 edio do Concurso de Inovao na Gesto Pblica Federal da Escola Nacional
de Administrao Pblica (ENAP).
Para ampliar a participao na construo de polticas pblicas, os resultados das
pesquisas promovidas pelo Projeto so incorporados sempre que possvel na forma de
novos projetos de lei, de sugestes para o aperfeioamento de propostas em tramitao,
de orientao para o posicionamento da SAL/MJ e dos diversos rgos da Administrao
Pblica em discusses sobre alteraes da legislao ou da gesto para o aprimoramento
das instituies do Estado. Ademais, a divulgao das pesquisas por meio da Srie
Pensando o Direito permite a promoo de debates com o campo acadmico e com a
sociedade em geral, demonstrando compromisso com a transparncia e a disseminao
das informaes produzidas.
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O PAPEL DA PESQUISA NA POLTICA LEGISLATIVA
Esta publicao consolida os resultados das pesquisas realizadas pelas instituies
selecionadas nas duas chamadas pblicas de 2012. O presente volume est disponvel no
stio eletrnico da SAL/MJ (http://www.pensandoodireito.mj.gov.br), somando-se assim
mais de 50 publicaes que contribuem para um conhecimento mais profundo sobre
assuntos de grande relevncia para a sociedade brasileira e para a Administrao Pblica.
Braslia, outubro de 2013.
Marivaldo de Castro Pereira
Secretrio de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
AGRADECIMENTOS
O Projeto Pensando o Direito no seria possvel sem o inestimvel empenho dos
parceiros da Secretaria de Assuntos Legislativos na execuo do projeto. Agradecemos
primeiramente ao Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), nas
pessoas de Maristela Marques Baioni, Erica Massimo Machado e Lilia Maria Chuff Souto.
Estendemos tambm nossa gratido ao trabalho de Alessandra Ambrosio, da Agncia
Brasileira de Cooperao do Ministrio das Relaes Exteriores (ABC/MRE).
O volume que o leitor tem em mos resulta do rduo trabalho no s das equipes de
pesquisa, mas de diversos outros prossionais envolvidos no processo de concepo e
elaborao das chamadas pblicas, de composio de bancas de seleo de propostas
e de avaliao e monitoramento no curso das pesquisas. Para reforar a interface entre
governo e academia, e possibilitar maior troca de conhecimentos, o Projeto inovou ao
envolver parceiros de governo em todas as fases de acompanhamento das pesquisas.
Agradecemos, assim, aos servidores Aldino Graef e Manuela Oliveira Camargo (Casa
Civil da Presidncia da Repblica), Alice Braga e Henrique Varejo (Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA), Ana Maria Neto e Carla
Aparecida Magalhes Carsten Braga de Miranda (Ministrio do Meio Ambiente), Andrea
Regina Lopes Ache, Marcelo Bruto da Costa Correia, Nina Gonalves, Osmar Henrique Parra
e Rosngela Neri Nereu (Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto), Davi Barros
da Silva (Ministrio da Educao), Diogo Thomson (Conselho Administrativo de Defesa
Econmica - CADE), Fernando Simes de Carvalho Chagas, Jlio Borges e Paulo Januzzi
(Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome), Francisco Vergilio Codonho
Netto (Caixa Econmica Federal), Higor Rezende Pessoa (Ministrio da Sade), Pedro
Palotti (Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP) e Raquel de Ftima Antunes
Martins (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA) alm da profa. Mrcia Dieguez
Leuzinger (Centro Universitrio de Braslia UniCEUB), por terem dedicado preciosas
horas de trabalho ao aperfeioamento das pesquisas do Projeto Pensando o Direito.
Da equipe da Secretaria de Assuntos Legislativos, participaram os servidores Ana Carla
Couto de Miranda Castro, Anna Claudia Pardini Vazzoler, Gabriel de Carvalho Sampaio,
Guilherme Alberto Almeida de Almeida, Joo Gabriel Pimentel Lopes, Larissa Caetano
Mizutani, Mrcio Lopes de Freitas Filho e Natlia Albuquerque Dino de Castro e Costa,
bem como o consultor Diego Augusto Diehl (PNUD).
Por m, os trabalhos que resultaram nesta publicao no teriam sido possveis sem
o comprometimento dos consultores Nayara Teixeira Guimares e Fernando Nogueira
Martins Jnior (PNUD).
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PENSANDO O DIREITO, n 49
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
Sumrio
Apresentao ..........................................................................14
PARTE I - Gesto da Execuo de Contratos Administrativos pelo
Poder Pblico.
1. Introduo .....................................................................................................17
2. Objeto e objetivos da pesquisa ........................................................................21
3. Descrio da metodologia ...............................................................................23
3.1 Pesquisa Quantitativa (Anlise Ex-ante e Anlise Interna) ...................................23
3.1.1 Coleta de dados ........................................................................................23
3.1.2 Modelo de Anlise .....................................................................................27
4. Resultados ......................................................................................................40
4.1 Anlise Quantitativa (Fases Ex-Ante e Interna) ...................................................41
4.1.1 Anlise descritiva dos dados .......................................................................41
4.1.2 Fase ex-ante: desempenho em custos, prazos e interposio de recursos ...........44
4.1.3 Fase Interna: concesso de aditivos .............................................................59
4.2 Anlise Qualitativa (Fase Interna) ...................................................................50
4.2.1 Monitoramento e controle ...........................................................................52
4.2.2 Transparncia e controle externo .................................................................61
4.2.3 Melhorias possveis ....................................................................................62
5. Discusso ......................................................................................................66
6 . Propostas de aprimoramento legislativo ............................................................71
6.1 Criao de cadastro de bons fornecedores ......................................................71
6.2 Da necessidade de implantao do controle da execuo dos contratos
administrativos por eficincia em empresas pblic.as e Sociedades de economia mista
do mbito federal ...............................................................................................73
6.3 Da necessidade de criao de um Sistema nico Informatizado de Gesto da
Execuo de Contratos (SUIGEC) .........................................................................75
7. Concluso .....................................................................................................76
Referncias Bibliogrficas ...................................................................................78
Apndice I - Variveis selecionadas previamente para coleta mediante pesquisa
quantitativa
Apndice II - Descrio das tcnicas de anlise estatsticas adotadas no modelo de
anlise
Apndice III Roteiros de perguntas realizadas com os gestores pblicos
Apndice IV Roteiros de perguntas realizadas com os gestores de empresas privadas
que mantm
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PENSANDO O DIREITO, n 49
PARTE II - Fluxo de informaes entre Entes Federados para a
construo de polticas sociais
1. Introduo .....................................................................................................93
2. Objeto e objetivos da pesquisa ........................................................................95
3. Metodologia ..................................................................................................98
4. Relaes federativas, regulamentaes e governana de Sistemas de Informao ......
.......................................................................................................................100
4.1 Programa Bolsa Famlia, Brasil .....................................................................100
4.2 Programa de Desenvolvimento Humano Oportunidades (Oportunidades), Mxico .....
.......................................................................................................................103
4.3 Programa Electronic Health Records (EHR), Canad ........................................106
4.4. Resumo Comparativo .................................................................................107
5. Estudos de caso: sistemas de informao como ferramentas de coordenao federativa
de polticas sociais ............................................................................................109
5.1 Sistema Nacional da Assistncia Farmacutica (Hrus) ...................................112
5.2 SISJOVEM Sistema de Informao do Programa Nacional de Incluso do Jovem
Adolescente .....................................................................................................117
5.3 PDE Interativo O Sistema do Plano de Desenvolvimento da Educao .............144
6. Discusso .....................................................................................................163
7. Concluso ....................................................................................................167
Referncias Bibliogrficas ..................................................................................168
PARTE III - Compras Pblicas Sustentveis
1. Introduo ...................................................................................................175
2. O conceito de sustentabilidade nas compras pblicas sustentveis ..................177
2.1. O conceito de desenvolvimento sustentvel e sustentabilidade .........................177
2.2. Referncias normativas para o conceito de sustentabilidade e o seu uso nas
compras pblicas sustentveis ............................................................................179
3. Reforma das licitaes no Brasil: o poder de compra estatal em debate ..............182
3.1. A licitao como instrumento de alcance da proposta mais vantajosa ao Poder
Pblico ............................................................................................................182
3.2. O poder de compra estatal em debate .........................................................183
4. Poltica de compras pblicas sustentveis na esfera federal ...............................185
4.1. Antecedentes da poltica de compras pblicas sustentveis .............................185
4.2. Primeiras iniciativas de uso do poder de compra estatal para promoo da
sustentabilidade ...............................................................................................188
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
4.3. Construo da poltica de compras pblicas sustentveis ...............................195
4.4. Desenvolvimento nacional sustentvel: a nova redao da Lei de Licitaes
conferida pela Lei 12.349/2010 .......................................................................199
4.5. O Decreto 7.746/2012 .............................................................................202
4.6. As compras pblicas sustentveis na viso do controlador: anlise da
jurisprudncia do TCU ......................................................................................204
4.7. O papel da AGU na adoo das compras pblicas sustentveis pelo Poder Pblico
federal ............................................................................................................205
5. Polticas de compras pblicas sustentveis na esfera estadual..............................207
6. Estudo dos editais de compras pblicas sustentveis .........................................209
7. Percepo das empresas sobre as compras pblicas sustentveis .......................215
8. Economia e sustentabilidade ..........................................................................220
9. Experincias internacionais em compras pblicas sustentveis ............................222
10. Desafios para a implantao das compras pblicas sustentveis em vista do
conceito de sustentabilidade e da racionalidade do processo de licitao ...............227
11. Propostas do CPJA para o aprimoramento das compras pblicas sustentveis ....237
11.1. Propostas de aprofundamento do estudo das compras pblicas sustentveis....237
11.2. Propostas para a disciplina jurdica das compras pblicas sustentveis...........239
11.3. Propostas para garantia da segurana jurdica: o (bom) uso da motivao ....241
PARTE IV - Eficcia das multas aplicadas em razo dos atos de
fiscalizao e exerccio do poder de polcia ambiental
1. Introduo ...................................................................................................245
1.1 Contextualizao do tema e relevncia da pesquisa........................................245
1.2 Objeto da pesquisa ....................................................................................247
1.3 Metodologia ..............................................................................................248
2. Desenvolvimento ...........................................................................................252
2.1 Resultados .................................................................................................252
3. Concluso ...................................................................................................321
Referncias Bibliogrficas ..................................................................................326
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PENSANDO O DIREITO, n 49
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
APRESENTAO
O presente volume II do nmero 49 da Srie Pensando o Direito traz em conjunto os
principais resultados de quatro pesquisas das duas chamadas realizadas em 2012, que
tiveram como tema comum Mecanismos jurdicos para a modernizao e transparncia
da gesto pblica.
A concepo dos editais propostos em 2012 consolidou uma srie de discusses
mobilizadas ao longo de 2011, com momentos especialmente marcantes de avanos na
pauta de inovao e transparncia da gesto pblica para o Projeto Pensando o Direito
e para a Secretaria de Assuntos Legislativos (SAL/MJ). No incio de 2011, o Projeto foi
premiado durante o 15 Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal da Escola Nacional
de Administrao Pblica (ENAP), pela eccia e ecincia no uso dos recursos para a
qualicao, mas principalmente pelo aspecto de democratizao da poltica legislativa.
No nal do ano, dia 18 de novembro de 2011, a Presidenta da Repblica sancionou a Lei
de Acesso Informao (Lei n 12.527), que contou com a participao ativa da SAL/MJ
durante todo o perodo de elaborao do anteprojeto de lei, de poltica legislativa para as
tramitaes no Congresso Nacional e de regulamentao pelo Poder Executivo. Nesse
contexto, muito restava (e ainda resta) a ser feito para o aperfeioamento da gesto pblica,
tambm como fator de suma relevncia para a consolidao do Estado Democrtico de
Direito.
Para fortalecer o embasamento tomada de deciso em polticas pblicas voltadas
para a melhoria da gesto, a SAL/MJ, em parceria com o Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento, com o apoio da Secretaria de Gesto Pblica (SEGEP) do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), e em articulao com outros rgos da
administrao pblica federal, deniu temas especcos da pauta da gesto pblica para
a elaborao das chamadas de pesquisa de 2012 pelo Pensando o Direito: superao de
desaos no recrutamento e gesto de servidores pblicos, na celebrao e execuo de
contratos, nas compras governamentais sustentveis, na gesto eciente de bens pblicos,
entre outros. Em seguida, foram selecionadas propostas de pesquisa com enfoque emprico
e interdisciplinar, as quais foram objeto de intenso debate entre representantes de rgos
pblicos e as equipes selecionadas.
A primeira delas, denominada Gesto da execuo de contratos administrativos
pelo Poder Pblico, foi coordenada pela Profa. Dra. Tmis Limberger, da Universidade
do Vale dos Sinos (UNISINOS) e desenvolvida a partir da parceria formada entre esta
instituio e a Universidade Federal da Bahia (UFBA). O objetivo geral da pesquisa foi
analisar mecanismos de gesto da execuo de contratos administrativos de forma a
produzir diagnsticos capazes de gerar alternativas para superar os principais obstculos
encontrados. O trabalho analisa a utilizao dos diversos mecanismos de gerncia de
contratos junto a trs entidades que utilizam o regime de contratao pblica, quais sejam,
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14 14
Esta pesquisa reflete a opinio de seus autores e no a do Ministrio da Justia
a Caixa Econmica Federal (CEF-RS), a Fundao Oswaldo Cruz Centro de Pesquisas
Gonalo Moniz (FIOCRUZ-BA) e a Infraero/RS.
A segunda pesquisa denominada Fluxo de informaes entre entes federados para
a construo de polticas sociais e tem como tema as polticas sociais que se utilizam de
sistemas de informao como ferramenta de implementao e execuo de suas aes. O
trabalho foi coordenado pelo Prof. Dr. Eduardo Henrique Diniz, do Centro de Pesquisa em
Administrao Pblica e Governo da Fundao Getlio Vargas (EAESP-GV), em parceria
com a Universidade da Amaznia (UNAMA). O trabalho analisou a eccia de sistemas de
informao criados pelo governo federal brasileiro para fazer a gesto de polticas sociais
descentralizadas. Foi feito estudo comparado e uma reexo acerca das ferramentas de
controle, gesto e coordenao federativa.
Na sequncia deste volume, temos os resultados da investigao feita pela Escola de
Direito da Fundao Getlio Vargas de So Paulo (Direito GV), sobre Compras Pblicas
Sustentveis. Sob coordenao da Profa. Dra. Juliana Bonacorsi de Palma e do Prof. Dr.
Nelson Novaes Pedroso Jnior, a pesquisa trata do poder de compra da Administrao
Pblica, e das possibilidades de implementar e fomentar polticas de sustentabilidade
mediante processos de contratao pblica.
Por m, a quarta pesquisa, advinda da Faculdade Nacional de Direito da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (FND/UFRJ) e da Universidade Catlica de Petrpolis (UCP),
versa sobre a aplicao de multas ambientais. O trabalho Eccia das multas aplicadas
em razo dos atos de scalizao e exerccio do poder de polcia ambiental, coordenado
pela Profa. Dra. Llian Balmant Emerique e pelo Prof. Dr. Sidney Guerra, passa em revista
a dinmica de aplicaes de multas ambientais por infraes administrativas federais,
sua execuo, relevncia e eccia na proteo do meio ambiente, entendida como direito
fundamental.
Os trabalhos aqui reunidos so exemplos de como a metodologia cientca levada
srio, com autonomia, em investigaes de carter emprico e aplicado em matria no
estritamente jurdica, podem contribuir para renovar a reexo sobre a gesto pblica
brasileira. Esperamos que o presente volume seja de grande valia Administrao
Pblica, aos seus gestores, poltica legislativa, aos estudiosos e a todos interessados
no assunto. Boa leitura!
Priscila Spcie Nayara Teixeira Magalhes
Gerente do Projeto (2011-2012) Consultora do PNUD
Ricardo de Lins e Horta Fernando Nogueira Martins Jnior
Gerente do Projeto (2013) Consultor do PNUD

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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
PARTE I
Gesto da execuo de
contratos administrativos
pelo Poder Pblico
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16
PENSANDO O DIREITO, n 49
Instituies Pesquisadoras:
Universidade do Vale do Rio dos Sinos UNISINOS
Ncleo de Ps-Graduao em Administrao (NPGA)
Universidade Federal Da Bahia UFBA
Coordenao: Tmis Limberger (UNISINOS)
Equipe de pesquisa:
Sandro Cabral (Representante UFBA)
Anderson Vichinkeski Teixeira (Pesquisador UNISINOS)
Mateus Barbosa Gomes Abreu (Pesquisador UNISINOS)
Paulo Ricardo da Costa Reis (Pesquisador UFBA)
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
1. INTRODUO
A crescente presso para promoo da accountability e aprimoramento do desempenho
do setor pblico processo de dimenso internacional cuja importncia tambm tem
aumentado no Brasil. Nesse sentido, as demandas pelo aprimoramento da gesto
nas organizaes pblicas imprimem foco na necessidade de uma maior ateno no
desempenho do que em aspectos formais de regulamentao, especialmente na gesto
da execuo dos contratos pblicos, na qual o arcabouo normativo impe restries
incidentes sobre esses contratos e seus mecanismos de adjudicao.
Cabe enfatizar que a regulamentao dos contratos pblicos no sem mrito, uma
vez que tem por nalidades a defesa da concorrncia e a proteo do interesse pblico.
Alm disso, visa-se a promoo da transparncia, com o propsito de inibir a corrupo
no setor pblico. Estas caractersticas, bem como argumentos para a igualdade de
oportunidades, so razes bastante crveis para justicar a existncia de mecanismos
de regulao como os estabelecidos pela Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, no caso
brasileiro, e pela legislao estadunidense (Federal Acquisition Regulations FARs) que
restringem fortemente os mecanismos de negociao. Organizaes pblicas de outros
pases, incluindo a Unio Europeia, tambm esto sujeitas a restries semelhantes
(TADELLIS, 2012).
No obstante, em sistema de compras nos quais o comprador do setor pblico,
geralmente, obrigado por regulamento a utilizar preo xo (ou preo unitrio mnimo),
como o brasileiro, so maiores as chances de que os agentes privados contratados se
engajem em condutas oportunistas de reduo de custos, negligenciando a melhoria
da qualidade do servio ou do bem/produto durante a entrega ou execuo contratual,
conforme exposto por Hart et al. (1997) e Cabral, Lazzarini e Furquim (2010). Dessa forma,
no so poucos os casos de contrataes de servios e produtos com qualidade insuciente
e que demandam a utilizao do poder disciplinar pela Administrao.
No caso brasileiro, conforme lio de Fiuza (2012, p. 7), as restries impostas pela
estrutura de regulamentao representam um fator limitante aos investimentos pblicos.
Diferentemente das empresas privadas, que escolhem com relativa liberdade seus
fornecedores, os gestores pblicos normalmente obedecem a critrios bem mais rgidos
de seleo de fornecedor e de apreamento em suas compras, pois devem cumprir os
princpios de impessoalidade, isonomia, legalidade e publicidade, entre outros, deixando
ao gestor pblico pouca margem de liberdade de atuao.

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PENSANDO O DIREITO, n 49
Segundo Tadelis (2012), como essas restries, geralmente, no esto presentes no
setor privado, diversas pesquisas recentes no mbito da literatura de Anlise Econmica do
Direito sugerem que a maior exibilidade disponvel nos contratos do setor privado oferece
vantagens de ecincia, defendendo, assim, a necessidade de reforar as ferramentas
que esto disposio dos gestores pblicos responsveis pela gesto da execuo de
contratos pblicos.
O foco crescente da literatura acadmica sobre a anlise dos contratos administrativos
do setor pblico justica-se em parte pela queda dos custos de transportes e de outras
barreiras comerciais concomitantemente com a evoluo da Tecnologia da Informao e
Comunicao (TIC), que reduziu consideravelmente os custos de transao, alterando o
equilbrio da deciso fazer ou comprar em favor da escolha pela contratao (SPAGNOLO,
2012). De forma complementar, autores como Bajari e Tadelis (2001) e Dimitri, Piga e
Spagnolo (2006) destacam a importncia dos contratos pblicos para a economia dos
Estados Unidos da Amrica (EUA), onde os contratos governamentais celebrados pelos
governos (Federal, Estadual e Municipal) correspondem a aproximadamente 10% do
produto interno bruto (PIB). Em um estudo mais recente, Spagnolo (2012) arma que os
contratos pblicos em geral correspondem a mais de 15% do PIB na maioria dos pases
desenvolvidos.
No Brasil, as compras pblicas da Unio, Estados e Municpios representaram
aproximadamente 6,7% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2007. Atualmente, conforme
divulgado pelo Ministrio do Planejamento (2012), as compras da administrao pblica
representam 10% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro.
Diante desse contexto, esta pesquisa aplicada busca elucidar como tem sido realizada
a gesto da execuo dos contratos administrativos pelo poder pblico, explicitando como
tm sido empregados os mecanismos de scalizao, transparncia, controle da qualidade
e dos prazos e aplicao de sanes jurdico-administrativas, em persecuo ao interesse
pblico. Alm disso, a pesquisa procura apontar os problemas e indenies presentes
no processo de gesto da execuo desses contratos administrativos e levantar algumas
questes em aberto no debate do tema.
O sistema de compras pblicas foi analisado com base na abordagem terica da
Economia dos Custos de Transao (ECT), que trata dos custos requeridos para negociar,
monitorar e controlar as trocas entre as organizaes, indivduos e agentes econmicos;
lidando com os conitos decorrentes da relao agente-principal (fornecedor-comprador)
na gesto dos contratos. Na literatura econmica de Anlise de Contratos Pblicos, uma
srie de trabalhos, que comeam com Bajari e Tadelis (2001), seguem essa abordagem,
que tem como um dos seus principais expoentes Williamson (1975, 1985). Tal abordagem
foca nos custos de adaptao, quando especicaes contratuais so incompletas, e sobre
as incertezas dos compradores e fornecedores sobre muitas importantes mudanas de
projeto que ocorrem aps a assinatura do contrato; mudanas essas que geralmente so
consequncia de falhas de projeto, condies imprevistas, modicaes nas exigncias
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
regulatrias e comportamentos oportunistas na relao agente-principal. Assim,
necessrio, para a melhor compreenso do funcionamento da gesto da execuo dos
contratos administrativos da Administrao Pblica Federal (APF) no Brasil, retomar,
ainda que brevemente, alguns elementos da teoria de custos de transao.
Dessa forma, o estudo aqui apresentado composto pela anlise comparativa de trs
organizaes da APF, mediante investigao quantitativa dos dados levantados sobre o
gerenciamento de contratos administrativos cujos objetos tenham sido contratados por
meio de prego eletrnico, tomada de preos e por concorrncia, e, ainda, pela anlise
qualitativa do material levantado em entrevistas com atores chaves no processo de gesto
e acompanhamento de contratos administrativos nas trs organizaes pesquisadas.
Nessa etapa da anlise, buscou-se, tambm, realizar entrevistas com atores chaves no
processo de execuo de contratos administrativos do setor privado, no intuito de realizar
uma investigao comparativa com os resultados apurados nas etapas anteriores. Isso
porque, alm de estudar os aspectos condicionantes do desempenho dos contratos pblico,
interessava captar e analisar o funcionamento efetivo das instituies associadas sua
gesto.
Como contribuio da pesquisa, embora se reconhea que os instrumentos contratuais
estabeleam as prerrogativas, as obrigaes, as metas e os critrios de avaliao do
desempenho dos contratos analisados, imprescindvel admitir algumas prticas
indesejveis, que devem ser melhor reguladas para induzir boas prticas de gesto.
Entre as prticas indesejveis, h que se destacar:
falhas de planejamento na contratao;
falta de exibilidade no processo de contratao;
baixa capacidade de monitoramento e scalizao, e consequente subutilizao
dos contratos como instrumento de regulao e de avaliao dos resultados da prestao
dos servios e bens contratados;
altos custos envolvidos na aplicao das sanes jurdicas;
baixo nvel de incentivos para inovao; e, por m,

ausncia de sistemas informatizados para acompanhamento da gesto da execuo
dos contratos e opacidade nos processos da execuo contratual.
Com relao opacidade nos processos de gesto da execuo dos contratos
administrativos do setor pblico, cabe destacar que, apesar de esforos recentes, como a
Lei de Acesso Informao (Lei n 12.527, 2011), e, principalmente, com o desenvolvimento
e utilizao do Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais (SIASG), que o
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PENSANDO O DIREITO, n 49
sistema informatizado para apoio s contrataes da Administrao Pblica Federal,
ainda existem diculdades de acesso s informaes relativas ao processo execuo dos
contratos: seja pela alegao de inexistncia dos registros, pela falta de informatizao
das informaes ou por questes de limitaes impostas no acesso aos documentos do
processo. Essa ausncia de informao, alm de impedir uma maior transparncia na
gesto da execuo dos contratos pelo setor pblico, pode representar um grave problema
de gesto, que a desconsiderao das informaes obtidas no processo de gesto. Uma
vez que tais informaes no so sistematizadas, torna-se mais difcil o seu uso enquanto
mecanismo de apoio aos processos de tomada de deciso.
Ademais, a diculdade encontrada para coleta das informaes acerca da fase de
gesto da execuo dos contratos pblico evidencia que ainda no foi consolidada uma
prtica de monitoramento e transparncia na etapa de execuo contratual baseada em
critrios objetivos e de fcil acesso, como j se vem desenvolvendo para a fase de licitao,
por meio dos Portais de Compras Governamentais da Caixa Econmica Federal, Banco
do Brasil e do Governo Federal (Comprasnet).
Aps a identicao das limitaes do sistema de gesto da execuo de contratos no
setor pblico, necessrio debat-las luz do interesse pblico, podendo ser evocadas
possveis alteraes nos instrumentos legais ou mudanas apenas na forma de gesto
dos contratos pblicos. Cabe enfatizar que os prEstadores de servios tambm devem ser
chamados discusso, de modo a orientar as melhorias no sistema de gesto contratual
em sintonia com o interesse pblico.
Por m, mister destacar alguns desaos de pesquisa e de reformulao do sistema
de gesto da execuo dos contratos pelo setor pblico. Em termos de investigao,
preciso ampliar os estudos sobre a efetividade do processo de gesto contratual nas
organizaes pblicas que compem os governos subnacionais, principalmente aquelas
pertencentes ao Governo Municipal, onde, em tese, a capacidade de gesto e os recursos e
infraestrutura disponveis so ainda mais restritos. Do ponto de vista do aprimoramento do
marco regulatrio, trs pontos so essenciais: primeiro, a reduo do comportamento mais
formalista, ainda forte no seio da Administrao Pblica, seja pela mudana de legislao,
ou ainda, pela transformao dos valores mais tradicionais de parte dos gestores pblicos e
dos controladores; em segundo lugar, a criao de mecanismos de incentivos para os bons
fornecedores, com base na reputao construda a partir do seu desempenho em contratos
passados, na mesma direo da pr-qualicao de fornecedores, j prevista no Regime
Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC); e, nalmente, o aumento da presso legal
para a promoo da transparncia e informatizao no processo de acompanhamento da
execuo dos contratos, tal qual ocorre para a fase de licitao dos contratos pblicos.
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
2. OBJETO E OBJETIVOS DA PESQUISA
O objeto de investigao constitudo pelos mecanismos de gesto da execuo dos
contratos administrativos pelos rgos/organizaes da Administrao Pblica Federal
brasileira (APF), em particular os exercidos pela Caixa Econmica Federal (CEF RS),
Fundao Oswaldo Cruz Centro de Pesquisas Gonalo Moniz (FIOCRUZ BA) e pela
Infraero RS, que so, respectivamente, empresa pblica, autarquia e empresa pblica.
No projeto inicial, apresentado SAL/MJ, foram elencadas as seguintes entidades da
Administrao Pblica Federal: Caixa RS (CEF), Fiocruz BA e Petrobras RJ. Todavia,
em virtude da negativa de acesso s informaes necessrias para a realizao da coleta
de dados na Petrobras Petrobrs (empresa sugerida pela SAL/MJ), como alternativa,
optou-se pela realizao da pesquisa na Infraero RS (com a devida anuncia da SAL/
MJ), alm da Fiocruz BA e CEF RS, que, como se disse, j haviam sido abarcadas no
projeto original. A inteno da Secretaria de Assuntos Legislativos ao indicar Petrobrs
e Infraero justica-se em virtude no do fato de que a primeira possui um regime especial
de contratao, em razo da necessidade de agilidade e rapidez na atividade econmica
petrolfera, e a segunda , por estar utilizandoutiliza o recente Regime Diferenciado de
Contrataes (RDC), institudo pela Lei n 12.462, de 4 de agosto de 2011. Entretanto,
em que pese a Infraero estar legalmente autorizada a contratar atravs por meio do
RDC, diante da constatao de inexistncia de contratos concludos nesta modalidade,
a possibilidade de investigao sob este prisma foi afastada. Por m, cabe enfatizar que
cada uma das organizaes analisadas utiliza uma plataforma especca para realizao
de suas contrataes e divulgao dos resultados: a Infraero e a Caixa possuem sistemas
prprios de licitao, enquanto a Fiocruz utiliza o Comprasnet do Governo Federal.
Com relao anlise da gesto dos contratos, para alm da fase de gerenciamento
da execuo (fase interna), que compreende o perodo entre a assinatura e nalizao
do contrato, tambm foi incorporada ao estudo a fase ex-ante a esse processo, ou seja,
fase de licitao do contrato. Para anlise da fase ex-ante, foram consideradas as etapas
de publicao do edital, realizao do processo de licitao e homologao da proposta
vencedora.
A insero dessa etapa nas anlises empreendidas justica-se pelo fato de que a mesma
a origem do contrato, sendo o seu resultado fator determinante para o gerenciamento da
execuo contratual, conforme pode ser identicado no trecho extrado de uma entrevista
realizada em uma em uma das entidades pesquisadas (CEF):
Se a gente contrata bem, eu no preciso de muitos mecanismos depois
para fazer a gesto, se eu contrato bem. Quando eu contrato mal, a que
eu preciso de luva de boxe, de analgsicos, de um monte de coisas por
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PENSANDO O DIREITO, n 49
que eu contratei mal, n? E a problema a toda hora, n? Mas, quando
eu contrato bem, o meu risco subsequente diminui muito.
1
Ademais, durante os trabalhos de campo da pesquisa, a equipe deparou-se com uma
limitao nos dados quantitativos referentes fase interna. Entre as informaes para as
quais no se obteve acesso, ou no havia dados e registros disponveis, destacam-se as
seguintes: contratos cuja execuo questionada pelos respectivos gestores e principais
pontos de questionamento na execuo contratual; contratos que obtiveram soluo
consensual mediante mecanismos de negociao e composio entre as partes; principais
penalidades administrativas aplicadas, valores envolvidos e sua efetividade; e casos
que ensejaram a interposio de recursos administrativos e judiciais pelos contratados,
indicando o grau de xito nos pleitos suscitados.
Dessa forma, o objetivo geral da pesquisa consistiu na realizao de um diagnstico
sobre a gesto da execuo dos contratos administrativos pelo poder pblico no mbito
do Governo Federal, analisando: 1) como so adotados os mecanismos de scalizao,
controle da qualidade e prazos, aplicao das sanes jurdico-administrativas e promoo
da transparncia, de modo a proteger o interesse pblico envolvido; e 2) os problemas e
indenies presentes no processo de gesto da execuo desses contratos administrativos,
levantando algumas questes em aberto no debate do tema. Nesse sentido, os objetivos
especcos so:

a) analisar comparativamente os fatores determinantes do desempenho em preo e
prazo na FASE EX-ANTE, bem como o que explica a concesso de aditivos (FASE INTERNA)
nos contratos administrativos, cujos objetos tenham sido contratados por meio de prego
eletrnicoprego eletrnico, tomada de preostomada de preos e por concorrncia nas
trs organizaes pblicas pesquisadas;.
b) descrever e analisar o funcionamento e efetividade dos mecanismos de
gerenciamento adotados na fase de execuo contratual (FASE INTERNA), a partir das
entrevistas em profundidade realizadas com atores chaves no processo de contratao;
e
c) apresentar e discutir sugestes legislativas para o aperfeioamento do sistema de
gesto dos contratos administrativo pelo setor pblico em termos de prticas gerenciais
e processos legais.
1 Coordenador de Servios #CEF3.
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23
MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
3. DESCRIO DA METODOLOGIA
PESQUISA EMPRICA
A pesquisa utilizou diferentes fases e mtodos para realizar os seus intentos. Tomando
como referncia a literatura sobre a Economia dos Custos de Transao (ECT)
2
, que tem a
transao como sua unidade de anlise e trabalha em um anum ambiente de racionalidade
limitada e oportunismo
3
, foi possvel focalizar a ateno sobre os custos de adaptao, que
podem decorrer de especicaes contratuais incompletas, as implicaes do problema de
assimetria informacional e do ambiente de incerteza sobre muitas mudanas importantes
de projeto que ocorrem aps a assinatura do contrato, isto , durante a gesto da execuo
do contrato. A partir desses aspectos, foi possvel foram analisadosr os resultados da
pesquisa quantitativa e interpretar interpretados o contedo das entrevistas.
Para efeitos de anliseinvestigao, a estratgia metodolgica utilizada foi dividida em
duas etapas, assim como a apresentao dos resultados. A primeira etapa compreende a
fase de anlise comparativa, mediante pesquisa quantitativa, e. Enquanto a segunda fase
consistiu na realizao de uma pesquisa qualitativa, por meio de entrevistas em profundidade
realizadas com atores chaves no processo de gesto de contratos administrativos.
3.1 Pesquisa Quantitativa (Anlise Ex-ante e Anlise Interna)
3.1.1 Coleta de dados
Para realizao da pesquisa quantitativa, conforme previsto no Edital de Convocao (n
001/2012), a estratgia metodolgica inicial previa a realizao de uma anlise comparativa
sobre o gerenciamento dos contratos licitados por meio de diferentes modalidades
licitatrias. Dessa forma, na fase quantitativa da pesquisa emprica, pretendia-se coletar
e analisar todas as informaes sugeridas no referido Edital
4
, alm de outras variveis
relevantes nas anlises estatsticas necessrias para o alcance dos objetivos propostos.
Na planilha de Excel, no Apndice I, apresenta-se a descrio das variveis que deveriam
ser coletas para a efetivao da anlise comparativa.
2 Para fins deste estudo, entendemos que os custos de transao so os requeridos para negociar, monitorar e controlar as trocas entre as
organizaes, indivduos e agentes econmicos. Nesse sentido, a ECT est preocupada primordialmente com as relaes contratuais e tem
como objetivo implantar uma melhor estrutura de transao entre comprador e seus fornecedores, clientes e empregados, evitando riscos.
3 A ECT parte de dois pressupostos comportamentais dos indivduos: a racionalidade limitada e o oportunismo. A racionalidade limitada deve-
se ao fato de que os agentes econmicos no podem prever e processar todas as contingncias devido s limitaes cognitivas. Dessa forma,
ela faz com que os contratos sejam incompletos, fazendo com que o oportunismo possa surgir em virtude da fragilidade dos contratos, que
no so autoexecutveis. Assim, o oportunismo mana como outro comportamento que os agentes podem apresentar durante as transaes
e que pode levar a uma conduta no tica resultante da ao dos indivduos na busca do seu autointeresse, elevando os custos transacionais.
4 p. 23 - 24.
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24
PENSANDO O DIREITO, n 49
No obstante, durante o trabalho de campo, identicou-se que no seria possvel
o levantamento de todas as informaes previstas inicialmente. Dentre as razes que
levaram a essa limitao, destaca-se que, apesar dos esforos recentes como a Lei
de Acesso Informao (Lei n 12.527, 2011), ainda existe uma grande diculdade no
acesso s informaes relativas a determinados documentos pblicos, como os contratos
administrativos, seja pela alegao de inexistncia dos registros, falta de informatizao
das informaes ou por questes de logsticas no acesso aos documentos do processo.
Deve-se mencionar, tambm, as negativas encontradas durante a tentativa de acesso
s informaes referentes aos contratos celebrados pela PetrobrasPetrobrs, uma das
organizaes inicialmente selecionada para realizao da pesquisa, conforme j reportando
anteriormente em ofcio SAL/MJ.
Assim, diante das limitaes encontradas na fase de campo da pesquisa quantitativa,
houve uma alterao entre a estratgia inicial para coleta de dados e a efetivamente
realizada. Por questo de disponibilidade de dados, identicou-se que a maioria das
variveis coletadas estava associada, apenas, a fase de licitao (ex-ante), anterior
execuo contratual, com exceo das informaes relativas concesso de aditivos. Por
conseguinte, para a realizao da anlise comparativa da gesto de contratos pblicos,
mediante a anlise estatstica do conjunto de dados coletados, optou-se por avaliar os
fatores determinantes do desempenho dos contratos pblicos em termos de reduo de
preos e prazos durante a fase de ex-ante, a. Alm de examinar os fatores determinantes
da probabilidade de ocorrncia de aditivos na fase interna.
Na Tabela 1, abaixo, so apresentados os dados quantitativos coletados nas organizaes
pesquisadas.
Quadro 1 Variveis coletadas mediante pesquisa quantitativa
CDIGO DEFINIO DA VAR-
IVEL
CODIFICAO DAS
RESPOSTAS
FONTE
mod_licit Modalidade de lici-
tao
1 - Concorrncia; 2 -
Prego eletrnico; 3 -
Tomada de preo
Ata/Edital
natur_obj Natureza do bem/ob-
jeto contratado
1 - Consumo; 2 - Per-
manente; 3 - Servio;
4 - Obra de engenharia
Ata/Edital
reg_contra Regime de con-
tratao
1 - Preo global; 2
- Preo unitrio; 3 -
Tarefa; 4 - Empreitada
integral
Ata/Edital
nun_itens Nmero de itens
licitados
Unidades Ata
data_abert Data de abertura do
processo de licitao
Data (dia/ms/ano) Ata/Edital
data_homol Data de homologao
do resultado
Data (dia/ms/ano) Ata
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
num_part Nmero de fornece-
dores que participar-
am da licitao
Unidades Ata
num_lances Nmero de lances
realizados no prego
eletrnico
Unidades Ata
part_me_epp Participao de
Microempresa (ME)/
Empresa de Pequeno
Porte (EPP)/Socie-
dade Cooperativa (SC)
1 - Sim e 0 - No Ata
porte_venc Porte da empresa
vencedora da licitao
1 - ME ou EPP e 0 -
Outras
Ata
val_estim Valor estimado do
contrato
R$ Ata/Edital
lan_homolo Valor homologado R$ Extrato do Contrato
tip_anali Tipo de anlise de
propostas adotadas
na licitao
1 - Menor preo; 2 -
Melhor tcnica; 3
- Preo e tcnica
Ata/Edital
inter_rec Interposio de re-
curso na licitao
1 - Sim e 0 - No Ata
con_adit Concesso de aditivo 1 - Sim e 0 - No Extrato do Contrato
Fonte: Elaborado pelos autores.
Em relao tipologia de corte temporal da pesquisa, o horizonte utilizado apresentou
variao de acordo com a empresa pesquisada. As peculiaridades e idiossincrasias de
cada entidade foram avaliadas no momento de coleta. Considerando que o estudo na
Fiocruz-BA teria por objeto contratos de compra por parte da entidade pesquisada, optou-
se por coletar as informaes junto ao Portal Eletrnico de Compras do Governo Federal
(Comprasnet, 2012), tomando como referncia o perodo de 2005 a 2012. Na Infraero/
RS, nosso objeto central tornou-se o sistema de concesso de uso de reas, uma vez
que a performatividade e o ecientismo na gesto dos contratos e dos prprios bens em
si demandavam uma aprofundada anlise,;em especial, do novo regime de contratao
por meio de prego presencial, ao invs da tradicional tomada de preos. Assim, em
uma primeira fase, coletamos dados com base em contratos e processos licitatrios
examinados in loco, enquanto, em uma segunda fase, ampliamos a amostra de dados e
nos concentramos em informaes sobre outras modalidades de licitao disponibilizadas
no Portal Eletrnico de Licitaes da Infraero, abarcando, ao nal, todos os contratos
celebrados nos anos de 2005 a 2011.
Com relao Caixa Econmica Federal, que apresentou vasta gama documental,
tambm foi feito exame in loco dos contratos disponibilizados pela instituio, observando
os contratos ndos no ano de 2011, em funo da mudana de paradigma vericada. Esta
foi consubstanciada na tendncia generalizante de utilizao do prego, inclusive para
certas obras de engenharia, de modo a imprimir velocidade nas contrataes e expandindo
o negcio. Da a preferncia dos agentes pblicos em utilizao do prego concorrncia,
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26
PENSANDO O DIREITO, n 49
quando possvel. Neste sentido, vejamos o entendimento dos gestores da Caixa, quando
questionados acerca do enquadramento de obras em uma modalidade ou na outra:
a questo de se enquadrar nos servios comuns, quando a gente
recebe o pedido, s vezes j vem ou as vezes a gente tem que pedir que
o engenheiro ou o arquiteto nos deem subsdios tcnicos para a gente
poder enquadrar como servios comuns, e isso que eles fazem: nos do
um arrazoado tcnico que nos levam a concluir se aquilo se enquadra
em servios comuns ou no
5
.
Assim, com o amparo de pareceres tcnicos, no sentido de lastrear o enquadramento
do Projeto de Engenharia como servio comum, no haveria bices contratao de
determinadas obras por meio de prego. Pelo contrrio, tal prtica deveria ser estimulada
sempre que possvel, por exemplo, em funo das novas diretrizes de expanso do nmero
de agncias
6
da CAIXA:
Eu acho que no h bice. Hoje o bice que existe e estritamente
legal, porque a lei diz que no se pode fazer prego para obras. Mas se
voc for ver hoje, quase tudo servio comum. Por exemplo, a Caixa
no constri usinas, pontes, sequer ela constri um prdio, ela pega
um imvel e o adapta para transform-lo em agencia. E todo o setor
especializado conhece, entende isso. Ento eu acho que cada vez mais,
exceto essas grandes obras que falei, mas um qualitativo pode ser o quanto
aquilo comum para o mercado daquele segmento, e no a questo da
complexidade. Eu acho que um caminho sem volta! [...]
7
.
Prego ele permite a contratao de servios comuns, no permite servios
complexos, no permite bens de alta complexidade. E o TCU entende que por
conta disso as obras e reformas no se enquadrem como passveis de serem
contratadas atravs do prego. Mas que servios comuns de engenharia que
no demandem complexidade tcnica muito grande podem ser contratados
como prego. Assim que ns fazemos essa diviso. [...] As agncias novas, em
algumas situaes, se definiram pela matriz com um kit de servio e engenharia.
Para determinadas situaes j se definiu: Precisa fazer exatamente isso, se
chegou concluso que a rea de engenharia entendeu como um servio
simples de engenharia que no era complexo podia ser pelo prego. [...] Ento
se usou alguns preges especficos e alguns preges para a ata de registro de
preo para conseguir ganhar em agilidade e a gente tem conseguido bastante
com isso. E naquelas situaes que so mais complexas vamos para tomada
de preo, conforme for adequadamente necessrio.
8
5 Coordenador de licitao #E7.
6 Cf. http://www.portaldecamaqua.com.br/2012/04/caixa-prepara-inauguracao-de-novas.html . Acesso em 09 de maro de 2013.
7 Coordenador de Licitao #E7
8 Representante do Departamento Jurdico#E13
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27
MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
3.1.2 Modelo de Anlise
Aps a consolidao das bases de dados quantitativos e estudo de heterogeneidade
das informaes por meio da anlise exploratria dos dados, foi possvel identicar os
fatores determinantes do desempenho nas diferentes modalidades de licitao durante o
processo de contratao (fase ex-ante) e durante a execuo do contrato (Fase Interna). A
avaliao desses fatores foi realizada por meio da tcnica de anlise de regresso mltipla,
utilizando o software Stata 11.
Cabe ressaltar que a anlise de regresso uma tcnica estatstica que utiliza a
relao entre duas ou mais variveis quantitativas (ou qualitativas) de tal forma que a
oscilao na varivel dependente, que representada pelo y da equao de regresso,
possa ser explicada ou predita a partir de uma ou mais variveis independentes ou
variveis explicativas, geralmente denominadas como x. Dessa forma, por meio da tcnica
de anlise de regresso, pode-se identicar em que medida as variaes ocorridas na
varivel dependente podem ser explicadas por uma alterao na varivel explicativa.
Na presente pesquisa, o que se pretende investigar com o uso da tcnica de anlise
de regresso a relao existente entre o desempenho dos contratos administrativos da
APF (varivel dependente) e as variveis explicativas que representam os mecanismos
de contratao utilizados na licitao, as caractersticas do ambiente de competio e as
caractersticas do objeto contratado. Com base nessa estratgia de anlise dos dados,
espera-se identicar quais os fatores contribuem ou restringem o desempenho dos
contratos nas organizaes da APF estudadas.
3.1.2.1 Fase Ex-ante
No propsito de explicar a variao dos preos contratados e dos prazos de contratao
por meio de concorrncia, prego eletrnico e tomada de preos, foram estimados dois
modelos de regresso linear mltiplo, que, sob o ponto de vista estatstico, podem ser
apresentados da seguinte maneira:
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28
PENSANDO O DIREITO, n 49
Onde % preos e Prazo de contratao representam a variao percentual entre o
preo contratado e o preo inicialmente estimado para contratao e o perodo de durao
do processo de licitao (em dias) em cada contrato analisado e os
1,2,3,...,5
representam o
efeito de cada uma das variveis explicativas sobre esses dois indicadores de desempenho,
que so as variveis dependentes a serem explicadas pelos modelos.
Nos Quadros 2 e 3, a seguir, so apresentadas as variveis utilizadas nos modelos de
anlise dos determinantes da variao nos preos e prazos de contratao e os impactos
esperados de cada uma das variveis explicativas sobre os dois indicadores avaliados.
Quadro 2 - Descrio das variveis do modelo estimado para anlise da variao percentual
nos preos de contratao
Variveis Descrio Impacto esperado sobre a
variao nos preos
Variao no preo de con-
tratao
Varivel a ser explicada pelo
modelo. Corresponde a vari-
ao percentual entre o valor
estimado pelo gestor pblico
para contratao, contido no
edital do processo licitatrio,
e o valor do contrato ho-
mologado ao final da licitao.
Esta varivel corresponde ao
ganho ou perda obtido pelo
contrato.
Sem interpretao de sinal
Nmero de itens ou tamanho
do lote
Logartimo do nmero de
itens licitados no contratado.
Positivo, pois quanto maior o
nmero itens, ou seja, maior
o tamanho do lote, maior a
possibilidade de negociao
do leiloeiro.
Nmero de participantes Nmero de participantes na
licitao.
Positivo, pois quanto com o
aumento do nmero de con-
correntes, maior a ocorrncia
e maior a economia para os
errio pblico.
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29
MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
Participao de ME ou EPP Se houve participao de mi-
cro ou pequena empresa.
Positivo, pois a participao
de ME ou EPP geralmente
est associada ao aumento de
competitividade no processo
de licitao.
Porte da empresa contratada Se a empresa contratada
micro ou pequena empresa
Positivo, idem argumentao
anterior.
Interposio de recursos Se houve interposio de
recurso durante o processo de
licitao.
Sem expectativa a priori.
Vigncia do contrato Logartimo do prazo de vign-
cia do contrato em dias.
Negativo, pois quanto maior
a vigncia do contrato, maior
tendem a ser as incertezas
associadas e maior a pos-
sibilidade de perdas para o
fornecedor.
Valor estimado do contrato Logartimo do valor do con-
trato estimado inicialmente.
Positivo, pois quando o
contrato de grande valor, o
contratado pode abrir mo de
uma margem maior.
Material permanente Se o item licitado est inseri-
do na categoria de material
permanente.
Sem expectativa a priori.
Servios Se o item licitado est inseri-
do na categoria de servios.
Sem expectativa a priori.
Servios de engenharia e/ou
obras
Se o item licitado est inseri-
do na categoria de servios de
engenharia ou obras.
Negativo, pois os processos
de licitao de servios de
engenharia ou obra tendem
a ser menos competitivos em
relao aos demais itens ou
servios contratados.
Prego eletrnico Se a modalidade de licitao
adotada foi prego eletrnico.
Positivo, pois a modalidade
eletrnico de prego tem sido
comunente apontada como
uma das principais fontes de
economia para os proces-
sos de contratao no setor
pblico.
Tomada de preo Se a modalidade de licitao
adotada foi tomada de preo.
Sem expectativa a priori, pois
se por um lado os valores
mais elevados dos contratos
negociados por tomada de
preo possam incentivar os
fornecedores a abrirem mo
de uma margem maior, por
outro, esses mesmos con-
tratos tendem a ser menos
competitivo e apresentam
maior complexidade, o que
reduz os incentivos para que
os fornecedores reduzam os
preos.
49 volume 2 PoD.indd 29 19/11/2013 17:04:01
30
PENSANDO O DIREITO, n 49
Menor preo Se a modalidade de anlise
adotada foi menor preo.
Positivo, pois o foco dessa
modalidade de anlise jus-
tamente a reduo de preos.
Caixa Se o contrato analisado pert-
ence a Caixa.
Varivel de controle - Sem
expectativa a priori.
Fiocruz Se o contrato analisado pert-
ence a Fiocruz.
Varivel de controle - Sem
expectativa a priori.
Fonte: Elaborado pelos autores.
Quadro 3 - Descrio das variveis do modelo estimado para anlise das variaes nos prazos
de contratao
Variveis Descrio Impacto esperado sobre a
variao nos prazos de con-
tratao
Prazo de contratao Varivel a ser explicada pelo
modelo. Representa a du-
rao em dias do processo de
contratao
Sem interpretao de sinal
Nmero de itens ou tamanho
do lote
Logartimo do nmero de
itens licitados no contratado.
Sem expectativa a priori.
Nmero de participantes Nmero de participantes na
licitao.
Positivo, pois com um maior
nmero de participantes no
processo de licitao maior
a tendncia de que os mecan-
ismos como os recursos
sejam utilizados.
Participao de ME ou EPP Se houve participao de mi-
cro ou pequena empresa.
Sem expectativa a priori.
Porte da empresa contratada Se a empresa contratada
micro ou pequena empresa
Sem expectativa a priori.
Interposio de recursos Se houve interposio de
recurso durante o processo de
licitao.
Positivo, pois a interposio
de recursos tendem a tor-
nar o processo licitrio mais
extenso.
Vigncia do contrato Logartimo do prazo de vign-
cia do contrato em dias.
Sem expectativa a priori.
Valor estimado do contrato Logartimo do valor do con-
trato estimado inicialmente.
Sem expectativa a priori.
Material permanente Se o item licitado est inseri-
do na categoria de material
permanente.
Sem expectativa a priori.
Servios Se o item licitado est inseri-
do na categoria de servios.
Sem expectativa a priori.
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31
MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
Servios de engenharia ou
obras
Se o item licitado est inseri-
do na categoria de servios de
engenharia ou obras.
Positivo, pois os servios de
engenharia e obras em geral
apresentam maior complexi-
dade o que tende a tornar o
processo licitrio mais longo.
Prego eletrnico Se a modalidade de licitao
adotada foi prego eletrnico.
Negativo, pois a regulamen-
tao dessa modalidade
de licitao a que preve o
menor prazo entre a publi-
cao do edital e a realizao
da licitao, sendo isso uma
das vantagens da modalidade.
Tomada de preo Se a modalidade de licitao
adotada foi tomada de preo.
Positivo, pois juntamente com
a concorrncia apresenta
menor celeridade comparati-
vamente ao prego eletrnico.
Menor preo Se a modalidade de anlise
adotada foi menor preo.
Sem expectativa a priori.
Caixa Se o contrato analisado pert-
ence a Caixa.
Varivel de controle - Sem
expectativa a priori.
Fiocruz Se o contrato analisado pert-
ence a Fiocruz.
Varivel de controle - Sem
expectativa a priori.
Fonte: Elaborado pelos autores.
Quanto ao modelo estatstico adotado para investigao da relao entre as variveis
apresentadas nos Quadros 2 e 3, acima, dada a natureza da varivel de interesse (Variao
percentual nos preos de contratao e Prazo de contratao), optou-se pelo uso de um
modelo de regresso linear mltipla por mnimos quadrados ordinrios (Wooldridge, 2006).
Maiores detalhes sobre os modelos de regresso estimados podem so apresentados no
Apndice II.
Alm dos fatores determinantes das variaes de preo e prazos na fase de contratao,
ainda na fase ex-ante, buscou-se identicar quais so os determinantes da interposio de
recursos durante o processo de licitao. Para tanto, foi utilizado um modelo de regresso
de escolha dicotmica Probit.
9
Neste modelo, buscou-se identicar quais fatores explicam
a probabilidade de ocorrer ou no da interposio de recurso durante a fase licitatria
de um contrato.
Do ponto de vista estatstico, o modelo estimado pode ser expresso na seguinte equao:
9 Maiores detalhes sobre o modelo utilizado so apresentados no Apndice II.
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32
PENSANDO O DIREITO, n 49
Na qual Prob (Interposio de recursos durante a fase licitatria=1), que a varivel
dependente do modelo, representa a probabilidade de interposio de recursos em cada
contrato durante a fase de licitao. Os
1,2,3,...,14
representam o efeito de cada uma das
variveis explicativas sobre a probabilidade de ocorrncia de recursos.
Na Quadro 4, so apresentadas as variveis utilizadas para anlise dos determinantes
de interposio de recursos e a relao esperada entre as variveis explicativas utilizadas
e a probabilidade e ocorrncia de recursos.
Quadro 4 - Descrio das variveis do modelo estimado para anlise da
probabilidade de ocorrncia de recursos durante nos processos de contratao
Variveis Descrio Impacto esperado sobre
a probabilidade de
interposio de recurso
Interposio de recurso Varivel a ser explicada pelo
modelo. Varivel dicotmica
que assume valor igual a um
(1) se durante o processo
licitrio houve ao menos uma
interposio de recurso e
valor zero (0) caso contrrio.
Representa uma medida de
autocontrole por parte dos
fornecedores durante a reali-
zao da contratao
Sem interpretao de sinal
Nmero de itens ou tamanho
do lote
Logartimo do nmero de
itens licitados no contratado.
Positivo, pois quanto maior
o nmero de itens, maior
tende a ser o nmero de
fornecedores interessados
na contratao e maiores as
chances do uso do recurso,
como mecanismos de con-
trole e defesa dos interesses
individuais dos fornecedores.
Nmero de participantes Nmero de participantes na
licitao.
Positivo, pois quanto maior
a competio, maior tende a
ser o controle exercido pelos
fornecedores.
Participao de ME ou EPP Se houve participao de mi-
cro ou pequena empresa.
Positivo, idem explicao
anterior.
Porte da empresa contratada Se a empresa contratada
micro ou pequena empresa
Positivo, idem explicao
anterior.
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33
MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
Vigncia do contrato Logartimo do prazo de vign-
cia do contratado em dias.
Positivo, pois quanto maior a
vigncia do contrato, maiores
as incertezas e maior o grau
de dificuldade para a es-
pecificao do contrato, o que
pode aumentar as chances de
ocorrncia de recursos.
Valor estimado do contrato Logartimo do valor do con-
trato estimado inicialmente.
Positivo, pois quanto maior o
valor do contrato maior tende
a ser o interesse por parte
dos fornecedores em vencer
a licitao e, dessa forma,
maiores so as chances de
interposio de recursos.
Material permanente Se o item licitado est inseri-
do na categoria de material
permanente.
Sem expectativa a priori.
Servios Se o item licitado est inseri-
do na categoria de servios.
Sem expectativa a priori.
Servios de engenharia ou
obras
Se o item licitado est inseri-
do na categoria de servios de
engenharia ou obras.
Positivo, pois os servios de
engenharia e obras em geral
apresentam maior complexi-
dade, o que tende a aumen-
tar as chances de recursos
durante a licitao.
Prego eletrnico Se a modalidade de licitao
adotada foi prego eletrnico.
Positivo, pois em funo da
informatizao e do fcil
acesso as informaes sobre
o processo de licitao, o pro-
cesso interposio de recur-
sos tendem a ser facilitado.
Tomada de preo Se a modalidade de licitao
adotada foi tomada de preo.
Sem expectativa a priori.
Menor preo Se a modalidade de anlise
adotada foi menor preo.
Sem expectativa a priori.
Caixa Se o contrato analisado pert-
ence a Caixa.
Varivel de controle - Sem
expectativa a priori.
Fiocruz Se o contrato analisado pert-
ence a Fiocruz.
Varivel de controle - Sem
expectativa a priori.
Fonte: Elaborado pelos autores.
3.1.2.2 Fase Interna
Com relao fase de execuo contratual, pela limitao dos dados, foi possvel avaliar
somente os fatores condicionantes da concesso de aditivos nos contratos celebrados
pelas trs empresas pesquisadas. Como o desempenho na fase interna da gesto da
execuo dos contratos avaliado por uma varivel dependente que se refere ao fato
de um contrato ter sido aditivado ou no, assim como na avaliao da interposio de
recursos na fase ex-ante, optou-se pelo uso do modelo Probit. A representao estatstica
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PENSANDO O DIREITO, n 49
do modelo estimado expressa a seguir:
Na qual a varivel dependente Prob (Concesso de aditivo=1) representa a probabilidade
de ocorrncia de aditamento em cada contrato, e os representam o efeito de cada uma
das variveis explicativas sobre a probabilidade de concesso aditivos.
Na Quadro 5, so apresentadas as variveis utilizadas no modelo de anlise dos
determinantes de aditamentos e a relao esperada entre as variveis explicativas
utilizadas e a probabilidade e ocorrncia de aditivos.
Quadro 5 - Descrio das variveis do modelo estimado para anlise da
probabilidade de ocorrncia de aditamentos durante a execuo contratual
Variveis Descrio Impacto esperado sobre a
probabilidade de aditamento
Contratados com aditamento Varivel a ser explicada pelo
modelo. Varivel dicotmica
que assume valor igual a um
(1) se o contrato recebeu pelo
menos um (1) aditamento e
valor zero (0) caso contrrio.
Sem interpretao de sinal
Nmero de itens ou tamanho
do lote
Logartimo do nmero de
itens licitados no contratado.
Positivo, pois quanto maior o
nmero itens, ou seja, maior o
tamanho do lote, maior a pos-
sibilidade de que os fornece-
dores reduzam sua margem
de forma indiscriminada,
sendo o aditamento uma
possvel externalidade dessa
reduo nos preos.
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35
MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
Nmero de participantes Nmero de participantes na
licitao.
Positivo, pois o aumento do
nmero de concorrentes e
da competio aumentam-
se as chances de disputas
predatrias entre fornece-
dores, que esperam poder
amenizar os efeitos da prtica
predatria adotada na fase de
licitao com possveis adita-
mentos durante a execuo
do contrato.
Participao de ME ou EPP Se houve participao de mi-
cro ou pequena empresa.
Positivo, idem argumentao
anterior, j que em geral a
participao de ME ou EPP
tendem a elevar o nvel de
competio por preo.
Porte da empresa contratada Se a empresa contratada
micro ou pequena empresa.
Negativo, pois as ME ou EPP
tendem a vencer os contra-
tos de melhor valor e menor
complexidade, limitando
assim as chances de con-
cesso de aditivos durante a
execuo contratual.
Interposio de recursos Se houve interposio de
recurso durante o processo de
licitao.
Sem expectativa a priori.
Vigncia do contrato Logartimo do prazo de vign-
cia do contrato em dias.
Positivo, pois quanto maior a
vigncia do contrato, maior
tendem a ser as incertezas
associadas e maior a pos-
sibilidade de concesso de
aditivos.
Valor estimado do contrato Logartimo do valor do con-
trato estimado inicialmente.
Positivo, pois quando o
contrato de grande valor, o
contratado pode abrir mo de
uma margem maior.
Material permanente Se o item licitado est inseri-
do na categoria de material
permanente.
Sem expectativa a priori.
Servios Se o item licitado est inseri-
do na categoria de servios.
Positivo, pois conforme pre-
visto na legislao os contra-
tos de prestao de servios
podem ser prorrogados por
um perodo de at 5 anos, o
que aumenta a probabilidade
de ocorrncia de aditamentos.
Servios de engenharia e/ou
obras
Se o item licitado est inseri-
do na categoria de servios de
engenharia ou obras.
Positivo, pois os contratos
de servios de engenharia
ou obra tendem apresentar
maior complexidade e in-
certeza, o que pode elevar a
necessidade de utilizao de
mecanismos de adaptao.
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36
PENSANDO O DIREITO, n 49
Prego eletrnico Se a modalidade de licitao
adotada foi prego eletrnico.
Negativo, pois a legislao
prev que a modalidade
eletrnico de prego seja
utilizada apenas em bens e
servios comuns, onde em
tese, a especificao ex-ante
mais completa. Logo, o pro-
cesso de especificao mais
detalhado ex-ante reduz a
necessidade de mecanismos
de adaptao ex-post, como
aditivos.
Tomada de preo Se a modalidade de licitao
adotada foi tomada de preo.
Positivo, pois essa modali-
dade de licitao tm sido
utilizada principalmente
para contratao de obras de
engenharia, que em geral,
apresentam elevado grau de
incerteza associado, exigindo
assim o uso de mecanismos
de adaptao, como adita-
mentos.
Menor preo Se a modalidade de anlise
adotada foi menor preo.
Positivo, pois como essa
modalidade adota como nico
critrio de anlise o preo, a
necessidade de adaptao ex-
post tende a ser mais elevada.
Caixa Se o contrato analisado pert-
ence a Caixa.
Varivel de controle - Sem
expectativa a priori.
Fiocruz Se o contrato analisado pert-
ence a Fiocruz.
Varivel de controle - Sem
expectativa a priori.
Fonte: Elaborado pelos autores.
3.2 Pesquisa Qualitativa (Anlise Interna)
O levantamento e as anlises dos dados qualitativos foram desenvolvidos em dois
momentos distintos. Inicialmente, foi necessria a realizao de uma pesquisa exploratria
com o objetivo de gerar uma aproximao com a realidade pesquisada a partir da percepo
de especialistas e prossionais que atuam no tema. Nesse primeiro momento, a pesquisa
qualitativa foi realizada simultaneamente ou em paralelo coleta de dados quantitativos.
Em um segundo momento, foi necessrio retornar ao campo para claricar algumas
questes que emergiram durante as anlises, como na realizao de entrevistas com
atores privados que possuam contratos com o setor pblico.
A estratgia inicial de pesquisa previa a realizao de um levantamento qualitativo
apenas de carter complementar, para debater e validar os resultados identicados na
pesquisa quantitativa, bem como obter novos insights e discutir o contedo a ser includo
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37
MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
na proposta normativa. No obstante, vericamos, a partir das entrevistas realizadas, a
riqueza das informaes colhidas e o potencial acrscimo ao trabalho ora desenvolvido.
Nesse sentido, o levantamento das informaes qualitativas teve como propsito captar as
percepes sobre o funcionamento da fase de gerenciamento dos contratos com base na
viso privilegiada de atores centrais do sistema de gesto de contratos no setor pblico,
em seus diferentes nveis.
O levantamento das informaes na pesquisa qualitativa foi realizado por meio de
entrevistas semiestruturadas em profundidade. O uso dessa tcnica contribui para a
compreenso das potencialidades e dos limites dos atuais modelos de gesto da execuo
de contratos administrativos pelo setor pblico. Na tcnica de entrevista semiestruturada,
algumas perguntas so previamente padronizadas para permitir a comparabilidade de
respostas entre os sujeitos; no entanto, outras questes podem ser aprofundadas ou
inseridas durante as entrevistas (Creswell, 1998).
Nesse sentido, tendo em vista o foco do trabalho, o roteiro da entrevista utilizado (ver
Apndice III) foi desenvolvido com base nos tpicos apresentados no Edital de Convocao
Especial n 001/2012 (p. 24). Entretanto, durante a realizao das entrevistas, procurou-
se deixar os entrevistados livres para desenvolverem seu raciocnio, j que se tratava de
prossionais qualicados e com vises prprias sobre a gesto da execuo contratual.
Os pesquisadores tiveram apenas o cuidado de garantir o levantamento de todas as
informaes contempladas no roteiro desenvolvido.
Com relao ao uso de entrevistas como tcnica de levantamento das informaes
qualitativas, a escolha justica-se, por um lado, em funo da reduzida disponibilidade
de dados quantitativos sobre a fase de execuo dos contratos administrativos nas
organizaes estudadas. Alm disso, considerou-se que as entrevistas, muito mais do
que documentos e dados quantitativos, permitem conhecer o funcionamento efetivo dos
mecanismos de gesto contratual, uma vez que este funcionamento pode no derivar
exclusivamente das normas existentes.
O uso de entrevistas em pesquisas qualitativas nesse estudo no tem carter amostral,
mas representativo das diferentes percepes dos atores-chave do sistema de gesto
contratual na Administrao Pblica Federal. Seu objetivo, portanto, no estatstico e
sim qualitativo. As informaes provenientes das entrevistas, embora parciais e subjetivas,
apresentam grande potencial para explicao do fenmeno analisado em funo da
experincia e posio organizacional dos entrevistados. A inteno foi no s entender
o funcionamento prtico da gesto da execuo dos contratos, mas tambm capturar e
analisar a percepo dos atores sobre as limitaes e potencialidades do processo.
A escolha dos atores entrevistados foi realizada com base em critrios de posio
formal e a partir do contato com especialistas e os prossionais da rea nas organizaes
pesquisadas. De acordo com os contatos realizados, identicou-se a necessidade da
realizao de entrevistas com seis atores chaves que atuassem direta e/ou indiretamente
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38
PENSANDO O DIREITO, n 49
na gesto dos contratos nas diferentes modalidades licitatrias. So eles: (i) Pregoeiro; (ii)
Responsvel pelo setor de licitao/compras; (iii) Responsvel pela execuo/scalizao
do objeto/servio contratado; (iv) Representante do controle interno da organizao; (v)
Responsvel pela gesto de contratos; e (vi) Representante da assessoria jurdica.
Nesse sentido, foram realizadas 16 entrevistas em profundidade, sendo seis na Fiocruz-
BA, sete na Caixa Econmica Federal e trs na Infraero. Cabe destacar que, na Infraero,
cada entrevista corresponde s percepes de seis gestores pblicos, pois, em funo
da disponibilidade dos gestores, as entrevistas foram realizadas em duplas. Situao
semelhante ocorreu durante uma entrevista realizada na Fiocruz-BA, na qual um gestor
e o coordenador de contratos participaram ao mesmo tempo da entrevista. Dessa forma,
foram entrevistados sete servidores pblicos na Fiocruz, sete na Caixa Econmica Federal
e seis na Infraero, totalizando um nmero de 20 gestores pblicos entrevistados.
Destaca-se que, alm das entrevistas com os gestores pblicos, tambm foram
realizadas trs entrevistas com gestores privados que atuam como fornecedores para
rgos da Administrao Pblica Federal, Estadual e Municipal (ver roteiro apresentado
no Apndice IV). Essas entrevistas tiveram como propsito provocar insights sobre
possveis prticas gerenciais do setor privado que poderiam ser evocadas para melhorar
o desempenho da gesto dos contratos administrativos no setor pblico.
As entrevistas foram gravadas com a concordncia prvia do entrevistado, para que
fossem transcritas, codicadas e, posteriormente, agrupadas de acordo com as categorias
que se objetivou analisar. O intuito foi o de elaborar um diagnstico geral do sistema de
gesto dos contratos administrativos nas organizaes estudadas, ainda que de forma
preliminar, na medida em que novas pesquisas so necessrias para a elaborao de um
quadro mais completo que apreenda a complexidade de todo o funcionamento do sistema.
Ademais, o agrupamento em categorias permitiu identicar similaridades no sentido dos
depoimentos em relao aos resultados obtidos a partir das anlises estatsticas realizadas
na etapa anterior. Esse procedimento contribuiu com o cumprimento das exigncias de
validade e de credibilidade dos resultados alcanados.
3.2.1 Anlise de contedo
A anlise de contedo consiste em um conjunto de ferramentas de anlise das
comunicaes visando obter, por procedimentos sistemticos e objetivos de descrio do
contedo das mensagens, indicadores (quantitativos ou no). A nalidade a interpretao,
pois fundamental no aquilo que a mensagem diz primeira vista, mas o que ela veicula
em seu contexto (BARDIN, 1977).
Quanto relevncia da anlise de contedo enquanto tcnica de pesquisa qualitativa
em Administrao e Cincias Sociais Aplicadas, Dellagnelo e Silva (2008) relatam que ela
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
tem se caracterizado com uma das tcnicas de anlise de dados mais utilizada no campo
no Brasil. Ademais, a anlise de contedo destaca-se como uma tcnica em crescente
utilizao e legitimao nos estudos qualitativos no campo das cincias sociais aplicadas,
diante da preocupao com o rigor cientco e a profundidade das pesquisas.
Para operacionalizao da tcnica, o contedo das entrevistas foi submetido a um
processo de categorizao, que uma operao que classica elementos constitutivos de
uma comunicao por diferenciao e por reagrupamento, consideradas suas caractersticas
particulares. Nessa mesma direo, o processo de categorizao representa um esforo
de sntese de uma comunicao, destacando, sempre, os aspectos mais importantes do
texto, com o propsito de facilitar a anlise da informao.
Assim, aps a transcrio das entrevistas, as categorias foram elaboradas, advindas da
anlise quantitativa das respostas para identicao da frequncia sobre o tema. Embora
a unidade de registro (palavra) seja a menor parte do contedo, optou-se pela anlise
do tema, por ser a alternativa que melhor atendia questo investigativa. As categorias,
subcategorias e temas de anlise deste estudo so apresentados no Quadro 6.
Quadro 6 - Categorias, subcategorias e temas de anlise.
Categoria Subcategoria Tema de anlise
Execuo Controle Interno Especificao do objeto con-
tratado
Acompanhamento da ex-
ecuo e fiscalizao
Adaptao Repactuao de prazos
Repactuao de preos
Renegociao contratual
Resoluo de conflitos
Modificao do objeto con-
tratado
Concesso de aditivos
Transparncia Desvios e penalidades Condutas oportunistas dos
fornecedores
Fraudes/conluios
Penalidades e Impugnao
Qualidade da contratao Satisfao com os itens con-
tratados
Satisfao com os prazos de
entrega
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PENSANDO O DIREITO, n 49
Possveis Melhorias Transparncia Publicidade dos contratos
Informatizao
Relevncia das informaes
divulgadas
Acesso informao
Desempenho Custos
Qualidade
Flexibilidade
Regulao Mudanas na legislao
Prticas de gesto Incorporao de mecanismos
de gesto da rea privada
Fonte: Elaborado pelos autores.
4. RESULTADOS
A gesto de contratos pblicos dividida em trs etapas. A primeira consiste na
identicao da demanda, escolha dos mecanismos de contratao a serem utilizados
com base na legislao pertinente, especicao do objeto contratado e determinao do
valor estimado para contratao com base em pesquisa de preos no mercado; a segunda
consiste na divulgao do edital de seleo e realizao do processo de licitao; a terceira
e ltima fase consiste na gesto da execuo do contrato e prestao de contas. Em
geral, o foco de ateno no Brasil tem sido na segunda fase, que possui um carter mais
externo, onde os mecanismos e instrumentos legais que regulam o processo de licitao
so bem determinados e a cultura de accountability algo em crescente desenvolvimento,
em certa medida pela criao dos portais eletrnicos de compras governamentais e pela
consequente informatizao desse processo. Com relao fase de denio de demanda e
o processo de gesto da execuo dos contratos, que so duas fases voltadas internamente
para as organizaes, o foco de ateno, especialmente da literatura acadmica, ainda
limitado.
Para efeitos de apresentao e anlise dos resultados, conforme exposto na seo
metodolgica, a pesquisa foi estruturada em duas etapas. A primeira etapa compreende
a fase de anlise comparativa, mediante pesquisa quantitativa, enquanto a segunda fase
consiste na realizao de uma pesquisa qualitativa, por meio de entrevistas em profundidade
realizadas com atores chaves no processo de gesto de contratos administrativos.
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
4.1 Anlise Quantitativa (Fases Ex-Ante e Interna)
Esta seo foi organizada em trs subsees. Na primeira, apresenta-se a anlise
descritiva dos dados. Na segunda, realiza-se uma anlise dos fatores determinantes da
reduo de preos e prazos no processo de contratao em cada uma das trs organizaes
estudadas. Nesta primeira subseo, buscou-se, ainda, avaliar o que explica a interposio
de recursos durante a fase de licitao (fase ex-ante). De forma semelhante, na terceira
subseo, buscou-se analisar o que explica a concesso de aditivos durante a execuo
contratual (Fase Interna).
4.1.1 Anlise descritiva dos dados
A tabela abaixo resume as caractersticas das variveis a serem analisadas,
contemplando informaes relacionadas s mdias gerais, aos desvios-padro e aos
valores mnimo e mximo observados entre as trs organizaes pesquisadas (Caixa
Econmica Federal RS, Fiocruz BA e Infraero RS). Todos os valores demonstrados
foram calculados por meio da utilizao do software Stata 11.0.
As unidades de anlise adotadas nessa pesquisa foram os contratos administrativos
cujos objetos foram contratados por meio de Concorrncia, Prego eletrnico e Tomada
de preos. A pesquisa considerou uma amostra total de 979 contratos administrativos
executados no perodo de 2005 a 2012, dos quais 6,1% foram coletados na Caixa Econmica
Federal-RS, 12,2% na Infraero RS e 87,7% na Fiocruz-BA.
Com relao s modalidades pesquisadas, 91% dos contratos analisados foram licitados
por meio de prego eletrnico
10
, 5% foram contratados por meio de tomada de preos e os 4%
restantes foram contratados por meio da modalidade concorrncia. A elevada participao
do prego eletrnico entre os contratos pesquisados reete as mudanas ocorridas no
sistema de contratao das organizaes da Administrao Pblica Federal (APF). Com
o desenvolvimento tecnolgico, o uso das tecnologias de informao e comunicao para
aumentar a transparncia, a celeridade e a ecincia na realizao de compras pblicas
tm sido encaradas com seriedade, sendo o prego eletrnico a principal modalidade em
muitas organizaes. o caso da Fiocruz-BA, onde se identicou a realizao de apenas
uma contratao por meio de tomada de preo em todo o perodo analisado, sendo todas
as demais realizadas por meio de prego eletrnico.
Na CEF-RS, o prego eletrnico tambm foi utilizado na maioria dos contratos
pesquisados, 80%; a tomada de preos foi utilizada em 17% das licitaes, enquanto a
concorrncia representou somente 3% dos contratos. Ademais, conforme observado pelo
coordenador de licitao da CEF, [...] o prego eletrnico o caminho, no tem como
voltar mais..
10 Na Infraero-RS, tambm foram coletadas informaes referentes s contrataes realizadas por meio de prego presencial.
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PENSANDO O DIREITO, n 49
Na Infraero, por outro lado a amostra de contratos pesquisados apresentou maior
distribuio entre as modalidades, possivelmente em virtude do processo de coleta de
dados. Constatou-se um maior nmero de certames nas modalidades tomada de preo e
Concorrncia, quando comparadas a outras instituies investigadas. Uma possvel razo
para isso reside nas peculiaridades das caractersticas dos itens contratados e dos valores
envolvidos, posto que a empresa apresentou a maior proporo de contratos para servios
de engenharia e obra, bem como os maiores contratos em termos de volume nanceiro.
No entanto, cabe ressaltar que, a partir de 2010, a opo principal dos Gestores
Pblicos passou a ser o prego presencial, em virtude da otimizao da gesto do uso de
bens cedidos para a iniciativa privada.
Com relao ao perodo de vigncia e o nmero de itens licitados por contrato, nota-se
que a Fiocruz a empresa que licita os maiores lotes e possui os contratos com menor
durao. As diferenas observadas entre as trs empresas analisadas podem ser explicadas
pelas reas de atuaes de cada uma. Conforme se pode observar, a Fiocruz-BA apresenta
a menor proporo de contratos de servios, que, em geral, so os que possuem vigncia
mnima de um ano, prorrogveis por at cinco anos. Alm disso, a autarquia apresentou
o menor ndice de contratao de servios de engenharia e obras, sendo a contratao
desta ltima possvel apenas por tomada de preos ou concorrncia.
As variveis referentes ao ambiente de competio demonstram o uso potencial do
prego como mecanismo de estmulo para a concorrncia, promoo de economia para os
cofres pblicos e garantia de maior celeridade no processo, dado que a Fiocruz apresentou
a maior nmero de fornecedores por processo licitao e os melhores ndices de reduo e
custos e prazos e de concesso de aditivos. Novamente, deve-se ponderar esses resultados
pelas caractersticas dos objetos contratados por cada uma das organizaes pesquisadas.
Diante desse contexto, na prxima seo, buscou-se avaliar os fatores determinantes do
desempenho em custos em cada uma das organizaes isoladamente.
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PENSANDO O DIREITO, n 49
4.1.2 Fase ex-ante: desempenho em custos, prazos e interposio de
recursos
Para facilitar a visualizao, compreenso e anlise dos resultados, sintetizou-se o
conjunto de resultados dos modelos estimados nas tabelas 6, 7 e 8, a seguir, apresentando
as interpretaes dos coecientes beta () luz dos impactos esperados descritos na
seo metodolgica. Ademais, para tornar os resultados mais elucidativos, os impactos
das variveis foram classicados em trs categorias: POSITIVO (+), NEGATIVO (-) e SEM
SIGNIFICNCIA ESTATSTICA (N/S)
11
.
Nesse sentido, tomando como referncia os resultados apresentados na Tabela 6, a
seguir, que demonstra o efeito de cada uma das variveis explicativas sobre a variao
percentual nos preos de contratao, o impacto POSITIVO signica que, quanto maior o
valor observado para varivel explicativa, maior ser a variao percentual entre o preo
contratado e o preo estimado inicialmente para contratao, isto , maior a economia
obtida para os cofres pblicos. Por outro lado, o impacto NEGATIVO indica que, quanto
maior o valor observado para a varivel explicativa, menor ser a variao nos preos, o
que representa uma reduo na economia gerada para o errio pblico. J o impacto SEM
SIGNIFICNCIA ESTATSTICA demonstra o coeciente de regresso () estatisticamente
igual a zero, considerando um nvel de signicncia de 10%. Dessa forma, como o valor
encontrado para o coeciente no pode ser considerado diferente de zero, no existe
efeito sobre a varivel a variao percentual nos preos de contratao.
Por exemplo, o tamanho do lote contratado possui, na maioria dos modelos estimados,
relao positiva e signicativa com a reduo dos preos de contratao; logo, quanto
maior o tamanho do lote (nmero de itens licitados), maior a economia obtida pelo setor
pblico. Esse resultado pode ser explicado pelo maior poder de barganha do gestor
pblico quando se tem grandes volumes para negociar. Sob a perspectiva do fornecedor,
o impacto positivo do nmero de itens contratados no modelo justica-se pelo fato de que
quanto maior for a quantidade vendida, mais interessa empresa abrir mo de margens
de lucros maiores para obter vantagens por meio do volume de vendas. Ou seja, um claro
trade off entre margem e giro, comum nos grandes negcios.
11 Todas as tabelas com os coeficientes de regresso e erros padres estimados esto disponveis sob requisio.
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
Tabela 2 Sntese dos impactos das variveis selecionadas
sobre as variaes nos preos de contratao
Tabela 2 Sntese dos impactos das variveis selecionadas sobre as variaes nos preos de contratao
Empresas
Reegresses (1) (2) (3) (1) (2) (3) (1) (2) (3) (1) (2) (3)
Log. n. itens + N/S N/S + + + + N/S N/S + + +
N de participantes + + + + + + + N/S N/S + + +
Part.de ME ou EPP N/S N/S N/S + + + + N/S N/S + + +
Porte da emp. contratada N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S - - N/S N/S N/S
Interposio de rec. N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S
Log. vig. do contrato N/S N/S N/S N/S - N/S - N/S
Log. val. Est. do contrato - - - - + N/S + +
Material permanente N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S
Servios N/S N/S N/S N/S N/S N/S - -
Servios de eng. e obras N/S N/S N/S N/S N/S N/S - N/S
Prego N/S N/S N/S
Tomada de preo N/S - N/S
Menor preo N/S N/S
Caixa N/S
Fiocruz N/S
N de contratos 57 57 57 534 530 530 103 102 102 694 689 689
Fonte: Resultados da pesquisa.
Caixa Fiocruz Infraero Todas
Fonte: Resultados da pesquisa.
Ademais, controlando por outros fatores, a sntese dos resultados apresentados
na Tabela 6 tambm corrobora o impacto da concorrncia sobre a economia obtida nas
contrataes. Isso porque as regresses estimadas demonstram uma relao positiva
entre o nmero de empresas que participaram da licitao e o percentual de reduo de
preos alcanados em todas as empresas analisadas. Tal fato signica que, quanto maior
o nmero de fornecedores disputando a contratao, maiores os benefcios para o setor
pblico em termos de reduo de custos na contratao.
O poder explicativo do nmero de fornecedores corrobora os pressupostos da Teoria
de Leiles, que indicam que o nmero de participantes aumenta signicativamente o
ganho dos leiloeiros. Conforme demonstrado por essa teoria, quanto maior o universo de
interessados no leilo, menor a chance de aes monopolsticas, o que diminui o valor
pago pelo bem a ser comprado pelos rgos pblicos.
Outro resultado interessante sobre o papel desempenhado pelo ambiente competitivo
relaciona-se contribuio das MPEs para a reduo dos custos de contratao na Fiocruz-
BA, que foi a nica organizao que utilizou o prego eletrnico em todos os contratos
analisados. Esse resultado corrobora os argumentos dos legisladores defensores da Lei
Geral das Microempresas, que procura estimular a participao das empresas desse
segmento nas compras pblicas.
Apesar dos resultados encontrados apontarem a importncia do ambiente de competio
sobre o desempenho em preos para todas as organizaes estudadas, um aspecto que
se pretendia conrmar eram os ganhos em economia promovidos pelo prego eletrnico
em relao s demais modalidades.
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PENSANDO O DIREITO, n 49
Na tabela a seguir (Tabela 7) so analisados os fatores determinantes do desempenho
em prazos de contrataes. Inicialmente, cabe ressaltar que os resultados dos modelos
estimados demonstraram que a maioria das variveis utilizadas no apresentou impacto
consistente sobre o prazo de contratao, com exceo dos observados nas variveis
nmero de participantes, porte da empresa contratada, interposio de recursos e prego
eletrnico, que sero analisadas a seguir:
Tabela 3 Sntese dos impactos das variveis selecionadas sobre os prazos de contratao
Tabela 3 Sntese dos impactos das variveis selecionadas sobre os prazos de contratao
Empresas
Reegresses (1) (2) (3) (1) (2) (3) (1) (2) (3) (1) (2) (3)
Log. n. itens N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S - - N/S
N de participantes + + + + + + N/S N/S + N/S N/S +
Part.de ME ou EPP N/S - N/S N/S N/S N/S N/S N/S + N/S N/S N/S
Porte da emp. contratada N/S N/S N/S - - - N/S N/S N/S N/S + N/S
Interposio de rec. N/S N/S N/S N/S N/S N/S + + + + + +
Log. vig. do contrato - - N/S N/S + N/S + N/S
Log. val. Est. do contrato N/S N/S N/S N/S N/S N/S + N/S
Material permanente N/S + N/S N/S N/S N/S N/S +
Servios N/S + - - N/S N/S + N/S
Servios de eng. e obras N/S + N/S N/S N/S N/S N/S N/S
Prego eletrnico - - -
Tomada de preo N/S - N/S
Menor preo + +
Caixa +
Fiocruz N/S
N de contratos 60 60 60 534 530 530 118 115 115 712 702 702
Fonte: Resultados da pesquisa.
Caixa Fiocruz Infraero Todas
Fonte: Resultados da pesquisa.
Os resultados obtidos demonstram que o nmero de itens contratos apresentou efeitos
signicativos sobre o prazo de contratao, apenas nos modelos estimados para com os
contratos de todas as empresas agrupados. Todavia, a medida que variveis de controle
eram inseridas nas regresses observava-se uma reduo da signicncia estatstica desse
efeito, o que demonstra uma baixa robustez do impacto do nmero de itens contratados
sobre a agilidade no processo de contratao. Nesse sentido, conforme apontado na Tabela
3 da seo metodolgica parece no existir uma relao estatisticamente signicativa
entre o tamanho o lote e a durao do processo de contratao.
Quanto ao nmero de fornecedores interessados na contratao, os resultados
demonstraram a existncia de uma relao robusta e negativa entre o nvel de concorrncia
e os prazos de contratao, o que signica que quanto maior o nmero de fornecedores
participantes de uma licitao, mais lento ser o processo de contratao. Em que pese
o atraso promovido pela competio, deve-se observar que aumento no nmero de
interessados na contratao, em tese, funciona como um mecanismo de autocontrole.
Uma explicao para essa associao negativa entre o nmero de participantes na
licitao e a celeridade do processo, refere-se ao aumento nas chances de que ocorram
interposies de recursos durante o processo licitatrio. O que pode ser constado, quando
se analisam os efeitos da varivel interposio de recursos, que tambm apresentou um
impacto positivo e signicativo sobre a expanso dos prazos de contratao da Infraero e
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
nos modelos de regresso estimado com os contratos de todas as empresas agrupados.
Outra constatao relevante obtida na anlise dos resultados apresentados na
Tabela 7 refere-se ao uso do prego eletrnico para reduo dos prazos de contratao,
conforme preconizado pela mudana da legislao que instituiu o uso dessa modalidade
de contratao (Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002). Nesse sentido, diferentemente do
observado na anlise dos fatores determinantes dos custos de contratao, identica-se
que o prego eletrnico desempenha um papel importante para a promoo de maior
celeridade nos processos de compras pblicas.
Ainda com relao s mudanas na legislao, a partir dos resultados obtidos, foi
possvel detectar que fato de uma EPP ou ME vencer as licitaes realizadas pela Fiocruz-
BA proporciona uma maior agilidade no processo de contratao. Nesse sentido, devem-se
ressaltar as mudanas promovidas pela Lei Complementar no 123/2006, a chamada Lei
Geral das Microempresas e Empresas. Entre os principais benefcios garantidos as MPE
pela Lei 123/2006, esto a obrigatoriedade da realizao de licitaes exclusivas para as
micro e pequenas empresas nas contrataes de at R$ 80 mil e a regulamentao da
possibilidade de reservar para estas empresas at 25% do valor das licitaes de bens e
servios divisveis em lotes.
Aps a anlise dos fatores determinantes das variaes nos preos e prazos de
contratao, buscou-se vericar o que explica a interposio de recursos durante o processo
licitatrio. A investigao dessa questo ganha relevncia na medida em que, durante a
fase qualitativa da pesquisa, observou-se que as falhas na especicao dos objetos
contratados foi uma questo bastante recorrente na fala dos entrevistados. Ademais, o
processo de interposio de recursos pode desempenhar o papel de autocontrole durante
a realizao da contratao, dado que qualquer participante ou cidado interessado
poderia interpor recursos contra uma licitao. Na Tabela 8, apresenta-se a sntese dos
modelos de regresso estimados para anlise dos fatores determinantes da interposio
de recursos durante o processo de licitao.
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PENSANDO O DIREITO, n 49
Tabela 4 Sntese dos impactos das variveis selecionadas
sobre a probabilidade de interposio de recursos Tabela 4 Sntese dos impactos das variveis selecionadas sobre a probabilidade de interposio de recursos
Empresas
Reegresses (1) (2) (3) (1) (2) (3) (1) (2) (3) (1) (2) (3)
Log. n. itens N/S N/S N/S - - - N/S N/S N/S - - -
N de participantes N/S N/S N/S N/S N/S N/S + + + N/S N/S N/S
Part.de ME ou EPP - - - + + + N/S N/S N/S + N/S N/S
Porte da emp. contratada + + + N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S
Log. vig. do contrato + N/S N/S + + + N/S N/S N/S + + +
Log. val. Est. do contrato N/S N/S N/S + + + + + N/S + + +
Material permanente N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S N/S
Servios + + N/S N/S N/S N/S N/S N/S
Servios de eng. e obras + + N/S N/S - - N/S N/S
Prego N/S N/S N/S
Tomada de preo + N/S N/S
Menor preo N/S N/S
Caixa N/S
Fiocruz N/S
N de Contratos 60 56 56 533 533 533 81 81 81 702 702 702
Wald 2 Sig. Sig. Sig. Sig. Sig. Sig. Sig. Sig. No Sig Sig. Sig. Sig.
Fonte: Resultados da pesquisa.
Caixa Fiocruz Infraero Todas
Fonte: Resultados da pesquisa.
De um modo geral, os fatores que explicam a interposio de recursos variaram em
funo da empresa analisada. Por exemplo: a varivel participao de ME ou EPP aumenta
(+) a probabilidade de interposio de recursos nas contrataes realizadas pela Fiocruz-
BA; no entanto, nas licitaes realizadas pela Caixa Econmica Federal, a mesma varivel
reduz (-) a probabilidade de ocorrncia de recursos contra a licitao. Outra varivel que
apresentou impacto diferente em funo da empresa analisada, a CEF, foi o fato de o objeto
licitado ser um servio de engenharia ou obra aumentar a probabilidade de interposio
de recursos, enquanto na Infraero a mesma varivel reduz a probabilidade de ocorrncia
de recursos contra a licitao.
Entre as variveis que apresentaram impacto mais robusto sobre a probabilidade de
interposio de recursos, destacam-se: (i) o nmero de itens licitados em cada contrato,
que apresentou um efeito negativo sobre a interposio de recursos em seis dos doze
modelos estimados; e (ii) as variveis, vigncia do contrato e valor estimado de contrato
que afetaram positivamente a probabilidade de ocorrncia de recursos contra o processo
licitatrio, com destaque para o fato de que o valor do contrato um dos principais fatores
para a explicao dos recursos, dada a sua signicncia em trs dos quatro grupos de
regresses estimadas.
Outras variveis que explicam e aumentam (+) a probabilidade de interposio de
recursos em ao menos uma empresa analisada so: nmero de participantes (Fiocruz);
se a empresa vencedora da licitao ME ou EPP (Caixa); vigncia do contrato (Fiocruz
e Todas); e contratao de servios (Caixa).
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
4.1.3 Fase Interna: concesso de aditivos
Nesta subseo, apresenta-se anlise dos fatores determinantes da probabilidade de
ocorrncia de aditivos nos contratos pesquisados (Tabela 9). Com relao qualidade dos
modelos estimados, cabe ressaltar que os resultados para o modelo (1) da Fiocruz e o
modelo (3) da Infraero devem ser interpretados com ressalvas, dado que eles no foram
estatisticamente signicativos como um todo. O Teste de Wald, que avalia a hiptese nula
de que os coecientes das variveis independentes so iguais a zero, no permitiu rejeitar
tal hiptese aos nveis usuais. Assim, as variveis utilizadas nesses dois modelos, por
si mesmas, no conseguem explicar satisfatoriamente a probabilidade de concesso de
aditivos.
Tabela 5 Sntese dos impactos das variveis selecionadas
sobre a probabilidade de ocorrncia de aditamento
Fonte: Resultados da pesquisa.
Com relao s variveis que aumentam a probabilidade de ocorrncia de aditivos,
controlando-se por outros indicadores, destaca-se que a probabilidade de um contrato
ser aditivado maior quanto mais longa for a vigncia do contrato (Fiocruz-Ba e Todas).
Ainda, quanto maior o valor do contrato, maiores so as chances de aditamento (Infraero
e Todas). Com relao natureza dos objetos contratados material permanente (Caixa),
os servios (Caixa, Fiocruz, Infraero e Todas) e os servios de engenharia e obras (Caixa
e Todas) tambm aumentam a probabilidade de ocorrncia de aditivos nos contratos;
quanto s modalidade de licitao a tomada de preos (Caixa e Todas), aumentam as
chances de concesso de aditivos. Por m, com relao a tcnica de anlise, nota-se que
a anlise por menor preo aumenta probabilidade de ocorrncias de aditivos durante a
execuo contratual.
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PENSANDO O DIREITO, n 49
Quanto ao fato da probabilidade de aditamentos ser mais frequente nos contratos de
prestao de servios, nas obras e nos contratos de longo prazo, cabe destacar que, nestas
situaes, os nveis de incertezas proporcionados pelo ambiente externo so mais elevados,
demandando maiores esforos de adaptao, o que culminaria na concesso de aditivos
nanceiros. Com relao tomada de preos, a interpretao semelhante, j que esta
modalidade tende a ser empregada na contratao de objetos de maior complexidade,
como obras e servios.
Por outro lado, dentre as variveis que reduzem a probabilidade de ocorrncia de
aditivos, destaca-se a importncia da competio, j que as variveis que representam o
nvel de concorrncia (nmero de participantes, nmero de itens licitados e uso do prego
eletrnico como modalidade de contratao) apresentaram um impacto negativo sobre a
probabilidade de ocorrncia de aditivos nos contratos analisados na CEF-RS.
Com exceo do impacto negativo do prego eletrnico que pode ser explicado pelo
fato de a legislao permitir que este seja utilizado apenas para contratao de bens e
servios comuns que so mais facilmente especicados e, portanto, menos propensos de
receber aditamentos , a expectativa, a priori, era que as variveis relacionadas ao nvel
de competio aumentassem a probabilidade de ocorrncia de aditivos. Essa expectativa
reside no fato de que o elevado nmero de competidores, em tese, tornaria o processo
de disputa por preos mais acirrado, fazendo com que alguns fornecedores sintam-se
motivados a reduzir bruscamente seus preos com o objetivo de vencer a licitao, com a
expectativa de repor as perdas geradas com essa reduo de preos por meio de possveis
aditamentos ex-post.
Como concluso, a principal constatao realizada nesta subseo refere-se ao fato
de que as variveis que afetaram signicativamente a probabilidade de um contrato ser
aditivado ou no apresentaram sinais idnticos sempre que tiveram signicncia estatstica,
o que um indicativo da coerncia dos resultados. Entretanto, tambm se observou
uma grande variao entre os fatores determinantes da probabilidade de aditamento de
organizao para organizao. Por exemplo: somente a varivel servios apresentou impacto
signicativo em todas as empresas analisadas. Nesse sentido, com base nos resultados
obtidos, torna-se complexo identicar determinantes da probabilidade de ocorrncia de
aditivos comuns a todas as organizaes pesquisadas, o que, por consequncia, restringe
a possibilidade de denio de regras gerais para controle dessa prtica, j que suas
causas tendem a divergir de organizao para organizao.
4.2 Anlise Qualitativa (Fase Interna) IV.2 Anlise Qualitativa (Fase
Interna)
Esta seo dos resultados foi estruturada a partir dos tpicos extrados das entrevistas
com os atores-chave envolvidos no funcionamento do processo de gesto da execuo dos
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
contratos administrativos no setor pblico e com os gestores privados de empresas que
possuem contratos com organizaes pblicas. Assim, as principais questes constatadas
a partir dos relatos dos entrevistados em relao ao funcionamento geral do sistema de
gesto contratual foram estruturadas em trs categorias de anlises, que tratam dos
seguintes aspectos: monitoramento e controle da execuo do contrato (fase operacional
do contrato); mecanismos de transparncia; e melhorias possveis no sistema de gesto
de contratos administrativos no setor pblico. Nas subsees a seguir, cada um desses
itens apresentado de forma mais detalhada.
Com relao aos atores entrevistados, como de praxe nesse tipo de pesquisa, os
entrevistados no foram identicados, para que pudessem se expressar livremente.
Assegura-se, com isso, a transparncia necessria para uma maior aproximao entre
os fatos narrados e a realidade vivenciada. O quadro 7, abaixo, demonstra o perl dos
entrevistados em nossa pesquisa.
Quadro 7 - Perl dos Entrevistados
FIOCRUZ-BA CAIXA-RS
Entrevistado Cdigo Entrevistado Cdigo
Pregoeiro E1 Coordenador de lici-
tao
E7
Pregoeiro E2 Coordenador de ma-
nuteno
E8
Responsvel pelo almox-
arifado
E3 Coordenador de
servios
E9
Engenheiro - fiscal de
obras e servios.
E4 Assistente de gesto E10
Gestor e coordenador de
contratos
E5 Coordenao de
gesto formal
E11
Representante do controle
interno
E6 Assistente snior E12
- - Representante Depar-
tamento Jurdico
E13
INFRAERO-RS GESTORES PRIVADOS
Entrevistado Cdigo Entrevistado Cdigo
Coord. Licitao e Contrato
e Pregoeiro
E14 Servio Grfico E17
Fiscalizao Comercial E15 Servio Logstico E18
Gerncia e Procuradoria E16 Empreiteiro Externo E19
Fonte: Elaborado pelos autores.
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PENSANDO O DIREITO, n 49
4.2.1 Monitoramento e controle
Nesta seo, pode-se visualizar a categoria Execuo, suas subcategorias (Controle
interno; Adaptao; Desvios e penalidades; Transparncia e controle externo; e Qualidade
da contratao) e temas de anlise. Os temas de anlise foram assinalados nas colunas, de
acordo com o nmero de citaes dos atores entrevistados na pesquisa (quadro 3), tendo
sido apuradas a ocorrncia de citao sobre determinado tema de anlise, a quantidade
total de citaes e a frequncia das ocorrncia e das citaes.
Como exemplo de interpretao, nota-se que o tema Especicao do objeto contratado,
da subcategoria Controle interno, ocorreu na fala dos entrevistados (E2, E4, E5, E7 a E9,
E13, E16 e E19), totalizando 10 observaes e frequncia de 52,6% no grupo de atores
pesquisados (Quadro 2). Ademais, nota-se que o tema foi citado 21 vezes durante as
entrevistas, sendo que o entrevistado (E19) utilizou o tema por 7 vezes no decorrer de
sua fala. Com relao importncia do tema na categoria, observa-se que o nmero de
citaes do tema corresponde a 12,0% de todas as citaes ocorridas nesta categoria. Nesse
sentido, as tabelas referentes s demais categorias foram analisadas da mesma forma.
Quadro 8 - Anlise de contedo da categoria monitoramento
e controle segundo o nmero de entrevistados
Fonte: Resultados da pesquisa.
Ainda com relao ao tema Especifcao do objeto, nota-se que, em todas as organizaes
pesquisadas, assim como nas entrevistas com os gestores privados, os entrevistados
destacaram a importncia do processo de especicao do item contratado para a melhoria
da gesto da execuo do contrato e para o bom desempenho nal deste.
De acordo com a taxonomia proposta por Williamson (1985), a fase de denio do edital
e especicao do objeto contratado corresponde categoria dos custos transacionais
ex-ante, envolvendo os custos de reunir informaes necessrias para: (i) a construo
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
do edital de seleo; (ii) a especicao das caractersticas do item a ser contratado; (iii)
denio dos seus indicadores (unidade de mensurao, quantidade/volume necessrio,
nmero de lotes para entrega, entre outros); (iv) caracterizao das suas formas de
operao em caso de servios e obras , ou de entrega em caso de bens de consumo
de mquinas e equipamentos, de denio dos recursos e do uxo de recursos envolvido
para o pleno desempenho das funes preconizadas no edital.
A importncia dessa fase destacada pelo representante da coordenao de licitao
da CEF-RS (E7): A parte mais efetiva quando a gente est elaborando edital, que
quando o objeto se delineia e pelo gestor privado com experincia em contrataes de
obras e servios de engenharia com organizaes do Governo Estadual e Federal (E19):
Tudo a elaborao do projeto e do edital. Boa parte dos problemas poderia ser evitada
nessa fase.
Todavia, conforme pode ser observado no trecho da entrevista realizada com o
coordenador de contratos da Fiocruz-BA (E5), muitas vezes a denio do objeto do
contrato falha, em virtude da ausncia de compreenso dos procedimentos e de uma
especicao mais precisa. A incompreenso do modus operandi da denio precisa do
objeto, conforme exposto por Tadelis, pode resultar em aumentos dos custos de adaptao.
Em consonncia com essa preocupao, o coordenador de contratos de contratos da
Fiocruz arma que Contratos incompletos so sempre um problema gerando incertezas
e altos custos de readequao.
Ademais, em funo das caractersticas do processo de contratao no setor pblico,
ocorrem situaes em que o grau de especicao do contrato ca limitado por questes
legais restritivas. Uma outra limitao no processo de detalhamento das especicaes do
objeto contratado so as falhas de planejamento, conforme exposto por um representante
da coordenao de licitaes da CEF-RS, com mais de 30 anos de experincia (E7):
Ento o que eu vejo na administrao pblica do Brasil hoje uma grande
falta de planejamento. Eu ouo muita gente falar ah, licitao um entrave;
porque licitao tem que contratar o menor preo; porque a gente faz
ms contrataes eu no acho isso. (...) eu acho que o problema das ms
contrataes porque no se tem planejamento nenhum. Chegam os editais
e, tudo urgente, urgentssimo, sem tempo pra pensar. Ento voc tem que
fazer o edital em 3, 4 dias. Ento claro que nisso a a tua qualidade vai ser
extremamente prejudicada (...). Porque para voc trabalhar bem um edital,
voc tem que ter tempo, tem que ter conhecimento e tem que ter tempo.
Embora as restries legais e a falta de planejamento possam impor limitaes
para o processo de especicao do objeto contratado, algumas aes permitem lidar
com essas limitaes e reduzir os problemas decorrentes de uma m especicao,
conforme destacado por um representante da coordenao de servios da CEF-RS (E9).
De acordo com o entrevistado, uma estratgia para melhorar o nvel de detalhamento e
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54
PENSANDO O DIREITO, n 49
a qualidade das especicaes dos itens contratados Normalmente, se d atravs de
grupos de trabalho, se faz um Edital padro onde se dene o objeto, as responsabilidades
da empresa contratada, as responsabilidades do posto especicamente e isto ca tipo
em uma biblioteca que ns temos destes termos de referncia, como a gente chama.
Outro meio importante para melhoria do processo de especicao do objeto contratado
o uso de Tecnologias da Informao e Comunicao (TICs), como o sistema informatizado
utilizado pela Fiocruz-BA, que permite a participao de vrios rgos no planejamento
e especicao das licitaes, elevando, assim, o nmero de competncias envolvidas
nesse processo (E5).
A relevncia da realizao desses mecanismos, especialmente o uso dos grupos de
soluo de problemas ex-ante, tambm parece ser percebida pelos contratados, conforme
pode ser observado no trecho extrado do empreiteiro entrevistado na regio Nordeste (E19):
Algumas empresas j tm um departamento mais, digamos assim, estruturado,
de planejamento, de oramento, e detecta essas falhas. Tanto que em muitos
rgos existem aqueles grupos de discusses, anterior licitao, onde voc
pode mandar suas dvidas todas e eles tm obrigao de responder em at
setenta e duas horas antes da licitao. Ento eventuais dvidas e tal, so
sanadas antes.
No que diz respeito consonncia dos apontamentos realizados pelos entrevistados
acima com a literatura sobre o assunto, enfatiza-se que diversas pesquisas tm sido
realizadas em organizaes privadas e utilizando a lente terica da Teoria dos Contratos
Incompletos (SIMON, 1951) para explicar as implicaes das falhas de especicao
sobre o desempenho dos contratos. De acordo com Dalen et al. (2005) e Tadelis (2012), os
agentes pblicos, em funo de sua racionalidade limitada, no so capazes de antecipar
todas as contingncias possveis na fase de aquisio e de redao contratual. Assim,
os fornecedores podem explorar incompletudes dos contratos (falhas na especicao
do item contratado) para renegar a qualidade do servio, a m de reduzir seus custos
(HART et al., 1997).
Alm do processo de especicao do objeto contratado, outro tema de anlise da
subcategoria Controle interno destacado nas falas dos entrevistados foi o Acompanhamento
da execuo e fscalizao, com 63,2% de frequncia nas referncias e 24,6% de frequncias
nas citaes da categoria monitoramento e controle.
Notadamente, os mecanismos de acompanhamento e scalizao da execuo dos
contratos administrativos constituem fatores determinantes do desempenho dos contratos
tanto no setor pblico quanto privado. No setor pblico, o efetivo monitoramento dos
contratos possibilitam aos governos a vericao da qualidade do objeto/servio contratado
e a realizao de aes corretivas quando a execuo no ocorre de forma satisfatria.
Todavia, o acompanhamento da execuo frequentemente esbarra em fatores limitantes,
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55
MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
como a impossibilidade fsica de acompanhar de perto as aes dos diversos contratos,
em funo do grande nmero de contratos. Conforme constatado durante as entrevistas,
embora todo contrato possua um responsvel por seu acompanhamento e scalizao, a
realidade das organizaes pblicas pesquisadas demonstra que esse acompanhamento
tem sido bastante restrito, em funo da falta de pessoal (E10, E13 e E15), baixa capacidade,
falta de infraestrutura interna e recursos, como sistemas informatizados (E5, E6, E10 e E11).
As limitaes de pessoal para a realizao das atividades de monitoramento e scalizao
esto presentes, principalmente na CEF-RS, em funo do tamanho dessa organizao
e das caractersticas de suas atividades operacional, conforme pode ser constatado na
fala da representante do departamento jurdico (E13) A equipe da contratao bastante
modesta para a quantidade de servio que se tem.
Diante da indisponibilidade de pessoal para realizao dessa atividade, uma prtica
comum no setor pblico brasileiro, especialmente para os contratos de servios e obras
de engenharia, a contratao de uma terceira empresa para a realizao do trabalho
de monitoramento e scalizao. Todavia, esse processo pode tornar-se problemtico,
devido complexidade existente no processo de especicao deste segundo contrato. O
ponto de reexo agora passa a ser: quem vigia o vigia? Vide a passagem abaixo:
Ns no temos como, nem temos capacidade instalada para conseguir avaliar
se a fiscalizao daquele contrato foi adequada ou no. A gente est na mo
de um servio terceirizado, at por que no temos capacidade instalada nem
recursos humanos para que se consiga avaliar isso a tambm.
12
Com relao falta de informatizao no processo de acompanhamento, conforme
exposto por entrevistados tanto da Fiocruz-BA quanto da CEF-RS (E5, E6, E10 e E11),
esse um problema reconhecido e que j vem sendo discutido dentro das organizaes,
principalmente nas reas de servios e contratos contnuos.
13
As passagens extradas
das entrevistas so bastante esclarecedoras quanto ao reconhecimento da necessidade
de aprimoramentos nos mecanismos de acompanhamento nas empresas pesquisadas:
Com relao a gesto dos contratos, infelizmente, no h ainda um processo
informatizado para isso (...).
14

Seria interessante que tivessem sistemas para controlar, para quantificar
essa quantidade de reclamaes. Um bom gerenciamento de informaes
para poder identificar realmente se ele est, ou no, cumprindo um contrato.
Porque se no tem isso, fica difcil, isso realmente um fato importante, tem
que ter controle e a criar dados, para saber se tem que penalizar, se tem que
12 Fiscalizao comercial #E15.
13 Com relao aos contratos de bens para aquisio de bens de consumo e equipamentos, o processo de acompanhamento possui menor
complexidade e realizado durante a fase de recebimento do material no almoxarifado. Em geral, os mecanismos de controle so anlise visual do
produto e a comparao das especificaes contidas no edital com as apresentadas na nota fiscal.
14 Coordenador de gesto de contrato #E5.
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PENSANDO O DIREITO, n 49
rescindir (...) Se a gente conseguir chegar num nvel de ser tudo digitalizado.
15
Ns poderamos ter controles melhores. Controles mais efetivos para evitar
uma gesto to onerosa. Alguns facilitadores. At mesmo na rea de TI
da empresa, que poderia desenvolver mais ferramentas para controle de
execuo dos servios, que fosse uma coisa de abrangncia nacional da
empresa, sistemas coorporativos que nos apoiassem mais. At na questo
de controle de gesto formal dos contratos, sistemas de corporativos que
ajudassem a calcular variaes nos contratos. A gente sente que existe uma
carncia muito grande nessa rea de tecnologia dedicada, essa rea de
logstica toda.
16
Como consequncia dessa limitao de pessoal e ausncia de sistemas informatizados
para acompanhamento da execuo dos contratos, os mecanismos de controle em geral
so evocados apenas quando falhas e problemas so identicados e comunicados aos
gestores responsveis pela scalizao (E10). Assim, o que tm ocorrido so apenas
scalizaes administrativas, mormente sancionantes, em detrimento da scalizao
operacional e monitoramento constante do contrato, conforme relatado pelo representante
do controle interno da Fiocruz-BA (E6): A scalizao se d na esfera administrativa e
no na esfera operacional.
As implicaes decorrentes da perda do controle pelo gestor pblico em relao
s aes, resolues e decises empreendidas pelo contratado durante a execuo do
contrato e quanto ao desempenho nal do contrato geram um ambiente favorvel para a
criao de uma percepo negativa dos contratados quanto capacidade e qualidade
do acompanhamento realizado pelo Governo. Dessa forma, alguns fornecedores podem
ser cticos em relao capacidade do Governo de monitorar o desempenho e, por isso,
sentem-se motivados a desenvolver atividades que promovam a reduo dos seus custos
e afetem diretamente a qualidade da execuo do contrato. Ademais, essa ausncia de
acompanhamento possui reexo direto sobre a capacidade dos gestores em promover os
ajustamentos necessrios durante a execuo contratual.
Nessa mesma direo, na subcategoria Adaptao, emergem os temas relacionados
com os custos de ajustamento do contrato, ou seja, com os processos de repactuao de
prazos, preos, renegociao contratual e resoluo de conitos, que, apesar de poucas
citaes, tiveram ocorrncias prximas das encontradas para os temas da categoria
Controle interno. A necessidade de adaptao e negociao durante a fase de execuo
dos contratos administrativos muitas vezes determinada pelas condies de prestao
de servios no previstos no contrato, seja pela racionalidade limitada dos gestores ou
por falhas de especicao
17
.
15 Coordenador de gesto formal #E11.
16 Assistente de gesto #E10.
17 De acordo com Willianson (1985), os agentes econmicos esto sujeito a uma racionalidade limitada, de modo que o comportamento dos indivduos
intencionalmente racional, mas somente de maneira limitada. Nesse sentido, os agentes por limitaes cognitivas no so capaz de prever todas as
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
Quanto aos temas relacionados repactuao de preos e prazos, a maioria dos
apontamentos realizados pelos entrevistados destaca que elas so demandas frequentes,
legtimas e que tm sido autorizadas naturalmente, quando devidamente comprovadas.
Apesar disso, conforme apresentado pelos entrevistados, esse processo de repactuao
de prazos e preos algo ainda bastante trabalhoso (E10 e E11) e que Tem gerado muitas
dvidas para os gestores pblicos
18
.
Com relao s renegociaes contratuais, a situao envolve uma maior complexidade
em funo das restries impostas pela legislao. Entre os principais fatores que ensejam
as renegociaes destacam-se: as falhas ocorridas no processo de contratao, como
comportamento predatrio das empresas licitantes na apresentao dos preos (E8),
mudanas de cenrios (E16), alterao da realidade, (E18), falta de exibilidade para
alterao de regras denidas ex-ante (E11) e falhas de detalhamento e especicao
e conivncia de alguns gestores pblicos (E19). Com relao a esse ltimo fator cabe
apresentar a explicao realizada em uma das entrevistas realizadas com um gestor
privado (E19):
Existe um interesse econ mico em cima da licitao, e os rgos federais,
estaduais, tambm no so muito favorveis a isso [impugnao da
licitao], a no ser que seja um erro muito grosseiro; porque eles tm,
digamos assim, interesses tambm que suas obras saiam. Ento, assim,
existem algumas coisas que na ocasio da licitao, digamos assim em
off, as empresas e os rgos j sabem que vai precisar de ter alguns
ajustes.
Com relao alegao de conivncia dos gestores pblicos com erros na etapa de
licitao, cabe enfatizar uma armao realizada pela coordenadora de licitao da CEF
(E7), que atribui como possvel causa disso a falta de planejamento. Em funo dessa
indisponibilidade de projetos e da possibilidade de devoluo de recursos, os gestores
pblicos podem ser incentivados a permitir que mesmos os projetos com erros passem
pelo processo de licitao.
No tema resoluo de conitos, os entrevistados inicialmente apontaram as falhas
na especicao do contrato (E5, E17 e E19), e, em seguida, os desvios nos servios
contratados e nas demandas apresentadas durante a fase de execuo como os principais
fatores que ensejam a utilizao de mecanismos para resoluo de conitos.
Entre os mecanismos comumente utilizados para resoluo desses conitos, os
entrevistados destacaram o uso de reunies informais seguidas por acompanhamento
contingncias futuras, sendo os contratos celebrados entre esses agentes necessariamente incompletos. Por outro lado, sendo racionais, os agentes
reconhecem essa limitao, estando cientes da necessidade de adaptaes e negociaes contratuais ex-post.
18 Representante jurdico da CEF #E13.
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PENSANDO O DIREITO, n 49
frequente da execuo do contrato. Embora sejam mecanismos informais de resoluo de
conitos, as reunies so viveis e, por vezes, o mecanismo mais adequado para resolver
os problemas de desempenho, antes de aes formais mais rigorosas e com maiores
custos para as partes, como uma ao de reciso contratual.
Por m, os termos de anlise da subcategoria Adaptao com menor ocorrncia
na fala dos entrevistados foram as modifcaes nos objetos contratados e concesso de
aditivos. O primeiro, de acordo com dois entrevistados, algo raro que ocorre somente
em situaes bastante especica, em funo das limitaes impostas pela legislao. O
segundo, por sua vez, encarado como algo natural dentro dos contratos, embora no
seja muito comum, com exceo dos contratos de obras de engenharia.
Na segunda subcategoria, Desvios e Penalidades, buscou-se identicar qual a percepo
dos atores entrevistados a respeito de possveis condutas oportunistas dos fornecedores,
ocorrncia de fraudes e conluios e aplicao de penalidades e impugnao.
Vrios entrevistados relacionaram as condutas oportunistas dos fornecedores com a
fase de licitao no momento de formao dos preos de contratao (E4 a E6, E10 a E12,
E15, E16 e E19). Essa conduta por parte dos fornecedores na fase de licitao explicada
pelo pressuposto comportamental de oportunismo, que resulta da ao dos indivduos na
busca do seu autointeresse. Ou seja, dada a oportunidade, o tomador de deciso pode,
inescrupulosamente, procurar atender seus prprios interesses, e h a diculdade de
conhecer a priori quem de conana e quem no , podendo esse ser denido como
um problema de assimetria informacional. Williamson (1985) deniu oportunismo como
procurar seus prprios interesses com avidez, incluindo comportamentos como mentira
e trapaa, e tambm as mais sutis formas de enganar, tal como violao de contrato. Nesse
sentido, condutas oportunistas esto vinculadas noo de que os agentes econmicos
buscaro sempre obter o maior ganho possvel no decorrer das transaes, ainda que
isso implique perdas aos demais.
No caso das licitaes, os participantes podero agir com oportunismo quando rgos
pblicos no especicarem de forma completa o produto licitado e, principalmente,
quando os participantes no conarem na capacidade e qualidade da scalizao e
monitoramento do desempenho realizada pelo Governo. Assim, os fornecedores podero
se aproveitar desta incompletude contratual para cotar produtos de pior qualidade ou que
no atendam s necessidades do comprador (E15 e E16); ou, nos casos de ceticismos
quanto capacidade de monitoramento, podero reduzir os preos para alm dos preos
de mercado na fase de contratao, na expectativa de vencer a licitao e obter ajustes
e aditivos durante a execuo do contrato (E4, E5, E6, E8 e E19). Ainda, em casos mais
srios, no fornecer todos os itens contratados ou descumprir a legislao trabalhista e
previdenciria (E5 e E10).
Diante da possibilidade de ocorrncia das condutas oportunistas apresentadas acima,
torna-se relevante o papel desempenhado pelas penalidades e sanes previstas na
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
legislao e estabelecidas nos contratos. Todavia, estudos recentes, como o realizado na
Itlia por Spagnolo (2012), demonstram que as penalidades em geral no so aplicadas
de forma correta, dado que naquele pas constatou-se que mais de 30% dos contratos
pblicos analisados no foram cumpridos em conformidade com o contratado e, no
entanto, menos de 5% dos contratados foram penalizados.
Embora no se tenha acesso a dados sobre o nmero de penalidades e sanes
aplicadas nas organizaes pblicas pesquisadas nesta pesquisa, uma argumentao que
poderia ser utilizada para explicar a suposio de que seja baixo o nvel de penalizao
nas irregularidades cometidas nos processos de compras governamentais brasileiros
refere-se ao fato de que os processos burocrticos necessrios para a implementao
dessas sanes e penalidades, em geral, so demorados e seus custos so, por vezes,
maiores do que os prprios valores associados s perdas incorridas pelos fornecedores,
conforme constatado nas falas dos seguintes entrevistados (E2, E4, E5, E8, E19 e outros).
Cabe destacar que a nica fala que no questionou a efetividade das penalidades foi a
de um representante do departamento jurdico (E13), o que revela um descompasso entre
os responsveis pela gesto da execuo dos contratos e os responsveis pela aplicao
das penalidades.
O ltimo tema de anlise, na subcategoria desvios e penalidades, refere-se ocorrncia
de fraudes e conluios e no apresentou qualquer ocorrncia nas entrevistas analisadas.
Entretanto, preciso destacar que, em funo da baixa capacidade de monitoramento
e scalizao dos contratos identicada anteriormente, problemas com fraude so
potencializados, uma vez que os contratados podem se envolver em atividades de reduo
dos custos do contrato, por exemplo, por meio de alteraes nos padres de qualidade.
Os temas satisfao com os itens contratados e com os prazos de entrega, na
subcategoria qualidade da contratao, foram assinalados por 52,6% e 31,2% dos
entrevistados, respectivamente. Com relao aos prazos de entrega, as reclamaes (E3
e E4) foram direcionadas apenas para os contratos de compra de bens para consumo e
material permanente, onde os atrasos so recorrentes e sem justicativas razoveis. Mas
nestas situaes tem-se aplicado com rigor as penalidades cabveis, dada a facilidade no
processo de scalizao tanto dos aspectos relacionados a prazos da entrega quanto da
qualidade dos itens, conforme exposto pelo engenheiro responsvel pela scalizao de
obras e servios da Fiocruz-BA (E4):
Com uma relao ao prazo de entrega, o almoxarifado (...) tem sido bem mais
rigoroso com relao a punies s empresas. Chegou. No entregou no prazo,
manda a carta Deu o prazo, no entregou, comunica. Pune financeiramente,
pune com notificao no SICAF (...). E na qualidade tambm. Produto fornecido
de m qualidade, notifica a empresa e est punindo. Tem que punir as
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PENSANDO O DIREITO, n 49
empresas, porque, se no punir, ela vai, vai voltar e vai vender de novo algum
produto de m qualidade.
Quanto dimenso qualidade, os entrevistados reclamaram do descompasso entre
a pretendida e a efetivamente entregue, principalmente nos contratos de servios. Essa
reclamao, no entanto, pode ser resultado de duas falhas de gesto que foram constatadas
nas demais subcategorias, quais sejam: a baixa capacidade de acompanhamento da
execuo contratual e os problemas na especicao dos contratos (E19).
Essa mesma reclamao foi realizada pela coordenadora de licitao da CEF-RS
(E7), conforme pode ser observado no trecho a seguir: Erro de projetos tem muito, por
que a Caixa trabalha com projetos terceirizados, com escritrios de engenharia que so
terceirizados e de scalizao tambm, ento quem faz os projetos para licitar so os
escritrios contratados. Tem muitos erros de projetos.
Diante das informaes apresentadas ao longo dessa seo, construiu-se um quadro
resumo com as principais percepes dos gestores e atores privados entrevistados
sobre a execuo dos contratos administrativos no setor pblico para as categorias que
apresentaram ocorrncias de observaes: Alta (>50%) e Moderada (30% a 50%). O quadro
4, a seguir, resume os principais achados na anlise do contedo das entrevistas.
Quadro 9 Sntese das constataes realizadas na anlise da categoria Execuo
Fonte: Resultados da pesquisa.
Quadro 8 Sntese das constataes realizadas na anlise da categoria Execuo
Subcategoria Tema de anlise
Ocorrncia nas
entrevistas
Principais observaes
Especificao do objeto contratado
Acompanhamento da execuo e
fiscalizao
Repactuao de prazos
Repactuao de preos
Renegociao contratual Moderada
Resoluo de conflitos Moderada
Modificao do objeto contratado Baixa -
Concesso de aditivos Baixa -
Condutas oportunistas dos
fornecedores
Moderada
Associadas as falhas de gesto apontadas na categoria de
Controle interno.
Penalidades e Impugnao Alta Alto custo de implementao e baixa efetividade.
Fraudes/conluios Baixa -
Satisfao com os itens
contratados
Alta Forte associao com os itens da categoria Controle interno.
Satisfao com os prazos de
entrega
Moderada
Medidas de controle de fcil aplicao nos casos de maior
incidncia de problemas.
Fonte: Resultados da pesquisa.
E
X
E
C
U

O
Controle Interno Alta
Falhas de gesto, que comprometem o desempenho dos
contratos.
Adaptao
Moderada
Algo natural na realidade dos contratos administrativos, porm
muito oneroso em termos de tempo e recursos necessrios para
sua anlise.
Gerados pelas incertezas e por condutas oportunistas.
Gerenciamento realizado com o apoio de mecanismos informais
e acompanhamento frequente.
Desvios e penalidades
Qualidade da
contratao
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
4.2.2 Transparncia e controle externo
A categoria Transparncia apresenta quatro temas de anlise, conforme apresentado
no quadro 5. Cabe ressaltar que no foram identicados registros sobre qualquer um dos
temas na fala dos entrevistados da Infraero e dos gestores privados.
Quadro 10 - Anlise de contedo da categoria transparncia
segundo o nmero de citaes de cada tema por entrevistados
Fonte: Resultados da pesquisa.
Na subcategoria Transparncia, constatou-se, assim como j se havia constatado na
etapa quantitativa do estudo, a inexistncia de sistemas informatizados para publicizao
dos contratos. Conforme revelado pelo coordenador de contratos da Fiocruz (E5),
Infelizmente, no h ainda um processo informatizado para isso, evidentemente que
ns j estamos caminhando para colocar todos os nossos contratos. Os nossos contratos
j esto publicizados na nossa intranet e a gente inclusive pensa em estender algumas
coisas, inclusive, para a gente atender at a prpria Lei de Acesso Informao.
O sistema de contratao utilizado pela Fiocruz-BA o Portal de Compras do
Governo Federal (Comprasnet), no qual divulgado o extrato dos contratos assinados
em contrataes realizadas por meio de prego eletrnico. Nesse documento, so
apresentadas as informaes relativas ao valor do contrato, a empresa contratada, o
tipo de item contratado, a vigncia do contrato e dados sobre a ocorrncia e valores de
aditivos. Nesse sentido, conforme exposto pelo representante do controle interno (E6),
Tudo que tratado como prego ns fazemos a publicizao. No s pela facilidade, mas
tambm, at pela transparncia da prpria gesto.
Nas demais organizaes, constatou-se tambm a inexistncia de um sistema
informatizado para publicizao dos contratos administrativos. No caso especco da
Infraero, identicou-se que so publicadas no Portal da Transparncia do Governo Federal
as mesmas informaes contratuais divulgadas pela Fiocruz no portal Comprasnet. Para
a Caixa Econmica Federal, so divulgadas apenas as informaes referentes fase de
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PENSANDO O DIREITO, n 49
contratao para as licitaes realizadas por meio de prego eletrnico.
As diculdades encontradas na fase quantitativa da pesquisa para o levantamento
das informaes sobre a execuo contratual e a constatao da inexistncia de sistemas
informatizados para divulgao das informaes referentes execuo dos contratos, bem
como a baixa ocorrncia dos temas de anlise da categoria nas entrevistas realizadas,
indicam que ainda existe espao para avanos na construo de um sistema de gesto
da execuo contratual mais transparente.
Nesse sentido, novos sistemas para publicizao da fase interna de gesto dos
contratos administrativos do setor pblico tambm devem ser estimulados para garantir
a responsabilizao e transparncia da administrao pblica.
4.2.3 Melhorias possveis
O quadro 11 expe a categoria Melhorias possveis, suas subcategorias Desempenho,
Regulao e Prticas de gesto, seguidas dos temas de anlise.
Quadro 11 - Anlise de contedo da categoria melhorias possveis
segundo o nmero de citaes de cada tema por entrevistados
Fonte: Resultados da pesquisa.
A partir da anlise da subcategoria Desempenho, 42,1% dos entrevistados armaram
que o modelo atual garante um bom desempenho em custos e que o prego a forma de
contratao que oferece maior economia e agilidade para o setor pblico, conforme pode
ser constatado no trecho extrado da entrevista com o representante do controle interno
da Fiocruz-BA (E5): Na dimenso custo , na verdade, voc continuar aplicando o modelo
que a gente vem usando aqui, a gente tenta fazer uma anlise econmica desses contratos
o tempo inteiro, monitorando, fazendo sempre essa relao com o custo-benefcio.
Todavia, 52,6% os atores entrevistados tambm revelaram preocupao com relao
guerra de preos gerada pelo prego eletrnico durante a fase de licitao e os efeitos
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
decorrentes dessa competio acirrada de preos na exequibilidade e qualidade do
contrato, conforme observado na fala do coordenador de manuteno (E8), s vezes
voc tem uma reduo de custo que ca no limiar de se ter um contrato inexequvel ento
acho que isso tem que ser revisto a lei tem que ser revista, o processo todo tem que ser
revisto, ou no trecho extrado da entrevista com o representante da auditoria interna (E5),
Mas, geralmente, o que acontece que as empresas colocam um preo muito baixo e
encontram diculdades em manter as condies que ela colocou na planilha de custos.
Diante das exposies realizadas pelos entrevistados, torna-se ainda mais relevante
o processo de levantamento das informaes ex-ante para determinao dos preos
estimados para contratao. A maior qualidade dessas informaes permitiria maior
preciso nas estimativas de preos, o que forneceria aos responsveis pela contratao
mais capacidade para determinao dos nveis de preos que tornam o contrato inexequvel
e, assim, desabilitar as propostas que extrapolem esses nveis.
Ainda com relao ao desempenho em qualidade, outro mecanismo necessrio para o
controle dos possveis efeitos negativos da concorrncia predatria, por vezes observada
no prego eletrnico, consiste na consolidao dos mecanismos de acompanhamento e
scalizao do contrato e aplicao das penalidades cabveis nos casos de contratos com
qualidade insuciente.
A demanda por exibilidade, embora reconhecendo a importncia das restries
impostas pela legislao com vistas a garantir a preservao do interesse pblico, foi
apontada por 42,1% dos entrevistados como um dos pontos crticos para o desempenho
dos contratos pblicos. Entres os fatores apontados pelos entrevistados como limitantes
da exibilidade na gesto dos contratos administrativos destaca-se a legislao,
principalmente pela xao do preo como o principal critrio de seleo da proposta
mais vantajosa para a Administrao Pblica (E8 e E9). Disso extrai-se que, na percepo
dos entrevistados, existiria um espao para melhoria do desempenho das organizaes
pblicas em termos de exibilidade. Essas melhorias estariam associadas diretamente
com a alterao do marco regulatrio.
Ainda com relao ao ambiente de regulao e seus efeitos sobre a exibilidade na
gesto dos contratos, destaca-se a fala dos seguintes entrevistados (E5 e E7) sobre e a
atuao dos rgos de controle externo, como Tribunal de Contas da Unio (TCU), onde
resta evidenciado que, por vezes, h divergncia entre as decises do TCU sobre um
determinado assunto, o que implica em insegurana na atuao dos departamentos
envolvidos na gesto da execuo de contratos.
Apesar das crticas ao Tribunal, os entrevistados reconhecem a atuao do rgo para
a reduo de prticas irregulares como a antecipao de recebveis (Empreiteiro#E19),
e na gerao de uma maior segurana para os gestores pblicos (E7 e E5).
Diante das criticas apresentadas no tema exibilidade, na subcategoria Regulao,
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PENSANDO O DIREITO, n 49
57,9% dos entrevistados argumentaram sobre os benefcios possveis de uma alterao no
sistema de regulao, sendo a necessidade de maior fexibilidade no processo de contratao
e gesto dos contratos um dos aspectos mais sugeridos para modicaes (E1, E4, E6, E12).
Assim, a legislao ideal deveria dosar exibilidade e impessoalidade nas contrataes
pblicas.
A partir disso, percebe-se que, como indicado por Tadelis (2012), a seleo de um
fornecedor sem um mecanismo de licitao deve levantar preocupaes em matria
de transparncia e, mais importante, evitar o favoritismo e corrupo. Notadamente,
reconhece-se que o sistema de licitao menos propenso corrupo, uma vez que
permite a livre entrada de concorrentes e existe um critrio objetivo para a escolha do
licitante vencedor.
Todavia, isso no pode congurar uma limitao para o debate sobre possveis alteraes
na legislao. preciso que a sociedade debata sobre os custos de oportunidade inseridos
nessa deciso de exibilidade versus accountability.
Ademais, conforme apresentado pelos gestores entrevistados, os prprios mecanismos
de gesto previstos na legislao, como o Registro de preos e a Renovao Contratual,
poderiam ser aprimorados com o intuito de oferecer maior exibilidade ao processo de
gesto contratual (E4 e E2).
Com relao subcategoria Prticas de gesto, que analisou a possibilidade de
incorporao no setor pblico de prticas adotadas pela gesto privada, destacamos o
seu elevado percentual de ocorrncia, em 73,7% das entrevistas, sendo o tema com maior
recorrncia entre todas as categorias analisadas. Em geral, os entrevistados argumentaram
em favor da incorporao de prticas gerenciais mais exveis, destacando quando essas
prticas poderiam ser evocadas e quais os seus possveis benefcios, conforme pode ser
observado no trecho da entrevista realizada com um assistente de gesto (E12): timo ter
licitao, mas s vezes tm servios, dependendo dos valores (...) que pelo menos poderia
ampliar os valores permitidos para a contratao direta, com pesquisa de mercado., e na
entrevista com um coordenador de servios (E9), que destaca a possibilidade de insero
da reputao como critrio de seleo dos fornecedores:
Por exemplo, na contratao eu poderia definir: eu tenho aqui um conjunto
de fornecedores de excelente qualidade e, entre eles, eu vou escolher o
menor preo. Claro que eu no posso fazer isso para uma concorrncia
ou um prego de milhes, mas, por exemplo, de coisas de um valor de
at um milho, por exemplo, a gente poderia ter essa liberdade. E o TCU
e as auditorias internas, etc., fiscalizando os atos desse gestor. Hoje a
liberdade de contratao direta nesse rito, de 16 mil reais ao ano por
objeto. Me parece que isso poderia ser revisto.
Ainda, h benefcio na utilizao de mecanismos de centralizao de compras para
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
obteno de ganhos de escala, conforme exposto por um coordenador de contratos (E5):
Posso fazer um contrato centralizado que eu vou ter uma barganha muito maior em
relao ao fornecedor e um ganho de escala, escala e desconto muito importante.
Para alm dos ganhos de escala, conforme exposto por Tadellis (2012), vrios rgos do
setor pblico podem compartilhar um centro de compras especializado de alta qualidade,
para elaborao e detalhamento das especicaes dos itens contratados.
Todavia, os entrevistados tambm reconhecem os possveis efeitos da adoo de
prticas mais exveis de gesto sobre a ocorrncia de corrupo nos contratos pblicos,
conforme mencionado por um dos pregoeiros da Fiocruz (E1): E na hora que voc exibiliza
alguma coisa, voc pode t dando margem, tambm, a ter conluios e por um gestor privado
(E19), A partir do momento que existe uma exibilizao, essa exibilizao pode ser
interpretada, pode ser usada, por algumas empresas de uma forma, e outras diferentes
(...). Ento um motivo pra ver uma brecha que se abre para haver maior fraude; eu
realmente no viria com bons olhos essa medida
Por m, para sintetizar os resultados apresentados nessa seo, construiu-se
um quadro resumo (Quadro 7) com as principais percepes dos gestores e atores
privados entrevistados sobre as melhorias possveis no sistema de gesto dos contratos
administrativos no setor pblico.
Quadro 12 Sntese das constataes realizadas na
anlise da categoria Melhorias Possveis
M
E
L
H
O
R
I
A
S

P
O
S
S

V
E
I
S
Subcategoria Tema de anlise Ocorrncia nas
entrevistas
Principais observaes
Desempenho Custos Moderada um dos pontos fortes
do sistema de con-
tratao.
Qualidade Alta Trade-off Custo versus
Qualidade.
Flexibilidade Moderada Um dos principais limi-
tantes do desempenho
dos contratos.
Regulao Mudanas na
legislao
Alta Mudanas focadas no
problema da falta de
flexibilidade.
Prticas de
gesto
Incorporao de
prticas da ini-
ciativa privada
Alta Mecanismos de repu-
tao, baseado em
desempenho passado
e criao de centros de
compras conjuntas.
Nota: Ocorrncias nas entrevistas: Alta (>50%) e Moderada (30% a 50%).
Fonte: Resultados da pesquisa.
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66
PENSANDO O DIREITO, n 49
5. DISCUSSO
Um dos meios de que se vale a Administrao para cumprir suas mltiplas atribuies
e realizar as atividades que lhe so necessrias a tcnica contratual. No Brasil,
hodiernamente, a regulamentao das contrataes pblicas est contida, sobretudo,
na Lei 8.666/93, que versa sobre as regras para celebrao de contratos envolvendo obras,
compras, servios, alienaes, concesses, permisses e locaes, nos termos do art.
2, caput, desta Lei.
Importante registrar que a Lei 8.666/93, alm de ser aplicada s contrataes
realizadas pela administrao direta, tambm aplicvel tanto com relao a entidades
da administrao indireta, por entidades controladas indiretamente pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, bem como fundos especiais. Ainda nos termos desta Lei,
Administrao conferido o direito (em verdade, um poder-dever) de acompanhar e
scalizar a execuo do contrato (art. 58, III). Para tanto, designa um representante, que
poder adotar as providncias estabelecidas necessrias regularizao das faltas e
defeitos observados (art. 67). Por outro lado, o contratado deve manter preposto, aceito
pela Administrao, no local da obra ou servio, para represent-lo na execuo do
contrato (art. 68).
Ante o exposto, considerando todos os resultados apurados na pesquisa, quatro eixos
merecem maiores aprofundamentos: I) a necessidade de uma interpretao sistemtica
das regras e princpios jurdicos que regem a Administrao Pblica; II) a scalizao
da execuo dos contratos administrativos e as diretrizes legais; III) a relao entre
exibilidade e controle na contratao e execuo contratual; e IV) a carncia de modelos
de gesto ecientista na Administrao Pblica. Sobre tais questes, passamos a discorrer.
Sobre a necessidade de interpretao sistemtica das regras e princpios que
regem a Administrao Pblica, pode-se dizer que, durante muito tempo, predominou a
interpretao literal das disposies legais como a nica forma de encontrar respostas
aos problemas apresentados. Para representar este perodo, atribui-se a denominao
Positivismo, movimento que sucedeu o Jusnaturalismo. Sob o prisma dos positivistas, o
Direito Positivo direito posto e aprovado pelo Estado , o nico e o verdadeiro direito.
O Positivismo teve sua maior expresso com a teoria pura do Direito de Hans Kelsen, na
primeira metade do sculo XX, dando origem a um normativismo lgico, aprofundando o
distanciamento entre a cincia do Direito e os valores. Com o advento das constituies
modernas, h uma virada paradigmtica do Positivismo para o Neoconstitucionalismo,
sendo este ltimo marcado pelos seguintes elementos: concepo de que a Constituio
tem fora normativa, assim como seus princpios; expanso da jurisdio constitucional;
desenvolvimento de uma nova hermenutica constitucional, com valorizao dos princpios;
e perspectiva de interpretao dos outros ramos da cincia jurdica luz da Constituio
(cf. CUNHA JR., p. 41; BARROSO, p.12).
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
Hodiernamente, portanto, estamos vivenciando uma era de desenvolvimento da
principiologia. Princpios so, na lio de Robert Alexy, mandamentos de otimizao, que
so caracterizados por poderem ser satisfeitos em graus variados e pelo fato de que a
medida devida de sua satisfao no depende somente das possibilidades fticas, mas
tambm das possibilidades jurdicas (2011, p.90). Assim, segundo o jurista alemo,
necessria uma distino clara entre regras e princpios: as regras so normas que so
sempre ou satisfeitas ou no satisfeitas. Se uma regra vale, ento, deve se fazer exatamente
aquilo que ela exige; nem mais, nem menos. Regras contm, portanto, determinaes no
mbito daquilo que ftica e juridicamente possvel (2011, p.91). Neste sentido, arremata
o autor, isso signica que a distino entre regras e princpios uma distino qualitativa,
e no uma distino de grau. Toda norma ou uma regra ou um princpio (2011, p.91).
Importante frisar que regras e princpios so complementares, e no excludentes
entre si: enquanto as regras estabelecem um determinado comportamento frente a
uma situao especca, os princpios jurdicos, em virtude de sua abstrao, tm uma
dimenso valorativa, de modo que no regulam uma relao jurdica especca. Uma
vez que no existe qualquer direito absoluto, o interprete deve, portanto, a partir do
caso concreto, engendrar um esforo cognitivo-ponderativo, na busca da resposta mais
constitucionalmente adequada. Neste sentido, necessria, pois, uma interpretao
sistemtica dos princpios, inclusive no campo do Direito Administrativo, de modo a
salvaguardar o direito fundamental boa administrao, como apregoa Juarez Freitas
(2008, p.5):
[...] o conceito-sntese de direito fundamental boa administrao pblica,
que pode ser compreendido como o direito administrao pblica eficiente
e eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparncia,
motivao, imparcialidade e respeito moralidade, participao social e
plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas. Tal direito
fundamental ostenta carter vinculante, direta e imediatamente aplicvel, e
engloba princpios e regras.
Neste panorama, o direito fundamental boa administrao revela-se um novo perl
de cidadania: tende o cidado (no simples administrado) a ser proativo e protagonista,
menos passivo e sdito, nas relaes administrativas agora processualizadas, cobrando
solues tcnicas e razoveis (FREITAS, 2009, p.45-46)
Retomando a questo da interpretao sistemtica, conforme magistrio autorizado
de Dimitri Dimoulis, importa registrar que esta objetiva integrar e harmonizar as normas
jurdicas, considerando-as como um conjunto. [...]. Com efeito, no possvel entender
a maioria das disposies jurdicas sem analisar o direito como um todo (2011, p.149).
Desse modo, todo um feixe de regras e princpios deve ser considerado, incluindo, como
contedo mnimo (FREITAS, 2009, passim): a) interesse pblico e dignidade humana;
b) proporcionalidade; c) legalidade temperada; d) imparcialidade (impessoalidade); e)
moralidade; f) publicidade (mxima transparncia); g) conana legtima (boa-f recproca);
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68
PENSANDO O DIREITO, n 49
h) motivao; i) ampla sindicabilidade e participao; j) unicidade da jurisdio; l) ecincia,
eccia e economicidade; m) legitimidade; n) responsabilidade objetiva da administrao
pblica; o) precauo e preveno; e p) interveno essencial.
Neste diapaso, o agente pblico deve agir lastreado no somente em regras positivadas,
mas tambm em princpios, de modo a atingir os melhores resultados para a coletividade.
No que tange scalizao da execuo do contrato administrativo pelo Poder Pblico,
nas entrevistas realizadas, vericou-se que no houve uma adequada scalizao da
execuo contratual, contrariando o que previsto em Lei, uma vez que o ordenamento
jurdico brasileiro confere Administrao o poder-dever de scalizar atentamente a
execuo dos contratos celebrados com particulares, nos termos do art. 67 da Lei n
8.666/1993. Alm disso, o Decreto n 2.271/1997, que dispe sobre a contratao de servios
pela Administrao Pblica Federal, preceitua, no artigo 6, que a administrao indicar
um gestor do contrato, que ser responsvel pelo acompanhamento e scalizao da sua
execuo (BRASIL, 1997).
Ressalte-se, ainda, que a Instruo Normativa no 2/2008, do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto MPOG (BRASIL, 2008), em sentido idntico ao da legislao aplicvel,
apresenta um guia de scalizao relacionado aos contratos de prestao de servios com
dedicao exclusiva de mo de obra, servindo de auxlio ao gestor.
Neste sentido, uma das hipteses de violao ao art. 67 da Lei 8.666/93 omisso na
fscalizao da execuo. Sobre o tema, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) j se pronunciou
diversas vezes, no sentido de aplicar multa ao responsvel pela scalizao que no
cumpra as atribuies previstas na legislao.
19
Diante deste quadro, conforme rememoram Pereira Junior e Dotti (2012, p.310-3),
importante que o scal tenha absoluto domnio das suas atribuies. Dentre estas,
destacamos as seguintes: a) bem conhecer o termo de contrato e o projeto bsico ou
termo de referncia que o integra; b) acompanhar passo a passo a execuo do objeto,
solicitando ao gestor do contrato, em caso de dvida, a contratao de terceiro para fornecer
subsdio tcnico; c) anotar em registro prprio as inconsistncias vericadas na execuo
do contrato, mantendo o gestor informado e noticando o contratado por escrito, de modo a
sanar a questo de forma clere; d) justicar, expressamente, quando for o caso, a vantagem
na manuteno da relao contratual, encaminhando relatrio ao gestor do contrato em
tempo hbil, assim como inform-lo tambm na hiptese de necessidade de alteraes
(como acrscimos ou supresses) no objeto do contrato; e) antecipar-se a solucionar, ou
comunicar ao gestor do contrato, eventual problema que possa afetar a execuo deste,
tais como iminncia de greves ou intempries da natureza; f) certicar a manuteno, pelo
contratado, das mesmas condies de habilitao e qualicao exigidas na licitao; g)
denir e esclarecer junto ao contratado, antes mesmo do inicio da execuo do objeto, a
19 Neste sentido, conferir os seguintes Acrdos do TCU: a) n 767/2009, Plenrio, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, DOU de 27.04.2009.); Acrdo
n 381/2009, Plenrio, Rel. Min. Benjamin Zymler, DOU de 13.03.2009.
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
sistemtica de scalizao a ser empregada, a forma de comunicao com o preposto,
o prazo para apresentao de justicativas e demais rotinas; h) exigir do contratado que
mantenha preposto no local da obra ou servio, recusando aqueles que no preencherem
os requisitos necessrios para tal representao (por exemplo, formao tcnica); i)
solicitar autoridade competente que apure a existncia de culpa ou dolo do contratado
na execuo do contrato, no excluindo ou limitando essa responsabilidade scalizao
ou ao acompanhamento realizado; e j) prestar contas de sua atuao de forma contnua.
Assim, especialmente por se tratar de descumprimento de diretrizes legais do Direito
vigente, sugere-se realizao de treinamentos peridicos com scais de execuo de
contratos administrativos, de modo a detalhar minuciosamente as determinaes legais
aplicveis, para que o conhecimento seja constantemente renovado.
Outra questo, ainda muito polmica, a da relao entre fexibilidade e controle na
contratao e execuo contratual. Um dos grandes debates contemporneos sobre
gesto pblica acerca do quanto de exibilidade e o quanto de controle o Estado deve
conter. Nos anos 90, a questo da exibilidade era um dos eixos norteadores da reforma
da administrao pblica liderada por Bresser-Pereira. O objetivo era implantar ideias
como controle por resultados (ao invs de controle por processos), e incentivar uma cultura
de conana limitada, e no mais desconana total. Contudo, esta no parece ser a
prxis pblica majoritria nos dias atuais, conforme evidenciado na presente pesquisa,
mormente nas entrevistas dos gestores pblicos.
Se por um lado necessrio o controle estatal para minimizar a corrupo e
favorecimentos, por outro, h tambm necessidade de se exibilizar. As variveis,
aparentemente, parecem inversamente proporcionais. Se o objetivo controlar, como se
disse, parte-se da premissa de que o controle elide desvios e consolida a transparncia
na aplicao dos recursos. Em contrapartida, se o objetivo exibilizar, supostamente,
surge um canal para facilitar tais desvios, ao ponto que o Estado perde o controle e deixa
de concretizar polticas. Entretanto, frente a qualquer hiptese ventilada, cumpre destacar
o seguinte: qualquer excesso ser prejudicial.
Assim, o excesso de controle emperra a ao do prprio agente pblico. Entretanto,
paradoxalmente, conforme rememora Faoro (2001, passim), em uma sociedade em
que a corrupo uma patologia histrica em que, para alm das classes sociais, um
estamento tradicionalmente dominou (e domina) as principais decises em um governo
de interesses pessoais prevalecendo sobre os interesses pblicos, regendo os recursos
pblicos como se privados fossem , faz-se imperativa uma scalizao plural, mediante
a participao de diversos atores: sociedade, Ministrio Pblico, terceiro setor, Tribunais
de Contas, dentre outros. Portanto, necessrio que exista algum nvel de controle, uma
vez que tal diretriz se conjuga com a imperatividade da transparncia institucional.
20
20 Ainda na temtica da transparncia na Administrao Pblica, insta salientar que em recente pesquisa internacionalmente produzida no ano de
2012, por um organismo conhecido como Transparency International, fez-se uma anlise em 183 pases do nvel de transparncia da administrao
pblica, com classificao de 0 a 100 (assim, quanto menor a nota, maior o ndice de corrupo). Enquanto Dinamarca, Finlndia e Nova Zelndia
figuraram em primeiro lugar, com uma pontuao de 90 (noventa), o Brasil, com 43 (quarenta e trs) pontos ocupou apenas o nefasto 69 lugar,
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70
PENSANDO O DIREITO, n 49
Importante salientar que, muitas vezes, a inecincia da gesto no se d em funo
de corrupo: a simples inrcia de um gestor frente a um problema operacional tambm
uma evidncia de inecincia. Diante disso, no h como se pensar em uma soluo
matemtica, uma vez que o debate exibilidade versus controle tem razes muito mais
profundas. A soluo procurar modelos especcos que mitiguem os problemas nos dois
aspectos. Para no engessar a gesto das polticas pblicas (anal, o que o contratado
realiza deve se relacionar persecuo do interesse pblico), prope-se que o controle
no seja por processos, mas sim por resultados. Ou seja, a priori, dar mais liberdade
ao gestor pblico no s para contratar, como tambm para gerir a execuo dos
contratos administrativos, entretanto, vericar, com acuidade, se todos os propsitos
foram realizados. Tanto o gestor como o parceiro devem prestar contas de suas atividades;
assim, havendo desalinhamento entre o modus operandi de qualquer deles, aplicar-se-
as sanes previstas em lei (tanto para a entidade pblica quanto para o contratado).
necessrio repensar as estruturas de scalizao, de modo a permitir uma atuao que
represente um meio termo entre a exibilidade e o controle.
Dessa forma, devem ser feitas mudanas na inter-relao entre gestores pblicos
e os prEstadores de servio. Como sugesto, prope-se que os servidores recebam
treinamento e cursos de reciclagem peridicos, objetivando: a) o apreo pela dialogicidade
com o contratado, assegurando-lhe o contraditrio e a ampla defesa em caso de suposta
irregularidade; b) a incorporao da noo de legalidade temperada, ou seja, sem a
absolutizao irreetida das regras e zelando pelos princpios constitucionais; e c) uma
ao eciente e ecaz, alm de econmica e teleologicamente responsvel, redutora de
conitos intertemporais, que s elevam os custos transacionais, seja pelo dispndio de
tempo dos servidores ou, simplesmente, pelo dispndio de recursos.
Por m, mister dissertar acerca da carncia de modelos de gesto ecientistas na
Administrao Pblica. Como se disse, o art. 67 da Lei 8.666/93 prev, em termos gerais,
que a Administrao designe agentes para o acompanhamento da execuo contratual
por parte das empresas contratadas. O que se verica na prpria teleologia do referido
dispositivo normativo a preocupao em determinar como as ocorrncias relacionadas
com a execuo do contrato podem ser enfrentadas, inicialmente, pelas partes contratadas,
devendo restar Administrao funo residual nesse processo de regularizao de
eventuais ocorrncias. Ou seja, prever como agir em caso de irregularidades e desvios.
21
Ocorre que, na prtica, constatou-se que a atuao da scalizao resta concentrada
aos momentos de desvio ou de irregularidades por parte das empresas contratadas. Note-
se que a gesto da execuo baseada somente na ocorrncia de irregularidades poder
ensejar uma perda na ecincia do servio prEstado, uma vez que todas as situaes que
envolvam destinatrios nais podem no estar previstas no contrato administrativo, seja
ficando atrs de pases como Ruanda e Kuwait (TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2012). No mesmo ranking, considerando o plano sulamericano,
Chile e Uruguai ocupam o 20 lugar (vigsimo), ao tempo que a Argentina figurou na 105 (centsima quinta) colocao.
21 No caso da Infraero/RS esta norma ganha maior relevo por se tratar de um conjunto expressivo de contratos administrativos celebrados para a
cesso de uso de rea por perodo padro de 5 anos. Como podemos verificar com a coleta de dados in loco e com as entrevistas com os gestores, a
Infraero conta com setor especfico para a fiscalizao da execuo dos contratos e com profissionais grande parte com curso superior da prpria
instituio atuando como fiscais.
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
pela diversidade de interessados ou pela prpria durao do contrato. No caso da Infraero/
RS, para evitar tal perda de ecincia, existem canais permanentes de comunicao com
os administrados.
Diante disso, constatamos que um modelo de gesto de execuo contratual para
a Administrao Pblica precisa ainda ser teorizado, sobretudo para contemplar as
variaes e alteraes factuais que ocorrem e muitas vezes tornam um contrato de cinco
ou dez anos no mais condizente com as necessidades e padres originrios. Ante o
exposto, no que concerne carncia de modelos ecientistas na Administrao Pblica,
trs parmetros iniciais nos chamam a ateno para uma eventual proposta de modelo
de gesto da execuo contratual:
(1) a manuteno dos mesmos percentuais de lucratividade denidos no contrato, de
modo a impedir que a empresa contratada tenha prejuzos ou ganhos no previstos quando
da celebrao contratual; (2) o constante acompanhamento dos principais indicadores
que apontam a ecincia ou no de determinadas prticas adotadas pelas empresas
contratadas e pela prpria Administrao, possibilitando que desvios e irregularidades
sejam evitados, bem como que boas prticas sejam otimizadas ou estendidas para outros
setores da Administrao ou mesmo da empresa contratada; e (3) a criao de medidas
repressivas mais efetivas, pois, conforme vimos em vrias situaes, o valor das multas e
a morosidade na sua aplicao acaba fazendo o concessionrio crer que mais lucrativo
pagar a multa e seguir cometendo as mesmas irregularidades, ao invs de adotar prticas
adequadas ao bom cumprimento do contrato.
6 . PROPOSTAS DE APRIMORAMENTO
LEGISLATIVO
6.1 Criao de cadastro de bons fornecedores
Como cedio, a Lei 12.527/2011 foi introduzido no ordenamento jurdico ptrio com
a nalidade de regulamentar o acesso a informaes, previsto no inciso XXXIII do art. 5,
no inciso II do 3 do art. 37 e no 2 da Constituio Federal, visando implantar uma
poltica de transparncia pblica, a bem de reestabelecer a credibilidade do Poder Pblico
frente sociedade, sobretudo aps sucessivos escndalos polticos. Assim, permite-se um
controle pluridimensional do oramento pblico, posto que, uma vez disponibilizadas tais
informaes sobretudo na internet , possibilita-se, em maior amplitude, a participao
na gesto do patrimnio pblico pelos mais diversos setores da sociedade, a exemplo de
Organizaes no governamentais, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica e rgos de
Classe, dentre outros.
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PENSANDO O DIREITO, n 49
Nos termos do art. 7, VI, da Lei 12.527/2011, o acesso informao de que trata este
diploma normativo compreende, dentre outros, a informao pertinente administrao do
patrimnio pblico, utilizao de recursos pblicos, licitao e contratos administrativos.
No portal da transparncia, dentre outras informaes, possvel consultar o Cadastro
Nacional de Empresas Inidneas e Suspensas (CEIS), criado com a nalidade de tornar
pblico o rol das empresas e pessoas fsicas que sofreram sanes pelos rgos e
entidades da Administrao Pblica. Entretanto, em sentido diametralmente oposto, no
h qualquer registro dos bons fornecedores e prEstadores de servio.
Na esfera consumerista, por exemplo, j se atentou s benesses da segurana de
contratar com bons pagadores, ou seja, de se ter um cadastro positivo de consumidores.
Neste sentido, foi promulgada a Lei 12.414/2011, que disciplina a formao e consulta a
bancos de dados com informaes de adimplemento, de pessoas naturais ou de pessoas
jurdicas, para formao de histrico de crdito. queles enquadrados como bons pagadores,
nos termos do supracitado diploma normativo, foram concedidos alguns benefcios, tais
como a facilitao da obteno de crdito junto a instituies nanceiras.
Neste mesmo sentido, visando estimular a competitividade das empresas que contratam
com o Poder Pblico de forma sadia, seria relevante diploma normativo que institusse
cadastro positivo de bons fornecedores e prEstadores de servio. Deste modo, aqueles
enquadrados no perl de tal cadastro deveriam ser ranqueados dentro de critrios
objetivos, considerando a ausncia de penalidades administrativas, cumprimento de
prazos avenados em contrato, poltica de sustentabilidade e certicaes, entre outros,
sendo publicado ranking anual dos prEstadores, correspondente ao ano anterior.
A implantao de tal cadastro possibilitaria vantagens para ambas as partes: por
um lado, o Estado estimularia a excelncia na prestao dos servios, acirrando a
competitividade entre os contratados; por outro, os prEstadores de servio utilizariam
esse Ranking como prova material da qualidade de seus servios, o que, possivelmente,
implicar em expanso dos negcios e aumento da lucratividade.
22
Assim, prope-se a confeco de legislao apta a instituir a formao e consulta a
bancos de dados com informaes de bons fornecedores e prEstadores de servio na
esfera federal, abrangendo pessoas fsicas ou jurdicas, para formao banco de dados
com todo o histrico pertinente, em moldes anlogos aos das disposies previstas na
Lei 12.414/2011.
22 Neste sentido, somente a ttulo ilustrativo, a Petrobrs j realizou premiao dos melhores fornecedores de bens e servios da Bacia de
Campos, ranqueando-os de acordo com a categoria dos bens fornecidos ou dos servios prEstados. (Cf. http://fatosedados.blogspetrobras.com.
br/2012/11/28/petrobras-premia-os-melhores- fornecedores-de-bens-e-servicos-da-bacia-de-campos/ . Disponvel em 06 de abril de 2013.)
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73
MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
6.2 Da necessidade de implantao do controle da execuo dos
contratos administrativos por efcincia
23
em empresas pblicas e
Sociedades de economia mista do mbito federal
Conforme evidenciado no trabalho em tela, hodiernamente, h ,hoje, um grande empate
entre fexibilizao e controle na gesto dos contratos administrativos pelo Poder Pblico.
Entretanto, algumas advertncias so necessrias.
Em primeiro lugar, cumpre distinguir administrao direta de administrao indireta.
Com relao estrutura da administrao pblica na esfera federal, a administrao
direta compe-se dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia
da Repblica e Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e ecincia grifo nosso. dos
Ministrios. Ao seu turno, administrao indireta compreende categorias de entidades
que possuem personalidade jurdica prpria: a) autarquias; b) empresas pblicas; c)
sociedades de economia mista; e d) fundaes pblicas.
Com relao atuao do Poder Pblico, existem entes cuja misso a prestao
de servios pblicos sociedade e, do outro lado, entes que funcionam como agncias
econmicas do estado, porque atuam diretamente no domnio econmico. Nesta ltima
hiptese, encontram-se as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.
Como cedio, no plano privado, o objetivo precpuo das empresas auferir lucro.
A mesma regra vale para empresas pblicas e sociedades de economia mista. Em
um mercado altamente competitivo, um modelo excessivamente burocrtico de gesto
implica em um engessamento dos negcios do Estado, especialmente quando se tem por
paradigmas empresas privadas, fato relatado em diversas oportunidades nas entrevistas
realizadas, especialmente as da Caixa-RS.
Por atuarem no mercado, tais entidades pblicas (ou predominantemente pblicas,
no caso das sociedades de economia mista) possuem objetivos bastante diversos das
entidades pblicas cuja atribuio a de prestao de servios pblicos. Prova da relevncia
de tal distino consubstancia-se no Decreto 2745/1998, que aprovou o Regulamento do
Procedimento Licitatrio Simplicado da Petrobrs, previsto no art. 67 da Lei 9478/1997.
Esta reforma administrativa ressalta a importncia de serem destacadas as
caractersticas de uma administrao pblica burocrtica, de modo a diferenci-la do
modelo de administrao pblica gerencial. Como bem adverte Christine Oliveira Peter da
23 Nos termos do art. 37, caput, da CF, a Administrao Pblica deve se respaldar sua atuao, dentre outros, no princpio da eficincia:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia
grifo nosso.
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74
PENSANDO O DIREITO, n 49
Silva (1999, p.1),
atualmente, pacfico entre os profissionais das diversas reas que o problema
da capacidade gerencial do Estado um problema permanente, que ultrapassa
a eficincia ou ineficincia dos mandatos que se sucedem nos Governos. um
problema que atinge a todos os cidados e est sempre a merecer a devida
ateno dos governantes..
Neste sentido, prossegue a autora:
a administrao pblica burocrtica nasceu, portanto, da necessidade
de desenvolver-se um tipo de administrao que partisse no apenas da
clara distino entre o pblico e o privado, mas tambm da separao
entre o ser poltico e o administrador pblico. Desenvolveu-se, portanto,
a partir da concepo de uma organizao burocrtica capitalista, baseada
na centralizao das decises, na hierarquia e no princpio da unidade de
comando, na estrutura piramidal de poder, no controle passo a passo dos
processos administrativos. Consistia, na verdade, em uma burocracia estatal
de administradores formados especialmente para desconfiar de tudo e de
todos, tendo em vista que a tradio informava que, se assim no fosse, os
fantasmas do patriarcalismo e do nepotismo poderiam ressuscitar.
J a administrao pblica gerencial surgiu tendo por fundamento uma
concepo de Estado e de sociedade democrtica e plural, que pensa na
sociedade como um campo de conflitos e incertezas, na qual os cidados
defendem seus interesses e afirmam suas posies ideolgicas. Neste
modelo de administrao pblica, as concepes da sociedade devem
ser levadas em conta para que seus interesses sejam respeitados pelo
Estado. (SILVA, 1999, p.9)

Na atual sistemtica legislativa, a gesto da execuo dos contratos administrativos
pelo Poder Pblico eminentemente repressiva. Alm disso, uma grande quantidade de
tempo despendida por servidores durante todo o tramitar dos processos administrativos
para aplicao de penalidade, somente para citar algumas das graves consequncias do
sistema de administrao pblica burocrtica. Tais impactos so ainda mais sentidos nas
entidades pblicas que atuam no setor econmico.
Importante frisar que j existe dispositivo que autoriza tais inovaes no que se
refere a empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173,
1, III, da CF (institudo pela EC 19/98), necessitando, to somente, de regulamentao
infraconstitucional.
Diante do exposto, prope-se a elaborao de um diploma normativo que venha a instituir
um sistema simplifcado de licitao e gerenciamento de contratos administrativos para as
empresas pblicas e sociedades de economia mista federais, de modo anlogo ao que j
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75
MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
ocorreu na Petrobrs, conforme exposio acima. Concretizando um modelo adequado s
peculiaridades das atividades exercidas por tais entes, qual seja, o modelo de administrao
pblica gerencial, tendo a conana e a liberdade na gesto da execuo dos contratos
administrativos como regra, e no como exceo tal como ocorre hoje, conferindo maior
celeridade para acompanhar a evoluo do mercado e visando a ampliao dos negcios,
por meio de um controle essencialmente por resultados, com base no que fora avenado
nos instrumentos contratuais.
6.3 Da necessidade de criao de um Sistema nico Informatizado
de Gesto da Execuo de Contratos (SUIGEC)
Conforme salientado, boa parte da diculdade de acesso a informaes relativas
gesto dos contratos administrativos reside na ausncia ou insucincia de um banco
de dados que contemple recursos tecnolgicos sucientemente aptos sistematizao
e controle das etapas de execuo.
Por muitas vezes, a ausncia de transparncia na gesto dos contratos administrativos
inviabiliza uma atuao plural e multinvel dos atores sociais, tais como Ministrio Pblico,
Tribunal de Contas da Unio, Controladoria Geral da Unio, entre outros, sendo a scalizao
aferida, em diversas oportunidades, somente aps a concluso dos contratos.
Assim, havendo um sistema nico federal que contemple informaes atualizadas da
gesto de contratos administrativos, possvel, por meio de uma scalizao em tempo
real, antecipar diversas irregularidades contratuais e/ou na execuo dos contratos. E
ainda, sendo esse banco de dados centralizado, facilitaria o acesso pblico estando em
perfeita harmonia com a lei de transparncia. Neste sentido, poderiam ser disponibilizados
acessos em trs modalidades de usurio: geral, responsvel pela imputao e scal,
representando, respectivamente, sociedade civil, agentes das organizaes pblicas
responsveis pela gesto da execuo de contratos administrativos e entidades com
poder-dever de scalizao previstos em lei, estabelecendo, assim, diferentes nveis de
acesso s informaes do banco de dados.
Ante o exposto, prope-se que, por meio de legislao, seja implantado o Sistema nico
Informatizado de Gesto de Contratos (SUIGEC), criando departamento especco para
gerir este banco de dados e determinando prazo para que as entidades da Administrao
Pblica se adequem s novas diretrizes.
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76
PENSANDO O DIREITO, n 49
7. CONCLUSO
O presente trabalho teve como escopo a realizao de pesquisa acerca da gesto da
execuo dos contratos administrativos pela Administrao Pblica Federal, de modo
que, a partir do quadro atual detectado, fosse possvel sanar as decincias, tornando
a gesto pblica mais eciente. Como instrumentos de investigao, foram vericados
diversos contratos administrativos da Caixa-RS, Infraero-RS e Fiocruz-BA.
Aps levantamento qualitativo e quantitativo, as principais falhas detectadas foram:
falta de exibilidade no processo de contratao; baixa capacidade de monitoramento
e scalizao; ausncia de sistemas informatizados adequados para acompanhamento
dos contratos; altos custos envolvidos na aplicao das sanes administrativas; e baixo
nvel de incentivos para inovao. Frente a este quadro, foram apresentados quatro
eixos centrais de discusso terica, com as principais falhas vericadas, com o intuito
de propor melhorias operacionais ao modelo atual de gesto da execuo de contratos
administrativos:
I) Interpretao da legislao vigente de forma assistemtica por parte dos
gestores pblicos, em desateno aos princpios constitucionais que regem a
Administrao Pblica;
II) Decincias na scalizao da execuo dos contratos administrativos, tanto em
virtude de pessoal quanto pela insucincia de infraestrutura para um
adequado gerenciamento, contrariando disposies legais j existentes;
III) Reduzida exibilidade nas contrataes e na gesto da execuo dos
contratos administrativos, quando relacionada ao nvel de controle adotado;
IV) Carncia de modelos ecientistas na Administrao Pblica.
Diante disso, foram apresentadas algumas propostas, visando o aperfeioamento da
gesto da execuo de contratos administrativos. No que tange ao EIXO I, prope-se uma
conscientizao dos agentes pblicos acerca da moderna concepo do direito fundamental
boa administrao, sendo estes, tambm, guardies dos princpios constitucionais.
Com relao ao EIXO II, sugere-se a realizao de treinamentos peridicos com
scais de execuo de contratos administrativos, de modo a detalhar minunciosamente
as determinaes legais aplicveis, para que o conhecimento seja renovado.
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77
MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
Quanto ao EIXO III, prope-se que os servidores recebam treinamento e cursos de
reciclagem peridicos, objetivando: a) o apreo pela dialogicidade com o contratado,
assegurando-lhe o contraditrio e a ampla defesa em caso de suposta irregularidade; b)
incorporao da noo de legalidade temperada, ou seja, sem a absolutizao irreetida
das regras e zelando pelos princpios constitucionais; e c) conscientizao da necessidade
de atuao eciente e ecaz, alm de econmica e teleologicamente responsvel, bem
como redutora de conitos intertemporais, que s elevam os custos transacionais, seja
pelo dispndio de tempo dos servidores ou, simplesmente, pelo dispndio de recursos.
No tocante ao EIXO IV, prope-se: (1) a manuteno dos mesmos percentuais de
lucratividade denidos no contrato, de modo a impedir que a empresa contratada tenha
prejuzos ou ganhos no previstos quando da celebrao contratual; (2) o constante
acompanhamento dos principais indicadores que apontam a ecincia ou no de
determinadas prticas adotadas pelas empresas contratadas e pela prpria Administrao,
possibilitando que desvios e irregularidades sejam evitados, bem como que boas prticas
sejam otimizadas ou estendidas para outros setores da Administrao ou mesmo da
empresa contratada; e (3) a criao de medidas repressivas mais efetivas, pois, conforme
vimos em vrias situaes, o valor das multas e a morosidade na sua aplicao acaba
fazendo o concessionrio crer que mais lucrativo pagar a multa e seguir cometendo as
mesmas irregularidades, ao invs de adotar prticas adequadas ao bom cumprimento
do contrato.
No que tange s propostas legislativas de aperfeioamento do atual modelo de gesto
da execuo de contratos administrativos pelo Poder Pblico, conforme exposto, em
sntese, sugere-se:
1) A criao de cadastro de bons fornecedores (cadastro positivo);
2) Implantao de regime licitatrio diferenciado para empresas pblicas e sociedades
de economia mista;
3) Criao do Sistema nico Informatizado de Gesto da Execuo de Contratos
(SUIGEC).
Prope-se, ainda, um maior controle de execuo, inclusive com aplicao de penalidade
administrativa consubstanciada em Lei, caso o servidor no a cumpra em sua integralidade.
Enm, o presente trabalho procurou esboar possveis caminhos para os principais
problemas encontrados na investigao relacionados gesto da execuo dos contratos
administrativos pelo Poder Pblico, sem pretenso de esgotar tema to rico e vasto.
Registre-se, por m, nossos mais sinceros agradecimentos aos participantes do Workshop
realizado, de onde foram extradas relevantes contribuies para a concluso da pesquisa.
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78
PENSANDO O DIREITO, n 49
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81
MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
APNDICE I - VARIVEIS SELECIONADAS
PREVIAMENTE PARA COLETA MEDIANTE
PESQUISA QUANTITATIVA
CDIGO DEFINIO DA VAR-
IVEL
CODIFICAO FONTE
num_proc Nmero do processo - Ata/Contrato
num_contra Nmero do contrato - Contrato
mod_licit Modalidade de lici-
tao
1 - Concorrncia; 2 -
Prego eletrnico; 3
- Tomada de preo
Ata/Contrato
Obj Descrio do objeto
contratado
- Ata/Contrato
natur_obj Natureza do bem/ob-
jeto a ser contratado
1 - Consumo; 2 - Per-
manente; 3 - Servio;
4 - Obra de engen-
haria
Ata/Contrato
reg_contra Regime de con-
tratao (Em caso de
obras e servios)
1 - Empreitada por
preo global; 2 -
Empreitada por preo
unitrio; 3 - Tarefa; 4
- Empreitada integral
Ata
nun_itens Nmero de itens
licitados
Unidades Ata
tip_anali Tipo de anlise de
propostas adotadas
na licitao
1 - Menor preo; 2
- Melhor tcnica; 3 -
Preo e tcnica
Ata
data_abert Data de abertura do
processo de licitao
Data (dia/ms/ano) Ata
data_homol Data de homologao Data (dia/ms/ano) Ata
data_prev Data prevista da
entrega
Data (dia/ms/ano) Identificar fonte
data_entreg Data de entrega do
objeto/servio licitado
Data (dia/ms/ano) Identificar fonte
num_part Nmero de fornece-
dores que participar-
am da licitao
Unidades Ata
part_me_epp Participao de
Microempresa (ME)/
Empresa de Pequeno
Porte (EPP)/Socie-
dade Cooperativa (SC)
1 - Sim e 0 No Ata
porte_venc Porte da empresa
vencedora da licitao
1 - ME ou EPP e 0 -
Outras
Receita Federal
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PENSANDO O DIREITO, n 49
uf_venc Estado da empresa
vencendora
Unidade da Federao Receita Federal
cnpj_venc CNPJ da empresa
vencedora
CNPJ Ata/Contrato
val_estim Valor estimado do
contrato
R$ Ata
maior_lan Valor do maior lance
realizado durante a
licitao
R$ Ata
menor_lan Valor do menor lance
realizado durante a
licitao
R$ Ata
lan_venc Valor do lance vence-
dor da licitao
R$ Ata
lan_homolo Valor homologado R$ Extrato do Contrato
val_adit Valor do aditivo con-
cedido
R$ Extrato do Contrato
inter_rec Houve interposio de
recurso na licitao
1 - Sim e 0 No Ata
contr_canc Houve revogao,
anulao ou aban-
dono do contrato
1 - Revogado; 2 -
Anulado; 3 - Aban-
donado
Processo de acom-
panhamento do
contrato
mot_canc Motivo da revogao,
anulao ou anulao
Identificar motivo Processo de acom-
panhamento do
contrato
modif_obj Modificao do objeto
contratado ou do es-
copo do contrato
1 - Sim e 0 No Processo de acom-
panhaemnto do
contrato
just_modif Justificativa para a
modificao
Questo aberta (Iden-
tificar justificativas)
Processo de acom-
panhamento do
contrato
adeq_quali Adequao da quali-
dade do objeto/servio
contratado
1 - Sim e 0 No Identificar fonte
penal_adm Aplicao de penali-
dades administrativas
1 - Sim e 0 No Processo de acom-
panhamento do
contrato
tip_penal Tipo de penalidade
aplicada (Ver Artigo 87
Lei 8.666)
1 - Advertncia; 2 -
Multa; 3 - Suspenso
temporria; 4 - De-
clarao de inidonei-
dade
Processo de acom-
panhamento do
contrato
val_penal Se na questo an-
terior houve penali-
dade do tipo multa,
especificar o valor da
mesma
R$ Processo de acom-
panhamento do
contrato
Fiscal Fiscalizao da
entrega/prestao
do objeto contratado
prpria ou tercerizada
1 - Prpria e 0 - Ter-
ceirizada
Processo de acom-
panhamento do
contrato
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
tip_scal Tipo de fiscalizao/
acompanhamento
adotado
Questo aberta Processo de acom-
panhamento do
contrato
exp_scal Experincia do fiscal
no incio do contrato
Tempo de atuao
do fiscal na empresa
(anos)
Processo de acom-
panhamento do
contrato
form_scal Formao do fiscal Curso de graduao
do fiscal
Processo de acom-
panhamento do
contrato
Fonte: Elaborado pelos autores.
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84
PENSANDO O DIREITO, n 49
APNDICE II DESCRIO DAS
TCNICAS DE ANLISE ESTATSTICAS
ADOTADAS NO MODELO DE ANLISE
Fase ex-ante
Na fase ex-ante, buscou-se avaliar quais os fatores determinantes das variaes
nos preos dos objetos/servios contratados e nos prazos de contratao por meio de
concorrncia, prego eletrnico e tomada de preos. Nesse sentido, o desempenho da fase
ex-ante i, em cada uma das dimenses de desempenho reduo de custo e agilidade no
processo de contratao (d = 1 e 2) , pode ser escrito como uma funo dos mecanismos
de contratao utilizados, do ambiente de competio e das caractersticas do objeto/
servio contratado, conforme demonstrado na funo abaixo:
yi = f (mecanismos de contratao, ambiente de competio e caractersticas do objeto
contratado)
na qual a varivel dependente yi representa a variao percentual entre o valor estimado
pelo gestor pblico para contratao, contido no edital do processo licitatrio, e o valor
do contrato homologado ao nal da licitao. Nessa mesma funo, para a avaliao dos
fatores determinantes dos prazos de contratao, a varivel yi representa a diferena
entre a data de abertura do edital de licitao e a data de homologao do resultado da
contratao.
Quanto ao modelo estatstico adotado para investigao da funo anterior, dada a
natureza dos dados, optou-se pela utilizao de um modelo de regresso mltipla por
mnimos quadrados ordinrios (Wooldridge, 2006). Os modelos de regresso estimados
podem ser escritos da seguinte maneira:
Aqui, Desemp. custos corresponde a economia para o errio pblico com a reduo
percentual do valor contratado em relao ao valor estimado para contratao, e
Desemp. prazos de contratao representa a durao em dias do processo de contratao,
o intercepto da regresso, X indica o vetor das variveis explicativas, o vetor dos
coecientes a serem estimados, o subscrito i representa o i-simo contrato analisado e
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
so os valores do termo de aleatrio.
Para checar a validade do modelo, isto , se, de fato, alguma das variveis explicativas
afeta de forma signicativa o desempenho do contrato, que a varivel dependente do
estudo, primeiramente deve-se analisar a estatstica F de cada regresso. O p-valor
abaixo de 10% indicativo de que, conjuntamente, as variveis explicativas utilizadas so
signicativas para explicar a varivel dependente examinada. Alm da anlise conjunta
das variveis, deve-se avaliar individualmente o efeito de cada varivel explicativa sobre
a varivel dependente. Essa avaliao realizada considerando nveis de signicncia
estatstica de 10, 5 e 1%,respectivamente.
Outra medida comumente utilizada para anlise da adequao do modelo de regresso
o coeciente de determinao, representado pelo, e que pode ser interpretado como
a proporo da variabilidade presente nas observaes da varivel resposta Y, que
explicada pela varivel independente X no modelo de regresso.
Ainda na fase ex-ante, buscou-se identicar tambm o que explica a interposio de
recursos durante o processo de licitao. Para tanto, foi utilizado um modelo de regresso
de escolha dicotmica, como os conhecidos modelos Probit e Logit.
Optou-se, nesta pesquisa, por utilizar o modelo Probit. Esse modelo faz parte de
uma classe geral de modelos de probabilidade cuja varivel dependente dicotmica
(JOHNSTON; DINARDO, 1997). No contexto deste estudo, denotando-se cada contratao
por i, se do as seguintes relaes:

nas quais a distribuio normal cumulativa padronizada, Xi indica o vetor de


variveis explicativas e de controle (mecanismos de contratao, ambiente competitivo
e caractersticas do objeto contratado), e i refere-se ao vetor de coecientes a serem
estimados. A estimao se d via mxima verossimilhana. Com o objetivo de controlar por
possveis problemas de heteroscedasticidade, os erros-padro dos coecientes utilizados
na pesquisa foram calculados com base no estimador robusto proposto por Huber-White
(WOOLDRIDGE, 2006).
Para avaliar a adequao do modelo, foi utilizado o Teste de Wald, que permite analisar
se as variveis utilizadas conseguem explicar satisfatoriamente a probabilidade de
ocorrncia do fenmeno mensurado pela varivel dependente.
Fase Interna
Na fase de execuo contratual, para avaliar a probabilidade de aditamento de um
contrato, especicou-se o seguinte modelo Probit:

no qual, denotando-se cada contrato por i, a distribuio normal cumulativa


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PENSANDO O DIREITO, n 49
padronizada, Xi indica o vetor de variveis explicativas e de controle (mecanismos de
contratao, ambiente competitivo e caractersticas do objeto contratado), e i refere-se
ao vetor de coecientes a serem estimados.
APNDICE III ROTEIROS DE PERGUNTAS
REALIZADAS COM OS GESTORES
PBLICOS
ROTEIRO DE ENTREVISTA
OBJETIVO DA ENTREVISTA: Vericar os fatores que inuenciam a ecincia e efetividade
na gesto dos contratos nas diferentes modalidades licitatrias nas dimenses custo,
qualidade e transparncia, a partir da percepo dos gestores que acompanharam o
processo de gesto da contratao nas organizaes investigadas.
IDENTIFICAO DO ENTREVISTADOR
Nmero da Entrevista: Data:
Entrevistador:
IDENTIFICAO DO ENTREVISTADO
1. Nome:
2. Idade:
3. Sexo:
4. Escolaridade: 4.1 rea de Formao:
4. Instituio Pblica:
5. Cargo:
1. Qual o nmero de contratos gerenciados pelo setor de compras dessa instituio?
E qual o volume de recursos envolvido? (Perodo de referncia: ms ou ano)
2. Descreva quais so os processos para a denio das especicaes dos objetos
a serem contratados. E qual a sua participao na especicao das caractersticas do
objeto a ser adquirido?
3. Quais so as formas de scalizao adotadas durante o processo de contratao do
objeto? Em quais situaes a scalizao evocada? Em que medida essa scalizao
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
contribui para a reduo da prtica de coluso entre os fornecedores?
4. E no processo de prestao e entrega do objeto/servio, quais so as formas de
scalizao adotadas? Quando a scalizao evocada?
5. Detalhe o processo de acompanhamento (monitoramento) do objeto contratado,
especicando quais so os problemas identicados com maior frequncia? Comente sobre
qual o efeito da atividade de monitoramento sobre a ocorrncia de fraude e corrupo
nos contratos?
6. Quais so os principais questionamentos apresentados pelos fornecedores
(contratados), que ensejam a renegociao do contrato? Como tm sido gerenciadas as
situaes em que os contratados solicitam repactuao de preos?
7. Quais so os principais questionamentos apresentados pelos usurios (contratantes)
quanto qualidade da prestao de bens ou servios? Em geral, como so gerenciadas
as situaes em que os bens/servios so prEstados de forma insatisfatrios? E quais
medidas so adotadas para a soluo desses problemas?
8. Ainda com relao prestao/entrega insatisfatria de servios ou produtos,
quais so as principais penalidades aplicadas? Existem diculdades para a aplicao
dessas penalidades? Por qu?
9. Com relao ao controle externo, a organizao j teve contratos auditados ou
scalizados pelo TCU ou pela CGU? Quais foram os principais problemas enfrentados
nesse processo? Como o senhor (a) avalia a atuao dos rgos de controle externo?
10. Descreva quais so os fatores limitantes do desempenho do setor de compras em
custos, qualidade e exibilidade
24
.
11. Qual(is) experincia(s) das empresas privadas poderiam ser incorporadas ao setor
pblico?
14. Apresente vantagens e desvantagens na contratao de servios de engenharia,
nas modalidades de prego e concorrncia.
15. A experincia do prego eletrnico poderia ser expandida para contratao de
obras e servios de engenharia? Quais os aspectos positivos e negativos?
24 Flexibilidade corresponde a capacidade de adaptao as mudanas de cenrios.
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PENSANDO O DIREITO, n 49
APNDICE IV ROTEIROS DE PERGUNTAS
REALIZADAS COM OS GESTORES DE
EMPRESAS PRIVADAS QUE MANTM
RELAES CONTRATUAIS COM O SETOR
PBLICO
IDENTIFICAO DO ENTREVISTADOR
Nmero da Entrevista: Data:
Entrevistador:
IDENTIFICAO DO ENTREVISTADO
1. Nome:
2. Idade:
3. Sexo:
4. Escolaridade: 4.1 rea de Formao:
4. Empresa:
5. Cargo:
5. Tempo de atuao na organizao:
1. Descreva, de forma geral, a atividade-m da Empresa em que trabalha, ressaltando
os principais tipos de produtos/servios envolvidos e os rgos da administrao pblica
com que a empresa negocia.
2. Considerando a sua experincia no setor privado, diferencie as vantagens e
desvantagens de contrataes na esfera privada, quando em comparao com as
contrataes via licitaes pblicas.
3. Em que medida as experincias do setor privado poderiam ser incorporadas ao
setor pblico? Quais seriam as principais contribuies do setor privado ao setor pblico
na esfera da gesto de contratos?
4. Como voc analisa as modalidades licitatrias, do ponto de vista da transparncia
nas modalidades? Alguma das trs modalidades licitatrias (considerando a concorrncia,
prego eletrnico e tomada de preo) mais transparente do que as outras? Por qu?
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MODERNIZAO E TRANSPARNCIA DA GESTO PBLICA, V. 2
5. Como voc avalia a scalizao da execuo dos contratos pelo Poder Pblico?
De que forma feita esta scalizao? Em sua opinio, quais os maiores entraves no ato
da scalizao?
6. Como voc avalia as auditorias dos Tribunais de Contas nos Contratos rmados
entre a Empresa que voc trabalha e o Poder Pblico?
7. Quais os principais pontos arguidos pela Empresa em que voc trabalha que
ensejam repactuao do contrato com o Poder Pblico?
8. De que forma feita a gesto de contratos entre a Empresa em que voc trabalha
e outras Empresas que lhes prestam servios? Existe alguma ferramenta informtica de
gerenciamento? Como voc avalia a gesto dos contratos privados na Empresa em que
voc trabalha?
9. Quais as principais situaes enfrentadas pela Empresa que voc trabalha que
ensejaram interposio de recursos administrativos ou judiciais?
10. Em sua opinio, a experincia do prego eletrnico poderia ser expandida para
contratao de obras e servios de engenharia? Quais os aspectos positivos e negativos?
11. Em sua opinio, o Estado contrataria com mais segurana se houvesse um cadastro
de bons fornecedores/prEstador? No seu ponto de vista, quais os elementos indispensveis
para o enquadramento de um fornecedor/prEstador neste cadastro positivo?

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PENSANDO O DIREITO, n 49
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