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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS


DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO DE CINCIA POLTICA








MONIKA DOWBOR




A arte da institucionalizao: estratgias de mobilizao
dos sanitaristas (1974-2006)

(Verso revisada)








So Paulo
2012

MONIKA DOWBOR






A arte da institucionalizao: estratgias de mobilizao
dos sanitaristas (1974-2006)



Tese apresentada ao Departamento de Cincia
Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincias Humanas da Universidade de So
Paulo para a obteno de ttulo de Doutor em
Cincia Poltica

Orientador: Prof
o
Dr
o
Adrian Gurza Lavalle









So Paulo
2012

MONIKA DOWBOR


A arte da institucionalizao: estratgias de mobilizao
dos sanitaristas (1974-2006)


Tese apresentada ao Departamento de Cincia Poltica da
Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo para a obteno de ttulo de Doutor
em Cincia Poltica sob a orientao do Prof
o
Dr
o
Adrian Gurza
Lavalle



Aprovado em



Banca Examinadora



Prof
o
Dr
o
Adrian Gurza Lavalle (orientador)


Prof
o
Dr
o
Eduardo Cesar Marques (membro)


Prof
o
Dr
o
Marcelo Kunrath Silva (membro)


Prof
o
Dr
o
Marcos Chor Maio (membro)


Prof
o
Dr
o
Rogrio Arantes (membro)

Prof
a
Dr
a
Angela Alonso (suplente)

Prof
o
Dr
o
Cicero Araujo (suplente)

Prof
a
Dr
a
Ligia Helena Hahn Lchaman (suplente)

Prof
a
Dr
a
Vera Vera Schattan P. Coelho (suplente)

























Para Helio e Rafaela,
queridos e sempre presentes



AGRADECIMENTOS

Ao professor Adrian Gurza Lavalle, pelo processo da orientao que comeou
antes do doutorado e sempre foi marcado pela sua generosidade, pela sua paixo
pela cincia, pela escuta atenta da minha fala e pela leituras exigentes da minha
escrita, devolvidas sempre na forma de uma maior compreenso do mundo. Pela
sua postura de dilogo incansvel.
Ao professor Peter Houtzager, pela oportunidade de participar de uma
pesquisa internacional, da qual se originou este trabalho, por ter me incentivado a
acreditar nas minhas intuies analticas, pelas deliciosas divagaes tericas em
cafs de Brighton, Boston e So Paulo, e no menos importantes devolues sobre
meu trabalho.
Aos professores Luciana Tatagiba e Eduardo Marques, pela leitura atenta e
pela disposio para pensar junto comigo sobre os possveis caminhos no exame de
qualificao. professora Judith Tendler por compartilhar comigo suas experincias
sobre os caminhos de pesquisa. Aos professores Hal Colebath, Marcelo Kunrath Silva
e Pedro Jacobi, pelos comentrios a verses e partes deste trabalho. Aos sanitaristas
e professores, Gilson Carvalho e Laura C.M. Feuerwerker, pela leitura atenciosa das
partes desta tese. Aos professores do Departamento da Cincia Poltica, pelos
espaos de aprendizagem proporcionados nos cursos.
A todos os sanitaristas entrevistados, pela disposio e paixo de compartilhar
seu conhecimento e experincia comigo.
Aos amigos e colegas do Ncleo de Democracia e Ao Coletiva do Cebrap,
Euzeneia Nascimento, Hellen Guicheney, Jessica Voigt, Julia Amncio, Liza Serafim,
Maira Rodrigues, Maria do Carmo Albuquerque, Osmany Porto de Oliveira, Thiago
Greghi, Wagner Romo, Ze Szwako, pelos debates sistemticos, densos e calorosos
que alimentaram muito meu processo de reflexo.
Ao Cebrap, pelo espao de trocas que proporciona, e aos colegas desta
instituio, Alexandre Barbosa, Danilo Torrini, Lara Mesquita, Maurcio Fiori,
Rogerio Barbosa, Samuel Moura e Victor Callil, pelo apoio.


Capes, pela da bolsa do doutorado.
Ao Institute of Develpoment Studies e ao Centre for the Future State e seu diretor,
Mick Moore, pela oportunidade de participar da pesquisa A reforma de servios
pblicos: o papel da ao coletiva e da accountability social (Delhi e So Paulo), da
qual se originou este doutorado.
Ao departamento da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa do
Ministrio da Sade por ter disponibilizado o acesso s entrevistas do projeto A
construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria e do Processo Participativo. A
Nathalia Boanova, pela ajuda no levantamento bibliogrfico e nas pesquisas de
fontes.
Aos funcionrios da Secretaria do Departamento de Cincia Poltica da USP,
Ana Maria, Rai, Wasne, pela postura profissional e, ao mesmo tempo, acolhedora.
Aos meus amigos de longa data, pelos diversos papeis que desempenharam,
todos importantes e estruturadores da vida cotidiana de uma doutoranda, e pela
presena na reta final: a Mrcia, amigona, pela presena constante e pela ajuda
concreta e to til; a Lu querida, e a Carlinhos, pelo respiro do tradicional almoo da
quarta-feira e pela torcida; a Patoli, pela postura estimuladora e desafiadora, a Fabi
pelas risadas da passageira do mesmo trem; a Enc, pelo carinho e preocupao; a
Catherine pelo bom humor. A Monica e Malgosia, primas queridas que, com o senso
de humor polaco-europeu, me faziam rir e cair na vida real.
minha famlia polonesa, aquela de sangue, Krystyna, Tom e Wojtek, e
quela de laos de afinidade, Ania, Ewa, Misia e Piotr, pela torcida e compreenso.
Ao Lalau, pelo abrigo nas ltimas horas, nutrido pelas delcias do caf do tio
Lalau.
Ao meu pai, kochany Tato, sempre materno e sempre presente nos dias de
aperto.
Ao Tobi, companheiro de monto.
A duas pessoas que mais amo nesse mundo e que preenchem de sentido
minha vida de vocs parto; a vocs volto. Helio, meu marido, Rafaela, minha filha,
obrigada pela pacincia, suporte, amor, carinho, compreenso (e pelos cafezinhos,
Rafi). Como diz Rafaela: amo vocs at a Lua.












DEGRAUS
Hermann Hesse

Como toda flor definha e toda juventude
desvanece, assim a vida a cada passo:
assim nosso domnio da verdade e toda virtude
florescem em seu tempo e no devem durar.
Se a vida pode nos convocar a qualquer tempo
esteja pronto para partir, corao, novo empenhar:
esteja pronto bravamente e sem pesar
para descobrir o novo brilho que velhos laos ofuscam.
A cada comeo uma fora mgica faz morada
a nos proteger e manter a vida alimentada.
Serenamente nos movemos, de distncia em distncia,
sem que nos prenda o sentimento de lar.
O Esprito Csmico no busca nos atracar
mas iar ncoras em todo pouso:
pois mal aportamos da vida a extenso,
fazemos do cais uma ptria, e inicia a lassido.
Pois s aquele que se prepara para o risco da viagem
pode evitar no hbito a ancoragem.
A hora de nossa morte pode nos enviar
velozmente a frescos planos
a vida a nos convocar a novos oceanos.
Assim seja, corao: d adeus sem cessar.

(Traduo de Fabiana Jardim)


RESUMO

Esta tese argumenta que a Teoria dos Movimentos Sociais com o foco nos protestos
como a forma de atuao dos movimentos e com a conceituao restrita da
institucionalizao mostra-se insuficiente para dar conta dos movimentos sociais
que atuam nas instituies polticas. Esta constatao partiu da observao do
Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria, que tem se mobilizado, desde os anos
1970, em prol da defesa do acesso universal sade no Brasil. A reconstituio da
sua trajetria nacional e do seu repertrio de ao abrangeu o perodo entre 1974 a
2006, conduzida por meio de um estudo de caso. Foram analisadas suas
transformaes e permanncias em termos dos diagnsticos e prognsticos, dos
atores e dos eventos, bem como das formas de ao. O caso do Movimento Sanitrio
pela Reforma Sanitria mostra que movimentos sociais podem atuar via instituies,
sem deixar de s-los, e que, nessa atuao, seus atores recorrem aos elementos
inovadores que colocam as autoridades diante de situaes novas e aumentam a
capacidade de mobilizao do movimento.

Palavras-chave: movimentos sociais, Movimento pela Reforma Sanitria,
Movimento Sanitrio, repertrio de ao dos movimentos sociais, setor de sade



ABSTRACT

This thesis argues that the Theory of Social Movements which focuses on protests as
the expression of movements actions proves to be insufficient to account for the
social movements that operate in political institutions. This finding was based on the
observation of the Sanitarista Movement, which has been engaged since the 1970s in
defense of universal access to health care in Brazil. The case study covers the
reconstitution of the movements national trajectory and repertoire of action from
1974 to 2006. We analyze its continuities and transformations in terms of diagnosis
and prognosis, the actors and the events, and the forms of action. The case of the
Sanitarista Movement shows that social movements do not cease to exist while acting
in institutions and that in their institutional repertoire they are able to introduce
innovative elements that put the authorities before new situations and increase the
social movement capacity to mobilize.

Key words: public health sector, social movements, social movement repertoire,
Sanitarista movement
















SUMRIO

!"#$%& #& ($)*+,- ..................................................................................................................................... /0
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$"3+4#*564 ................................................................................................................................................. 72
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2.2.1 BIAuN0STIC0 E PR0uN0STIC0 B0 N0vINENT0 SANITARI0: SA0BE E BEN0CRACIA ................................... 9u
2.2.2 EvENT0S E AT0RES B0 N0vINENT0 SANITARI0 ................................................................................................ 9S
7.A &-3+,3K)$,- &8 :+>3$%, ......................................................................................................................... @@
2.S.1 ESTRATEuIA B0 CANINB0 INSTIT0CI0NAL ........................................................................................................... 99
2.S.1.1 Ttica ue atuao em piogiamas e aes com peifil iefoimista ................................................ 1uS
2.S.1.2 No coiao uo sistema (inimigo): ttica ue ocupao ue caigos no nivel feueial .............. 1u8
2.S.1.4 0cupai o vazio: ttica ue ocupao ue caigos nas secietaiias municipais ue saue ........ 11S
7.A.7 &-3+,3K)$, #& (4+8,564 #4 %,8:4 :+4($--$4",1 ..................................................................... //C
2.S.2.1 Ttica ue apiopiiao ue espaos e ativiuaues pblicas ............................................................... 118
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A. 7 ,13&+$#,#& &8 ,564 ............................................................................................................................ /7@
S.2.1 BIAuN0STIC0 E PR0uN0STIC0 B0 N0vINENT0 SANITARI0: A C0NTR0vERSA TESE BA ESTATIZA0 . 129

S.2.2 EvENT0S E AT0RES B0 N0vINENT0 SANITARI0 .............................................................................................. 1S2
A.A &-3+,3K)$,- &8 :+>3$%, ...................................................................................................................... /A?
S.S.1 ESTRATEuIA B0 CANINB0 INSTIT0CI0NAL ......................................................................................................... 1S7
S.S.1.1 Nos gabinetes uo pouei executivo: ttica ue ocupao ue caigos no nivel feueial ............ 1S7
S.S.2.2 Nobilizao no uinsio ue Biasilia: 8
a
Confeincia Nacional ue Saue: ............................... 144
S.S.2.S A Pleniia Nacional ue Saue: lobby pailamentai uo movimento sanitiio ........................ 148
S.S.2.4 0 Conasems: ocupao ue caigos, eventos e oiganizao ue iepiesentao politica ....... 1S4
-!"3&-& ........................................................................................................................................................... /?0
0. )*,+#$L&- #, 1&$; 84<$8&"34 :&1, +&(4+8, -,"$3>+$, "4 )4<&+"4 %4114+
F/@@MG/@@7H ................................................................................................................................................ /?C
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0.7 ,13&+$#,#& &8 ,564 ............................................................................................................................ /?D
4.2.1 BIAuN0STIC0 E PR0uN0STIC0 B0 N0vINENT0 PELA REF0RNA SANITARIA: ININIu0S B0 u0vERN0 E
u0ARBI0ES BA LEI C0NSTIT0CI0NAL ............................................................................................................................ 169
4.2.2 EvENT0S E AT0RES B0 N0vINENT0 PELA REF0RNA SANITARIA ................................................................. 171
0.A &-3+,3K)$,- &8 :+>3$%, ...................................................................................................................... /C?
4.S.1 ESTRATEuIA BE F0RNA0 B0 CANP0 PR0FISSI0NAL .................................................................................... 177
4.S.1.2 0 Piojeto Laiga Escala: foimao paia a Refoima Sanitiia nos inteisticios uos setoies ue
politicas pblicas ............................................................................................................................................................ 18S
4.S.1.S 0s Ncleos ue Saue Coletiva: nas maigens uas univeisiuaues ................................................ 186
4.S.1.4 0iuenai no contiolai: cieuenciamento uos cuisos ue saue uo nivel supeiioi ............ 19u
4.S.2 ESTRATEuIA B0 CANINB0 INSTIT0CI0NAL ......................................................................................................... 191
4.S.2.1 0 piocesso ua apiovao ua Lei 0ignica ue Saue no goveino Colloi: tticas "foia uas
instituies" ...................................................................................................................................................................... 191
4.S.2.2 Escapanuo uas contingncias: o Conasems e os seus pontos ue acesso e influncia ao
Estauo .................................................................................................................................................................................. 196
-!"3&-& ........................................................................................................................................................... /@@
2. 84<$8&"34 :&1, +&(4+8, -,"$3>+$, "4 )4<&+"4 (J% F/@@2G/@@DH .................... 7M/
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......................................................................................................................................................................... 7M/
2.7 ,13&+$#,#& &8 ,564 ............................................................................................................................ 7MA
S.2.1 BIAuN0STIC0 E PR0uN0STIC0 B0 N0vINENT0 PELA REF0RNA SANITARIA: "ERA NE0LIBERAL" ......... 2uS
S.2.2 EvENT0S E AT0RES B0 N0vINENT0 PELA REF0RNA SANITARIA ................................................................. 2uS
2. A &-3+,3K)$,- &8 :+>3$%, ..................................................................................................................... 7MD

S.S.1 ESTRATEuIA BE CANINB0 INSTIT0CI0NAL ......................................................................................................... 2u9
S.S.1.1 Estauo contia Estauo: ttica ue !""#$%&!'()(&* hoiizontal ............................................................ 2u9
S.S.1.2 A Pleniia Nacional uos Conselhos ua Saue: atoi-evento ........................................................... 21S
S.S.2 ESTRATEuIA BE F0RNA0 B0 CANP0 PR0FISSI0NAL .................................................................................... 221
S.S.2.1 A Reue 0niua: enfientanuo o Ninistiio ua Euucao ................................................................... 221
-!"3&-& ........................................................................................................................................................... 77?
?. 84<$8&"34 :&1, +&(4+8, -,"$3>+$, "4 )4<&+"4 1*1, F7MMAG7MM?H .................. 77D
?./ %4"B*"3*+,; &E:&%3,3$<,-I "4<, %4,1$N64 "4 :4#&+ & (48&"34 O :,+3$%$:,564 ................. 77D
?.7 ,13&+$#,#& &8 ,564 ............................................................................................................................ 7AM
6.2.1 BIAuN0STIC0 E PR0uN0STIC0 B0 N0vINENT0 PELA REF0RNA SANITARIA: S0S E BEN0CRACIA ....... 2S1
6.2.2 EvENT0S E AT0RES B0 N0vINENT0 PELA REF0RNA SANITARIA ................................................................. 2SS
?.A &-3+,3K)$,- &8 :+>3$%, ...................................................................................................................... 7AC
6.S.1 ESTRATEuIA B0 CANINB0 INSTIT0CI0NAL ......................................................................................................... 2S8
6.S.1.1 Refns uo iepeitoiio ue ao: luta pelos iecuisos financeiios ................................................. 2S8
6.S.1.2 Nobilizanuo o Estauo em piol uo movimento .................................................................................... 242
6.S.2 ESTRATEuIA BE F0RNA0 B0 CANP0 PR0FISSI0NAL .................................................................................... 248
6.S.2.1 Institucionalizao mobilizauoia: Euucao Populai e Saue no Ninistiio ua Saue ... 248
-!"3&-& ........................................................................................................................................................... 720
%4"%1*-64 ................................................................................................................................................. 72C
9$91$4)+,($, ............................................................................................................................................ 7?0
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NDICE DE FIGURAS
Figura 1 Categorias do conceito ampliado de repertrio de ao dos movimentos sociais............. 81


NDICE DE SIGLAS
ABEM Associao Brasileira de Educao Mdica
ABEn Associao Brasileira de Enfermagem
ABRAMGE Associao Brasileira de Medicina de Grupo e Empresarial
ABRASCO Congresso de Sade Coletiva
ABRASCO Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva
ABRASME Associao Brasileira de Sade Mental
Abres Associao Brasileira de Economia de Sade
AIS Aes Integradas de Sade
Ampasa Associao Nacional do Ministrio Pblico de Defesa de Sade
AMSESP Associao dos Mdicos Sanitaristas do Estado de So Paulo
ANC Assembleia Nacional Constituinte
Anepop Articulao Nacional de Extenso Popular
Aneps Articulao Nacional de Movimentos e Prticas de Educao Popular e Sade
ANMR Associao Nacional dos Mdicos Residentes
Asems Associao dos Secretrios Municipais de So Paulo
Assedisa Associao Estadual dos Dirigentes de Sade
BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
BVS-ECOS Biblioteca Virtual de Sade em Economia da Sade
CADRHU Capacitao em Desenvolvimento de Recursos Humanos de Sade
Cebes Centro Brasileiro de Estudos de Sade
Cefor Centros de Formao de Recursos Humanos
Ceme Central de Medicamentos
Cemig Companhia Energtica de Minas Gerais
CFT Comisso de Finanas e Tributao
CGDRHS Coordenao Geral de Desenvolvimento de Recursos Humanos
CGT Confederao Nacional dos Trabalhadores
CIB Comisso Intergestores Bipartite
Cinaem Comisso Interinstitucional Nacional de Avaliao das Escolas Mdicas
Ciplan Comisso Interministerial de Planejamento
CIS Comisses Interinstitucionais de Sade
CISM Comisso Intersetorial de Sade Mental
CIT Comisso Intergestores Tripartite
CLIS Comisso Local de Sade
CIMS Comisso Municipal de Sade
CNA Confederao Nacional da Agricultura
CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
CNC Confederao Nacional do Comrcio
CNI Confederao Nacional da Indstria
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CNRH Conferncia Nacional de Recursos Humanos
CNRS Comisso Nacional de Reforma Sanitria
CNS Conselho Nacional de Sade
Conam Confederao Nacional das Associaes de Moradores
Conasems Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade
CONASP Conselho Nacional de Administrao da Sade Previdenciria
CONASS Conselho Nacional de Secretrios de Sade

CONTAG Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
COSEMS-MT Conselho de Secretrios Municipais de Sade do Mato Grosso
COSEM-SP Conselho de secretrios Municipais de Sade de So Paulo
CRIS Comisses Regionais Interinstitucionais de Sade
CUT Central nica dos Trabalhadores
DAB Departamento de Ateno Bsica
DEGES Departamento de Gesto da Educao na Sade
Denem Direo Executiva Nacional de Estudantes de Medicina
DFID Department for International Development
EC Emenda Constitucional
ENEPS Encontro Nacional de Educao Popular em Sade
ENSP Escola Nacional de Sade Pblica
EOP Estrutura de oportunidades polticas
FBH Federao dos Hospitais Brasileiros
Fenaess Federao Nacional dos Estabelecimentos de Servios de Sade
FGV Fundao Getlio Vargas
FHC Fernando Henrique Cardoso
Finep Financiadora de Estudos e Projetos
FioCruz Fundao de Osvaldo Cruz
FNDCT Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
FNM Confederao Nacional dos Mdicos
FORPROEX Frum de Pr-Reitores de Extenso das Universidades Pblicas Brasileiras
FUNASA Fundao Nacional de Sade
FUNTEC Fundo de Desenvolvimento Tcnico-Cientfico
GERUS Curso de Especializao em Gerncia de Unidades Bsicas
IAL Instituto Adolfo Lutz
IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IDA Integrao Docente-Assistencial
INAMPS Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
INE Instituto Nacional de Estatstica
INPS Instituto Nacional da Previdncia Social
IPEA Instituto de Planejamento Econmico e Social
JUC Juventude Universitria Catlica
LOS Lei Orgnica de Sade
MARE Ministrio da Administrao e Reforma do Estado
MDB Movimento Democrtico Brasileiro
MEC Ministrio da Educao
MOPS Movimento Popular de Sade
MORHAN Movimento de Reintegrao de Pessoas Atingidas pela Hansenase
MP Ministrio Pblico
MPAS Ministrio de Previdncia e Assistncia Social
MPF Ministrio Pblico Federal
MS Ministrio da Sade
NDS Ncleo de Desenvolvimento de Sade
NESCO Ncleo de Estudos em Sade Coletiva
NESCON Ncleo de Estudos em Sade Coletiva e Nutrio
NESP Ncleo de Estudos em Sade Pblica
NMTR Movimento de Mulheres Trabalhadoras Rurais
NOB Norma Operacional Bsica

OMS Organizao Mundial da Sade
OPAS Organizao Pan-Americana de Sade
PACS Programa de Agente Comunitrio de Sade
PAFCS Programa de Apoio ao Fortalecimento do Controle Social
ParticipaSUS Poltica Nacional de Gesto Estratgica e Participativa no SUS
PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PBDCT Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico-Tecnolgico
PCB Partido Comunista Brasileiro
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PEC Proposta de Ementa Constitucional
PDS Partido Democrtico Social
PEPPE Programa de Estudos Populacionais e Epidemiolgicos
PESES Programa de Estudos Socioeconmicos em Sade
PIASS Programa de Interiorizao de Aes de Sade e Saneamento
PIDA Programa de Integrao Docente-Assistencial
PIS Programa de Integrao Social
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PNCS Plenria Nacional dos Conselhos de Sade
PNCTI/S Poltica de Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PPREPS Programa de Preparao Estratgica de Pessoal em Sade
PREV-SADE Programa Nacional de Servios Bsicos de Sade
PROAHSA
Programa de Estudos Avanados em Administrao Hospitalar e de Sistemas
de Sade
PROFAE Projeto de Profissionalizao dos Trabalhadores da rea de Enfermagem
PSF Programa Sade da Famlia
PT Partido dos Trabalhadores
REDE ECOS Rede de Economia da Sade
Redepop Rede de Educao Popular e Sade
REME Movimento de Renovao Mdica
SCTIE Secretaria de Cincia, Tecnologia e Insumos Estratgicos
SEGEP Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa
SESAC Semana de Estudos sobre Sade Comunitria
SESU Secretaria de Ensino Superior
SGP Sistema de Gerncia de Projetos
SGTES Secretaria de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade
SIOPS O Sistema de Informao sobre o Oramento Pblico de Sade
SISSNM Sistema Integrado de Prestao de Servios de Sade no Norte de Minas Gerais
SNS Servio Nacional de Sade
SSP Servio de Sade Pblica
SUDS Sistemas Unificados e Descentralizados de Sade
SUS Sistema nico de Sade
UERJ Universidade Estadual do Rio de Janeiro
UFMT Universidade Federal do Mato Grosso
ULBRA Universidade Luterana do Brasil
UNB Universidade de Braslia
UNDIME Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao


25

Introduo
Primeiro lbum de fotografias. No fundo de uma foto do ginsio de Braslia,
ocupado por milhares de participantes da 8
a
Conferncia Nacional de Sade, em
1986, vislumbramos a faixa que diz: Sade e democracia. Outra foto registra um
grupo de pessoas vestidas de forma comum, diante de um deputado, entregando-lhe
um documento, durante a Constituinte em 1987. Na terceira, de 2009, aparecem os
participantes da Marcha dos Usurios pela Reforma Antimanicomial que, com o
grito Braslia vai ouvir nossa voz, reuniu mais de trs mil profissionais da rea de
sade e usurios nas ruas da capital do pas. Segundo lbum. Notamos a imagem do
militante do Movimento Sanitrio, Hsio Cordeiro, assumindo a presidncia da mais
importante instituio de sade, em 1985, o Instituto Nacional de Assistncia Mdica
da Previdncia Social (Inamps). Em seguida, de 1987, o registro fotogrfico do V
Encontro dos Secretrios Municipais de Sade, em Londrina. Na terceira foto
aparecem os participantes do lanamento da Rede de Educadores Populares em
Sade, no Ministrio da Sade, em 2005. Se as fotos do primeiro lbum remetem ao
que convencionamos chamar de movimentos sociais e suas facetas, com mobilizaes
macias e participao da comunidade na gesto pblica, os cliques reunidos no
segundo lbum constituem, primeira vista, cenas da administrao pblica, ligadas
estrutura do Estado brasileiro, sua gesto federativa e implementao de
programas. Ora, se estes dois lbuns tratam do mesmo conjunto de atores, todos
pertencentes ao Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria
1
, a nomenclatura
existente na Teoria dos Movimentos Sociais nos obriga a repartir as fotos em duas
esferas distintas: uma reservada s Mobilizaes de Protestos dos movimentos
sociais e outra destinada aos Processos de Polticas Pblicas.
O presente trabalho aponta justamente essa insuficincia da Teoria dos
Movimentos Sociais na medida em que suas categorias no conseguem dar conta do
Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria, que vem se mobilizando desde

1
A denominao Movimento Sanitrio era utilizada at meados dos anos 1980, quando entrou
tambm em uso a de Movimento pela Reforma Sanitria. Os captulos empricos acompanharo essa
mudana de nomenclatura.
26

meados dos anos 1970, composto, dependendo do perodo, por redes de profissionais
de sade, estudantes, acadmicos, trabalhadores de sade pblica, diversas
associaes, sindicatos e movimentos populares de sade para lutar pelo acesso
universal sade como direito do cidado brasileiro e dever do Estado. Apesar do
radicalismo da demanda nas fases iniciais de sua trajetria, nos anos 1970 e 1980, o
movimento recorreu pouco a protestos. Todavia, atuou por meio de outras aes
como o lobby parlamentar, a ocupao de cargos no Estado, a apropriao de espaos
coletivos estatais para as finalidades do movimento, a criao de associaes em
torno das questes mais candentes, alm de fomentar, ao longo dos trinta anos,
eventos recorrentes e regulares nos quais a defesa do sistema universal, gratuito e
integral de sade contra seus opositores sempre esteve presente.
O leque das aes desenvolvidas pelos atores do Movimento Sanitrio/pela
Reforma Sanitria no encontra ressonncia analtica nas abordagens dos
Movimentos Sociais. Essas privilegiaram os protestos como a forma de atuao dos
movimentos, restringindo a questo da institucionalizao rotinizao dos
protestos, bem como profissionalizao e burocratizao das organizaes do
movimento (Tarrow, 1998; Meyer; Tarrow, 1998; McAdam; McCarthy; Zald, 2006;
Tilly; Tarrow, 2007). As tentativas de ampliar o conceito de ao dos movimento
sociais para alm da poltica de confronto e ao fora das instituies (Guigni; Passy,
1998; Goldstone, 2003; Abers, Serafim; Tatagiba, 2011) no tm sido incorporadas nas
principais abordagens. O Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria constitui uma
anomalia em relao Teoria dos Movimentos Sociais e, com isso, o seu estudo pode
contribuir para o desenvolvimento terico no sentido de alargar, em relao ao
estado presente da literatura, o conceito de repertrios de ao dos movimentos
sociais ao incluirmos nele, ao lado das aes fora das instituies, as aes via
instituies.
Se a Teoria dos Movimentos Sociais abandona esses atores quando eles,
metaforicamente, saem das ruas, eles acabam por reaparecer nas abordagens de
Polticas Pblicas, cujo foco est na agncia e nas instituies polticas. Em tais
abordagens, so oferecidos instrumentos analticos e metodolgicos capazes de
captar uma variedade de atores em processos de polticas pblicas, tais como os
conceitos de coalizes de defesa, de Sabatier (Sabatier; Weible, 2007);
27

comunidades de especialistas, de Kingdon (1995); domnios de poltica pblica,
de Knoke (Pappi; Knoke, 1991); ou estruturas de implementao, de Hjern e Porter
(1981). No entanto, a nfase nessas categorias acaba por incluir nas anlises apenas os
atores relevantes (e no aqueles em constituio) e por selecionar a atuao de atores
considerados os mais influentes no processo (e no os repertrios de formas de ao).
A constituio, a coordenao e o repertrio de ao coletiva dos atores esto fora de
seu escopo de interesse analtico, e isso no por uma insuficincia, mas porque tais
dimenses no fazem parte das questes que essas abordagens propem. Uma vez
que elas no se permitem pensar tais facetas, deixam de compreender a atuao de
atores do movimento antes que eles se tornem relevantes e tambm como se tornaram
proeminentes.
Nesta tese, optamos por trabalhar com a Teoria dos Movimentos Sociais,
porque, apesar dos limites que ela apresenta, oferece categorias e proposies
capazes de analisar o conjunto amplo de aes e atores conectados pelo sentido
comum no caso, o da luta pelo acesso universal sade como direito do cidado e
dever do Estado sem limites postos pela forma organizacional assumida ou
categorias sociolgicas j consagradas como sindicatos ou profisses. Partimos
da definio de Diani, segundo a qual movimentos sociais are defined as networks
of informal interaction between a plurality of individuals, groups and/or
organizations, engaged in political or cultural conflicts, in the basis of shared
collective identities (Diani, 1992: 1), direcionando a escolha das categorias analticas
que guiaro o estudo. A principal categoria, em funo da insuficincia que o
Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria aponta na teoria, a dos repertrios
de ao dos movimentos sociais (Tilly, 2008).
O foco nos repertrios de aes tem um objetivo que vai alm da tipologia e
registro. Partimos do pressuposto de que os atores que se mobilizam num
movimento social buscam abandonar a condio de contingncia e tornar a sua
presena nas instituies polticas estvel no tempo. O movimento social possui a
marca da contingncia (talvez, se no a tivesse, no seria um movimento) e, ao
mesmo tempo, os seus atores buscam sair dessa condio. Assim, ao analisar as aes
via instituies mediante a ocupao de cargos ou a participao institucionalizada,
por exemplo, prestaremos ateno aos episdios nos quais os atores disputam pontos
28

de acesso e influncia ao Estado, sejam eles parciais e pontuais (Skocpol, 1995); sejam
eles como campos privilegiados de atuao, dotados de barreiras de entrada para
novos atores, munidos de procedimentos de admisso e certificao e acesso
privilegiado a recursos pblicos e privados, isto , domnios de agncia (Gurza
Lavalle; Houtzager; Castello, 2011: 10). Por meio deles, os atores, antes invisveis do
ponto de vista da sua relevncia poltica, entendida como capacidade de incidir na
poltica, passam a importar nas abordagens de Polticas Pblicas.
A contribuio analtica deste trabalho pode ser sintetizada em trs pontos que
implicam correes e reespecificaes no arcabouo conceitual da Teoria dos
Movimentos Sociais. Em primeiro lugar, no esforo de ampliar o escopo analtico dos
repertrios de ao dos movimentos sociais, introduziremos a distino entre as
aes fora das instituies, que constituem o foco da Teoria dos Movimentos
Sociais, e as aes via instituies, que tm sido negligenciadas na literatura.
Nestas, os atores do movimento social operam de acordo com as regras
institucionais, porm, no raramente, recorrem a adaptaes que dotam a sua
atuao de carter inovador, fato pouco ressaltado na literatura que associa
institucionalizao a burocratizao e rotinizao. Assim, aplicaremos uma distino
interna na categoria de aes via instituies, diferenciando as aes convencionais
e as no-convencionais, estas entendidas como aquelas que colocam as autoridades
diante das situaes novas e aumentam a capacidade de mobilizao do movimento.
O aspecto no convencional das aes via instituies permite observar como os
atores dos movimentos sociais tentam transformar o Estado, no s de acordo com as
suas demandas, mas tambm de acordo com o seu modo de ao, em termos de
mobilizao e do repertrio de ao. O foco nas aes via instituies autoriza o
pesquisador a acompanhar os atores do movimento social no interior do Estado, na
condio de atores do movimento, e revela como eles usam cargos e espaos do
Estado; tambm como criam organizaes e espaos, aparentemente estatais, mas
que so conduzidos pelo movimento e em prol de suas causas; por fim, como
transformam a prpria ao do Estado em um instrumento de mobilizao do
movimento.
O Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria optou, desde o incio da sua
articulao, pela estratgia do caminho institucional como linha norteadora das suas
29

aes, ao lado da de formao do campo profissional. Para coloc-las em prtica,
valeram-se, frequentemente, de tticas tais como a ocupao de cargos e a
apropriao de espaos estatais para as finalidades do movimento. Seu uso era
importante no s do ponto de vista da introduo das aes reformistas, mas da
capacidade de recrutamento de novos adeptos, da mobilizao e vivncias coletivas
nas quais a identidade coletiva podia ser constantemente construda e reconstruda.
Uma das expresses mais evidentes do uso movimentista do Estado foi a
organizao da ao coletiva e o estabelecimento da representao poltica dos
secretrios municipais de sade pelos militantes do movimento, ainda nos anos 1980.
Outra, j no perodo mais recente, mostrou como, mediante a entrada sem
precedentes do movimento nos principais cargos de direo no Ministrio da Sade,
os militantes levaram s ultimas consequncias as suas estratgias. No apenas
institucionalizaram as suas demandas, tornando-as diretrizes das politicas setoriais,
como tambm, ao mesmo tempo, definiram a formao na sua viso sobre a poltica
pblica e a mobilizao de novos adeptos do movimento como contedos da ao do
Estado.
Em segundo lugar, a anlise do movimento social que recorre
majoritariamente s aes via instituies em detrimento das aes fora das
instituies e, entre essas, a de protestos, reala a importncia da categoria de
organizaes dos movimentos sociais. No no sentido mais recorrentemente
utilizado na teoria, isto , como recurso para a articulao e organizao das
atividades de protesto, mas como instrumento de ao poltica do movimento
(Clemens, 1993). A escolha do seu formato pelos atores do movimento se torna
significativa e informa sobre o uso das tticas e da criao de pontos de acesso e
influncia no Estado.
possvel notar um leque das opes adotadas pelo movimento. Os atores
constituram uma entidade formal de representao poltica como modo de criar a
capacidade de incidncia na poltica pblica. Recorreram tambm s formas abertas e
de pouca formalizao de organizao de modo a aproveitar a capacidade de exercer
a presso sobre as autoridades de seus integrantes. Por fim, aproveitaram as prprias
organizaes como mobilizaes nas quais o movimento apresenta-se como ator
diante das autoridades. Esse o caso do ator-evento, categoria com a qual
30

designamos aquele ator organizacional que se consubstancia apenas quando os seus
integrantes esto reunidos. Tal reunio funciona como uma mobilizao mediante a
qual o movimento demonstra a sua fora numrica ou o seu poder de representao
e explicita sua identidade coletiva frente aos opositores.
Em terceiro lugar, argumentamos neste trabalho que a falta de protestos no
significa a ausncia de vivncias nas quais ocorre o processo da reconstituio
permanente do movimento. Assim, uma importante faceta dos movimentos sociais
est nos eventos (Oliver; Myers, 2003) que eles organizam e dos quais participam.
Entendemos os eventos como aqueles espaos coletivos de reunio, debate e
mobilizao nos quais o movimento social, que no recorre a protestos, pode
representar-se como uma coletividade, redefinir os vnculos, repactuar os seus
propsitos e finalidade, bem como articular novas aes, enfim, construir e
reconstruir a sua identidade coletiva.
Na trajetria do Movimento pela Reforma Sanitria abundam esses eventos,
tanto regulares quanto aqueles organizados de acordo com as necessidades da
conjuntura. Nos seminrios, conferncias, simpsios, congressos etc. eventos
raramente associados a movimentos sociais, enquanto espaos de sua reproduo
seus atores rompem, paulatinamente, com as clivagens acadmica, profissional,
governamental ou da sociedade civil, agregando esses pblicos em torno de pautas
e objetivos comuns. No raramente, os eventos acolhem a organizao de encontros e
reunies das vertentes do movimento e, muito frequentemente, seus coletivos
constroem sua posio poltica diante da conjuntura, publicizando-a por meio de
cartas e outros documentos de ampla circulao.
Em suma, ao ampliar o conceito de repertrios de ao dos movimentos
sociais com a incluso da categoria de aes via instituies, ao incorporar as
organizaes de movimentos como instrumentos de ao poltica e os eventos como a
expresso de sua mobilizao, alargamos a compreenso dos movimentos sociais
para alm da dimenso dos protestos. Graas a esse movimento analtico,
encontramos empiricamente a mobilizao onde pairava ar de desmobilizao, e
inovao onde havia aparentemente apenas expresses de burocratizao e
rotinizao. E, por fim, ao considerar como ao do movimento aquela que se
processa nas instituies polticas, possvel ultrapassarmos a separao analtica
31

entre movimentos sociais, sociedade e Estado e, com isso, captar a sua mtua
constituio.
Ainda nesta introduo, retomamos, em linhas gerais, as principais nfases
sobre o ator emprico chamado Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria
encontradas na literatura. Optamos por apresent-la na introduo, porque, embora
ela tenha produzido uma srie de distines ricas, no o fez com base na Teoria dos
Movimentos Sociais. Assim, no com essa bibliografia que estabeleceremos o
dilogo terico-analtico, ainda que a utilizemos amplamente ao longo dos captulos
empricos, para reconstruir a trajetria do movimento e as observaes analticas. Em
seguida, descreveremos os procedimentos metodolgicos adotados ao longo desta
pesquisa, as principais fontes de coleta de evidncias empricas, bem como
apresentaremos os principais pontos dos captulos desta tese.

Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria na literatura

O Movimento Sanitrio retratado na literatura acerca do setor de sade
como um ator emprico importante, principalmente no perodo que vai dos anos 1970
ao incio dos anos 1990. Existem alguns importantes trabalhos que o colocam no
centro de anlise, mas raros so aqueles que partem da Teoria dos Movimentos
Sociais para discuti-lo. Essa falta pode ser explicada, em parte, pela ausncia de uma
agenda sistemtica de pesquisas sobre os movimentos sociais e a consequente falta
de desenvolvimento terico no Brasil nessa rea (Silva, 2010). Uma das
consequncias desse fato a dificuldade de estabelecer uma dilogo crtico com a
produo existente em funo das diferenas nas matrizes terico-analticas. Por isso,
a sistematizao da literatura a seguir adquire mais os traos de uma apresentao
dos principais prismas e nfases, principalmente em torno das formas de atuao do
movimento, do que de um debate no sentido de demonstrar insuficincias ou
ausncias em relao ao arcabouo terico por ns utilizado. Vale ressaltar que os
textos encontrados foram uma fonte essencial no levantamento de informaes sobre
o movimento na parte emprica desta investigao. Aps uma breve
32

contextualizao da produo acadmica brasileira sobre os movimentos sociais,
centraremos nossa ateno nos textos que focam o Movimento Sanitrio/Movimento
pela Reforma Sanitria.
Faz parte do diagnstico j estabelecido de que os movimentos sociais no
Brasil deixaram de ser estudados dentro do marco das Teorias dos Movimentos
Sociais aps sua efervescncia contestatria dos anos 1970, registrada e discutida
ento na perspectiva marxista, pelo prisma de autonomia e da no interao com o
Estado. Os movimentos eram retratados por meio de formas variadas de protesto
como o quebra-quebra, a invaso de terrenos, as mobilizaes de protesto nos bairros
etc., isto , investigados pelo crivo das aes da poltica de confronto, desenvolvidas
fora dos canais existentes de acesso ao Estado e fora das instituies (Jacobi, 1980;
Boschi, 1987). A diminuio dos protestos levou uma parte dos analistas ao
diagnstico sobre a desmobilizao dos movimentos, sobre sua cooptao ou ainda
sobre o estabelecimento de relaes clientelistas com o sistema poltico e seus atores
tradicionais e concomitante perda de interesse por movimentos como objeto de
anlise
2
(Telles, 1987; Gohn 2006).
Alguns poucos pesquisadores (Cardoso, 1984; Jacobi, 1987; Boschi 1987;
Martes, 1990) esboaram novas proposies a respeito das interaes entre os
movimentos e o Estado. Cardoso, por exemplo, defendia que as formas de ao dos
movimentos na passagem dos anos 1970 aos 1980 teriam sido influenciadas pelas
mudanas do Estado tais como a centralizao e o hiperdesenvolvimento, a reforma
administrativa e a agilizao dos servios pblicos (Cardoso, 1984). Esse argumento
permitia entender as transformaes em curso dos dois lados Estado e movimento
social -, sem enquadr-las, necessariamente, em termos de clientelismo ou cooptao.
As abordagens como a de Cardoso no resultaram, todavia, numa agenda slida e
contnua de pesquisa, e se as interaes entre os movimentos sociais e o Estado
voltaram a ocupar a ateno dos pesquisadores a partir do final dos anos 1990, esse
retorno se deu sob um prisma bem especfico. Os movimentos apareciam como
integrantes dos espaos participativos tais como conselhos, conferncias ou

2
A interpretao sociolgica deste vis terico e normativo na literatura feita com desenvoltura e
flego por Vera Telles (1987).
33

oramento participativo, ou seja, como partes de um arcabouo terico preocupado
em entender essas novas instituies e no os movimentos sociais.
Diante desse percurso, aqui apenas esboado, no deve surpreender a
concluso sobre a produo acadmica relacionada com os movimentos sociais no
Brasil nos anos 2000, elaborada a partir da avaliao das publicaes voltadas ao
tema em quatro revistas (Silva, 2010). O campo de estudos de movimentos sociais no
Brasil pode ser caracterizado, na viso do autor, pela profunda fragmentao em
termos epistemolgico, terico e temtico e pela falta de agenda comum da produo
nacional (Silva, 2010: 4). Os trs aspectos preponderantes da produo sobre o tema
seriam a persistncia do foco normativo-prescritivo - daquilo que o movimento
deveria ser como ponto de partida dos estudos; uma restrio do campo de estudos
a um conjunto de movimentos e organizaes e os esforos ainda muito incipientes
da construo de modelos analticos
3
(Silva, 2010: 4). Esse diagnstico evidencia a
razo pela qual optou-se, nesta tese, a travar o dilogo com a Teoria dos Movimentos
Sociais cujo principais expoentes se encontram no hemisfrio norte.
No que se refere literatura sobre a poltica de sade, o Movimento Sanitrio
reconhecido como um conjunto importante de atores, especialmente nas anlises
que se referem ao perodo at o incio dos anos 1990 (Fleury, 1987; Dmaso, 1989;
Lucchesi, 1989; Cohn, 1989; Menicucci, 2007; BRASIL; MS; CNS, 2006). Em relao
aos anos 1990, houve alguns diagnsticos sobre sua desmobilizao (Escorel, 1998;
Menicucci, 2007), evidenciada pela concentrao de seus atores em torno dos espaos
institucionais e questes corporativistas, em detrimento da causa da Reforma
Sanitria. Nas anlises setoriais das dcadas de 1990 e 2000, que correspondem
implementao do novo sistema de sade, os atores so retratados primordialmente
em seus papis institucionais, assumidos no interior do arcabouo legal do Sistema
nico de Sade (SUS) e, portanto, desencarnados de sua atuao movimentista.
Assim, o Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria, na maioria dos casos,
desapareceu das anlises da literatura setorial, ainda que ela fizesse a avaliao dos
avanos e retrocessos em relao ao iderio da Reforma Sanitria com o qual o
movimento era identificado (Fleury, 1994; Merhy, 1991; Campos, 1991; Vianna, 1992;

3
Alguns poucos trabalhos pioneiros que enfrentam as questes tericas e visam a construo de modelos tericos
foram citados no primeiro captulo.

34

Barros; Porto, 2002; Cordeiro, 2001; Cohn; Elias, 2005; Ug; Marques, 2005), com
algumas excees (Arretche, 2005; Paim, 2008).
Os trabalhos que tornam o Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitrio o
ator principal de suas anlises
4
, conforme j assinalado, com a exceo do estudo de
Weyland (1995), no se engajam em um debate com a Teoria dos Movimentos
Sociais. A apresentao pretende mostrar a abrangncia do conhecimento acumulado
sobre o movimento e atentar para o fato de que o seu repertrio de ao via
instituies, embora no constitua o cerne analtico dos trabalhos, j est posto em
evidncia.
O trabalho de maior flego sobre o Movimento Sanitrio na sua fase da
formao o de Sarah Escorel, intitulado Reviravolta de Sade: origem e articulao do
movimento sanitrio que j informou vrios outros estudos, inclusive a presente tese.
A autora busca entender como se deu a formao do Movimento Sanitrio sob o
prisma da categoria de identidade coletiva. Assim, organiza a reconstruo
histrica do movimento, entre os anos de 1974 e 1979, em dois blocos. No primeiro,
faz a reconstituio minuciosa de atores do movimento, distinguindo trs vertentes -
acadmica, profissional e estudantil - que so analisadas pelo prisma organizacional,
de atividades desenvolvidas e eventos realizados. O segundo bloco busca mostrar
como se deu a integrao e a construo das experincias comuns, focando os
programas de sade implementados pelos governos locais e federal. Por no
constituir o eixo central de sua anlise, a autora faz apenas referncia ao repertrio
de ao do movimento, usando categorias nativas. Sublinha a adoo da estratgia
de "ocupao de espaos" por meio da qual o movimento se constituiu
conscientemente como uma fora contra-hegemnica nas instituies setoriais
(Escorel; 1998: 188), procurando sua ampliao nos espaos de poder a fim de
viabilizar as suas propostas de transformao. Ao chegar ao incio dos anos 1990, a
autora anuncia a desmobilizao do Movimento Sanitrio, entendida como
distanciamento da prtica poltica: aps ter conseguido inscrever seu projeto na
Constituio de 1988, suas vertentes teriam refludo para os lugares de origem e se

4
No mencionaremos aqui os numerosos trabalhos feitos sobre os atores ou vertentes especficos do
Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria que so reconhecidos e utilizados ao longo dos captulos
empricos.
35

centrado nas suas questes internas: sindicatos com as questes corporativas e a
academia com a produo cientfica propriamente dita (Escorel, 1998: 197 e 1998).
O trabalho de maior envergadura temporal, pois estende sua anlise at
meados dos anos 2000 e se guia parcialmente pela categoria de movimento social, a
obra de Paim (2008), Reforma Sanitria Brasileira: contribuio para a compreenso e
crtica, na qual o autor procura analisar a emergncia e o desenvolvimento da
Reforma Sanitria brasileira mediante as seguintes dimenses: ideia, proposta,
projeto e movimento (Paim, 2008: 32). Sua narrativa reconstri a trajetria setorial
desde os anos 1970 e chega a meados dos anos 2000. Diferente dos diagnsticos que
indicam a desmobilizao, Paim mostra a continuidade do movimento ao longo dos
anos 1990 e 2000, apontando para as suas transformaes. Defende que os atores do
Movimento Sanitrio - e ele prprio um dos seus militantes - foram capazes de uma
atuao autnoma e de articulaes necessrias com as diversas instncias do
Estado, sem comprometer com isso sua atuao como movimento. O autor nota
ainda as rotinizao e burocratizao das formas organizacionais do movimento e,
nesses casos particulares, questiona seu comprometimento e pertencimento ao
mesmo. No captulo especfico dedicado s estratgias e aos atores do movimento da
Reforma Sanitria brasileira faz um apanhado das principais formas de ao
utilizadas ao longo tempo. Ele as identifica a partir dos termos utilizados pelos atores
do movimento: a difuso e ampliao da conscincia sanitria (termo usado por
Fleury, 1997), guerra de posies , estratgia quase de guerrilha e via
parlamentar (os trs termos de Rodrigues Neto, 1997), mas no so elas que guiam
sua narrativa e anlise (Paim, 2008: 274-278).
O Movimento Sanitrio identificado frequentemente com a estratgia de
atuao por dentro do Estado (Doimo; Rodrigues, 2003), mas foi encontrado
apenas um estudo que torna essa questo central em dilogo com a Teoria dos
Movimentos Sociais. O texto de Weyland, Social movements and the State: the politics of
health reform in Brazil (1995), focaliza a estratgia voltada ao Estado (state-centered
strategy) do Movimento Sanitrio pelo prisma dos seus efeitos na poltica setorial, no
perodo que se estende desde os anos 1970 ao incio dos 1990. Sua discusso se insere
no debate com a Teoria dos Movimentos Sociais e, mais especificamente, na
discusso sobre as condies que explicariam os sucessos e fracassos dos
36

movimentos. Seu principal argumento o de que a teoria, ao separar analiticamente
os movimentos sociais do Estado, no d conta dos movimentos semelhantes ao
Sanitrio: I argue that such society-centered approach does not provide an adequate
understanding of the efforts of Brazils health reform movement to affect public
policy (Weyland, 1995: 1700). No caso do Movimento Sanitrio, a estratgia
centrada no Estado teria sido adotada pela impossibilidade de ganhar um grande
respaldo popular. Todavia, em razo dos obstculos institucionais, mais
especificamente, a oposio da burocracia, do setor privado e dos polticos
clientelistas, teve resultados muito limitados (Weyland, 1995: 1702 e 1708). O desafio
de abranger simultaneamente as aes do movimento, seus efeitos nas polticas e dos
obstculos e opositores acaba resultando numa anlise superficial do repertrio de
ao do movimento, no qual o autor foca, de fato, a ocupao de cargos no nvel
federal. Opera tambm com as fronteiras muito reduzidas do Movimento Sanitrio
(Weyland, 1995: 1704), excluindo, por exemplo, a vertente municipalista e no
considerando a ampliao de suas fileiras na transio democrtica e durante a
Assembleia Constituinte.
Por trs da avaliao de que a ao dos sanitaristas por dentro do Estado
fracassou em relao aos objetivos iniciais, aparece o pressuposto do autor sobre a
inflexo radical. Essa seria, na viso dele, a forma eficiente de mudar o status quo que,
no entanto, o impediu de valorizar as alteraes paulatinas por meio das quais os
atores do movimento comearam, por exemplo, o processo da municipalizao de
servios, e que so classificadas por ele apenas como isoladas tentativas de
reformas (Weyland, 1995: 1709). Essas isoladas tentativas de reformas so vistas por
Falleti (2010) como importantes mudanas incrementais introduzidas pelos atores do
Movimento Sanitrio que levaram reformulao do setor de sade no Brasil. Num
texto publicado quinze anos depois do trabalho de Weyland, Falleti se pergunta
como foi possvel a universalizao do sistema de sade no Brasil, apesar de fortes
obstculos e barreiras polticas e, com isso, parte do diagnstico oposto ao de
Weyland. Defende que a implementao do Sistema nico de Sade, ao longo dos
anos 1990, foi resultado de mudanas graduais introduzidas antes da aprovao da
Constituio de 1988. A extenso de servios de sade populao rural e aos
desempregados pelo regime militar como forma de legitimar sua dominao frente
37

ao crescente ativismo rural teria sido aproveitada pelo Movimento Sanitrio para
colocar em prtica o seu modelo de Medicina Social, o que teria sido possvel em
funo da expanso da cobertura e consequente maior permeabilidade do Estado. A
autora reconhece no movimento trs tipos de tticas: i) produzir e disseminar suas
propostas de reformas; ii) ocupar as posies; iii) fazer lobby no Congresso (Falleti,
2010: 49), dando mais ateno segunda modalidade ttica. Tanto Weyland como
Falleti restringem o movimento a duas organizaes do movimento, a Abrasco
(Associao Brasileira de Sade Coletiva) e o Cebes (Centro Brasileiro de Estudos de
Sade). em funo desse enfoque restrito que o Conasems (Conselho Nacional de
Secretarias Municipais de Sade), como ator de peso responsvel pela
implementao nos anos 1990, surge de repente, ainda que seja uma vertente do
Movimento Sanitrio, desde os anos 1970.
Ancorados em diferentes matrizes tericas, os trabalhos aqui referidos
reconhecem a existncia do Movimento Sanitrio, embora, em grande parte,
restrinjam a sua atuao s dcadas de 1970 e 1980 e sublinham a adoo da
estratgia de atuao por dentro do Estado, focando principalmente a ttica de
ocupao de cargos. Tendo em vista esse diagnstico, o foco do presente trabalho no
repertrio de aes via instituies do Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria e
a expanso do eixo temporal para os anos 1990 e 2000 tendem a contribuir para
adicionar mais uma anlise desse importante ator societal que esse Movimento
Sanitrio.
Fazer um trabalho de pesquisa sobre o Movimento Sanitrio/pela Reforma
Sanitria significa tambm poder contribuir para a compreenso do objetivo que guia
as aes desses atores: a luta - e uso essa palavra com a carga normativa que ela
possui - pelo acesso universal sade como direito do cidado e dever do Estado.


Procedimentos metodolgicos e desenho da pesquisa emprica

A pesquisa emprica foi conduzida com base num estudo de caso, entendendo
o caso como um fenmeno circunscrito temporal e/ou espacialmente, cujo estudo
objetiva iluminar um conjunto maior de casos (Ragin, 1992: 5; Gerring, 2007: 21). O
38

Movimento Sanitrio no perodo entre 1974 a 2006 o nosso caso, que pertence
classe maior composta por movimentos sociais. Sua seleo foi orientada
teoricamente, na medida em que ele apresentava elementos que no poderiam ser
captados pelas categorias existentes na Teoria dos Movimentos Sociais,
apresentando-se, portanto, como um caso anmalo.
Um estudo de caso diferencia-se dos estudos com um grande nmero de casos
por explorar em profundidade e intensidade as evidncias empricas de um nico
caso. A seleo dessas evidncias depende do objetivo que guia o pesquisador
(Ragin, 1992). Nesta tese, o norte foi dado pela questo terico-analtica de descrever
situaes no cobertas pela Teoria de Movimentos Sociais. Nesse sentido, possvel
dividir o estudo de caso, como o sugere Gerring (2007), em unidades menores,
conformando um desenho do estudo de caso organizado e composto por
observaes, que so unidades metodolgicas de anlise nas quais as questes
tericas se repem com uma variao espacial ou temporal (Gerring, 2007: 49). Como
nossa investigao no tem propsito explicativo e no se pauta pela relao entre
variveis independentes e dependentes, as observaes podem ser qualitativamente
diferentes umas das outras, seu nmero no precisa ser determinado e suas
fronteiras podem se sobrepor. A fora analtica das observaes no se assentaria na
comparao entre elas, mas na qualidade e na maneira como so analisadas e por
isso se sugere, para cada uma dessas observaes incomparveis, um desenho
prprio (Gerring, 2007: 181).
Assim, como o objetivo da pesquisa consiste em observar o repertrio de ao
do Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria, e tambm para tornar o trabalho
factvel no escopo do tempo e recursos de uma tese de doutorado, definimos cinco
perodos que correspondiam, cada qual, ao mandato (cambiante em termos de anos)
de um governo, nos quais reconstitumos, em primeiro lugar, o movimento pelo
prisma de suas categorias analticas constitutivas: i) diagnstico, ii) prognstico, iii)
eventos e iv) atores. Com base nessas informaes e na caracterizao geral da
conjuntura em cada governo, escolhemos, guiados pelo conceito do repertrio e a
tarefa aqui proposta de ampli-lo, as observaes mais pertinentes do ponto de vista
do argumento terico e das tendncias observadas no movimento em um dado
perodo.
39

Desse modo, o estudo que aqui se apresenta foi organizado em cinco perodos
diferentes, o que corresponde variao temporal necessria de um estudo de caso.
A periodizao permitiu introduzir a variao no que se refere relao das
autoridades no poder com os movimentos sociais no sentido de maior ou menor
abertura do sistema para a participao dos atores societais. Assim, estabelecemos os
seguintes momentos: o regime militar no governo de Ernesto Geisel (1974-1979); a
fase da transio democrtica (1985-1989), com o governo de Sarney; e trs governos
democrticos: o governo Fernando Collor de Mello, avesso aos movimentos e ao
princpio da participao da sociedade (1990-1992); o primeiro governo Fernando
Henrique Cardoso, caracterizado pela fomento moderado participao (1995-1998);
e o primeiro governo de Lus Incio Lula da Silva, caracterizado pelo fomento
participao (2003-2006). A diviso da anlise da trajetria do Movimento Sanitrio
por perodo de governo objetivou disciplinar o olhar para o contexto maior, ainda
assim circunscrito a um governo, no qual se inseriam os atores do movimento.
Restringimos a anlise ao nvel nacional, o que teve consequncias para a descrio
no s do contexto, mas dos diagnsticos e prognsticos do movimento, de seus
eventos e atores no sentido de no abranger as expresses nos nveis regionais ou da
federao.
No interior de cada perodo, o estudo se dedicou recuperao dos elementos
constitutivos do movimento social de acordo com a definio adotada de Diani
(1992), a saber, diagnstico e prognstico do movimento, seus principais eventos e
atores. Comeamos com a sistematizao dos eventos, partindo do evento
considerado o mais importante na literatura e associado atuao do Movimento
Sanitrio/pela Reforma Sanitria. Foram eles: o 1 Simpsio sobre a Poltica Nacional
de Sade ocorrido em 1979; a 8
a
Conferncia, em 1986; a IX Conferncia Nacional de
Sade, em 1992; o Ato Pblico de Defesa do SUS, em 1997; e o 8 Simpsio sobre a
Poltica Nacional de Sade, em 2005.
Em seguida, foram sistematizados outros eventos com base nas informaes
colhidas em dois peridicos de duas principais e mais antigas organizaes do
movimento, partindo do pressuposto de que seriam citados os eventos fossem eles
organizados pelos atores do movimento, fossem por eles identificados como
importantes ou relevantes. Era uma forma de nos aproximarmos e delinearmos o
40

universo de atores do movimento no nvel nacional, ainda que sem fazer um
mapeamento completo e estudo exaustivo a respeito. Aproveitamos tambm os
eventos como fonte de informao sobre o diagnstico e o prognstico do
movimento, usando para tanto os documentos tornados pblicos e divulgados
durante os eventos.
Com base nessa reconstituio, foram escolhidas, em cada um dos perodos, as
observaes propriamente ditas, construdas em torno da categoria principal o
repertrio de ao dos movimentos sociais. Embora a descrio delas no siga um
desenho metodolgico comum, as observaes foram divididas em dois tipos:
episdios e processos. Os primeiros abrangem descries pontuais, restritas a um
evento, a uma ao de um militante ou de uma organizao; os segundos capturam
esses trs elementos ao mesmo tempo numa perspectiva mais alongada no tempo. A
ttulo de exemplo, retratadas como episdios, as observaes podem tanto descrever
a trajetria de um sanitarista que ocupou um cargo no Estado como expresso da
ttica de ocupao de cargos quanto iluminar a organizao de um evento, como a da
Conferncia Nacional de Sade, como forma de apropriao do espao estatal pelo
movimento. O exemplo de um processo abrange a descrio dos eventos anuais dos
militantes em torno do setor municipal de sade, que junto com a ocupao de
cargos, desembocaram ao longo do tempo na organizao de um novo ator do
movimento. importante mencionar que a periodizao adotada para a
reconstituio do movimento pouco obedecida no caso do repertrio de ao,
porque o esforo de tornar a narrativa clara e compreensvel nos levou, s vezes, a
ultrapassar as fronteiras temporais delimitadas.


Coleta de evidncias empricas

A coleta de evidncias sobre o repertrio apoiou-se nas entrevistas com os
ativistas do movimento, na pesquisa nos documentos produzidos pelo movimento
nos perodos analisados e nos trabalhos de pesquisas sobre as organizaes e
vertentes do movimento. O processo da Reforma Sanitria bastante estudado, e
seus pesquisadores colocam disposio da comunidade cientfica seus acervos de
41

depoimentos. Para alm da questo de custo e acesso, trs vantagens do uso das
entrevistas feitas por terceiros se tornaram evidentes. Em primeiro lugar, tivemos
acesso s entrevistas realizadas h mais de vinte anos nas quais os atores falavam
sobre o momento a eles contemporneo o que atenua o problema da memria ,
como foi no caso das entrevistas com cinco ativistas realizadas no projeto Elaborao e
implementao das polticas prioritrias do Inamps 1985-1988, realizadas entre 1987 e
1988. Em segundo lugar, as entrevistas disponibilizadas eram bastante extensas,
obtidas em duas ou mais sesses, o que assegurava a riqueza de detalhes, como
foram as do projeto Histria e perspectivas do Sistema nico de Sade no Brasil com trs
extensas entrevistas, realizadas por longas horas, em 2004. Por fim, as entrevistas
eram conduzidas pelos prprios atores do movimento, o que, na grande maioria dos
casos, dispensava as introdues genricas e levava os entrevistados ao cerne da sua
atuao, trao que ficou evidente ao longo das entrevistas do projeto Construo do
SUS. Histrias da Reforma Sanitria e do Processo Participativo ou nas consultadas do
Projeto Memria e Patrimnio da Sade Pblica no Brasil: A Trajetria de Srgio Arouca. A
desvantagem de terem sido realizadas com outros focos que no o desta pesquisa foi
atenuada pela investigao de dissertaes e teses sobre as partes especficas, as
quais tambm abundam na rea de sade pblica. Em suma, quanto a entrevistas
realizadas por terceiros, foram consultadas cerca de 50. Para os desdobramentos mais
recentes do Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria, realizamos um conjunto
de nove entrevistas.
Para reconstituir os eventos nos cinco perodos, a longevidade dos peridicos
do movimento (e certamente das organizaes que os produzem) foi o critrio
adotado para escolher dois desses peridicos das organizaes do movimento mais
perenes no tempo, a revista Sade em Debate, do Cebes (1976 a 2006), e o Boletim da
Abrasco (de 1982 a 2006). Com base neles, para cada perodo foi construda uma lista
com os eventos, data e local de sua realizao e, quando possvel, entidades
organizadoras e participantes. A anlise dos eventos sistematizados desse forma
permitiu a descrio dos tipos de eventos do movimento, bem como auxiliou no
levantamento dos seus principais atores nacionais. A partir da lista dos eventos,
referenciados pelos trabalhos sobre o setor de sade e sobre o Movimento
Sanitrio/pela Reforma Sanitria, selecionamos de at dez eventos dos quais
42

extramos os documentos (cartas, moes etc.) para analisar o diagnstico e
prognstico do movimento, procedendo dessa forma em cada perodo adotado.
Recorremos tambm a outros peridicos identificados ou fomentados pelo
movimento como a RADIS Smula, a RADIS Comunicao em Sade, o Jornal
Presena do Conasems, a Revista do Conasems e a Revista Divulgao em Sade para
Debate.


Estruturao dos captulos

No primeiro captulo, apresentamos a Teoria dos Movimentos Sociais pelo
prisma dos aspectos relacionados institucionalizao, mostrando a sua insuficincia
para lidar com o nosso objeto de investigao. Explicitamos a razo pela qual no
adotamos as abordagens de Polticas Pblicas para tratar desse ator coletivo com
intensa atuao no setor de sade. Por fim, expomos o esquema utilizado na
construo do objeto analtico, no qual aproveitamos algumas categorias da Teoria
dos Movimentos Sociais, introduzindo uma correo no conceito de repertrios de
ao de movimentos sociais, de modo a poder contemplar a atuao do Movimento
Sanitrio.
No segundo captulo, que inicia a sequncia dos captulos empricos,
retratamos o Movimento Sanitrio na sua fase de formao, durante o governo de
Ernesto Geisel (1974-1979), no regime militar. Nesse perodo, acompanhamos os seus
eventos, ainda primordialmente de carter acadmico, a constituio dos primeiros
atores e a construo das estratgias do movimento, a do caminho institucional e
de formao do campo profissional. Nesse incio, os atores comeam a
experimentar um repertrio de ao que inclui a ocupao de cargos e a
apropriao dos espaos estatais para as finalidades do movimento.
O captulo trs capta o Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria na fase
da transio democrtica, entre 1984 e 1989. Na efervescncia do contexto poltico, os
eventos do movimento comeam a integrar a rea acadmica com a setorial, e a
estratgia do caminho institucional ganha desenvoltura. Os militantes do movimento
buscam e alcanam altos cargos nas agncias setoriais, apropriam-se de um evento
43

nacional como forma de legitimao do seu projeto e ampliao de suas fileiras,
criam um novo formato organizacional de modo a influenciar os trabalhos da
Assembleia Constituinte por meio de lobby e mobilizao. Comeam a criar tambm
um domnio de agncia que abrange a representao poltica dos ocupantes de
cargos das secretarias municipais de sade.
No captulo quatro, que analisa o perodo imediatamente posterior transio,
o do governo de Fernando Collor de Mello (1990-1992), o movimento j conta com as
garantias constitucionais do novo sistema pelo qual lutou, mas o qual colocado em
xeque pelo governo do qual no faz parte. Descrevemos o repertrio de ao
empregado nessa situao, que, alm do lobby, negociao com o Poder Executivo,
abarca a ao da elaborao de leis. Esse captulo tambm contempla as formas de
atuao dos atores do movimento no que se refere estratgia de formao do
campo profissional, que conjuga a ocupao de cargos com a ao nos interstcios
dos setores de polticas pblicas. O movimento, em funo do carter no
convencional de sua demanda, qual seja, a de subordinar a formao dos
profissionais de sade ao setor de sade - tenta contornar, sem muito xito, o
domnio de agncia do setor educacional. Ao mesmo tempo, seus atores avanam em
seus eventos na integrao entre os diversos pblicos e alargam o escopo das reas
acadmicas ligadas sade pblica.
No captulo cinco, observamos o movimento no governo de Fernando
Henrique Cardoso (1995-1998). O processo da implementao do novo sistema j est
em curso e, junto com ela, a instalao das instituies participativas que traduzem a
diretriz defendida pelo movimento do controle social sobre o Poder Executivo.
Novos atores do movimento marcam a entrada nesse perodo, atores que mostram
que o movimento comea a aproveitar seu prprio repertrio, ao mesmo tempo
introduzindo elementos no convencionais nas suas aes. As atuaes da Plenria
Nacional dos Conselhos Nacionais em relao estratgia do caminho
institucional e da Rede Unida referente de formao compem esse captulo ao
lado do episdio que mostra o uso indito da ttica de accountability horizontal pelo
movimento.
O ltimo captulo emprico, que abrange o primeiro mandato de Lus Incio
Lula da Silva (2003-2006), regista uma situao ambgua no movimento. Ao mesmo
44

tempo em que os sanitaristas entram no Estado, numa ocupao de cargos sem
precedentes no perodo da redemocratizao, e levam s ultimas consequncias suas
estratgias, a sua principal bandeira, a luta pelo aumento e estabilidade de recursos
para o setor, se processa por uma repetio montona, ainda que disciplinada, do
repertrio de ao do tipo convencional. Se ao ocupar os cargos no Estado, o
movimento consegue transformar a ao pblica de acordo com os seus objetivos e
modo de ao, nas aes fora das instituies demonstra uma rotinizao aguda.
Sem novos atores, novas tticas, novas energias teria o movimento sucumbido aps a
intensa institucionalizao? Pelo jeito no. Uma incurso rpida ao ano 2012 -
rpida porque no faz parte do escopo temporal da tese - captou a introduo de
uma ttica via instituies nunca antes usada pelo Movimento Sanitrio: a
campanha para aumentar e garantir os recursos financeiros para o setor de sade
est sendo realizada com base no uso da Lei de Iniciativa Popular.
Na concluso, retomamos os principais achados no que se refere s aes via
instituies, e tambm quelas que o movimento usou fora das instituies.
Ressaltamos, por fim, as vantagens analticas alcanadas com a ampliao do
conceito de repertrios de ao dos movimentos sociais em termos de ao, atores
e mobilizao dos movimentos sociais.
45

1. Em busca do elo perdido: entre a Teoria dos Movimentos Sociais e as
abordagens de Polticas Pblicas
No presente captulo, em primeiro lugar, apresentaremos a Teoria dos
Movimentos Sociais pelo prisma dos aspectos relacionados com a institucionalizao,
mostrando sua insuficincia para lidar com o nosso objeto de investigao. Em
segundo lugar, explicitaremos por qu no adotamos as abordagens de Polticas
Pblicas e, no fim, exporemos o esquema analtico utilizado para a construo do
objeto no qual aproveitamos algumas das categorias da Teoria dos Movimentos
Sociais, fazendo adequaes necessrias de modo a poder contemplar a atuao do
Movimento Sanitrio.

1.1 Dilogo com as abordagens dos movimentos sociais
Em 1996, alguns dos principais expoentes da Teoria dos Movimentos Sociais
5

publicaram a coletnea Comparative Perspectives on Social Movements. Political
Opportunities, Mobilizing Structure, and Cultural Framings, na qual propunham a
atualizao dos avanos tericos e analticos referentes s trs vertentes utilizadas
para analisar os movimentos sociais oportunidades polticas, mobilizao de
estruturas e enquadramentos culturais , bem como a sugesto de modos de articul-
las. Dez anos depois, o livro foi reeditado. Isso indica que os seus principais pontos
tericos se mantm atuais e podem ser aproveitados como base para a apresentao
das nfases e categorias de cada uma das trs vertentes de anlise, o que se pretende
fazer adiante, complementando-a, quando necessrio, com outras referncias. A
apresentao aqui empreendida no tem intuito de ser uma sistematizao exaustiva

5
Nos ateremos s abordagens que se originaram nos Estados Unidos, porque, apesar das
insuficincias, todas elas incluem o Estado e as instituies politicas como parte de seus arcabouos
analticos, diferentemente das abordagens de Novos Movimentos Sociais, que focam a sua anlise
exclusivamente na formao da identidade, pautando a definio do movimento nos seguintes
elementos: a ao no campo da sociedade civil, a produo cultural, a busca da autonomia ou
independncia frente ao sistema poltico (Carlos, 2012: 37 e 41), o que sequer permite considerar o
Movimento Sanitrio como movimento social.
46

das trs abordagens, a qual pode ser encontrada alhures
6
, mas objetiva retrat-las de
modo a tornar evidentes as suas insuficincias para tratar do Movimento Sanitrio.
Embora haja a tendncia de integrao entre as trs vertentes, a maior parte
dos conceitos filia-se a uma ou outra abordagem. Com efeito, nesta tese, estabeleo
um debate com a literatura, analisando cada uma das vertentes separadamente,
apontando as principais categorias e atentando para as formas mediante as quais a
institucionalizao abordada, extraindo as implicaes para o estudo do
movimento emprico e indicando quais categorias sero teis na construo do objeto
analtico. Para tanto, inicio com a anlise da Teoria do Processo Poltico, da qual
resgato os conceitos de estrutura de oportunidades polticas (EOP) e de
repertrios de confronto poltico, bem como enfatizo o de institucionalizao dos
protestos. Em seguida, parto para a anlise da Teoria da Mobilizao de Recursos,
na qual introduzo os sentidos da institucionalizao das organizaes dos
movimentos sociais e entidades. Por fim, apresento a vertente do Enquadramento,
mostrando que ela no aborda questes da institucionalizao.
Na coletnea anteriormente mencionada, os autores dispensam o trabalho de
erigir uma definio de movimentos sociais. Todavia, para alinhar a interpretao,
valem-se de um punhado de exemplos empricos das dcadas de 1960 a 1980 que
deixam claro para o leitor o fato de que os movimentos a que se referem so
fenmenos de ao coletiva marcados por protestos, violncia, rupturas institucionais
ou, na colocao mais recente de dois outros importantes tericos do campo, Tilly e
Tarrow (2007), fenmenos de confronto poltico como se pode ler j nas primeiras
pginas do volume. Essa nfase nas mobilizaes em formato de protestos permear
as proposies das trs abordagens. Como todos os caminhos levam a Roma, todas as
proposies levam a (ou partem da) compreenso das mobilizaes em formato de
protesto.
Comecemos com a abordagem do Processo Poltico. Ela veio luz na
passagem dos anos 1970 a 1980, focando a conexo entre a poltica institucionalizada
e os movimentos sociais, procurando entender o papel do sistema poltico mais
amplo e as caractersticas polticas do Estado-Nao na emergncia e nas variaes

6
Referimo-nos aos seguintes trabalhos: ALONSO, ngela (2009) e GOHN, Maria da Gloria (2006).
47

dos movimentos em termos de estrutura, alcance e sucesso (McAdam; McCarthy;
Zald, 2006: 2). Mais especificamente, a poltica institucionalizada foi conceituada em
termos de estrutura de oportunidades polticas, na qual foram alinhavadas tanto as
caractersticas formais do sistema poltico quanto a estrutura informal das relaes de
poder nele existente
7
. Ou na formulao de Gamson e Meyer (2006), os traos
estveis e volteis do sistema poltico. O avano em relao abordagem que focava
as organizaes como a principal varivel explicativa de mobilizaes sociais, a de
Mobilizao de Recursos, em vigor na poca, consistiu no fato de as instituies
polticas passarem a ser consideradas como variveis explicativas que permitiam
entender o surgimento das mobilizaes e os resultados de suas atividades
(McAdam; 2006: 29). Um ciclo de protesto, nessa linha de raciocnio, poderia ser
desencadeado por uma mudana ou uma srie delas nos seguintes traos do regime
poltico que compem os elementos da estrutura de oportunidades polticas, conceito
chave dessa abordagem: i) grau de abertura ou fechamento do sistema poltico; ii)
estabilidade ou instabilidade dos alinhamentos das elites no interior do Estado; iii)
presena ou ausncia dos aliados no interior da elite; e iv) capacidade e propenso do
Estado para represso (McAdam, 2006: 27; Tilly, 2006: 44).
8

Seguindo o raciocnio subjacente ao conceito da estrutura de oportunidades
polticas, os movimentos promovem as suas primeiras mobilizaes ao aproveitarem
a mudana em uma ou mais dimenses da estrutura de oportunidades. Suas aes se
tornam, desse modo, alvo de respostas do Estado, cujo teor de represso ou aceitao
varia segundo o tipo de regime, momento e contexto social. Nesse momento inicial,
a(s) oportunidade(s) poltica(s) aparece(m) independentemente da ao do movimento
e por tempo limitado, e uma mudana no contexto poltico oferece a possibilidade
para a emergncia do movimento, o qual se consubstancia mediante protestos. O que
diferenciaria a fase de desenvolvimento da fase de surgimento dos movimentos
sociais que as oportunidades e constrangimentos no seriam mais independentes

7
O texto de McAdam, que parte da preocupao com o alargamento do conceito de oportunidades
polticas, faz uma sistematizao do uso do conceito nas acepes de importantes pesquisadores do
campo. Ver: McADAM, Doug. (2006).
8
Ainda constitui uma tarefa a ser realizada e um desafio da abordagem o estabelecimento da relao
entre as dimenses da estrutura de oportunidades polticas e as feies do movimento a serem
explicadas (McAdam; 2006: 31; Gamson; Meyer, 2006: 283).
48

das aes dos movimentos. Como os autores o apontam: The structure of political
opportunities is now more a product of the interaction of the movement with its
environment than a simples reflection of changes occuring elsewhere (McAdam;
McCarthy; Zald, 2006: 13).
Como seria enquadrada analtica e teoricamente esta nova relao dos
movimentos sociais com as oportunidades? Os autores sugerem olhar para o prprio
movimento, pois so os seus traos internos que podem responder pela sua
capacidade de remodelar a paisagem poltica. Mais especificamente, apontam para o
perfil organizacional dos grupos visto que for the movement to survive, insurgentes
must be able to create a more enduring organizational structure to sustain collective
action (McAdam; McCarthy; Zald, 2006: 13). Se o papel de influenciar o ambiente
poltico, depois da fase de emergncia, cabe a essas formas organizacionais do
movimento, os autores no indicam quais seriam as formas de ao, afirmando
apenas que os atores que surgiram na estrutura de oportunidades polticas possuem
potencial especial para aproveitar essas oportunidades de maneira plena:
Those who temporarily benefit from the structure are apt to act agressively
to take full advantage of the opportunities accorded to them. In doing so,
they are likely to affect legislative or other forms of change that serve to
restructure in both intended and unintended ways - the legal and
institutional or relational basis of the political system or both (McAdam,
2006: 37).
O mximo de esforo analtico feito para avanar essa questo a indicao do
potencial para ao e o seu carter intencional e no pretendido, bem como as
consequncias previstas ou imprevistas. Em outro trecho da coletnea, no captulo
dedicado sistematizao crtica do processo poltico, McAdam (2006: 35) retoma a
questo, afirmando que o fazer das oportunidades pelos movimentos no era uma
tarefa amplamente assumida pelas pesquisas. O que est fora dos estudos, nas
palavras do autor, o [] the role that movements have played in reshaping the
institutional structure and political alignments of a given polity
9
(2006: 36).
A estrutura de oportunidades polticas diz respeito ao que ocorre no mbito
de ao das autoridades, do governo ou dos detentores do poder. A contrapartida

9
Algumas poucas excees nesse sentido correspondem a raras evidncias empricas como aberturas
institucionais e rotinizao e profissionalizao de protestos (McAdam; 2006: 36).
49

analtica de tal estrutura na ao dos movimentos so as mobilizaes, enquadradas
no conceito de repertrios de ao coletiva, cunhado por Tilly (1978). Em 2006, na
obra Regimes e Repertrios, o conceito era definido pelo autor como limited, familiar,
historically created arrays of claim-making performance that under most
circumstances greatly circumscribe the means by which people engage in contentious
politics(Tilly, 2006: vii) e rebatizado como repertrios de confronto poltico.
A definio de repertrios de confronto poltico remete ideia de limite: trata-
se de um conjunto limitado de formas disposio dos atores coletivos na escolha da
forma de ao. Tal dinmica constrangida, apesar da novidade dos objetivos dos
movimentos e da ousadia das reivindicaes em relao ao status quo, explicada
pelo processo de aprendizagem e pela necessidade de comunicao efetiva. A ao
precisa ser inteligvel (familiar), tanto para aqueles que constituem seu alvo quanto
para a sociedade em geral. No entanto, a ao no pode ser uma perfeita cpia dos
episdios j ocorridos e conhecidos sob pena de deixar seus adeptos indiferentes e
entediados. Portanto, um ingrediente de novidade, uma combinao indita de
elementos requerida para assegurar a adeso e aumentar as chances de que sejam
produzidos os resultados almejados. incua a inovao que no corresponder
capacidade da leitura por parte daquele a quem se destina a ao. Por exemplo, o sit-
in, estratgia ttica amplamente utilizada pelo movimento de direitos civis nos
Estados Unidos, nos anos 1960, mediante a qual se ocupava os lugares pblicos,
pacfica e estrategicamente, no faria sentido nenhum aos olhos da autoridade local
na Frana do sculo XVIII, pois a ao coletiva ocorria em pequenas comunidades.
Como os atores so constrangidos a recorrer s formas disponveis na
sociedade, observa-se a variao dos repertrios: de lugar para lugar, de um tempo
para outro e de uma relao para outra (Tilly, 2006: 35), por isso o conceito
formulado no plural. A Frana do sculo XVIII, o final do sculo XIX na Amrica do
Norte, o Brasil nas ltimas dcadas do sculo XX constituem contextos histricos e
espaos que poderiam ser descritos mediante repertrios de confronto poltico com
fortes variaes. As variaes podem ser radicais quando comparados, por exemplo,
dois perodos na Europa ocidental e Amrica do Norte: antes da segunda metade do
sculo XIX e o sculo XX, e esta diferena consistiria no estilo paroquial, particular e
comunitrio das aes de confronto em oposio s formas cosmopolitas, modulares
50

e autnomas (Tilly apud Tarrow, 1998: 31). Tomemos como exemplo os distintos
conjuntos de ao utilizados pelos ativistas antinucleares na Frana e nos Estados
Unidos: os primeiros usaram primordialmente as demonstraes nas ruas, porque o
sistema poltico estava fechado, enquanto os segundos, alm dos protestos,
pressionaram a justia e os partidos (Kitschelt apud Goodwin; Jasper, 2009: 252). Tal
diferena indica que os elementos acionados do repertrio podem variar de um lugar
para outro em um mesmo perodo histrico.
Os repertrios aos quais se refere Tilly abrangem primordialmente aes de
confronto poltico, que se revelam em fenmenos, tais como: as revolues, as greves,
as guerras, os movimentos sociais e os golpes (Tilly, 2006: 2). Mais especificamente,
os repertrios de confronto poltico so compostos por um tipo de performance
descontnuo, pblico e coletivo, conforme mostra o trecho a seguir: Occasions on
which people break with daily routines to concert their energies in publicly visible
demands, complaints, attacks, or expression of support before returning to their
private lives (Tilly, 2006: 49). As colees dos episdios de reivindicaes pblicas,
coletivas e descontnuas constituem sua principal evidncia, e o autor tem clareza de
que esse foco acaba excluindo uma parte dos fatos: Such an angle of vision obscure
some important aspects of contentious politics: backroom deals, patron-client
relations, organizing efforts that precede claim-making official response to claims,
and interpretation by third parties. (Tilly, 2006: 49).
Repertrios de confronto poltico um conceito amplo que engloba o de
repertrio de ao dos movimentos sociais. Esse ltimo se distingue pelo emprego
de combinaes das seguintes formas de ao poltica: marchas, comcios, procisses,
demonstraes, ocupaes, filas de grevistas, bloqueios, reunies pblicas,
delegaes, pronunciamentos para e na mdia, peties, cartas, panfletagens, lobby e
criao de associaes especializadas, coalizes ou frentes (Tilly, 2006: 182). A lista
finita e a organizamos analiticamente em um continuum que parte de formas mais
ocasionais para padres mais institucionalizados, so elas: o nmero dos
participantes e sua visibilidade pblica, os procedimentos mediados pelo uso da
palavra em espaos mediticos e pblicos e, por fim, formas de ao
institucionalizada peties, lobby e criao de associaes ou coalizes. A
51

introduo dessas ltimas formas no problematizada em termos de
institucionalizao, tampouco justificada analiticamente a sua incluso silenciosa.
A listagem de Tilly (2006) reflete o tratamento dispensado s formas
institucionalizadas de ao entre os autores que trabalham com a abordagem do
Processo Poltico: elas no so ignoradas, mas aparecem listadas sem que se lhes
dispense alguma problematizao analtica especfica (Meyer; Tarrow, 1998: 26 e 23).
O trecho abaixo, de dois autores que trabalham na abordagem do Processo Poltico,
ilustra a nfase nas formas no institucionalizadas, ainda que os autores reconheam
que o leque de aes seja mais amplo:
protest can encompass a wide variety of actions, ranging from conventional
strategies of political persuasion such a lobbying, voting, petitioning;
confrontational tactics such as marches, strikes, and demonstrations that
disrupt the day-to-day life of a community; violent acts that inflict material
and economic damage and loss of life; and cultural forms of political
expression such as rituals, spectacles, music, art, poetry, film, literature, and
culture practice of everyday life. [] If there is a single element that
distinguishes social movements from other political actors, however, it is a
strategic use of novel, dramatic, unorthodox, and noninstitutionalized forms
of political expression to try to shape public opinion and put pressure on
those in position of authority [] (Taylor; Van Dyke, 2007 263, grifos
nossos).
Os conceitos de estrutura de oportunidades polticas e de repertrios, quando
decompostos analiticamente, mostram o lugar secundrio que as aes
institucionalizadas ocupam na vertente do Processo Poltico. No entanto, a
institucionalizao aparece como critrio analtico forte em relao aos protestos.
Quando esses so institucionalizados, tendem a acarretar a desmobilizao dos
movimentos, conforme mostraremos a seguir.
Na abordagem em foco, os autores remetem dimenso institucionalizao
quela forma de ao coletiva caracterizada por protestos surpreendentes,
disruptivos ou violentos (Tilly, 2004; Meyer; Tarrow, 1998). Sua institucionalizao
ocorre quando os dois lados, isto , os atores do movimento social e a autoridade
pblica, recorrem a um mesmo roteiro legal que indica o modo pelo qual a
organizao e a realizao da atividade devem ser encaminhadas. Isso significa que o
Estado passa a ter respostas convencionais, regulamentadas e institucionais, ao reagir
e interagir com as atividades de mobilizao dos movimentos sociais (Tilly, 2004;
Meyer; Tarrow, 1998: 21). Trata-se de uma tendncia observada no mundo inteiro,
52

embora com diferenciaes por regies e pases: os movimentos sociais tm adotado
formas convencionais de protesto, despojadas de elementos de surpresa e ameaa ao
status quo, razo pela qual os Estados os acolhem por meio de um conjunto de
procedimentos institucionais (Tarrow, 2011). Se os protestos foram
institucionalizados e seu uso se disseminou tanto entre os movimentos sociais,
quanto entre outros atores sociais, questiona-se se os movimentos sociais grupos
que desafiam as autoridades (os challengers) teriam ainda alguma forma efetiva de
fazer suas reivindicaes (Meyer; Tarrow, 1998: 26) e se poderiam ainda ser
considerados movimentos sociais.
Os autores no do sentena definitiva sobre a desmobilizao, no entanto,
quando os movimentos sociais recorrem ao protesto institucionalizado, o que
constituiria uma forte tendncia nos movimentos (Meyer; Tarrow, 1998), recebem a
denominao especfica de movimentos contidos (Tarrow, 2011). A rotinizao do
protesto significa que esse se torna previsvel, isto , plausvel de ser tratado e
enquadrado por normas e procedimentos existentes, o que compromete a sua forma
disruptiva, bem como a sua capacidade de gerar resultados. Nesse sentido, a
institucionalizao significa, para esses autores, a ausncia do elemento de inovao,
que, como apresentamos, parte do conceito de repertrios. Um grau de inovao
garante o carter de novidade e imprevisibilidade, atraindo novos adeptos e
estimulando a participao dos antigos (Tilly, 2006). Ora, um movimento que se vale
das aes institucionalizadas tambm poderia ser submetido ao exame do ponto de
vista da inovao como critrio de classificao e avaliao de sua condio de
movimento. Isto , talvez pudessem ser levantadas ressalvas quanto pertinncia do
uso da categoria movimentos sociais para aqueles atores cujo repertrio de ao
perdesse qualquer capacidade de inovao, tornando-se inteiramente previsveis nas
formas de ao e nas demandas. Reservaremos o elemento de inovao para nossa
tipificao no repertrio de ao dos movimentos sociais.
H quem tenha ido mais longe dentro da abordagem do Processo Poltico,
contestando a nfase nas formas no institucionalizadas como a expresso, por
excelncia, dos movimentos. Na introduo ao livro intitulado Estado, Partidos e
Movimentos Sociais, Goldstone (2003) constata a identificao dos movimentos com os
protestos como a principal chave de leitura da interao dos movimentos sociais com
53

o Estado na teoria. Segundo o autor, isso teria sido decorrncia da nfase nos
movimentos como challangers (na expresso cunhada por Tilly), isto , como aqueles
que querem entrar no mundo da poltica institucionalizada, tornando-se os seus
membros reconhecidos. Uma vez distinguidos, deixariam sua condio de
movimento para trs. Em outras palavras, visto que os instrumentos da ao poltica
institucionalizada estariam sua disposio, os movimentos abririam mo dos
protestos. Goldstone refuta essa linha evolutiva, na qual se associa o incio dos
movimentos fase dos protestos extrainstitucionais e o seu fim sua incorporao
poltica institucionalizada convencional. O autor defende que h uma justaposio e
interpenetrao entre os atores e aes dos movimentos sociais e a poltica
convencional, e tambm que ocorre uma complementaridade entre os protestos e a
ao poltica convencional como o lobby, a participao em campanhas eleitorais e o
voto (Goldstone, 2003: 7), que aproveitada pelos atores dos movimentos. Os
movimentos que mostram a insuficincia do foco da abordagem do Processo Poltico
nos protestos so aqueles de classe mdia, como o movimento ambiental ou
antiaborto, pois sempre utilizaram a variedade de aes que inclua, para alm dos
protestos, aes associativas e partidos polticos. A prpria atuao das lideranas
dos movimentos coloca em xeque o foco nos protestos na medida em que esses
indivduos atuam em duas ou mais frentes, como lideranas de movimentos e como
candidatos polticos. Os protestos e a ao poltica convencional no so excludentes,
afirma Goldstone. Com efeito, o autor prope pensar os atores num continuum de
influncia e acesso ao Estado, no qual os movimentos se deslocam com certa rapidez,
dependendo das mudanas no Estado e nos alinhamentos partidrios.
Com as lentes de Goldstone, possvel incorporar ao repertrio de ao dos
movimentos sociais outros tipos de atuao, mas esses se restringem poltica
convencional, conforme indica o trecho a seguir: [s]ocial movement activity and
conventional political activity are diferent but parallel approaches to influencing
political outcomes, often drawing on the same actors, targeting the same bodies, and
seeking the same goals (Goldstone, 2003: 8). A atuao como partido, sindicato ou
grupo de interesse ou por meio do voto eleitoral pode ser considerada como parte
das tticas dos atores sem que seja necessrio abandonar o conceito de movimento
social como categoria de anlise e suas proposies. Duas consequncias derivam
54

do argumento de Goldstone: de acordo com a primeira, ao abrir o leque de atuao, o
autor foi obrigado a diversificar a reao do Estado para alm da represso ou da sua
falta, mas com isso o congelou como categoria analtica separada, mantendo os
movimentos fora das suas fronteiras. Esse ngulo impede de ver aqueles episdios
nos quais os atores do movimento rompem a barreira entre eles como outsiders e
challengers, e conquistam para si espaos de influncia. A captao desses instantes
impedida tambm e essa a segunda consequncia pela restrio s formas de
atuao da poltica convencional, que no levam em considerao as formas
inovadoras. Esse foco foi melhor trabalhado por Guigni e Passy (1998), que
propuseram explicitamente a ampliao do conceito de repertrio de ao dos
movimentos sociais.
Os autores cunharam um novo conceito, o de repertrio de cooperao
conflituosa, incorporando a cooperao como condio possvel das relaes entre
os movimentos e o Estado. O ponto de partida do seu argumento a restrita
preocupao da literatura de movimentos sociais com as formas de interao nas
quais os movimentos sociais no se colocam em franca oposio ao Estado, mas
cooperam com ele. A insuficincia analtica da categoria de repertrios de confronto
poltico justificada pelas mudanas na sociedade. O Estado moderno teria perdido a
capacidade de pilotar a sociedade, medida que se tornou demasiadamente
complexa. Assim, os atores da sociedade civil passaram a desempenhar um papel
importante no processo da regulao, que no consiste apenas em confrontos. Pelo
contrrio, h cooperao na medida em que os movimentos, em busca de resultados
efetivos, batem na porta do Estado e o Estado tambm os procura, especialmente em
funo da falta de conhecimento e informao para resolver os problemas.
As aes de carter cooperativo, ainda que permeadas pelo conflito, fazem
realar novas formas de institucionalizao que no perfazem os caminhos de outros
atores polticos institucionalizados.
10
Os autores argumentam que [] certain

10
A incluso dos movimentos sociais nos processos decisrios no Estado tambm tratada por
Dryzek et al. no livro Green States and Social Movements, no qual os autores analisam os movimentos
ambientalistas que, como o Movimento Sanitrio, usam em abundncia o repertrio de ao nas
instituies. No entanto, semelhana dos principais tericos, colocam uma carga normativa sobre a
incluso, apontando que ela compromete o carter de movimento social dos grupos (Dryzek, 2003:
82).
55

contemporary movements are following path of incorporation in state structure that
is nevertheless qualitatively different from the traditional path of institutionalization
followed by labor movement (Giugni; Passy, 1998: 83). Como instncias analticas
de observao do processo da cooperao conflituosa, indicam as arenas e etapas do
processo poltico de tomada de deciso: i) arena legislativa e processo de tomada de
deciso; ii) arena administrativa e processo regulatrio (que no inclua atividades
legislativas); iii) processo da implementao, no qual podem ocorrer trs tipos de
ao cooperativa: consulta, integrao (participao na deciso) e delegao.
Guigni e Passy (1998) no deram continuidade ao desenvolvimento terico e
analtico do repertrio de cooperao conflituosa. Porm, mais de uma dcada
depois, um trabalho brasileiro props-se a especificar o conceito de repertrio para
alm dos protestos (Abers; Serafim; Tatagiba, 2011). As autoras desse trabalho
tambm refutam o foco exclusivo no conflito extrainstitucional, uma nfase que no
daria conta da maior parte da atuao dos movimentos sociais no Brasil, pois [...] o
caso brasileiro desafia essa assero pela contnua atuao dos movimentos no
interior do Estado (Abers; Serafim; Tatagiba, 2011: 8). Em comparao a Guigni e
Passy, a sua especificao dos repertrios de interao repousa no destaque s
categorias empricas, incluindo lobby no parlamento, participao institucional,
poltica de proximidade e ocupao de cargos em governos.
Desse modo, um conjunto de autores do Processo Poltico tem apontado como
insuficiente a restrio da categoria de repertrio de ao dos movimentos sociais
aos protestos como a lente capaz de ler todos os movimentos, ainda que seus
postulados no tenham chegado a marcar de forma decisiva o debate, a julgar pela
prpria coletnea na qual baseamos nossa discusso das vertentes. Advoga a favor
da incluso, cada qual sua maneira, das formas de ao institucionalizadas no
repertrio dos movimentos sociais. Goldstone (2003) defendeu as formas
convencionais; Guigny e Passy (1998) enfatizaram as formas inovadoras; a proposta
brasileira de Abers, Serafim e Tatagiba (2011) mantiveram-se entre as posies
anteriores. Concretamente, a especificao do repertrio de ao institucionalizada
dos movimentos sociais inclui: i) as formas convencionais como lobby, atuao como
partido e/ou sindicato, ocupao de cargos em governos ii) formas no
convencionais como participao institucional (integrao e consulta, no caso de
56

Guigny e Passy) e delegao. Esta lista constitui um guia analtico til na medida em
que o Movimento Sanitrio no recorreu a protestos como sua principal forma de
ao.
Em sntese, a abordagem do Processo Poltico restringe a reflexo analtica da
institucionalizao a protestos, apontando nesse tipo de institucionalizao efeitos
desmobilizadores. Ainda assim, o conceito de repertrio de ao dos movimentos
sociais instrumentaliza de forma interessante a anlise, chamando a ateno para os
elementos de reproduo e inovao. Desse modo, para construir o nosso objeto
analtico, aproveitaremos o conceito de repertrio de ao junto ao de estrutura de
oportunidades polticas, o que ser apresentado na seo seguinte. Por enquanto,
avancemos na discusso da prxima vertente, a de Mobilizao de Recursos.
Conforme vimos, aps a emergncia do movimento social, os desdobramentos
das interaes entre os movimentos e a estrutura de oportunidades polticas so
considerados pelo prisma das organizaes dos movimentos (McAdam; McCarthy;
Zald, 2006: 13). Tal perspectiva constituiu o objeto preferencial da segunda
abordagem discutida aqui, a saber, a abordagem de Mobilizao de Recursos,
marcada pelo artigo seminal de Zald e McCarthy (1977). Nesse trabalho, os autores
contestavam a viso vigente na poca de movimentos como irrupes irracionais de
multides descontentes, mostrando, por sua vez, que havia uma retaguarda de
organizaes slidas e formais amparando as mobilizaes. Nos debates iniciais,
havia uma polarizao entre aqueles que defendiam a importncia das organizaes
formais e aqueles que enxergavam nas conformaes menos institudas, como redes
no trabalho e bairro, o papel crtico na facilitao e estruturao da ao coletiva de
movimentos sociais (McAdam, 2006: 4). Aos primeiros, tambm se opunham os
adeptos da democracia participativa da nova esquerda estadunidense, os quais
abominavam as organizaes formais, considerando-as como antteses das
mobilizaes efetivas (Clemens; Minkoff, 2004: 155). Seja como for, as formas
organizacionais eram estudadas como recursos necessrios para as mobilizaes.
Passados mais de 25 anos (McCarthy, 2006), a abordagem de Mobilizao de
Recursos incorporou em suas proposies todas as formas organizacionais e
estruturas que facilitam a ao coletiva de movimentos sociais. A categorizao, a
tipificao e o mapeamento desse universo, agora bem mais amplo, so distribudos
57

ao longo do eixo analtico que vai das expresses informais s mais formais. Num
extremo, aparecem as famlias e as redes de amigos como contextos de
micromobilizao, isto , locais do dia a dia nos quais os laos podem se tornar
solidarity and comunication facilitating structures when and if they choose to go
into dissent together (McCarthy, 2006: 142). No outro extremo, h organizaes
formalizadas, burocratizadas e profissionalizadas. O mapeamento das formas
constitui um passo necessrio para agreg-las em configuraes de mobilizao
estrutural (mobilizing structural configurations) de modo a viabilizar as comparaes
entre diversos sistemas polticos ou entre os movimentos no interior de um mesmo
sistema. As configuraes constituem um avano analtico que supera a fase da mera
descrio, ainda que sua funo seja igual, a saber: entender as rotinas dos
movimentos e sua relao com as estruturas de oportunidades polticas e os
processos de enquadramentos (McCarthy, 2006: 141).
Como possvel depreender da ltima frase, a abordagem de Mobilizao de
Recursos aparentemente menos autnoma e independente da do Processo Poltico.
Se possui um arcabouo prprio de categorias e proposies, sua contribuio
especfica consiste em dissecar as organizaes como meios que possibilitam a
mobilizao de movimentos sociais (Clemens; Monkoff, 2004: 156). Essa ressalva
importante para entender a razo pela qual os mesmos autores da abordagem
anterior sero mobilizados na compreenso das proposies a respeito da
institucionalizao
11
das organizaes dos movimentos sociais.
A institucionalizao das organizaes compreende analiticamente a dinmica
interna das entidades, bem como as implicaes dos processos de formalizao e
especializao nas causas do movimento e de profissionalizao dos empreendedores
do movimento. A montagem da estrutura formal em torno dos grupos de pessoas
que costumavam agir de modo informal e ad hoc para a realizao de mobilizaes
consiste na aquisio do status jurdico e do contrato social a partir dos quais so
estabelecidas as normas e as regras do funcionamento da organizao. Se j havia

11
A institucionalizao no o nico caminho possvel a ser percorrido pelas organizaes do
movimento depois dos subsequentes ciclos de mobilizaes. H mais trs alternativas: a
comercializao (constituio de provedoras de servios ou produtos), a radicalizao (criao de
restritos grupos de extrema violncia) ou ainda, a involuo (criao de grupos de autoajuda ou
clubes). (Kriesi, 1996 apud Tilly; Tarrow, 2007: 129-131).
58

uma organizao formalizada, a institucionalizao refere-se ao direcionamento das
atividades da entidade exclusivamente para as finalidades do movimento. Em ambos
os casos, a especializao o objetivo e o resultado.
A formalizao e a especializao levam profissionalizao dos quadros da
organizao, que, na viso da literatura, acaba criando uma burocracia, cujo
comportamento semelhante ao das oligarquias das grandes organizaes descritas
por Michels (Tilly, 2004: 156; Meyer; Tarrow, 1998 15). O comportamento das
oligarquias, segundo o autor, resulta na disjuno dos interesses entre as lideranas
dos grupos e seus membros; noutros termos, na lei de ferro da oligarquia. Ao
favorecer e defender viso e objetivos prprios, a partir de uma posio privilegiada,
os profissionais burocratizados tenderiam a fechar os canais para aqueles que no
fazem parte do establishment do movimento social. Com isso, poderia ser observada a
diminuio dos incentivos para a entrada de novos temas, tticas e reivindicaes.
Desse modo, os movimentos deixariam de funcionar como amplos canais para as
demandas associadas ou ligadas a amplos segmentos da populao (Tilly, 2004: 150;
Tarrow, 2011; Meyer; Tarrow, 1998: 15). A profissionalizao dos quadros das
organizaes dos movimentos implicaria tambm, pela necessidade de dedicao s
causas, o aumento dos custos e a diminuio das oportunidades de participao
daqueles que no dispem de recursos necessrios.
A formalizao da estrutura organizacional, a especializao nas causas do
movimento e a profissionalizao dos quadros obrigam as entidades a procurar
fontes de recursos estveis que garantam suas atividades, mas que podem coopt-las.
Se os recursos no puderem ser providos pelos apoiadores ou associados do
movimento e, com isso, a entidade tiver de recorrer a outras organizaes ou ao
Estado, sua atuao em termos de radicalidade das causas pode ser comprometida.
Trata-se de um mecanismo de cooptao na acepo dos autores norte-americanos
Meyer e Tarrow (1998: 21) que resulta na conformao da atuao de acordo com os
patrocinadores do movimento. Se o patrocinador for o Estado, poderia ser esperada a
diminuio dos protestos e contestaes e, com isso, os esvaziamentos das fileiras do
movimento, como tambm o fim das mobilizaes.
importante destacar aqui que o desdobramento analtico da
institucionalizao das organizaes tambm leva os autores a compreenderem a
59

desmobilizao dos movimentos e o possvel fim dos mesmos como o seu resultado.
Quando as organizaes j esto institucionalizadas (formalizadas,
profissionalizadas e com fontes de recursos estveis), mostrando-se capazes de ter
acesso a importantes instituies polticas e de aderir s rotinas estabelecidas que
lhes garantam a participao em negociaes nas principais instituies, a atuao
delas no pertence mais, na viso dos autores, ao movimento social. Com efeito,
ocorreria uma ltima transformao a partir da qual as organizaes deixariam de
ser (parte de) movimento social ao assumirem uma das formas de ao
institucionalizada, tais como, grupo de interesse, partido ou sindicato (Meyer;
Tarrow, 1998) O movimento feminista norte-americano teria atravessado essas
etapas da institucionalizao: hoje, j desmobilizado, seria composto por grandes
organizaes burocrticas com profissionais remunerados, cujas tticas e formas de
interao se assemelhariam s prticas utilizadas por lobbies profissionais e grupos
de interesse (Tarrow, 1998: 101 e 208; Tilly; Tarrow, 2007).
O cerne da problematizao analtico-terica da Mobilizao de Recursos
assenta-se na viso da organizao como recurso necessrio para a mobilizao: sua
institucionalizao num primeiro momento traz benefcios para a mobilizao, ainda
que suas consequncias sejam negativas para a capacidade de mobilizao a longo
prazo. O que permanece exterior perspectiva da institucionalizao das
organizaes so as aes institucionalizadas realizadas por meio dessas
organizaes com o Estado, conforme aponta Clemens (1993). Essa autora faz parte
de uma nova gerao de pesquisadores que rediscutem o papel das organizaes dos
movimentos sociais, questionando tanto a validade das tendncias conservadoras
contidas nas proposies relativas s organizaes, como burocratizao ou
oligarquizao, quanto interpretao das formas organizacionais restrita sua
presena ou ausncia, no sentido de facilitar ou bloquear a mobilizao dos
movimentos.
Essa nova literatura
12
abandona o tratamento das organizaes como recurso e
sugere em seu lugar trat-las como distintas culturas de interao capazes de moldar

12
Clemens e Minkoff indicam um conjunto de trabalhos que tratam as organizaes no mais como
recursos mas como espaos de interao e entre eles destacam: Eliasoph, Nina (1998) Avoiding politics:
How Americans Produce Apathy in Everyday Life. New York: Cambridge University Press; Lichterman,
Paul (1996) The Search for political Community: American Activists Reinventing Commitment. New York:
60

a trajetria da mobilizao. A pergunta como devemos nos organizar? ganha
centralidade e mostra-se prenhe em consequncias para o desenvolvimento da ao
poltica organizada (Clemens; Minkoff, 2004). Nessa perspectiva, ressalta-se a
diversidade das organizaes, centrando a anlise, em primeiro lugar, na interao
entre elas como meio de construir os vnculos de pertencimento e, nesse sentido,
aponta que a institucionalizao das organizaes no conduz necessariamente
supresso do engajamento e da participao. Pelo contrrio, a interao entre as
organizaes poderia gerar novas mobilizaes (Clemens; Minkoff, 2004).
Em segundo lugar - isso nos interessa em particular -, destaca-se o uso poltico
das organizaes dos movimentos sociais ou, em outras palavras, o uso do arsenal
associativo como instrumento ou canal de fazer poltica, destacado, e no como
recurso para protestos (Clemens, 1993). A organizao ou conjunto delas podem vir a
se tornar uma forma institucional por meio da qual os atores agem politicamente sem
recorrer, como querem os principais expoentes da Teoria dos Movimentos Sociais, s
formas dos atores j institucionalizados. Com base no caso do movimento de
mulheres norte-americanas, na passagem do sculo XIX para o XX, Clemens (1993)
mostra como as atrizes do movimento aproveitaram os modelos organizacionais no
polticos para objetivos polticos, valendo-se para tanto de uma variedade de formas
clubes, corporaes, sindicatos etc. que se articulavam de diferentes modos com
as instituies polticas existentes. Com isso, contriburam para uma importante
mudana institucional na histria poltica dos Estados Unidos que consistiu na
introduo da atividade de lobby (Clemens, 1993: 757). A inveno do lobby teria
sido possvel em funo da posio marginal do movimento no sistema poltico e da
excluso das mulheres do sistema eleitoral, conforme o sintetiza a autora no trecho a
seguir:
While internal struggles and electoral tactics were central forces in the
decline of the parties and the preeminent position of electoral politics
(McGerr 1986; Shefter 1983) voluntary associations played a key role in

Cambridge University Press; Polletta, Francesca (2002) Freedom Is an Endless Meeting: Democracy in
American Social Movements. Chicago: University of Chicago Press; Moore, Kelly and Nicole Hala (2002)
Organizaing Identity: The Creation of science for the People. In: Micheal Lounsbury and Marc
Ventresca (eds.) Research in the Sociology of Organizations: Enterpreneurs, Organizations, and Social
Changes, 19, 309-35 e Stevens, Mitchell (2001) Kingdom of Children: Culture and Controversy in the
Homeschooling Movement. Princeton, NJ: Princeton University Press.
61

elaborating a new style of politics focused on specific issues, interests, and
legislative responses (Clemens, 1993: 757).
A segunda possibilidade analtica do uso das organizaes diz respeito,
portanto, ao engendramento de (novas) formas de ao poltica, as quais dependem
do formato organizacional assumido. A escolha de uma ou outra forma
organizacional no aleatria nem mecnica; os atores escolhem a partir das formas
organizacionais que esto sua disposio, e seu uso pode ser inovador e
surpreendente (Clemens; Minkoff, 2004). Esta mudana no tratamento das
organizaes ganha um aporte analtico com o conceito de repertrio
organizacional, cunhado por Clemens (1993), inspirado no termo anlogo repertrio
de ao coletiva, de Tilly, apresentado em 1978. Tal conceito ressalta a historicidade
das formas, a existncia de conjuntos delimitados e, consequentemente, a sua
reproduo pelos atores do movimentos sociais. Com o deslocamento do recurso
ao proposto por Clemens, a escolha do formato organizacional apresenta-se como
parte do repertrio de ao dos movimentos sociais e ser aproveitado nesse sentido
na anlise do nosso objeto emprico.
Na discusso das principais abordagens tericas dos movimentos sociais, resta
a anlise da vertente Processos de Enquadramento (framing processes), a mais recente
das trs. Com base nos trabalhos de Erving Goffmann, foram desenvolvidos
conceitos para mostrar como smbolos e ideologias so utilizados em movimentos
sociais (Zald, 2006), o que veio a preencher a lacuna deixada pelas nfases dos
estudos pautados em estruturas de oportunidades polticas e mobilizao de
recursos em termos da cultura e, mais especificamente, introduzir a questo da
identidade, a qual constitua o foco central das abordagens de Novos Movimentos
Sociais (Alonso, 2009). A vertente de Enquadramento incorporava as oportunidades
polticas e os recursos como condies necessrias, alegando, todavia, sua
insuficincia para explicar a emergncia da ao coletiva dos movimentos sociais.
Enquadramentos de ao coletiva (frames) so definidos como conjuntos de crenas
e sentidos orientados para a ao, os quais inspiram e legitimam as atividades e as
campanhas do movimento social (Benford; Snow, 2000: 614). Esses enquadramentos
so produzidos e reproduzidos no interior de processos denominados framing e
62

constituem, ao lado da anlise dos enquadramentos, o segundo objeto analtico
daqueles que constroem e buscam ampliar o alcance da abordagem.
Do ponto de vista de sua funo para a ao, o enquadramento de ao
coletiva possui trs componentes: o diagnstico, o prognstico e a parte
motivacional. O diagnstico implica a identificao do problema, no raramente
enquadrando-o em termos de injustia, e a ele atribuda uma causa (situao e/ou
agente). O prognstico envolve a proposta de soluo para o problema em termos de
um plano de ao ou estratgia. A terceira parte, a motivacional, fornece
instrumental para engajar os integrantes do movimento na ao coletiva, o que inclui
a criao de um vocabulrio especfico (Benford; Snow, 2000: 617). Se as tipologias de
enquadramentos de ao coletiva no tm trazido grandes ganhos analticos, os
processos nos quais so produzidos aportam mais potencial de problematizaes e
explicaes. Os autores distinguem dois principais componentes do framing,
fenmeno processual, sejam esses, a agncia, que consiste no trabalho de ativistas e
organizaes de fazer e refazer constantemente os enquadramentos, e a
contestao, porque os enquadramentos so construdos na diferena com os
outros - e no raramente os desafiam
13
.
Os enquadramentos so criados em trs ordens de processos mais especficos.
O conceito de processos discursivos, ainda pouco estudado por se pautar em
exaustivos estudos etnogrficos, chama a ateno para a construo dos
enquadramentos de ao coletiva durante os encontros e as mobilizaes, nos cursos
de interao entre os indivduos. O segundo conjunto, que mais explorado no
interior da abordagem (McAdam; McCarthy; Zald, 2006: 6), refere-se aos processos
estratgicos conduzidos pelas lideranas do movimento, realando o carter
deliberativo e utilitrio dos enquadramentos utilizados para resultados especficos
(por exemplo, ganhar novos membros ou conquistar recursos). Esses processos so
definidos como conscious stratategic efforts by groups of people to fashion shared
understanding of the world and of themselves that legitimate and motivate collective
actions (McAdam; McCarthy; Zald, 2006: 6). Por fim, o terceiro tipo de processo o
da contestao, no qual a elaborao dos enquadramentos da ao coletiva constitui-

1S
Para o apanhado geral e extenso sobre os desdobramentos analticos do framing e frentes de trabalho
de acordo com seu estgio de desenvolvimento, ver o texto de Benford e Snow (2000).
63

se nas relaes de oposio contra aqueles que tentam destruir ou deslegitimar o
enquadramento do movimento. Nesse tipo, a observao se desloca para a relao do
movimento com a mdia e para aquelas estabelecidas no interior do movimento.
Na abordagem em foco, a questo da institucionalizao no se coloca de
forma explcita: no h meno a ela nos trs processos de produo de
enquadramentos, e a relao do enquadramento com as oportunidades polticas
trabalhada no sentido de consider-las como seu componente, ou seja, como deciso
estratgica dos atores de interpretar um dado momento do contexto poltico como
oportunidade e inseri-lo no frame (Benford; Snow, 2000: 631), o que corresponde ao
postulado de que as oportunidades no existem se no so percebidas como tais
pelos atores.
Se, na tarefa maior de compreender o carter e percurso dos movimentos
sociais, a abordagem de framing pode somar-se s do Processo Poltico e da
Mobilizao de Recursos (Benford e Snow, 2000: 612), os processos de produo dos
enquadramentos de ao coletiva tm sido aproveitados mais especificamente para
explicar os nveis micro e mdio de mobilizao, o recrutamento e a participao, e
como um dos mecanismos capazes de esclarecer a relao entre a identidade
individual e a coletiva. Embora recente, o desenvolvimento desse arcabouo terico-
analtico tem aberto novas frentes de trabalho, conforme mostram Benford e Snow
(2000), mas esse mesmo ferramental tambm tem auxiliado as anlises daqueles que
no fazem do frame de ao coletiva, nem do framing, o ponto central do trabalho. De
forma pouco onerosa, oferece uma chave de leitura dos documentos por meio dos
quais os atores dos movimentos manifestam suas propostas e chama a ateno para a
sua importncia como norte para a ao. Um dos trs processos supramencionados
da criao dos enquadramentos, o estratgico, mostra que esses legitimam e motivam
as mobilizaes de protesto, o que pode ocorrer tambm no caso de aes
institucionalizadas. Textos com diagnstico e prognstico claros e amplamente
divulgados podem ganhar um peso relevante, representando o movimento muito
alm das suas mobilizaes. Os frames, nesse sentido, prolongam no tempo o efeito
das mobilizaes do movimento, medida que as debatem, compartilham e
legitimam, permitindo que, como um produto do coletivo, seja utilizado, mesmo
quando a mobilizao j terminou.
64

O enquadramento coletivo no pode ser confundido com a identidade
coletiva, mas contribui para ela, sendo uma forma da conexo entre identidade
individual e coletiva. Segundo Benford e Snow (2000), essa conexo ocorre de duas
formas. Os enquadramentos situam os atores no tempo e espao na condio de
portadores de caractersticas que implicam dado tipo de relao e linhas de ao
atreladas, pois, na sua estruturao, apresentam-se de modo claro (algo como, quem
somos ns em relao aos outros e como queremos agir para mudar o status quo).
Essa percepo ocorre no nvel individual, mas estabelece a conexo com o coletivo
desenhado no frame. A segunda conexo se processa em atividades coletivas
relacionadas com o frame, como a elaborao dos mais diversos documentos do
movimento, os pronunciamentos na imprensa e as conversas envolvendo a
identidade do movimento.
As proposies da abordagem de Enquadramento introduzem a ideia de
identidade coletiva, mas ainda de forma bastante modesta, focando a percepo
individual e a relao entre as lideranas. Isso significa que seria possvel identific-
la, mas por meio de estudos muito especficos relacionados produo dos
enquadramentos, que no constituem o propsito deste trabalho. Essa limitao nos
levou a procurar uma definio mais ousada, capaz de instrumentalizar a anlise na
identificao de vnculos sem exigir, para tanto, um estudo exaustivo. Encontramos
essa possibilidade na proposta de Melucci (1996) para quem a construo da
identidade coletiva se configura como problema central e reala nesse processo a
importncia da definio compartilhada, semelhante ao frame, bem como o processo
da sua produo e reproduo na ativao constante das relaes.
A identidade coletiva definida por Melucci (1996) como an interactive and
shared definition produced by a number of individuals (or groups at a more complex
level) concerning the orientations of their action and the field of opportunities and
constraints in which such action is to take place (Melucci, 1996: 70). Enquanto
definio compartilhada, a identidade possui uma parte esttica e delimitada que
se manifesta externamente como algo coeso e unificado, ainda que seja fruto de
exchanges, negotiation, decision, and conflicts, constantly activated by actors but
not apparent on the surface. These processes are not immediately visible, since the
actor tend to conceal themselves and their fragmentation (Melucci, 1996: 383). A
65

unidade externa e o processo de sua elaborao correspondem a dois elementos da
abordagem de Enquadramento, frame e framing (Benford; Snow, 2000), ambos de fcil
identificao em termos de evidncias empricas. Melucci avana as consideraes
para alm dessas duas instncias analticas, buscando compreender de que forma o
sentimento de pertencimento se reproduz entre os atores de movimentos. Para tanto,
frisa que a identidade coletiva precisa ser recorrentemente reconstruda, o que se
processa por meio das relaes ativas ou relaes ativadas. A identidade no
um dado natural, mas uma representao forjada que, uma vez construda, precisa
ser realimentada sob pena de deixar de existir. Com efeito, necessrio que haja um
sistema de ao no qual as relaes que vinculam os atores sejam ativadas (Melucci,
1996: 70). A essencializao, naturalizao ou reificao da identidade so justamente
impedidas pelo postulado do conceito segundo o qual a identidade coletiva se
constri e reconstri mediante relacionamentos ativos (active relationships), nos
quais os atores interagem, comunicam-se, negociam, influenciam uns aos outros e
tomam decises. Isso implica a existncia de pontos de encontro nos quais so
elaboradas as estratgias comuns, como tambm conduzidas as atividades voltadas
para as finalidades do movimento e nas quais os atores atuam juntos. Nesse sistema
de ao so geradas novas definies, by integrating the past and the emerging
elements of the present into the unity and continuity of a collective actor (Melucci,
1996: 75).
A identidade coletiva nos termos meluccianos contm, no processo de sua
produo, a ideia forte de mudana, mas tambm a de permanncia, as quais
sugerem a construo das formas institucionalizadas relacionadas com a identidade.
A permanncia um dos traos bsicos de qualquer identidade
14
, na medida em que
prev a continuidade do sujeito de ao a despeito das variaes no tempo e das suas
adaptaes ao ambiente (Melucci, 1996: 71). H tendncia e necessidade de
estabilizar a identidade e dar a ela uma forma mais permanente. Os contnuos
investimentos necessrios nesse sentido cristalizam-se em formas organizativas,
sistema de regras e relaes de liderana. Como exemplos de tais esforos constantes,
poderiam ser mencionados os marcos histricos, isto , a realizao de eventos

14
Outros dois traos so a delimitao do sujeito em relao aos outros, baseada na habilidade de
autorreconhecimento, e a possibilidade de ser reconhecido.
66

regulares que se tornam tradicionais a criao de associaes que explicitam frentes
de lutas do movimento ou ainda as publicaes. As formas relativamente
permanentes e institucionalizadas ocultam o processo de (re)construo permanente
da identidade coletiva. Cabe, ento, uma anlise que consiga articular ambas as
dimenses: de um lado, as formas de produo da identidade que exigem
dinamismo, atuao e so continuamente repostas; e, de outro, as formas
cristalizadas de identidade e que permanecem ao longo do tempo. Melucci (1996)
indica a tenso entre a permanncia e a mudana, porque em cada uma delas h um
germe de destruio da identidade coletiva: a permanncia pode congelar e tornar
distante a experincia vivida, como tambm a mudana rpida e constante demais
capaz de eliminar os elementos necessrios do passado
15
.
O conceito da identidade coletiva de Melucci (1996), ao frisar a permanncia e
a mudana, direciona a lente de anlise para instncias empricas que podem captar
esses dois processos constitutivos da identidade. Uma vez iluminados, compreende-
se os meios pelos quais o vnculo entre os integrantes e o movimento pode ser
reativado. A ativao constante das relaes e certo grau de institucionalizao da
identidade coletiva constituem dois aspectos analticos importantes mo do analista
quando busca entender como a identidade coletiva do movimento social se reproduz
ao longo do tempo.
Da discusso feita at aqui, retemos para a construo do nosso objeto
analtico: i) o diagnstico e o prognstico como formas de descrever a percepo da
estrutura de oportunidades polticas pelo movimento social; ii) o conceito de
repertrio de ao dos movimentos sociais com o pressuposto de que os atores
recorrem s formas j existentes, incrementando-as, s vezes, com um elemento de
inovao; e iii) a identidade coletiva composta por definio compartilhada e
processo de relaes ativadas. Essas categorias sero rediscutidas na seo intitulada
Construo do objeto analtico.


15
Melucci se refere ainda a certo grau de investimento emocional que tambm responsvel para que
os indivduos se sintam parte da unidade comum (Melucci, 1996: 71). A identidade coletiva, afirma
Melucci, nunca inteiramente negocivel, porque a participao na ao coletiva possui um sentido
que no pode ser reduzido a um clculo de custo-benefcio. Nas palavras do autor: There is no
cognition without feeling and no meaning without emotion (Melucci, 1996: 71).

67

Vamos agora colocar as lentes analticas das abordagens acima discutidas para
ler o Movimento Sanitrio, o qual ser denominado, mais tarde, movimento pela
Reforma Sanitria. No final de 1979, j era possvel identificar algumas organizaes
que se colocavam em oposio ao sistema de sade em vigncia caracterizado por
eles como privatizante, excludente, hospitalocntrico e curativo , e
reivindicavam sua mudana radical para um sistema universal, gratuito,
integral e preventivo. Havia o Centro Brasileiro de Estudos de Sade (Cebes),
cuja fundao pelos jovens sanitaristas foi acompanhada pelo lanamento da revista
Sade em Debate, que se tornou um importante veculo de difuso das ideias e
propostas do movimento em vrios estados do pas (Paula et al., 2009; Escorel, 1998).
A Associao Nacional dos Mdicos Residentes (ANMR), constituda pelos
residentes dos Departamentos de Medicina Preventiva do Rio de Janeiro e So Paulo
que forneceram as concepes tericas do movimento a respeito da sade pblica,
promovia greves e campanhas. Tais mobilizaes, embora empenhadas em causas da
categoria mdica, evidenciavam as teses do movimento, as quais eram difundidas
nas cartas inflamadas circulantes nos encontros e congressos. A Associao Brasileira
de Ps-Graduao de Sade Coletiva (Abrasco), fundada em 1979, inclua, por sua
vez, em suas atividades a luta por uma nova rea no setor de sade, a sade coletiva.
Essa rea seria portadora de uma proposta de mudanas polticas e de um novo
modo de olhar para a questo de sade no pas (Belisrio, 2002). As ideias do
movimento e seus militantes circulavam, sob a denominao de Renovao Mdica,
tambm pelos sindicatos dos mdicos.
Os integrantes dessas organizaes reuniram-se, no final de 1979, em uma
primeira grande mobilizao do movimento, na qual compareceram mais de 800
pessoas, discutindo e compartilhando um diagnstico comum sobre a situao do
pas e do setor de sade, bem como um projeto de mudanas. O 1
o
Simpsio de
Poltica Nacional de Sade, cuja anfitri foi a Comisso de Sade do Congresso
Nacional, foi realizado na Cmara dos Deputados. O coletivo adotou como um
documento-sntese do evento o texto intitulado A Questo Democrtica na rea da
Sade, elaborado pelo Cebes. Nesse documento, o regime autoritrio era claramente
identificado como responsvel pela poltica privatizante, empresarial e
concentradora de renda, marginalizando cerca de 70% da populao dos benefcios
68

materiais e culturais do crescimento econmico (Cebes, 1979). Como denominar em
categorias da Teoria dos Movimentos Sociais esse evento? Seria um protesto
institucionalizado no interior da instituio poltica? Ou seria expresso do lobbying?
Alguns anos depois, j no final da fase da transio democrtica, entre 1985-
1988, as mesmas entidades continuavam atuantes, com exceo da ANMR, que
deixou de se posicionar politicamente. Surgiu a Plenria Nacional de Sade, que
agregava dezenas de organizaes dos nveis estadual e municipal, convocada para
acompanhar e influenciar o processo da Constituinte. Ela promovia as mobilizaes
na prpria Cmara dos Deputados, pressionando congressistas, comisses, relatores
etc. O Movimento Sanitrio atingiu seu pice de mobilizao e expresso pblica
com a 8
a
Conferncia Nacional de Sade, em 1986, que se tornou um marco histrico,
ainda que tivesse sido realizada no espao tecnocrtico e da burocracia estatal. Uma
vez que a Conferncia fora convocada pelo ministro da sade e financiada com os
recursos do Estado, poderia ser classificada como protesto institucionalizado?
Nessa mesma poca, vrios ativistas do movimento estavam em cargos de
poder no Estado, colocando em prtica a estratgia de caminho institucional adotada
desde os anos 1970. Aqueles que assumiam as secretarias municipais de sade
constituram, em 1987, o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade
(Conasems), organizao conduzida pelos militantes do movimento, que estavam na
condio de secretrios municipais de sade. Desse modo, o Conasems claramente
reconhecido como entidade hbrida (meio Estado, meio sociedade). Esse aspecto
tambm foge dos termos relacionados com a institucionalizao de organizaes.
Esses quadros apresentados mostram como a atuao do Movimento Sanitrio
escapa aos aspectos da institucionalizao mais frequentemente trabalhados na
teoria, a saber, a institucionalizao dos protestos e a das organizaes do
movimento. A lacuna que o Movimento Sanitrio aponta na Teoria dos Movimentos
Sociais levanta tambm a seguinte questo: essa teoria seria a melhor forma de
enquadramento terico? De um lado, a diversidade das formas de ao, a
heterogeneidade dos grupos e as suas procedncias, como tambm a variedade de
temticas que se cruzam e se articulam num sem-fim de eventos, mas sob a mesma
bandeira da reivindicao do acesso universal e gratuito sade que se tem
reproduzido ao longo dos ltimos trinta anos , torna o recurso Teoria dos
69

Movimentos Sociais algo natural. De outro lado, o emprego de conceitos como
comunidade de especialistas (Kingdon, 1995), coalizes de defesa (Sabatier;
Weible, 2007), domnios de polticas pblicas (Pappi; Knoke, 1991) ou estruturas
de implementao (Hjern; Porter, 1981), originrios das abordagens de polticas
pblicas, no seriam mais apropriados para este estudo? Haja vista a escassez de
protestos, a atuao nas instituies polticas dos atores do movimento e o fato de
que entre os seus atores esto profissionais da rea de sade, servidores pblicos,
militantes partidrios, acadmicos, institutos de pesquisa, associaes de pesquisa
etc. Talvez o recurso s abordagens de polticas pblicas parea mais pertinente,
porm isso apenas aparncia. Vejamos o por qu.


1.2 Categorias de atores nas abordagens de Polticas Pblicas
A afinidade entre o nosso objeto de estudo e as abordagens de Polticas
Pblicas evidencia-se na medida em que focamos a atuao do movimento social que
busca imprimir as mudanas numa poltica pblica por meio das instituies
polticas. A afinidade fica mais evidente ainda, porque o movimento social
composto pelos profissionais do setor, pesquisadores e acadmicos, servidores
pblicos, ocupantes de cargos pblicos e estudantes, que raramente recorreram aos
protestos no seu repertrio de ao. Os elementos em jogo processo da poltica
pblica, composio do movimento e perfil de aes coletivas , tendem a sugerir a
adoo das principais categorias construdas nas abordagens de polticas pblicas.
No entanto, como mostraremos a seguir, esses conceitos abarcam apenas os atores
considerados relevantes politicamente e focalizam somente aquelas aes com o
impacto direto na poltica pblica. Isto , oferecem uma viso reduzida dos atores
participantes, tanto em termos de trajetria, pois a gnese no seu foco, quanto em
termos de formas de atuao, que vm acopladas aos atores sem problematizao.
A contribuio do nosso trabalho visa justamente mostrar como os atores do
Movimento Sanitrio, ou seja, aqueles que no fazem parte do jogo institucional,
tornaram-se politicamente relevantes. Buscamos iluminar, portanto, uma fase
70

anterior quela que est no centro das atenes analticas das abordagens de polticas
pblicas, na qual os atores manuseiam o repertrio de ao de movimentos sociais,
tentando fazer parte do processo decisrio. E nesses processos que se constroem
formas de ao legtimas utilizadas pelos participantes visveis nas abordagens de
polticas pblicas. Assim, um ator coletivo pode vir a se transformar em um
importante player ao constituir um monoplio de representao, institucionalizar o
espao de deciso em que possa desempenhar um dos papeis centrais e reconstruir
constantemente os elementos identitrios que conectam os seus membros e o
legitimam como representante.
Nossa interpretao acerca das diversas abordagens de polticas pblicas
constri um argumento no atacado, isto , que se refere a todas as abordagens aqui
consideradas. Essas pertencem, como mostra Marques
16
(2006), gerao que
contestou a importncia do processo da deciso como momento-chave para a
explicao das polticas pblicas, e trouxe novos aportes tericos e analticos para a
intepretao das outras etapas de polticas pblicas: Kingdon (1995) trabalhou com
os processos que influenciam a formao da agenda; o complexo processo da
implementao foi objeto da anlise de Hjern e Porter, (1981), como tambm por
Hogwood e Gunn (1984) e Lipsky (1980); a anlise da formao das ideias e crenas
foi desenvolvida por Sabatier e Jenkins-Smith (1993)
17
e Hall (1993)
18
; enquanto
Laumman e Knoke (1987)
19
introduziram as redes ao estudo da poltica, focando as
constelaes de atores envolvidos com a formulao e a defesa da implementao de
alternativas de polticas (Marques, 2006: 18-19). Para demonstrar nosso argumento,
optamos por apresentar em detalhes uma delas, talvez a que mais tangencia os
processos e os atores que analisamos neste trabalho, a de Kingdon (1995), para, em
seguida, trazer de forma menos detalhada as de Sabatier e Weible (2007), a de Pappi

16 As referncias citadas por esse autor em sua sistematizao da literatura sobre as polticas pblicas
e que no foram consultadas por ns sero citadas nas notas de roda p seguintes.
17 SABATIER, Paul; JENKINS-SMITH, Hank. (1993) Policy change and learning: an advocacy
coalition approach. Boulder, Westview Press.
18 HALL, Peter. (1993) "Policy paradigms, social leaning and the State: the case of economic policy-
making in Britain". In: Comparative Politics, 25 (3).
19 LAUMANN, Edward; KNOKE, David. (1987) The organizational state: social choice in the
national policy domains. Madison, University of Wisconsin Press.
71

e Knoke (1991) e a de Hjern e Porter (1981), sublinhando as linhas gerais das
proposies e ressaltando os limites para as questes de que tratamos aqui.
Kingdon (1995), como os demais autores aqui contemplados, busca entender a
poltica pblica, suas permanncias e mudanas, e analisa aquelas aes dos atores
que influenciam a formulao da agenda e a especificao das alternativas. Como ele
prprio sustenta, parte-se da identificao dos atores na formulao produzida pelos
campos disciplinares especializados e no se ocupa da trajetria da constituio do
ator como objeto de sua anlise. Se h uma perda em termos da particularidade dos
participantes, esse tipo de anlise compensada, afirma Kingdon, pela viso do
conjunto de atores e sua influncia em duas das etapas analticas da poltica pblica
considerada. Ao adotar analiticamente os atores sociais e estatais, tais como eles so
construdos em outros campos disciplinares, acaba aceitando sem problematizao as
distines no que se refere ao tipo de ao de cada categoria de atores. Assim, grupos
de interesses fazem lobby, comunidades de especialistas constroem e divulgam
ideias por meio de debates e encontros, assessores influenciam o processo por
estarem prximos ao presidente. Com efeito, a anlise foca o tipo de ao
considerada legtima e prpria de cada um dos atores partcipes sem que se
questione o prprio processo de sua constituio.
O objetivo de Kingdon (1995) consiste em analisar de que forma, de um amplo
universo de problemas e alternativas, se origina uma lista delimitada e restrita qual
as pessoas relevantes de dentro e fora do Estado dispensam uma ateno especial.
Em outras palavras, como se formula a agenda de poltica pblica e como escolhida
a alternativa que ser objeto de deciso poltica. Sua proposta engloba dois conjuntos
de elementos analticos: no primeiro, os trs processos denominados fluxo de
problema, fluxo de soluo e fluxo de poltica; no segundo conjunto, os participantes
e atores relevantes num dado setor de poltica publica (Kingdon, 1995: 15). O cerne
do primeiro fluxo, o do problema, consiste em entender como um fenmeno
observvel empiricamente (uma condio social, por exemplo) definido como um
problema para o qual a ao do governo se mostra importante e necessria. O fluxo
de soluo se refere aos processos de gerao de conhecimento, no debate pblico e
em vises e solues tcnicas pelos especialistas. O interesse analtico nesse fluxo
reside em iluminar de que maneira os processos de produo e de difuso do
72

conhecimento afetam a formulao de agenda e a especificao de alternativas. Por
fim, o terceiro fluxo, o de poltica, busca entender como os fatos (as eleies, por
exemplo) influenciam e mudam as etapas das polticas pblicas em foco. No que se
refere aos participantes, Kingdon os divide, numa primeira classificao, entre
aqueles de dentro do governo e os de fora, e depois os classifica em trs
categorias: como visveis, invisveis e empreendedores. A influncia de cada um
varia dependendo da etapa da poltica e das condies do contexto.
Em termos de explicao, o autor defende que cada um dos fluxos,
separadamente, da mesma maneira que cada grupo de participantes ou cada
participante, no capaz de identificar a razo pela qual certos itens vm a ocupar a
agenda de deciso poltica. A condio necessria e suficiente para tanto passa pela
articulao (coupeling) dos trs fluxos. A articulao se d em janelas de
oportunidades, que se abrem de tempos em tempos, evidenciando as condies
propcias em cada um dos fluxos. Essa identificao realizada pelos
empreendedores.
Para cada uma das etapas de poltica pblica em foco, Kingdon (1995) oferece
uma proposio composta pela combinao dos fluxos e participantes. O autor
analisa o mesmo objeto pela perspectiva de cada participante e, justamente nessa
descrio, torna-se clara a seleo estratgica de distines analticas que, embora
parcimoniosa e til do ponto de vista da abordagem, restringe a compreenso do
ator ao capaz de influenciar a poltica pblica. Vejamos de perto o
desdobramento do argumento analtico no caso da etapa de especificao de
alternativas na qual o conceito de comunidade de especialistas, que se aproxima dos
atores do Movimento Sanitrio, aparece como central.
Para entender a etapa de especificao de alternativas, dois conjuntos de
fatores explicativos se apresentam. As alternativas so geradas no fluxo de soluo, e
os participantes invisveis como acadmicos, pesquisadores, consultores,
burocratas de carreira, assessores parlamentares e analistas que trabalham para os
grupos de interesse, dentre eles, os especialistas no setor so particularmente
importantes. O autor afirma que [a]lternatives, proposals, and solutions are
generated in communities of specialists [...] (Kingdon, 1995: 200) e especifica as
comunidades por meio de trs regularidades: i) as fronteiras das comunidades no
73

so muito rgidas e no interior delas coexiste um leque amplo e diverso de
orientaes e interesses; ii) as ideias geradas ganham a luz do dia por meio de
eventos pblicos, falas e propostas publicadas; e iii) a fragmentao ou no das
comunidades influencia a instabilidade ou estabilidade do embate das ideias. Duas
instncias analticas de comunidades ganham mais ateno do autor e constituem o
foco de suas proposies. So elas as ideias que fornecem o principal material
emprico para as suas investigaes, e os empreendedores. O autor mostra que as
ideias se combinam umas com as outras e se recombinam entre si; umas
desaparecem, outras sobrevivem e ganham importncia ao ponto de serem
consideradas mais proeminentes que outras. Entre os critrios para a sobrevivncia
das solues esto padres de viabilidade tcnica, congruncia com os valores da
comunidade e antecipao de constrangimentos futuros tais como oramento,
aceitao pblica e receptividade dos polticos. Os empreendedores, por sua vez,
so indivduos que levam as ideias para fora das comunidades de especialistas. Eles
no tm uma origem pr-definida, mas o que os caracteriza a vontade de investir
recursos prprios na obteno de ganho futuro, processo que exige um tempo
relativamente longo (Kingdon, 1995: 122). Desse modo, so esses atores que se
tornam politicamente relevantes no embate entre as alternativas. A categoria de
comunidade de especialistas, portanto, relevante na proposio de Kingdon na
medida em que produtora de solues, mas as dinmicas que a atravessam e
formas de atuao e ao de seus atores so secundrias, ou melhor, tornadas
invisveis no seu argumento com exceo da ao de empreendedores.
Na especificao dos papis dos participantes, que ocupam boa parte da
abordagem do autor, essa restrio de ao reposta. Kingdon (1995) mostra que os
atores que pertencem comunidade de especialistas, como os acadmicos,
pesquisadores e consultores, ocupam posio importante, mas a anlise da sua
atuao restrita s atividades de consultoria e circulao nos importantes cargos
no governo. Quanto aos grupos de interesse, por sua vez, Kingdon os especifica:
grupos de interesse de negcios e indstria; grupos de interesse profissional; grupos
de interesse pblico e lobistas do governo. A partir disso, aponta como a principal
atividade desses grupos o bloqueio das mudanas, o que pode ser explicado pela
recusa dos grupos em perder suas posies privilegiadas no setor. Nessa ilustrao,
74

fica claro o vis da seleo de atores relevantes e da seleo estratgica do tipo de
ao baseada no impacto na poltica: ficam no palco da anlise aqueles com
capacidade de influenciar o processo, excluindo, desse modo, os atores que esto
tentando alcanar o acesso ao Estado.
As limitaes das categorias e do desenvolvimento terico no que se refere aos
atores, apontadas na abordagem de Kingdon (1995), no constituem insuficincias, e
sim escolhas estratgicas e parcimoniosas do pesquisador que se prope a entender o
complexo processo da formulao de polticas pblicas. Se na abordagem do autor,
os participantes constituem um elemento principal ao lado dos fluxos, para dar conta
da sua diversidade entre aqueles de dentro do governo e os de fora , o autor
recorreu s categorias de atores j consagradas em literaturas especializadas,
importando delas tanto as denominaes (profissionais, grupos de interesse,
sindicatos etc.), quanto as formas de atuao desses mesmos grupos. Se expe
separadamente cada um dos atores, atribui a eles apenas um tipo de atividade ou
caracterstica por meio da qual influenciam a formulao da agenda e a especificao
de alternativas, tornando a anlise ampla se olharmos pela perspectiva da explicao
das etapas de poltica pblica em foco, mas rasa se avaliarmos pelo prisma de um
ator. A compreenso da formao dos atores no o objetivo da abordagem, com
efeito termina sem informar sobre como o ator se tornou relevante e sua ao,
legtima. Nosso estudo, como veremos na parte da reconstruo do objeto, pretende
captar esses episdios.
O conceito de coalizo de defesa (advocacy coalition) de Sabatier (Sabatier;
Weible, 2007) tambm vizinho analtico de agrupamentos de ao coletiva como os
movimentos sociais. Supera uma dicotomia simples entre Sociedade e Estado, ao
agrupar analiticamente os atores que esto envolvidos numa dada poltica em torno
das crenas das quais so portadores e no pelas posies que ocupam no Estado, na
sociedade civil organizada ou no mercado. O autor argumenta que agreg-los em
coalizes a melhor forma de lidar com a multiplicidade dos atores presentes numa
poltica setorial. Em sntese, a abordagem de Sabatier, repousa na estrutura de
crenas qual o autor acopla a proposio sobre os desencadeadores de mudanas,
tanto nas crenas, quanto nas polticas. Esses podem ser de trs tipos: choques
externos, internos e negociaes, cada qual com a capacidade de conformar a
75

estrutura de oportunidades polticas.
20
As coalizes de defesa, ou seja, os conjuntos
de atores organizados por um crena compartilhada, aproveitam essas estruturas
para agir.
A parte prpria e mais sofisticada da abordagem da coalizo de defesa est na
estrutura de trs nveis de crenas, que fornece elementos para a construo das
coalizes. O primeiro nvel composto pelo ncleo duro de crenas fundamentais
(deep core belief), que so produtos da socializao na infncia como, por exemplo,
liberdade e igualdade, direita e esquerda, como escala poltica. Por serem to
arraigados, diz-se que so: [V]ery dificult to change (Sabatier; Weible, 2007: 194). O
segundo nvel crenas ligadas poltica setorial (policy core beliefs) so
aplicaes das crenas fundamentais a uma poltica setorial, organizadas em onze
elementos. Desse nvel, afirmam os autores: [A]lso very dificult to change
(Sabatier; Weible, 2007: 194). No interior desse nvel so destacadas as preferncias
por polticas pblicas (policy core preference) definidas como [] normative beliefs
that project an image of how the policy subsystem ought to be, provide the vision
that guides coalition strategic behavior, and helps unite allies and divide opponents
(Sabatier; Weible, 2007: 195). So essas preferncias que constituem o contedo que
mantm a coalizo unida. A agregao das coalizes estabelecida a partir da
identificao de dois ou trs elementos desse segundo nvel do sistema de crenas. E
o terceiro conjunto so as crenas secundrias (secondary beliefs), que se referem a
partes menores do sistema de poltica, tais como: as causas de um problema numa
certa localidade ou a aplicao do oramento num programa especfico. Por serem
mais restritas em termos de alcance do que as preferncias por polticas pblicas,
seria mais fcil mud-las.
A existncia dos elementos comuns de crenas entre os atores no implica a
formao de uma coalizo, porque, para que isso ocorra, preciso que eles se
coordenem, isto , que trabalhem juntos para atingir objetivos semelhantes (Sabatier;
Weible, 2007: 196). Mas justamente no momento da constituio da coalizo que a
abordagem falha, conforme afirma o prprio idealizador da abordagem. O que ela
abordagem no oferece so as proposies de como se formam as coalizes, como se

20
Conceito emprestado da Teoria dos Movimentos Sociais (Sabatier; Weible, 2007: 199).
76

reproduzem no tempo e como so superados os problemas de ao coletiva (Sabatier;
Weible, 2007: 197).

Suas anlises chegam, no mximo, a demonstrar que os esforos
de coordenao da ao coincidem com os grupos organizados pelas crenas. A fora
da abordagem est na identificao das (possveis) coalizes.
Se Sabatier organiza os atores por crenas, sem se referir a nenhuma etapa da
poltica pblica em especial, Hjern e Porter (1981) propem a identificao dos atores
a partir dos papis que desempenham na implementao das polticas pblicas,
etapa que ganhou um estatuto analtico prprio, quando deixou de ser entendida
como mera execuo de ordens de cima. Para entend-la, argumentam os autores,
preciso recorrer s estruturas da implementao como aquelas compostas por
multiplicidade de atores organizacionais, de diversas origens. J em 1981, os autores
defendiam que boa parte servios de importantes era fornecida por programas
multiorganizacionais: there are interconnected clusters of firms, governments, and
associations which come together within the framework of these programmes
implementation structures (Hjern; Porter, 1981: 250), nos quais o analista dever
focar os indivduos empreendedores como aqueles, de fato, responsveis pelo seu
estabelecimento. A abordagem carece, no entanto, como a de Sabatier, de
proposies a respeito de como se formam as estruturas de implementao, isto ,
como e por que certos atores passam a fazer parte delas. As teorias existentes poca
no ofereciam explicaes satisfatrias, razo pela qual Hjern e Porter (1981)
defendiam que se tratava de uma questo emprica e propunham a abordagem
fenomenolgica para trat-la.
Por fim, a quarta forma de identificar os atores no interior de uma poltica
pertence a Knoke (1994), quem foca a etapa da deciso poltica. Trata-se de uma
abordagem que seleciona os eventos relevantes da poltica setorial e a partir deles
identifica os atores participantes, tendo como critrio de seleo o mtuo
reconhecimento. O intuito da abordagem consiste em entender como os conflitos
societais resultam nas decises vinculantes, e para desenhar as fronteiras desses
conflitos, o autor cunha o conceito de domnio de poltica (policy domain),
definindo-o como conjunto de [...] formal organizations identified by specifying a
substantively defined criterion of mutual relevance or commom orientation...
concerned with formulating, advocating, and selecting courses of action to solve that
77

domains problems (Knoke, 1994: 279). Os participantes de um domnio de poltica
no podem ser especificados a priori, argumenta o autor, e precisam ser definidos
empiricamente, o que indica, como no caso de coalizao de defesa, que a separao
entre o Estado e a Sociedade no uma distino analtica da abordagem. A
identificao se d a partir de um evento da poltica para distinguir aqueles que
buscam o mesmo resultado, denominados atores coletivos (Knoke; Pappi, 1991).
Quando colocados na linha de tempo, esses diversos atores coletivos coordenam,
cada um por si, as suas aes (action set) de modo a influenciar um dado evento.
Assim, constitui-se uma arena de lutas em que conjuntos de ao se opem uns aos
outros, formando redes de oposio (opposition networks). Mais claramente do que
abordado em Kingdon (1995), a nfase do autor recai sobre os atores relevantes do
ponto de vista dos processos da tomada de deciso poltica, o que os congela nos
papis desempenhados naqueles momentos. A abordagem de Knoke e Pappi (1991)
permite construir o quadro bem detalhado das batalhas nas polticas pblicas,
levando em considerao o posicionamento de cada um em relao aos demais
atores, suas estratgias de ao e alianas. A construo desses quadros fornece ao
analista, aps o levantamento emprico, uma viso ntida acerca dos pontos
nevrlgicos na trajetria de uma poltica pblica e as decises decorrentes.
Mais do que nas outras abordagens, os lugares ocupados pelos atores
constituem uma das problemticas centrais. Tais lugares so analisados a partir das
relaes de poder, definindo-as como aquelas interaes potenciais e assimtricas
entre os atores sociais que possibilitam o ator exercer um maior controle sobre o
comportamento do outro. O poder pode ser exercido, seja pelo sistema de influncia,
no qual o acesso informao desempenha o principal papel, seja pela dominao,
no sentido de o ator controlar os recursos (dinheiro, terra, trabalho, capital) e, em
funo disso, controlar tambm o comportamento do outro, oferecendo ou retendo o
acesso a algum beneficio. No favorece, no entanto, a realizao de uma opo
terica que busca entender como os atores se tornaram detentores desses poderes
sobre os outros.
O foco das abordagens discutidas na explicao das polticas pblicas tornaria
a exigncia de incorporar a formao dos atores nos seus arcabouos inadequada e
redundante, tendo em vista que diversas vertentes, sobretudo sociolgicas, j fazem
78

esse trabalho. No entanto, importante assinalar que entre a formao do ator e a sua
atuao como ator relevante h uma lacuna que pode jogar uma luz interessante em
suas explicaes. Trata-se de compreender aqueles episdios por meio dos quais os
atores, antes irrelevantes, dispersos e invisveis, tornam a sua atuao significativa e
considerada pelos outros. As abordagens aqui discutidas mostram-se incapazes, na
nossa viso, de analis-los e interpret-los. Assim, no oferecem categorias para
responder uma srie de perguntas advindas da nossa instncia emprica: como o
movimento de sade surge durante a Constituinte enquanto um ator relevante e
consubstanciado na Plenria Nacional de Sade? Como os atores do movimento
influenciam o desenho da implementao de programas de recursos humanos
durante o regime militar? Como o presidente do Inamps, reduto do setor privado,
toma decises que favorecem o setor pblico em detrimento daquele? Como o
Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade assume posio de destaque
nas decises setoriais na dcada de 1990?
Em suma, as abordagens de polticas pblicas que partem dos atores
relevantes no nos oferecem problematizaes e categorias correspondentes, no
podendo, dessa forma, retratar de que maneira os atores dos movimentos sociais
tornam-se importantes nos processos de polticas pblicas. De que formas de ao se
valeram para estarem entre aqueles que influenciam a tomada de deciso ou
participam da implementao de um programa? Para captar esses episdios, as
abordagens dos movimentos sociais (com certas correes, como mostraremos a
seguir), apresentam uma entrada mais adequada, porque permitem captar os atores
nos bastidores, para empregar o conceito goffmaniano, antes que apaream no placo
dos conflitos polticos.


1.3 Construo do objeto de anlise
As abordagens dos movimentos sociais, conforme mostramos, apresentam
uma conceituao limitada da institucionalizao nos movimentos sociais,
restringindo-a a protestos e estrutura interna das organizaes. Mas por que,
79

apesar de no oferecer categorias condizentes, ainda assim vantajoso utilizar essa
teoria? Porque, numa perspectiva mais ampla, o conceito de movimentos sociais
oferece uma vantagem rara de poder pensar um sistema de ao de mdio ou longo
prazo que rene uma diversidades de atores e iniciativas coordenadas com base no
objetivo comum e no reconhecimento de um ns em contraposio a outros,
vistos como aqueles que ameaam. De um ponto de vista mais especfico, a Teoria
dos Movimentos Sociais dispe tambm de uma categoria que permite trabalhar com
um amplo leque de aes, o repertrio de ao dos movimentos sociais, sem nos
limitar ao estudo de uma nica ou especfica forma de atuao dos atores sociais.
A principal categoria analtica que guia a presente anlise esse conceito de
repertrio de ao dos movimentos sociais, em torno do qual gravitam as demais
categorias as quais so secundrias em termos da pesquisa, todavia, indispensveis
para reconstruir o movimento emprico dos cinco perodos selecionados para a
anlise. Recorreremos definio do conceito de movimentos sociais, decantando
trs dimenses operacionais diagnstico e prognstico compartilhados, eventos e
atores que reconstroem o Movimento Sanitrio nas suas permanncias e mudanas
no arco temporal que vai de 1974 at 2006. A passagem entre o contexto e o
movimento social para o seu repertrio de ao ser operacionalizada pela categoria
de estratgia, no sentido de uma direo geral adotada pelo movimento. A seguir,
retomaremos os aspectos mais salientes dos conceitos e seus aspectos operacionais
que permitem construir o objeto analtico desta pesquisa, introduzindo algumas
correes e alteraes necessrias.
Existe uma lista relativamente longa das perguntas clssicas que os analistas
tm feito aos movimentos sociais e que exigem uma diversidade de instrumentais
analticos, tericos e metodolgicos para serem respondidas: quando e por que
surgem? Quem se une aos movimentos? Como so organizados? O que os
movimentos fazem? O que pensam e sentem os participantes dos movimentos
sociais? Como as instituies influenciam os movimentos? Por que declinam? E que
mudana os movimentos trazem? O conceito de repertrio de ao dos movimentos
sociais (Tilly, 2006) se apresenta como hbil ferramenta analtica que busca
responder, aparentemente, as questes relativas ao que os movimentos fazem, mas
tambm capaz de delinear o que os movimentos vm a ser. O cerne do conceito
80

indica que, apesar de no terem sempre as suas aes circunscritas pelas normas e
regulamentos, os atores dos movimentos sociais recorrem s formas de ao j
disponveis na sociedade, podendo adicionar a elas um ingrediente de inovao. Ou
seja, seus atores se apropriam das formas j utilizadas pelos outros, ainda que nesse
processo de apropriao haja espao para as inovaes.
Como indicado na primeira parte do texto, os analistas do preferncia ao
repertrio de ao que gostaramos de denominar de fora das instituies e, no
interior desse conjunto, s aes portadoras de elementos de inovao (pela
efetividade que a imprevisibilidade garante em termos de resultados) em detrimento
do repertrio de ao fora das instituies rotinizado. As propostas da ampliao
do conceito de repertrio de ao dos movimentos sociais empreendidas por
Goldstone (2003), Guigni e Passy (1998) e Abers, Serafim e Tatagiba (2011)
introduzem as aes por ns denominadas de via instituies, que seguindo a
ressalva feita por Guigni e Passy (1998) propomos organizar em outras duas
subcategorias, a saber, as convencionais e no convencionais, aplicando essa
mesma distino para as aes que chamamos de fora das instituies.
Entendemos as aes fora das instituies como aquelas que so
empregadas sem que os atores sigam as regras que operam nas instituies que eles
visam atingir. Promover uma ao fora das instituies no significa necessariamente
que ela seja contra uma instituio; significa que sua gramtica e construo no
pertencem ao modo de operao dessa instituio. Aqui podemos citar o lobby,
negociaes com o poder executivo, protestos etc. As aes via instituies so
aquelas nas quais os atores do movimento social leem as regras da instituio e
operam por meio delas. E aqui os exemplos poderiam ser a ocupao de cargos no
Estado ou a participao institucional no Estado dos atores da sociedade civil.
Acreditamos que essa distino de aes contorna o problema que as categorias de
ao institucionalizada versus ao no institucionalizada poderiam acarretar no
sentido de justaposio e carga normativa. As aes fora das instituies podem
ser institucionalizadas como o so os protestos rotinizados cuja organizao
prevista por lei, ainda que eles se processem fora das instituies. Da mesma
maneira, agir via instituio no para ns o sinnimo da institucionalizao da
81

ao nos termos da literatura, que a associa rotinizao e qual recusa elementos
de inovao.
No interior de cada uma dessas duas categorias de ao introduzimos a
distino convencional e no convencional. A denominao convencional diz
respeito s condutas esperadas, dentro ou fora das instituies, para as quais existem
respostas prontas por parte das autoridades. A no convencional refere-se quelas
aes que carregam um elemento inovador, seja no emprego da forma propriamente
dita, seja no contedo da demanda, e para as quais as autoridades precisam ainda
conceber uma resposta. Optamos por usar a denominao no convencional ao
invs de inovador, porque a literatura dos movimentos sociais confere inovao
um contedo exatamente oposto burocratizado, rotinizado ou institucionalizado,
dotando-a de alto valor de imprevisibilidade.
Por um lado, ao introduzir a possibilidade das aes via instituies serem
no convencionais, defendemos ento que elas no precisam ser necessariamente o
sinnimo da ao burocrtica. Essa distino no interior das aes via instituies
nos permite no tomar a dimenso institucional como sinnimo de rotinizado,
despolitizado, burocratizado ao qual o termo institucionalizao e seus derivados
vm associados na Teoria dos Movimentos Sociais. Por outro, tendemos a concordar
com a literatura quando ela nota que, no momento em que o movimento se torna
inteiramente coincidente com o funcionamento da burocracia estatal totalmente
convencional - , no vale mais a pena usar a categoria de movimentos sociais.
Queremos, no entanto, evitar o outro extremo que est presente na literatura dos
movimentos sociais, onde o institucional tratado de forma deficitria e, ao ser
associado burocratizao, compromete aquilo que valioso nos movimentos
sociais: a capacidade de inovao e criao e o questionamento que os atores dos
movimentos tm. Com isso, no estabelecemos a priori que o mundo das instituies
seria inteiramente burocrtico e rotinizado e que no haveria nele espao de pensar
os movimentos sociais como aqueles atores coletivos que inovam.
Desse modo, o seguinte esquema analtico referente ao repertrio de ao dos
movimento sociais pode ser oferecido:


82



Figura 1 Categorias do conceito ampliado de repertrio de ao dos movimentos
sociais

Fonte: Elaborao prpria para esta tese

No repertrio de ao, incluiremos tambm a possibilidade analtica do uso
das organizaes como forma de ao poltica, tal como sugere Clemens (1993). Os
atores fazem escolhas sobre a forma de organizao a ser adotada de acordo com a
sua leitura do contexto, com base nos recursos que possuem e a partir dos elementos
que esto ao seu dispor, isto , do repertrio organizacional. A organizao no seria
apenas um recurso necessrio para a mobilizao, tal como est enquadrada na
vertente de Mobilizao de Recursos. Antes, os atores poderiam usar politicamente a
organizao ou um conjunto delas.
O uso do repertrio de ao fora das instituies oferece ao pesquisador duas
vantagens analticas, que no existem necessariamente para quem foca as aes via
instituies. Os protestos constituem a forma de ao dos movimentos contra as
autoridades, ao mesmo tempo em que, nos subsequentes ciclos de protesto, as
fronteiras do movimento tornam-se visveis. A visibilidade permite detectar as
organizaes, os grupos, as redes informais e os indivduos que se identificam com a
Repeitoiio ue ao uos movimentos sociais
Aes via instituies
Ao
convencional
Ao no
convencional
Aes foia uas instituies
Ao
convencional
Ao no
convencional
83

causa e em funo da qual esto mobilizados. Ou seja, os protestos so
simultaneamente as formas de ao e os momentos em que o movimento expe a sua
composio. No caso do movimento social que no utiliza o protesto como sua
principal forma de ao, a capacidade analtica do repertrio de capturar o
movimento se enfraquece e coloca o analista diante do desafio de recompor as
fronteiras do movimento social de outra maneira. Isto , o protesto adquire um peso
menor, tornando-se de fato apenas uma ao do repertrio. Diante disso, o
pesquisador encontra-se desprovido da capacidade de identificar os momentos de
mobilizao nos quais as redes informais de organizaes, os grupos e os indivduos
do movimento social e seus enquadramentos se tornam visveis.
Como os protestos em si no constituem uma forma de ao exclusiva aos
movimentos (Meyer; Tarrow, 1998; Tilly, 2006), mas sim sua repetio e recorrncia
ao longo do tempo, a forma de distinguir um protesto empregado pelo movimento
social daquele usado por outro ator social consiste em agrup-los em ciclos. Nos
ciclos de protestos (Tarrow, 1998), as entidades dos movimentos realizam
constantemente o trabalho de sua organizao; os enquadramentos so criados e
recriados pelas lideranas; e os participantes mergulham nos momentos coletivos,
compartilhando dessas experincias de ao e sentidos comuns. Entretanto, se
retirarmos desses ciclos a forma associada, a saber, o protesto, mantendo apenas a
reunio das organizaes, indivduos e grupos envolvidos em atividades coletivas
relacionadas ao movimento, nos depararemos com sequncias de eventos interligados
por um sentido comum (Oliver; Myers, 2003: 3).
Com a ressalva relacionada com a categoria de eventos, na reconstruo do
Movimento Sanitrio, nos pautaremos na definio formulada por Diani, elaborada a
partir do esforo de contemplar os elementos comuns a diferentes escolas e tradies
de pesquisa em movimentos sociais: social movements are defined as networks of
informal interaction between a plurality of individuals, groups and/or organizations,
engaged in political or cultural conflicts, in the basis of shared collective identities
(Diani, 1992: 1). Essa definio ajuda a conectar as partes que pareciam
desarticuladas, estabelecendo relaes que, antes desse olhar analtico, pareciam
inexistentes. Nesses termos, Diani aponta que o conceito desvenda:
84

a process whereby several different actors, be they individuals, informal
groups and/or organizations, come to elaborate, through either joint action
and/or communications, a shared definition of themselves as being part of
the same side in a social conflict. By doing so, they provide meaning to
otherwise unconnected protest events or symbolic practices, and make
explicit the emergence of specific conflicts and issues (see e.g. Melucci, 1989;
Eyerman and Jamison, 1990) (Diani, 1992: 2-3).
Apesar da nfase no conflito, o conceito no se limita s formas de confronto
poltico como cerne da definio, permitindo a incluso de eventos como forma de
interao entre os atores do movimento e entre eles e seus opositores. Os atores do
movimento social, definidos como plurality of individuals, groups and/or
organizations, so conectados pela identidade coletiva, que pode ser capturada pela
definio comum que os atores tem sobre si prprios como uma coletividade frente
a(os) opositor(es) e que compartilham.
Essa definio de Diani (1992), operacionalizada pelas dimenses como
eventos, atores e definio comum, nos guiar, portanto, na tarefa de entender as
transformaes do Movimento Sanitrio ao longo do tempo. Obviamente que a
reconstruo detalhada do movimento, em semelhana ao trabalho de Escorel (1998),
por exemplo, que o faz de forma minuciosa referente ao perodo de cinco anos,
demandaria um esforo para alm das possibilidades de uma pesquisa de doutorado.
Ainda assim, o levantamento proposto permite tematizar a dinmica desse ator em
cinco momentos diferentes nos quais a pesquisa emprica foi dividida de modo a
pensar as questes que esse movimento coloca literatura e simultaneamente
entender como ele funcionou ao longo dos ltimos trintas anos.
A definio comum ser operacionalizada mediante a anlise de dois
elementos presentes nos textos produzidos pelos movimentos, conforme a
abordagem do frame (Bedford; Snow, 2000): diagnstico e prognstico, ou seja, a
expresso de seu posicionamento poltico. Tal anlise ser feita nos documentos
difundidos a partir dos eventos do movimento e permitir captar as permanncias
e as mudanas na viso dos atores ao longo do tempo (1974 a 2006) como tambm
nos informar sobre as organizaes, entidades, grupos informais que, num dado
perodo, fazem parte do movimento. O movimento social reconstrudo pela anlise
desses trs elementos - diagnstico e prognstico, eventos e atores ser inserido na
conjuntura de cada perodo, esboada por alguns traos polticos mais evidentes. A
85

conjuntura no ser interpretada pela estrutura de oportunidades polticas (EOP).
Embora haja uma pressuposio geral na literatura dos movimentos sociais de que as
mudanas na EOP afetam as aes dos movimentos sociais, aqui queremos nos
aproximar dela pelo prisma da interpretao e percepo dos atores. Pela leitura do
diagnstico a avaliao da situao presente e fatores causadores - e do prognstico
a proposta de ao -, possvel destacar o que os atores consideram como
oportunidade ou ameaa. Com base na anlise da conjuntura, diagnstico e
prognstico, eventos e atores, depuraremos quais so as estratgias do movimento
entendidas aqui como linhas norteadoras que guiam os atores na seleo das suas
tticas. As estratgias constituiro a ponte que nos levar anlise do repertrio de
ao no qual distinguiremos, conforme mencionado, as aes via instituies a
aquelas fora das instituies.
Os atores do movimento recorrem ao repertrio de ao do qual escolhem
tticas de acordo com a sua interpretao da estrutura de oportunidades polticas e
as estratgias que prosseguem. Suas aes poderiam ser avaliadas do ponto de vista
de sucesso ou fracasso, de efeitos em relao aos objetivos - embora no seja este o
caso nesse trabalho , ou, em termos mais abrangentes, da capacidade de tornar sua
influncia mais perene. Aqui considero til fazer uso de duas categorias que, embora
de autores diferentes, guardam entre si uma relao de incremento na influncia da
ao dos atores no Estado: situaes nas quais o movimento ganha pontos de acesso
e influncia (Skocpol, 1995) e quando a influncia dos atores se amplia e consolida
estabelecendo o domnio de agncia (Gurza Lavalle; Houtzager; Castello, 2011:10).
A introduo dessas duas categorias ao nosso esquema analtico est baseada no
pressuposto de que os atores tentam escapar da incerteza e das contingncias do
processo poltico, buscando institucionalizar seu acesso e influncia no Estado (com o
qu se tornam visveis do ponto de vista das abordagens de polticas pblicas).
Os pontos de acesso e influncia ao Estado, apresentados por Skocpol (1995),
so resultados do encaixe (fit), nos termos da autora, entre os grupos sociais
munidos de identidades e capacidades organizacionais e polticas e as
oportunidades que a estrutura das instituies polticas de um Estado oferece a
certos atores (e nega a outros). Nessa configurao, as oportunidades so de carter
mais permanente e estrutural do que as oportunidades elencadas no conceito da
86

abordagem do Processo Poltico. A partir disso, por exemplo, a estrutura federativa
da tomada de deciso nos Estados Unidos tende a favorecer aqueles grupos que se
organizam em todos os nveis federativos e no aqueles concentrados em torno de
grandes centros urbanos (Skocpol, 1995: 55). Essas oportunidades so relativas,
porque precisam ser percebidas como tais pelos atores, bem como corresponder s
suas capacidades organizacionais e polticas, constituindo um encontro, que a autora
denomina de encaixe, a partir do qual so produzidos pontos de influncia e acesso
ao Estado.
O conceito de ponto de acesso e influncia carrega necessariamente a ideia de
um acesso parcial, que pode, no entanto, se alargar e ampliar de modo a se
transformar em domnios de agncia. Esses so entendidos como campos
privilegiados de atuao, dotados de barreiras de entrada para novos atores,
munidos de procedimentos de admisso e certificao e acesso privilegiado a
recursos pblicos e privados (Gurza Lavalle; Houtzager; Castello, 2011: 10). Trata-se
daquelas constelaes nas quais a influncia do ator ganha maior extenso e
perenidade. Os domnios de agncia so cristalizaes institucionais e
organizacionais na medida em que significam a continuidade no tempo.
Em sntese, o esquema terico se apresenta da seguinte forma: uma breve
descrio da conjuntura do perodo/governo em foco constitui o pano de fundo no
qual so analisados o diagnstico da situao que os atores fazem e o prognstico em
termos de plano de ao; a seguir, faz-se o exame dos principais eventos organizados
pelo movimento e daqueles identificados com ele e dos seus atores atuantes no
perodo. Esse conjunto de elementos reconstri o movimento e permite indicar quais
so as linhas mestras de ao, isto , as estratgias do movimento. Com essa
indicao se encerra a parte esttica da anlise, intitulada nos captulos como
Alteridade em ao. A interpretao dos elementos dessa parte leva seleo e
investigao das aes do repertrio, tanto das realizadas via instituies quanto
das que ocorrem fora das instituies, de carter convencional e no convencional.
Essa anlise est contida na parte dinmica do estudo, denominada nos captulos
como Estratgias em prtica, e inclui tambm a anlise da construo de pontos
de acesso e influncia ao Estado ou o estabelecimento de domnios de agncia.

87

2. Entre as salas de aula e os gabinetes no Poder Executivo: Movimento
Sanitrio no governo Geisel (1974-1979)
2.1 Conjuntura: governo desenvolvimentista, expanso das polticas sociais e
investimento em recursos humanos
Algumas imagens captam a atuao dos atores do Movimento Sanitrio, o
qual, na segunda metade dos anos 1970, estava em formao (Escorel, 1998): as salas
de aula; a plenria do Congresso Nacional; os eventos acadmicos e universitrios; as
mesas de debates; as cartas e os manifestos; as reunies clandestinas nos sagues dos
aeroportos e aquelas que terminavam em debates, noite afora, regadas chope; os
professores que se tornavam secretrios municipais de sade para erguer do incio a
rede de servios; os jovens mdicos que optavam pela carreira de sanitaristas de
modo a trabalhar junto s comunidades pobres; os ativistas que ocupavam os cargos
no nvel federal do governo; as greves dos mdicos residentes...
O perodo corresponde ao mandato do presidente Geisel (1974-1979), cujo
projeto desenvolvimentista de governo inclua a expanso de algumas polticas
pblicas, entre as quais, as na rea da sade, da cincia e da tecnologia, bem como a
preparao de quadros profissionais. Somado a isso, algumas vitrias eleitorais do
partido da oposio, tolerado pela ditadura, constituram um terreno frtil que
possibilitou tanto a formao do Movimento Sanitrio quanto a prtica de algumas
das suas tticas.
Em dezembro de 1974, o novo governo militar, sob o comando do presidente
Ernest Geisel, anunciava o II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), elaborado
por um grupo de tcnicos prximos ao Presidente do pas, entre os quais, Joo Paulo
dos Reis Velloso, personagem crucial para entender os investimentos em recursos
humanos e desenvolvimento tecnolgico e cientfico no pas na poca (Mantega,
1997: 13). Do ponto de vista econmico, Geisel e sua equipe de economistas
apostaram na poltica desenvolvimentista, voltada para o crescimento do pas, apesar
do quadro recessivo que havia assolado o panorama mundial com o Choque do
Petrleo, em 1973. O II PND propunha polticas que viabilizassem a expanso do
88

mercado interno, no mais pela produo de bens de consumo durveis e no
durveis, mas mediante investimentos em bens de capital. Essa diretriz
desenvolvimentista do governo privilegiava um novo conjunto do empresariado
brasileiro em detrimento do capital estrangeiro, assim como implicava investimentos
nacionais em cincia e tecnologia. Como Mantega afirma:
Contrariando as aparncias da primeira hora, Geisel faria um dos governos
mais intervencionistas do ciclo militar, respondendo ao cenrio recessivo
que se formava no horizonte internacional com a manuteno de altas taxas
de investimento. Reagiu aos ventos neoliberais, que sopravam com muita
fora dos pases mais avanados em direo ao Continente Latino-
americano, com um programa econmico estritamente desenvolvimentista,
que s ampliava a j considervel participao do Estado brasileiro na
economia (Mantega, 1997: 5).
Para chegar a tais objetivos econmicos, o II PND estabelecia algumas
estratgias, entre elas, o desenvolvimento da cincia e tecnologia nacionais e a
formao de recursos humanos ocupavam alguns dos lugares centrais.
O II PND anunciava tambm uma mudana na conduo das polticas sociais.
Em vez de se apostar no crescimento econmico como mecanismo de melhor
distribuio de renda e da melhora das condies de vida da populao, o
documento estabelecia a necessidade de assumir a interdependncia relativa entre as
polticas redistributivas e o crescimento econmico, e optar pela realizao das
primeiras sem esperar os benefcios diretos desse. Tal afirmao contrapunha-se
indiretamente ao posicionamento do antecessor de Geisel, cujo ministro da Fazenda
pronunciou a famosa frase: esperar o bolo crescer para, depois, reparti-lo. Assim,
para reduzir substancialmente a pobreza absoluta e assegurar o aumento
substancial da renda real para todas as classes, o plano previa a execuo [...] da
politica social articulada, que no constitua simples consequncia da poltica
econmica, mas objetivo prprio (PND II, 1974: 71). As reas da educao e da
sade, ao lado da infraestrutura de servios urbanos, tornavam-se prioritrias no
campo social (PND II, 1974: 99).
Concretamente, o II PND propunha quatro tipos de ao na estratgia social,
dos quais um se referia ao setor da sade
21
. No Plano estavam previstas tanto a

21
As outras trs linhas eram: i) conjugao da politica de emprego com a politica de salrios (criao
de novos empregos, eliminao de subempregos; garantia de reajustes salariais anuais); ii) a poltica
89

ampla formao de profissionais, com o oramento designado, formulada nos termos
do documento como Poltica de Valorizao de Recursos Humanos,
compreendendo, no Oramento Social, investimentos no valor de Cr$ 267 bilhes, no
perodo 1975-1979, em Educao, Treinamento Professional, Sade e Assistncia
Mdica, Saneamento, Nutrio, quanto s reformas institucionais nas agncias
setoriais de modo a melhorar a sua eficcia. O II PND indicava que nas reas de
Sade Pblica e Assistncia Mdica da Previdncia, cuidar-se- da reforma de
estruturas para dar capacidade gerencial a esses setores, a exemplo do que j se vem
fazendo na Educao, especialmente quanto s Universidades (PND II, 1974: 73,
grifos no original).
Do ponto de vista poltico, o perodo estava marcado por avanos e
retrocessos, apesar do anncio do presidente sobre a abertura gradual e segura rumo
democracia. Os resultados das eleies desde 1974 mostraram que o
descontentamento estava aumentando: a oposio concentrada no partido tolerado
pelos militares, o MDB (Movimento Democrtico Brasileiro), foi obtendo sucessivos
sucessos no Legislativo federal e em municpios. Uma vez no poder, esses novos
polticos progressistas, estivessem no Legislativo ou no Executivo, podiam se tornar
aliados do Movimento Sanitrio.


2.2 Alteridade em ao
Com essa conjuntura como pano de fundo, descreveremos, a seguir, o
Movimento Sanitrio na sua fase de formao. Comearemos com a definio
compartilhada pelos atores do movimento em termos do diagnstico e prognstico,
na qual ficar claro o projeto poltico de universalizao de acesso sade como
direito do cidado e dever do Estado, o qual pe em xeque o modelo vigente
caracterizado como excludente e privatizante. A sistematizao dos principais

de integrao social para a incluso de novas categorias da populao aos benefcios j existentes da
poltica habitacional, da previdncia social, dos mecanismos de remunerao indireta como salrio
desemprego e abono salarial que repem as perdas inflacionrias (PIS-PASEP) e, por fim, iii) a politica
de defesa do consumidor para garantir preos mais baixos nos produtos de consumo bsico,
qualidade de medicamentos e segurana nos veculos(PND II, 1974: 71-73).
90

eventos nacionais nos servir como base para apresentar os grupos e as organizaes
do movimento, em boa parte ligados a espaos universitrios, de formao e de
pesquisa e, em menor grau, ao setor pblico de prestao de servios de sade. Por
fim, conheceremos os atores do movimento.


2.2.1 Diagnstico e prognstico do Movimento Sanitrio: sade e democracia

Em novembro de 1976, na capa do primeiro nmero da revista Sade em
Debate, veculo difusor do Movimento Sanitrio, publicada a charge da principal
agncia de sade no pas, o Instituto Nacional da Previdncia Social (INPS). Principal
tanto porque estava a cargo dela a prestao de servios de sade populao
contribuinte da Previdncia como porque concentrava mais de 80% de todos os
recursos setoriais. A charge denuncia o destino perverso da verba que no
convertida em benefcios aos contribuintes: esses aguardam em enormes filas pelo
atendimento, enquanto a verba devorada por uma mquina claramente vida. A
crtica voltada ao INPS sintetiza a posio poltica dos ativistas do Movimento
Sanitrio. Os documentos divulgados nos encontros e eventos dessa poca, em
formato de cartas pblicas e manifestos, fornecem os detalhes. Recorremos voz dos
atores para indicar os principais elementos do diagnstico no qual estava baseada a
proposta do movimento para um novo sistema de sade:
As doenas infecciosas e parasitrias atingem mais da metade da populao
brasileira, e a estas se somam doenas degenerativas tais como cncer,
doenas cardiovasculares e outras que acometem a grande parcela dos
brasileiros. A mortalidade infantil vem aumentando progressivamente nos
ltimos anos, na proporo que vem decrescendo o poder aquisitivo do
povo [...] A vida mdia do brasileiro ainda muito baixa, j que cerca de
75% dos trabalhadores recebem menos do que 2 salrios-mnimos no
podendo assim conseguir alimentos em quantidade e qualidade suficientes
para, pelo menos, gerar a energia consumida pelas horas de trabalho e
alimentar adequadamente suas famlias. A grande maioria da populao
vive em condies sub-humanas, habitando moradias sem abastecimento de
gua e sem redes de esgoto. As favelas, cortios e alagados se multiplicam
assustadoramente nos centros urbanos. [...] Achamos que os fatores acima
apontados so os principais responsveis pela baixa qualidade de vida do
povo brasileiro [...] Diante disso, deparamos com a prtica de uma Medicina
com marcada tendncia mercantilista, voltada em grande parte para o lucro
e, secundariamente, para a sade. Tal prtica mdica passou a existir no
91

Brasil, significativamente, a partir da ltima dcada. [...] O pas vive sob
regime de exceo, o povo como principal interessado e verdadeiro
financiador do sistema de sade no pode discutir e colocar livremente as
suas reivindicaes e muito menos lutar por um sistema de ateno mdica
voltado para suas reais necessidades (Carta dos Profissionais de Sade, 1977:
8).
Ao associarem as precrias condies de sade, marcadas pelas epidemias e
pelas doenas degenerativas, ao contexto mais amplo no qual se encontrava o pas, os
atores rompiam com a viso de cunho biolgico e elevavam os determinantes
polticos, sociais e econmicos altura da explicao. No recorriam histria de
longo prazo, pois os agentes causadores da precariedade da situao estavam vivos,
presentes na arena poltica e, portanto, eram os alvos diretos das crticas e das
reivindicaes. O regime autoritrio conduziu a poltica econmica de modo a
excluir grande parte da populao dos benefcios do crescimento, mantendo-a na
misria. Agravavam a situao a centralizao do poder e a consequente excluso
dos atores sociais e polticos dos processos da tomada de decises que lhes diziam
respeito. A configurao do setor de sade, no qual o macabro INPS da charge
desempenhava um papel relevante, era uma decorrncia direta do sistema poltico:
excludente, privatizante e hospitalocntrico.
A excluso a qual os atores do movimento se referiam expressava a dualidade
do sistema de sade sob responsabilidade do Estado brasileiro
22
. Havia o subsistema
de sade previdencirio que fornecia os servios aos contribuintes da Previdncia
sob o comando do INSP e que, em 1977, abrangia 55 milhes de habitantes do total
de 113.208.500 (Possas, 1980: 276). Dispondo de mais de 80% do total dos recursos
setoriais, o carter privatizante do sistema consistia na contratao de provedores
privados para fornecer os servios de assistncia sade. Esses eram favorecidos por
verbas especiais para a construo dos estabelecimentos hospitalares e pelo Estado
que lhes assegurava os contratos: se, em 1960, somente 14,4% dos leitos pertenciam
ao setor lucrativo, em 1975 essa porcentagem j alcanava 54,2% (Possas, 1980: 309).
Todo esse subsistema repousava na assistncia mdico-hospitalar curativa em
detrimento das aes preventivas. O segundo subsistema do qual se incumbia o
Estado era voltado queles que no contribuam com a Previdncia, ou seja, os que

22
Aqui no nos referimos prestao privada de servios de sade que tambm existia como opo.
92

estavam fora do mercado formal de trabalho. Em comparao ao primeiro
subsistema, esse era marginal em termos de recursos e estabelecimentos. A
populao de alta vulnerabilidade do ponto de vista social e econmico podia
recorrer apenas a escassos servios fornecidos pelas Secretarias Estaduais de Sade -
visto que os municipais eram praticamente inexistentes (Carvalho, 2011) - e aos
estabelecimentos filantrpicos, popularmente chamados Santas Casas. O
Ministrio da Sade (MS) tinha suas aes voltadas principalmente para as
campanhas de preveno. Em resumo, a sade naquela poca no Brasil no era um
direito social e sim, por um lado, um benefcio prestado mediante a contribuio e,
por outro, um servio praticamente emergencial, rarefeito e apoiado na caridade e
filantropia.
A explicao causal identificada no diagnstico levava ao prognstico:
demandas de democratizao, de reformulao do modelo econmico com vistas a
melhor distribuio de renda e de melhoria das condies de vida em termos de
saneamento bsico, habitao, alimentao e educao. Na parte setorial, os atores
clamavam pela instalao de um sistema de sade que integraria, sob comando
nico, as diversas agncias, pelo fortalecimento de servios pblicos nos nveis
estadual e municipal e pelo controle do setor exercido pela populao e profissionais.
O diagnstico e o prognstico apresentados faziam parte de vrios
documentos que circulavam nos eventos nos quais se encontravam os militantes e os
ativistas. Marcaram, por exemplo, a reunio dos ativistas na XXIX Reunio Anual da
Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC), em 1977, na qual
organizaram o simpsio Realidade de Sade no Brasil e fizeram circular a Moo
contra a privatizao (Moo, 1977: 5). O trecho reproduzido era fragmento da
Carta dos Profissionais de Sade Populao Brasileira da Associao Nacional
dos Mdicos Residentes (ANMR), divulgada no Dia Nacional de Sade e
Democracia, organizado na Pontifcia Universidade Catlica (PUC-SP). Nessa data,
22 entidades se propuseram a lanar um amplo movimento em prol da sade pblica
(Carta dos Profissionais de Sade, 1977: 8). Em 1979, durante o 1
o
Simpsio da
Poltica Nacional de Sade, realizado no Congresso em Braslia, o texto A Questo
Democrtica na rea de Sade, assinado pela primeira organizao do movimento,
93

o Centro Brasileiro de Estudos de Sade (Cebes), refletia a mesma abordagem
(Cebes, 1980).
As cartas, os manifestos e os documentos levam-nos aos lugares de sua
divulgao e circulao. Trata-se de eventos, em boa parte organizados no meio
acadmico e universitrio, nos quais comparecem entidades, grupos e indivduos do
Movimento Sanitrio em processo de formao e ainda nas primeiras mobilizaes
(Escorel, 1998).


2.2.2 Eventos e atores do Movimento Sanitrio
As cartas e os manifestos apresentados acima coroavam uma srie de
ocorrncias de abrangncia nacional na segunda metade da dcada de 1970. A
anlise de tais eventos (entre 1974 e 1979) indica sua prevalncia na rea acadmica,
estudantil ou universitria em relao aos eventos de tipo conjuntural ou aos eventos
setoriais, aqueles ligados ao setor pblico de sade ou s profisses. A prevalncia de
eventos com perfil acadmico no deve causar estranheza. A nova teoria da Medicina
Social que embasava o projeto do movimento era produzida nos Departamentos de
Medicina Preventiva de algumas universidades desde o incio dos anos 1970, entre os
quais os mais citados so: o Departamento da Santa Casa de So Paulo, da
Universidade de So Paulo (USP), da Escola Paulista de Medicina (EPM), das
Faculdades de Medicina de Botucatu, de Ribeiro Preto e da Universidade de
Campinas (Unicamp); tambm so referidos os Departamentos da Universidade
Estadual de Londrina (UEL), Universidade de Braslia (UnB), Universidade Federal
da Bahia (UFBA), o Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio
de Janeiro (UERJ) e a Escola Nacional de Sade Pblica (ENSP) do Rio de Janeiro
entre outros (Escorel, 1998; BRASIL/MS/SEGEP, 2006) e, no perodo em foco, as
primeiras turmas dos seus formandos estavam assumindo os postos de trabalho nas
universidades, chegando residncia mdica, realizando mestrados ou cursos de
especializao. Com efeito, no por acaso que a primeira organizao do
movimento tenha sido criada, em 1976, na Universidade de So Paulo.
94

A ideia da criao do Centro Brasileiro de Estudos de Sade (Cebes) foi
articulada e divulgada por Srgio Arouca, um dos lderes do movimento e ex-
professor do Departamento de Medicina Preventiva da UNICAMP, no anfiteatro da
Universidade de Braslia, durante a XXIX Reunio Anual da SBPC, em julho de 1976
(Relatrio 2005a: 83). A fundao contou com a participao dos alunos oriundos do
Curso de Especializao em Sade Pblica da Faculdade de Sade Pblica da USP,
dos diversos Departamentos de Medicina Preventiva, dos servidores da Secretaria
Estadual de Sade de So Paulo e dos integrantes do Programa de Estudos
Socioeconmicos em Sade da Escola Nacional de Sade Pblica no Rio de Janeiro
(Escorel, 1998: 75). Em outras palavras, o Cebes foi fundado por aqueles que estavam
vinculados aos principais espaos onde se concentravam os ncleos de debates
crticos ao sistema de sade em vigncia no pas.
A fundao do Cebes propiciou o formato oficial para as reunies sistemticas,
mas nada formais, dos seus primeiros militantes, que ocorriam no restaurante Degas,
no bairro paulistano de Pinheiros, situado bem prximo Faculdade de Sade
Pblica. Quando ocorreu a transferncia da sede da fundao para a Escola Nacional
da Sade Pblica, no Rio de Janeiro, as reunies mantiveram o estilo pouco formal.
Paralelamente, seus fundadores estavam envolvidos na edio de uma revista, cujo
principal propsito era a difuso de ideias inovadoras (Relatrio, 2005a: 43). O
primeiro nmero do peridico Sade em Debate foi lanado em novembro de 1976. O
entusiasmo do seu idealizador, David Capistrano Filho, aponta que a ideia da revista
estava distante de ser mais um peridico setorial:
Numa madrugada muito especial j quase no final de ano [outubro], David
no conseguia dormir, no conseguia conter a sua enorme ansiedade. que
logo ali, bem prximo do lugar onde morvamos, estava no prelo o primeiro
nmero da revista Sade em Debate []. Enfrentamos o frio da madrugada
e o perigoso deserto das ruas, e assim mesmo fomos a p at a grfica, em
pleno processo de impresso da revista. Ao ter em suas mos o primeiro
exemplar daquela realizao, David, muito emocionado me falou: Rosa,
voc sabe o que isso significa? Voc sabe por que eu tinha que vir agora?
Esta revista a nossa primeira vitria! Ela vai provocar grandes
transformaes (Rosa Barros apud Paula et al. 2009: 152).
Um ano depois, a publicao contava com 4 mil assinantes, e o Cebes, com mil
scios e 33 representantes em 16 estados (Paula et al. 2009: 154). Tanto no processo da
difuso como na organizao dos subsequentes nmeros, os destinos da revista
95

sempre dependeram do empenho dos seus criadores que a divulgavam em eventos,
viagens e espaos institucionais dos quais faziam parte (Paula et al., 2009: 154; Jouval,
entrevista, 2004).
Recm-fundado, o Cebes se fez representar pelos seus integrantes em vrios
eventos de carter universitrio nos quais era debatido o novo projeto da sade. Em
1977, ano marcado pela forte mobilizao de estudantes universitrios do pas que
ganhavam as ruas em atividades de protesto (Araujo, 2007: 338), o Cebes esteve
presente no IX Encontro Cientfico de Estudantes de Medicina (ECEM) em
Florianpolis, no XIX Congresso Brasileiro de Higiene em So Paulo
23
, na IV Semana
de Estudos sobre Sade Comunitria (SESAC) em Londrina, no Dia Nacional de
Sade e Democracia na PUC-SP e na Semana de Debate sobre Sade, no Rio de
Janeiro. A participao do Cebes nos trs primeiros eventos indica que os militantes
aproveitavam os eventos tradicionais da rea de sade para promover encontros de
seus membros e divulgar a sua proposta. Os encontros dos militantes em tais
eventos, alm de resolver de antemo a questo dos recursos e contar com um
pblico cativo, respondiam tambm s razes de segurana e proteo dos seus
participantes contra o aparelho de represso do regime militar que, apesar de certo
clima de distenso, continuava ativo, rastreando e reprimindo as atividades tidas
como subversivas.
Um desses eventos de carter universitrio era a Semana de Estudos sobre
Sade Comunitria (SESAC), concebida e organizada inicialmente pelos alunos de
medicina de Belo Horizonte e Braslia. O propsito da SESAC, que reunia de 2 a 3 mil
estudantes, era debater e compartilhar as experincias em projetos de sade
comunitria, desenvolvidos por algumas universidades e que se diferenciavam dos
demais servios pblicos por oferecer cuidados integrais populao em geral, com
base na sua participao. Os estudantes convidavam figuras identificadas com uma
viso alternativa da sade e da medicina, como Guilherme Rodrigues da Silva,
Ceclia Donangelo, Srgio Arouca, Ana Tambelini e Hsio Cordeiro (Campos, F.,

23
O Congresso Brasileiro de Higiene, em sua XIX edio, foi realizado por mobilizao e imposio
dos diversos grupos crticos organizao do setor de sade, aps oito anos de silncio. Reuniu
grupos acadmicos com militantes nos servios de sade, entre eles, os mdicos sanitaristas (Nemes
Filho, 1992: 42).

96

entrevista, 2005). Organizados no perodo da Semana Santa, eram eventos extensos
em termos de tempo e dedicao dos militantes, que ficavam ao longo da semana
(Escorel, entrevista apud Relatrio, 2005b) e envolviam os estudantes na aspirao
por transformaes, bem como abriam os horizontes de opo profissional para alm
da prtica liberal da profisso, como mostra o depoimento de um sanitarista que era,
na poca, estudante de medicina:
A gente veio com um nibus, viemos com um nibus de Braslia a
Campinas, passamos 3 dias aqui [no SESAC de 1975]. Eu assisti uma
conferncia, creio que me lembro do contedo, o ttulo dizia Sade e
democracia, me parece, e o Srgio Arouca falou de uma tese que me
impressionou muito. Que o Brasil tinha condies tcnicas e at recursos
financeiros para resolver uma srie de problemas de sade que no resolvia
por falta de vontade poltica e que precisava se construir uma vontade
poltica, de atores e movimentos. Eu como estudante fiquei muito
impressionado, [porque] em Braslia a gente tinha uma formao muito
cientificista... (Campos, W., entrevista, 2005).
Foi na quarta edio do SESAC, em 1977, que os militantes do movimento
aproveitaram o espao do evento para suas reunies paralelas programao oficial
(Rosas; Campos, 1977)
Entre os eventos conjunturais do perodo, vale destacar o Encontro por
Melhores Condies de Sade, de 1978, e o 1
O
Simpsio de Poltica Nacional de
Sade, de 1979. O Encontro ocorreu nas dependncias da Fundao Getlio Vargas,
em So Paulo, sendo a primeira reunio entre os diversos atores em luta pela sade.
Junto com os atores do Movimento Sanitrio, como a Associao dos Mdicos
Sanitaristas de So Paulo (AMSESP), a Associao Nacional dos Mdicos Residentes
(ANMR), os estudantes de medicina de diversas faculdades e os sindicalistas do
Movimento pela Renovao Mdica (Doimo; Rodrigues, 2003: 98; Nemes Filho, 1992:
66), encontravam-se tambm 17 grupos de moradores. O Simpsio, considerado o
mais importante encontro pela literatura setorial, foi realizado no Plenrio da
Cmara dos Deputados. Como o prprio nome indica, no foi um protesto, mas um
evento, realizado ao longo de trs dias, no qual 800 pessoas debateram a conjuntura e
o projeto para as mudanas. Impulsionado pelo ncleo do Cebes de Braslia, que
assessorava os parlamentares da oposio nas questes de sade na Cmara
Legislativa (Rodrigues Neto, 2003: 40), o evento foi organizado pela Comisso de
Sade da Cmara e serviu como caixa de ressonncia para o projeto do movimento,
97

tanto naquele momento como posteriormente, com a divulgao do A Questo
Democrtica na rea da Sade, documento elaborado pelo Cebes e adotado pelo
coletivo do Simpsio como a melhor expresso dos debates. Nesse documento
estavam expostos com clareza o diagnstico e prognstico nos termos apresentados
na seo anterior.
Outra organizao importante do perodo em foco foi a Associao Nacional
dos Mdicos Residentes (ANMR), que dividiu o palco com o Cebes em alguns dos
eventos j citados. A ANMR, fundada em 1966, foi uma entidade tomada pelos
militantes do movimento, que fizeram dela um espao de formao poltica dos
jovens mdicos (no interim que a residncia mdica constitui entre o trmino da
faculdade e o exerccio da atividade profissional) e uma plataforma para a
divulgao do projeto do movimento (Gadelha, entrevista, 2005). A Associao
Nacional dos Mdicos Residentes
24
, apesar do seu nome, funcionava como agregao
das instituies que ofereciam a residncia. A partir de 1975, a ANMR iniciou a
filiao dos residentes e passou a represent-los, defendendo a regulamentao
trabalhista em oposio ao status do residente como estudante de ps-graduao. A
inflexo, tanto em termos do perfil dos membros quanto da pauta poltica, se deu
com a volta das, at ento pouco ativas, associaes estaduais de So Paulo e Rio de
Janeiro, que haviam se articulado para promover uma ao comum no 1
o
Encontro
Rio-So Paulo de Mdicos Residentes do incio do ano 1975. Amparavam essas
associaes estaduais os graduados dos Departamentos de Medicina Preventiva de
So Paulo e os mestrandos da Medicina Social do IMS do Rio de Janeiro, entre os
quais, Paulo Elias, Maria de Ftima Duarte, Antnio Carlos d'Avila, Paulo Gadelha e
Marcio Almeida (Gadelha, entrevista apud Relatrio, 2005b).
A ANMR recorreu greve como estratgia de atuao em dois anos, 1978 e
1979, durante a onda de greves que explodiu no pas, simbolicamente representadas
at hoje pelas greves dos metalrgicos de So Bernardo do Campo (Kinzo, 1988: 203).
Nessas mobilizaes, lutava-se pelo reconhecimento do mdico residente como
trabalhador: em 1978, houve a mobilizao bem sucedida em termos da reivindicao
Luta pelo aumento emergencial de cinco salrios; em 1979, a mobilizao pela

24
A reconstruo da trajetria da ANMR foi realizada com base no trabalho de pesquisa de mestrado
de Paulo Elias de 1987, intitulado Residncia mdica no Brasil: institucionalizao da ambivalncia,.
98

Carteira Assinada, que fracassou em seus objetivos
25
. A partir do ano seguinte, as
mobilizaes cessaram e as associaes estaduais de So Paulo e Rio de Janeiro se
retiraram do papel de protagonistas que haviam desempenhado no ltimo
quinqunio (Elias, 1987: 36-37).
Contudo, como se estivesse substituindo a ANMR, nascia, em setembro de
1979, outra organizao do Movimento Sanitrio, a Associao Brasileira de Ps-
Graduao em Sade Coletiva (Abrasco), com o objetivo de congregar os interesses
dos diferentes cursos de ps-graduao naquela rea (Lima; Santana, 2006: 17)). Em
uma leitura rpida, poderia deixar de ser notada a nova denominao empregada
pelo movimento, qual seja, a de sade coletiva. Com essa nomenclatura, o grupo de
50 fundadores marcava a diferena em relao aos demais campos de especializao,
sejam esses, a sade preventiva, a sade comunitria e a sade pblica (Belisrio,
2002: 135).
A ideia da constituio da Abrasco havia surgido por iniciativa dos docentes
dos cursos de medicina preventiva e dos programas de residncia em medicina
preventiva das distintas partes do pas, que se reuniam, a partir de 1977, em
encontros como a 1
a
Reunio Nacional de Docentes em Medicina Preventiva, em So
Paulo; o 1 Encontro Nacional de Ps-graduao em Sade Coletiva, em Salvador; e o
1 Frum de Debates sobre a Residncia em Medicina Preventiva, tambm em So
Paulo. A Abrasco surgia para politizar a formao de recursos humanos (Fonseca,
2006) e, j em meados dos anos 1980, assumiu a vanguarda poltica do movimento,
fazendo parte das mobilizaes e das frentes de presso nas arenas polticas em que o
processo da luta pelo novo sistema de sade a exigia. Isso significava atuao alm
do campo acadmico (Belisrio, 2002).



25
A ttica de greve foi tambm utilizada pelo Movimento de Renovao Mdica (REME). Embora
invisvel na nossa sistematizao de eventos, o REME tambm considerado um ator do Movimento
Sanitrio (Escorel, 1998; Nemes Filho, 1992), surgido no processo mais geral de renovao do
movimento sindical, combatendo as lideranas tradicionais dos mdicos por meio de eleies nos
sindicatos, liderando campanhas salariais e greves que eclodiram na segunda metade dos anos 1970.
99

2.3 Estratgias em prtica
Da descrio realizada acima, fica claro que os atores do Movimento Sanitrio
no optaram pela estratgia de confronto poltico para fazer avanar seu projeto de
universalizao de acesso sade como direito do cidado e dever do Estado. Suas
aes, como veremos, passavam por instituies e eram pautadas pelas estratgias do
caminho institucional e da formao do campo profissional (Rodrigues Neto, 1997;
Escorel, 1998; Paim, 2008). Em relao primeira, escolhemos os episdios que
mostram como os sanitaristas a pem em prtica, seja atuando nos programas de
expanso de servios de sade seja ocupando os cargos nas agncias setoriais. A
ttica associada segunda estratgia a da apropriao de espaos e atividades do
Estado para as finalidades do movimento e ser apresentada em dois episdios.
importante ressaltar que o texto no seguir a trajetria histrica da poltica de
sade. Todavia, os principais eventos, medidas e reformas setoriais fazem parte do
relato e constituem o pano de fundo do qual destacaremos a atuao dos atores do
Movimento Sanitrio.


2.3.1 Estratgia do caminho institucional
As mudanas no setor da sade previstas no II Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND) do governo Geisel abrangiam reformas de cunho
institucional que no alteravam o status quo do sistema em vigncia, bem como
alguns programas de extenso de servios. O II PND traduziu-se na instalao, em
1977, do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (SINPAS), o qual
estabelecia que caberia ao novo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
(MPAS) uma atuao voltada principalmente para o atendimento mdico-assistencial
individualizado. Essa atividade foi concentrada, dois anos depois, na agncia
dedicada sade previdenciria, o Instituto Nacional de Assistncia Mdica da
Previdncia Social (Inamps). Ao Ministrio da Sade, por sua vez, couberam as aes
de sade pblica, entre as quais, a formulao da Poltica Nacional de Sade, como
tambm a promoo e a execuo de aes preferencialmente voltadas para as
100

medidas preventivas e os atendimentos de interesse coletivo (BRASIL. Lei N
o
6.439,
de 1 de setembro de 1977). Essas medidas visavam tornar o sistema mais eficiente,
visto que os problemas eram atribudos a questes gerenciais e administrativas.
Em busca de legitimidade, o governo Geisel apoiou a expanso dos servios
de sade nas regies perifricas e pobres do pas mediante o Programa de
Interiorizao de Aes de Sade e Saneamento (PIASS) (Falleti, 2010). Todavia, a
tentativa de fazer dessa uma experincia de alcance nacional, por meio do Programa
Nacional de Servios Bsicos de Sade (Prev-Sade), mostrou que no se tratava de
medidas voltadas para a reorientao radical do setor de sade e que os
representantes do setor privado estavam atentos s aes que podiam prejudicar sua
posio (Paim, 2008: 86). O Prev-Sade, como proposta lanada em 1979, previa
estender a cobertura de sade em termos nacionais e universais, incluindo, no
mnimo, 40 milhes de brasileiros (Paim, 1984: 11). Contudo, a proposta no saiu do
papel.
Tanto o PIASS, na sua execuo, quanto o Prev-Sade, na sua concepo,
contaram com a presena dos sanitaristas. No PIASS, eles ocuparam os cargos de
coordenao; no caso do Prev-Sade, foram seus autores (Santana, entrevista, 2005).
Independentemente do resultado, ambos diziam respeito estratgia de mudana,
por caminho institucional, que os ativistas, os militantes e os participantes do
movimento buscavam colocar em prtica.
O caminho institucional, denominado pelos atores de ocupao de espaos
no Estado, foi formulado como estratgia do movimento em torno de 1978 pelas
suas lideranas, entre as quais, Nelson Rodrigues dos Santos, Srgio Arouca,
Eleutrio Rodrigues Neto, Guilherme Rodrigues da Silva, Marcio Almeida, Carlyle
Guerra de Macedo, que estavam presentes durante as reunies do grupo
denominado Projeto Andrmeda (Relatrio, 2005b: 277). Tal projeto consistia em
encontros fechados e clandestinos realizados em sagues de aeroportos e hotis
durantes as viagens a trabalho de seus participantes de um restrito grupo de
ativistas, nos quais eram discutidas as estratgias e as tticas que levariam o projeto
da democratizao da sade adiante (Relatrio, 2005b: 129).
A deciso veio a nomear a atuao desses profissionais naqueles espaos do
Estado nos quais era possvel colocar em prtica a nova viso sobre a sade. Essas
101

experincias tinham em comum a sua localizao nos interstcios do sistema em
vigncia, isto , foram restritas a programas de abrangncia limitada, aos cargos
dotados de poder decisrio limitado e ao nvel municipal que no desempenhava na
poca um papel de importncia na prestao de servios de sade. possvel atribuir
a estratgia da ocupao de espaos forma de ao assumida pelo clandestino
Partido Comunista Brasileiro (PCB), do qual faziam parte diversos militantes do
movimento, ainda que no fosse menor a possibilidade de que outros ativistas, com
vnculos associativos distintos, trabalhassem em experincias de expanso de acesso
sade no Estado. De fato, essa foi uma oportunidade por eles aproveitada, como
mostraremos na carreira de sanitarista da Secretaria de Sade do Estado de So
Paulo ou em alguns municpios.
At o incio dos anos 1970, havia uma clara ciso entre as esquerdas brasileiras
agrupadas em organizaes clandestinas, que optavam pela luta armada como
caminho capaz de levar ao socialismo, e o Partido Comunista Brasileiro, que defendia
a luta democrtica por meio da lei. Depois, em parte devido ao fracasso da luta
armada contra o regime militar, houve uma mudana no posicionamento poltico de
parte das esquerdas, que incorporaram a luta democrtica em sua atuao, deixando
para trs a revoluo como horizonte que pautava as aes. Esse deslocamento
reafirmou a forma de atuao do PCB, a qual seguia a proposta da unio de foras
democrticas contra o regime, agindo, no entanto, dentro da lei. A opo pela linha
reformista diante do regime militar fora feita pelo partido em seu VI Congresso, em
1967, no sem discordncias e resistncias internas daqueles que preferiam a via
revolucionria (Silva, 2005: 46). A estratgia do caminho institucional legal visava
derrotar o regime por meio de solues pacificamente negociadas. Os comunistas
defendiam a participao em todas as instituies permitidas pelo regime militar, a
aliana com todos que se opunham ditadura em Frentes Democrticas e
consideravam possvel e desejvel reestabelecer a ordem democrtica atravs do
caminho eleitoral: "Se no pr-64 ser comunista era lutar pelas reformas e ou pela
revoluo na lei ou na marra, no ps-64 ser comunista era lutar pelas reformas e
pela revoluo apenas na lei" (Pandolfi, 1995: 207).
A opo pela mudana na lei significou que o chamado Partido
orientasse os seus militantes a se filiarem ao MDB e a ajudarem a conquistar os
102

espaos. Enquanto outras organizaes pregavam o voto nulo, o PCB, clandestino
desde 1947, aderiu ao MDB e participou das eleies de 1966 (Pandolfi, 1995: 206). As
eleies vitoriosas para o partido de oposio de 1974 foram, em parte, a confirmao
do sucesso da estratgia dos comunistas de criar uma aliana entre as foras
democrticas e de derrotar gradativamente o regime dentro da lei. De forma
clandestina, sem se identificar como tais, em funo da constante perseguio de seus
quadros pelo aparelho repressivo do regime militar, os comunistas participaram das
eleies municipais de 1976, como tambm das legislativas de 1978, quando cerca de
20 candidatos do partido foram eleitos (Motta, 2007: 298). A forma legalista de atuar
tambm era visvel nas universidades, permeadas por vrias tendncias polticas, das
quais a Unidade do PCB se fazia presente em quase todas. Quando, nas assembleias
estudantis, se discutia a forma de atuao, os militantes do PCB foravam a opo
pela manifestao dentro da lei: entre um auditrio da associao de jornalistas e
as ruas do centro da cidade, optavam pela primeira alternativa (Araujo, 2007: 333).
A linha programtica do PCB e as formas de ao decorrentes espelhavam-se
na atuao dos atores do Movimento Sanitrio, em cujas fileiras encontravam-se
ativistas do Partido
26
: mobilizaes eram organizadas em eventos regulares,
pacficos e sem enfrentamento direto do poder; a atuao por dentro do Estado,
esse sob o controle do regime ento contestado, era autorizada como estratgia de
derrot-lo a partir do seu interior e das prprias leis. Com efeito, a estratgia acabou
se disseminando e os ativistas, do PCB ou no, buscaram espaos que lhes
permitissem atuar de acordo com a perspectiva que tinham da questo da sade
pblica. Isso foi possvel com a expanso da cobertura de sade, tanto a promovida
pelo governo federal, em busca da legitimidade, quanto por alguns governos
estaduais e municipais.




26
Entre as lideranas mais preeminentes do Movimento Sanitrio que faziam parte do clandestino
PCB estavam David Capistrano Filho, Eleutrio Rodrigues Neto, Jos Temporo, Marcio Almeida,
Srgio Arouca entre outros.
103

2.3.1.1 Ttica de atuao em programas e aes com perfil reformista

Ao longo da segunda metade dos anos 1970, no nvel federal e em alguns
estados, foram desenvolvidos programas e projetos de expanso de servios de
sade - sem que se alterassem, todavia, as bases do sistema de sade como um todo.
Esses programas incorporavam em sua coordenao mdicos que compartilhavam
da nova viso da sade. Dois exemplos, o de Nelson Rodrigues dos Santos e o de
Francisco de Assis Machado, mostram como esses profissionais ocuparam cargos na
rea de sade pblica. A experincia prvia de ambos os militantes em projetos
comunitrios e conexes profissionais desempenhou um papel importante nessa
insero.
Nelson Rodrigues dos Santos participou da montagem da primeira faculdade
de medicina na Universidade Estadual de Londrina e do Departamento da Sade
Comunitria, dotando-o de um corpo docente multidisciplinar e desenvolvendo, em
parceria com o poder municipal, a instalao dos postos de sade na periferia de
Londrina e no norte do Paran (Santos, 2008/2009: 647). Os servios eram pautados
na ateno integral comunidade, em vez das tradicionais e limitadas aes
preventivas. No se tratava de uma exceo. Os Departamentos de Medicina
Preventiva, do qual se originava o pensamento inovador na sade, promoviam
projetos em regies ou bairros pobres, chamados na poca de medicina
comunitria. Esses projetos serviam tanto de estgios para os alunos como uma
forma de experimentao do novo modelo de prestao de servios. O Projeto
Paulnia, por exemplo, foi empreendido pelo Laboratrio de Estudos em Medicina
Comunitria da UNICAMP, sob a coordenao de Srgio Arouca e financiado pela
Fundao Kellogg. Nesse projeto, os cuidados de sade prestados pelos profissionais
e estudantes de medicina envolviam a participao da comunidade em rodas de
discusso sobre a situao sociopoltica no Brasil (Relatrio, 2005a: 19).
Por ter sido militante do PCB, e a despeito de ter deixado a atuao no partido
em 1964, Nelson Rodrigues dos Santos foi preso em 1973. Quando voltou
Universidade, aps um ms no crcere, o reitor conseguiu impedi-lo de trabalhar,
usando para isso medidas administrativas. Condenava, desse modo, o militante ao
ostracismo (Santos, 2008/2009). Os relacionamentos de Santos com os dirigentes da
104

Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS) e do Ministrio da Sade o levaram
para Braslia, onde no encontrou dificuldades polticas para trabalhar no Programa
de Preparao Estratgica de Pessoal em Sade (PPREPS). Em seguida, assumiu a
coordenao tcnica do Programa de Interiorizao de Aes de Sade e
Saneamento
27
, programa federal de extenso da cobertura de servios de sade que
foi implementado no governo Geisel. Voltado para as regies pobres e municpios de
pequeno porte no Nordeste, o PIASS consistiu na construo de minipostos de sade
nos quais o atendimento era fornecido pela mo de obra local capacitada, no
PPREPS, para atendimento especfico. O programa conseguiu chegar a 700
municipalidades, atendendo 20% da populao do Nordeste. Nas cidades com
menos de dois mil habitantes, foram construdos 1250 postos de sade e, nas de at
seis mil, foram instaladas 650 unidades (Falleti, 2010: 51). Aps a sada da
coordenao em 1978, Santos assumiu um posto de direo na Secretaria Municipal
de Sade na cidade de Campinas, dirigida por outro ativista, Sebastio Moraes.
O segundo coordenador do PIASS que dirigiu especificamente a
implementao do programa, entre 1978 a 1979, Francisco de Assis Machado, teve
uma trajetria distinta. No tinha passado pela militncia partidria; pertencia
Juventude Universitria Catlica (JUC) um dos ramos da Ao Catlica que
procurava organizar o movimento estudantil. Assim que se formou, decidiu, com os
amigos da JUC, construir uma proposta integrada de servios de sade numa
pequena cidade de Minas Gerais. Superestimaram suas foras, e Assis se viu, em
seguida, trabalhando na Companhia Energtica de Minas Gerais (CEMIG), instalado
confortavelmente como um clssico profissional liberal de medicina: Eu estava
sendo levado pelos apelos de uma vida pequeno-burguesa com a adeso cada vez
maior aos valores do capitalismo: competio, enriquecimento, individualismo,
consumismo etc. (Machado, 2010: 57). Entretanto, a reconexo de Machado com o
sistema pblico de sade deu-se mediante suas relaes de amizade. Na Secretaria
Estadual de Sade de Minas Gerais, estavam vrios de seus companheiros dos
tempos da Juventude Universitria Catlica que haviam se transformado em
funcionrios pblicos pelo decreto do ento governador Magalhes Pinto, quem

27
Para conhecer a trajetria detalhada desses projetos, sob o ponto de vista da constituio do
Movimento Sanitrio, ver Escorel (1998).
105

atribuiu esse status a todos os estagirios acadmicos concursados (Machado, 2010:
13). Um deles indicou Machado para desenvolver o projeto no Vale de
Jequitinhonha, um tpico programa de sade pblica da poca, consistindo na
erradicao de doenas transmissveis. Foi a experincia bem sucedida nesse projeto
que destacou o militante para assumir o Projeto Montes Claros, em 1975:
Devo registrar, entretanto, que poca eu no fazia a menor ideia da
importncia do que inicivamos naquele Projeto, de um nome to grande,
Sistema Integrado de Prestao de Servios de Sade no Norte de Minas
Gerais (SISSNM), uma sucesso de experimentos oficiais que, em conjunto,
articulariam e constituiriam o grande laboratrio do Movimento Pela
Reforma Sanitria Brasileira. Para mim, era mais uma oportunidade de criar
algumas coisas novas nas relaes de trabalho e naquelas que organizavam
o funcionamento dos poderes local, estadual e federal, em um setor da
administrao (Machado, 2010: 109).
Desenvolvido pela Secretaria Estadual de Sade de Minas Gerais nos
muncipios pobres do norte do estado, entre 1975 a 1978, o projeto mineiro se tornou
um espao de formao para novos sanitaristas, de encontros entre os ativistas do
movimento e um objeto de pesquisa financiado pelo Programa de Estudos
Socioeconmicos em Sade (PESES) da ENSP (Escorel, 1998: 156). Novamente, a
capacidade de coordenao e o perfil do Projeto, assentado na proviso integral de
sade, na participao comunitria e no envolvimento dos atores, destacaram
Machado, em Braslia, onde foi chamado para a coordenao da segunda fase do
PIASS.
A estruturao administrativa do PIASS permitiu a contratao dos
coordenadores externos s burocracias envolvidas no programa, possibilitando a
entrada dos profissionais que estavam ligados nova proposta de sade. A
permanncia nesses cargos era datada pelo prprio desenho do programa e pelas
relaes polticas envolvidas. A ocupao dos cargos no Estado, nesse sentido, era
temporria, ainda que resultasse no avano das aes reformistas na ocupao dos
espaos: os novos servios, uma vez instalados, dificilmente seriam desmontados.
Na mesma poca de implementao do PIASS, o secretrio Walter Leser, na
Secretaria Estadual de Sade de So Paulo, comeou a introduzir a reforma
administrativa e a ampliao da cobertura de servios de sade, conduzidas por um
tipo especfico de servidor pblico, o mdico sanitarista. Esta carreira foi aproveitada
106

por mdicos formados oriundos dos Departamentos de Medicina Preventiva e
marcados com a nova viso de sade, os quais ou trabalhariam junto populao ou
no desenvolvimento de aes no nvel gerencial
28
. A concentrao dos jovens
reformistas nos cargos de mdicos sanitaristas desembocou na reativao de uma
associao que se tornou uma organizao do Movimento Sanitrio (Nemes
Filho,1992).
A carreira de mdico sanitarista foi instituda em 1969, no quadro de reformas
administrativas introduzidas por Walter Leser na Secretaria Estadual de Sade
(Nemes Filho, 1992: 7). Quando Leser reassumiu a Secretaria, em 1975, foi
introduzido o plano de extenso e diversificao da assistncia mdica prestada nos
centros de sade populao excluda do sistema previdencirio, bem como
intensificado o processo de contratao dos sanitaristas que, enquanto categoria de
servidores pblicos, estavam designados para a implementao do plano. Esses
servidores eram formados no Curso de Sade Pblica da Faculdade de Sade
Pblica. Foi elaborado um curso especfico denominado Curso de Sade Pblica
para o Nvel Local que formaria duas turmas por ano, trazendo como consequncia
bvia o dobro da quantidade de formandos por ano. Entre 1975 e 1979, os cursos
qualificaram 396 mdicos sanitaristas de carreira, dos quais 315 ingressaram na
carreira (Nemes Filho, 1992: 17).
Os ingressantes no curso eram, em sua grande maioria, recm-formados (74%
tinha entre 25 a 30 anos) dos cursos de residncia e ps-graduao dos
Departamentos de Medicina Preventiva e pediatria das principais escolas de
Medicina do estado de So Paulo (Eduardo, M.B.P.; Abramo, Z. apud Nemes Filho,
1992: 18). Esta procedncia atestava o seu contato com propostas crticas
organizao do setor de sade
29
e vrios deles se declaravam militantes do projeto da

28
A apresentao sobre a atuao dos mdicos sanitaristas baseia-se no trabalho de Alexandre Nemes
Filho de 1992, intitulado Os mdicos sanitaristas e a poltica de sade no Estado de So Paulo no perodo de
1976 a 1988.
29
Entre as duas primeiras turmas, que foram exclusivamente compostas por egressos desses
departamentos, encontrou-se uma parte da turma dos mdicos residentes expulsos do Departamento
de Medicina Preventiva da Unicamp, dirigido pelo sanitarista Srgio Arouca. Sua entrada foi
possibilitada por indicao do outro sanitarista, Guilherme Rodrigues da Silva, professor na
Faculdade de Sade Pblica que tinha contato com Arouca desde o incio dos anos 1970.
107

democratizao do pas e da reforma da sade
30
(Nemes Filho, 1992: 34). As duas
primeiras turmas dos cursos de curta durao, junto com mdicos sanitaristas
formados nas ltimas turmas do curso longo, reativaram a Associao dos Mdicos
Sanitaristas do Estado de So Paulo (AMSESP), elegendo sua primeira diretoria em
1976 e tornando-a uma organizao alinhada com outros atores do Movimento
Sanitrio em termos do projeto defendido e da estratgia de atuao por dentro do
Estado:
Em funo do grau de politizao dos Mdicos Sanitaristas e das restries
atividade poltica impostas pelo regime, a AMSESP representou um locus
privilegiado, onde diferentes atores polticos, maciamente da oposio,
representantes de diferentes projetos para a sociedade brasileira,
negociavam as propostas especficas para o setor de sade, definindo as
alianas com outros segmentos sociais e os eventos mais importantes onde a
categoria deveria atuar (Nemes Filho, 1992: 25).
Os mdicos sanitaristas podiam assumir os cargos intermedirios na estrutura
administrativa da Secretaria (diretoria do Distrito Sanitrio, coordenadoria da Sade
da Comunidade, departamentos internos da Secretaria) ou aqueles cargos que os
colocavam em contato direto com a populao, ou seja, na direo dos Centros de
Sade. A estratgia de caminho institucional, sem ser questionada, desdobrava-se
nesse momento em duas tticas concorrentes: uma orientada para a priorizao da
interveno poltica no aparelho de estado, e a outra priorizando sua ao junto
sociedade civil e em particular ao movimento popular (Nemes Filho, 1992: 93). Os
mdicos sanitaristas que optavam pelo trabalho junto s comunidades
desempenhavam um duplo papel: trabalhavam em nome da Secretaria e, ao mesmo
tempo, fomentavam a organizao, participao e reinvindicao da populao
frente ao poder pblico nos bairros perifricos da cidade de So Paulo (Nemes Filho,
1992: 22; Martes, 1990: 95). Vrios desses sanitaristas faziam da periferia no apenas o
seu lugar de trabalho, mas tambm de moradia, tornando-se parte do nascente

30
Na formatura da primeira turma, em julho de 1976, o discurso proferido pelos formandos espelhava
o contedo presente nos documentos das principais mobilizaes do movimento, estabelecendo uma
ligao clara entre as condies socioeconmicas e as condies de sade: Afirmamos que
modificaes profundas na situao da sade do nosso povo esto na dependncia de alteraes
significativas no modelo de desenvolvimento econmico e social em vigor, que permitam maior
parte dos brasileiros o acesso aos frutos do crescimento da produo. Tais alteraes incluem
necessariamente condies favorveis ampla participao popular na definio dos rumos do pas
(Nemes Filho, 1992: 35).
108

Movimento Popular de Sade (MOPS)
31
(Doimo; Rodrigues, 2003). Eduardo Jorge,
Carlos Neder e Roberto Gouveia, trs mdicos sanitaristas, escolheram bairros
especficos da zona Leste para atuarem, uma escolha poltica, no sentido de
possibilitar a organizao de setores da populao na luta contra o regime militar.
Eduardo Jorge, por exemplo, foi o diretor do Centro de Sade de Itaquera entre os
anos de 1976-1983.

2.3.1.2 No corao do sistema (inimigo): ttica de ocupao de cargos no nvel
federal
Era uma discusso danada se devamos ou no trabalhar no Estado que
era o comit de negcios de burguesia. Em plena ditadura militar,
ocupar cargos ou funes no governo podia ser considerado at como
traio. Era uma discusso infindvel. Voc defendia a importncia de
entrar nas instituies, de abrir espaos e foi (fomos) muito
bombardeado(s) (Arouca in Arouca, 2003: 76).
A ocupao de cargos no Inamps, sucessor do voraz, corrupto,
privatizante INPS, retratado na charge da revista Sade em Debate, descrita no
incio deste captulo, era vista como a entrada no corao do sistema, nas palavras
de quem participou dessa forma de ao (Temporo, 2003). O precursor dela,
Eleutrio Rodrigues Neto, fazia parte dos quadros do PCB e atuou como lder
estudantil no curso de medicina da Universidade de Braslia, j marcado pelas ideias
inovadoras de Medicina Social (Santana, 2003: 22) e continuou sua formao na ps-
graduao na Faculdade de Medicina da Universidade de So Paulo, tornando-se um
dos membros do Cebes. Impedido pelo Servio Nacional de Informao de tomar
posse como docente na Faculdade de Sade Pblica, em So Paulo (Jouval,
entrevista, 2004), foi acolhido pelo seu professor de graduao, Luis Carlos Lobo, no
Nutes-Clates, assumindo a direo, entre os anos de 1977 e 1988, e promovendo
encontros entre os integrantes do Movimento Sanitrio e cursos voltados para a
discusso da sade no interior do enquadramento do movimento (Pires-Alves, 2011:

31
O Movimento Popular de Sade foi bastante estudado e as conexes entre ele e o Movimento
Sanitrio so relatadas no trabalho de Jacobi (1993) que foca o movimento popular de sade na Zona
Leste de So Paulo na dcada de 1970, como tambm na pesquisa de Martes (1990) que estudou as
relaes entre os governos e o movimento popular de sade em So Paulo na dcada de 1980. A
trajetria do movimento popular de sade do Rio de Janeiro foi investigada por Gerschman (2004).

109

270). Na poca, a militncia em prol do Cebes estava intensa. Eleutrio buscava
novos filiados: daquele poca, Jouval recorda Eleutrio passando pelos corredores do
Nutes-Clates com o carn de filiao em mos para angariar novos scios e arrecadar
os recursos para as aes e a manuteno da entidade (Jouval, entrevista, 2004). Toda
segunda-feira noite se encontrava com outros ativistas, nas tradicionais reunies
seguidas de chope no bar Amarelinho - ainda que alguns insistissem, como lembra
Arouca, que, por coerncia ideolgica, devessem frequentar o bar Vermelinho
(Arouca, 2003: 75). Eleutrio assumiu o primeiro cargo no Estado por indicao de
seu outro professor da Universidade de Braslia e membro do Nutes-Clates, Henri
Jouval. Tratava-se de um cargo comissionado, penltimo em termos da importncia
na hierarquia dos cargos da Direo e Assessoramento Superior (DAS 101.2), cuja
nomeao dependia do Ministro, e no do Presidente da Repblica. O responsvel
pela Secretaria de Servios Mdicos do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
(MPAS), Marlow Kwitko, membro fundador da Abrasco, estava procurando algum
para assumir a Coordenao de Planejamento e Estudos da Secretaria, quando
lembrou-se de Henri Jouval. Consultado, Jouval recusou, mas indicou Eleutrio.
Eleutrio desenvolveu durante a sua permanncia no cargo, entre 27 de
novembro de 1980 a 29 de novembro de 1982, um plano de medidas de perfil
reformista que visava racionalizar as aes da agncia responsvel pela sade
previdenciria, o Inamps, e avanava na integrao das aes do MPAS, do
Ministrio da Sade e das Secretarias Estaduais de Sade, ampliando a cobertura dos
servios (Kwitko, 2003: 54). A ideia no era original. Conforme apresentamos, o setor
acabara de debater o primeiro Programa Nacional de Extenso Universal de Servios,
o Prev-Sade, o qual, entretanto, no saiu do papel. O documento elaborado por
Eleutrio se distinguia desse ao propor uma abordagem menos pretensiosa de
medidas e alcanou uma inesperada projeo na crise do sistema que financiava a
Previdncia Social.
A crise se tornou pblica em meados de 1981. Diante de sua gravidade e
pouca capacidade de manobra em outras reas da Previdncia, o governo foi levado
a convocar um conselho emergencial da sade previdenciria, o qual foi incumbido
de elaborar um plano para sanear a situao. O Conselho Nacional de Administrao
da Sade Previdenciria (Conasp) refletia em sua composio a heterogeneidade dos
110

atores envolvidos no setor: os representantes do setor privado, os adeptos da prtica
liberal da profisso, as burocracias setoriais e os reformistas (Rodrigues Neto, 2003:
40; Cordeiro, 1991), mas numa configurao circunstancialmente favorvel s
mudanas (Santos, entrevista apud Relatrio 2005b). Os trabalhos avanavam pouco,
conforme mostra o depoimento do chefe de Eleutrio, Marlow Kwitko, representante
do MPAS no Conasp:
[As] reunies se sucediam, as manifestaes dos conselheiros, representantes
das mais diversas procedncias eram pontuais, dispersas e tudo indicava
que as discusses no trariam elementos para construir um plano. Instigado
por Eleutrio, reuni-me com o Dr. Aloysio [Salles de Fonseca, presidente do
Conasp], manifestando a preocupao com a viabilizao do plano e
informando que tnhamos um anteprojeto esboado e ainda no divulgado
(Kwitko, 2003: 54).
Aquele anteprojeto era o documento elaborado por Eleutrio que, aps ter
sido apenas levemente modificado pelo Conasp, foi aprovado pelo MPAS, em abril
de 1982, tornando-se a poltica da sade previdenciria no quadro da crise. O Plano
de Reorientao da Assistncia Sade no mbito da Previdncia Social, conhecido
como o Plano do Conasp, reconhecia as distores do modelo de organizao da rea
da sade e previa 17 medidas de carter racionalizador, todas com o objetivo de
controlar a situao mediante reduo de custos (Barros; Porto, 2002: 20; Cordeiro,
1991: 31).
O presidente do Inamps, Dr. Aloysio Salles de Fonseca, convidou Marlow
Kwitko e Eleutrio Rodrigues Neto para assessorarem sua implementao no prprio
Inamps e, mais especificamente, na Secretaria de Planejamento, com sede no Rio de
Janeiro. Com essa transferncia do MPAS para Inamps, Eleutrio passou a ser, nas
palavras de um ativista do movimento, nosso agente infiltrado no corao do
sistema: na poltica de assistncia mdica da Previdncia Social (Temporo, 2003:
56). Esse foi o primeiro cargo considerado estratgico na administrao federal, na
perspectiva de quem o ocupou, usado para franqueamento de informaes at
ento monopolizadas pelos estamentos burocrticos conservadores, com vistas ao
prprio avano do processo de planejamento no interior do Inamps e para
evoluo do processo poltico representado estrategicamente pelas AIS (Rodrigues
Neto, 2003: 47). Em pouco tempo, porque apenas um ano depois, em maio de 1983,
111

Eleutrio passou a ocupar, a convite de Jouval, um cargo mais importante, o de
diretor no Departamento de Planejamento em Sade da Direo Geral do Inamps, o
que lhe permitia, pela primeira vez, compor a sua prpria equipe.
Entre os membros de sua equipe estava Jos Gomes de Temporo, vice
presidente do Cebes da poca em que Eleutrio era presidente da entidade. Eleutrio
lhe teria convocado por meio de um telefonema: Temporo, o Jouval falou com o
Aloysio Salles e ele quer conversar com voc amanh. A frase reflete o sistema de
nomeao dos cargos comissionados: a composio da equipe estava a cargo do novo
diretor do departamento, precisava da anuncia do responsvel pela secretaria qual
pertencia e era aprovada pelo ocupante do cargo hierrquico mais alto, no caso, o
presidente da autarquia. Aps essa convocao, Temporo relata que:
[no] dia seguinte, com meu melhor (e nico) terno, fui para o gabinete de
Eleutrio na rua de Mxico, 128, centro do Rio de Janeiro. Enquanto
aguardava, fiquei observando a dinmica daquele espao... Muitos rostos
familiares e um processo de funcionamento no muito diferente dos outros
espaos em que compartilhvamos tarefas e projetos. No final da tarde:
Olha, acho que o Aloysio no vai poder te receber, mas ele autorizou tua
nomeao (Temporo, 2003: 57).
Temporo cotejava na poca o convite de trabalhar numa secretaria municipal,
mas optou pelo Inamps pelo potencial que poderia ter uma interferncia maior no
processo global (Temporo, entrevista, 1987-1988).
Alm de Temporo, Eleutrio convidou tambm outra fundadora do Cebes e
da Abrasco, Maria de Esprito Santo Tavares Santos (Santinha). Outros membros da
equipe haviam passado pelos centros de formao permeados pelas ideias do
movimento: Maria de Ftima Siliansky Andreazzi fez o curso de Especializao em
Sade Pblica na UERJ, em 1982; Miguel Murat Vasconcelos concluiu o mestrado em
Sade Coletiva, na mesma universidade, em 1981; e Ilara Hmmerli Sozzi de Moraes
cursou a Especializao em Sade Pblica pela ENSP, em 1978 (Temporo, 2003).
Todos esses jovens sanitaristas, liderados por Eleutrio, estavam no corao do
sistema que combatiam. Fruto de uma ttica do movimento, sua presena no Inamps
no obedeceu apenas rotina institucional. Eles estavam l para implementar
algumas das medidas do Plano Conasp, que possua a marca da autoria de Eleutrio,
e, no por acaso, lhes coube a implementao de um programa de ampliao de
112

servios de sade. Baseado na ideia dos convnios entre o Inamps e as secretarias
estaduais e municipais de sade, como forma de fortalecer o setor pblico municipal
e expandir os servios, o Programa de Aes Integradas de Sade (AIS) era uma das
medidas propostas e estava distante de ser, naquele momento, a principal dinmica
da instituio. Todavia, os sanitaristas trabalhavam no sentido de expandi-la, ampli-
la e torn-la, se possvel, a principal dinmica da instituio (Rodrigues Neto,
entrevista, 1987-1988: 10). Do outro lado do corredor, isto , na Secretaria de
Medicina Social do Inamps, uma equipe colocava em prtica o Programa de
Racionalizao Ambulatorial, que consistia tambm na extenso da cobertura, mas
centrado no setor privado como provedor.
De forma semelhante s divergncias sobre a ttica de ocupao de cargos no
Estado, as AIS foram criticadas pelo Cebes e pela Abrasco, sendo taxadas de
racionalizadoras e insuficientes em relao ao projeto do movimento, tornado
pblico no 1

Simpsio sobre a Poltica Nacional de Sade, em 1979. Os ativistas no


Estado no permaneceram como alvos das crticas, alheios ao movimento. Eleutrio
sugeriu a organizao do Seminrio de Integrao Interinstitucional do Programa
AIS. Nesse evento, em fevereiro de 1984:
A FGV [Fundao Getlio Vargas], a ENSP [Escola Nacional de Sade
Pblica], as secretarias e os intelectuais influentes estavam representados
para tomar conhecimento da proposta, discuti-la e enriquec-la com outras
vises. Era uma tentativa de ganhar o espao poltico, ouvir opinies
divergentes e alimentar o processo do desenvolvimento do projeto
(Temporo, 2003: 59).

O segundo evento foi promovido pelas prprias organizaes do movimento,
pelo Cebes e pela Abrasco, em agosto de 1984, com o intuito de avaliar o processo de
implementao das AIS nos vrios estados brasileiros (Abrasco; Cebes; SESB/PR,
1985: 23). O Relatrio Final da Reunio de Trabalho sobre as Aes Integradas de
Sade, o texto que fechou o evento, conclua que os avanos significativos [atravs
das AIS] foram conseguidos e que [...] o desenvolvimento das AIS nos Estados vem
se constituindo em oportunidade sem igual de discusso das questes suscitadas
pela integrao [das agncias responsveis pela sade nos trs nveis federativos] e
que o coletivo reunido reconhece o papel extremamente importante que as AIS
113

desempenham [como contribuio para a formulao de uma poltica de sade
democrtica] (Abrasco; Cebes; SESB/PR, 1985: 23 e 24).
O que os atores do movimento frisavam era um paulatino estabelecimento do
domnio de agncia alicerado no seu projeto. As AIS integravam os estados e os
municpios como fornecedores de servios da poderosa agncia previdenciria de
sade, restringindo a atuao praticamente exclusiva do fornecedor privado
(Rodrigues Neto, entrevista, 1987-1988: 10). Os estados e municpios ganhavam um
novo poder de barganha por meio dos convnios e eram incorporados na formulao
da poltica nos nveis nacional, estadual e regional por meio das novas instncias de
planejamento e gesto: a Comisso Interministerial de Planejamento (CIPLAN), as
Comisses Interinstitucionais de Sade (CIS), as Comisses Regionais
Interinstitucionais de Sade (CRIS) e as Comisses Locais e/ou Municipais de Sade
(CLIS ou CIMS). Dessas cinco, as comisses dos nveis regional e municipal ou local
contavam com a participao da sociedade civil.
Eleutrio foi demitido do cargo comissionado que estava ocupando no
Inamps, em setembro de 1984, quando o setor privado conseguiu colocar seu
representante na Secretaria do Planejamento e quando saiu da direo Lus Carlos
Lobo (Rodrigues Neto, entrevista, 1987-1988: 13). No entanto, em maio do ano
seguinte, outro ativista do movimento, Hsio Cordeiro, ocupando a presidncia da
autarquia, deu continuidade estratgia das AIS, expandindo-as radicalmente.


2.3.1.4 Ocupar o vazio: ttica de ocupao de cargos nas secretarias municipais de
sade

A ttica de ocupao de cargos tambm foi empregada no nvel municipal, nas
cidades em que os defensores da nova viso do setor de sade assumiam postos de
direo, o que foi viabilizado pela vitria eleitoral do partido de oposio autorizado
pelo regime militar, o MDB, em 1976, em algumas cidades de mdio porte. Os trs
secretrios identificados com o Movimento Sanitrio, os dos municpios de Londrina,
Niteri e Campinas (Conasems, 2007), tinham em comum a origem universitria e a
114

atuao nos trabalhos em comunidade. Apenas um deles era militante do PCB
(Londrina).
Sebastio de Moraes, que assumiu a Secretaria de Sade em Campinas, no
estava ligado universidade e tampouco a um partido poltico. Era conhecido pelo
trabalho de discusso e debate que fazia junto aos movimentos sociais da Igreja
Catlica. O convite do vice-prefeito, que conhecia bem a sua atuao, coincidiu com
as discusses no grupo de Sebastio acerca da necessidade de institucionalizar o
trabalho (Pessoto, entrevista apud Conasems, 2007: 64). Durante a gesto, Sebastio
de Moraes, alm de levar seu grupo para atuar na Secretaria, adotou as experincias
de medicina comunitria desenvolvidas pelos alunos do Departamento de Medicina
Preventiva da Unicamp, dentro do Laboratrio de Ensino de Medicina Comunitria,
coordenado antes por Arouca. A partir de 1977, quando havia apenas quatro
unidades de sade, foram montadas (construdas ou alocadas em casas alugadas),
durante os cinco anos seguintes, 36 unidades, que atendiam 20% da populao do
municpio em regies perifricas (Queiroz; Castro; Viana, 1993: 11)
Em Niteri, por sua vez, o novo prefeito decidiu entregar as reas sociais de
seu governo aos quadros da universidade. Hugo Tomassini, que assumiu a secretaria
entre 1977 e 1980, era professor do Departamento de Medicina Preventiva da
Faculdade de Cincias da Universidade Federal Fluminense e desenvolvia um
trabalho na Vila Ipiranga, regio de favelas na cidade, onde a equipe
multiprofissional e os alunos faziam atendimento populao. Recorreu s
universidades mais prximas ( Universidade Estadual do Rio de Janeiro e
Universidade Federal Fluminense) para compor a equipe na secretaria, tanto no nvel
central, quanto nos demais nveis tcnicos e unidades de servios (Tomassini,
entrevista apud Conasems, 2007: 83). A dupla jornada dos profissionais de sade na
Universidade e na Secretaria de Sade era facilitada por ambas as instituies na
medida em que aquela enxergava nessa combinao uma fonte de recursos para a
complementao dos salrios dos professores e um laboratrio para os estgios dos
alunos. Para a secretaria, a contratao dos professores significava acesso mo de
obra com custos mais baixos (Machado, 2010: 86).
Por fim, no caso de Londrina, houve um trabalho direto de dois mdicos do
Departamento de Sade Comunitria da Universidade Estadual de Londrina junto
115

ao candidato do partido da oposio ao regime militar. Nelson Rodrigues dos Santos
e Darli Antnio Soares, do chamado Grupo Mdico, assessoraram o candidato pelo
MDB em seu plano de governo (Conasems, 2007: 74) com uma linha programtica
que focava na instalao de postos de sade. Vencidas as eleies, o grupo pde
indicar seu candidato para a Secretaria da Sade, Marcio Almeida, sanitarista,
formado nas primeiras turmas do Curso de Especializao em Sade Pblica,
militante do PCB e fundador do Cebes. Almeida lembra que o cargo da Secretaria de
Sade foi o ltimo a ser preenchido, porque no havia gente interessada (Conasems,
2008: 75). De forma semelhante a dois outros secretrios, a maior parte dos
profissionais que compuseram a equipe migrava diretamente da universidade e,
mais especificamente, do Departamento de Sade Comunitria.
A falta de interesse dos polticos e das elites locais pelo setor municipal de
sade refletia o papel secundrio, seno irrisrio ou inexistente, que o municpio
assumia naquela poca na prestao desses servios. Em 1973, 73,4% dos municpios
no possuam maternidades, 57% no tinham hospitais e 90% no dispunham de
prontos-socorros (Carvalho, 2011: 62). Na maior parte dos municpios, sequer havia
uma secretaria de sade propriamente dita, e os poucos servios eram geridos em
outras secretarias ou em espaos que agregavam diversos servios sociais
(Conasems, 2007: 61). Em Londrina, quando Marcio de Almeida assumiu o cargo, a
secretaria no dispunha de nenhum mdico e nenhum posto de sade funcionando
regularmente:
A Secretaria funcionava na poca para tomar conta de parques infantis, pois
existiam consultrios mdicos instalados s em uma das duas creches
comunitrias para atender as crianas e o Pronto-Socorro Municipal era
conveniado com o Hospital Universitrio para o qual a Prefeitura repassava
os recursos da sade (Almeida, entrevista, apud, Conasems, 2007: 75).
A Secretaria de Niteri, por sua vez, era conhecida como secretaria de
morte, pois dispunha apenas de um servio funerrio e um posto de sade, cedido,
todavia, Secretaria Estadual de Sade em comodato.
Se a ocupao de cargos poderia ser vista apenas como uma oportunidade
profissional para aqueles mdicos, em 1978 os militantes comearam a organizar uma
ao coletiva em torno do setor municipal de sade, isto , os eventos anuais
intitulados Encontros do Setor Municipal de Sade, patrocinados e organizados
116

pelos municpios em que os sanitaristas estavam no poder. A ideia de realizao de
tais eventos municipais teria nascido nas reunies clandestinas do Projeto
Andrmeda (Almeida, apud Goulart, 1996). Com base no acerto entre os trs
secretrios, cada um dos municpios abrigariam, sucessivamente, os trs primeiros
encontros (Goulart, 1996: 38). O primeiro encontro foi realizado em Campinas, em
1978; o segundo, em 1979, em Niteri; e, em 1981, o encontro programado para ser
realizado em Londrina foi transferido, porm, para Belo Horizonte, porque o
sanitarista havia sido afastado do cargo. Nas palavras de um dos militantes, esses
encontros estavam para alm da gesto pblica (Santos, 2008/2009) e sintonizavam
com outros eventos organizados pelos atores do movimento: pacficos, dentro da lei,
voltavam-se aparentemente para um pblico especfico. No entanto, tambm
promoviam mobilizaes mais amplas, na medida em que envolviam as
comunidades atendidas pelos novos servios municipais, grupos e ativistas de
diferentes vertentes do movimento (Carvalho, entrevista, 2012). A Escola Nacional de
Sade Pblica, que abrigava vrios sanitaristas na poca, tornou-se uma das
parceiras desses eventos.
Nas eleies seguintes, as de 1982 portanto, ainda sob o regime militar, mas
no quadro do pluripartidarismo introduzido pelos militares com o objetivo de
fragmentar a oposio, at ento reunida no MDB , os sanitaristas assumiram cargos
em mais algumas cidades como Piracicaba, Bauru e So Jos dos Campos
32
. Sua
atuao na proviso de servios foi facilitada pelo Programa das Aes Integradas,
que repassava os recursos federais aos municpios e estados. Esse programa, como
vimos, foi implementado por uma equipe de sanitaristas infiltrados no corao do
sistema, no Inamps, conduzido pelo sanitarista Eleutrio Rodrigues Neto.



32
Em So Jos dos Campos, a implementao de servios municipais de sade por um sanitarista,
Gilson Carvalho, havia comeado ainda no final dos anos 1970, quando seu prefeito, nomeado pela
ditadura, foi afastado. Em 1978, houve uma eleio extempornea que resultou na vitria de um
deputado federal do MDB (Carvalho, entrevista, 2012).

117

2.3.2 Estratgia de formao do campo profissional
Conforme vimos, o II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) do governo
Geisel, sob a gide do projeto desenvolvimentista, anunciava o direcionamento de
recursos e estabelecia planos especficos para a implementao das diretrizes de
fomento cincia e tecnologia. Ligada diretamente Presidncia da Repblica por
meio da Secretaria de Planejamento, criou-se, em 1974, a nova agncia de fomento
pesquisa, o CNPq. Decretava-se a execuo do II Plano Bsico de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico dotado (como tambm o era o CNPq) de recursos advindos
de trs fundos, dois dos quais j estavam em operao: o Fundo Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT) e o Fundo de Desenvolvimento
Tcnico-Cientfico (Funtec) do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
(BNDE). Por esse Plano Nacional, propunha-se o engajamento das empresas
privadas e governamentais no esforo de modernizao e inovao tecnolgica;
estabelecia-se a execuo do Plano Nacional de Ps-graduao, alm do
compromisso com a criao de condies satisfatrias de trabalho dos pesquisadores
(com possibilidade de qualificao no exterior); por fim, incentivava-se a
importao dos crebros e das tecnologias de ponta.
A implementao dessas polticas de desenvolvimento da cincia e tecnologia,
bem como a formao de recursos humanos na rea de sade, iniciativas que
beneficiaram atores do Movimento Sanitrio, contaram com uma especial
configurao institucional de poder de deciso no governo Geisel (Costa, 1992).
Caracterizado pela centralizao extrema de poder decisrio nas mos do presidente,
o governo funcionava com pequena autonomia dos ministrios que obedeciam as
decises do Conselho de Desenvolvimento Social, incumbido de assessorar o
Presidente e coordenar os ministrios desenvolvidos. O primeiro violino nessa
orquestra era tocado pelo Ministrio do Planejamento, que detinha o poder decisrio
sobre os destinos do oramento, condicionados anuncia do presidente (Mantega,
1997: 29). O cargo do ministro de planejamento era ocupado por Joo Paulo dos Reis
Velloso que atuava em parceria com Jos Pelcio Ferreira na Financiadora de
Estudos e Projetos (Finep), agncia que canalizava os recursos para as pesquisas e o
desenvolvimento tecnolgico. Velloso e Ferreira eram rduos defensores do
118

desenvolvimento de cincia, tecnologia e recursos humanos para o pas. Uma
ilustrao da postura e da fora poltica de Velloso era a criao, j em 1964, do
Instituto de Planejamento Econmico e Social (IPEA) voltado estritamente para a
produo de diagnsticos, pesquisas e programas nas reas econmica e social. Na
avaliao de seus integrantes, que faziam parte de diversas correntes, o instituto era
uma ilha de liberdade de pensamento (DAraujo; Farias; Hippolito, 2004: 108)
durante o regime militar, capaz de elaborar ousados diagnsticos e programas para
as reas sociais. Alm de proteger o Instituto entre os anos de 1974-1979 (Mantega,
1997), Velloso contribuiu tambm para a recuperao e desenvolvimento da Fiocruz,
indicando uma pessoa de sua confiana e dotando a Fundao de robustos recursos
(Relatrio, 2005b: 51).
Os investimentos voltados para o desenvolvimento de cincia, tecnologia e
recursos humanos, as novas agncias estruturadas para viabiliz-los, bem como o
apoio dos dirigentes polticos abriram possibilidades para iniciar a estratgia da
formao do campo profissional pelos ativistas do movimento. A iniciativa de
produzir pesquisas voltadas para as necessidades do sistema pblico de sade foi
viabilizada pelos recursos da Finep, financiadora de um leque amplo de pesquisas no
pas. A formao dos sanitaristas sob a nova perspectiva tambm se baseou na
diretriz do II PND, apoiada pela Organizao Pan-Americana de Sade (Nunes, 1998:
63).


2.3.2.1 Ttica de apropriao de espaos e atividades pblicas

Conta a anedota que o projeto que viabilizou a chegada de mais de trinta
pesquisadores e professores escolhidos a dedo por compartilhar de uma viso
alternativa de sade para a Escola Nacional de Sade Pblica (ENSP), entre os quais
o grupo do Departamento de Medicina Preventiva expelido da Unicamp,
capitaneado por um dos primeiros militantes do movimento Sergio Arouca, foi
autorizado pelo Presidente da Repblica na Granja do Torto, ao redor da piscina
onde se lia, aos finais de semana, os projetos de certa envergadura a serem
financiados pela FINEP e pelo CNPq (Gmez, entrevista, apud Relatrio, 2005b). O
119

Programa de Estudos Socioeconmicos em Sade (PESES), que financiou a
permanncia dos ativistas por alguns anos na ENSP e no interior do qual foram
produzidas pesquisas voltadas para os temas ligados causa da movimento,
consistia num simples pargrafo no qual se demandavam seis milhes de cruzeiros
que arredondavam para trinta milhes o valor solicitado ao robusto Programa de
Estudos Populacionais e Epidemiolgicos (PEPPE), que vinha documentado de
acordo com as exigncias da Finep.
O assentimento do presidente trazia importantes recursos para a Escola
Nacional de Sade Pblica (ENSP), sediada na Fundao de Osvaldo Cruz (FioCruz),
que havia sido esvaziada em seus quadros na passagem da dcada de 1970 pelo
aparato repressivo do regime militar. Com isso, em 1975, novamente a Fundao era
lotada com os profissionais munidos de ideias subversivas sobre o sistema de
sade em vigncia e as mudanas necessrias.
A entrada desses subversivos em uma das instituies pblicas de
formao e pesquisa precisa ser lida na expanso de investimentos em cincia e
tecnologia pelo governo federal. No caso da Fiocruz, a recuperao se iniciou nas
gestes de Oswaldo Costa e Ernani Braga na presidncia, entre 1973 e 1974, e foi
fortalecida com a nomeao de Vincius da Fonseca, assessor do Ministro do
Planejamento, e Reis Velloso, em 1975. Na ENSP, nos tempos de chumbo, havia
ficado um pequeno grupo de pesquisadores, autointitulado 18 de Manguinhos, o
que denotava sua predisposio em recuperar a escola. Essa oportunidade surgiu no
interior do 2
o
Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico-Tecnolgico (PBDCT) da
Finep, de cuja elaborao participou Sergio Ges, diretor da rea de sade da Finep e
pesquisador da ENSP. O captulo de sade do PBDCT foi escrito por Ges e outro
pesquisador da ENSP e, a partir disso, foram criados o PEPPE e o PESES.
Dois outros pesquisadores, Eduardo Costa e Arlindo Fbio Gmez, fizeram
contatos a fim de encontrar profissionais para preencher vagas abertas com a
chegada dos financiamentos (Gmez apud Relatrio, 2005b). Imaginavam uma
equipe interdisciplinar, composta por pessoas com a viso da medicina social. Por
coincidncia, a equipe foi composta pelo grupo liderado por Srgio Arouca, banido
120

da UNICAMP
33
, implicando o emprego de um vis ideolgico-poltico aos projetos.
A equipe montada com base nos recursos da Finep produziu, nos anos seguintes,
estudos voltados aos temas relacionados articulao entre ensino, pesquisa e
prestao de servios, entre os quais, o estudo acerca dos departamentos
denominado Investigao Nacional sobre o Ensino da Medicina Preventiva. Houve
tambm pesquisas sobre o sistema de sade previdencirio combatido pelos
militantes e sobre as formas de repasse dos recursos pblicos, munindo os
sanitaristas de fortes argumentos pautados em dados e diagnsticos (Snia Fleury
apud Relatrio Srgio Arouca 1976 - 1988, 2005). O PESES apoiou as atividades do
Cebes e do Departamento de Medicina Preventiva da Bahia (Nunes, 1998: 76), bem
como financiou bolsas de estudos para investigar o projeto Montes Claros do Norte
de Minas Gerais, estado onde ocorreu uma importante experincia do modelo de
sade defendido pelo movimento (Escorel, 1998).
A proximidade entre a ENSP e a Finep por meio de pesquisadores que
trabalhavam em ambas as instituies deve ter apenas facilitado a circulao da
informao sobre as possibilidades de financiamento, mas a resposta positiva da
instituio que os financiava, a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), no era
uma exceo regra. A Finep estava alinhada com as aes estratgicas previstas
pelo II PND, priorizando investimentos na rea de pesquisa e ps-graduao com
grandes dotaes de recursos.
De uma pequena empresa pblica acoplada ao Ministrio de Planejamento
34
,
criada em 1967, com poucos recursos seu oramento, entre 1967 a 1969, no passava
de 14 milhes de dlares (Dias, 2002: 20) , a Finep se tornaria, a partir de 1971, uma
agncia dotada de slido fundo reservado para o financiamento de suas aes. A
origem desse fundo explica a sua inclinao para o amplo apoio formao de

33
H diferentes verses sobre as razes da sada de Arouca e seu grupo da Unicamp, entre as quais
so citadas o modo revolucionrio de conduzir o projeto de medicina comunitria em Paulnia; a
tese de Arouca que fazia crticas aguda ao modelo da medicina preventiva em vigor na poca,
questionando a desigualdade social e clamando pela necessidade da democratizao de medicina; a
oposio poltica ao Reitor da poca entre outros. O reitor da Universidade solicitou que o grupo de
professores e estudantes ligados a Arouca pedisse a demisso (Relatrio, 2005a: 19).
34
A apresentao da Finep se baseia no trabalho de Jos Luciano de Mattos Dias de 2002, intitulado
FINEP: 30 anos de projetos para o Brasil.

121

recursos humanos, pesquisa fundamental e ps-graduao: os recursos provinham
de um fundo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE),
denominado Funtec, criado por um grupo de tcnicos do Banco, defensores da
formao de mo de obra especializada para o pas, liderado por Jos Pelcio
Ferreira. Separado do BNDE por conflitos internos, o fundo foi submetido a uma
mudana institucional, sendo deslocado para o Ministrio de Planejamento, onde
Jos Pelcio Ferreira e Reis Velloso haviam assumido cargos de poder decisrio.
Posteriormente, foi integrado Finep, recebendo uma injeo adicional de verbas e
um novo nome: Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(FNDCT) . A partir de ento, o financiamento para a constituio da infraestrutura de
pesquisa no pas e de projetos de pr-investimento comearam a funcionar sob o
mesmo enquadramento institucional (Dias, 2002: 34).
Em 1973, o I Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico previa
700 milhes de dlares para as atividades de cincia e tecnologia para o binio
1973/74, dos quais 25% foram direcionados ao Programa de Pesquisa Fundamental e
Ps-Graduao, sendo a Finep canalizadora desses recursos. Nessa poca, sob a
direo de Jos Pelcio Ferreira, a Finep contava no seu desenho institucional com
uma rea de elaborao de diagnsticos para orientar seus financiamentos. No seu
Centro de Estudos e Pesquisa (CEP), institudo em 1972, foram criados trs
departamentos especializados: o Departamento de Desenvolvimento Social, o de
Polticas Pblicas e o de Progresso Tcnico e Estrutura Industrial, com aumento
considervel de tcnicos de nvel superior, o que trouxe pesquisadores de centros de
pesquisas em regime parcial de trabalho, como foi o caso dos pesquisadores da
ENSP. Em 1973, as operaes da Finep chegaram ao valor de 320 milhes de dlares,
e entre 1973 a 1979, o nmero de funcionrios de nvel superior e de apoio passou de
95 a 519 (Dias, 2002: 39).
A Finep assumiu o papel central no financiamento da poltica tecnolgica do
governo Geisel, condizente com as diretrizes definidas no II PND. Utilizava com
liberdade seus amplos recursos comandados por um grupo de tcnicos de alta
especializao, liderado por Ferreira. Por sua vez, ele contava com a proteo do
ministro do Planejamento, Joo Paulo dos Reis Velloso, que desempenhava funo
central na conduo dos investimentos governamentais (Dias, 2002: 32), ao mesmo
122

tempo em que tinha acesso direto aos ncleos decisrios do poder concentrados,
entre outros, no Ministrio do Planejamento:
[...] a empresa passou a comandar os programas de desenvolvimento
tecnolgico da empresa nacional; a gerncia de boa parte dos recursos
destinados aos programas de energia, planejamento regional, setorial e
urbano; e a parte substancial da pesquisa em universidades, incluindo os
cursos de ps-graduao (Dias, 2002: 35).
Como exemplos dos diversos programas que receberam os recursos da Finep,
ao longo dos anos 1970, podem ser citados: o Instituto de Fsica da USP (1975), o
Instituto de Nutrio (1975), os projetos de pesquisa do Departamento de Economia
da PUC-Rio (1971), o Museu Nacional do Rio de Janeiro (sem data, mas antes de
1974) (Dias, 2002: 42).
Quando terminou o financiamento da Finep, conforme constava do convnio,
os integrantes dos projetos deveriam ser incorporados pela ENSP, o que aconteceu na
maioria dos casos (Relatrio, 2005b), tornando a Escola uma das instituies mais
fortemente associadas com o Movimento Sanitrio (Nunes, 1998: 75).

Em 1979, a 1
a
Reunio sobre Formao e Utilizao de Pessoal em Nvel
Superior na rea de Sade Pblica evento de ttulo extenso e de estranhamento
imediato , realizada na sede da OPAS, reuniu mais de 50 pessoas entre tcnicos,
profissionais, alunos e professores, com o intuito de fundar a segunda entidade do
Movimento Sanitrio, a Abrasco. Associao essa que congregaria os interesses dos
diferentes cursos de ps-graduao naquela rea [de Sade Coletiva]. A fundao
da Abrasco expressa a segunda estratgia do Movimento Sanitrio, qual seja, a
formao do campo profissional, ainda que no se possa reduzir a atuao da
entidade a tal estratgia (Belisrio, 2002). Os marcos da sua fundao nos oferecem
elementos para entender como a estratgia era viabilizada: a presena da organizao
internacional, a OPAS, os cursos de ps lato sensu e a nova denominao sade
coletiva.
O II PND, em coerncia com a sua tendncia geral de qualificao acelerada de
recursos humanos, estabelecia uma previso oramentria de Cr$ 267 bilhes (II
PND, 1974: 72), diretriz que devia refletir uma especificidade na rea de sade, que
fora o acordo assinado pelo Brasil com a OPAS para o Programa Geral de
123

Desenvolvimento de Recursos Humanos para a Sade no Brasil. A valorizao da
formao dos recursos humanos no setor da sade numa proposta alicerada na
compreenso social e econmica da medicina constitua uma das principais
bandeiras da Opas, desde os anos 1960, tendo em Juan Csar Garca seu mentor e
fomentador. Foi por iniciativa de Garca que o Instituto de Medicina Social da UERJ
abriu o primeiro curso de Ps-Graduao em Medicina Social e em suas primeiras
turmas, entre 1974 e 1975, se formaram vrios dos futuros sanitaristas que
assumiriam a liderana nas organizaes e nas atividades do movimento, entre os
quais: Reinaldo Guimares, Fernando Laender, Hsio Cordeiro, Jos Noronha, Nina
Pereira Nunes, Paulo Buss, Sonia Fleury, Jos Marcio de Almeida, Roberto Passos
Nogueira
35
(Castro, 2008: 82).
O acordo foi assinado em novembro 1973 e tinha por orientao as
recomendaes presentes no II Plano Decenal de Sade para as Amricas, de outubro
de 1972. No contexto da preparao do II PND, o Ministrio da Sade convocou uma
comisso, em junho de 1974, para elaborar, com base no Acordo com a OPAS, a
proposta para o plano de qualificao dos recursos humanos em sade que seria
incorporada ao Plano (Castro, 2008: 126). Alm dos quadros ministeriais, a comisso
inclua os representantes externos ao Ministrio, entre os quais, Ernani Braga da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (que ser o primeiro presidente da Abrasco),
duas pessoas da ENSP e uma da Fundao Servio Especial de Sade Pblica (Pires-
Alves; Paiva, 2006: 40). A comisso aprontou o plano em novembro, um pouco antes
da publicao do II PND, e previa aes em trs frentes: no planejamento de recursos
humanos, na preparao direta de pessoal de sade e no desenvolvimento de um
programa nacional de preparao e distribuio estratgica de pessoal de sade
(Castro, 2008: 127).
O detalhamento dessa terceira frente do Programa Nacional de Preparao e
Distribuio Estratgica de Pessoal de Sade foi desenvolvido ao longo do primeiro
semestre de 1975, por Ernani Braga (UFRJ), Carlos Vidal Layseca e Jos Roberto
Ferreira, ambos da OPAS, tornando o Programa seleiro e financiador de uma srie de

SS
Castro, no seu trabalho Protagonismo Silencioso: A presena da OPAS na formao de recursos humanos
no Brasil (2008), indica as conexes entre a OPAS e os militantes do Movimento Sanitrio, referindo-se
a elas em termos de vasos comunicantes.
124

atividades ligadas ao movimento. Com forte marca da autoria de Carlos Vidal, o
volume de recursos foi considerado muito ousado ou dificilmente aceitvel, na
opinio dos demais integrantes da equipe (Pires-Alves; Paiva 2006: 40), mas a
proposta foi enviada Braslia e aprovada integralmente. Se era uma surpresa para
quem estava dentro do processo, a deciso parecia coerente e condizente com o
previsto no documento norteador da poltica nacional. O Programa de Preparao
Estratgica de Pessoal em Sade (PPREPS), cujo termo de referncia foi entregue ao
Ministrio da Sade, em junho de 1976, previa a preparao massiva de pessoal de
sade de nvel mdio, de tipos tcnico, auxiliar e elementar, estimando a capacitao
de 160 a 180 mil pessoas entre 1976 a 1979
36
(Pires-Alves; Paiva2006: 43). A Fiocruz,
sob a presidncia de Vincius de Fonseca, assessor de Velloso, tornou-se a instituio
responsvel pela administrao de recursos.
Ao longo de sua vigncia, entre 1976 e 1979, o PPREPS realizou uma srie de
propsitos invisveis (Pires-Alves; Paiva, 2006: 64) que diziam respeito ao
fortalecimento das iniciativas dos atores do Movimento Sanitrio. Um deles foi a
prpria reunio da fundao da Abrasco; outro, o financiamento da descentralizao
dos Cursos de Sade Pblica da ENSP para dez estados que formariam centenas de
sanitaristas, entre os quais, quadros importantes do movimento e dirigentes dos
servios pblicos de sade. Sob a gide da compreenso de sade defendida pelo
movimento, a formao se dava em aulas ministradas pelos professores dos
Departamentos de Medicina Preventiva. O objetivo era:
Preparar mais rapidamente a massa crtica de recursos humanos para o setor
de sade, em quantidade e qualidade, capaz de criar meios de promover
mudanas, na medida em que os cursos tambm se constituam em
importantes mecanismos de desenvolvimento da poltica de sade
(ABRASCO, 1983: 125).
O currculo do curso, que fazia parte da grade tradicional da Escola, foi
reformulado de modo a corresponder aos novos objetivos. A formao era realizada
pelos professores dos Departamentos de Medicina Preventiva, nos quais havia se
originado a nova viso da sade (Souza, apud Observatrio, 2006: 47). No lugar das
antigas metas que ofereciam aos alunos a possibilidade de fazer estudo sistmico de

36
O PPREPS formou na realidade 38.548 pessoas, das quais, 22,7% no nvel superior (Castro, 2008:
130).
125

relaes do homens com seu ambiente e proporcionar conhecimento [...] e prticas
sobre a dinmica de trabalho em grupo e trabalho interdisciplinar (Uchoa; Paim,
1982: 42-47) estavam as propostas de preparao dos quadros para os programas
prioritrios de sade pblica e expanso da rede permanente de servios. Almejava-
se a preparao de profissionais para a coordenao de unidades de sade com base
no diagnstico dos problemas de comunidade, a capacitao para promover a
participao da comunidade e para administrar, supervisionar e avaliar o
funcionamento de unidades locais de sade (Uchoa; Paim, 1982: 42-47). A carga do
curso foi reduzida de 1480 horas distribudas em 200 dias para 800 horas
concentradas ao longo de 100 dias. E tambm abria vagas para outras categorias
profissionais que no as mdicas, com nfase crescente na formao ideolgico-
poltica (Labra; Stralen; Scochi, 1988: 93-94).
Dos 13 convnios assinados pela ENSP, entre 1975 e 1979, doze envolviam as
secretarias de sade e um foi firmado com o Ministrio da Sade, por meio dos quais
foram capacitados 1643 sanitaristas, em contraposio aos 281 capacitados entre 1969
a 1974 (Uchoa; Paim, 1982: 29).
37
A grande maioria dos egressos (60%) se originava
das Secretrias Estaduais de Sade, 6% do Ministrio da Sade, 4% das Secretarias
Municipais, 5% do Inamps e 5% das universidades, ficando apenas 9% sem vnculo
empregatcio (Uchoa; Paim, 1982: 35-36). Entre os egressos dos servios pblicos, 72%
desenvolviam atividades no nvel central ou regional (Uchoa; Paim, 1982: 36).
Os Cursos de Sade Pblica da ENSP financiados pelo PPREPS podiam ser
classificados como atividades de ps-graduao lato sensu, voltados para os
profissionais de sade, independentemente do perfil da graduao. Havia mais
cursos desse tipo financiados pelo PPREPS e voltados para o perfil de medicina
social. Nessa categoria, poderiam ser includos os cursos desenvolvidos no Ncleo de
Tecnologia Educacional Para a Sade e no Centro Latino Americano de Tecnologia
Educacional em Sade (Nutes-Clates), na Universidade Federal do Rio de Janeiro,
onde diversos militantes do Movimento Sanitrio e figuras internacionais ligadas
sade pblica eram convidados como palestrantes, entre os quais Hsio Cordeiro,
Guilherme Rodrigues da Silva, Srgio Arouca, no primeiro grupo; e Carlos Gentile de

37
Entre 1975 a 1986, foram realizados 115 cursos e capacitados 3.624 profissionais em Sade Publica
(Labra; Stralen; Scochi, 1988: 50).
126

Mello, Juan Carlos Grcia, Cristina Laurel, no segundo (Jouval, entrevista 2004; Pires-
Alves, 2011: 247, 258). O PPREPS fomentou tambm as residncias de medicina
preventiva
38
da ENSP cujo currculo era semelhante ao do Curso de Sade Pblica
(Santana, 1982: 73), com nfase na parte prtica. De forma semelhante, seus egressos
eram absorvidos em boa parte pelos servios pblicos: das 40 vagas em 1979
39
, as
residncias evoluram para 130 em 1980 e para 187 em 1981 (Buss, 1982: 65).
Esse conjunto de atividades faziam parte dos diferentes cursos de ps-
graduao que pautaram a fundao da Abrasco.


Sntese
Os atores do Movimento Sanitrio, em processo de formao no perodo
analisado neste captulo, lanaram mo de duas estratgias que visavam realizar seu
projeto de universalizao de acesso sade como direito do cidado e dever do
Estado. Na estratgia do caminho institucional, valeram-se da ttica de ocupao de
cargos no Estado por meio da indicao. Desse modo, ocupavam o setor municipal
de sade onde a oposio ao regime militar ganhava as eleies. Assumiam tambm
cargos em planos, programas e projetos que condiziam com a sua viso de sade e
ofereciam a possibilidade de expandir o acesso sade e promover a participao da
comunidade. Ao se introduzirem no Estado, esses militantes tentavam imprimir nas
atividades em desenvolvimento (ou naqueles projetos que desenvolveriam)
princpios condizentes com o projeto de sade que defendiam: cuidados integrais,
participao da comunidade e envolvimento de servios pblicos em detrimento do
setor privado. A teia dessas trajetrias individuais se assentava numa outra malha, a
de eventos nos quais as estratgias, as tticas e o projeto do movimento eram

38
Dos 296 egressos, em cinco anos (1978 a 1983), 46,6% vincularam-se s instituies de servios
pblicos; destes, 61,3% aos servios pblicos estaduais e 11,1% ficaram nas instituies de ensino
(Campos; Girardi, 1984: 51).
39
Desde seu incio, em 1962, at 1980, essas residncias formaram somente 182 mdicos (Santana, 1982:
71).
127

debatidos coletivamente, elementos que haviam marcado a formao do Movimento
Sanitrio (Escorel, 1998).
As tticas do repertrio de ao correspondiam s oportunidades da poca: a
expanso das polticas sociais pelos militares (Draibe, 1989) como forma de legitimar
o regime, as vitrias eleitorais do partido da oposio em alguns municpios, a crise
financeira do sistema da Previdncia e o projeto desenvolvimentista que implicou
fortes investimentos em cincia, tecnologia e formao de recursos. Esse ltimo
aspecto foi aproveitado para colocar em prtica a estratgia de formao do campo
profissional, mediante produo de pesquisas e adaptao das atividades de
formao existentes viso do movimento, aproveitando-se as linhas de
financiamento disponveis. A fundao da Abrasco, organizao que associava
projetos, instituies e indivduos engajados na promoo de ensino e pesquisa
voltados para as necessidades dos servios pblicos de sade e para a
universalizao do acesso sade, constitui ao mesmo tempo a evidncia da
importncia dessa estratgia para o movimento e da necessidade de dar um contorno
organizacional e institucional s tticas que eram altamente contingenciais, ou seja,
dependentes de recursos com validade marcada e sem garantias de reproduo.
Entre as tticas empregadas, a ocupao de cargos na mais importante
instituio setorial resultou, no contexto de uma crise financeira, na implementao
das Aes Integradas de Sade, que podem ser vistas como uma cristalizao
institucional um domnio parcial de agncia que abriu espao para a atuao de
certo tipo de ator, at ento irrelevante, seja este, o gestor do setor municipal de
sade. As AIS tambm alargaram oportunidades para novos profissionais de sade
pblica, cuja formao comeou a ser alvo de ao dos sanitaristas, como
apresentamos, a partir da segunda metade dos anos 1970.


128

3. Gabinetes do Poder Executivo, corredores do Legislativo e o Ginsio
de Esportes de Braslia: Movimento Sanitrio na transio democrtica
(1984-1989)

3.1 Conjuntura: tempos de mudana

O perodo de transio democrtica o tempo caracterizado por grande
mobilizao social (Schmitter, 1992) e no qual a estrutura de oportunidades polticas
est especialmente sujeita a mudanas. Os anos focados neste captulo, de 1984 a
1989, presenciaram a sada no turbulenta dos militares do poder e a eleio, ainda
indireta, do primeiro presidente civil da Repblica, em 1985. Nesse ano, o PMDB
(Partido do Movimento Democrtico Brasileiro), partido de oposio ao regime
militar, chegava pela primeira vez ao governo federal. O nvel nacional refletiu a
tendncia j em curso tanto no nvel estadual, no qual, com a volta do
pluripartidarismo, a oposio elegeu, em 1982, 10 dos 22 governadores, inclusive os
de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro (Lamounier, 2005: 174), quanto no
municipal onde, no mesmo ano, o PMDB ganhou 34,9% dos governos (Fleischer,
2002: 94). Com isso, abriam-se potencialmente os canais de acesso a importantes
postos na administrao pblica, o que revigorou a ttica de ocupao de cargos do
Movimento Sanitrio. Em 1987, iniciava os trabalhos a Assembleia Constituinte, que
consolidaria institucionalmente a redemocratizao. Tratava-se de uma
oportunidade rara de reatualizar, modificar e atribuir contedos novos a direitos
civis, polticos e sociais, que no deixou de ser notada por diversos setores da
sociedade civil organizada. O Movimento Sanitrio no ficou alheio a esse processo.





129

3. 2 Alteridade em ao
Na conjuntura da transio, notam-se algumas mudanas nos trs elementos
do movimento social que compem a descrio do Movimento Sanitrio, quais
sejam, projeto, eventos e atores. Se os termos do diagnstico se mantm praticamente
os mesmos do perodo entre 1974 a 1979, no prognstico surge o componente da
estatizao do setor de sade. Esse novo elemento decorrente da ampliao do
leque de atores que passam a fazer parte do movimento agora denominado
Movimento pela Reforma Sanitria, entre os quais estavam vrios sindicatos
profissionais, movimentos populares, Igreja Catlica, movimentos sociais e diversas
organizaes da sociedade civil. A incorporao ocorreu num momento muito
especfico, a saber, na 8
a
Conferncia Nacional de Sade, em 1986, evento tradicional
da burocracia setorial. Aberto ampla participao, a Conferncia foi utilizada de
forma no convencional pelos sanitaristas, pois mobilizou milhares de representantes
das organizaes da sociedade civil, os quais acabaram legitimando o projeto do
movimento. A 8
a
Conferncia sintetiza o perfil que os eventos do Movimento
Sanitrio adquiriram nesse perodo: menos restritos ao campo acadmico e
universitrio em comparao ao perodo anterior.


3.2.1 Diagnstico e prognstico do Movimento Sanitrio: a controversa tese da estatizao
Os principais termos do diagnstico apresentados nos documentos do
Movimento Sanitrio nessa poca no se diferenciam daqueles que estavam postos
na segunda metade dos anos 1970. Os elementos do prognstico, como a
universalizao, a participao da comunidade e a descentralizao, tambm so
repostos, com a exceo da (controversa) tese da estatizao, antes ausente nas
principais publicaes do movimento. Ela surge numa mobilizao especfica,
quando o Movimento Sanitrio conseguiu ampliar e diversificar o leque de atores
adeptos causa da Reforma Sanitria
40
, isto , a estatizao consta como uma das

40
Paim (2008), militante do Movimento Sanitrio e autor da tese sobre o percurso da reforma sanitria
como ideia e movimento, indica que o termo foi cunhado e comeou a ser utilizado em meados dos
130

reivindicaes da 8
a
Conferncia Nacional de Sade, na qual a proposta do
Movimento Sanitrio, endossada pela voz de milhares de participantes dos diversos
setores da sociedade civil, ganhou uma legitimidade indita.
O diagnstico da poca retoma as determinantes socioeconmicas das
condies de sade da populao como ponto da partida. A precria sade dos
brasileiros no resulta da qualidade dos servios de sade em si; antes, ela
resultante das [...] condies de alimentao, habitao, educao, renda, meio-
ambiente, trabalho, transporte emprego, lazer, liberdade, acesso e posse da terra e
acesso a servios de sade (Relatrio da 8
a
Conferncia, 1986: 4). Essas condies
so marcadas no Brasil por forte desigualdade social decorrente da atuao do
Estado autoritrio e das suas prioridades, nas quais a questo social foi tratada como
acessrio face questo econmica (Cebes, 1985: 8). O sistema de sade, observam
os atores do movimento, faz parte desse quadro, conduzido por instituies
centralizadas, fechadas participao mais ampla, apoiadas no setor privado como
prestador de servios, constituindo, desse modo, um modelo assistencial
excludente, discriminatrio, centralizado e corruptor (Relatrio da 8
a
Conferncia,
1986: 6). A falta de integrao institucional da sade preventiva com a curativa, bem
como a predominncia dos interesses capitalistas na proviso de servios curativos
delegados pelo Estado, argumentava-se, criam desequilbrios no setor de sade. No
diagnstico, estava tambm entrelaada a avaliao sobre as Aes Integradas de
Sade (AIS), isso , as aes reformistas em curso promovidas pelos sanitaristas que
ocupavam os cargos no governo federal. O Relatrio da 8
a
Conferncia pedia a
introduo do controle da sociedade nas instncias de coordenao das AIS,
reconhecendo-as como parte da Reforma Sanitria. Todavia, asseverava que tais
medidas no deveriam ser utilizadas como justificativa para protelar a
implementao do Sistema nico de Sade (Relatrio da 8 Conferncia, 1986: 17).
Diante desse diagnstico, a soluo passaria, na viso dos atores do
Movimento Sanitrio, pela constituio de um novo sistema pautado no acesso
sade como direito do cidado e dever do Estado. Nesse sistema, como se ressaltava
nos textos, a gesto unificada, a participao dos usurios e a descentralizao seriam

anos 1980, como expresso sinttica do projeto daqueles comprometidos coma democratizao das
estruturas polticas e a melhoria de qualidade de vida dos cidados (Arouca apud Paim, 2008: 27).
131

princpios elementares e indispensveis, reproduzindo as ideias j presentes em 1979
e fornecendo mais detalhes acerca da estruturao do novo modelo de sade. Apenas
no que diz respeito ao papel do setor privado, instalou-se a diferena, mas ela no
apareceu antes da 8
a
Conferncia. Nos documentos anteriores ao relatrio da 8
Conferncia dos atores do movimento (Cebes, 1985; Conass, 1985; Carta de Montes
Claros, 1985), tornados pblicos poca das eleies que elegeriam o primeiro
presidente civil, a questo acerca da estatizao da sade no aparece. Pelo contrrio:
o setor privado de medicina includo no novo sistema. O Cebes afirmava, em 1984,
que:
[f]rente aos avanos das relaes capitalistas na produo de servios de
sade no podemos simplesmente desconsiderar ou ignorar a inciativa
privada no setor. No h condies, quer econmicas, quer polticas, quer
tcnicas, para no contexto de transio democrtica, prescindir-se da
iniciativa privada, responsabilizado-a simplesmente pelos problemas de
nossa assistncia sade (Cebes, 1985: 10).
O documento final do evento do Movimento Sanitrio, o Simpsio sobre a
Poltica Nacional de Sade, de 1984, colocava o setor privado como suplementar
aos servios pblicos estatais, frisando que o novo sistema deveria incluir todas as
instituies de sade, pblicas e privadas. Intitulado Proposta Poltica para um
Programa de Sade, esse documento foi entregue, como expresso do projeto do
movimento, ao candidato Presidncia da Repblica pela oposio, Tancredo Neves.
Se nos documentos at a 8
a
Conferncia de 1986 a questo da estatizao no
aparece, o Movimento Sanitrio identificado como seu defensor pelos seus
opositores. O decisivo agora cada um de ns se conscientizar de que o momento
de lutar pela prpria vida, na ltima trincheira, alertava o documento direcionado
pela Federao Brasileira dos Hospitais (FBH), uma das principais associaes do
setor privado e lucrativo de sade, s suas associadas (Carta da Federao Brasileira
de Hospitais-FBH, 1984: 41). Os antagonistas da Federao, denominados grupo
estatizante, colocariam sua permanncia no mercado em risco pelos elementos
contidos justamente no documento do Simpsio, no qual nada constava acerca da
estatizao. Ameaavam a posio do setor privado, apontava a FBH, com a criao
de um fundo nico de recursos de sade, do qual as secretarias de sade dos estados
seriam gestoras e distribuidoras; com a canalizao prioritria dos recursos para as
132

aes bsicas de sade; com a transferncia do Instituto Nacional de Assistncia
Mdica da Previdncia Social (Inamps) ao Ministrio da Sade (MS), na condio de
uma agncia subordinada e, por fim, com a mudana do estatuto da rede hospitalar
privada para concessionria com papel complementar (FBH, 1984: 41). Com esses
postulados efetivados, a rede hospitalar privada perderia o acesso privilegiado ao
financiamento, concentrado at ento numa nica agncia, o Inamps. O atendimento
de alta complexidade, que concentrava a maior parte dos recursos, teria de disput-
los com outros nveis de atendimento, os quais no eram do interesse empresarial
poca.
Se, em 1984, o setor privado temia a estatizao, essa questo de fato ganhou a
luz do dia, isto , apareceu como tese pblica do Movimento Sanitrio, apenas em
1986, numa mobilizao indita de amplo conjunto de atores da sociedade civil
reunido em defesa da Reforma Sanitria, a 8
a
Conferncia Nacional de Sade. A
questo que talvez mais tenha mobilizado os participantes e delegados [...]- l-se nas
primeiras pginas do Relatrio da Conferncia [...] foi a natureza do novo Sistema
Nacional de Sade: se estatizado ou no, de forma imediata ou progressiva.
(Relatrio da 8
a
Conferncia, 1986: 2). Os setores mais esquerda, representados pelo
Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e pela Central
nica dos Trabalhadores (CUT), defendiam a estatizao imediata, tanto do sistema
de sade, quanto da indstria farmacutica (Pereira, 1996), enquanto os demais
argumentavam a favor do processo progressivo. No fim, o coletivo votou a favor de
uma estatizao progressiva como meta (Relatrio da 8
a
Conferncia, 1986: 12), mas
reivindicando a pronta instalao de controle sobre os procedimentos operacionais
do setor privado no campo de sade para coibir os lucros abusivos e indicando a
possibilidade da expropriao dos estabelecimentos privados nos casos de
inobservncia das normas estabelecidas pelo setor pblico (Relatrio da 8
a
Conferncia, 1986: 12). A tese da estatizao imediata da indstria farmacutica ficou
como o vestgio da ala mais radical da Conferncia.



3.2.2 Eventos e atores do Movimento Sanitrio
133

Os eventos relacionados com o movimento se disseminaram para alm das
fronteiras universitrias e acadmicas diferente do que havia marcado seu perfil no
perodo anterior (1974-1979) , e adentraram o setor pblico de sade. Se, na segunda
metade da dcada de 1970, a grande maioria pertencia ao perfil universitrio e
acadmico, a proporo se inverte entre os anos de 1984 a 1989, quando o movimento
se mobiliza, se rene, debate e se posiciona mais frequentemente por meio de
eventos setoriais como, por exemplo, as conferncias nacionais.
Os eventos organizados pelos atores do movimento 1
o
Congresso Brasileiro
de Sade Coletiva e eventos da Rede IDA (Integrao Docente-Assistencial) situam-
se no limiar entre o campo acadmico e universitrio e o setorial. Essa localizao
reflete a busca da integrao entre as atividades de formao, pesquisa e os servios
pblicos de sade e traduz a estratgia de formao do campo profissional. A
Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva, a Abrasco, havia
organizado seu primeiro evento, o Congresso Nacional da Abrasco, em 1983, mas a
edio seguinte expandiu as fronteiras em busca do espao capaz de agregar no
apenas os seus filiados, mas todos os atores ligados proposta de Sade Coletiva e,
consequentemente, do Movimento Sanitrio. O evento passou a se chamar Congresso
de Sade Coletiva, popularmente chamado de Abrasco. Nesse evento, reuniam-se os
ativistas, os grupos e as entidades do movimento que antes buscavam acolhimento
em eventos organizados por terceiros, como as Reunies da Sociedade Brasileira para
o Progresso da Cincia (SBPC) ou as SESAC (Semanas de Estudos sobre Sade
Comunitria), por exemplo. Outra expresso desse limiar so os eventos da Rede
IDA, o Encontro Nacional de Coordenadores de Projetos da Rede IDA/Brasil e o
Congresso Rede/ IDA/BRASIL, que abrangiam os projetos denominados Integrao
Docente-Assistencial, nos quais se buscava associar a formao dos profissionais com
os servios prestados comunidade.
Entre os eventos ocorridos que esto no limiar entre o carter setorial e
conjuntural destaca-se a organizao da Conferncia Nacional de Sade que, embora
tradicional no setor, foi aproveitada pelos sanitaristas em um momento e de forma
estratgicos, de modo a ampliar as fronteiras do movimento e legitimar a sua
proposta. Os sanitaristas, ao ocuparem cargos de alto poder decisrio, conseguem se
apropriar desse evento da burocracia setorial para a mobilizao do movimento,
134

como tambm empregam o mesmo formato organizacional para organizar
conferncias ligadas a outras temticas, tais como: sade da mulher, sade bucal,
sade indgena, sade do consumidor, sade do trabalhador e recursos humanos
para a sade. Esse desdobramento inaugura tais conferncias sob a gide dos
postulados gerais do Movimento Sanitrio. Em todas elas, os atores do movimento
foram seus coordenadores e o princpio da ampla participao foi acionado, o que
ampliou e diversificou o leque de atores vinculados Reforma Sanitria.
Expressando essa fase, a nova denominao comeou a circular para circunscrever o
ampliado conjunto de atores que aderiam luta pelo novo sistema de sade para o
Brasil o Movimento pela Reforma Sanitria.
O evento mais tipicamente setorial, mas organizado desde o princpio (1978)
pelos ativistas do movimento, o Encontro do Setor Municipal de Sade que, a partir
de 1982, comea a ocorrer junto com o Encontro dos Secretrios Municipais de Sade.
Os nomes dos eventos so indcios das mudanas no setor municipal de sade,
captadas pelo movimento. A denominao antiga, Encontro do Setor Municipal de
Sade, que ocorreu pela primeira vez em 1978, indicava a inexistncia, na maior
parte dos municpios, das secretarias de sade e, consequentemente, dos secretrios
de sade. A denominao seguinte, o Encontro dos Secretrios Municipais, reflete a
paulatina organizao dos servios de sade que ganha expresso na estrutura
administrativa das prefeituras com a instalao de secretarias prprias. Em 1987, o
evento aproveitado pelos sanitaristas que estavam ocupando cargos dirigentes nas
secretarias municipais de sade para legitimar a fundao da organizao nacional
dos secretrios.
Entre os eventos conjunturais do movimento e promovidos pelos deputados
aliados do Congresso, os Simpsios sobre a Poltica Nacional de Sade ocorrem em
momentos polticos nevrlgicos, figurando como caixa de ressonncia e legitimao
dos seus projetos e reivindicaes. O V Simpsio, em 1984, como j discutido,
entregou o documento com a proposta para o setor de sade ao candidato a cargo da
Presidncia da Repblica da oposio (Comisso de Sade, 1984: 33-34). O Simpsio
seguinte foi organizado, em 1989, com o objetivo de pressionar o Executivo para
encaminhar o projeto da Lei Orgnica de Sade (LOS), a qual regulamentaria os
preceitos da Constituio e pautaria o incio da implementao do novo sistema de
135

sade. A aparente falta de eventos em torno da Constituinte pode ser explicada pelo
carter que a mobilizao adquiriu naquele tempo, a saber, a Plenria Nacional de
Sade, cuja convocao era realizada de acordo com as necessidades do processo
constituinte e, por isso, invisvel nos peridicos da imprensa do movimento
publicados.
As duas organizaes do movimento, o Cebes (Centro Brasileiro de Estudos
de Sade) e a Abrasco, fundadas nos anos 1970, continuaram ativas. A Abrasco,
apesar do foco na formao em sade coletiva, comeou a assumir cada vez mais um
papel poltico de [...] interlocutor junto ao aparelho do Estado, levando as propostas
de reformulao do setor, defendidas pelo Movimento Sanitrio (Belisrio, 2002:
138). O evento de maior mobilizao do movimento, a 8
a
Conferncia, seus
desdobramentos e a Constituinte acabaram por agregar um conjunto grande de
atores que se unem causa da reforma sanitria. Eles apareceram concretamente
vinculados a uma forma organizacional inovadora, que a Plenria Nacional de
Sade, constituda em maio de 1987, com o intuito de acompanhar os trabalhos da
Constituinte e exercer presso para que a proposta do movimento fosse aprovada. A
Plenria, instalada pela iniciativa do Cebes e da Abrasco, no se constituiu como
entidade propriamente dita. Seria mais apropriado design-la como um frum de
articulao dos atores que estavam no Movimento Sanitrio aos quais se agregavam
aqueles que no faziam da luta pelo novo sistema de sade o principal eixo da sua
atuao.
As fronteiras do Movimento Sanitrio se ampliaram na poca e incorporaram
cerca de 160 entidades e grupos que participavam das mobilizaes promovidas pela
Plenria, entre os quais, o Movimento Popular de Sade (MOPS), os Conselhos de
Sade de vrios bairros de So Paulo, as centrais sindicais, as federaes, os
sindicatos de profissionais de sade, as associaes de trabalhadores de sade, as
entidades cientficas e os partidos polticos (Ofcio, 1988). A coordenao da Plenria
era composta por um conjunto de entidades que possuam sede em Braslia e, entre
elas, encontravam-se as entidades representantes do movimento popular, como a
Confederao Nacional das Associaes de Moradores (CONAM), o Movimento
Popular de Sade (MPOS); e do movimento sindical, como o Conselho Federal de
Medicina, a Federao Nacional dos Mdicos, a Associao Brasileira de
136

Enfermagem, a Federao Nacional dos Enfermeiros e entidades como o Conselho
Nacional de Secretrios de Sade (Conass) (Silva, 2005: 89 apud
BRASIL/MS/SEGEP, 2006).
Outra entidade que surgiu nessa poca, dando contorno organizacional s
atividades do movimento em curso h dez anos, foi o Conselho Nacional de
Secretrios Municipais de Sade (Conasems), associao fundada oficialmente em
julho de 1987. Liderado pelos sanitaristas, o Conselho associava algumas associaes
estaduais de secretrios existentes na poca, tornando-se o representante poltico dos
secretrios diante das autoridades federais. O Conasems participar da Plenria e
assumir um papel de destaque nos primeiros anos aps a Constituinte,
protagonizando a luta contra os vetos do Presidente Fernando Collor Lei Orgnica
de Sade e coordenando a 9

Conferncia Nacional de Sade.



3.3 Estratgias em prtica
A descrio do Movimento Sanitrio em termos de diagnstico, prognstico,
eventos e atores permite afirmar que a estratgia de caminho institucional estava
norteando a ao dos atores do tal Movimento, encontrando um terreno
especialmente propcio no contexto da transio democrtica. A seguir,
acompanharemos uma seleo de episdios bastante emblemticos que descrevem o
repertrio de ao acionado pelos atores. Analisaremos, no primeiro episdio, a
ttica, j observada no perodo anterior, de ocupao de cargos na administrao
pblica. Na nova conjuntura, seu uso requereu articulaes com os partidos da
coalizo governamental, diferentemente da mesma ttica adotada no regime militar,
pela qual os sanitaristas aproveitavam-se das conexes pessoais para chegar a postos
na administrao pblica. Iluminaremos, no segundo episdio, a convocao e
organizao da 8
a
Conferncia de Sade, enquadrada, nessa tese, como ttica de
apropriao de espao estatal para os fins do movimento. O terceiro episdio
realar a adoo pelo movimento uma forma organizacional no convencional, a
Plenria Nacional de Sade, durante a Assembleia Constituinte e que ser
137

importante vetor de ao poltica em torno do Legislativo, a saber, o lobby
parlamentar. Por fim, veremos como os eventos do movimento e a ocupao de
cargos animaram o processo do movimento na sua vertente municipalista que,
fundou sob sua gide a organizao de representao poltica dos secretrios
municipais de sade.
O carter especfico da transio democrtica direcionou nossa anlise para as
tticas dos atores do movimento relacionadas com a estratgia de caminho
institucional. A outra estratgia, a de formao do campo profissional, no foi
deixada de lado pelos atores, como veremos no captulo seguinte, mas o quadro
especialmente sensvel de mudanas polticas deixou-a em segundo plano.


3.3.1 Estratgia do caminho institucional
3.3.1.1 Nos gabinetes do poder executivo: ttica de ocupao de cargos no nvel
federal

No captulo anterior, vimos que, no perodo entre 1974 a 1979, os ativistas do
Movimento Sanitrio puseram em prtica a estratgia de caminho institucional, e que
uma das tticas utilizadas foi a ocupao de cargos por dentro do Estado que
permitia a realizao, ainda que parcial, da proposta do movimento. Destacamos trs
ocorrncias de ocupao de cargos: no nvel federal, por meio dos cargos
comissionados; no nvel estadual, aproveitando a carreira de servidor pblico e, no
municipal, ao ocupar os cargos de secretrio ou dirigente municipal de sade.
Mostramos que essa ttica era utilizada tanto pelos membros do Partido Comunista
Brasileiro, quanto pelos militantes vinculados a outras vertentes da esquerda
brasileira.
Os sanitaristas daro continuidade ocupao de cargos na transio
democrtica da Nova Repblica (1985-1989), tirando vantagem do novo contexto
poltico, no qual uma parte da esquerda brasileira compunha a coalizo
governamental que emergiu depois das eleies do primeiro presidente civil. Embora
indireto, porque por meio da votao no Colgio Eleitoral, o pleito se apoiou num
138

jogo competitivo entre a chapa da Aliana Democrtica, composta pelo PMDB e a
dissidncia do PDS (Partido Democrtico Social), a Frente Liberal, com as
candidaturas de Tancredo Neves, para presidente, e Jos Sarney, para vice-
presidente; o PDS apresentava a candidatura de Paulo Maluf. A chapa Tancredo-
Sarney derrotou a de Maluf, mas a tomada de posse pelo presidente que simbolizava
a mudana foi impedida pelo seu falecimento, ainda em abril de 1985. Sarney
assumiu em seu lugar, mantendo, no incio do mandato, o gabinete escolhido por
Tancredo. nesse contexto que vrios sanitaristas passaram a ocupar importantes
cargos na administrao pblica setorial. Descreveremos em detalhes o caminho de
Hsio Cordeiro presidncia da principal agncia de sade na poca. Se, na
conjuntura de um governo apoiado na coalizo de partidos, foi possvel alcanar os
cargos de maior importncia, esse jogo dependeu das relaes com os partidos da
coalizo e do trabalho junto s suas bancadas estaduais para viabilizar a candidatura
do militante diante das autoridades competentes.
A ocupao de cargos para os primeiros escales do novo governo foi
discutida e articulada nos bastidores do IV Encontro Municipal do Setor de Sade e
do III Encontro Nacional de Secretrios Municipais de Sade. Realizados em
Montes Claros, em fevereiro de 1985, tais encontros entre os militantes e as
organizaes do Movimento Sanitrio tiveram por objetivo discutir a conjuntura do
recm-eleito governo civil (Goulart, 1996: 42). Hsio Cordeiro, candidato do
movimento ao cargo da presidncia do Inamps, foi autor do documento do evento, a
Carta de Montes Claros, que continha as diretrizes que visavam orientar a
poltica nacional de sade do futuro governo de Tancredo Neves. Logo depois,
Cordeiro se incorporou Comisso do Plano de Ao do Governo (Copag), grupo
que elaborava o as aes do novo governo.
A nomeao ao cargo da presidncia do Inamps, uma autarquia federal,
semelhana dos ministrios, dependia do Presidente da Repblica, e exigiu o
trabalho de busca pelo apoio de vrias bancadas estaduais dos partidos da coalizo
governamental. Essa era a moeda reconhecida na negociao capaz de apagar o
passado do ativista em franco conflito com os interesses dominantes no Inamps,
agncia responsvel pela sade dos contribuintes da previdncia, que se utilizava do
setor privado como o seu principal fornecedor de servios. Diz-se, em tom de
139

anedota, que o assessor de um dos concorrentes de Hsio Cordeiro ao cargo,
representante do setor privado da Federao dos Hospitais Brasileiros (FBH),
Francisco Bedusque Xavier, tentava dissuadir os deputados do apoio ao sanitarista,
dizendo Olha, voc no pode apoiar o Hsio, porque no livro tal, t aqui o livro, na
pgina tal, ele diz que tem que estatizar o Ministrio da Sade. Ele um comunista!
(Nogueira, entrevista, 1990).
De fato, Hsio Cordeiro fizera parte do clandestino PCB. Graduou-se pela
Universidade Estadual do Rio de Janeiro, onde participou de uma experincia em
sade comunitria. No incio dos anos 1970, ele foi um dos idealizadores do
Instituto de Medicina Social, um polo de renovao do pensamento crtico e das
formulaes alternativas no campo da poltica de sade (Buss, 1988). O mdico
tambm foi membro do Cebes e assumiu, entre 1983 e 1985, a presidncia da
Abrasco. A partir dessa posio que iniciou seu caminho presidncia do Inamps,
ainda que antes tivesse sido ventilada a possibilidade de ocupar o cargo na CEME -
Central de Medicamentos (Noronha, entrevista, 1987-1988: 11).
A ocupao do Inamps foi articulada entre os militantes e se tornou objeto
de uma verdadeira campanha. Houve uma srie de reunies nas quais os ativistas
discutiram a necessidade da aproximao com o PMDB, fizeram consideraes sobre
os potenciais concorrentes, elaboraram as tticas da ocupao das superintendncias
regionais do Inamps e da busca de apoio dos polticos (Noronha, entrevista, 1987-
1988). Tratava-se de uma deciso coletiva que exigia um envolvimento poltico dos
militantes:
Ento a gente faz a reunio com Nelso
41
, Hsio
42
, eu, Lus Humberto
43
,
Eleutrio
44
, Ardoni, Cavalheiro, prof. Guilherme
45
. Dessa reunio com o
Waldir [Pires Ministro de Previdncia e Assistncia Social] sai a tentativa
de trabalhar as candidaturas de Hsio e do Prof. Guilherme como
simultneas. Muito bem, ai nesse momento a gente comeou a desenvolver
um lobby parlamentar, parlamentar no sentido de apoio a Hsio. A gente
sabe que a coisa vem pela poltica (Noronha, entrevista, 1987-1988: 16).

41
Refere-se a Nelson Rodrigues dos Santos.
42
Refere-se a Hsio Cordeiro.
43
Refere-se a Luis Umberto Pinheiro.

44
Refere-se a Eleutrio Rodrigues Neto.
45
Refere-se a Guilherme Rodrigues da Silva.
140

Esse caminho pela poltica significava trabalhar os apoios declarados dos
deputados e, consequentemente, das bancadas estaduais, pois, embora ligado ao
PMDB, Hsio no era um militante expressivo do partido ou poltico de projeo
nacional. Seu assessor da campanha, Ricardo Nogueira, sanitarista do Rio Grande
do Sul, havia conhecido Hsio Cordeiro nas palestras proferidas na universidade,
nas quais o ativista defendia o radical projeto - radical para os termos da poca - do
sistema universal de sade. Nogueira trabalhava na secretaria municipal de sade,
em Pelotas (RS), no governo do PMDB, quando soube da candidatura de Cordeiro e
se ofereceu para organizar o apoio. No primeiro impulso, seguiu a sua prtica
cotidiana: recorreu s associaes de bairro e aos sindicatos de Pelotas com os
quais vinha trabalhando. No segundo movimento, encaminhou a mobilizao das
federaes e confederaes dos trabalhadores no pas:
Mas ns vimos que s esse apoiamento da rea social, dos sindicatos, das
confederaes, das associaes de bairro no bastava, tinha que ter um
apoiamento partidrio, poltico. Todo esse apoio obviamente que era
poltico. Ento ns mobilizamos o partido, mobilizamos a cmara de
vereadores, a partimos pra bancada do Rio Grande do Sul. A associao dos
prefeitos, todas as prefeituras. Era uma campanha via telex, assim via
Embratel, chegavam... Verdadeiros pergaminhos... (risos). De apoiamentos.
E o Hsio se entusiasmava com aquilo. A partir da que a gente fechou toda
a bancada do Rio Grande do Sul, diz o Hsio: vem para c pra articularmos
o resto (Nogueira, entrevista, 1987-1988: 3).
A equipe de assessoria parlamentar, da qual faziam parte, alm de
Nogueira, outros sanitaristas, como Paulo Buss, Arlindo Fbio Gmez de Sousa e
Jos Noronha, foi conquistando o apoio nas bancadas do PMDB. Muitas vezes, apoio
obtido a partir de um deputado em particular favorvel ou sensibilizado com a causa
do movimento, por exemplo, Luiz Humberto, da Bahia; Carlos Mosconi e Jos Luis
Guedes, de Minas Gerais; ou Max Mauro, do Esprito Santo. Desse modo, a
equipe angariava apoio estado a estado. Muitos desses contatos eram feitos via
telex; outros percorrendo-se os gabinetes dos deputados.
Uma vez feito o trabalho com os deputados federais, chegava a vez do
Senado, que, na poca, segundo Nogueira, votava em bloco: A partir do momento
que o Fragelli [Presidente do Senado] assinou, ai no precisava mais pedir
assinaturas. Todo mundo vinha atrs da gente pra assinar. Todos os senadores
(Nogueira, entrevista, 1987-1988: 14).
141

Foi ao final de abril, em 1985, que Ricardo Nogueira e o presidente da
Comisso de Sade da Cmara Federal, Carlos Mosconi, entravam no Ministrio de
Previdncia e Assistncia Social para uma audincia marcada com o ministro da
pasta, Waldir Pires. Levavam consigo uma lista de assinaturas de deputados
individuais e das bancadas estaduais do PMDB e de todos os senadores que
expressavam o apoio candidatura de Hsio Cordeiro presidncia do Inamps
(outro militante do movimento, Guilherme Rodrigues da Silva, havia desistido da
candidatura). A audincia no resultou nem em apoio, tampouco em rejeio. O
ministro precisava submeter a candidatura ao Presidente da Repblica, a quem cabia
a nomeao desse tipo de cargo.
Durante os anos em que ocupou o cargo, entre 1985 e 1987, Hsio Cordeiro,
junto com a sua equipe, em boa parte composta por sanitaristas, expandiu as AIS,
programa implementado pel o grupo anteri or dos mi l i tantes do Movi mento
Sani tri o i nseri do no Estado sob a l i derana de Eleutrio Rodrigues Neto,
conforme vimos no captulo anterior. Numa coluna sanitria, Hsio Cordeiro e
Ricardo Nogueira percorriam o pas inmeras vezes de modo a convencer os polticos
locais a favor desse programa que visava ora construir ora fortalecer o setor
municipal de sade. O receio dos prefeitos da poca era a possvel instabilidade dos
recursos do Inamps. Se a verba viabilizava a implementao dos servios, as
prefeituras, ao instal-los, assumiriam o compromisso de fornec-los (Nogueira,
entrevista, 1987-1988: 15) e, consequentemente, por elas seriam cobradas pela
populao no momento da eleio, como lembra Nogueira:
Os prefeitos tinham muito medo. Eu me lembro que no Rio Grande dos Sul,
na minha cidade, Pelotas, (...) foi feita uma reunio pelo prefeito municipal
em 1985 com outros prefeitos e todos [estavam] contra as Aes Integradas
de Sade. Fui eu e o Jos Temporo. E ele posteriormente pode confirmar
isso aqui. Fomos quase linchados pelos prefeitos (Nogueira, entrevista,1987-
1988: 12).
Apesar disso, o nmero de municpios envolvidos nas AIS cresceu de 112, em
1984, para 2.215, em 1986 (Escorel, 1998: 185).
Hsio Cordeiro e sua equipe foram tambm responsveis pela implementao
de mais um programa de carter reformista, os, Sistemas Unificados e
Descentralizados de Sade (SUDS), em 1987. Os SUDS, de abrangncia nacional,
142

reiteravam os princpios da mudana j contidos nas AIS: a descentralizao, o
fortalecimento do setor pblico da sade, a universalizao e a equidade no acesso
aos servios de sade, a integralidade dos cuidados assistenciais, a regionalizao e
integrao de servios e o desenvolvimento de instituies colegiadas (Lima;
Fonseca; Hochman, 2005: 79; Noronha; Levcovitz, 1994: 88). diferena das AIS
onde os convnios eram firmados diretamente entre os muncipios e o Inamps, nos
SUDS os convnios eram estabelecidos entre o Inamps e as Secretarias Estaduais de
Sade. Uma das razes para tal mudana era subordinar as superintendncias do
Inamps s secretarias estaduais de sade, provocando um progressivo
enfraquecimento da agncia previdenciria de sade, segundo o depoimento de um
dos sanitaristas que conduziu esse processo no Inamps (Noronha, entrevista, 2004).
Com o SUDS, a participao do setor pblico nas despesas do Inamps passou de
25,8%, em 1981 (considerando-se a rede prpria do Inamps, os servios pblicos e os
hospitais universitrios) para 45,2%, em 1987. Enquanto a participao do setor
privado contratado e conveniado diminuiu de 64,3% para 40%, nos mesmos anos
(Cordeiro, 1991: 106).
46

Hsio Cordeiro no foi o nico a ocupar cargo de direo no governo federal.
Mencionemos brevemente mais dois ativistas pela relevncia dos postos que
assumiram e pela capacidade de indicar outros militantes para cargos.
47
Eleutrio
Rodrigues Neto envolveu-se na elaborao da proposta do governo do candidato do
PMDB para o setor de sade, junto com outro integrante do movimento, Jos
Temporo. O texto foi um verdadeiro patchwork de todos os outros documentos j
elaborados pelo movimento, ainda que tenha sofrido uma adaptao necessria de
modo a torn-lo comunicativo e claro para um pblico amplo (Temporo, entrevista,
1987-1988; Nunes, entrevista, 2005). Esse foi o pedido do coordenador do plano na
parte do setor de sade, deputado Carlos Santanna, j cogitado para ser o Ministro

46
O SUDS perdurou at 1990, isto , at a aprovao da Lei Orgnica de Sade (LOS) e, ao longo de a
sua vigncia, enfrentou as resistncias do setor privado e da burocracia do Inamps, principalmente
quando os representantes do Movimento Sanitrio foram depostos dos quadros dirigentes do MPAS e
do Inamps. A continuidade dos SUDS foi garantida pelo envolvimento e presso dos secretrios
estaduais e municipais de sade (Escorel, 1998: 94; Noronha; Levcovitz, 1994: 94).
47
Entre os sanitaristas que passaram a ocupar os cargos no Executivo estavam: Jos Saraiva Felipe, no
cargo de Secretrio dos Servios Mdicos do MPAS; Francisco de Assis Machado, no de Coordenao
de Promoo de Sade Individual, rgo da direo geral do Inamps; e Francisco Eduardo Campos,
na coordenao da Secretaria de Recursos Humanos do MS (Cebes, 1985: 20).
143

da Sade. Uma vez indicado, convidou Rodrigues Neto para assumir o cargo de
Secretrio Geral do Ministrio da Sade, em 1985.
Srgio Arouca
48
, por sua vez, que assumiu a presidncia da Fundao Osvaldo
Cruz (FioCruz) em 1985, foi um dos primeiros militantes do Movimento Sanitrio e
um dos mais carismticos. A tese de doutorado de Arouca, O Dilema
Preventivista, considerada um dos principais fundamentos tericos do
Movimento Sanitrio (Menicucci, 2007: 171). Militante do PCB, como professor do
Departamento de Medicina Preventiva na Unicamp coordenou uma experincia de
sade comunitria em Paulnia, onde pde colocar em prtica a sua viso da sade.
Banido da Unicamp pelo reitor, em 1975, foi acolhido na Escola Nacional de Sade
Pblica como coordenador do Programa de Estudos Socioeconmicos em Sade
(PESES), que agregava pesquisadores e professores de perfil reformista, como vimos
no captulo dois.
A indicao de Srgio Arouca para o cargo da presidncia do maior instituto
de pesquisa de sade
49
, o Fiocruz, sediado no Rio de Janeiro, repousou no mecanismo
de busca de apoio da bancada carioca do PMDB, acompanhada pelos telegramas de
apoio mandados de diferentes instituies ao Ministrio da Sade, a quem cabia a
indicao de um nome. A campanha de Arouca durou mais de cinco meses, durante
a qual o sanitarista deixou de fora o ento Presidente da Fiocruz, major Guillardo
Martins Alves, apoiado por um senador da Bahia com acesso a Sarney e outro
candidato que tinha suporte de um deputado do PMDB. O coordenador da
campanha pr-Arouca, Arlindo Fabio Souza Gomes, buscou o suporte da bancada do
PMDB fluminense, que custou a ser conquistado; era um apoio voltil, confirmava-se
para recuar em seguida. Trs dias antes da nomeao, Arlindo participou do
encontro do partido no Centro do Rio de Janeiro, durante o qual conquistou o apoio
final da bancada, que constitua para o Ministro de Sade, Carlos Santanna, o
argumento cabal para negociar a nomeao com o presidente Sarney (Nunes,
entrevista, 2005).

48
A trajetria de Srgio Arouca foi objeto de alguns trabalhos biogrficos. Entre eles, destaca-se o
projeto Memria e Patrimnio da Sade Pblica no Brasil: a Trajetria de Srio Arouca - PRODOC 914 BRA
2000 da Unesco, que resultou em dezenas de entrevistas e trs relatrios disponveis ao pblico.
49
A campanha de Arouca se baseia nos depoimentos de Carlos Morel, Cristina Tavares, Arlindo Fabio
Souza Gomez e Lus Fernando Ferreira (Relatrio, 2005b).
144

A Fiocruz era uma instituio importante e Arouca foi responsvel por
algumas mudanas relevantes, como a reintegrao dos pesquisadores cassados na
ditadura; a criao da Casa de Oswaldo Cruz, voltada para o estudo da histria da
cincia no Brasil, e de um centro Politcnico orientado para o ensino mdio; o
direcionamento de maiores investimentos para a produo de vacinas; a elaborao
de pesquisas como, por exemplo, a da tecnologia para exame de AIDS e o
isolamento, pela primeira vez, do vrus no Brasil (Relatrio 2005b: 32-33).
Arouca, Rodrigues Neto e Cordeiro no s contriburam para o
desenvolvimento de aes alinhadas com a proposta do movimento, mas
conseguiram por em prtica uma nova ttica, a de apropriao de espao estatal,
permitindo ao movimento dotar a sua proposta de alta legitimidade. A Conferncia
Nacional de Sade, evento at ento reservado burocracia estatal, em sua oitava
edio, foi aberto ampla participao. Com efeito, a realizao do evento, sob a
coordenao do Movimento Sanitrio, resultou no aumento de atores ligados causa
da Reforma Sanitria e na legitimao do projeto sustentado pelo movimento, num
contexto poltico especialmente sensvel s propostas, o da elaborao de uma nova
constituio para o pas.


3.3.2.2 Mobilizao no Ginsio de Braslia: 8
a
Conferncia Nacional de Sade:

A ideia de estender a participao na Conferncia Nacional de Sade
50
a
amplos e diversificados segmentos da sociedade, um evento at ento restrito
burocracia estatal e polticos (Escorel; Bloch, 2005), foi compartilhada numa reunio,
durante um almoo, da qual fizeram parte o ento Ministro de Sade, Carlos
Santanna, do PMDB baiano; Eleutrio Rodrigues Neto, sanitarista no cargo de
Secretrio Geral do Ministrio de Sade; e Srgio Arouca, sanitarista que ocupava, na
poca, o cargo da presidncia da Fiocruz.
51
O clima tenso da reunio devia-se ao

50
A descrio das Conferncias de Sade, com o foco nas realizados na vigncia do SUS, os seus
principais atores e debates encontra-se em Escorel e Bloch (2005).
51
Relato baseado no depoimento da sanitarista Fabola Aguiar Nunes (Nunes, entrevista, 2005).
145

impasse instalado no Movimento Sanitrio e que estaria comprometendo a carreira
do poltico baiano. Santanna no era um militante do movimento, todavia,
compartilhava de suas ideias e convivia com alguns dos ativistas. Por fora desses
contatos, havia se tornado autor de uma lei, aprovada pelo Congresso, que passava
ao Presidente da Repblica a prerrogativa de transferir, em um momento oportuno,
o INAMPS ao Ministrio de Sade. Esse era um dos objetivos elementares do
movimento, defendido desde o 1

Simpsio, em 1979, por meio do qual seriam


instalados o comando nico e o controle sobre o setor de sade, que, na viso do
movimento, estava nas mos da burocracia inampsiana articulada com o setor
privado de medicina.
Porm, apesar desse potencial legal, o sanitarista Hsio Cordeiro,
contrariamente a sua conhecida posio a favor da unificao, uma vez no cargo,
recuou. Alegava que era preciso avanar as reformas parciais as AIS ,
possibilitadas pelo poder e pelos recursos que o Inamps oferecia, ao invs de entreg-
las lentido da mquina administrativa do Ministrio da Sade, o que poderia frear
a sua implementao (Cordeiro, entrevista, 2004) Durante a reunio, Santanna
deixava claro que havia assumido publicamente essa lei como a sua bandeira poltica
e que, naquele momento, estava diante da necessidade de uma tomada de deciso,
razo que o fazia querer saber qual era a posio dos presentes. O impasse foi
rompido na hora por Arouca, quem sugeriu que se fizesse uma parte da unificao,
incorporando a Central de Medicamentos (CEME) ao Ministrio da Sade, bem como
props a legitimao da transferncia do Inamps pela voz da sociedade. O espao
dessa legitimao seria, apontava Arouca, a Conferncia Nacional de Sade.
Alm do peso da tradio setorial como um evento da burocracia estatal, pois
a Conferncia estava em sua oitava edio, ampliar a participao significava
partilhar do princpio, pouco difundido na poca, de que os leigos tm algo de
relevante a dizer a respeito da diversidade de temas ligados ao setor de sade. Carlos
Santanna comprou o desafio de enfrentar possveis resistncias no Planalto e nos
corredores do Ministrio, entregando o fardo da coordenao a Srgio Arouca. Isso
porque convocar centenas de delegados e coordenar os debates, no universo to
heterogneo como se almejava, estava longe de constituir uma tarefa bvia nessa
primeira experincia. Dessa tarefa, encarregaram-se os sanitaristas da ENSP (Escola
146

Nacional de Sade Pblica), da Fiocruz e da Abrasco (Belisrio, 2002: 271) que
percorreram o pas, reunindo entidades, associaes e grupos em encontros para a
discusso e divulgao do projeto do Movimento Sanitrio. Ary Carvalho de
Miranda, pesquisador da ENSP, por exemplo, fez uma reunio de trs dias num
convento com 38 sindicatos rurais do Maranho (Relatrio 2005b). Foi possvel
realizar as pr-conferncias em todos os estados e, em quatro deles, Minas Gerais,
Paran, Sergipe e Par, foram organizados os encontros municipais preparatrios
52

(Franco Netto; Abreu, 2009: 149). Um dos importantes financiadores da 8
a

Conferncia, nas suas etapas preparatrias, foi o Inamps, dirigido por Hsio
Cordeiro, que assinou uma srie de convnios com a Fiocruz para viabilizar os
recursos para as viagens e reunies prvias (Cordeiro, entrevista, 2004).
O fardo da coordenao possua uma segunda face, que consistia no poder de
atribuir a linha poltica ao evento. A difuso dos postulados do Movimento Sanitrio
e as discusses ao longo da preparao da Conferncia deram-se com base num texto
da Abrasco.
53
A entidade criou uma Comisso Especial de Polticas de Sade,
coordenada pela sua vice-presidente, Sonia Fleury, que elaborou o documento
intitulado Pelo Direito Universal Sade, cuja tiragem de 17 mil exemplares foi
amplamente distribuda em reunies e eventos nos estados. Esse processo
preparatrio levou Braslia quatro mil participantes, dentre eles mil delegados
(Relatrio da 8
a
Conferncia, 1986), contra 400 participantes da edio anterior da
Conferncia. Alm do nmero expressivo, diversificavam-se os atores da sociedade
civil que se vinculavam causa da Reforma Sanitria. O fruto concreto da
legitimao foi o Relatrio Final da 8
a
Conferncia Nacional de Sade, cujas teses
foram aprovadas no Plenrio da Conferncia e que simbolizaria, daquele momento

52
A mobilizao dos atores nos nveis estadual e municipal para a 8
a
Conferncia exigiria um estudo
mais aprofundado, mas as Comisses Interinstitucionais de Sade, instituies obrigatrias dos
convnios das Aes Integradas de Sade, implementadas a partir de 1983, e que tinham entre os seus
membros, necessariamente, representantes da comunidade, podem ter sido canais importantes para
tanto (Carvalho, entrevista 2012).
53
A elaborao deste documento contou com o financiamento por meio do Acordo da Cooperao
Tcnica com a OPAS, que j financiara uma parte de atividades voltadas para a formao profissional
do Movimento Sanitrio nos anos 1970. Como veremos no captulo seguinte, a possibilidade de
desenvolvimento de projetos com um grau de autonomia que o Acordo oferecia pela sua forma
organizacional foi tambm aproveitada pelos sanitaristas ao longo da dcada de 1980. Roberto
Nogueira, um dos integrantes do Acordo mediou e participou da elaborao do documento pela
Abrasco (Castro, 2008: 97).
147

em diante, a fora do movimento no mais sanitrio, pois esse termo era ligado a
certos grupos e organizaes, mas do movimento pela Reforma Sanitria ou
movimento pela democratizao da sade (Paim apud Rodrigues Neto, 2003: 34).
Vale notar que o setor privado se negou a participar da 8 Conferncia por no
conseguir a quota demandada para seus delegados, e suas principais entidades, tais
como, a Federao Nacional dos Estabelecimentos de Servios de Sade (Fenaess), a
FBH, a Associao Brasileira de Medicina de Grupo e Empresarial (Abramge)
organizaram o I Congresso de Entidades No-Governamentais do Setor Sade com o
objetivo de reafirmar a importncia dos servios de sade no-governamentais
(Pereira, 1996).
A 8
a
Conferncia, talvez, em parte por no incluir o setor privado de medicina,
foi capaz de gerar uma proposta comum a todos os seus participantes, entre os quais
se encontravam atores de peso na poltica nacional. Ao fazer o uso inusitado do
espao coletivo da burocracia estatal, numa ttica de apropriao de espaos estatais
para os fins do movimento, os sanitaristas legitimavam seu projeto e, com base nessa
legitimao, colocavam as autoridades diante de uma situao nova. O coletivo da
Conferncia postulava a continuidade do processo a efetivao das diretrizes por
ela consensuadas , sugerindo, para tanto, a forma de encaminhamento ao indicar,
no Relatrio da 8
a
, a criao do Grupo Executivo para a implementao da Reforma
Sanitria, a ser convocado pelo Ministrio da Sade (MS). Diante do silncio do
ministrio, a Abrasco tomou a dianteira, conduzindo uma reunio, em 5 de julho de
1986, na qual os representantes do MS e do Inamps se comprometiam a convencer os
respectivos ministros a convocar a Comisso Nacional de Reforma Sanitria - CNRS
54

(Rodrigues Neto, 2003: 49). Devido resistncia do MS
55
, foi possvel criar um espao
de carter consultivo composto paritariamente pelos representantes governamentais
e pela sociedade civil, e cuja secretaria executiva funcionou em tempo integral na
Fiocruz. Tal secretaria, conduzida por trs sanitaristas, Arlindo Fbio Gmez de

54
A Comisso Nacional da Reforma Sanitria foi composta por 22 representantes no total, entre os
quais, a Central nica dos Trabalhadores (CUT), a Confederao Nacional dos Trabalhadores (CGT), a
Confederao dos Trabalhadores da Agricultura (Contag), a Confederao Nacional dos Mdicos
(FNM), e a Confederao Nacional de Associaes de Moradores (Conam), o Conass, o Conasems, a
Confederao das Misericrdias, a Federao Brasileira dos Hospitais (FBH), centrais patronais (CNI,
CNC, CNA) (Gerschman, 2004: 56; Menicucci, 2007: 187).
55
O ministro aliado j havia se afastado do cargo para disputar a eleio para a Constituinte.
148

Sousa, Eleutrio Rodrigues Neto e Luiz Cordoni Junior, era encarregada da
elaborao dos documentos e estudos, alimentados pelos contedos das
Conferncias temticas que ocorreram depois da 8
a.
.
A Comisso cumpriu seu objetivo de apresentar as sugestes ao Ministrio da
Sade, e, aproveitando a conjuntura, entregou um documento especial Assembleia
Constituinte, que acabava de ser instalada. A Proposta para o Componente Sade
da Nova Constituio Brasileira continha o texto de lei que aprofundava e
atualizava, sem alterar a direo das concluses da 8 Conferncia Nacional de
Sade, as quais serviram de base para todos os trabalhos da CNRS (CNRS, 1987: 5),
embora no contivesse a tese da estatizao. A Comisso Nacional da Reforma
Sanitria (CNRS) foi autora tambm da Proposta de Contedo para uma nova lei do
Sistema Nacional de Sade. Ambos os documentos foram publicados e distribudos
em 20 mil exemplares imprensa, aos rgos de servios pblicos, universidades,
entre outros.
Em pouco mais de dois anos (de novembro de 1984 a maro de 1987), o
movimento gerou ou participou da elaborao de uma srie de documentos polticos
de alta circulao, tanto em termos de tiragem, quanto das arenas polticas que
atingiam, nos quais estava expressa a sua proposta de sade. Carregava a marca do
movimento o documento apresentado pela Comisso de Sade da Cmara dos
Deputados ao ento candidato presidncia, Tancredo Neves. O movimento foi
autor da seco sobre o setor de sade no programa do governo desse candidato,
bem como coordenou o texto da CNRS, entregue Assembleia Constituinte. O
processo de elaborao da nova Constituio exigiu o uso de uma outra ttica, o
lobby parlamentar, que se apoiou em um formato organizacional no convencional
para o Movimento Sanitrio a Plenria Nacional (de Entidades) de Sade.


3.3.2.3 A Plenria Nacional de Sade: lobby parlamentar do Movimento Sanitrio

A convocao da Assembleia Constituinte no perodo da transio
democrtica constituiu uma oportunidade poltica de ao para os movimentos e
organizaes da sociedade civil no Brasil que, entre novembro de 1986 e setembro de
149

1988, organizaram 225 diferentes eventos de ao coletiva. entre os quais podem ser
citados os de maior frequncia: as reunies e articulaes entre os movimentos, as
caravanas Braslia, o lobby parlamentar, as manifestaes, as demonstraes e os
comcios (Brando, 2011: 81 e 83). O Movimento Sanitrio constituiu a Plenria
Nacional de Sade, tambm chamada de Plenria Nacional de Entidades de Sade,
nome que reala seu carter articulador, em um formato organizacional capaz de
agregar sob a sua coordenao mais de 160 entidades para fazer lobby parlamentar
em prol do projeto de sade do Movimento Sanitrio durante a Constituinte
56
No se
trata aqui de estabelecer a relao causal entre a atuao da Plenria e o desenho que
o SUS adquiriu na proclamao da Carta Magna, e sim de realar as formas de ao
acionadas pelos atores, tanto aquelas que foram possibilitadas pelo desenho
institucional da Constituinte, quanto outras que os atores acreditavam ser eficientes e
adequadas naquele contexto.
A Plenria, constituda por iniciativa do Cebes e da Abrasco, em maio de 1987,
dois meses aps o incio dos trabalhos da Constituinte, concentrou as mobilizaes
do movimento no perodo. O ltimo grande evento do movimento havia ocorrido em
maro de 1987. O V Encontro Municipal do Setor de Sade, organizado junto com o
IV Encontro dos Secretrios Municipais, reuniu mil pessoas, sendo o palco de
articulaes e compartilhamento das atividades em curso dos atores do movimento:
foi criada uma comisso para fundar o Conselho Nacional de Secretrios Municipais
de Sade; a Diretoria Nacional do Cebes deliberou pela participao mais ativa da
entidade mediante a organizao da Comisso Nacional do Cebes para Mobilizao
Popular pela Sade e Reforma Sanitria; Hsio Cordeiro, no cargo de Presidente do
Inamps, falou sobre os SUDS e os representantes municipais na CNRS (Goulart e
Nelson Rodrigues) fizeram circular as informaes sobre o andamento dos trabalhos
(Goulart, 1996: 44).
O Encontro estava permeado por expectativas em relao Assembleia
Constituinte, a qual significava, para os atores do Movimento Sanitrio, a
oportunidade de mudar diametralmente os preceitos da Lei maior em relao

56
O processo e os bastidores das lutas travadas na Constituinte pela tica de um ator do Movimento
Sanitrio encontram-se no livro de Eleutrio Rodrigues Neto (2003). Para a reconstituio do passo a
passo das discusses sobre o setor de sade nas quatros etapas regimentais da Assembleia Nacional
Constituinte, ver a dissertao de mestrado de Fernando Gonalves Marques (2010).
150

sade: torn-la um direito social e, com isso, acabar com o sistema de sade pautado
nas contribuies previdencirias; unificar o comando, antes disperso em diversas
agncias pblicas; tornar o Estado o responsvel e condutor do setor como um todo;
garantir a descentralizao at o nvel municipal pautada na participao da
comunidade; e restringir o papel do setor privado de sade, at ento, o principal
fornecedor do Estado e receptor dos recursos pblicos. Esses postulados
confrontavam os interesses de outros atores no setor, tanto estatais quanto pblicos.
Desse modo, o resultado das deliberaes da Constituinte sobre o setor de sade no
estava definido.
57

A Plenria Nacional de Sade assumiu um formato organizacional que
permitia coordenar a ao coletiva dos mais diversos atores que a compunham: no
era formalizada em uma entidade qual o acesso seria restrito por algum tipo de
exigncia formal. Pelo contrrio. Qualquer um podia participar das reunies, debater
e fazer parte das aes da Plenria no Congresso junto aos polticos e partidos. Isso
porque, embora operacionalizada pela secretaria executiva
58
e possusse a
Coordenao, a Plenria propriamente dita, como a mobilizao de entidades
vinculadas a um projeto comum, acontecia por meio de um conjunto de atividades
que mesclavam o lobby parlamentar com as reunies de mobilizao.
A Plenria Nacional de Sade se enquadrava na forma de mobilizar, organizar
e legitimar a participao popular durante a Constituinte. A partir de dezembro de
1985, antes da Assembleia Nacional Constituinte (ANC), portanto, comearam a ser
criados os comits e as plenrias em estados para discutir a participao popular e,
poucos meses depois, seguiu-se uma sequncia de reunies do Plenrio Nacional
Pr-Participao Popular na Constituinte (Whitaker et al., 1989:.46). Tratava-se de
uma mobilizao gil e aberta, orientada pelas necessidades e pelo andamento do
processo poltico (e no por um estatuto), capaz de consensuar as diretrizes sobre a
participao, bem como de enviar a sua representao no dia da instalao da ANC

57
A anlise do perfil dos constituintes realizado por um dos militantes do movimento indicou a
presena de apenas doze mdicos envolvidos com a poltica da sade de um total de 58 parlamentares
cujas profisses eram ligadas sade (Rodrigues Neto, 2003: 58).
58
A secretaria executiva era gerenciada pelos ativistas do movimento, como Eleutrio Rodrigues Neto,
Samara Nito, Thiers Ferreira e Jacinta de Ftima Senna da Silva e se reunia semanalmente num
escritrio cedido pelo Conselho Federal de Medicina em Braslia (Silva, apud BRASIL/MS/SEGEP,
2006: 58).
151

para apresentar as propostas de participao popular (Brando, 2011: 147). Com isso,
foram contempladas pelo Regimento Interno da ANC as seguintes regras da
participao popular: a incluso do dispositivo de emendas populares; as audincias
pblicas nas subcomisses; a possibilidade de assembleias legislativas, cmaras de
Vereadores, tribunais e entidades representativas de segmentos da sociedade
enviarem sugestes s comisses e Presidncia da ANC; a publicidade das
votaes, atravs da regulamentao da presena da sociedade civil nas galerias do
Plenrio e da exigncia de que as matrias constitucionais fossem votadas pelo
processo nominal, e no por voto secreto. Resultado da mobilizao da sociedade
civil em prol da participao popular na Constituinte em aliana com alguns
deputados progressistas, esse desenho foi posto em funcionamento e aproveitado
amplamente por diversos movimentos sociais e entidades: s o trabalho inicial de
subcomisses e comisses temticas contou com quase duas centenas de audincias
pblicas e 974 especialistas e representantes de entidades foram ouvidos pelos
constituintes, apresentando as suas sugestes (Brando, 2011: 147). A Plenria
Nacional da Sade tambm seguia essas regras:
Eram varias estratgias, nos reunimos com lderes de partido, [havia]
reunies com a comisso de sade, que era a comisso de sade, seguridade
e meio ambiente, audincias pblicas gerais e temticas. Tnhamos reunio
com os deputados da comisso, reunio com o presidente da comisso, com
o relator, tinha reunio com toda a comisso. (...) Todas as pequenas
reunies ou grandes reunies das comisses, todas as atividades [para as
quais] que o congresso chamava, ns participvamos ou para colocar nossas
ideias, ou com grande nmero de pessoas para acompanhar as discusses
(Silva, entrevista, 2009).
A ltima frase da secretria executiva da Plenria Nacional de Sade, Jacinta
da Silva, mostra justamente a forma de atuao viabilizada pelo regulamento da
Assembleia Constituinte e que exigia grande nmero de pessoas: as portas abertas
das audincias pblicas que permitiam a presena de um pblico numeroso. Essa
participao em massa era viabilizada pela chegada capital, em momentos
nevrlgicos e diante da convocao da coordenao da Plenria, das caravanas, ou
seja, dos coletivos das entidades e ativistas ligados Plenria. Seus participantes
preenchiam os espaos regulamentados da participao popular, e tambm
colocavam em prtica outro tipo de ao, a qual consistia na presso junto aos
152

deputados e vocalizadores, isto , aqueles que, em funo do cargo ocupado,
possuam maior capacidade de influenciar a posio de outros deputados.
A composio suprapartidria do movimento ajudava nesse lobby. Cada
grupo se dirigia aos gabinetes daqueles parlamentares com os quais tinha afinidade
partidria, e essas presses estavam permeadas pela leitura atenta do andamento dos
trabalhos da Constituinte, expondo os entraves encontrados e as resistncias a serem
superadas. A coordenao e a secretaria executiva da Plenria se encarregavam de
preparar um material comum a todos: eram forjados os argumentos, definidos os
alvos da presso, criados os alertas sobre as oportunidades e as ameaas ao processo,
bem como elaborados os modelos de cartas de apoio que deveriam ser apresentadas
a deputados e os comunicados a serem divulgados na imprensa local. Os deputados
pressionados em Braslia eram frequentemente abordados em seus prprios estados,
onde passavam uma parte da semana (Barros, entrevista, 2009), pela base estadual.
Assim, o lobby funcionava em dois nveis. De um lado, o deputado constituinte era
visitado pela base estadual, o que poderia significar, em termos de barganha, a
continuidade do apoio eleitoral, ou a promessa do apoio nas eleies seguintes. Por
outro, ao chegar em Braslia, percebia esse coletivo ampliado e organizado em nvel
nacional, mobilizado nas dependncias do Congresso, batendo nas portas dos
gabinetes e mostrando sua fora numrica nas audincias pblicas e nas prprias
reunies, realizadas no Congresso.
O recurso a diversas tticas e suas combinaes fica claro no seguinte
depoimento:
Tnhamos vrias estratgias combinadas, tinha um momento que o
movimento estadual, participante da Plenria, ia fazer convencimento aqui
no Congresso e fazia tambm no estado, porque havia a necessidade de ter o
movimento articulado no estado, porque tambm eles faziam a relao de
mobilizao e discusso no estado, com parlamentares do estado, durante o
processo constituinte e durante a formulao discusso aprovao de leis
ordinrias, a Lei 8.080 e a 8.142. Por isso que eu te digo, eram estratgias
combinadas, s vezes no perodo de uma semana, todas as estratgias eram
realizadas, a discusso na comisso, a visita e discusso nos gabinetes, a
discusso com os lderes. Em alguns momentos ns nos reunimos com as
lideranas dos partidos, s vezes dois ou trs partidos, era determinado pela
conjuntura do momento, s vezes a gente tinha que atuar apenas em uma
banca, numa bancada de determinado partido, porque a ideia a ou b a
resistncia era daquele partido, daquela bancada, a discusso
argumentativa, poltica era com aquele segmento e o trabalho corpo a corpo,
agente trabalhava no conjunto da liderana, da liderana formal do partido,
153

e as lideranas de vocalizao, porque tinham as lideranas que no era a
formal dos partidos. Ns tnhamos que mapear estas pessoas (Silva,
entrevista, 2009).
Os materiais da Plenria Nacional de Sade eram tambm transmitidos aos
seus integrantes nos estados, que tinham compromisso de difundi-los de forma
ampla em sua rea de atuao; as entidades da Plenria com a estrutura federativa
faziam o mesmo entre suas associadas (Barros, 2009, entrevista). A circulao
constante da informao atualizada e as tticas pontuais de ao ajudavam a
estabelecer os vnculos entre aqueles que se identificavam como partes do
movimento pela Reforma Sanitria. Os vnculos se tornavam visveis nas reunies da
Plenria, realizadas no prprio Congresso, das quais participavam os militantes que
chegavam Braslia por meio das j mencionadas caravanas. Num espao aberto a
manifestaes e debates, os atores debatiam o andamento dos trabalhos na
Constituinte. Uma mobilizao da Plenria podia reunir entre 100 e 400 pessoas
(capacidade mxima do auditrio Nereu Ramos), e sua composio em termos de
entidades e ativistas variava sem anular a sua legitimidade, o que evidenciava seu
carter pouco formalizado, aberto tanto para participar quanto para assistir s
sesses. A Coordenao da Plenria costumava afixar o comunicado no Congresso,
avisando s comisses da Constituinte que "a Plenria t acontecendo ali", segundo
Silva (entrevista, 2009). Vrios deputados apareciam, especialmente quando a sua
base estadual estava reunida (Silva, entrevista, 2009).
A Plenria foi responsvel pelo encaminhamento da emenda popular de
sade, na qual possvel capturar o leque dos atores envolvidos. Se as assinaturas
no alcanaram um nmero alto foram 54.133, contra mais de um milho na
emenda referente reforma agrria , o nmero de entidades foi de longe o mais
expressivo de todos: so referidas 122. Enquanto a maioria ficou com o nmero
mnimo necessrios de trs entidades, a emenda de sade foi encaminhada por 160,
sendo campe nesse aspecto (Whitaker, 1989: 152). Entre os assinantes, encontravam-
se as Plenrias de Entidades e Movimentos de Sade estaduais (So Paulo, Rio
Grande do Sul e Paraba), os Movimentos Populares de Sade, os Conselhos de
Sade de vrios bairros de So Paulo, as centrais sindicais, as federaes, os
sindicatos, as associaes de trabalhadores de sade, as entidades cientficas e os
154

partidos polticos. A emenda foi apresentada na Comisso de Sistematizao da
Assembleia Nacional Constituinte por trs emblemticos militantes do movimento:
Srgio Arouca (como presidente da Fiocruz), Guilherme Rodrigues dos Santos (como
professor da USP) e Eduardo Jorge, mdico sanitarista da Secretaria Estadual de
Sade e deputado Federal Constituinte pelo PT-SP (Arouca, 1988, 43-45).
Na proclamao da Constituio, em outubro de 1988, foi aprovada, pela
primeira vez na histria do pas, a universalizao do acesso a todos os servios de
sade em termos de um direito do cidado e do dever do Estado, organizada num
sistema nacional nico de sade, descentralizado e pautado na participao dos
usurios no processo da elaborao da poltica. A tese da estatizao progressiva
presente no Relatrio da 8
a
Conferncia Nacional de Sade e na emenda popular
perdeu nos embates da Constituinte, mas o setor privado ficou com o papel de
fornecedor complementar de servios pblicos ao invs da sua almejada igualdade
de tratamento com os servios pblicos (Marques, 2010: 53). A Plenria Nacional de
Sade continuou ativa aps a proclamao, principalmente na aprovao da Lei
Orgnica da Sade. Depois, aos poucos, foi se perdendo sua capacidade de
mobilizao, e as ltimas articulaes datam de 1997. Sua forma organizacional de
pouca formalizao, fora numrica e rpida capacidade de mobilizar foi adotada,
em meados dos anos 1990, por outro conjunto de atores do movimento pela Reforma
Sanitria, num claro exemplo do aproveitamento do repertrio que j era prprio do
Movimento Sanitrio. Esse episdio ser apresentado no quinto captulo.


3.3.2.4 O Conasems: ocupao de cargos, eventos e organizao de representao
poltica

Uma das organizaes participantes da Plenria era o Conselho Nacional de
Secretrios Municipais de Sade, uma organizao fundada em 1987 pelos militantes
do movimento que ocupavam cargos nas secretarias municipais de sade. No
captulo anterior, acompanhamos como o grupo de sanitaristas adotou a ttica de
ocupao de cargos no nvel municipal, possibilitada pela vitria do partido da
oposio ao regime militar em algumas prefeituras. Concomitantemente, os
155

militantes comeam a promover os Encontros do Setor Municipal de Sade, eventos
organizados pelo poder pblico, mas que reuniam ampla diversidade de atores
envolvidos nessas primeiras experincias de expanso dos servios municipais de
sade. Nesta seo, acompanharemos os desdobramentos dessa ttica, que continuou
aps as eleies de 1982, em termos de mobilizao e de organizao da ao
coletiva. O processo que retrata a ao dos militantes do Movimento Sanitrio no
papel de secretrios municipais de sade mostra como a escolha de uma forma do
repertrio organizacional uma associao nacional dotada da estrutura federativa
assentada nas entidades estaduais e com forte capacidade de mobilizao permite a
criao de pontos de acesso ao Estado e torna-se um canal de ao poltica.
Se aps as eleies de 1976, h registro de algumas secretarias ocupadas
pelos sanitaristas [Campinas, Niteri, Londrina, Piracicaba, Sorocaba, Guarulhos, So
Jos dos Campos, Belo Horizonte (Carvalho, entrevista, 2012)], nas eleies seguintes,
as de 1982, nas quais os partidos de oposio ao regime militar ganharam em mais
municpios, nota-se o aumento das oportunidades de insero para os militantes.
Entre as cidades nas quais a oposio venceu, encontravam-se: So Jos dos Campos,
Santos, Diadema, Santo Andr, Campinas, Piracicaba, Itu, Uberlndia etc. (Carvalho,
entrevista, 2012). Essas eram as cidades pioneiras na implementao de amplos
servios municipais de sade populao em geral. A partir de 1983, com a
introduo das Aes Integradas de Sade, pelos sanitaristas no nvel federal, a
implementao dos servios municipais podia ser viabilizada tambm mediante o
repasse dos recursos federais. Bauru foi uma das cidades ocupadas pelos sanitaristas
no estado de So Paulo, depois das eleies municipais de 1982. Seu caso foi bem
documentado e mostra como a oportunidade de trabalhar em um novo modelo de
sade trouxe sanitaristas de fora da cidade. O caso explicita tambm como a chegada
das AIS mudou o quadro financeiro no setor.
Bauru, cidade de mdio porte na poca, situada no centro geogrfico do
estado de So Paulo, foi conduzida pelos governos aliados ao regime militar at o
pleito de 1982, quando o PMDB ganhou as eleies. A chapa composta pelo prefeito
Edison Bastos Gasparini, ex-militante do Partido Comunista Brasileiro (PCB), e o
156

vice, Tugo Angerami, do novo Partido dos Trabalhadores
59
, priorizou a educao, a
sade e a participao popular (Capistrano Filho; Pimenta, 1988: 20) e nomeou David
Capistrano Filho, um dos lderes do Movimento Sanitrio, ao cargo de secretrio na
Secretaria de Higiene e Sade.
At 1983, os servios municipais de sade de Bauru resumiam-se,
semelhana de outras cidades, a um pronto socorro e cinquenta funcionrios. Isso
no significava a ausncia completa de equipamentos de sade. Esses existiam sob a
responsabilidade da Secretaria Estadual de Sade e o Inamps
60
, ainda que
insuficientes sobretudo na matria de cuidados primrios e programas voltados a
grupos de necessidades especiais. A nova gesto municipal de sade escolheu a
periferia como rea de foco para sua atuao, instalando, em quatro anos, uma rede
de 13 postos em praticamente toda a periferia com os servios de clnica, pediatria,
ginecologia e odontologia. Foram criados o Servio de Odontologia, o Programa
Municipal de Sade dos Trabalhadores, o Ambulatrio de Fonoaudiologia e o Banco
de Leite Materno. O quadro dos funcionrios cresceu de 50 a 300 servidores
(Capistrano Filho; Pimenta, 1988: 49). A deciso do governo municipal de priorizar a
sade resultou no crescimento de recursos para o setor, que subiu de 4,59% em 1984
para 11,33% em 1987. Em 1985, chegaram os primeiros repasses vinculados s AIS,
que representaram naquele ano 20%, mas que em 1987 equivaleram 47% do
oramento municipal, custeando a expanso da rede do atendimento primrio.
(Capistrano Filho; Pimenta, 1988: 45).
Todo esse processo foi fruto do trabalho da equipe de David Capistrano Filho,
composta tanto pelos profissionais de fora da cidade, que se incorporaram
experincia de Bauru pela possibilidade de implementar novas formas de tratar da
sade, quanto pelos recm-formados, sem experincia prvia poltica ou profissional.
Os primeiros trouxeram novas formas de atuao nas reas de sade do trabalhador,
epidemiologia, administrao entre outros. Na sade mental, por exemplo, o
psiquiatra Roberto Tykanori, importante militante da Reforma Psiquitrica,

59
Edison Bastos Gasparini morreu oito meses depois da posse, e Tugo Angerami assumiu o cargo do
prefeito (Capistrano Filho; Pimenta, 1988: 20).
60
Pertenciam ao Inamps um Posto de Atendimento mdico com 64 mdicos e Secretaria Estadual de
Sade, seis Centros de Sade, um laboratrio regional do Instituto Adolfo Lutz (IAL), um hospital
geral, uma maternidade do governo do estado e dois hospitais especializados.
157

implementou um dos primeiros servios substitutivos do manicmio. As equipes de
trabalho que incorporavam os recm-formados investiam muito no constante
trabalho de formao e discusso, que acontecia em reunies peridicas chamadas de
Educao Continuada, nas quais se discutia o cotidiano do trabalho luz de
cuidados com os usurios, buscando descontruir o atendimento burocratizado. A
preferncia pelos profissionais de fora provocou a oposio dos mdicos da cidade.
Reunidos em assembleia da Associao Paulista de Medicina, em 1984, deram ao
ento secretrio David Capistrano Filho, o ttulo de persona non grata, acusado de
ser de fora do municpio e no valorizar os mdicos da cidade (Pimenta, 2006: 97).
Bauru ilustrava a realidade de um conjunto de municpios do estado de So
Paulo, tanto em termos dos avanos nos servios municipais, quanto ao comando das
secretarias de sade por sanitaristas, ainda que fosse exagerado afirmar que se
tratava de uma ampla tendncia. Mas diferentemente das experincias dos anos 1970,
quando a expanso dos servios de sade ocorria com base nos recursos municipais,
em meados dos anos 1980, mais muncipios enfrentavam o mesmo quadro das
oportunidades e dificuldades. De um lado, havia mais governos progressistas e
existia a possibilidade de implementar as Aes Integradas de Sade financiadas
pelo governo federal. Todavia, de outro, enfrentavam-se dificuldades como a
elaborao de um Plano Diretor necessrio para assinar o convnio das AIS e a
prpria implementao de servios, que ainda precisava ser inventada (Cosem-SP,
2008: 11). Esses elementos se configuravam como ingredientes necessrios para o
desencadeamento da ao coletiva dos dirigentes municipais de sade, desde que
percebido ou colocado como um problema comum.
As primeiras reunies dos secretrios e dirigentes municipais de sade no
estado de So Paulo, em torno dessas questes, foram incentivadas pelo sanitarista
Nelson Rodrigues dos Santos, que, desde os anos 1970, fomentava a vertente
municipalista do Movimento Sanitrio. Foi como secretrio de sade em Campinas,
que ele promoveu as atividades coletivas no nvel estadual:
Liguei para os secretrios municipais e comeamos a nos organizar.
Pegamos 17 cidades mdias do estado de So Paulo e criamos um colegiado
de secretrios municipais de sade. Esse colegiado comeou a se reunir
frequentemente, e elaboramos um projeto de municipalizao. Todas as
cidades mdias, com seus deputados, prefeitos e a populao foram
pressionar o governo Montoro para municipalizar (Santos, 2008/2009: 651).
158

Flavio Goulart, secretrio de sade de Uberlndia, no estado de Minas Gerais,
sanitarista e scio fundador do Cebes e da Abrasco, foi um dos convidados da
primeira reunio de So Paulo e, motivado pela iniciativa, reuniu alguns municpios
vizinhos para um encontro semelhante em Minas. O Encontro dos Secretrios de
Minas Gerais ocorreu em 1984, em Arax, ao qual se seguiram outros eventos
(Goulart, entrevista, 2012).
O processo era incipiente e dependente dos sanitaristas, e os primeiros passos
da ao coletiva dos dirigentes e secretrios de sade estavam ainda invisveis na
arena nacional. A participao dos secretrios na maior mobilizao de sade da
dcada, a 8
a
Conferncia, em 1986, ofereceu a dimenso da visibilidade. A comisso
organizadora do evento, coordenada por Srgio Arouca, designou para o movimento
municipalista doze vagas. No entanto, aps a presso e a insistncia que Nelson
Rodrigues dos Santos e Flvio Goulart fizeram junto Comisso Organizadora, as
vagas cresceram para mais de 80 (Santos, N. entrevista 2005). As atividades dos
secretrios e dirigentes municipais no constavam da programao oficial do evento,
e sua reunio, fortemente incentivada por Nelson Rodrigues dos Santos (Goulart,
entrevista, 2012), foi improvisada nas escadarias do local da Conferncia. L se
discutiu acerca da necessidade de fomentar as associaes estaduais, bem como foi
esboada a possibilidade da fundao de uma entidade nacional. Tratava-se de uma
ao dos ativistas do movimento, que encontrava solo frtil entre aqueles que vieram
Conferncia sem ter, necessariamente, o vnculo com o Movimento Sanitrio e sua
ao municipalista.
Esse foi o caso de Jos Eri Osrio de Medeiros, dentista cirurgio, dirigente
municipal de sade de Venncio Aires, do Rio Grande do Sul, que veio motivado
pela propaganda sobre a 8
a
Conferncia na televiso, protagonizada por Milton
Gonalves, ator bastante conhecido na poca:
Ele faz uma divulgao da conferncia e diz que vai se reunir l e que de l
vo sair as propostas para a mudanas de sistema de sade do pas, que
iriam combater a misria, a desigualdade. Eu, Medeiros, dentista, fui
motivado por aquela propaganda. Eu no tinha nenhuma ligao, no era
delegado. Eu fui l por causa do Milton (Medeiros, entrevista, 2012).
Sua participao na reunio, ocorrida na escadaria do Ginsio de Esportes em
Braslia, resultou na fundao da Associao Estadual dos Dirigentes de Sade
159

(Assedisa), no Rio Grande do Sul, apenas dois meses aps a Conferncia. A transio
democrtica contaminava as pessoas com a vontade de participar, de fazer parte do
curso de mudanas em que se encontrava o pas.
Esse tambm foi o clima dos j citados V Encontro do Setor Municipal de
Sade e IV Encontro dos Secretrios Municipais de Sade, realizados em maro de
1987, em Londrina, que reuniram cerca de mil pessoas num clima de intensos
debates em torno da Constituinte. Os participantes desses eventos deliberaram a
favor da constituio da entidade nacional dos secretrios municipais de sade e
elegeram uma Comisso Provisria, composta por 14 membros de 12 estados,
encarregada de organiz-la. Entre eles, encontravam-se os seguintes sanitaristas:
Aparecida Linhares de Pimenta, Flvio Andrade Goulart, Jlio S. Muller Neto,
Ricardo Nogueira, entre outros. A Comisso elaborou um documento intitulado
Proposta para a Criao de um Organismo Nacional de Secretrios Municipais de
Sade, submetido Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS) e ao Ministrio
de Sade, que o aprovaram. Numa reunio abrigada pela OPAS, em 10 de julho de
1987, na presena do secretrio geral do Ministrio da Sade, do representante da
OPAS, do secretrio nacional de articulao com os estados e municpios, o Conselho
Nacional de Secretrios Municipais de Sade (Conasems) foi declarado constitudo,
como uma associao civil sem fins lucrativos (Goulart, 1996: 45).
A associao dos secretrios fazia parte do repertrio organizacional da poca.
Uma fonte inspiradora para os sanitaristas encontrava-se nas Secretarias Estaduais
de Sade, nas quais os secretrios estaduais haviam fundado, ainda em 1982, o
Conselho Nacional de Secretrios de Sade (Conass).
61
Nos anos 1970, as Secretarias
Estaduais de Sade eram as mais importantes instncias pblicas responsveis pela
proviso dos servios de sade populao no pertencente ao sistema
previdencirio. Ao longo dos anos 1976 a 1978, o governo federal repassou os

61
O associativismo em torno dos municpios uma vertente que data dos anos 1940. Atribuda aos
dirigentes e tcnicos de universidades, institutos de pesquisa (IBGE, DASP, FGV ou INE), a ao
municipalista desembocou na constituio de duas organizaes nacionais de representao dos
municpios: a Associao Brasileira de Municpios de 1946, fundada no processo da redemocratizao
e da elaborao da Constituinte de 1946, e o IBAM, no formato de associao de sociedade civil, que
atuar como o principal rgo divulgador de tcnicas modernas de gesto municipal (Melo, 1993). O
IBAM aparece como um apoiador dos primeiros encontros municipais de sade, mas deve ter sido um
apoio ocasional, porque no aparece depois e no confirmado pelos participantes do processo
(Goulart, entrevista, 2012).
160

recursos a um conjunto de secretarias do Nordeste para a implementao do PIASS,
o que fomentou os contatos entre elas (Machado, 2010). No entanto, a tentativa de
expanso desse programa de ateno bsica para o pas inteiro e, consequentemente,
dos recursos financeiros, como vimos no captulo anterior, no foi bem sucedida. Os
secretrios estaduais ganharam um forte argumento a favor da extenso de sua
atuao justamente nessa poca. Em 1978, a Assembleia Geral da Organizao
Mundial da Sade (OMS), reunida na Conferncia de Alma-Ata, terminou suas
deliberaes com a seguinte recomendao: Sade para todos no ano 2000, focando
a importncia da cobertura universal da sade primria. Foi essa a bandeira que os
secretrios assumiram como compromisso do novo coletivo em formao: o de tornar
realidade a meta da OMS, conforme publicado no Documento de Manaus, que
coroava sua reunio em dezembro de 1981. A primeira reivindicao dizia respeito
criao de um fundo federal de apoio s secretarias
62
(Conass, 2007: 41-43).
Os integrantes da diretoria e da comisso executiva do recm-fundado
Conasems buscaram garantir tanto a representatividade externa quanto os espaos
da representao intraorganizacional. Em primeiro lugar, foram tomados os passos
para oficializar a fundao diante das autoridades pblicas: no mesmo dia da
reunio na OPAS, o Ministro de Sade os recebeu, reconhecendo a entidade; no dia
seguinte, a diretoria enviou a correspondncia s outras autoridades federais e
estaduais, comunicando a constituio do Conselho e reivindicando a representao
do Conasems no Comisso Interministerial de Planejamento (CIPLAN), rgo
responsvel pelo planejamento geral e pela programao das aes de sade entre
duas agncias responsveis pelo setor nacionalmente, o Ministrio da Sade e o
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Sua presena no CIPLAN foi
confirmada, trs meses depois, pela portaria Interministerial nmero 21, em 22 de
outubro de 1987 (Goulart, 1996: 45-46).

62
Outra iniciativa da organizao dos secretrios de polticas pblicas e, mais especificamente, no
setor de educao, ocorreu na regio metropolitana de Recife, onde a oposio ao regime militar
ganhou todas as prefeituras em 1982. O I Encontro Nacional de Dirigentes Metropolitanos de
Educao foi realizado em 1985, e, no ano seguinte, foi constituda a Unio Nacional dos Dirigentes
Municipais de Educao (UNDIME). Com o patrocnio do Ministrio da Educao, o Frum Nacional
de Dirigentes Municipais de Educao reuniu mais de mil secretrios da UNDIME (Neves, 1994: 55).
Foi nesta poca que tambm foi constituda a entidade de representao dos secretrios estaduais de
educao, o Conselho Nacional de Secretrios de Educao, o Consed (Neves, 1994: 50).
161

Os recursos do Ministrio da Sade, de algumas secretarias estaduais de
sade (RS, GO, MS, MG e RJ) e do convnio com o OPAS viabilizaram as atividades
do conselho, permitindo-lhe que se projetasse como ator poltico de relevncia
(Conasems, 2008: 39). Graas a esses financiamentos, foram promovidas as reunies
regulares da diretoria, no raramente realizadas no Congresso por causa do trmite
da lei que regulamentaria os preceitos constitucionais do novo sistema de sade,
tornando o Conasems o interlocutor quase obrigatrio para os representantes do
governo e os deputados (Medeiros, entrevista, 2012). A entidade j possua uma
razovel capacidade de convocao, comprovada pelos seus eventos nacionais anuais
e pela presena de secretrios nas mobilizaes da Plenria Nacional de Sade no
Congresso.
A cada dois meses, a partir de fevereiro de 1990 at 1992, o Conasems
publicava seu jornal Presena Conasems com tiragem de cem mil exemplares,
distribudos pelas Secretarias Estaduais e Municipais de Sade, que se tornou uma
caixa de ressonncia para os principais temas e os desafios da poca. Esses tambm
eram vocalizados sistematicamente pela rdio, no programa Bom Dia Brasil, que
consistia em entrevistas com o mundo da poltica e do qual o presidente do
Conasems na poca, Jos Medeiros, participou ao menos oito vezes. Nos ltimos dias
do seu governo, especificamente no dia 08 de fevereiro de 1989, o ento Presidente
da Repblica, Jos Sarney, recebeu a diretoria executiva do Conasems, que se
propunha coordenar a 9
a
Conferncia Nacional de Sade. A convocao desse amplo
evento foi anunciada, em seguida, sob o tema que no escondia seu protagonista:
Municipalizao o Caminho.
A busca da projeo na arena poltica do Conasems foi acompanhada pela
preocupao dos seus fundadores com a representao interna no sentido formal e
organizacional. O Conselho de Representantes, constitudo por um representante
para cada estado, foi estabelecido desde a fundao, ainda que dela fizessem parte os
secretrios de apenas doze estados; na poca, apenas cinco associaes estaduais
estavam constitudas
63
. O reconhecimento pelo Ministrio teve a contrapartida
financeira que resultou na liberao sem burocracia, nas palavras de um integrante

63
Essas associaes foram criadas nos seguintes estados: em Pernambuco, Mato Grosso e Rio Grande
do Sul, em 1986; no Par e Paran, em 1987 e em Paraba e So Paulo, em 1988 (Cosems-SP, 2008: 5).
162

do Conasems na poca, de recursos para as viagens continentais no esforo de
montagem da estrutura federativa da organizao. As reunies nos estados eram
organizadas normalmente pelo secretrio da capital, quem convidava os secretrios
de outros municpios, entre os quais raramente se encontrava um militante da sade
pblica, conforme evidencia o trecho da entrevista de Flvio Goulart, vice-presidente
do Conasems na poca (1988-1989):
O secretrio dos primrdios [do incio do Conasems], era um mdico, alis
raramente no era um mdico, e como mdico era um cara carregado de
interesses. Era dono de hospital, ou scio do hospital ou amigo dos donos do
hospital. O que no impediu que tivesse gente com ideias boas, que queria
fazer o sistema pblico avanar. Mas o nvel de contradio era bem maior
[do que hoje]. Tinha muitos secretrios mdicos defendendo os direitos dos
mdicos (Goulart, entrevista, 2012).
O depoimento de Goulart mostra que a organizao da ao coletiva
dos secretrios era uma ttica dos sanitaristas de ocupar espao, espao esse que
seria o de representao poltica de um tipo de gestor pblico e que exigia a
montagem de uma estrutura federativa. Mais seis associaes foram constitudas por
meio desse esforo entre os anos de 1989 e 1990: em 1989, no Cear, Sergipe, Rio
Grande do Norte, Alagoas e Gois e, em 1990, no Espirito Santo (Cosems-SP, 2008: 5),
conformando 12 associaes. A segunda possibilidade de fomentar as associaes
estaduais surgiu na preparao da 9
a
Conferncia Nacional de Sade, entre 1990 e
1992, da qual o Conasems se tornou coordenador, o que exigiu intensas viagens pelo
pas nas etapas preparatrias: at 1994, vinte e um estados j contavam com as
associaes de secretrios municipais instaladas.
Para o segundo presidente do Conasems, que ficou cinco anos no cargo (1989-
1993), as associaes estaduais tiveram, naquela poca, um funcionamento mais fraco
em comparao sua filial nacional (Medeiros, entrevista, 2012), o que pode ser
explicado pela forma de sua constituio induzida pelos dirigentes nacionais. O
contra exemplo, o de uma associao estadual ativa, como foi o caso da Associao
dos Secretrios Municipais de So Paulo (ASEMS) Dr. Sebastio Moraes, ilumina a
dinmica do funcionamento inicial: o engajamento dos sanitaristas. Entre os quadros
dirigentes da ASEMS de So Paulo estavam vrios dos militantes do movimento,
entre os quais: Aparecida Linhares Pimenta, David Capistrano Filho, Fernando
163

Galvanese, Gasto Wagner, Gilson Carvalho, Jos nio Servilha Duarte, entre outros.
Fundada em 1988, a Associao [n]os primeiros anos s existia graas ao trabalho
militante de um grupo muito reduzido dos secretrios municipais que acreditavam
na proposta de municipalizao (Linhares apud Cosems-SP, 2008: 12). Da mesma
maneira como ocorria no nvel nacional, a associao organizava os encontros
estaduais nas cidades em que as secretarias estavam ocupadas pelos militantes, como
exemplificam as cidades paulistas: So Bernardo do Campo, Bauru, Santos,
Piracicaba e Campinas. Os encontros contavam com centenas de participantes,
inclusive com a presena dos secretrios e diretores de sade e constituam-se como
palcos de debate, troca de informaes e experincias (Cosems-SP, 2008: 13). Um dos
principais temas dos encontros naqueles primeiros anos era a apresentao e a
divulgao de informaes sobre a municipalizao, que para muitos constitua
ainda uma caixa preta, enquanto para os sanitaristas tratava-se de uma realidade
em curso havia mais de dez anos.
A municipalizao gerava muito polmica, como expressa o presidente do
Cosem-SP:
Muitos secretrios estavam mais preocupados com a substituio de cargos
a tarefas [...] Houve muita polmica em relao aos sindicatos de mdicos,
de trabalhadores e associaes, porque a municipalizao foi afobada, neste
aspecto... Os profissionais foram municipalizados sem treinamento, sem
unificao de salrios e, no comeo, foi tudo bastante tumultuado (Gasto,
apud Cosems-SP, 2008).
Na gesto do sanitarista Gilson Carvalho (1991-1992), as reunies eram
organizadas inclusive por macro regies para chegar mais prximos aos municpios e
secretrios:
Tnhamos que mobilizar os secretrios municipais de Sade do Estado para
que aderissem ao SUS e para que fossem capazes de assumir seus papis, na
construo do SUS. Aquele foi um momento importante que exigiu muito
esforo dos dirigentes [do Cosems-SP]. (Carvalho, apud Cosems-SP, 2008:
24).
Na sua gesto, Gilson Carvalho editava semanalmente o boletim do Cosems-
SP, denominado SOS Sade. Esse informativo era encaminhado via fax para os
secretrios municipais engajados, os quais, por suas vezes, reproduziam-no para os
municpios de suas regies, constituindo uma rede de informaes. Eram divulgados
164

tambm os documentos tcnicos para politizar os secretrios municipais,
informaes administrativas, de financiamento, gesto e gerncia de sade,
contabilidade entre outros.
Em resumo, os militantes do Movimento Sanitrio que ocupavam os cargos de
dirigentes e secretrios de sade municipais conformaram os embries de ao
coletiva em alguns estados e mantiveram os encontros nacionais. Apoiado pelos
programas federais implementados pelos sanitaristas que ocupavam cargos na
burocracia nacional, o setor municipal de sade foi se desenvolvendo, no raramente
a partir da grave carncia de estrutura. Esse foi o contexto especfico no qual os
ativistas do movimento criaram uma organizao que tornou visveis os secretrios
municipais de sade como atores coletivos, sob a gide dos postulados do
Movimento Sanitrio no intenso e cambiante perodo da transio democrtica. O
domnio de agncia expresso pela forma organizacional entidade de representao
poltica dos secretrios municipais conduzida pelos sanitaristas, lhes permitir
construir alguns pontos de acesso e influncia ao Estado. Acompanharemos esse
processo no captulo quatro.


Sntese
O perodo em anlise, entre os anos de 1984 e 1989, era de uma conjuntura
especial, o de transio democrtica, na qual ocorriam fortes mudanas na estrutura
de oportunidades polticas. Pela primeira vez em 20 anos, um presidente civil subia
ao poder, por meio de uma aliana da qual faziam parte os partidos de oposio ao
regime militar. A competio eleitoral nos dois outros nveis federativos, que j havia
sido reinstaurada antes, tambm aumentou o nmero de Executivos com os partidos
progressistas no comando. Com isso, aliados do movimento, potenciais e concretos,
chegavam ao poder. A transio se completava com a convocao da Assembleia
Constituinte, abrindo uma possibilidade rara de mudanas institucionais. Os atores
do movimento lanaram mo de uma srie de tticas nesse contexto, seguindo a
estratgia do caminho institucional. Utilizaram-se do repertrio que incluiu a ttica
165

de ocupao de cargos, dessa vez mirando os postos mais importantes das agncias
federais, mas tambm ocupando-os no nvel municipal. Valeram-se do lobby
parlamentar na Constituinte, seguindo tanto as formas possibilitadas pelo Regimento
Interno da Assembleia Constituinte quanto as no formalizadas, que se constituam
numa prtica social compartilhada de presso junto aos deputados via bases
estaduais de mobilizao no Congresso. Apropriaram-se do espao estatal a
Conferncia Nacional de Sade para promover uma grande mobilizao do
movimento, ampliar as fileiras de atores comprometidos com sua causa e legitimar
seu projeto diante das autoridades pblicas e outros atores polticos. Essa terceira
ttica trouxe um ingrediente no convencional, na medida em que no havia um
encaminhamento procedimental estabelecido para tais ocasies. Tendo nas mos a
materializao da voz da sociedade civil organizada, o Relatrio da 8
a
Conferncia
Nacional de Sade, os atores do movimento conseguiram negociar o seu
prolongamento, bem como sua atualizao pela convocao da Comisso Nacional
da Reforma Sanitria. O documento com a proposta para o setor de sade foi
entregue pela Comisso Assembleia Constituinte, como expresso pactuada entre a
sociedade e as instituies pblicas setoriais.
Os atores fizeram tambm o uso no convencional de duas formas
organizacionais que lhes permitiram agir politicamente, alargando as fronteiras do
movimento. A Plenria Nacional de Sade, pela sua forma aberta e no
institucionalizada, viabilizava com facilidade as mobilizaes de acordo com a
necessidade do processo da tomada de deciso poltica na Assembleia Constituinte,
ampliando as fileiras dos atores identificados com as causas da Reforma Sanitria. A
criao da entidade formal dos secretrios municipais de sade, por sua vez, a qual
ofereceu contorno aos anos de mobilizao dos militantes do movimento nesse nvel
da federao, constituiu-se como um domnio de agncia, ao se estabelecer como a
representao poltica sob a gide dos postulados do Movimento Sanitrio.
O perodo termina com a promulgao da Constituio, na qual o setor de
sade aprovado de acordo com os principais termos do prognstico do movimento
que estavam expressos nos seus manifestos, cartas pblicas e documentos de alta
circulao: como direito do cidado, como dever do Estado. Alm disso, o acesso
universal sade se instalava por meio de um sistema pautado no comando nico,
166

descentralizado e com a participao dos usurios na sua gesto, tendo o setor
privado como seu fornecedor complementar. Os preceitos constitucionais
constituiro uma base legal indita na qual as aes futuras do movimento pela
Reforma Sanitria podero se apoiar em pleno jogo democrtico.

167

4. Guardies da lei: movimento pela Reforma Sanitria no governo
Collor (1990-1992)
4.1 Conjuntura: redemocratizao, regulamentao da Constituio e instabilidade
A descrio da conjuntura do governo Collor precisa ser divida em dois
blocos: um que diz respeito s pendncias deixadas pelo perodo da transio
democrtica, e outro que caracteriza o governo do primeiro Presidente civil eleito
pelo voto popular, depois do regime militar.
Fernando Collor de Mello, poltico oriundo de um pequeno partido (Partido
da Reconstruo Nacional - PRN), conduziu sua campanha se apresentando como
poltico avesso s coalizaes partidrias como forma de compor e conduzir o
governo. Na formulao de seu gabinete, de fato ele no recorreu distribuio dos
cargos entre os partidos, abrindo mo da maioria no Congresso.
A vitria eleitoral de Collor devia-se, entre outros, impopularidade do
governo Sarney e do partido que representava, o PMDB (Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro), que ficou fora do novo governo. Logo no incio do mandato,
a equipe econmica de Collor introduziu um plano econmico que, ao objetivar a
reduo da hiperinflao, confiscou, inesperadamente, o dinheiro das cadernetas de
poupana dos brasileiros. Entre outras formas de sanear e tornar mais competitiva a
economia do pas, o governo abriu o mercado nacional para os produtos
importados, iniciou a privatizao de empresas pblicas e reduziu o nmero de
servidores pblicos. Apesar das medidas, o pas entrou em recesso, o desemprego
cresceu e a inflao voltou com fora. A poltica econmica e seus resultados no
ajudaram a tornar o presidente popular, e sua aprovao foi dramaticamente
reduzida com os escndalos de corrupo que conduziram ao seu impeachment, antes
do final do mandato, em 1992.
difcil entender a conjuntura do perodo em anlise, sem levar em
considerao as mudanas institucionais em curso. A Constituio, apelidada de
Constituio Cidad pelo contraste com a Lei Magna que a antecedia, fora
aprovada no final de 1988. Todavia, deixara a tarefa da regulamentao legal de seus
168

preceitos como condio indispensvel para iniciar os processos de implementao
de novas polticas pblicas.
No setor de sade, a Constituio determinava a universalizao do acesso
sade como direito do cidado e dever do Estado, provida no interior de um novo
sistema, denominado de Sistema nico de Sade (SUS). Sua implementao se daria
com base na regulamentao por meio de lei ordinria, cujo trmite, diferentemente
do processo extraordinrio da Constituinte, obedeceria aos procedimentos do
sistema democrtico: a lei teria origem no Poder Executivo, seria aprovada no
Congresso e sancionada, por fim, pelo Presidente da Repblica. A tramitao do
projeto da Lei Orgnica de Sade (LOS) colocava os atores do Movimento pela
Reforma Sanitria diante do Executivo, do qual eles no faziam parte, e no
Congresso significava um confronto com os grupos representantes dos interesses
divergentes ao novo sistema, tais como a burocracia estatal do Instituto Nacional de
Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps), e o setor privado de sade
(Weyland, 1995).
Desencadeado em 1991, o incio da implementao do SUS era tambm um
momento de mudanas institucionais, pois redesenhava a configurao das
instituies e instncias setoriais. O Ministrio da Sade incorporava o Inamps com
sua vasta burocracia, sob o princpio do comando nico. As instncias de deliberao
intragovernamental e aquelas que incluam atores da sociedade civil, construdas nos
anos 1980, deixavam de existir. Comeavam a ser instalados os Conselhos de Sade
que traduziam o princpio de controle dos Executivos setoriais pela sociedade, em
trs nveis federativos. Assim, de certa maneira, o clima de transio e instabilidade
ainda pairava no ar, apesar das garantias constitucionais.


4.2 Alteridade em ao
No perodo em anlise o Movimento pela Reforma Sanitria enquadra o
governo federal como inimigo do novo sistema de sade, e aponta a luta pela sua
regulamentao legal e a crtica do Executivo nacional como seus instrumentos de
169

ao. Os atores do movimento continuam praticamente os mesmos em relao ao
perodo anterior, e seus eventos ganham um progressivo carter hbrido, articulando
a academia com o setor pblico de sade.


4.2.1 Diagnstico e prognstico do Movimento pela Reforma Sanitria: inimigos do governo e
guardies da Lei Constitucional

Na anlise do Movimento pela Reforma Sanitria
64
, na passagem dos anos
1980 para os anos 1990, a situao sanitria e a sade dos brasileiros continuam
precrias, e esse elemento do diagnstico se mantm semelhante ao do perodo
anterior. A diferena consiste na indicao dos responsveis por essa situao: se
antes o legado se devia ao regime autoritrio, agora o culpado o Governo Federal, e
esta crtica feita, tanto em relao ao ltimo ano do governo Sarney que teria
lanado a grande maioria do nosso povo na criminosa misria (Carta de Porto
Alegre, 1989: 22), quanto ao governo Collor, que provocou a tragdia sanitria. O
modo de governar e a poltica econmica so fontes dessa situao. O ltimo ano do
governo Sarney foi criticado pelo clientelismo mais rasteiro e pernicioso e pela
poltica econmica recessiva ditada fora do Pas e aplicada subservientemente por
Braslia (Carta de Porto Alegre, 1989: 22). Os atores do movimento se posicionam
claramente contra o governo, estando fora dos cargos de direo no Executivo
Federal, desde a guinada conversadora do governo Sarney, em 1987.
No primeiro ano de Collor, o governo como um todo no ainda o alvo das
crticas; os atores indicam a poltica econmica como a fonte dos resultados
desastrosos para a situao do pas, em particular no setor de sade (Carta de
Fortaleza, 1990: 25). Nos eventos de 1992, j no clima de impeachment, a crtica
unssona e condena o governo pela conduo clientelista das polticas sociais, pelo

64
Como o mandato de Collor foi mais curto em razo do impeachment, adicionamos anlise a posio
do Movimento em relao ao ltimo ano do governo Sarney (1989). Ambos os governos guardavam a
semelhana entre si no que se refere a no participao do Movimento nos cargos setoriais.
170

desrespeito lei e pela sua poltica econmica recessiva e privatizante (Carta da 9
a
Conferncia, 1992: 15; Carta de Braslia, 1992).
Diante dos governos negligentes em relao s polticas sociais, o prognstico
do movimento consiste, por um lado, na recusa das relaes com o governo; e por
outro, no empenho pela regulamentao setorial, de acordo com as garantias
constitucionais. Ao governo de Sarney, os atores do movimento negam apoio com
todas as nossas foras e clamam pela presena de todos na luta institucional que se
expressar na votao da Lei Orgnica no Sistema nico de Sade, da Seguridade
Social, das Constituies Estaduais e das Leis Orgnicas Municipais(Carta de Porto
Alegre, 1989: 22).
No primeiro ano do governo Collor, os atores adotam uma postura de
vigilantes da Lei Constitucional, zelando para que no haja retrocesso nos
princpios bsicos e nas proposies deles derivados (Carta de Fortaleza, 1990: 25).
Todavia, dois anos depois, entendem como invivel a implementao de qualquer
modelo de ateno sade dissociada de profundas mudanas na prtica poltica do
Governo Federal (Carta de Braslia, 1992: 26), e reafirmam sua posio como
guardies da Lei, conforme mostra o trecho da Carta de Porto Alegre e de Belo
Horizonte, A Sade como Direito Vida, documento aprovado nas Plenrias dos
dois Congressos organizados pela Abrasco, em 1992:

A Reforma Sanitria que defendemos impe o fortalecimento das
instituies democrticas que foram arduamente conquistadas nas lutas
contra as ditaduras do Cone Sul (...). A Nao brasileira conseguiu
promulgar uma Constituio que reconhece a sade como direito de todos e
dever do Estado (...). Essa Constituio tem que ser respeitada e cumprida
(Carta de Porto Alegre e de Belo Horizonte 1992: 1).

O momento grave, mas no deve ser de desesperana (Carta de Curitiba,
1993: 28), anunciava o Conasems, em julho de 1993, e esse diagnstico diferenciado
foi elaborado j no governo Itamar, quando o movimento voltou a ocupar cargos no
Executivo, representado pelo sanitarista do Conasems, Gilson Carvalho, que assumiu
a Secretaria do SUS no Ministrio da Sade. Agora, o plano era fortalecer a parceria
171

com o Ministrio Pblico, o CONASS e o Ministrio da Sade, na defesa da Reforma
Sanitria brasileira (Carta de Curitiba, 1993: 29).


4.2.2 Eventos e atores do Movimento pela Reforma Sanitria
65


Os eventos regulares organizados pelos atores do movimento no perodo em
anlise confirmam seu carter de encontros hbridos. Isto , perde-se definitivamente
a linha divisria entre os eventos de carter acadmico e aqueles relacionados com o
setor de sade. So organizados em torno de temticas especficas, e no do papel
particular desempenhado por um ou outro tipo de participante no sistema (seja ele
pesquisador, estudante, profissional de sade, etc.). Renem pblicos diversos que se
identificam com o tema em pauta e manifestam seu posicionamento poltico por
meio de documentos aprovados no coletivo. A Conferncia Nacional de Sade,
evento organizado pelo Ministrio da Sade, afirma-se como evento sob a conduo
do Movimento. O perodo herda os atores j presentes na transio democrtica,
que saem dela fortalecidos e com capacidade de mobilizao e barganha.
A presena das crticas diretas ao governo federal no diagnstico uma
expresso do fato de que os sanitaristas no ocupavam os principais cargos de
direo no setor. Outra evidncia dessa posio de outsiders a no realizao da
Conferncia Nacional de Sade na data prevista (em 1990) um evento do setor
pblico de sade que havia sido apropriado pelo Movimento Sanitrio em 1986 e
transformado em espao de deliberao e legitimao de sua proposta poltica, com
base na ampla participao da sociedade civil organizada. Sua convocao pelo
Ministro da Sade sofreu um atraso de dois anos em relao regra de ocorrncia a
cada quatro anos, devido resistncia do governo Collor ao evento
66
e apesar da

65
A fim de manter a comparao com outros perodos analisados, e tendo em vista que o governo
Collor durou trs anos incompletos, inclumos na anlise de eventos, dois anos a mais que
correspondem ao governo Itamar Franco que, como vice do Presidente deposto, assumiu o mandato
depois do impeachment. Todavia, ressaltaremos na anlise as caractersticas dos eventos do governo
Collor.
66
Na ltima edio de 1986, a Conferncia Nacional de Sade havia reunido quatro mil pessoas,
dentre as quais, vrias lideranas da sociedade civil organizada, adquirindo claramente um carter de
172

presso dos atores do movimento, tais como a Plenria Nacional de Sade e o
Conasems, e da insistncia do Conselho Nacional de Sade. (Brasil/MS/SEGEP,
2006).
A 9
a
Conferncia foi realizada em agosto de 1992, na esteira de grandes
mobilizaes nacionais contra o Presidente da Repblica, a favor de sua deposio.
Um dos dias da Conferncia foi chamado de Dia do Grito, e os participantes se
deslocaram para o Congresso, a fim de se manifestarem contra Collor.
Sintomaticamente, afirmando o protagonismo do movimento como organizador das
Conferncias Nacionais, todas as outras Conferncias
67
temticas ocorreram quando
um sanitarista ocupou um importante cargo no Ministrio da Sade, j no governo
assumido pelo Vice do Presidente deposto, Itamar Franco. Dentre outros eventos de
carter setorial, os Encontros dos Secretrios Municipais de Sade se estabilizaram,
sendo realizados regularmente, uma vez por ano.
Os eventos conjunturais, convocados ad hoc para discutir a conjuntura e
articular as aes, escassearam, se comparados ao perodo anterior. Esta ausncia no
significava, necessariamente, que os atores do Movimento pela Reforma Sanitria
no estavam conectados, interpretando os acontecimentos. Como j havia ocorrido
ao longo da Assembleia Constituinte, a Plenria Nacional de Sade estava operando
e mantendo as entidades do movimento articuladas por meio das suas reunies
executivas e das prprias reunies da Plenria (Brasil/MS/SEGEP, 2006),
acompanhando o processo de elaborao da Lei Orgnica da Sade e outros
desdobramentos polticos importantes.
O Conasems, alm dos regulares encontros anuais, realizava tambm suas
reunies mensais nas dependncias do Congresso, o que permitia aos seus
integrantes acompanhar o processo, exercer presso e estar em comunicao direta,
ainda que informal, com os Parlamentares e representantes do governo (Medeiros,
entrevista, 2012).

mobilizao. Na viso do governo, isto poderia constituir um potencial explosivo de mobilizao
social na capital do pas, risco inexistente na convocao do novo Conselho Nacional de Sade, que
ocorreu, este sim, no incio do segundo ano do governo Collor.
67
Em comparao a primeira onda das conferncias organizadas pelo movimento em meados dos
1980, no foram realizadas a Conferncia de Consumidor e a da Sade da Mulher, e foi convocada
uma nova, a Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao.
173

Os dois eventos conjunturais a Reunio da Lei Orgnica de Sade e o Seminrio
do Projeto Montes Claros ao Sistema nico de Sade: Os Desafios da Reviso Constitucional
corresponderam s oportunidades e ameaas percebidas pelos atores que se
reuniram para elaborar, respectivamente, o texto da lei que contornaria os vetos de
Collor LOS, em novembro de 1990, e quando o Sistema nico de Sade (SUS) foi
alvo de uma contra investida do setor privado, na Reviso Constitucional de outubro
de 1993.
Entre os eventos regulares do movimento, fica clara a tendncia da
organizao de encontros que incorporam a academia, o setor de sade e a
comunidade, calcados no pressuposto de que a produo acadmica e a formao
devem estar voltadas s necessidades do novo sistema, numa clara expresso da
estratgia de formao do campo profissional. Esto entre eles, fora a Congresso da
Abrasco, esto tambm os Congressos da Rede IDA e trs novos eventos: o Encontro
Brasileiro de Cincias Sociais em Sade e o Congresso Brasileiro de Epidemiologia,
ambos promovidos pela Abrasco; e o Encontro Nacional da Economia da Sade da
Abres.
Esses eventos tambm proporcionam um espao de encontro de diferentes
organizaes e grupos do Movimento pela Reforma Sanitria, e de reconstruo
constante da definio compartilhada do projeto do Movimento. Por exemplo, o
principal evento da Associao Brasileira de Ps-Graduao de Sade Coletiva, o
Congresso Brasileiro de Sade Coletiva, no limitava a inscrio dos trabalhos
queles strictu senso acadmicos, nem participao dos pesquisadores. O objetivo
era propiciar uma maior participao dos profissionais dos servios e da
comunidade, por meio da sistematizao de seus trabalhos; e tambm, reunir os
atores envolvidos com a Reforma Sanitria para debater os temas conjunturais e
compartilhar as experincias
68
(Belisrio, 2002: 236). Esse Congresso tambm se

68
O Boletim da Abrasco discrimina os participantes entre representantes de Universidades e Centros
de Pesquisa; de Organizaes No Governamentais de Sade; do Legislativo Municipal, Estadual e
Federal; do Judicirio; do Ministrio Pblico; de organizaes sindicais; conselhos profissionais;
comunidades e associaes populares; Secretarias Municipais e Estaduais; membros dos Conselhos
Municipais, Estaduais e Nacional de Sade; profissionais de Sade; professores e pesquisadores da
rea da Sade Coletiva; Prefeitos e Governadores; representantes do Conasems e Conass,
respectivamente; prestadores privados de servios; alm da expressiva participao do usurio do
Sistema nico de Sade (Abrasco, 1994: 8).
174

constituiu como plataforma para a realizao de reunies e encontros, tanto os
regulares, quanto os inditos, ligados aos atores do Movimento pela Reforma
Sanitria (Belisrio, 2002: 233). Por exemplo, na sua quarta edio, em 1994, que
reuniu 3.800 participantes em Olinda, houve a realizao da Assembleia do Cebes; a
reunio conjunta do Conass e do Conasems; a 1
a
Reunio Nacional de Conselheiros
de Sade; o Encontro Nacional de Representantes de Sade do Legislativo; e a
reunio das ONGS em Sade. Aproveitou-se sua organizao, na vspera das
eleies presidenciais, para encaminhar a Carta de Pernambuco sobre a Sade no Brasil,
aprovada em Assembleia Geral, aos candidatos Presidncia da Repblica
(Belisrio, 2002: 238-239).
Os atores do Movimento pela Reforma Sanitria no governo Collor continuam
os mesmos do perodo da transio, a saber: a Abrasco, o Cebes e o Conasems que,
juntos, atuavam por meio da Plenria Nacional de Sade, qual se agregava um
grande nmero de entidades, tais como: os Conselhos Federais de Medicina,
Farmcia, Psicologia e Odontologia; a Confederao Nacional dos Trabalhadores; as
Federaes Nacionais de Enfermeiros, Mdicos e Odontologistas; a Federao
Nacional dos Sindicatos dos Trabalhadores em Sade, Trabalho, Previdncia e
Assistncia Social; o Sindicato Nacional dos Docentes das Instituies de Ensino
Superior; a Confederao dos Trabalhadores da Agricultura; a Confederao
Nacional de Associao de Moradores; e o Movimento Popular de Sade.
69

O Conasems, como j adiantamos no terceiro captulo, monta sua estrutura de
associaes nos estados justamente durante a elaborao da LOS e ao acompanhar as
pr-Conferncias em municpios e estados, rumo realizao da 9
a
Conferncia, da
qual era coordenador.
Entre novos atores com projeo nacional est a Rede de Projetos de
Integrao Docente-Assistencial/Brasil ou, simplesmente, a Rede IDA, que se
propunha a buscar interferir nas polticas pblicas de recursos humanos de Sade,
principalmente na formao dos recursos humanos de nvel de graduao, para
aprimorar a difcil articulao dos servios de sade com as

69
Essas entidades compunham a Coordenao da Plenria Nacional de Sade (Relatrio da Reunio
da Plenria Nacional de Sade, 1992)
175

universidades.(http://www.redeunida.org.br/rede-unida/nossa-historia, acessado em 20 de julho de
2012).
A Rede IDA foi instalada em agosto de 1985, durante a I Reunio de
Coordenadores de Projetos IDA, em Belo Horizonte. Esses projetos, desenvolvidos
por departamentos de universidades articulados com os servios pblicos e as
comunidades, desde os anos 1970, iam na contramo da formao voltada a
profissionais liberais, que os preparava para atuarem no mercado. Uma parte dos
projetos foi financiada pela Fundao Kellogg, e outros eram vinculados ao
Cooperao Tcnica OPAS-Brasil em Recursos Humanos, um programa
interministerial com a chancela da OPAS, que permitia a alguns militantes do
movimento desenvolverem atividades de formao e ensino voltadas para os
objetivos da Reforma Sanitria.
Em meados dos anos 1980
70
, apesar de pontuais em relao tendncia geral
dos cursos superiores em sade, os projetos IDA no constituam um conjunto de
experincias ligadas nica e exclusivamente ao financiador em comum a Fundao
norteamericana, W. K. Kellogg. Conduzidos pelos professores e gestores que se
identificavam com o Movimento pela Reforma Sanitria, os projetos buscavam
formas de conexo e disseminao de sua viso da formao.
Os primeiros encontros da Rede IDA foram fomentados pela prpria
Fundao Kellogg, em parceria com a Capes, como forma de tentar constituir um
embasamento metodolgico e substantivo, comum aos projetos. J o II Encontro de
Coordenadores da Rede IDA de 1987 no se restringiu aos participantes dos projetos.
Foram convidados a participar aqueles que tinham alguma insero institucional ou
liderana em outros projetos, alinhados com a formao para a Reforma Sanitria
(Barbieri, 2006: 54; Pires-Alves, Paiva, 2006: 105). A partir de ento, o evento comeou
a adquirir claramente um carter poltico de discusso e articulao de aes

70
Ainda no incio dos anos 1980, houve uma tentativa de ampliar os IDA para o Brasil inteiro, no
chamado Programa de Integrao Docente-Assistencial (PIDA), que partiu da Secretaria de Educao
Superior (SESU) do MEC na poca dirigida por Frederico Simes Barbosa, um grande adepto da
ideia de integrao entre ensino e servios , em parceria com os integrantes da Cooperao. O
projeto, que consistia em criar dez macro regies docenteassistenciais no Brasil, no saiu do papel
(Santana, entrevista 2005; Pires-Alves; Paiva, 2006 83-87). O PIDA enfrentou a resistncia bem
sucedida da Associao Brasileira de Educao Mdica (ABEM), com base no argumento de que os
projetos IDA colocavam em xeque a autonomia universitria (Pires-Alves, Paiva, 2008: 86).

176

(Barbieri, 2006: 48-49). A estratgia da formao para a realizao da Reforma
Sanitria era o mote de debate nos eventos, frisando-se a necessidade da busca por
uma formao que atendesse s necessidades, tanto dos acadmicos, no que se
refere ao ensino contextualizado, quanto das comunidades com atendimento
direcionado para suas necessidades. (Boletim Informativo Rede IDA/Brasil, n4,
1987 apud Barbieri, 2006: 53).
Em 1992, a Rede IDA teve uma participao mais substantiva na 9
a
Conferncia Nacional de Sade, ao preparar o documento Contribuio das
Universidades Pblicas do Rio de Janeiro aos Debates da IX Conferncia de Sade,
publicado pela Revista do Cebes e distribudo na Conferncia (Barbieri, 2006: 58).
Surgem nessa poca, os Ncleos de Sade Coletiva em diversas universidades,
desempenhando um papel de formadores, consultores e apoiadores das Secretarias
Estaduais e Municipais de Sade, que comeam em massa a implementar os servios
de sade. A Associao Brasileira de Economia da Sade (Abres) foi criada em 1989
com a proposta de utilizar as ferramentas dessa nova disciplina acadmica para
auxiliar a gesto dos servios pblicos de sade.

4.3 Estratgias em prtica
No captulo anterior, acompanhamos como o Movimento pela Reforma
Sanitria ocupou importantes cargos no governo, ao mesmo tempo em que atuou
durante a Constituinte, desenvolvendo a ttica de lobby pautada em constantes
mobilizaes. Nos dois planos, os atores defendiam o projeto do movimento. A
aprovao do novo sistema de sade, de acordo com os princpios da Reforma
Sanitria, coloca o movimento em uma outra posio desta vez como guardio da
Lei Constitucional. Assim, no incio da redemocratizao do pas, o movimento conta
com essa slida base legal, mas no nvel Federal, sua estratgia de caminho
institucional como norte de suas aes fica de certa maneira suspensa: o movimento
se encontra fora do governo e ainda no existe a regulamentao necessria para
comear a implementao do SUS. Nesse contexto, ocorre o veto do Poder Executivo
177

que coloca em xeque os princpios bsicos do sistema de Sade. As tticas e
atividades dos atores do Movimento na situao na qual seu projeto foi gravemente
ameaado compem o contedo do processo, descrito a seguir.
O perodo em anlise, apesar de um novo governo civil eleito com base no
voto democrtico, marcado ainda pela transio no que se refere s mudanas
institucionais no setor de Sade: algumas agncias e instituies deixam de existir,
enquanto outras surgem. Entre os arquitetos desse novo sistema est o movimento,
que participa do seu desenho. Essa configurao nica se mostra interessante para
investigar de que maneira os atores buscam construir seus pontos de acesso e
influncia no Estado, de modo a impedir que as contingncias ditem as regras da sua
interao com o Governo Federal. O retrato desse momento ser captado pelo
episdio do qual o Conasems o protagonista.
O captulo tambm retoma as aes ligadas outra estratgia da formao do
campo profissional. Embora praticamente invisvel no diagnstico aqui retratado, no
qual os atores privilegiam a urgncia da construo legal do novo sistema, a questo
da formao aparece nos eventos. Chama a ateno a regularidade dos eventos da
Rede IDA, que articula uma diversidade de atores em torno da formao dos
quadros para o sistema pblico de Sade. Outros eventos do movimento indicam
tambm a crescente integrao entre os servios pblicos de sade e a academia.
Alm disso, com a preeminncia da implementao do novo sistema, a questo deixa
de ser marginal e coloca diante do movimento o desafio de formar dezenas de
milhares de profissionais.
A que tticas os atores recorrem quando se trata de uma rea de atuao sob o
domnio de agncia de um outro setor de polticas pblicas? Os episdios
selecionados buscam retratar os atores do movimento nessas situaes.


4.3.1 Estratgia de formao do campo profissional

Em 1980, o setor pblico de sade contava com 265.956 profissionais. Em 1992,
esse nmero dobrou, ficando o setor com 537.688 funcionrios e, em 2005, duplicou
178

novamente, totalizando 1.069.440 de profissionais
71
(Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica - IBGE). Esse dado no usado aqui como indicador ou parmetro da
qualidade, mas sim para dimensionar o crescimento do contingente de recursos
humanos, como se convencionava chamar os profissionais de sade nos anos 1980
no setor pblico de sade. Tal crescimento, que traduz a implementao dos servios
pblicos de sade, a ampliao de sua cobertura e a sua diversificao, tambm
coloca a problemtica da formao dos profissionais da qual se poderia encarregar o
sistema educacional - via escolas tcnicas e universidades pblicas, ou via setor
privado -, no fosse a clareza dos sanitaristas de que a formao desses profissionais,
fator crtico do novo sistema de sade, precisava se dar no esprito da Reforma
Sanitria. Como, alis, havia sido a formao dos primeiros militantes do movimento
nos Departamentos de Medicina Preventiva, nos projetos de medicina comunitria,
nos cursos de sade pblica e nos mestrados em medicina social (Pires-Alves; Paiva,
2006). Se esses eram cursos voltados a profissionais com alto grau de escolaridade,
nos anos 1980 e 1990, colocam-se tambm como necessidades a formao de
atendentes de baixa qualificao e de profissionais tcnicos, a capacitao dos
gestores do novo sistema de sade em fase da implementao, ampliando o leque de
linhas de atuao cujas prioridades nem sempre eram consensuais entre os militantes
do movimento.
No segundo captulo, vimos como os sanitaristas aproveitaram as
oportunidades abertas com os investimentos do governo Geisel (1974-1979) em
cincia e tecnologia para desenvolver atividades de formao e pesquisa alinhadas
com a nova viso de sade. Um dos caminhos institucionais aproveitados foi o
PPREPS, Programa Interministerial de Preparao de Recursos Humanos para o
setor de sade, desenvolvido no interior do Acordo Tcnico de Cooperao com a
Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS). Nos governos seguintes, marcados
pela crise econmica, as oportunidades exgenas no se repuseram, no entanto,
alguns sanitaristas continuaram ocupando cargos no Acordo o qual, sendo
interministerial e sob o manto da organizao internacional, lhes deixava uma
relativa autonomia para o desenvolvimento de algumas aes e projetos alinhados

71
IBGE, Pesquisa Assistncia Mdico-Sanitria (vrios anos). Exclui os empregos administrativos.
179

com a Reforma Sanitria, como a residncia em sade coletiva, projetos de Integrao
Docente-Assistencial entre outros.
A partir de 1983, com a mudana na forma de contratao (seus membros
perderam salrios pagos em dlar pela OPAS) e a instabilidade de recursos
decorrente da crise econmica, a deciso de permanecer no Acordo tornava-se
uma deciso pessoal, mas pautada pelas possibilidades que ele oferecia para fazer
avanar o projeto da Reforma Sanitria: Se no houvesse um engajamento poltico
do grupo com esse programa, ele teria desaparecido, avaliava um dos sanitaristas
integrantes do Acordo: Eu posso dizer isso sem nenhum proselitismo, foi a minha
opo, a da Isabel [dos Santos], a do Roberto Nogueira e a Francisco Lopes de
permanecer nesse grupo
72
(Santana, entrevista, 2005: 25).
Eram todos funcionrios pblicos, concursados em vrias instituies, que
insistiram em continuar no Acordo, porque ele oferecia condies de desenvolver
aes cujo perfil no s desafiava o status quo no setor de sade foi a equipe do
Acordo que elaborou, em 1979, o projeto do Prev-Sade, que propunha a
universalizao do acesso sade no pas mas tambm permitia colocar em prtica
algo pouco comum na poca, a saber, a formao voltada para suprir as necessidades
do setor pblico de sade. Os sanitaristas no encontravam nos padres de formao
existentes oferecidos pelo sistema educacional, tanto no nvel tcnico quanto no
universitrio, nos sistemas privado ou pblico, propostas capazes de viabilizar a
preparao de recursos humanos. Alinhada ao mercado ou voltada para as
finalidades da pesquisa universitria, a oferta e contedo curricular de cursos
estavam distantes do que precisariam as secretarias municipais de sade, em termos
de formao de seus quadros; dos usurios das periferias das grandes cidades, os
quais necessitavam de mdicos generalistas; e, ainda, dos atendentes de sade sem
qualificao que, em dezenas de milhares, faziam as vezes dos profissionais mais
qualificados no Brasil afora. (Santana, entrevista, 2005; Santos, 2007; Nunes,
entrevista, 2005).
O Acordo era um espao institucional no qual a formao podia se dar sob a
tica da Reforma Sanitria, e entre as atividades desenvolvidas podem-se citar o

72
Trabalhou no Acordo tambm, ainda que por menos tempo, sanitarista Alberto Pellegrini Filho.
180

Projeto Larga Escala, que visava formar profissionais de nvel mdio e elementar; os
projetos de Integrao Docente-Assistencial (IDA), que buscavam adequar os
currculos dos cursos superiores de sade s necessidades dos servios pblicos de
sade; e as residncias de Medicina Preventiva e Social abertas a profissionais
externos rea de sade, que preparavam quadros para o sistema pblico de sade
(Pires-Alves; Paiva, 2006: 72). Ainda que essas experincias no tenham constitudo
programas nacionais, guiaram e subsidiaram a reflexo, o debate e o posicionamento
dos atores do Movimento pela Reforma Sanitria em relao formao de
profissionais de sade. Uma srie de evidncias disso encontra-se nos trs marcos, a
Conferncia Nacional de Recursos Humanos de 1986, a Constituio de 1988 e a Lei
Orgnica da Sade (LOS) de 1990.
A 1
a
Conferncia de Recursos Humanos
73
, sob o tema A Poltica de Recursos
Humanos Rumo Reforma Sanitria, em 1986, foi realizada na esteira da histrica 8
a

Conferncia Nacional de Sade, e sua coordenao estava composta pela equipe do
Acordo Izabel dos Santos, Jos Francisco Paranagu de Santana, Roberto Passos
Nogueira alm de sanitaristas, como Paulo Marchiori Buss e Tnia Celeste Matos
Nunes, entre outros. O relatrio final da Conferncia expressava a viso do
movimento sobre a formao (Relatrio da 1
a
Conferncia Nacional de Recursos
Humanos para a Sade, 1986: 9):
A necessidade de uma articulao mais estreita entre as instituies que
prestam servios e aquelas que formam pessoal de sade foi um ponto de
unanimidade. Parece imperioso que a rea de Desenvolvimento de Recursos
Humanos para a sade conquiste condies polticas e tcnicas que
viabilizem a premissa de que sade um direito do cidado e um dever do
Estado


Essas condies, continuava o Relatrio, sero inalcanveis sem que haja um
entendimento entre as reas de ensino e de prestao de servios (Relatrio da 1
a

Conferncia Nacional de Recursos, 1986: 9). Com essa proposio, os atores

73
O termo recursos humanos, muito atrelado rea de administrao, pode ofuscar o leque de
temas da Conferncia que abrangeu tanto os temas ligados situao do trabalhador (e no a gesto
dos trabalhadores como recursos humanos) e suas condies de trabalho quanto a temtica de
formao dos profissionais para atuarem no sistema pblico de sade.

181

deixavam claro que havia obstculos a essa cooperao. Sugeria-se, ento, a
articulao interinstitucional para a criao de uma poltica nacional de recursos
humanos com vistas reforma sanitria e ressaltava-se a importncia de que o
setor sade oriente[asse] os contedos curriculares a serem implementados pelo
sistema educacional (Relatrio da 1
a
Conferncia Nacional de Recursos, 1986: 23).
As deliberaes da Conferncia foram incorporadas proposta da Comisso
Nacional de Reforma Sanitria entregue Constituinte, na qual declarava-se que o
ensino e a pesquisa essenciais para a sade seriam subordinadas poltica nacional
de sade (Rodrigues Neto, 2003: 200). Na Constituio a subordinao no foi
alcanada, todavia, no artigo 200, inciso III, um ponto de acesso e influncia foi
conquistado: estava entre as competncias do Sistema nico de Sade SUS
ordenar a formao de recursos humanos na rea de sade. O verbo ordenar era
pouco utilizado na linguagem jurdica (Romero, 2008), dando margem a vrias
interpretaes e possibilidades. Os militantes do movimento pela Reforma Sanitria
tentaram precisar essa formulao na redao da LOS e conseguiram aprovar no
Congresso o artigo 29 mediante o qual se determinava que as escolas pblicas que
formam recursos humanos para a sade sero subordinadas ao Sistema nico de
Sade SUS, salvo as de ensino universitrio (Brasil. Lei N
o
8.080 de 19 de setembro
1990). A LOS foi encaminhada para a sano do Presidente da Repblica, que a vetou
em vrios artigos, entre os quais, o vigsimo nono, alegando que a duplicidade de
controle sobre essas escolas d causa a conflitos e perplexidades quanto atividade
fiscalizadora e normalizadora da autoridade administrativa (Brasil. Mensagem de
veto, N
o
68 de 20 de setembro de 1990: 6). A duplicidade seria talvez o resultado da
interpretao da lei pelos atores, porque, como veremos a seguir, o que os militantes
queriam claramente era o domnio do setor de sade sobre a formao dos
profissionais de nveis mdio e elementar.
A questo da formao de recursos humanos ficou definida na Lei Orgnica
como atribuio de uma comisso intersetorial subordinada ao Conselho Nacional
de Sade (CNS), composta por integrantes dos Ministrios e entidades
representativas da sociedade civil com capacidade de articular polticas e
programas de interesse para a sade, cuja execuo envolva reas no
compreendidas no mbito do SUS (Brasil. Lei No 8.080 de 19 de setembro 1990, art.
182

12). Seriam convocadas tambm, determinava a LOS, as Comisses Permanentes de
Integrao entre os servios de sade e as instituies de ensino profissional e
superior (Lei No 8.080 de 19 de setembro 1990, art. 14) s quais caberia propor
prioridades, mtodos e estratgias para a formao e educao continuada dos
recursos humanos do Sistema nico de Sade (SUS) (Brasil. Lei N
o
8.080 de 19 de
setembro 1990, art. 14).
A instalao das comisses intersetoriais implicava futuras negociaes em
torno da formao, restringindo a influncia do setor de sade a esses caminhos
institucionais. Todavia, as necessidades da Reforma Sanitria, na viso e ao de seus
militantes, no podiam esperar. O que os episdios narrados a seguir o Projeto
Larga Escala, a criao dos Ncleos de Sade Coletiva e a avaliao da necessidade
social dos cursos superiores em sade tm em comum so as tentativas dos
ativistas do movimento de subordinar a formao s necessidades do sistema pblico
de sade e, com isso, se defrontar com o domnio de agncia do Ministrio da
Educao e seus atores. A diretriz constitucional de ordenar a formao de recursos
humanos na sade, como competncia do SUS, figurou como ponto de influncia
nessa rea, todavia, mostrou-se insuficiente para embasar aes de grande
abrangncia. O primeiro episdio mostra a elaborao dos cursos pilotos para a
qualificao dos atendentes de sade nos interstcios do sistema educacional e a
tentativa frustrada de ampli-los para o nvel nacional. O segundo episdio foca a
implementao dos Ncleos de Sade Coletiva tambm nos interstcios educacionais
por meio dos quais foi possvel direcionar as aes das universidades para as
necessidades de curto e mdio prazos dos servios de sade. O terceiro episdio
conta o uso do preceito constitucional de ordenao como base legal para influenciar
o processo de autorizao dos cursos superiores na rea de sade,- o que confirma,
no entanto, seu carter limitado.




183

4.3.1.2 O Projeto Larga Escala: formao para a Reforma Sanitria nos interstcios dos
setores de polticas pblicas

Parece bvio para quem est dentro do sistema, mas est longe da primeira
impresso de quem dele usurio, que a proviso de servios de sade tambm
depende dos profissionais de nvel elementar. Esses, dependendo da regio do pas
onde h falta de profissionais mais qualificados, podem desempenhar funes acima
de suas qualificaes formais. Quando Izabel dos Santos, enfermeira, negra e
militante do Partido o Comunista Brasileiro, criou o Projeto Larga Escala no interior
do Acordo, em 1980, o contingente de atendentes sem qualificao chegava a 150
mil, nmero equivalente ao de mdicos (Santos, 2007: 845). A proposta de formao
de profissionais de sade de nveis mdio e elementar foi construda na chave de
dupla crtica que se referia s experincias de formao vivenciadas at ento no
Acordo e quelas fomentadas pelos prprios sanitaristas na Escola Nacional de
Sade Pblica. Izabel dos Santos tecia crticas forma mecnica de capacitar milhares
de auxiliares na primeira fase do PPREPS, por um lado e, por outro, rejeitava a nfase
na formao de quadros superiores. Como o disse Rita Srio, coordenadora do
programa que expandiu de fato a formao de profissionais nos anos 2000:
Ns estamos falando de expanso da cobertura da sade no Brasil, ns
estamos falando que vamos fazer ateno primria de sade, ns estamos
falando que vamos mudar o foco individual para o coletivo, e como eu vou
formar um contingente de trabalhadores que no so os filhos da elite
mdico, odontlogo -, que esto completamente apartados dessa discusso?
(Observatrio, 2006: 59).
O aluno que o Projeto Larga Escala visava atender era exatamente um
apartado, isto , um atendente que trabalhava nas comunidades pobres, de
nenhuma ou pouca escolarizao, espalhado por todo o Brasil e, a partir de 1985,
ameaado de ser demitido por no possuir qualificao em conformidade com as
regras estabelecidas pela Conselho Nacional de Enfermagem
74
. O perfil do aluno e as
crticas de Izabel dos Santos deram origem a um projeto em bases metodolgicas

74
O Conselho Federal de Enfermagem deu prazo de 10 anos para a qualificao profissional dos
atendentes sob a ameaa de no poderem mais exercer a profisso. Quem no fosse qualificado, no
seria registrado no Conselho Regional e perderia o direito de exercer legalmente a funo de
atendente.
184

distintas, concebidas pela sua coordenadora a partir da combinao de uma srie de
metodologias (entre as quais, as de Paulo Freire, de Jean Piaget, de Joffre
Dumazedier e de Paul Legrand, fundadores do Movimento Povo e Cultura, da
Frana, entre outros
75
) numa proposta original, a qual, na sntese da prpria
idealizadora, consistia no processo de aprendizagem, um ensino-aprendizagem em
cima do processo real de trabalho do aluno (Santos, 2007: 856).
Izabel dos Santos insistia na ideia de tornar o setor pblico de sade o centro
de formao, e no apenas o receptor dos profissionais da rea. Considerava que a
formao dos tcnicos em sade no deveria se dar nas escolas ligadas ao Ministrio
da Educao (MEC); antes, precisaria ser atrelada s secretarias estaduais e
municipais de sade, de modo a ser mais facilmente ajustada s necessidades dos
trabalhadores da rea, tanto em termos dos currculos quanto na estruturao dos
cursos, de modo a evitar que fossem afastados das suas atividades profissionais
(Pires-Alves; Paiva, 2006: 198). Para tanto, seriam estabelecidas escolas
exclusivamente profissionalizantes, ligadas s secretarias estaduais e municipais de
sade, voltadas para os trabalhadores empregados, apresentando como corpo
docente os prprios profissionais do servio pblico (Observatrio, 2006: 61).
O desenho do projeto no obedecia estruturao dos cursos
profissionalizantes reconhecidos pelo MEC, de modo que Izabel dos Santos precisou
procurar algum modelo existente no qual pudesse enxertar legalmente suas escolas
de sade e, com isso, garantir o reconhecimento do MEC mediante a certificao dos
cursos. O nico modelo do MEC que se aproximava do que o Larga Escala se
propunha a fazer era o sistema de ensino supletivo, e como tal foi apresentado aos
Conselhos Estaduais de Educao a quem competia a aprovao dos cursos e, por
conseguinte, a chancela dos certificados (Bassinello; Bagnato, 2009: 623).
O desenho do Projeto Larga Escala passou, assim, ao largo das escolas do
MEC, fomentando a constituio dos Centros de Formao de Recursos Humanos

75
A metodologia alternativa consubstanciada pelo Larga Escala compreendia um processo pautado
na compreenso da realidade. Buscava desenvolver um programa educativo vinculado a uma prtica
concreta, numa interao entre sujeito e objeto no ambiente de trabalho, a partir da observao dos
problemas, identificao de seus determinantes e anlise de solues alternativas. Visava
aprendizagem no servio, especialmente para trabalhadores sem qualificao ou formao especfica
(Bassinello; Bagnato, 2009: 623).

185

(CEFOR) e das Escolas Tcnicas nas secretarias estaduais e municipais (Observatrio,
2006: 42-43). O projeto foi implementado em quatro estados, sejam esses, Piau, Rio
Grande do Norte, Alagoas e Minas Gerais, apoiado, em parte, no financiamento
federal oriundo do Acordo e em seis escolas de auxiliares de enfermagem do
Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps), nos estados
do Rio de Janeiro, So Paulo, Bahia, Pernambuco, Maranho, Gois, com graus muito
diferenciados de sucesso (Pires-Alves; Paiva, 2006: 80; Bassinello; Bagnato, 2009: 621).
Era um trabalho, como diz a prpria idealizadora, nas brechas da lei. O Larga
Escala se inseria nos interstcios dos setores de polticas pblicas: atribuindo ao setor
de sade a tarefa de formar os seus quadros para o qual a formao de recursos
humanos era novidade, com a chancela do MEC pela mera e formal semelhana com
o sistema supletivo.
Os atores do movimento aprovaram a experincia do Larga Escala como uma
das propostas legitimadas pelo coletivo da Conferncia Nacional de Recursos
Humanos que indicava que o perfil dos profissionais de nvel mdio e elementar
dever atender s necessidades do setor sade adequando-se reorganizao dos
servios com vistas Reforma Sanitria, destacando-se o auxiliar de enfermagem e
apontavam como uma das solues a criao de Escolas Tcnicas Pblicas, de
carter multiprofissional e especficas para o setor sade (Relatrio da 1
a

Conferncia Nacional de Recursos Humanos para a Sade, 1986: 24). Mas a tentativa
de inscrever na LOS a subordinao dessas escolas ao SUS, como vimos
anteriormente, foi vetada e, portanto, no incorporada na segunda parte da LOS,
especificamente, a 8.142, de 1990.
Uma oportunidade para expandir o Larga Escala se abriu quando Carlos
Santanna, um poltico aliado do Movimento pela Reforma Sanitria, assumiu a
pasta da Educao no governo federal, em 1989. A equipe do Acordo preparou um
projeto que buscava no MEC o financiamento das Escolas Tcnicas de Sade e
garantiria, automaticamente, o reconhecimento dos cursos. O resultado do processo
indica que tambm essa tentativa, apesar do poderoso aliado e do preceito
constitucional j em vigor, no foi bem sucedida. A necessidade da formao tcnica,
como uma ideia, no foi questionada, mas o espao institucional e o controle sobre
essa formao, pois o MEC, em decorrncia da proposta, criou a rea de sade em
186

suas escolas tcnicas federais e escolas agrotcnicas (Santana, entrevista, 2005: 31).
Este desfecho estava distante do objetivo no convencional que o Larga Escala queria
introduzir, como o prprio nome o enuncia, em grandes extenses: a formao dos
trabalhadores de nveis elementar e mdio sob a coordenao do setor de sade.
O problema do reconhecimento pelo MEC, da certificao legal e da ampliao
do Larga Escala sero superados no contexto da crise instaurada pelo fim do prazo
que o Conselho Federal de Enfermagem estipulara para a qualificao tcnica dos
atendentes de sade conjugada com a deciso poltica do Ministro de Sade, Jos
Serra, no final dos anos 1990. O projeto foi rebatizado para Projeto de
Profissionalizao dos Trabalhadores da rea de Enfermagem (Profae) e
implementado a partir do ano 2000, sob o comando das sanitaristas. Em cinco anos,
13.161 enfermeiros docentes em formao profissional tcnica foram engajados no
programa, formando 241 mil auxiliares e 70 mil tcnicos. O Ministrio da Sade (MS)
constituiu, a partir do Profae, 319 escolas tcnicas de sade, pblicas e privadas
(Trabalho e Formao em Sade A Trajetria de Izabel dos Santos, 2010). O setor de
sade comeava a compartilhar o domnio de agncia sobre os cursos tcnicos, antes
da exclusividade do MEC.


4.3.1.3 Os Ncleos de Sade Coletiva: nas margens das universidades

A implementao dos espaos nas universidades voltados para as
necessidades da Reforma Sanitria os Ncleos de Sade Coletiva foi iniciada com
a ida de Paranagu de Santana para o INAMPS (Instituto Nacional de Assistncia
Mdica da Previdncia Social), em 1985, a convite do militante do movimento Hsio
Cordeiro (Castro, 2008: 93), que ocupava o cargo de presidncia da autarquia, como
vimos no captulo 3. Santana, que estava simplesmente ocupando um espao que
era mais poderoso para influenciar um processo, deixava temporariamente o
Acordo para ocupar o cargo dirigente do recm-constitudo Departamento de
Recursos Humanos (Santana, entrevista, 2005). Santana era um mdico, sanitarista
que optou por no fazer nenhum dos cursos de especializao em Sade Pblica,
187

mas, mesmo assim, sua trajetria sempre foi atrelada aos grupos e entidades do
Movimento Sanitrio. Vivenciou o projeto de Planaltina, umas das experincias de
sade comunitria dos anos 1970 desenvolvidas por vrios departamentos de
medicina preventiva, bem como foi um dos fundadores do ncleo do Centro
Brasileiro de Estudos de Sade (Cebes) em Braslia. A partir de 1979, entrou no
Ministrio de Educao, na Secretaria de Ensino Superior, por indicao de alguns de
seus professores, e foi indicado para fazer parte do grupo do Acordo, fazendo
dessa atuao o seu projeto poltico (Santana, entrevista, 2005).
A forma organizacional dos Ncleos de Sade Coletiva fazia parte do
repertrio organizacional existente na poca. Santana havia conhecido o modelo de
ncleos interdisciplinares da Unicamp, implementado pelo reitor Jos Aristodemo
Pinotti (Santana, entrevista, 2005: 29). Os Ncleos eram hbridos: faziam parte das
universidades, aproveitavam o corpo docente, mas seu formato lhes desobrigava das
atividades de docncia e pesquisa stricto senso ditadas tanto pelas normas
universitrias quanto pelas do MEC. O fato de pertencer universidade conferia a
eles o estatuto de instituio pblica, o que facilitava a circulao dos recursos
pblicos, os quais, no caso dos Ncleos de Sade Coletiva, provinham do Inamps,
das Secretarias Estaduais de Sade, dos SUDS (Sistemas Unificados e
Descentralizados de Sade) e da OPAS com o objetivo de financiar as atividades
ligadas s demandas de servios pblicos.
A adoo da forma de ncleo decorria, na viso de Santana, da dificuldade de
convencer as universidades a atuarem a servio do setor pblico de sade. O
sanitarista ressalta esse embate no seguinte depoimento:

Eu cheguei a me reunir com o pr-reitor de graduao em vrias
universidades, pra aprovar o curso de especializao em gerncia de
unidades bsicas (GERUS), ou o CADRHU [Capacitao em
Desenvolvimento de Recursos Humanos de Sade], e pra esclarecer uma
coisa que deveria ser do conhecimento deles e que eles no sabiam. Todo
mundo achava que a universidade s pode dar curso de especializao,
obedecendo uma portaria do Conselho Federal de Educao. Eu digo, voc
j leu essa portaria, como ?. Essa portaria diz: 'regulamenta o curso de
especializao para a funo docente'. Eu no quero curso de especializao
para a funo docente. Ento, a universidade tem autonomia de aprovar um
curso de especializao, do jeito que ela negociar com o servio de sade. Ela
no precisa obedecer essa resoluo. Ah, mas ns temos de obedecer as
normas do MEC. Eu digo, mas o MEC no define norma. Ah, ento vocs
188

tm que conversar com o MEC, ou com o Conselho Federal de Educao
pra..., eu digo: no, eu no, , quem tem que fazer isso so vocs. [Era
assim] em muitas universidades. (Santana, entrevista, 2005: 29).
O propsito dos Ncleos de Sade Coletiva consistia em articular as
necessidades dos novos servios pblicos de sade, instalados por meio das Aes
Integradas de Sade (AIS) e, em seguida, mediante os SUDS, com as competncias
das universidades. Uma evidncia dessa vinculao que a criao de um Ncleo e o
seu financiamento precisavam ser aprovados pelas comisses intergestoras do
SUDS
76
em cada estado, e no por um convnio entre uma agncia federal
financiadora e a Universidade (Santana, entrevista, 2005). A composio das equipes
no deveria ser apenas de especialistas das universidades, mas de pessoas das
instituies envolvidas na reforma sanitria (Santana, entrevistas, 2005: 29). Entre
1986 e 1989, foram criados o Ncleo de Estudos em Sade Pblica (NESP), ligado
Universidade de Braslia (UnB); o Ncleo de Estudos em Sade Coletiva e Nutrio
(NESCON), ligado Universidade de Federal de Minas Gerais; o Ncleo de Estudos
em Sade Coletiva (NESCO), ligado s Universidades Estaduais Paranaenses de
Londrina, Maring e Ponta Grossa e outros nos estados da Paraba, Rio Grande do
Norte, Cear, Pernambuco, Gois, Santa Catarina, Mato Grosso (Cordoni Jr.; Martins,
1989: 59).
As atividades dos Ncleos de Sade Coletiva abrangiam as demandas do
processo poltico. Por exemplo, o primeiro a ser instalado, o Ncleo de Estudos em
Sade Pblica (NESP) da UnB, era coordenado por Eleutrio Rodrigues Neto, que,
junto com Jos Gomes Temporo e uma equipe de sanitaristas , construiu as
propostas de redao para o captulo de sade da Constituio (Temporo,
entrevista, 2005: 76; Nito, 2003: 91). Outros ncleos se engajaram, entre os anos de
1989 e 1990, na elaborao dos textos sobre sade das constituies estaduais, das leis
ordinrias estaduais e das leis orgnicas municipais. (Cordoni Jr.; Martins, 1989: 58).
As necessidades de municipalizao dos servios demandavam dos Ncleos
as atividades de ensino, assessoria e consultoria, entre os quais podemos citar, a
ttulo de ilustrao, os cursos de curta durao sobre a poltica de medicamentos e

76
As AIS e os SUDS foram programas que antecederem o SUS, introduzidos pelos sanitaristas que
ocupavam os cargos no Inamps, conforme vimos nos captulos anteriores.
189

sobre o controle de natalidade, a produo de artigos para a imprensa no
especializada sobre a Reforma Sanitria, a organizao de simpsios sobre sade do
trabalhador para os sindicatos, entre outros (Cordoni Jr.; Martins, 1989: 58). No
estado de Mato Grosso, por exemplo, a partir da iniciativa do Conselho dos
Secretrios Municipais de Sade (Cosems-MT) junto com o Ncleo de
Desenvolvimento de Sade (NDS) da Universidade Federal do Mato Grosso (UFMT),
foi criado, em julho de 1990, um grupo de trabalho para assessorar os secretrios
municipais de sade na criao e na organizao de servios de sade praticamente
inexistentes no estado. O convnio, cuja coordenao coube a dois propositores, ao
Cosems-MT e ao NDS, foi celebrado entre a Secretaria Estadual de Sade e a UFMT.
O projeto, de durao de trs anos, previa oficinas de 40 horas de durao realizadas
em Plos Regionais e, na etapa seguinte, a assessoria especfica a municpios
interessados (Pereira et al., 1991: 94).
O trabalho dos Ncleos era tambm coordenado pelo nvel federal, como
ocorreu num projeto de abrangncia nacional, o Curso de Aperfeioamento em
Desenvolvimento de Recursos Humanos (1987-1991), mediante o qual foi promovida
a capacitao dos dirigentes de secretarias estaduais de modo a sintoniz-los com os
princpios e as propostas da Reforma Sanitria. O projeto capacitou, via Ncleos, 730
egressos, advindos dos 24 estados e Distrito Federal (Pires-Alves; Paiva, 2006: 108).
As atividades de alcance nacional dependiam da ocupao de cargos pelos
sanitaristas (Weyland, 1995: 1708). O Programa de Desenvolvimento Gerencial do
Departamento de Recursos Humanos do Inamps, dirigido por Santana, previa
instalar, em cada estado, doze reas temticas que eram prioritrias para a
implantao tanto dos processos de descentralizao quanto da implementao do
Sistema nico de Sade, com o apoio dos Ncleos. Todavia, o programa foi abortado
quando se iniciou o governo Collor. Indicado para o cargo pelo Presidente, o novo
assessor de recursos humanos do Ministrio da Sade, ao qual estava ento
submetido o Departamento de Recursos Humanos do Inamps
77
, avaliou como

77
Antes de ser extinto, em julho de 1993, o Inamps, com o incio da vigncia do Sistema nico de
Sade, foi incorporado pelo Ministrio da Sade, e os ocupantes dos cargos de direo do Ministrio
acumulavam os equivalentes no Inamps.
190

desnecessrio esse programa (Santana, 2005: 30). Santana j havia voltado ao
Acordo naquele perodo.

4.3.1.4 Ordenar no controlar: credenciamento dos cursos de sade do nvel
superior

Em 1989, Fabiola Aguiar Nunes, sanitarista, foi trabalhar a convite de um
secretrio do Ministrio de Educao, na rea de administrao de hospitais
universitrios. Guiando-se pelo lema de onde quer que eu esteja, eu estarei
ajudando a Reforma Sanitria e, claramente, pela ttica de ocupao de cargos,
Nunes decidiu dedicar-se ao fortalecimento dos cursos de formao dos futuros
profissionais do SUS (Nunes, entrevista, 2005). Debruou-se sobre o processo de
credenciamento de cursos de ensino superior com a lente de quem conhecia a
desigualdade regional, em termos de distribuio das escolas mdicas, bem como das
distores decorrentes da disponibilidade de profissionais para trabalhar no sistema
pblico de sade. Descobriu que a primeira das trs etapas do credenciamento
consistia na avaliao da necessidade social do curso; a seguinte, na qualidade do
projeto pedaggico; e a ltima, na capacidade financeira da instituio educacional,
todas at ento apreciadas e julgadas pelo Conselho Nacional de Educao (e, antes
de 1988, pelo Conselho Federal de Educao). Fabiola Aguiar Nunes olhava o
processo pelo prisma do preceito constitucional incrustrado na seo dedicada ao
setor de sade, no qual o inciso III do artigo 200 atribua ao setor de sade o
ordenamento de formao de recursos humanos na rea de sade.
Foi justamente na base desse preceito que a sanitarista props transferir a
avaliao da necessidade social dos cursos para o Conselho Nacional de Sade.
Argumentava que o uso dos recursos humanos era feito pelo setor fim o de sade
e esse teria, portanto, melhores condies de avaliar a necessidade de se construir
uma universidade ou instalar um curso em uma dada regio. A proposta fez eclodir
uma guerra dentro do MEC, segundo a sanitarista (Nunes, entrevista, 2005), mas a
mudana foi feita e dezenas de processos relativos autorizao de universidades e
cursos na rea de sade seguiram s mos dos conselheiros nacionais de sade.
191

Com essa transferncia, a influncia sobre o processo de credenciamento que
estava sob domnio exclusivo de um setor pblico passava, em parte, a outro e, nele,
a um conjunto de atores ligados Reforma Sanitria. A influncia era parcial, porque,
embora avaliado como desnecessrio do ponto de vista social, o curso ainda poderia
ser autorizado pelo Conselho Nacional de Educao, uma vez que pertenciam a ele
tanto as duas etapas subsequentes quanto a deciso final. Um caso paradigmtico,
presenciado por Nunes, foi o da Universidade Luterana do Brasil (ULBRA), no Rio
Grande do Sul, que entrou com processo para abrir a faculdade de medicina onde j
existiam sete escolas, das quais quatro federais, e onde abundava a oferta de
profissionais. O Conselho Nacional de Sade julgou que no haveria necessidade de
mais um curso, mas o Conselho de Educao autorizou a sua abertura. Depois, a
partir de 1996, mais de uma centena de faculdades de medicina foi aberta sem seguir
o critrio de necessidade social (Jatene, 2011: 81). O preceito constitucional que
atribua ao setor de sade a competncia de ordenar a formao permitiu criar uma
base legal mas apenas um ponto de influncia - para poder interferir no processo
que estava sob domnio de agncia do outro setor de polticas pblicas e dos atores e
interesses a ele ligados.


4.3.2 Estratgia do caminho institucional
4.3.2.1 O processo da aprovao da Lei Orgnica de Sade no governo Collor: tticas
fora das instituies

O trmite da Lei Orgnica de Sade (LOS), regulamentadora dos preceitos
constitucionais do novo sistema de sade no Brasil, colocou o movimento pela
Reforma Sanitria novamente no Congresso. O poder executivo teve um prazo de
seis meses, a partir da promulgao da Constituinte, para mandar ao Congresso o
projeto da LOS. No entanto, no o fez, pressionado por diversos grupos com
interesses privados (Weyland, 1995). Um ms aps o prazo estipulado, o movimento
organizou seu VI Simpsio sobre a Poltica Nacional de Sade, em maio de 1989, que
encheu os corredores do Congresso com centenas de pessoas, mostrando a fora
192

numrica do movimento (Santos apud Brasil/MS/SEGEP, 2006: 132). O relatrio do
Simpsio continha os artigos da LOS, que haviam sido elaborados pelo Ncleo de
Estudos de Sade Pblica da Universidade de Braslia, dirigido por Eleutrio
Rodrigues Neto (Barros, entrevista, 2009).
O papel de mobilizador foi assumido novamente pela Plenria Nacional de
Sade, a qual reproduzia as tticas utilizadas na Assembleia Constituinte. Seus
integrantes acompanharam o processo da tramitao do projeto da lei dentro do
Congresso at a sua aprovao, promovendo as reunies de carter mobilizatrio no
Congresso (Medeiros, entrevista, 2012) e recorrendo prtica das reunies com as
lideranas e presso junto aos parlamentares (Carvalho, entrevista, 2012). Eduardo
Jorge, sanitarista que se elegeu deputado federal pelo voto do movimento popular de
sade que ele prprio ajudou a organizar nos anos 1970, lana uma explicao do
funcionamento da presso da base eleitoral junto aos deputados em comparao
ttica dos protestos:
Os deputados que eram contra eram buscados, para que a Plenria
pudesse, ao mesmo tempo, adicionar um elemento de presso efetiva, para o
deputado saber que na base dele tinha gente articulada, gente preparada,
gente com a argumentao capaz de critic-lo. O deputado no tem medo de
manifestao genrica, se a base de l de Pernambuco, do Paraba, do
Amap, no muito afetada. Ele imune, resistente presso desse tipo,
salvo a movimentos muito grandes com o Diretas J, o impeachment, que
vira uma coisa em que ningum est a salvo da presso. (...) Mas, quando o
deputado federal, por exemplo, l do Cear, recebia a visita do deputado
estadual, do vereador, dos secretrios municipais do interior do Cear, ele
prestava ateno na coisa, porque sabia que isso tinha repercusso na sua
cidade, na sua base. Ento esse elemento qualitativo do movimento foi
importante porque serviu para diminuir as resistncias, amenizar a oposio
que a gente tinha no setor. (Jorge Sobrinho apud BRASIL/MS/SEGEP, 2005:
135, grifos nossos)
Outros atores do setor tambm estavam exercendo presso sobre o Congresso.
O setor privado fazia o lobby, e a burocracia do Inamps, refratria ao processo da
descentralizao que colocava em xeque a sua atuao, elaborou o seu prprio
projeto de lei, impedindo a descentralizao (Weyland, 1995: 1708). Cada artigo foi
objeto de disputa acirrada e exigia a ateno e a presena contnua da Plenria
193

Nacional de Sade no Congresso
78
(Silveira Neto, entrevista, 2005). A Lei 80.80,
correspondente ao projeto do movimento, foi aprovada pelo Congresso, mas,
submetida aprovao do Presidente Collor, sofreu uma srie de vetos. A que
repertrio recorreram os atores quando a contestao veio do cargo mais alto do
Executivo?
Dos vetos do Presidente Fernando Collor Lei Orgnica da Sade, dois so os
mais lembrados: o veto s Conferncias Nacionais e aos Conselhos e o veto
transferncia direta, regular e automtica dos recursos aos estados e muncipios sem
a necessidade de celebrar convnios. Nas palavras de um dos militantes do
movimento, com os vetos, a LOS nascia descabeada, na medida em que se
retiravam dela duas das trs diretrizes constitucionais, quais sejam, a participao da
comunidade e a descentralizao
79
(Brasil, 1988, art. 198), guias do projeto do
Movimento pela Reforma Sanitria. Fernando Collor tornava evidente a sua posio
poltica em relao participao da sociedade civil organizada nas polticas
pblicas, ao impedir a constituio das instncias participativas. Ao anular as
transferncias diretas, centralizava o poder no nvel federal, mantendo o controle
sobre os recursos. Todavia, os vetos de Collor no significavam a impossibilidade do
dilogo com o poder Executivo. As negociaes foram conduzidas por intermediao
do Ministro da Sade, Alceni Guerra.
Os ativistas das duas entidades com presena em Braslia na poca, a Plenria
Nacional de Sade e o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade
(Conasems), relatam as reunies com Alceni Guerra, mdico e funcionrio do Inamps
sem vnculos com o movimento. A Plenria conseguiu, por exemplo, uma audincia
com o Ministro, na qual explicitava sua capacidade de mobilizar e articular cujo
resultado era o consenso obtido no Congresso em torno da LOS, e solicitava ao
Ministro o comprometimento de no alterar nada que estava dentro da lei no
momento da aprovao pelo Presidente (Drummond, entrevista apud
Brasil/MS/SEGEP, 2006: 132). Apesar da promessa, o ento presidente do Conasems,

78
Em alguns estados como, por exemplo, Mato Grosso, Distrito Federal e Rio Grande do Sul, o formato
organizacional da Plenria como articulao das entidades foi reproduzido para articular os atores em
torno da presso nos legislativos estaduais no perodo da aprovao das constituies estaduais.
79
O terceiro, embora no nessa ordem, era o atendimento integral, com prioridade para as atividades
preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais(Brasil, 1988, art.198).
194

Eri Medeiros, lembra que o Ministro convocou uma reunio com os atores do
movimento pela Reforma Sanitria, informando-lhes acerca dos vetos do Presidente,
antes que a notcia se tornasse pblica.
Os atores se colocaram em posio de uma possvel mobilizao. O Conasems
reuniu suas associaes estaduais, as quais decidiram lanar uma mobilizao para
derrubar os vetos, anunciada no bimensal jornal do Conasems, o Presena Conasems,
editado em 100 mil exemplares, publicado em setembro de 1990. No editorial, o
repertrio de ao estava posto: Na crise, mobilizao e negociao. Os secretrios
ligados causa da Reforma Sanitria deslocavam-se para Braslia, faziam reunies
internas com vistas articulao, pressionavam o Ministrio da Sade e as lideranas
parlamentares. Eram muitos, representavam uma diversidade de muncipios e, entre
esses, tambm os de grande porte, o que lhes garantia fora poltica. Eram
pluripartidrios, o que lhes permitia, com efeito, acionar uma diversidade de
partidos. Independentemente do partido e do tamanho dos municpios, os secretrios
ligados ao Conasems estavam mobilizados: A gente chegava a passar quinze dias
em Braslia. Meu municpio que era mais rico me dava a diria e no meu quatro de
hotel dormiam quatro ou cinco secretrios que vinham dos municpios sem recursos
(Carvalho, entrevista, 2012).
O Congresso estava pronto para derrubar os vetos do Presidente, mas o canal
de negociao estabelecido com o Ministro da Sade deu origem a outra soluo, que
evitou a derrota de Collor no Congresso - ponto defendido por seu ministro nas
negociaes com os atores do movimento. A soluo passou pela elaborao de uma
nova lei que contemplasse dois princpios indispensveis ao movimento e vetados
por Collor. Sua confeco ficaria por conta dos atores do movimento, que receberiam,
para tanto, um recurso mediante o convnio que o Ministrio firmou com o
Conasems. Esse encontro aconteceu no feriado do dia 15 de novembro de 1990,
reunindo os principais atores organizacionais, como o Conasems, o Cebes, a Abrasco
(Associao Brasileira de Ps-Graduao de Sade Coletiva), a Plenria e vrios
ativistas do movimento (Brasil/MS/SEGEP, 2006: 134). O projeto de lei seguiu ao
Ministrio da Sade.
No incio de dezembro de 1990, Alceni Guerra mandou um emissrio de
Braslia a Fortaleza, onde estavam reunidos os participantes do VI Encontro Nacional
195

dos Secretrios de Sade, realizado em Fortaleza, no perodo de 9 a 12 de dezembro
de 1990. O emissrio do Planalto entregava ao coletivo a cpia do ofcio assinado
pelo presidente Collor, por meio do qual ele encaminhava ao Congresso a proposta
da lei elaborada pelo movimento no feriado da Repblica (Carvalho, entrevista, 2012;
Medeiros, entrevista, 2012). A negociao no Congresso foi rpida. A Lei Orgnica de
Sade nmero 8.142, que revertia os dois vetos do Presidente Collor LOS 80.80, foi
aprovada pelo Congresso em 28 de dezembro de 1990, sem a votao no Plenrio,
por acordo entre as lideranas partidrias.
Um canal aberto de relaes e negociaes com o ministro, isto , com o cargo
mais alto do executivo setorial, no garantia o controle sobre o Ministrio. Mal os
militantes conseguiram voltar para casa para comemorar as festividades do final do
ano, o novo sistema estava sendo posto em xeque novamente pela Norma
Operacional Bsica (NOB), que entraria em vigor a partir do 1 de janeiro de 1991,
regulamentando o SUS. Ignorando a LOS, seu autor, o Inamps, ainda em operao
naquela poca, tornava os municpios os prestadores de servios do nvel federal,
imagem e semelhana do que fizera durante muitos anos com o setor privado. Os
municpios que atendiam populao receberiam, pela NOB 01/1991, do governo
federal os valores referentes aos procedimentos ligados assistncia mdica. A
norma foi interpretada pelos sanitaristas como anttese do SUS e da LOS, mediante a
qual se pretendia a descentralizao com autonomia, bem como a atuao dos
secretrios com responsabilidade no planejamento, na organizao, na coordenao e
na execuo das aes (Carvalho, entrevista, 2012). O movimento entrou com uma
ao judicial contra essa NOB e contra o Ministrio de Sade, no qual o Inamps
encontrava-se na condio de autarquia.
Em suma, no perodo da aprovao da LOS, o Movimento Sanitrio no
ocupava os cargos dirigentes nas agncias setoriais, o que aponta o limite da ttica de
ocupao de cargos e a sua vinculao com a politica partidria. Os atores
dedicaram-se s tticas fora das instituies como o lobby e as negociaes com o
Ministro de Sade. Valeram-se da ttica de criao de textos das leis que precisavam
ser votadas, de modo a completar o processo da regulamentao do SUS de acordo
com a Constituio.

196


4.3.2.2 Escapando das contingncias: o Conasems e os seus pontos de acesso e
influncia ao Estado

No cambiante contexto das instituies no setor de sade com a instalao do
novo Sistema nico de Sade (SUS), caducavam alguns espaos de negociao,
enquanto outros eram institudos. A instncia de negociao intragovernamental,
constituda ainda nas Aes Integradas de Sade e perpetuada no SUDS (como a
Comisso Interministerial de Planejamento CIPLAN, da qual o Conasems fazia
parte), tornava-se parte do passado, enquanto o Conselho Nacional de Sade, antes
meramente consultivo, ganhava o carter deliberativo e uma composio mais
heterognea e diversificada em relao ao seu antecedente. Era um momento no qual
os pontos de influncia no Estado estavam mudando de modo que os atores
organizados podiam interferir nesse processo. Aproveitando o momento de
mudanas no desenho institucional, os sanitaristas criaram dois pontos que
viabilizavam potencialmente a interferncia do Conasems no processo de tomada de
deciso no nvel federal: um na nova instncia participativa (Conselho Nacional de
Sade) e outro no processo intragovernamental de deciso.
O Conasems, junto com o Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de
Sade - Conass (presidido entre os anos de 1989 e 1990 pelo sanitarista e
municipalista Nelson Rodrigues dos Santos), obteve xito na aprovao de um artigo
na LOS, o qual estabelecia a representao nominal de suas entidades na composio
do Conselho Nacional de Sade. Depois dos vetos do Presidente, o projeto de lei que
repunha dois dos artigos vetados, elaborado, como vimos, pelo movimento,
recolocava tambm a representao das duas entidades no Conselho, do qual fariam
parte tambm, discriminados genericamente, representantes do governo,
prestadores de servio, profissionais de sade e usurios. Na esteira das negociaes
com o mais alto executivo setorial, embora a realizao da 9
a
Conferncia Nacional
de Sade fosse constantemente adiada, a convocao do Conselho foi possvel, e sua
primeira reunio ocorreu trs meses depois da aprovao da LOS, em abril de 1991.
Ainda que precisasse da homologao pelo Ministro da Sade para tornar as
197

decises efetivas, o novo Conselho possua o poder de deliberao. A partir dessa
atribuio e da posio assumida pelo Conasems no Conselho, o segundo ponto de
influncia no Estado foi construdo pelos secretrios-sanitaristas.
Na primeira reunio do Conselho Nacional de Sade, o ento presidente do
Conasems apresentou um ponto de pauta: a discusso sobre a criao de uma
comisso intragovernamental que colocasse juntos os trs nveis federativos para
debater e tomar decises relativas gesto descentralizada do SUS. A primeira
reao dos participantes, lembra Medeiros, era compor esse rgo com a participao
de todos, posio da qual recuaram, depois da argumentao de Medeiros a favor da
exclusividade do espao para os representantes dos governos do sistema federativo,
atentando para o fato de que as suas decises seriam submetidas ao Conselho. A
proposta levada pelo presidente do Conasems havia sido elaborada por iniciativa
dos sanitaristas Nelson Rodrigues dos Santos e Gilson Carvalho, com a ajuda de dois
engajados juristas, Guido Carvalho e Lenir Santos. A recomendao do CNS
legitimaria o espao que visava a institucionalizar a influncia do Conasems e do
Conass no processo decisrio que ocorria no nvel federal. Apesar do lobby
parlamentar e do acesso ao mais alto executivo setorial no governo Collor de que os
secretrios sanitaristas dispunham, o contato com o MS era considerado incerto e
insuficiente. O trecho abaixo, do presidente do Conasems na poca, elucida a
incerteza advinda das relaes pautadas nas contingncias:
Nas reunies mensais realizadas na Cmara dos Deputados, (Comisso de
Sade e Seguridade Social), ou na sala de reunies do Ministro de Sade,
com o Conass, apesar da disponibilidade e da vontade poltica de todos os
avanos nas decises e nos encaminhamentos, o administrativo estava lento,
quando no descontectado das estruturas e secretarias do Ministrio da
Sade; surgiu, portanto a necessidade de oficializar a interlocuo entre os
gestores, e principalmente na operacionalizao dos avanos da
descentralizao e da municipalizao preconizados pela nossa entidade
(Medeiros apud Conasems, 2008: 40).

O CNS em sua Resoluo No. 2 de 26/4/91 recomendava ao Ministro da
Sade a criao de:
uma Comisso Especial visando discutir e elaborar propostas para a
implantao e operacionalizao do SUS constituda pelas trs instncias
gestoras pblicas, Unio pelo Ministrio da Sade, Secretarias Estaduais de
198

Sade pelo Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS)
e Secretarias Municipais de Sade pelo Conselho Nacional de Secretrios
Municipais de Sade com a incumbncia de desenvolver esta relao entre
as trs esferas de governo, com o compromisso que esta Comisso apresente
seus resultados ao CNS.
A Resoluo do CNS seria homologada pelo Ministro da Sade, em julho de
1991, pela portaria 1180, mas a Comisso ficou inativa at o momento em que o
representante do Conasems, o sanitarista Gilson Carvalho, assumiu o cargo de
Secretrio do SUS, no Ministrio da Sade, j no governo de Itamar Franco (1992-
1994). Seu desenho, denominao e funo sero definidos pela NOB 1993, um
instrumento legislativo do Ministrio de Sade. A comisso foi batizada de
Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e teve os seus equivalentes estaduais, as
Comisses Intergestores Bipartite (CIB), e todas elas constituiro, junto com o CNS,
foros de negociao e deliberao do gerenciamento do processo de
descentralizao do SUS
80
(NOB, 1993). A capacidade de influncia no processo da
descentralizao por meio desse ponto de acesso ao processo decisrio, como o era a
CIT, variar de acordo com o ocupante do Ministrio da Sade e no poderia
prevenir a centralizao do poder decisrio pelo Ministrio durante o governo de
FHC (Arretche, 2005).
Na leitura dos atores, as comisses precisavam de mais respaldo legal para
serem respeitadas pelos Executivos Estaduais e Nacional e precisavam ser inscritas
na lei (e no depender legalmente apenas de uma portaria ministerial que podia, a
qualquer momento, ser revogada). Em 25 de agosto de 2011, a Lei Orgnica de
Sade, a histrica lei 80.80, sofria dois acrscimos no seu artigo 14, que tiravam a
contingncia do Conasems. O primeiro acrscimo reconhecia a CIT e a CIB como
foros de negociao e pactuao entre gestores quanto aos aspectos operacionais do
Sistema nico de Sade (art. 14 A), bem como admitia o Conasems como entidade
representativa dos entes municipais em matrias referentes sade e declarava-o de
utilidade pblica e de relevante funo social, na forma de regulamento (14-B),
garantindo os recursos do Fundo Nacional de Sade para o custeio das suas despesas
e autorizando a celebrao dos convnios. Os Cosems foram reconhecidos como

80
Sua relevncia nos estados depender dos Conselhos Estaduais de Secretrios Municipais de Sade
e de a sua presso junto s Secretarias Nacionais de Sade para convoc-las e, no nvel federal, do
perfil do Ministro de Sade (Arretche, 2005).
199

entes representantes dos municpios, desde que vinculados institucionalmente ao
Conasems.



Sntese

No processo de elaborao e aprovao da regulamentao, com a qual se
iniciar a implementao do Sistema nico de Sade, o movimento fez uso da ttica
de lobby parlamentar conjugada com a de negociao com o Executivo setorial. O
lobby, uma ttica do tipo convencional, realizada fora das instituies, inclua as
negociaes com as lideranas partidrias, a presso sobre os Deputados pelas suas
bases estaduais e as mobilizaes no Congresso.
O conflito com o Presidente da Repblica, instaurado pelos vetos presidenciais
a dois princpios bsicos da Reforma Sanitria a descentralizao e a participao ,
fez pairar no ar a possibilidade de um protesto nacional anunciado pelo Conasems,
mas o movimento no precisou recorrer a essa ttica. A Plenria Nacional de Sade e
o Conasems lanaram mo da ttica convencional pertencente s aes fora das
instituies: a negociao com o Ministro da Sade. E o fizeram na posio de atores
j considerados relevantes no setor, com importantes posies institucionais e
capacidade de mobilizao da Plenria faziam parte vrias Federaes e
Confederaes de Sindicatos e os Movimentos Populares de Sade, e o Conasems
representava o poder de mobilizao e a influncia de centenas de Secretrios
Municipais de Sade. Nesse perodo o movimento empregou ainda a ttica via
instituies que consistia na elaborao do texto da Lei Orgnica de Sade.
A construo do arcabouo institucional para o novo sistema de sade se
revelou uma oportunidade para arquitetar dois pontos de acesso e influncia no
Estado. Embora estivesse fora do governo, o movimento tirava proveito das
instituies que seus atores construram como parte do poder Executivo Federal. O
Conasems garantiu sua presena nominal no novo Conselho Nacional de Sade e,
200

como seu membro, conseguiu aprovar a resoluo que recomendava ao Ministro da
Sade a criao de um espao intragovernamental de negociao entre os
representantes governamentais dos trs nveis da Federao. A Comisso
Intergestores Tripartite (CIT) garantiria certa influncia dos sanitaristas no processo
decisrio, junto ao Ministrio da Sade, relacionado com a descentralizao do SUS.
A implementao dos servios pblicos de sade, que j se iniciara com os
programas introduzidos pelos sanitaristas na dcada de 1980, tornava a estratgia de
formao do campo profissional mais preeminente. Os episdios aqui relatados,
relacionados com essa estratgia, mostram a adoo da ttica de ocupao de cargos
que pertence categoria de aes via instituies j do tipo convencional, mas o
contedo a subordinao da formao dos profissionais ao setor de Sade traz
um elemento no convencional. Com essa demanda, o movimento desafiava o
domnio de agncia do Ministrio de Educao, que se expressava pela competncia
exclusiva da autorizao e certificao dos cursos superiores e tcnicos, como
tambm pela definio dos contedos curriculares. Os militantes agiam tambm nos
interstcios dos setores de polticas pblicas. O episdio do projeto Larga Escala
uma ilustrao dessas experincias nas brechas da lei, como o a implementao
dos Ncleos de Sade Coletiva, constitudos nas margens institucionais das
universidades.
O movimento buscou legitimar a formao coordenada pelo setor de sade
por meio da Conferncia Nacional de Recursos Humanos para a Sade, em 1986; e na
Constituio, conseguiu construir um ponto de acesso e influncia nessa rea,
atribuindo como competncia do SUS o ordenamento da formao de recursos
humanos. O preceito podia embasar legalmente a ao dos ativistas, mas como foi
ilustrado pelo episdio de transferncia da avaliao da necessidade social dos
cursos superiores para o Conselho Nacional de Sade, era limitado para enfrentar o
domnio do MEC e de seus atores.
A formao dos profissionais alinhada com as necessidades da Reforma
Sanitria ter de esperar por novas oportunidades, como veremos nos captulos cinco
e seis.


201

5. Movimento pela Reforma Sanitria no governo FHC (1995-1998)
5.1 Conjuntura: estabilidade monetria, ajuste fiscal e implementao de polticas
pblicas

O governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) comeou com uma agenda
poltica definida. Cardoso fora responsvel pela introduo, bem sucedida, do plano
de estabilizao monetria o Plano Real - no governo de Itamar Franco (1992-1994),
que reduziu a inflao e foi fator crtico para sua eleio Presidncia da Repblica.
A sustentabilidade do Plano, a estabilidade da economia e o controle de inflao
eram, portanto, elementos-chave do novo governo e implicaram a adoo de uma
srie de medidas como a privatizao de empresas pblicas, a diminuio da dvida
subnacional (dos estados e municpios), a introduo do ajuste fiscal, a liberalizao
do mercado, a reforma administrativa do Estado, entre outras.
Nesse contexto poltico-econmico, ao seu governo coube dar continuidade (ou
o incio, em alguns casos) implementao das polticas pblicas, marcadas pelas
diretrizes da Constituio de 1988: a universalizao das polticas sociais, a
autonomia do municpio como novo ente federativo, a descentralizao e a
participao da comunidade. Em alguns momentos e dimenses, o perfil das
reformas entrou em choque com os preceitos constitucionais. Por exemplo, no que se
refere ao papel da sociedade civil, que foi enquadrada pelo governo em termos da
prestao de servios para os setores de polticas pblicas e no na participao na
gesto.
O pacote de reformas e medidas do governo de FHC encontrou o novo
sistema de sade em processo de implementao, sob a regulamentao da terceira
Norma Operacional Bsica (NOB), emitida pelo Ministrio da Sade, e cujos termos
expressavam a presena do Movimento pela Reforma Sanitria na sua elaborao. A
NOB 1993 descentralizava a gesto da poltica setorial aos estados e municpios ao
adotar o repasse automtico de fundo para o fundo. Obteve bons resultados: a
adeso dos municpios aumentou consideravelmente, comparado com a taxa de
202

adeso NOB anterior: quase 63% em 1996 contra 22% em 1993 (Arretche, 2001: 447).
A adeso se deu essencialmente no nvel de ateno bsica, e somente 144 municpios
aderiram gesto de maior complexidade (Arretche, 2005: 298). Outro trao
importante da Norma foi a importncia atribuda instalao dos Conselhos de
Sade e, conseqentemente, ao controle dos poderes Executivos pela sociedade civil
organizada e pelos usurios de sade: a NOB 1993 condicionava a adeso ao SUS dos
estados e municpios instalao dos Conselhos.
As reformas do governo de FHC avanaram com base no expressivo
fortalecimento do controle exercido pelo mbito federal, e as reas sociais do
governo nacional, nas quais se visava a reduo de pobreza, foram submetidas a
insulamento (Melo, 2005: 865). Em termos de recursos, o governo preferiu dar apoio
s propostas de assegurar a verba via fundos de emergncia que poderiam ser
alocados livremente pelo Executivo, ao invs de formas de vinculao mais estveis
(Melo, 2005: 870). As reformas sociais do governo de FHC implicaram ainda a
incluso de novos dispositivos na Constituio na medida em que a Carta
determinava certas polticas pblicas e a implementao de alternativas a elas exigia
necessariamente sua modificao (Couto; Arantes, 2006: 42): [a] maior parte das
iniciativas na poltica social e reduo da pobreza foi implementada [pelo governo de
FHC] via emendas constitucionais, o que envolveu intensas negociaes dentro da
coalizo governamental e com a oposio (Melo, 2005: 860).
As reformas de cunho administrativo conduzidas por Bresser-Pereira (1997), no
Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, atribuam outros significados aos
princpios que embasaram as novas polticas sociais na Constituio de 1988.
De acordo com sua proposta, o processo decisrio seria delegado s agncias
centrais estratgicas, e a descentralizao abrangeria apenas a execuo dos servios.
Esta, por sua vez, seria delegada s organizaes pblicas no estatais, diminuindo o
envolvimento do Estado nas atividades tidas como no exclusivas. O princpio da
participao da comunidade seria restringido ao controle das organizaes
provedoras de servio, enquanto as questes polticas seriam submetidas consulta
popular para referendar ou orientar as decises dos representantes eleitos
democraticamente (Bresser-Pereira, 1997). As medidas concretas, implementadas
com certo grau de sucesso, recentralizavam o poder do executivo federal e buscavam
203

delegar a proviso de servios fornecidos at ento pelo Estado s organizaes
privadas sem fins lucrativos ou organizaes pblicas de direito privado (Melo,
2008).


5.2 Alteridade em ao
O carter das reformas e da poltica econmica do governo de FHC lido pelo
movimento, como veremos a seguir, na chave do embate. O Movimento pela
Reforma Sanitria reage a um contexto que considera hostil sua proposta com
eventos de mobilizao, debates e novos formatos organizacionais.

5.2.1 Diagnstico e prognstico do Movimento pela Reforma Sanitria: era neoliberal
Os termos do diagnstico e prognstico do Movimento pela Reforma Sanitria
produzidos no governo Fernando Henrique Cardoso guardam certas semelhanas
com os do perodo anterior: a poltica econmica adotada pelo governo ameaa o
Sistema nico de Sade (SUS) nas suas diretrizes constitucionais e, por isso, os atores
afirmam sua posio como defensores rduos da Lei Magna.
Em 1995, o Centro Brasileiro de Estudos de Sade (Cebes) alertava no
editorial de sua revista, a Sade em Debate: O SUS sob ameaa (Paim, 2008: 204) e,
um ano depois, a Plenria Nacional de Sade, que agrupava as entidades do
Movimento pela Reforma Sanitria, desencadeava uma campanha intitulada,
significativamente, SOS SUS. O pedido de socorro correspondia s situaes de
risco, perigo e crise na qual se encontrava o Sistema nico de Sade, na viso dos
atores do movimento. A causa dessa condio est bem clara no diagnstico
produzido na poca pelo movimento: a poltica econmica do governo federal. A
despeito dos avanos (institucionais, legais, nos indicadores e na implementao dos
preceitos constitucionais), argumentava-se nos documentos, o SUS, as suas
instituies e condies sanitrias esto em grave crise (Carta da X Conferncia
Nacional de Sade, 1996: 13) provocada pela poltica econmica de cunho neoliberal
204

implementada pelo governo federal e parte dos governos estaduais e que
estabelece-se, de fato o Estado Mnimo para as polticas sociais e o Estado
Mximo para o grande capital financeiro e internacional (Carta da X Conferncia
Nacional de Sade, 1996: 13 ).
Os atores identificam no Estado dois espaos institucionais que geram
mudanas radicais no SUS, pervertendo os preceitos constitucionais, sejam estes, a
rea econmica do governo federal e o Ministrio da Administrao e Reforma do
Estado (MARE). Ambos provocam o desfinanciamento constante e perverso, o
desmanche dos servios pblicos e a privatizao do Estado, nos termos da
Carta de Braslia do XIII Encontro do Conasems, ou, na interpretao mais radical
da Plenria Nacional dos Conselhos de Sade, a terceirizao, privatizao, quebra
da estabilidade, inexistncia de isonomia salarial, reduo sistemtica e crescente dos
recursos financeiros da Sade, eliminao do controle social, substituindo a viso
social da sade por uma lgica de Mercado (Manifesto da II Plenria Nacional dos
Conselhos de Sade, 1997: 45). A rea econmica e o MARE constituem centros
defensores e articuladores de uma proposta excludente, segundo o Movimento pela
Reforma Sanitria, e que privilegia a minoria em detrimento da qualidade de vida
da maioria da populao brasileira (Manifesto da II Plenria Nacional dos
Conselhos de Sade, 1997: 45), alm de ser contrria aos princpios do SUS, sejam
estes, a equidade, a integralidade, a intersetorialidade, o controle social, a gerncia
nica e a descentralizao (Carta de Braslia, 1997). Com base nesse diagnstico, e
sempre reconhecendo que, apesar da crise, o SUS ainda assim o exemplo mais
importante de democratizao do Estado (Carta da X Conferncia Nacional de
Sade, 1996: 13), os atores apresentam uma pauta de luta ampla e, ao mesmo tempo,
especfica: repudiar e se manifestar contra qualquer tentativa de desconfigurao do
SUS cuja legalidade e legitimidade repousam na lei constitucional, e lutar pela
garantia de fontes estveis de recursos. Como pauta norteadora das aes apresenta-
se:
Consideramos inaceitvel que sete anos aps aprovao das Leis Orgnicas
da Sade no se tenha ainda resolvida a questo do financiamento suficiente
e definitivo para o SUS. Por isso reafirmamos nosso irrestrito apoio a
proposta de emenda constitucional de no 169, que determina a vinculao
de recursos para a sade: no mnimo 30% do oramento da Seguridade
205

Social e 10% dos oramentos fiscais da Unio, Estados e Municpios (Carta
de Braslia, 1997: 35).
5.2.2 Eventos e atores do Movimento pela Reforma Sanitria

Simpsios, Plenrias, Atos-show... No governo de FHC os eventos conjunturais
cresceram em comparao ao governo Collor. Outra caracterstica distintiva do
perodo so eventos temticos, ainda que eventuais, e que em boa parte
correspondem aos temas das conferncias nacionais que, com a exceo da
Conferncia Nacional de Sade, no foram convocados nesse governo.
Os Simpsios sobre a Poltica Nacional de Sade so eventos organizados pelo
Movimento pela Reforma Sanitria em momentos percebidos como especialmente
nevrlgicos politicamente, sempre nas dependncias do Congresso Nacional. Pelo
seu carter extraordinrio e importncia poltica, renem ao mesmo tempo grande
nmero e diversidade de atores, e o movimento usa essa mobilizao combinada
aliana com parlamentares para exercer presso em cima do Poder Executivo (Santos,
entrevista, 2005). Os Simpsios foram organizados duas vezes: uma vez por conta do
financiamento, em 1995; e outra em 1998, quando o Ministro da Sade, Jos Serra,
props um plano de acesso a servios de sade de baixo custo disposio da
populao como forma alternativa ao SUS. O depoimento a seguir de um militante
evidencia de que maneira esses eventos de mobilizao no Congresso funcionavam
em prol do projeto do movimento:
O Simpsio [sobre a Poltica Nacional de Sade] convocou o Serra e ele no foi. Mas,
em plena execuo com 600 pessoas no auditrio do Senado -, a presso sobre o Serra foi
muito grade por parte dos senadores. A o Serra foi no Simpsio e fez um discurso em defesa
desse plano para a classe mdia baixa urbana. A pauleira foi total em cima dele, dos
profissionais da sade e dos usurios. Por maioria esmagadora rejeitaram e fizeram um
pedido em coro para retirar a medida provisria. Serra falou uma frase antolgica que diz
quem ele um economista do mal: Est bom! Vocs querem que retiremos a medida
provisria, ns a retiramos. Ento tome SUS! A viso de economista do mal dele que o
SUS vai ser o castigo para quem no quis entrar no plano privado. Ento tome SUS. Essa
frase est gravada (Santos, entrevista apud Observatrio, 2006: 77).


Ainda entre os eventos conjunturais, surgem no cenrio as Plenrias Nacionais
de Conselhos de Sade, convocadas dez vezes entre 1995 e 1999, sempre em Braslia,
206

para acompanhar a tramitao das leis que colocavam o SUS em risco e aquelas que o
favoreciam. So eventos que mobilizam at mil pessoas, entre os quais conselheiros
de conselhos estaduais e municipais de sade, principalmente representantes dos
usurios (Drummond, entrevista, 2005). Sua fora numrica - o grito do povo em
Braslia aproveitada pelo movimento para fazer lobby no Congresso e exercer
presso sobre o poder Executivo. Uma tentativa de criar ressonncia na sociedade e
provocar maior mobilizao, por sua vez, foi a realizao, dentro da campanha
denominada SOS SUS, do Ato Show Nacional em Defesa da Sade Pblica para todos,
financiamento permanente e implementao do SUS, em 16 de abril de 1997. Realizado
pela Plenria Nacional de Sade em busca (frustrada) da repercusso da crise do
financiamento no setor de sade na mdia, o evento ganhou um formato indito no
qual a reunio das lideranas do movimento se mesclou com um show artstico.
Logo depois do impeachment de Collor, foram organizadas vrias conferncias
nacionais temticas cuja realizao fora impedida por Collor. No governo de FHC, os
temas das conferncias voltaram a ser debatidos por meio de seminrios pontuais,
novos congressos e fruns espordicos, organizados pelo movimento ou dos quais
seus atores participaram. Entre eles pode-se citar o Congresso Internacional Mulher,
Trabalho e Sade, o Seminrio Nacional sobre a Formao de Recursos Humanos, o
Seminrio Nacional de Vigilncia Sanitria Sade, o Seminrio Nacional sobre a
Formao de Recursos Humanos em Sade, o Congresso Brasileiro de Sade Bucal
Coletiva e os Fruns Nacionais de Cincia e Tecnologia em Sade. Uma parte desses
eventos - a sade bucal, mulher e sade, cincia e tecnologia em sade, recursos
humanos repem exatamente a temtica das conferncias nacionais, que no foram
organizadas no primeiro mandato de FHC.
Por fim, uma srie de eventos dos atores do movimento do perodo anterior se
manteve. Entre eles esto os organizados pela Abrasco e nos quais se repe a
tendncia j observada no perodo anterior de integrar diversos atores do setor de
sade, da academia e da sociedade civil. Organizados em torno das temticas e reas
de conhecimento so voltados para o sistema pblico de sade: o Congresso de
Epidemiologia, o Congresso de Sade Coletiva (Abrasco) e o Congresso Brasileiro
de Cincias Sociais em Sade. Firmam-se tambm os eventos que correspondem a
atores como a Abres com seu Encontro Nacional de Economia de Sade, e os
207

Congressos da Rede Unida. Todos eles em conjunto podem ser lidos como uma
aproximao entre ensino, pesquisa e servios, reforando a existncia da estratgia
da formao do campo profissional do movimento pela Reforma Sanitria. O
Conasems continua se posicionando politicamente por meio das cartas de seus
anuais Encontros Nacionais de Secretrios Municipais de Sade que, a partir de sua
XIV edio, em 1998 assumem o nome de Congresso.
Quanto aos atores do movimento, alm daqueles supramencionados como
organizadores do eventos a Abrasco, o Conasems, a Abres passam a integrar o
Movimento pela Reforma Sanitria a Plenria Nacional dos Conselhos de Sade e a
Rede Unida e deixa de existir a Plenria Nacional de Sade.
A Plenria Nacional de Sade, que agregava vrias entidades do movimento a
partir da Constituinte, nos dois ltimos anos de seu funcionamento, entre 1995 a
1997, pautou sua atuao pelo acompanhamento do processo legislativo e pela
mobilizao de seus integrantes em momentos de necessidade de interferncia no
Congresso. Sofreu um paulatino esvaziamento em suas atividades de mobilizaes,
ainda que as reunies de sua coordenao continuassem bastante freqentadas.
Ainda que no em clara substituio, porque as duas funcionaram por dois anos em
paralelo, entre 1994 e 1995, surgiu um novo ator, a Plenria Nacional dos Conselhos
Nacionais de Sade (PNCS). No se trata apenas de um ator novo, pois, como vimos,
a Plenria tambm pode ser classificado como evento. Esse ator-evento reproduz
em parte as formas organizacionais e tticas j empregadas antes pelos movimento,
mas o perfil de seus participantes conselheiros de recm constitudos Conselhos de
Sade pelo Brasil afora constitui o carter no convencional e permite pensar no
potencial mobilizatrio e movimentista das instituies participativas. A idia de
reunir os ocupantes de cargos do setor pblico foi inspirada na organizao dos
secretrios municipais de sade pelo movimento que se iniciou nos anos 1970. Mas a
PNCS, diferentemente dos Encontros dos Secretrios, convocada de acordo com as
necessidades do tramite da lei, e essa capacidade de mobilizao lembra a Plenria
Nacional de Sade principalmente nos tempos da Constituinte e do processo de
aprovao da Lei Orgnica de Sade (1989-1990), que conseguia convocar para
mobilizaes em Braslia no Congresso integrantes de vrias entidades que a
compunham.
208

Conforme registrado, ocorrem nessa poca os Congressos da Rede Unida, por
trs dos quais aparece outro ator novo, a Rede Unida, formada pela juno da Rede
IDA, apresentada no captulo anterior, com um conjunto de novos projetos,
financiados pela Fundao Kellogg. Todavia, essa composio oficial esconde um
coletivo que integra instituies, entidades e pessoas que buscam a mudana na
formao dos profissionais de sade. Vrios dos militantes veteranos passam a fazer
parte dela como, por exemplo, Hsio Cordeiro, Jairnilson Paim, Llian Scraiber, Dulce
Chiaverini, Joo Marins, Gilson Cantarino, Regina Marsiglia, Jos Paranagu,
Francisco Campos, Eleutrio Rodriguez Neto (Almeida, entrevista, 2001). Os
militantes aproveitam os Congressos e as atividades coletivas da Rede Unida para se
reunir e debater a conjuntura e propor articulaes (Paim, 2008: 220 e 238).
A constituio da Rede Unida - uma articulao e mobilizao de pessoas que
perseguiam um objetivo poltico comum - ocorreu em julho de 1996, na cidade de
Salvador (BA), e se o carter dos projetos e seu financiador ofereciam condies para
mant-los conectados, a constituio da Rede Unida se deu na presena de outras
vrios atores de universidades e outras instituies de pesquisa e ensino,
movimentos populares, entidades sindicais que se integraram Rede. Sua forma
organizacional aberta guarda semelhana com a PNCS por no ter se constitudo
como uma entidade formal, resguardando com isso sua capacidade de agregar
entidades, instituies, grupos e indivduos que compartilham o objetivo de formar
os profissionais para o SUS e com isso precisam se defrontar com o domnio de
agncia do setor educacional.

5. 3 Estratgias em prtica

Com a segurana do arcabouo legal do SUS estabelecido e o processo da
implementao do novo sistema em curso, por um lado, e diante de um governo que
introduz um conjunto de diretrizes e reformas, por outro, o movimento se coloca em
posio de alerta e se prepara para uma nova frente de reivindicaes, optando pelo
209

caminho institucional. A garantia de recursos adicionais e estveis para o setor a
sua pauta, ao mesmo tempo em que os atores precisam se precaver contra as
medidas do governo que consideram prejudiciais ao SUS.
Na esteira da estratgia do caminho institucional, escolhemos o episdio no
qual o movimento recorre, pela primeira vez, ao Ministrio Pblico Federal para se
defender das aes das instncias do Poder Executivo contra o setor de sade,
fazendo o uso da ttica de accountability horizontal. Tambm pela novidade, desta
vez do ator, e pela importncia da pauta de financiamento para o movimento,
dedicamos uma seco que capta o processo de constituio da Plenria Nacional dos
Conselhos de Sade, que possui uma forma organizacional peculiar, e sua atuao no
Congresso.
A atuao do movimento no interior da estratgia de formao do campo
profissional, como vimos no capitulo anterior, era restrita a experincias pontuais e
projetos. Nem por isso, o movimento a deixou de lado. Observamos no perodo a
constituio de um novo ator, a Rede Unida. O processo de sua atuao, descrito a
seguir, se mostra interessante do ponto de vista de disputa pelo domnio de agncia
na formao de profissionais com o setor educacional e das tticas escolhidas pelos
atores o movimento no contexto no qual o arcabouo institucional de instituies
participativas j est operando.


5.3.1 Estratgia de caminho institucional
5.3.1.1 Estado contra Estado: ttica de accountability horizontal

Em meados dos anos 1990, Gilson Carvalho, militante do movimento,
escreveu uma srie de artigos que continha duras crticas ao Ministrio da Fazenda,
pois na poca o grande adversrio de sade no era o ministro da Sade, era o
ministro da Fazenda. O sanitarista assinava os artigos como Gilson Carvalho
Cidado Brasileiro. Esse cidado ocupava na poca (governo de Itamar Franco) o
importante cargo de secretrio nacional de assistncia sade no Ministrio da
Sade e no podia aparecer. Tambm no podendo aparecer como membro do
210

Poder Executivo, mas sempre militando, Gilson, junto a outros ativistas, tomou parte
numa ao via instituies indita no repertrio do movimento, quando o setor de
sade sofreu, em 1993, uma abrupta perda de verba. Tal perda deveu-se a uma
deciso ocorrida, no se sabe ao certo, em algum lugar entre o Ministrio da
Previdncia e o Ministrio da Fazenda (Paim, 2008). Conta Gilson:
E ns fomos atrs do Ministrio Pblico. Como vocs podem ajudar a gente?
O Ministrio Pblico tinha mudado de papel na Constituio. Antes ele era
um Ministrio Pblico que defendia o Estado contra o cidado [...] Para
defender o Estado contra o cidado foi criada a AGU, a Advocacia Geral da
Unio, e o Ministrio Pblico ficou como defensor do cidado mesmo que
fosse contra o Estado. E eu no podia aparecer porque eu era do Ministrio
da Sade. Eu era do segundo escalo do governo, como que eu apareo?
(Carvalho, entrevista, 2012).

Em 1993, o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social apropriou-se de uma
verba originalmente destinada ao setor de sade, apropriao esta motivada pela
deciso do Supremo Tribunal Federal, a qual determinava o reajuste das
aposentadorias. Diante da falta de repasse, na ordem de 30% (Barros; Porto 2002),
diversas entidades do setor de sade recorreram ao Ministrio Pblico Federal (MPF)
com base numa representao na qual alegavam que os preceitos constitucionais
relacionados sade como direito do cidado e dever do Estado no estavam sendo
cumpridos pelo governo federal.
O recurso ao MPF pautava-se no novo papel desempenhado por essa
instituio, o de fiscalizar os demais poderes do Estado, conquistado na Constituio
de 1988 (Arantes, 2002). O Ministrio Pblico (MP) ganhou, ento, o estatuto de um
poder independente, tornando-se um ator poltico desenvolto de aes contra os
demais poderes. As garantias constitucionais dessa funo de controlar e sancionar
outros poderes do Estado (accountability horizontal) foram regulamentadas
justamente em maio de 1993, com a Lei Complementar nmero 75, que dispunha
sobre a organizao, as atribuies e o estatuto do Ministrio Pblico, alm de, entre
outros, regulamentar o uso do inqurito civil. Por meio desse, o MP poderia
requisitar de qualquer organismo pblico ou particular informaes que
211

considerasse necessrias, e essas informaes teriam de ser prestadas sob pena de
crime, no caso da omisso ou retardamento
81
(Arantes, 2002: 72 e 73).
O documento das entidades de sade chegou s mos de uma procuradora do
Ministrio Pblico Federal para a qual nem a resposta e tampouco os procedimentos
a serem empregados ainda no estavam claros:
ns nos reunimos todas as tardes durante um ms estudando esse assunto.
Como ser o objeto de uma investigao por parte do MPF? Se eu apurar tais
coisas, que instrumentos tenho para corrigir isso? Se eu me deparar com
uma omisso administrativa ou uma omisso legislativa, algo desse gnero,
o que eu posso fazer com isso? (Dodge, apud Brasil/MS/SEGEP, 2006: 186).

A lei complementar lhe dava a possibilidade de se valer do inqurito civil, esse
poderoso instrumento de investigao que confere ao MP poder irresistvel de
requisitar informaes e documentos para instruir suas aes (Arantes, 2002: 73,
grifo do autor).
A disposio dos procuradores do MPF em levar a demanda das entidades de
sade adiante no foi fruto do convencimento dos sanitaristas ou decorrncia do
perfil pessoal dos integrantes do MP. Como Arantes indica em seu trabalho,
Ministrio Pblico e Poltica no Brasil, a independncia institucional que permitiu
ao MP ampliar suas atribuies foi calcada na justificativa da incapacidade da
sociedade brasileira de controlar o Estado e
[...] os prprios integrantes do Ministrio Pblico, imbudos da convico de
que devem se tornar defensores da sociedade
82
, desenvolveram aes dentro
e fora de seu crculo normal de atribuies, com vistas a transpor as
fronteiras do sistema de justia stricto sensu e invadir o mundo da poltica
83
.
(Arantes, 2002: 15).

81
A Lei Complementar n 75, de maio de 1993, considerava a sade como um servio de relevncia
pblica e por isso suscetvel de ao do MP.
82
Arantes indica as origens endgenas dessa postura. Para conhecer a o processo de reconstruo
institucional do MP e o modo como esse vem desempenhando suas novas funes polticas, ver
Arantes, 2002.
83
A independncia institucional foi acompanhada pela funcional, segundo a qual o funcionrio do MP
no pode ser demitido, nem removido e seu salrio no pode ser reduzido. Essas garantias foram
realizadas pela Constituio e fazem toda uma diferena na atuao dos promotores (Arantes, 2002:
80).
212

Foram instalados dois inquritos pela procuradora Dodge: um que pretendia
examinar as questes relativas ao financiamento e outro que se referia ao
funcionamento do Sistema nico de Sade, com nfase na questo do controle social.
Um ato solene marcou o lanamento dos inquritos na presena das entidades que
haviam recorrido ao MPF e, a partir desse momento, o movimento comeou a
trabalhar, ombro a ombro, com o procuradora encarregada. O MPF no dispunha de
recursos institucionais (tais como, verbas, peritos) para a implementao dos dois
inquritos e se voltou com essa necessidade s entidades do setor de sade. Uma
equipe de seis pessoas indicadas, entre os quais, dois sanitaristas, Gilson Carvalho e
Maria Luiza Jeager, apoiaria, de maneira voluntria, a procuradora na construo
dos instrumentos dos inquritos durante os anos seguintes.
O produto imediato de trabalho do MPF resultou nas constataes a respeito
do financiamento de sistema de sade, julgando como improcedentes os fatos
ocorridos. Assim, conclua-se que no era legtima a concentrao de verba em uma
das reas da Previdncia Social em detrimento da sade, como acontecera em 1993
no caso das aposentadorias. Afirmava-se que era ilcito que o oramento anual de
sade arcasse com os juros do servio da dvida motivado pela emisso de ttulos do
Tesouro Nacional (Dodge, entrevista, 2005). Ambas as constataes possuam
validade legal para os casos semelhantes no prazo de cinco anos, protegendo o setor
de sade contra esse tipo de investida por outras partes do Estado. Esse era o
veredito do MPF em relao ao Executivo Federal, ao qual o Ministrio no se
restringiu. As aes seguintes relacionadas com a questo dos recursos se originaram
na demanda dos atores do movimento e estavam aliceradas na prerrogativa de ao
do MP de requisitar as informaes:
Havia no mbito do Conselho Nacional de Sade uma demanda veiculada
por muitos segmentos organizados do movimento da sade, apoiada pela
participao de Elias Antnio Jorge e do Gilson Carvalho, que consistia em
criar um sistema que fosse transparente para todas as unidades federativas
do SUS, que nasceu com o nome de SIOPS. Mas havia muita resistncia do
Ministrio da Sade em confiar na importncia disso e em assumir, no
mbito poltico, um sistema de informao dessa natureza. E havia um
empecilho federativo porque o ministro da Sade no podia requisitar
informaes das unidades para inserir nesse sistema (Dodge, apud
Brasil/MS/SEGEP, 2006: 188).
213

O Sistema de Informao sobre o Oramento Pblico de Sade ao qual faz
referncia a procuradora, quando menciona a sigla SIOPS, um sistema de controle
dos fluxos financeiros entre os trs nveis federativos no setor de sade que foi
construdo no MPF junto com o grupo de sanitaristas e especialistas. O cerne do
sistema consistia em detectar a arrecadao e o gasto efetivos; tratava-se de verificar
se os repasses estavam sendo cumpridos e se, de fato, a verba destinada sade era
aplicada nos servios do setor. Por exemplo, com base no SIOPS seria possvel seguir
o fluxo de dinheiro que saiu como recurso de sade da Unio, mas que se tornava
um dinheiro genrico, podendo ser aplicado em qualquer outra poltica pblica. O
MPF aproveitava sua prerrogativa de requisitar as informaes e exigir seu
fornecimento a todas as unidades federativas sob pena de sano, enquanto os
peritos do Movimento Sanitrio desenhavam o programa, indicando os tipos de
informao necessrios para se obter o quadro de fluxos dos recursos e como as
informaes deveriam ser fornecidas. O seu conhecimento e a experincia advinda
da gesto de servios foram a chave para a construo de um sistema capaz de
levantar os dados reais essenciais.
Foram feitos testes em alguns municpios que se dispunham a participar do
piloto e, assim que o questionrio estava pronto, o escritrio de Raquel Dodge
transformou-se em uma Central de Expedio dos Ofcios, onde eram datilografadas as
cartas dirigidas a todos os prefeitos do pas,
requisitando que preenchessem tal questionrio e devolvessem em tal data,
identificando a autoridade responsvel pelo preenchimento, de forma que se
houvesse uma impreciso ou uma deliberao de falsear dados eu pudesse
promover uma medida [penal] nesse sentido (Dodge, Brasil/MS/SEGEP,
2006: 186).
A ideia, segundo a procuradora responsvel, no era a promoo da represso
penal, mas assim foi interpretada, gerando desconfiana e resistncia entre os estados
e muncipios. Assim, foi preciso fazer um trabalho de convencimento por meio de
visitas e seminrios desenvolvidos pela Fiocruz. Para o prprio MP, trabalhar no
sentido da promoo de um servio pblico de modo a dot-lo de mecanismos que
214

propiciassem o aprimoramento de seu funcionamento, no lugar de aes de
represso, era tambm uma novidade
84
(Dodge, entrevista, 2005).
O SIOPS no permaneceu apenas como instrumento de ao do MPF, como
fornecedor de dados para cumprir a finalidade do inqurito. O sistema instalava a
possibilidade de tornar visveis, do ponto de vista dos fluxos e destinos financeiros, o
que ocorria com a sade nos estados e municpios. Para o movimento, o sistema de
informaes tornou-se a fonte de dados com a srie histrica capaz de mostrar
quanto cada parte da federao estava gastando no setor, servindo na luta pela
vinculao dos recursos ao longo dos anos seguintes. O SIOPS foi transferido para o
Ministrio de Sade na gesto de Jos Serra, adotado como instrumento de gesto,
baseado na portaria conjunta entre o Ministrio da Sade (MS) e MPF que reforava a
obrigatoriedade da prestao de informaes
85
pelas unidades da federao ao
executivo federal. O SIOPS condizia com a tendncia de centralizao do poder e
controle sobre os gastos das unidades subnacionais que caracterizavam o governo de
FHC.
Outra atuao do MPF, em articulao com os sanitaristas, envolveu o
segundo pilar constitucional do SUS, o controle social. Ainda em 1993, para
responder a pergunta acerca da existncia dos mecanismos de controle e sua
efetivao, a equipe enviou a todos os estados e a uma amostragem de municpios o
pedido do envio das leis que instituam os conselhos, bem como das atas das
reunies. Com base nas respostas, o MPF respondia negativamente a questo,
observando que a efetivao dos conselhos correspondia s localidades onde os
movimentos de sade estavam presentes. Essa constatao gerou uma ao
duradoura nos Ministrios Pblicos nos estados, que comearam a monitorar o
controle social. Esse engajamento do MP na sade resultar na fundao da
Associao Nacional do Ministrio Pblico de Defesa de Sade (Ampasa) que se

84
Tratar de um direito social, quando a abordagem tradicional era tratar de direitos civis e polticos,
tornando-o objeto de exigibilidade era uma daquelas aes.
85
O SIOPS foi formalizado como instrumento de gesto do Ministrio da Sade, com a publicao da
Portaria Conjunta MS/ Procuradoria Geral da Repblica n 1163, de 11 de outubro de 2000,
posteriormente retificada pela Portaria Interministerial n 446, de 16 de maro de 2004. O banco de
dados alimentado pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios, atravs do preenchimento
de dados em software desenvolvido pelo DATASUS/MS, que tem por objetivo apurar as receitas
totais e os gastos em aes e servios pblicos de sade. (http://cvirtual-economia.saude.bvs.br/tiki-
read_article.php?articleId=406 acessodo em 17 de janeiro de 2012).
215

tornar um dos atores do Movimento pela Reforma Sanitria em meados dos anos
2000.


5.3.1.2 A Plenria Nacional dos Conselhos da Sade: ator-evento

Em 1978, quando ocorria o 1 Encontro do Setor Municipal de Sade, em
Campinas, organizado pelos sanitaristas, apenas alguns deles estavam ocupando os
cargos nas secretarias ou departamentos de sade, mas esse foi o incio da
mobilizao dos secretrios municipais de sade sob a gide do Movimento
Sanitrio. Em 1995, alguns sanitaristas nos cargos de conselheiros nacionais de sade
tiveram uma ideia semelhante: a de promover o Encontro dos Conselhos de Sade,
um evento voltado para os conselheiros de sade dos trs nveis federativos que
estavam instalados, na poca, como parte do arcabouo institucional do SUS. Esse
apenas um dos paralelos que podem ser estabelecidos entre este novo ator-evento, a
Plenria Nacional dos Conselhos de Sade (PNCS), e outras formas organizacionais e
de ao que faziam parte do repertrio do Movimento pela Reforma Sanitria.
Em 1995, o Sistema nico de Sade estava sendo implementado sob a vigncia
da Norma Operacional Bsica (NOB) de 1993 que, elaborada por vrios atores do
movimento, condicionava o repasse dos recursos instalao dos conselhos de
sade, enquanto expresso do preceito constitucional da participao da
comunidade. Pela taxa de adeso NOB, que era de 63% em 1996 (Arretche, 2001:
447), pode se dizer que os conselhos estavam instalados em mais de 2500 municpios.
Os conselhos no operavam no interior de um sistema federativo como era o caso de
entidades e associaes do movimento, como o Conselho Nacional de Secretrios
Municipais de Sade (Conasems) ou as entidades sindicais: as eleies para o
conselho nacional independiam das eleies para os conselhos estaduais e
municipais; no havia um processo decisrio vinculante, seja de cima para baixo, seja
de baixo para cima e tampouco existiam sistemas de comunicao ou espao de
encontros voltados aos conselheiros.
Essa forma de organizao de unidades relativamente independentes foi
percebida como oportunidade para uma nova ao coletiva e mobilizao por alguns
216

dos atores do Movimento pela Reforma Sanitria que estavam no Conselho Nacional
de Sade (CNS). A ideia de reunir os conselheiros foi apoiada pela Associao
Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva (Abrasco), que ofereceu o espao de
seus congressos para os dois primeiros encontros (ocorridos em 1994 e 1995), e
financiou a vinda de algumas pessoas, e pelo Ipea (Drummond apud
Brasil/MS/SEGEP, 2006). No foi de imediato que esse novo evento e novo ator
encontrou seu formato organizacional. No incio a iniciativa era pautada pela ideia
de conectar os conselheiros imagem e semelhana das grandes entidades
estruturadas federativamente. Comeou como o Encontro (1994) foi para o
Congresso (1995) e se fixou como a Plenria Nacional de Conselhos de Sade
(PNCS), a partir de 1996.
No era apenas o nome de um ator importante do Movimento pela Reforma
Sanitria a Plenria Nacional de Sade que foi adotado, mas o seu modo peculiar
de funcionamento em termos de mobilizao e formato organizacional. A adoo do
formato da Plenria significava que seus organizadores dispensavam a formalizao
de uma entidade e, mais especificamente, a elaborao do estatuto, e significava
tambm que a sua convocao poderia depender das necessidades de mobilizao
impostas pelo processo de deciso poltica. No incio, at as regras referentes ao
nmero de delegados por conselho no estavam estabelecidas, o que permitia
chamar um grande nmero de participantes para interferir no processo da tomada de
deciso em Braslia, criando uma instncia intermediria de presso:
De um lado, era bom ter Plenria com 400 pessoas muito representativas, do
outro, era bom ter Plenria com mil pessoas ainda que de um determinado
municpio chegasse um nibus, como aconteceu muitas vezes,
principalmente porque era momento de eleio, sem muito critrio do
nmero de conselheiros por conselho. Era mais para mobilizar, fazer a
manifestao, aps uma Plenria. Quanto mais gente, melhor (Drummond,
entrevista, 2005).
Como nos tempos da Constituinte, ainda que se adaptando a outro ritmo do
processo legislativo, a PNCS era um evento perpassado por uma dupla dinmica: a de
ator um coletivo que se consubstanciava ao discutir os temas especficos relativos
vida dos conselheiros e a de mobilizao quando esse coletivo interferia no
processo poltico. Uma sistematizao dos temas abordados entre o 1
o
Congresso, em
217

1995, e o 12 Encontro , em 2004, mostra essa alternncia: em 80% dos eventos o tema
da implementao do SUS (funcionamento, acesso, condies, publicizao,
municipalizao e gesto) ocupou o mesmo espao que o tema conjuntural da poca
(oramento, financiamento, Proposta de Emenda Constituio n 169/93 e Emenda
Constitucional n 29/00)
86
(Brasil/MS/SEGEP: 2006: 218).
As datas e a frequncia da convocao da Plenria evidenciam o propsito do
evento como mobilizao. Nos anos noventa, a PNCS esteve reunida nos momentos
chaves do processo legislativo relacionados com a tramitao e a votao do projeto
de lei nmero 169, de autoria do sanitarista Eduardo Jorge e Waldir Pires, no qual se
previa a vinculao dos recursos de cada nvel federativo sade
87
. Foram nove
eventos entre 1995 a 1999 (Brasil/MS/SEGEP, 2006: 211). De forma semelhante
atuao da Plenria Nacional de Sade, o coletivo dos conselheiros lanava mo da
ttica do lobby parlamentar, no qual reproduzia as formas j conhecidas.
(Brasil/MS/CNS, 2006). Assim, por exemplo, em 1997, a Plenria foi convocada trs
vezes. Em 16 de abril de 1997, a II PNCS ocorreu em apoio aprovao da Proposta
de Emenda Constitucional (PEC) 169. Para o dia 20 de agosto de 1997 foi marcada
uma nova PNCS, junto com a Plenria Nacional de Sade. Internamente, no primeiro
dia, os 400 participantes compartilharam as informaes sobre as atividades de
mobilizao nos estados, entre as quais, a formao da Plenria Estadual de
Conselhos ou Plenria de Sade, manifestaes, ou, ainda, abaixo-assinados
(Brasil/MS/CNS, 2006: 49-50). O coletivo deliberou sobre o encaminhamento das
aes relacionadas com o lobby parlamentar, props o controle dos votos de
deputados e senadores, encaminhou o procedimento da colheita sistemtica dessa
informao e seu repasse ao Conselho Nacional de Sade; decidiu a respeito da
presso via comisses de sade das Assembleias Legislativas e Cmaras Municipais
e marcou a prxima Plenria para a data da votao da PEC (Brasil/MS/CNS, 2006:
52). Durante a mobilizao, denominada de Manifestao Pr-SUS e pela PEC
169/93, a Plenria de 500 pessoas se reuniu com os deputados aliados, fez audincia

86
O funcionamento, a estrutura e a organizao das Plenrias, de um lado, e a formao de
conselheiros, a articulao e a comunicao entre conselhos, por outro, ocupavam 60 e 53,3%,
respectivamente (Brasil/MS/SEGEP: 2006: 218).
87
A PEC 169/93 previa para o SUS 30% do oramento da Seguridade Social e 10% dos oramentos da
Unio, Estados e Municpios.
218

com as lideranas, pedindo a explicitao do seu posicionamento em relao
votao da PEC 169, e teve a audincia com o Ministro da Sade, entregando-lhe um
abaixo-assinando com cerca de 150 mil assinaturas a favor da proposta, centenas de
moes favorveis ao PEC aprovadas em conselhos e comisses de sade
(Brasil/MS/CNS, 2006: 54).
A ltima PNCS do ano foi realizada entre os dias 2 e 3 de dezembro, data para
a qual estava prevista a votao do PEC 169. Os deputados envolvidos com o
Movimento pela Reforma Sanitria tiveram um embate sobre a ttica da votao na
prpria Plenria: os deputados Eduardo Jorge e Darcsio Perondi, respectivamente
autor e relator da PEC 169, sugeriam adiar a votao para evitar a derrota, enquanto
a deputada Jandira Feghali argumentava que independente do resultado, o melhor
seria a votao da PEC no dia 3 de dezembro, conforme previsto, aproveitando a
mobilizao presente nesse dia em Braslia (Brasil/MS/CNS, 2006: 59, grifos nossos).
A capacidade de mobilizao decorria da estruturao desse ator-evento, na
qual possvel reconhecer as solues encontradas por outros atores do movimento.
Pouca formalizao das regras possibilitava fazer vrias convocaes e adaptar as
atividades ao contexto politico. A ausncia do estatuto no significava a falta de
organizao interna. Tambm imagem da Plenria Nacional de Sade, foi
estabelecida a coordenao, composta por representantes das cinco regies e depois
por estado, que se reunia a cada dois meses para debater a conjuntura e tomar a
deciso e as providncias para a convocao das prximas Plenrias e, se fossem
necessrias, at mesmo das reunies extraordinrias, em caso da defesa do SUS ou
de alguma questo oramentria (Arajo, entrevista, 2005). No foi criada uma
secretaria executiva fixa; os coordenadores da Plenria recorriam aos funcionrios
pblicos encarregados de acompanhar o CNS nos processos administrativos e
operacionais. A qualidade dessa relao dependia do governo, e durante o mandato
de FHC teria sido difcil (Arajo, entrevista, 2005).
A diferena com a Plenria Nacional de Sade que a Plenria dos Conselhos
organizava-se em torno dos cargos, isto , em torno dos conselheiros e no a partir
das entidades do movimento como aquela. Com isso se aproximava da forma de
mobilizao e organizao dos sanitaristas que ocupavam os cargos de secretrios
(ver o captulo 2 e 3), paralelo que os prprios atores estabeleciam (Arajo,
219

entrevista, 2005) e que abria a possibilidade de financiamento dos eventos pelo
dinheiro pblico tanto para financiar a viagem, quanto hospedagem, alimentao dos
participantes. Era uma possibilidade, porque nem sempre os gestores municipais e
estaduais apoiavam a participao dos conselheiros na Plenria. por essa razo
tambm que os organizadores da Plenria tiveram de insistir no reconhecimento da
atividade pelo CNS
88
. Uma carta convite com a chancela de Braslia facilitava a
barganha com os gestores municipais no sentido de apoiar a participao dos
conselheiros nas atividades na capital.
A Plenria dos Conselhos introduzia na estrutura institucional de controle
social uma nova relao, algo inexistente no desenho do arcabouo das instncias
participativas do SUS: uma relao entre aqueles que estavam ocupando os mesmos
cargos de conselheiros de sade nos nveis estadual e municipal. Resguardando a
autonomia de cada conselho que pertencia rea de atuao de seu executivo, a
PNCS, como evento, oferecia aos conselheiros as experincias tanto de compartilhar
o sentimento de pertencimento nas situaes de mobilizao em torno da defesa do
Sistema nico de Sade, quanto de perceber a si mesmo como parte de um grupo de
pessoas em mesma condio, a de conselheiro. A Plenria oferecia aos conselheiros
ainda a possibilidade de debater e compartilhar suas experincias sobre a relao do
conselho com a autoridade pblica, o secretrio e o prefeito do municpio, que
podiam conter desde o gradiente de cooperao at o de conflito:
A Plenria uma grande articulao para o crescimento desse movimento. E
nisso a Plenria contribui muito durante todo esse tempo. Porque no
momento em que ela busca reunir e articular os conselhos de sade de todos
os cantos do Brasil, a gente vai ver que as reivindicaes no so diferentes.
Que o que sofre o conselheiro do conselho municipal de sade do interior do
rio Grande do Sul no diferente do que sofre [um conselheiro) de qualquer
estado do Norte, Nordeste em relao a sua funo do conselheiro, ao
carter deliberativo e fiscalizador do Conselho (Araujo, entrevista, 2005).
A primeira frase do depoimento dessa ativista da PNCS (A Plenria uma
grande articulao para o crescimento desse movimento) mostra o objetivo poltico
que guiava as suas lideranas. O grupo de seus fundadores defendia que ela deveria

88
A constituio desse novo ator-evento gerou conflitos no interior do CNS. Segundo os idealizadores
da PNCS, que representavam a Central nica dos Trabalhadores no Conselho, houve resistncia dos
empresrios e entidades de usurios Plenria, por ela insinuar construir um poder superior ao
Conselho (Drummond, entrevista, 2005).
220

continuar sem a institucionalizao insinuada por aqueles que defendiam a maior
formalizao das regras ou sua transformao em uma comisso do Conselho
Nacional de Sade. A Plenria, como projeto poltico de seus idealizadores, consistia
em criar um movimento a partir dos conselhos pela combinao de elementos que
esses ofereciam, a saber, experincia comum de seus integrantes, base organizacional,
suporte financeiro e atividades de mobilizao:
Uma das formas que a gente encontrou de seguir com esse movimento [de
mobilizao em prol da Reforma Sanitria] com o financiamento, a com
estrutura, com a representatividade de base etc. foi atravs da Plenria de
Conselhos de Sade (Drummond, entrevista, 2005 ).
A mobilizao com base nos recursos pblicos era uma constante nas formas
organizacionais do Movimento pela Reforma Sanitria. Esses instantes de
mobilizao e debates eram reforados pelas mobilizaes nos estados por meio das
tticas fora das instituies como o abaixo-assinado, o protesto pacfico ou lobby
parlamentar. Ao mesmo tempo, foi desencadeada a formao dos conselheiros. J em
1995, o coletivo da Plenria deliberava sobre a formao dos conselheiros como
condio indispensvel para que se efetivasse o funcionamento dos conselhos como
rgos de controle pblico. Afirmava-se: S assim [com grande esforo de
preparao especfica] ser possvel evitar que os conselhos fiquem reduzidos a um
papel de ritual e de legitimador [...] (Brasil/MS/CNS, 2006: 26). Vale reparar que
esse postulado surgiu j no segundo encontro da Plenria e, embora provavelmente
calcado na percepo dos conselheiros, sua formulao em termos categricos aponta
mais para o seu carter de estratgia, a de formao do campo profissional do
Movimento pela Reforma Sanitria. Na deciso da Plenria possvel entrever
tambm a viso no convencional da formao presente no movimento: os militantes
optavam pela capacitao realizada pelos prprios conselheiros (Arajo, entrevista,
2005).
O modo de funcionamento e a estruturao da Plenria Nacional dos
Conselhos de Sade mostraram como os atores aproveitaram os elementos dos
repertrios de ao e organizacional que j haviam sido utilizados pelo Movimento
Sanitrio/pela Reforma Sanitria: a organizao do evento regular, combinado com
mobilizao calcada no financiamento pblico, e o formato organizacional de pouca
221

formalizao que desembocavam em um ator-evento, convocado de acordo as
necessidades do processo poltico. Com a Plenria, ficava claro que, para os atores do
movimento, a estratgia do caminho institucional na etapa da implementao do SUS
no podia se restringir apenas s instituies participativas como os conselhos e as
conferncias, ainda que essas desenvolvessem papel importante com base em seu
poder institucional e legitimador, como veremos a seguir do processo da Rede
Unida.


5.3.2 Estratgia de formao do campo profissional
5.3.2.1 A Rede Unida: enfrentando o Ministrio da Educao

Em 1997, o Ministrio da Educao (MEC) abriu um edital de consulta pblica
com o objetivo de recolher propostas para definir as diretrizes curriculares dos cursos
superiores. Para os atores do Movimento pela Reforma Sanitria, tratava-se de uma
oportunidade rara de influenciar a formao de profissionais de sade. Alinhar a
formao do campo profissional Reforma Sanitria era uma das reivindicaes
antigas do movimento, mas que encontrava expresso apenas em experincias
pontuais que se reproduziram ao longo do tempo sem nunca, no entanto, ter passado
da fase de projeto. A oportunidade foi percebida pelo ator recm-constitudo do
movimento, a Rede Unida uma conexo entre indivduos, grupos, projetos,
instituies interessados e envolvidos com o objetivo de formar profissionais para o
SUS. Sua forma organizacional aberta e de pouca formalizao, bem como a
amplitude do objetivo, permitiram articular em torno do edital diversos atores,
lembrando formas de atuao realizadas pela Plenria Nacional de Sade ou pela
contempornea Plenria Nacional dos Conselhos. Na sua atuao poltica, a Rede
Unida recorreu a uma parte do Estado contra outra instncia estatal: para poder
influenciar o processo da definio das diretrizes curriculares, os atores acionaram o
Conselho Nacional de Sade, o Conasems, isto , instituies e organizaes criadas
pelos prprios atores do Movimento pela Reforma Sanitria.
222

Na constituio da Rede Unida, que se originava da juno da existente Rede
IDA com o conjunto de novos projetos do tipo de Integrao Docente-Assistencial,
em julho de 1996, foi proposto que a nova Rede passasse a incorporar no apenas os
projetos, mas as universidades, as instituies de pesquisa e ensino e os grupos que
desenvolvessem propostas inovadoras em formao e capacitao de recursos
humanos e coerente com os princpios do SUS e as pessoas que compartilhem o
desejo de promover mudanas nos modelos de ensino e de ateno sade no
Brasil, conforme informava sua Secretaria Executiva em 1996 (Rangel; Vilasbas,
1996: 16 e 18). A Rede, na acepo do coletivo reunido no Seminrio, deveria se
conformar enquanto um ator poltico, no sentido de intervir sobre a formulao e
execuo de polticas pblicas de sade e educao, consentneas com os propsitos
de mudanas pactuados entre seus pares (Rangel; Vilasbas, 1996: 16 e 18). A Rede
Unida se anunciava como movimento para a formao de novo profissional de
sade e agregava vrios sanitaristas, entre os quais estavam aqueles que antes
estiveram na construo de servios pblicos de sade, como Hsio Cordeiro,
Jairnilson Paim, Gilson Cantarino, Francisco Campos, Eleutrio Rodriguez Neto e
outros (Paim, 2008: 208), como j vimos.
A Rede Unida adotou uma estrutura organizacional aberta e de pouca
formalizao: no estabeleceu regras para a participao que passassem pelas
clivagens profissional, setorial ou acadmica. Sua coordenao era itinerante entre os
grupos de projetos, havendo um coordenador e a secretaria executiva com reunies
peridicas nas quais se fazia discusso e atualizao de todas as frentes de atuao,
para que a Rede [pudesse] ter uma atuao mais estratgica, de acordo com as
prioridades estabelecidas na sua agenda (Barbieri, 2006; 94). As oficinas, os
encontros, os congressos e os canais de comunicao, como o boletim impresso e
discusses via internet, eram formas de interao e serviam como instrumentos de
aprofundamento das anlises e definio de rumos, mas [o]s membros individuais e
institucionais tinham liberdade para tomar iniciativas e viabilizar projetos (Almeida
apud Noronha 2002: 14). (Feuerwerker at al., 2000: 13).
Entre as primeiras iniciativas desse novo ator estava a construo de um
mapa de atores estratgicos para:
223

identificar outras foras e experincias que poderiam se juntar Rede, alm
de identificar atores que poderiam desempenhar um papel positivo na
definio de polticas pblicas favorveis ao fortalecimento do movimento
de mudanas (Feuerwerker at al., 2000: 13).
Outra ao consistiu em identificar permeabilidade a proposies capazes de
viabilizar uma poltica de formao e capacitao de RHS [Recursos Humanos para a
Sade] para o SUS (Rangel; Vilasbas, 1996: 15). Nesse caso, a Rede procurou os
pontos de acesso ao Estado que os prprios atores do movimento haviam instalado
na estrutura institucional do setor de sade, tais como o Conselho Nacional de Sade
(CNS) e o Conasems, alm de contatar o Conass, a Secretaria de Educao Superior
do Ministrio da Educao (SESU/MEC) e a Coordenao Geral de Desenvolvimento
de Recursos Humanos para o SUS do Ministrio da Sade. Ao tornar sua atuao
visvel politicamente, a Rede foi convidada a assumir o papel de assessor do CNS no
que se refere formao e capacitao de recursos humanos em sade para o SUS;
apresentou uma proposta de substitutivo para o projeto de Lei 137, do Senador
Almir Gabriel, o qual regulamentava o artigo 200 inciso III da Constituio Federal
que define a competncia do SUS no ordenamento da formao de recursos
humanos; auxiliou tambm na redao da emenda NOB 1996, que visava
contemplar a questo de financiamento da formao em trs nveis federativos
(Rangel; Vilasbas, 1996: 15). Para a 10
a
Conferncia Nacional de Sade, realizada em
setembro de 1996, a Rede preparou, em parceria com o CEBES, um nmero especial
da revista Divulgao em Sade para Debate, mostrando as contribuies da Rede
Unida e se posicionando como ator de referncia do Movimento pela Reforma
Sanitria no que se refere formao (Barbieri, 2006: 58).
Desse modo, o edital do MEC, em 1997, que abria a possibilidade da sociedade
civil organizada influenciar a definio das diretrizes curriculares dos cursos
superiores, pegou a Rede em estado de mobilizao. Um ano antes, o MEC havia
publicado a nova Lei e Diretrizes e Bases de Educao Nacional, com a qual
terminava a era de modelo de currculos mnimos a serem obrigatoriamente
aplicados pelas instituies do ensino superior. O edital 04/1997 (Brasil/MEC, 1997)
convidava essas instituies a apresentarem propostas para as novas diretrizes
curriculares dos cursos de graduao, que permitiriam uma flexibilidade na
construo dos currculos plenos e privilegiando a indicao de reas do
224

conhecimento a serem consideradas, ao invs de estabelecer disciplinas e cargas
horrias definidas (MEC, 1997: 2). As propostas enviadas seriam consideradas pelas
Comisses de Especialistas que, por sua vez, consolidariam o material a ser aprovado
pela Cmara de Educao Superior do Conselho Nacional de Educao (Noronha,
2002: 10).
A informao sobre a abertura do edital foi compartilhada numa das oficinas
da Rede Unida, e o coletivo decidiu explorar essa possibilidade (Feuerwerker,
entrevista, 2012). Assumiu o protagonismo na articulao da proposta, que se iniciou
contatando as associaes de ensino na rea de sade, como a Associao Brasileira
de Enfermagem (ABEn) e a Associao Brasileira de Ensino de Medicina
89
(ABEM), e,
onde essas no existiam, diretamente os cursos das reas. O objetivo era colher as
experincias que buscavam mudar a formao, adequando-a para as necessidades do
sistema pblico de sade e suas prioridades, de modo a construir uma proposta de
diretrizes que se constitusse claramente numa perspectiva para os processos de
mudana na formao dos profissionais (Feuerwerker et al., 2000: 15). A Rede
buscou o apoio e suporte polticos no Conasems, que se encarregou de mobilizar o
Conselho Nacional de Sade para tomar partido no processo. (Feuerwerker,
entrevista, 2012).
No havia garantias no Edital de que as propostas fossem de fato adotadas
pelas Comisses de Especialistas, e essas, como logo percebeu a Rede Unida que
estava acompanhando o processo passo a passo, no levaram em conta as
contribuies enviadas. A Rede exigiu a mudana na composio das Comisses e,
para tanto, recorreu influncia e posio institucional que o Conselho Nacional de
Sade tinha diante do Conselho Nacional de Educao. A negociao se desdobrou
em uma srie de audincias pblicas apresentadas como exigncia do setor de sade.
Por meio delas, o processo, antes limitado ao envio das propostas, tornou-se mais
aberto influncia dos atores articulados em torno da Rede Unida. O Parecer
CNE/CES n. 1133, que definia as diretrizes curriculares para o ensino em Medicina,
Enfermagem e Nutrio, foi homologado em 2001, e, segundo o coordenador da

89
No incio dos anos 1990, a Direo Executiva Nacional Dos Estudantes de Medicina (DENEM) e,
mais especificamente, a regional da DENEM de So Paulo da qual fazia parte uma nova gerao de
sanitaristas, articulada com o Sindicato dos Mdicos, influenciou na reorganizao da Abem,
transformando-a uma entidade alinhada com o Movimento da Reforma Sanitria (Jatene, 2011: 84)
225

Rede Unida na poca, havia enormes coincidncias entre o aprovado e a proposta
da Rede Unida (Almeida, entrevista apud Olho Mgico, 2001).
A base legal foi imediatamente aproveitada pelos atores do movimento e do
setor de sade. Numa articulao entre a ABEM, a Rede Unida, a Organizao Pan-
Americana de Sade (OPAS) e com a contribuio da Comisso Interinstitucional
Nacional de Avaliao das Escolas Mdicas (Cinaem) foi criado, em 2002, o
Programa de Incentivo a Mudanas Curriculares em Cursos de Medicina pelo MS,
que consistia em um sistema de incentivos financeiros s instituies acadmicas que
se dispusessem a adequar a formao profissional s necessidades do SUS (Noronha,
2002: 12 ). Vinte escolas foram selecionadas das 55 que apresentaram propostas, de
um total de 95 faculdades de medicina no pas em funcionamento naquele ano, que
formavam 7.500 mdicos por ano (Oliveira et al., 2008; 337). Em 2003, uma
oportunidade nova se abriu com a eleio de Incio Lula da Silva, cujo ministro da
Sade indicou para os principais cargos diversos sanitaristas. A Rede Unida, na
pessoa de Laura Feuerwerker, passou a ocupar o cargo de coordenadora de aes
estratgicas de educao na sade e, na pessoa de Roseni Sena, o cargo de
coordenadora de educao profissional do Departamento da Gesto de Educao na
Sade, na Secretaria de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade. Tinha um
repertrio [de aes e projetos de formao] a ser posto em prtica. No Ministrio
assim, vocs nunca sabe quanto vai durar. Ento a gente disparou muita coisa
(Feuerwerker, entrevista, 2012).
O IV Congresso da Rede Unida, em 2001 mostrava o alargamento das
fronteiras do movimento para a formao de novo profissional de sade. Um dos
organizadores do evento, o sanitarista Marcio Almeida, assim descrevia o perfil do
evento e dos participantes:
No por acaso que na apresentao do Congresso est registrado que "este
o acontecimento mais importante, no campo da formao e
desenvolvimento dos profissionais de sade, que ter lugar no Brasil neste
ano de 2001". Sero cerca de 500 participantes, de todos os estados da
Federao! Praticamente todos os cursos universitrios da rea da sade
tero representantes no Congresso. O Congresso da Rede um verdadeiro
encontro interdisciplinar e multiprofissional. Alm de professores e de
estudantes, estamos recebendo inscries de gestores dos servios de sade,
principalmente da esfera municipal, de lderes comunitrios e de lderes de
outros pases da Amrica Latina, interessados em conhecer a experincia
brasileira de trabalho em Rede. (...) O tema central do Congresso
226

"Impulsionando movimentos de mudana na formao e desenvolvimento
de profissionais de sade para o SUS. (Almeida, entrevista apud Olho
Mgico, 2001).

Sntese
Os anos 1990 passam-se, na viso dos atores do Movimento pela Reforma
Sanitria, sob o signo da poltica econmica neoliberal conduzida pelo governo
federal. Seus desdobramentos colocam em ameaa o arcabouo constitucional do
SUS e distorcem a sua implementao. Fiel sua estratgia de caminho institucional,
o movimento recorre a uma ttica nova no seu repertrio, qual seja, uma ao via
instituies que acionava uma parte do Estado contra outra a ttica de
accountability horizontal. Isto , o movimento entra com o requerimento no Ministrio
Pblico Federal, que se tornou fiscalizador independente de outros poderes, para
solicitar o julgamento das aes do Poder Executivo que o movimento considera
descordantes da lei constitucional. Cria-se uma frente de trabalho pautada, por um
lado, na postura de engajamento dos procuradores do Ministrio Pblico e sua
ferramenta nica de trabalho que o inqurito civil e, por outro, no engajamento dos
sanitaristas, o que resulta nas constataes favorveis ao SUS constitucional, na
criao do instrumento de controle dos fluxos de recursos nos trs nveis federativos
e no engajamento do MP na promoo de controle social como diretriz constitucional
do SUS.
A busca incessante pela estabilidade e pela ampliao de recursos para o setor
de sade tambm desemboca em uma srie de tticas fora das instituies e via
instituies, usadas de forma convencional no Congresso, como o lobby
parlamentar, audincias com o Poder Executivo, abaixo-assinados e passeatas
pacficas. A novidade est na forma organizacional acionada para lanar mo do
repertrio de aes j conhecido. A Plenria Nacional dos Conselhos de Sade, no
perodo analisado, de pouca formalizao e, por isso, possui alta capacidade de
mobilizao aproveitada em suas convocaes que acompanham as necessidades
ditadas pelo processo de deciso poltica. Reunindo de 500 a 1000 participantes, a
Plenria faz as vezes do povo em Braslia, demostrando aos tomadores de deciso a
227

capacidade de mobilizao do movimento em defesa do SUS. Sempre presente e
numericamente forte, isto , sempre mobilizada quando as decises de importncia
so tomadas, a Plenria constitui um ator-evento. Consubstancia-se em um ator
somente nos momentos em que se rene no evento formando um coletivo nico
que no existe alhures coletivo de conselheiros de sade, que discute os problemas
cotidianos relacionados com a implementao do sistema. Mas faz mais do que isso:
como ator, imprime um carter mobilizatrio em seu evento, pautando-se na defesa
do SUS e se opondo queles que o ameaam, fazendo uso do repertrio de ao dos
movimentos sociais.
Outro coletivo novo que opta pela no formalizao de sua estrutura
organizacional a Rede Unida, uma articulao de atores em torno da estratgia de
formao do campo profissional, constitudo em 1995. Como as Plenrias, repousa
sobre uma base organizacional, os projetos financiados pela Fundao Kellogg, que
possibilitam a organizao dos seus eventos. Todavia, seu formato aberto propicia a
participao e a mobilizao de todos aqueles que compartilham os seus objetivos
polticos. Com a abertura de um edital pelo Ministrio da Educao mediante o qual
se convidam as instituies de ensino a enviarem propostas de diretrizes curriculares
uma oportunidade , a Rede se mobiliza e articula uma srie de atores para
influenciar a formao superior na rea de sade. A Rede segue as regras do edital
trata-se de uma ao via instituies convencional , no entanto, no momento em que
o andamento do processo ameaado, recorre audincia pblica o que constitui
uma ao no convencional. Sua convocao solicitada ao Conselho Nacional de
Educao pela instituio equivalente no Ministrio de Sade, o Conselho Nacional
de Sade, tornando o processo da definio das diretrizes curriculares, antes sob o
domnio de agncia das instncias do MEC, suscetvel influncia dos atores do
Movimento pela Reforma Sanitria.

228

6. Movimento pela Reforma Sanitria no governo Lula (2003-2006)
6.1 Conjuntura: expectativas, nova coalizo no poder e fomento participao
A possibilidade da chegada de Luiz Incio Lula da Silva presidncia da
Repblica era cercada pelas altas expectativas dos setores que tradicionalmente
estavam vinculados ou aliados com o Partido dos Trabalhadores (PT), identificado
com a defesa dos interesses dos trabalhadores, com as polticas que visam a melhoria
das condies de vida da populao pobre e excluda e com a adoo das formas de
gesto participativas nas polticas pblicas. Os sindicatos esperavam mudanas no
mbito das relaes entre capital e trabalho, bem como a abertura de canais de
negociao com os trs poderes. Estava criada a expectativa da efetivao de um
sistema pblico e universal de proteo social, ansiava-se a ampliao de espaos de
participao e a abertura dos canais de acesso ao Estado de modo a permitir a
entrada dos setores da sociedade civil organizada, ligados ao PT, para participarem
ativamente da definio dos rumos da poltica nacional.
A possvel vitria do PT trazia tambm um clima de incerteza no que se refere
s medidas a serem adotadas na poltica econmica pelo partido, caso chegasse ao
poder. Impactava negativamente no mercado, a identificao do PT com as propostas
diametralmente opostas s praticadas pelo governo anterior, o que era aproveitado
pelos adversrios polticos do partido. Ainda durante a campanha eleitoral, em 2002,
Lula divulgou um documento intitulado Carta ao Povo Brasileiro, no qual se
comprometia a dar sequncia s mesmas polticas econmicas adotadas at aquele
momento, bem como a respeitar todos os contratos firmados pelo governo que ento
se retiravam do poder. Os primeiros discursos oficiais dos ocupantes de cargos
ministeriais da rea econmica, depois da vitria eleitoral, tranquilizavam o mercado
na medida em que reafirmavam os compromissos do governo Lula com a
estabilidade monetria, a responsabilidade fiscal e a dvida brasileira.
A vitria de Lula trouxe, pela primeira vez, para a Esplanada dos Ministrios
o Partido dos Trabalhadores, e seus amplos quadros preencheram os cargos
comissionados disponveis na estrutura do Estado brasileiro (DAraujo; Lameiro:
229

2011: 97), distribudos ainda entre outros partidos que faziam parte da coalizo, entre
os quais, um dos quatro maiores partidos em termos de expresso eleitoral, o Partido
do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB). Os cargos comissionados no eram a
nica forma de abrir os canais de maior participao dos setores apartados do poder
federal. O governo petista diferenciou-se do governo de Fernando Henrique Cardoso
pela ampliao dos espaos da participao da sociedade civil em diversos setores de
polticas pblicas. Expandiu o uso das conferncias nacionais em novas reas, tais
como: direitos humanos, cultura, juventude, mulheres, idosos, distintas opes
sexuais, entre outros, promovendo nos seus dois mandados (2003-2010) 72
conferncias - contra 22 convocadas durante os dois mandatos do governo FHC
(SGP, 2011). O fomento significou no apenas a promoo, mas um considervel
investimento para tal expanso, dado que uma Conferncia Nacional, em qualquer
rea de poltica pblica, um evento cuja organizao e financiamento - das pr-
conferncias, do deslocamento de delegados e de suas dirias em Braslia - ficam a
cargo do governo federal. A tendncia encontrou tambm a ressonncia no setor de
sade, pioneiro no uso das conferncias como espaos de participao ampla: ao
longo dos dois mandatos de Lula, foram promovidas dez conferncias, enquanto no
governo de FHC realizaram-se quatro nessa rea. O governo promoveu a instalao
de 13 novos conselhos at 2006, como o Conselho Nacional de Pesca e Aquicultura
(Conepe), o Conselho das Cidades (ConCidades) e o Conselho Nacional da
Juventude (Conjuve), entre outros. Fomentou tambm as ouvidorias pblicas que
visavam melhorar a comunicao entre os cidados e o governo federal, ampliando o
seu nmero para 124, em 2006, ante as 40 ouvidorias existentes, em 2002 (SGP, 2011).
Em suma, as formas institucionalizadas de participao foram favorecidas pelo
governo federal.
Cumprindo a sua promessa de campanha expressa na Carta ao Povo
Brasileiro, em termos de poltica econmica, o governo de Lula se aproximou do seu
antecessor, principalmente no que se refere estabilidade monetria e ao ajuste
fiscal, o que gerou crticas internas ao partido e dissidncias. Ao mesmo tempo,
desde o princpio da gesto, fez amplos investimentos nas polticas sociais com a
introduo de uma srie de medidas e programas que visavam a reduo da pobreza.
Aumentou a capacidade de compra do salrio mnimo, promoveu a ampliao do
230

programa de transferncia de renda e de vrios outros programas sociais (Dowbor,
L., 2010: 307-308), sem que isso significasse o descontrole dos indicadores da poltica
econmica com os quais havia se comprometido. Tal disposio significava que o
mbito de manobra nas polticas sociais estava conjugado e alinhado com os
compromissos econmicos do governo.
No setor de sade, a implementao do Sistema nico de Sade (SUS) atingiu,
em 2002, 99,6% dos municpios, o que implicava tambm a instalao dos conselhos
de sade em todo o pas (Arretche, 2003: 333). Isso significava que 90% dos
municpios tornavam-se responsveis pela gesto da ateno bsica, adotando
maciamente dois programas desenhados pelo governo federal para esse nvel de
cuidado, o Programa de Agente Comunitrio (Pacs) e o Programa Sade da Famlia
(PSF). Em 2002, 4.161 dos 5.560 municpios possuam as equipes do PSF
implementadas, oferecendo cobertura a 54,9 milhes de pessoas do total de 140
milhes de dependentes do SUS (DAB, 2007).


6.2 Alteridade em ao
O Movimento pela Reforma Sanitria pelo seu carter suprapartidrio
tambm compartilhava o clima de altas expectativas em relao ao novo governo. O
PT e a coalizo de partidos no governo federal, entre os quais, o PMDB, ao qual
estavam filiados vrios sanitaristas, significava a oportunidade de tentar realizar as
demandas ao setor ainda no cumpridas. Entretanto, a poltica econmica adotada
oferecia um possvel quadro de ameaa ao setor pblico de sade que, na viso dos
atores do movimento, estava subfinanciado.







231

6.2.1 Diagnstico e prognstico do Movimento pela Reforma Sanitria: SUS e democracia

O slogan consagrado do Movimento Sanitrio dos anos 1980, marcado pela
efervescncia da transio democrtica, era Sade e Democracia. Vinte anos
depois, o movimento retoma essa associao no 8 Simpsio sobre a Poltica Nacional
de Sade, realizado no final de junho de 2005: O processo da reforma sanitria
brasileira um projeto civilizatrio, ou seja, pretende produzir mudanas dos valores
prevalentes na sociedade brasileira, tendo a sade como eixo de transformao, e a
solidariedade como valor estruturante. O projeto do SUS uma poltica de
construo da democracia que visa ampliao da esfera pblica, a incluso social e
a reduo das desigualdades (Carta de Braslia, 2005).
Essa religao do projeto do movimento democracia se deu na poca em que
ocorria a crise de mensalo, na qual o governo era acusado de comprar os votos
para favorecer os seus projetos no Congresso Nacional. Associar o processo da
Reforma Sanitria a um projeto civilizatrio e o projeto do Sistema nico de Sade
(SUS) construo da democracia, alm de marcar a diferena com a acusao que
pesava sob o governo, traz a conotao de um processo de longo prazo, que no
pode ser imediatamente concretizado. Se a construo do arcabouo institucional do
SUS j havia sido completada, com praticamente 100% dos municpios operando
nesse sistema, ele apresentado como espao possvel de vivncias democratizantes.
Trata-se de um potencial, porque, como sistema democrtico, o SUS, apesar
dos avanos, ainda apresenta falhas. O diagnstico do movimento aponta na
implementao do SUS baixos nveis de sade e desigualdades sociais e regionais
(Simpsio, 2005: 1) e o subfinanciamento e distores na estrutura dos gastos
pblicos influenciados pela lgica do mercado, lgica esta que no atende s
expectativas de grandes contingentes da populao brasileira (Carta de Braslia
2005).
O responsvel pelas distores referido pelos atores em termos genricos
como simples lgica macroeconmica de valorizao do capital, ou Estado
mnimo, ou ainda, a viso predominante da poltica econmica (Simpsio, 2005:
1). O contedo e as tendncias presentes nessa poltica econmica esto claros no
232

diagnstico: ela comprometida com o Estado mnimo e o mercado e
descomprometida com prticas solidrias (Carta de Braslia, 2005); subordina
melhores padres de vida e maior justia na distribuio dos benefcios do
crescimento econmico lgica dos mercados, em particular lgica da especulao
financeira (FRSB, 2005: 4). No entanto, o agente causador o inimigo - ,
diferentemente do que ocorreu no perodo de FHC, quando os atores identificavam
at as instncias no interior do governo, de certa forma blindado. O agente
implcito dessa poltica o governo, mas nenhuma instncia no nvel federal
identificada como a responsvel pela situao que os atores se propem a combater.
Ainda assim, a instabilidade e a insuficincia de recursos, decorrentes da
poltica econmica, tm afetado o funcionamento do setor de sade e resulta,
concluem os atores, na inviabilidade do cumprimento da Constituio (Brasil; MS;
CNS, 2007: 62).
O que possvel fazer? Qual o plano de ao do movimento? O prognstico
divide-se em duas linhas, que apontam para a ambiguidade da posio do
movimento. De um lado, os documentos, carregados com a mensagem politizada no
que se refere avaliao da situao, esto permeados por diversas reivindicaes
relacionadas com o processo da implementao, que abrangem as demandas mais
gerais, mas incluem tambm as especficas, referentes posio de um dado coletivo
no setor. Por outro lado, aproveitando a conjuntura da crise de 2005, o Movimento
pela Reforma Sanitria clama pela ruptura:
O Movimento da Reforma Sanitria alinha-se prepositivamente s
mobilizaes sociais e polticas, pela imediata ruptura com os rumos
vigentes e pelo incio j da reconstruo da poltica econmica, rumo
construo de polticas pblicas universalistas e igualitrias, eixo bsico
estruturante da garantia dos direitos sociais e redistribuio da renda!
(FRSB, 2005: 4).
Os atores reafirmam a importncia de manter viva e articulada a aliana bem
sucedida na defesa do SUS entre aqueles que eram os seus defensores:
Milhares de novos gestores, tcnicos e profissionais do SUS, nos Estados e
Municpios, dezenas de milhares de conselheiros de sade, centenas de
alunos de aperfeioamento na rea de Sade Pblica, membros do
Ministrio Pblico, parlamentares da frente Parlamentar de Sade [que] no
s resistem ao desmanche do Sistema, como conseguem vrios avanos,
233

ainda que insuficientes para evitar os crescentes desvios de rumos (FRSB,
2005: 4).
E estes desvios se devem ao subfinanciamento (Carta de Belo Horizonte,
2005). Permeia todos os documentos do perodo a necessidade de mobilizao para
resolver a questo que impossibilita a implementao do SUS constitucional.


6.2.2 Eventos e atores do Movimento pela Reforma Sanitria
A primeira metade dos anos 2000 no setor de sade e no nvel federal
confirma a intensificao da organizao das Conferncias Nacionais, em
comparao ao governo de FHC, mas tambm revela a efervescncia de outros tipos
de eventos, tantos dos tradicionais quanto dos inditos, o que corresponde, por um
lado, permanncia de atores do Movimento pela Reforma Sanitria e, por outro, ao
surgimento de novos. As Conferncias Nacionais voltam a ser convocadas
maciamente no primeiro mandato de Lula: foram realizadas sete, ao passo que
apenas uma conferncia no mesmo perodo do primeiro mandato de FHC (ou, se
levarmos em considerao os oito anos de cada um dos governos, foram realizadas
dez conferncias no governo Lula, contra quatro no de FHC), o que corresponde
tendncia geral do governo Lula de fomentar esse tipo de participao.
Entre os eventos tradicionais de carter conjuntural esto aqueles convocados
em momentos politicamente nevrlgicos com o objetivo de mobilizar, mostrar a fora
numrica do movimento e aglutinar seus grupos e organizaes, como as Plenrias
Nacionais dos Conselhos de Sade e o Simpsio sobre a Poltica Nacional de Sade.
As primeiras continuaram sendo convocadas para exercer a presso no Congresso
com vistas a aprovar a legislao favorvel sobre o financiamento, ainda que com
frequncia bem menor do que na dcada de 1990, adquirindo, a partir de 2005, o
carter de um evento regular. O 8
o
Simpsio foi realizado, em junho de 2005, na
eminncia da crise poltica do mensalo, como meio de buscar uma ampla adeso
em defesa do SUS. Cinco meses depois do Simpsio, foi realizado um Ato Pblico na
Cmara dos Deputados com o objetivo de defender a aprovao da Emenda
234

Constitucional n 29 sobre a vinculao dos recursos ao setor de sade e exigir a
ampliao de recursos para o oramento do setor, em 2006. A mobilizao
desembocou na criao de uma nova entidade articuladora dos atores do
movimento.
Ao leque de eventos hbridos que se situam entre a rea acadmica, o setor
pblico de sade e a comunidade, os quais j constituam a tendncia nos perodos
analisados anteriormente, so adicionados novos encontros. Alm dos tradicionais
Congresso Brasileiro de Sade Coletiva, Congresso Brasileiro de Epidemiologia,
Congresso Brasileiro de Cincias Sociais e Humanas em Sade, so iniciados os
Simpsios de Geografia e Sade e os Simpsios da Vigilncia Sanitria, ambos sob a
coordenao da Abrasco (Associao Brasileira de Sade Coletiva). Permanece o
Congresso da Rede Unida, a Associao Brasileira de Economia de Sade promove
os seus Encontros Nacionais de Economia da Sade e, todo ano, invariavelmente, o
Conasems organiza o seu Congresso, que comea, a partir de 2004, a ser
acompanhado pelo Congresso Brasileiro de Sade, Cultura de Paz e No Violncia,
evento aberto ao pblico mais amplo, constituindo um evento de articulao com
outros atores.
Desses eventos, o de maior magnitude, em termos de participao e
abrangncia, por congregar todas as temticas, o trienal Congresso Brasileiro de
Sade Coletiva. Sua oitava edio, em 2006, foi organizada junto ao 11
o
Congresso
Mundial de Sade Pblica, reunindo milhares de participantes, grande parte deles
como apresentadores de trabalhos, o que constituiu o meio de financiar a
participao: dos 9.680 trabalhos enviados, apenas 1300 foram recusados (FIOCRUZ,
2006: 7) e 7.533 psteres foram expostos no local. Como em outros perodos, os
eventos so espaos de reativar as relaes e reconstruir as definies compartilhadas
do movimento:
A apresentao do trabalho o oficial. Os bastidores [dos eventos da sade
coletiva] so o espao de organizao poltica do movimento nesses
congressos. o momento em que voc difunde concepes, organiza mesas,
identifica experincias novas, d maior visibilidade a essas experincias,
voc combina com os companheiros, lideranas do movimento as
estratgias, porque as pessoas tm mais facilidade de conseguir recursos
para viajar para poder participar dos congressos. Os congressos tm sido no
Brasil um momento de organizao do movimento (Vasconcelos, entrevista,
2012).
235

Surgem dois eventos regulares no cenrio atrelados a novos atores, so eles os
Encontros Nacionais de Educao Popular e Sade (2003 e 2006), da Rede de
Educao Popular e Sade (Redepop), e os Encontros Nacionais do Ministrio
Pblico de Defesa da Sade (2004, 2005 e 2006), da Associao Nacional do
Ministrio Pblico em Defesa de Sade (Ampasa). A constituio do Ampasa
90
, em
2004, decorre do trabalho de procuradores do Ministrio Pblico Federal (MPF) e dos
promotores do Ministrio Pblico nos estados em torno dos inquritos instalados
ainda nos anos 1990 (ver captulo 5) e principalmente daquele voltado para a questo
do controle social. O envolvimento de alguns procuradores resultou em maior
participao, atuao e identificao com o Movimento pela Reforma Sanitria. Na
12
a
Conferncia Nacional de Sade, em 2003, por exemplo, os procuradores
comearam a exigir do Ministrio da Sade a sua participao como delegao, e
entre os promotores que integram os conselhos de sade vrios se identificam como
membros do Movimento Sanitrio (Medeiros, entrevista, 2005).
Outro novo ator que aparece como organizador dos Encontros Nacionais de
Educao Popular em Sade a Rede de Educao Popular e Sade, uma articulao
entre os militantes da Educao Popular, constituda em 1998. A narrativa dos seus
ativistas (Vasconcelos, 2004) identifica suas origens nos anos 1970, nos grupos de
profissionais de sade que trabalhavam junto s comunidades utilizando a
metodologia de Paulo Freire, mas sua primeira atividade coletiva ocorreu em 1991. A
reunio fundadora da Educao Popular e Sade teria sido realizada em paralelo ao
Seminrio da Oficina Latino-Americana de Educao Popular
91
, e esse primeiro
encontro pblico propiciou o surgimento de uma forma organizacional que daria o
contorno ao grupo no qual estavam envolvidos profissionais de sade e lideranas
populares.

90
A Ampasa no a primeira associao dos procuradores e promotores do Ministrio Pblico em
torno das questes sociais. Aqueles vinculados s questes do meio-ambiente j estavam se
mobilizando desde o final dos anos 1980 em seminrios organizados pelo Ministrio Pblico de So
Paulo, participando das reunies preparatrias para o evento mundial Rio-92, no Rio de Janeiro, e, em
1997, constituram a sua Associao Brasileira dos Membros do Ministrio Pblico de Meio Ambiente
(Abrampa). Informaes disponveis em: <http://www.abrampa.org.br/sobre_quemsomos.php>,
acesso em 27 de dezembro de 2011
91
Organizado pela Unio Internacional de Promoo da Sade e Educao em Sade.
236

O movimento organizou-se como a Articulao Nacional de Educao Popular
em Sade. Segundo Stotz, David e Wong-Un (2005), atores do movimento, a
Articulao funcionou durante uma dcada como uma frgil mas persistente
relao direta e informal entre profissionais de sade, pesquisadores e algumas
lideranas de movimentos sociais para a troca de ideias e apoio (Stotz; David;
Wong-Un, 2005: 5), aproveitando a participao em eventos de grande porte do
Movimento pela Reforma Sanitria como o Congresso Brasileiro de Sade Coletiva e
o Congresso Brasileiro de Epidemiologia. Em 1998, passou a se denominar Rede de
Educao Popular e Sade (Redepop) e comeou a funcionar como rede virtual.
semelhana de outros atores do movimento, a Redepop no se formalizou:
possua apenas uma coordenao que era escolhida quando os seus militantes se
encontravam. Conectados pela convico da originalidade radical da proposta da
educao popular (Stotz; David; Wong-Un, 2005: 6), seus participantes
compartilhavam as experincias da Educao Popular e Sade implementadas
pontualmente em alguns ncleos universitrios, centros de pesquisa, secretarias de
sade progressistas
92
e programas nacionais, como o Programa Sade da Famlia e o
Programa de Agente Comunitrio. Vinculada Redepop, em 2004, foi criada pelos
estudantes dos cursos de sade a Articulao Nacional de Extenso Popular
(ANEPOP), que escolheu os Congressos de Extenso Universitria e os Encontros
Nacionais do Frum de Pr-Reitores de Extenso das Universidades Pblicas
Brasileiras (FORPROEX) como espaos para a divulgao das propostas de Educao
Popular.
Alm desses dois novos atores, as atividades e os documentos produzidos em
torno do 8
o
Simpsio sobre a Poltica Nacional de Sade, entre eles, o Manifesto pela
Reforma Sanitria Brasileira, permitem identificar os atores do movimento do
perodo como veteranos, exceo da Ampasa. Entre as entidades signatrias
estavam a Abrasco, o Cebes, a Abres, a Rede Unida e a Ampasa. Todas elas
formaram na poca o Frum da Reforma Sanitria Brasileira como articulao

92
A experincia da Educao Popular em Sade enquanto uma poltica pblica foi implementada nas
gestes estadual de Pernambuco de Miguel Arraes (1994-1998), do PSB e nas administraes
municipais de Camaragibe (PE) (1996-2004) e de Recife (2000-2004), ambas administradas pelo PT.
237

aberta das entidades, grupos e militantes da Reforma Sanitria, tendo como questo
prioritria o financiamento do setor pblico de sade.


6.3 Estratgias em prtica
Apesar do tom alarmante do Manifesto pela Reforma Sanitria Brasileira
clamando pela imediata ruptura e apostando nas lutas do povo em busca de um
novo Brasil (FRSB, 2005: 5), nada na anlise dos eventos no perodo indica
mudanas nas estratgias do Movimento pela Reforma Sanitria. No prprio
Manifesto, as tticas de ao definidas, tais como, a articulao de alianas e a
divulgao de documentos (FRSB, 2005: 5) traduzem a continuidade do caminho
institucional como linha norteadora das aes. O que tambm permanece, e
novamente como questo central, como j estava no governo de FHC, a questo do
subfinanciamento. Ela pauta a mais importante mobilizao do perodo de anlise,
em 2005, marcada pela organizao do 8
o
Simpsio sobre a Poltica Nacional de
Sade, pelo lanamento de uma nova articulao Frum da Reforma Sanitria
Brasileira e a proposta do estabelecimento de uma agenda renovada e ampliada
de mobilizao social, poltica e institucional pelos direitos fundamentais e pela
sade dos brasileiros (FRSB, 2005: 1). A centralidade da questo dos recursos para o
setor e a mobilizao de 2005 tornaram a atuao do movimento no Congresso, mais
uma vez, importantes para a anlise do seu repertrio.
A associao do SUS com o projeto democrtico e civilizatrio, no qual a
mudana de valores est em jogo, descortina a importncia da estratgia da formao
que, dessa vez, ultrapassa a preparao dos quadros profissionais e aponta para o
objetivo de disseminar os valores estruturantes da Reforma Sanitria na sociedade. O
movimento se encarrega de uma tarefa civilizatria e o faz quando entra no
Ministrio da Sade, numa ocupao de cargos sem precedentes. Ao assumir todos
os cargos do segundo e terceiro escalo, os atores levam aos ltimos limites as suas
estratgias: buscam institucionalizar grande parte de suas prticas, tornam a
238

formao sob a gide da Reforma Sanitria diretriz bsica de todas as outras aes e
usam a ao pblica para mobilizar os seus adeptos.
Examinaremos, a seguir, a atuao do Movimento pela Reforma Sanitria no
Congresso e no Poder Executivo, de modo a iluminar como as estratgias foram
postas em prtica no contexto no qual os atores do movimento estavam numa
posio ambgua: aproveitando a oportunidade sem par de atuar no governo que se
recusava, ao mesmo tempo, a atender a mais importante demanda do movimento,
qual seja, a de aumento de financiamento nacional para o setor de sade.
No episdio que inicia a presente seo, apresentaremos as tticas utilizadas
durante a tramitao da lei cujo objetivo era garantir o aumento e a estabilidade dos
recursos para o setor de sade. O segundo episdio aproveita a ocupao de cargos
sem precedentes pelos militantes no Ministrio da Sade para discutir o carter de
atuao do movimento em algumas reas julgadas por ele importantes. A terceira
parte da seo, Estratgias em prtica, consistir em relatar o processo de um novo
ator do movimento, a vertente da Educao Popular e Sade, que condensa de
maneira clara os elementos em jogo dessa poca: a mobilizao dos atores, a sua
entrada no Estado, a adoo de duas estratgias numa escala nacional e a busca de
perenidade e permanncia.


6.3.1 Estratgia do caminho institucional
6.3.1.1 Refns do repertrio de ao: luta pelos recursos financeiros

A demanda por maiores e mais estveis recursos do oramento da Unio para
o setor da sade antiga e data dos tempos da Constituinte, como j o mostramos
nos captulos anteriores. Desde ento, cada vez que uma lei do interesse do
movimento entrava no Congresso, os atores acionavam um conjunto de aes de
modo a influenciar o processo. Na prpria Constituinte, recorreram a uma forma
nova, a Plenria Nacional de Sade, conseguindo abarcar um conjunto grande de
atores importantes, seja em termos de representao poltica, seja em termos de
mobilizao. A Plenria fazia o lobby e mostrava a sua capacidade de mobilizao
239

nas prprias dependncias do Congresso. Nos anos 1990, a tramitao do Projeto de
Lei que garantiria as porcentagens fixas de recursos nos trs nveis federativos foi
acompanhada por uma nova forma de mobilizao que se originava, desta vez, nos
conselhos de sade. A Plenria Nacional dos Conselhos de Sade possua na poca
uma razovel capacidade de mobilizao facilitada pela ausncia de critrios rgidos
para a participao, a qual era explorada de acordo com as necessidades do processo
da tramitao de lei do Congresso. Esse era o momento de grito do povo em
Braslia em defesa do SUS e contra o governo de FHC, taxado de neoliberal. Em
2003, comeava uma nova batalha no legislativo para garantir os importantes
recursos federais. No entanto, no processo que se arrastou durante oito anos, os
atores do movimento, apesar de acompanharem o passo a passo do processo no
Congresso, no criaram nenhuma forma de ao organizacional ou de mobilizao
nova. Recorrerem a todo o arsenal conhecido das tticas fora das instituies de
tipo convencional, o que foi facilitado inclusive pela presena de seus militantes no
Ministrio da Sade. Sem pretender explicar o resultado, que foi, na interpretao do
movimento, uma derrota, a recuperao do repertrio mostra um possvel efeito
ambguo na ao do movimento quando se prope a lutar contra o governo do qual,
ao mesmo tempo, faz parte.
At o ano 2000, o Sistema nico de Sade no contava com fontes estveis de
recursos em nenhum dos trs nveis da federao. A busca por elas motivou as
mobilizaes dos atores do movimento ao longo dos anos 1990, como mostramos no
captulo anterior. A aprovao da Emenda Constitucional (EC) n
o
29, em 2000,
resolveu em parte essa questo, definindo as porcentagens fixas para os estados e
muncipios, 12% e 15% respectivamente, mas deixou a Unio com uma definio
aqum dos objetivos do movimento. Em vez dos 10% das receitas correntes brutas da
Unio, foi aprovada a correo do oramento pela variao nominal do PIB cujo
clculo, elaborado pela equipe econmica do governo, mantinha margens para a
interpretao, deixando de trazer os 10 bilhes adicionais por ano na poca ou em
torno de 15% a mais de recursos. A aprovao da EC 29 deixava tambm a
disposio sobre a necessidade de aprovao de uma lei complementar em at quatro
anos, sob a ameaa de invalidar o poder da prpria emenda. Em 2003, o Movimento
pela Reforma Sanitria retomava suas mobilizaes em torno da reivindicao antiga
240

e para assegurar as conquistas j alcanadas por meio do Projeto da Lei
Complementar n 001/2003 EC 29, que definiria, na verso original apresentada
pela deputado sanitarista, Roberto Gouveia, a porcentagem fixa do oramento da
Unio em 10% das receitas brutas e estabeleceria claramente o que podia ser
classificado como despesa em sade.
No primeiro ano da tramitao, em 2004, a Plenria Nacional dos Conselhos
de Sade foi convocada duas vezes, uma em maio e outra em novembro de 2004. A
Plenria de maio, que reuniu 596 participantes, era de carter extraordinrio e fora
mobilizada para acompanhar o processo legislativo:
Na manh do dia 12 de maio, os conselheiros e parlamentares presentes
discutiram o projeto de regulamentao da EC 29. Na parte da tarde, todos
os gabinetes dos deputados e senadores foram visitados pelos conselheiros
de Sade de seus respectivos estados com um nico objetivo: obter o
compromisso de cada parlamentar com a regulamentao da EC 29. Um dos
pontos positivos da Plenria foi a audincia com o presidente da Cmara
dos Deputados, Joo Paulo Cunha, que recebeu uma comisso de
conselheiros e comprometeu-se a trabalhar em defesa da regulamentao da
EC 29, deixando claro a dificuldade que deveremos encontrar pela frente.
Alm dessa grande mobilizao em Braslia, foi aprovada pela Plenria uma
agenda de mobilizao nos estados, como tambm o acompanhamento de
todos os passos dos parlamentares nos seus estados de origem, no que diz
respeito EC 29. (BRASIL; MS; CNS, 2006: 203).
Como mostra o trecho, a Plenria recorreu ao lobby parlamentar convencional,
ao qual j havia apelado no s a Plenria Nacional de Sade, durante a Assembleia
Cosntituinte, mas a prpria Plenria dos Conselhos, ao longo dos anos 1990. A
presso seria exercida pelos conselheiros junto s casas legislativas nos trs nveis
federativos a partir das comisses de sade e seguridade social, por meio do contato
com a Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados onde o Projeto
de Lei estava sendo analisado, como tambm junto aos parlamentares por meio de
contato presencial e virtual (BRASIL; MS; CNS, 2006: 205). Repetia-se o
estabelecimento da agenda nacional de mobilizao pela regulamentao da EC 29,
envolvendo os conselhos estaduais e municipais, da qual fariam parte o Dia
Nacional de Mobilizao pela Regulamentao da EC 29, marcado para o dia 4 de
junho, e a organizao das audincias pblicas pelos Conselhos de Sade, debatendo
o tema Processo de Regulamentao da EC 29. Em novembro de 2004, os
conselheiros participantes da XII Plenria Ordinria lotaram, como em outras vezes,
241

a Cmara dos Deputados no Ato pela Regulamentao da EC 29, articulado com a
Frente Parlamentar de Sade, reivindicando a urgncia da tramitao de Lei
Complementar n 01/2003.
No ano seguinte, no clima da crise poltica desencadeada pelas denncias da
compra de votos dos deputados pelo governo, as lideranas decidiram lanar mo do
evento do movimento convocado apenas em momentos chaves. A 8 edio do
Simpsio sobre a Politica Nacional de Sade, alm de aproveitar a mobilizao para
exercer o lobby, visava tambm testar a mobilizao da sociedade, para ver se
acordava, conforme deps um dos militantes mais antigos do movimento, Nelson
Rodrigues dos Santos
93
(Santos, N. entrevista, 2005). Embora convocado pelos
parlamentares, o Simpsio, desde a sua primeira edio em 1979, era o evento por
meio do qual o movimento repercutia o seu projeto e a sua pauta de reivindicaes
em momentos nevrlgicos, reunindo o diverso e heterogneo universo de
organizaes, vertentes e grupos que se identificavam com a Reforma Sanitria. O 8
O

Simpsio, que ocorreu entre 28 e 30 de junho de 2005, sinalizou a mobilizao
nacional de um conjunto de organizaes ligadas ao movimento e que se articularam
no Frum da Reforma Sanitria Brasileira. O Frum composto pelo Abrasco, Cebes,
Abres, Rede Unida e pela Ampasa, alguns meses depois, em 23 de novembro de
2005, produziu o Manifesto intitulado Reafirmando Compromissos pela Sade dos
Brasileiros, lanado no Ato Pblico realizado na Cmara dos Deputados, por meio
do qual exigia-se a aprovao do Projeto da Lei Complementar da EC 29. O ano
terminava com a mobilizao da XIII Plenria Nacional dos Conselhos de Sade, nos
dias 5 e 7 de dezembro de 2005, que repetiu as tticas da mobilizao anterior:
presso junto aos parlamentares dos seus estados e audincia com os presidentes da
Cmara e do Senado, aos quais foi entregue a carta aprovada na XIII Plenria
(BRASIL; MS; CNS, 2008: 64). Em janeiro de 2006, o Conselho Nacional de Sade
convocava os conselheiros do pas todo para a mobilizao permanente junto aos
parlamentares de suas bases e para uma mobilizao pela aprovao do Projeto da
Lei n 001/2003, na Cmara, no dia 1 de fevereiro de 2006 com intuito de gerar uma
sensibilizao constante para garantir a votao (Informativo CNS, 2006: 1). Com o

93
O simpsio foi articulado por um pequeno grupo de militantes, tcnicos, parlamenteares junto ao
Cebes e Abrasco (Santos, N., entrevista, 2005).
242

mesmo objetivo, no dia 5 de abril de 2006, as entidades do Frum da Reforma
Sanitria Brasileira, em conjunto com a Frente Parlamentar da Sade ocuparam o
Plenrio da Cmara.
As mesmas mobilizaes, com os mesmos atores e as mesmas tticas, o uso do
lobby parlamentar na Cmara, continuaro at a ltima votao em dezembro de
2011, em todos os momentos considerados importantes pelo movimento. Para
completar o quadro das tticas e sem entrar numa enumerao de elementos
repetitivos, preciso dizer que o movimento recorreu ainda s mobilizaes
intituladas de caravanas - como nos tempos da Constituinte - padronizadas e
conduzidas pelos conselhos em todos os estados e patrocinadas pelo Ministrio da
Sade (2008-2009), mobilizao apelidada Primavera de Sade, que envolveu a
passeata pacfica de mil pessoas (2011) ao Ato Pblico em Defesa do Sistema nico
de Sade, que consistiu numa marcha da qual fizeram parte os participantes da 14
a

Conferncia Nacional de Sade. O movimento acompanhou passo a passo a
tramitao do Projeto de Lei 001/2003 no Congresso por meio de aes fora das
instituies de carter convencional. As mesmas tticas e formas organizacionais
foram reutilizadas toda vez que o processo legislativo o exigisse, mas sem que algo
no convencional, algo que exigisse uma resposta das autoridades, alm dos
procedimentos, acontecesse. O que surpreende na anlise a alta mobilizao e
investimento de recursos no acompanhamento do processo legislativo ao mesmo
tempo em que o movimento se mostra incapaz de trazer tticas ou elementos novos.
Isso sugere que o movimento acaba entrando numa situao ambgua quando est
no governo e nessa poca estava ocupando todos os cargos de direo no
Ministrio e, ao mesmo tempo, tem de lutar contra ele.


6.3.1.2 Mobilizando o Estado em prol do movimento

A vitria de Lula trouxe para a Esplanada dos Ministrios a coalizo do
Partido dos Trabalhadores (PT) com onze partidos e, entre eles, o Partido do
243

Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB)
94
. Esses dois partidos estiveram no
comando do Ministrio da Sade e a existncia de mltiplos vnculos partidrios do
movimento foi acionada trazendo para os cargos comissionados grupos de
sanitaristas, que se revezavam de acordo com o partido ao qual era designada a
principal agncia federal de sade
95
. O Ministrio da Sade, na primeira diviso dos
cargos, ficou com o PT, na figura de Humberto Costa, e os militantes petistas do
movimento ocuparam todos os cargos dirigentes do MS (Paim, 2008: 241). Logo
depois da chamada crise de mensalo, que provocou a queda de alguns ministros,
em 2005, o Ministrio foi assumido pelo PMDB, e um sanitarista veterano, Jos
Saraiva Felipe, trouxe os sanitaristas vinculados a esse partido. Seu sucessor, Jos
Agenor lvares da Silva, manteve o gabinete durante o ano que ficou no MS. Em
2007 foi substitudo por outro sanitarista, Jos Gomes Temporo, que tambm se
cercou por vrios ativistas. A ocupao de cargos, ento, j havia se tornado uma
ttica via instituies convencional, cuja descrio nesta seo constituiria mera
repetio do que j discutimos nos captulos anteriores, no fosse a escala da
ocupao. O que fazem os militantes do movimento social quando ocupam
maciamente o Estado? Acompanharemos a sua atuao em trs reas do MS, ligadas
aos eventos e atores do movimento.
Os militantes do movimento ligados ao PT haviam participado da elaborao
do Plano de Governo e, antes de assumir os principais cargos em 2003, fizeram uma
reformulao do Ministrio, criando novas secretarias, departamentos e
coordenaes. No contexto da reformulao, foi criada a Secretria de Gesto
Participativa, que seria assumida por um dos lderes mais emblemticos do
movimento, Srgio Arouca, que, todavia, no chegou a assumir o cargo por motivos
de sade. Essa ausncia no impediu que, em 2009, o ento Ministro da Sade, o
sanitarista Jos Gomes Temporo, apresentasse a nova Poltica Nacional de Gesto
Estratgica e Participativa no SUS (ParticipaSUS). Aprovadas pelo Ministrio da

94
Fora o PT e o PMDB estavam na coalizo: PL, PDT, PSB, PCdoB, PR, PPS, PP, PV, PTB.
95
Nos primeiros captulos mostramos essas caractersticas pluripartidria e suprapartidria dos
ativistas e organizaes do Movimento pela Reforma Sanitria. Ao mesmo tempo em que defendiam o
mesmo projeto para um novo sistema de sade, pblico, universal e gratuito, seus militantes no
compartilhavam a identificao partidria e eram filiados a diversos partidos. A ttica de ocupao de
cargos no Estado adotada pelos atores era potencializada pela variedade de vnculos partidrios.
244

Sade, pelo Conselho Nacional de Sade e pela Comisso Intergestores Tripartite
(Brasil; MS; SGEP, 2009), as diretrizes da Poltica objetivavam orientar as aes nos
trs nveis federativos em termos de metas, formas e contedos, dando respaldo
legal para aqueles gestores que se propusessem a fazer o uso dela. A ParticipaSUS
trazia o fortalecimento das instituies participativas j construdas pelo movimento,
o que era de se esperar. Seu lado no convencional consistia em introduzir como
diretriz da Poltica a mobilizao da sociedade em prol do SUS. Os militantes do
movimento inscreviam no documento norteador a necessidade de mobilizaes
futuras de modo a garantir a constante adeso de novos segmentos em defesa do
sistema pblico de sade, mobilizaes que, a partir de ento, estariam a cargo do
Estado. Criavam, com efeito, uma nova forma de ao do Estado, pautada pela lgica
da atuao do movimento social criao de relaes, grupos e redes, construo da
identidade coletiva e potencial para a mobilizao para aqueles momentos em que
o SUS se encontrasse em situaes de oportunidades ou ameaas. Conferiam, em
outras palavras, ao Estado a diretriz de mobilizao movimentista como
instrumento de gesto.
As duas facetas, a de apoio s instituies participativas e a de suporte para as
mobilizaes futuras, aparecem j na dupla denominao da gesto que se pretende
promover pela ParticipaSUS, que participativa e estratgica. A primeira
qualificao denota os processos cotidianos da gesto SUS nos quais ocorrem a
formulao das polticas e a deliberao sobre elas pelos atores inseridos nas
instncias de controle social, enquanto a segunda refere-se ampliao de espaos
pblicos e coletivos para o exerccio do dilogo e da pactuao das diferenas
(Brasil; MS; SGEP, 2009: 15). As sete formas e mecanismos concretos enumerados
pela nova Poltica dotam de mais detalhes a dupla caracterizao. No eixo
participativo so includas as instncias criadas no bojo da Reforma Sanitria, que
so os conselhos de sade e as conferncias de sade classificados como
mecanismos institucionalizados de controle social, e a Comisso Intergestores
Tripartite (CIT) e as Comisses Intergestores Bipartites (CIB), essas denominadas
como instncias de pactuao entre gestores. Esses mecanismos e essas instncias
devem buscar a integrao com outras instituies do SUS, tais como a direo
colegiada, as cmaras setoriais, os comits tcnicos, os grupos de trabalho, os
245

plos de educao permanente em sade e os setoriais de sade dos movimentos
sociais, todos constitudos ao longo da implementao do sistema (Brasil; MS;
SGEP, 2009: 17). Essa linha de integrao abrange tambm diferentes setores do
governo com a sociedade civil.
Outro eixo, que o estratgico, visa a mobilizao para o futuro, ao abranger
os processos de educao popular em sade desenvolvidos no dilogo permanente
com movimentos populares, entidades formadoras e grupos sociais no sentido de
fortalecer e ampliar a participao social no SUS e ao incluir o uso dos
mecanismos de mobilizao social para articular os movimentos populares na
luta pelo SUS e o direito sade, ampliando espaos pblicos (coletivos) de
participao e interlocuo entre trabalhadores de sade, gestores e movimentos
populares (Brasil; MS; SGEP, 2009: 17-18). Ou seja, torna o objeto da poltica do
Estado a organizao e a mobilizao dos atores coletivos em prol do SUS e da
defesa da Reforma Sanitria.
o Estado mobilizando a sociedade, como o fizeram os mdicos sanitaristas,
nos anos 1970, na periferia de So Paulo, por exemplo, com a diferena de escala e
abrangncia. Com base na sua trajetria, os ativistas j sabem que a mobilizao
exige a preparao, a formao e os recursos. A estratgia que pauta essas formas de
mobilizao a do caminho institucional e passa pela mobilizao, articulao e
integrao entre velhos e novos atores identificados com o SUS. Os ativistas do
movimento da Reforma Sanitria no MS reconhecem tambm que a identidade
coletiva no ponto de partida, mas algo que se constri nos processos que
envolvem dilogo, articulao e diversas formas de participao, isto , quando so
acionadas as relaes entre os grupos e indivduos. Por isso, a segunda estratgia,
que desde os anos 1970 norteia as aes do movimento, a de formao do campo
profissional, tambm reposta na ParticipaSUS. Adota-se a educao popular em
sade como diretriz metodolgica e postula a necessidade de mudana na
educao em sade em todos os espaos de formao com objetivo de formar
cidados em defesa do SUS (Brasil; MS; SGEP, 2009: 17-18). Isto , a estratgia se
amplia para alm da formao dos profissionais, englobando agora todos que fazem
parte do sistema.
246

A transformao das linhas programticas do governo de acordo com a viso
do movimento pode ser encontrada tambm em mais duas instncias do Ministrio.
A Secretaria de Cincia e Tecnologia e Insumos Estratgicos (SCTIE/MS) que ficou a
cargo de mdico sanitarista, Jos Alberto Hermgenes, representava a rea na qual os
sanitaristas tm militado desde os anos 1980, organizando eventos e tentando
influenciar as linhas programticas das agncias pblicas de pesquisa, investimentos
em desenvolvimento tecnolgicos, de acordo com as necessidades da Reforma
Sanitria. Uma vez nos cargos da direo, os sanitaristas partiram para a construo
coletiva da Agenda Nacional de Prioridade de Pesquisa em Sade, em 2005 e, em
seguida, ainda no mesmo ano, elaboraram e aprovaram a Poltica de Cincia,
Tecnologia e Inovao em Sade. Com base nela, foi redirecionado, entre outros, o
fomento s pesquisas, agora pautado pela temticas e questes consideradas
importantes para o sistema pblico de sade. O MS assinou convnios com as
agncias de fomento como o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico (CNPq) e a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), com as
fundaes de amparo pesquisa estaduais e as secretarias estaduais de sade de
modo a permitir o repasse de oramento do MS para esses rgos financiarem as
pesquisas. Entre 2004 a 2007, 2300 estudos foram financiados a partir dos editais,
sendo que do total de 146 milhes de dlares, 39% dos recursos eram de outras
instituies e 61% do MS. (BRASIL; MS; DCT; SCTIE, 2008: 774).
A constituio do Departamento de Economia de Sade da Secretaria de
Cincia, Tecnologia e Insumos Estratgicos foi, por sua vez, a traduo de um esforo
associativo do movimento entrelaado com a promoo de eventos com o objetivo de
adaptar a disciplina acadmica de Economia de Sade como fonte de informao e
instrumento de gesto nos servios pblicos. Liderada por dois sanitaristas do IPEA,
Slon Magalhes Vianna e Srgio Piola
96
, tcnicos da rea de sade do Instituto
desde os anos 1970, e com o apoio da ENSP e da Fiocruz, a temtica encontrou
expresso nos encontros regulares que ocorreram a partir de 1990, e na constituio
da Associao Brasileira de Economia da Sade (Abres), em 1990. A Abres encontrou
a forma de introduzir tal disciplina acadmica como um instrumental da gesto do

96
Srgio Francisco Piola participou do PIASS (1976 a 1978) e foi integrante do Conselho Nacional de
Sade e Slon Magalhes Vianna fez parte da Comisso Nacional de Reforma Sanitria de 1987.
247

setor pblico, recorrendo ao financiamento externo, do Department for International
Development (DFID), ainda durante o governo FHC, negociado entre 2000 a 2002. O
desenho do projeto que abrangia alguns estados e correspondeu ao modelo
praticado em outros projetos liderados pelos sanitaristas
97
, a saber, a integrao entre
o setor pblico de sade e as universidades. Compreendeu a instalao de Ncleos
de Economia de Sade em Secretarias Estaduais de Sade articuladas com os
Ncleos de Economia de Sade criados nas universidade e/ou escolas de sade
pblica, com forte nfase na capacitao dos gestores (Brasil; MS, 2007: 100). A
abrangncia e o escopo das aes previstas no convnio foram potencializados com a
constituio, em 2003, do Departamento de Economia de Sade no MS, quando os
sanitaristas tiveram a possibilidade de redesenhar a composio do Ministrio de
acordo com a sua viso. Foram intensificados os eventos tais como as Jornadas
Nacionais de Economia de Sade abertas participao para alm da academia,
promovidos os ciclos de debates e de informes conjunturais sobre o financiamento e
economia da sade com a transmisso via Canal Sade e TV Cmara. Foram
criadas a Rede de Economia da Sade (Rede Ecos), rede virtual de comunicao
envolvendo pessoas ligadas ES, e a biblioteca Virtual em ES (BVS-ECOS) que rene
e disponibiliza a produo intelectual na rea. (Brasil; MS, 2007: 79).
A estratgia da formao do campo profissional encontrou sua expresso
tambm na Secretaria de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade e, mais
especificamente, no Departamento de Gesto da Educao na Sade no qual foram
implementados diversos programas de formao superior e tcnica alinhadas s
necessidades do SUS pelos sanitaristas ligados Rede Unida, como vimos no
captulo 5. No interior desse departamento, havia a Coordenao de Aes de
Educao Popular na Sade, instncia nova que expressava de forma clara a
principal tnica do Movimento pela Reforma Sanitria quando ocupa os cargos no
governo Lula: levar s ltimas consequncias a prtica das suas estratgias.




97
Aqui pode ser citada, a ttulo de lembrete, a criao dos Ncleos de Sade Coletiva (captulo 4),
Projetos de Integrao Docente-Assistencial (captulo 4), Projeto Larga Escala (captulo 4).
248


6.3.2 Estratgia de formao do campo profissional
6.3.2.1 Institucionalizao mobilizadora: Educao Popular e Sade no Ministrio da
Sade

Na ocupao de cargos no Ministrio da Sade em 2003, entre as diversas
vertentes e militantes que alcanaram acesso ao Estado estava a Rede de Educao
Popular e Sade (Redepop), que at ento no passava de um conjunto de
experincias conectadas por uma rede de profissionais, tcnicos, professores e
lideranas comunitrias. O coletivo aproveitou a oportunidade na mudana de
partido no governo federal e pleiteou a sua entrada no Estado que se concretizou
mediante a instalao da Coordenao. O que faz o movimento quando, de uma hora
para outra, se torna governo? Reproduz a forma de mobilizao e atuao do
movimento social: articula, mobiliza, promove encontros, fomenta as atividades de
formao, divulga e o faz em dimenses inditas na medida em que essa atuao
agora a ao pblica, que conta com a coordenao e os recursos nacionais alocados
no Ministrio da Sade. A Coordenao um ponto de acesso e influncia no Estado
dos atores de Educao Popular no Estado, sujeito s mudanas no governo. Assim,
para fugir dessa contingncia, os atores do um passo adiante e buscam construir um
domnio de agncia que possa consolidar a forma e o contedo de sua atuao.
Para entender, em linhas gerais, o que vem a ser a vertente de Educao
Popular e Sade, as dimenses de diagnstico e prognstico se mostram
facilitadoras. Os atores partem da avaliao de que no setor de sade predominam o
autoritarismo de doutor, o desprezo pelas inciativas do doente e seus familiares
e a imposio de solues tcnicas restritas para problemas sociais globais e que
nos processos formativos se mantm o tradicional modelo autoritrio de educao
(Vasconcelos, 2007a: 22). Este quadro fruto do foco da preocupao do processo da
Reforma Sanitria que ficou centrado principalmente nas questes da construo do
arcabouo jurdico e institucional do sistema e no desejo de expandir rapidamente a
cobertura dos servios de sade (Vasconcelos, 2007a: 26) em detrimento das
249

mudanas no modelo de sade. Os atores da Educao Popular e Sade se propem
a mud-lo, interferindo nas micro relaes da assistncia sade que se instauram
entre os profissionais e os usurios, ainda que esse foco no implique de modo
algum aes pontuais, tticas subversivas ou aquelas situadas nos interstcios do
sistema. Seus ativistas almejam a mudana por meio da estratgia do caminho
institucional e da formao do campo profissional em larga escala, conforme afirma
um de seus lderes:
Temos condies de superar a fase em que estas prticas de sade mais
integradas lgica de vida da populao aconteciam apenas em experincias
alternativas pontuais e transitrias. preciso encontrar os caminhos
administrativos e de formao profissional os quais permitam que elas se
generalizem institucionalmente (Vasconcelos, 2007a: 25, grifos nossos)
Com efeito, a Educao Popular no considerada pelos ativistas apenas
como uma atividade de formao , e sim uma ao que reorienta a globalidade das
prticas ali executadas [nos servios de sade] (Vasconcelos, 2007a: 22) e introduz
democratizao da assistncia levada microcapilaridade da operacionalizao dos
servios de sade (Vasconcelos, 2007a: 25). Conforme vimos na seco dedicada
apresentao dos atores, a articulao entre os militantes comeou a ficar mais
intensa no final dos anos 1990. Em 2001, o II Encontro Nacional de Educao
Popular e Sade (ENEPS) foi realizado em conjunto com o II Seminrio sobre
Educao em Sade no Contexto da Promoo da Sade: seus sujeitos, espaos e
abordagens, na Universidade de Braslia, contando com aproximadamente 900
participantes.
A oportunidade para desenvolver as aes condizentes com as estratgias de
caminho institucional e da formao se abriu com a vitria eleitoral do candidato do
PT, Lula. Aproveitando a identificao do PT com a prticas de educao popular,
ainda em 2002, o coletivo da Educao Popular e Sade, apresentando-se como
uma articulao de pessoas e grupos que priorizam a Educao Popular como
instrumento de transformao da assistncia sade em espaos como os servios de
sade, a academia, os movimentos sociais e as organizaes no governamentais
250

(Redepop, 2002), redigiu um documento
98
ao novo presidente da Repblica. Na
Carta explicitavam a contribuio que a Educao Popular poderia trazer para o
SUS, demostrando as condies j existentes para isso e as formas de
operacionalizao. A proposta foi acolhida na reformulao ministerial de 2003
promovida pelos sanitaristas, e a Educao Popular e Sade criou o seu ponto de
acesso no Estado com a instalao da Coordenao Geral de Aes Populares de
Educao na Sade, do Departamento de Gesto da Educao na Sade (DEGES)
que estava subordinado Secretaria de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade
(SGTES).
O desenvolvimento das aes na Coordenao Geral de Aes Populares de
Educao na Sade seguiu um percurso de mobilizao no qual possvel detectar a
forma de atuao empregada pelo movimento em outros momentos: partiu-se do
mapeamento dos atores, foram organizados os encontros estaduais, criada uma
articulao nacional no formato de ator-evento e promovidas as atividades de
formao de modo a construir uma conexo de atores organizados em torno dessa
linha de atuao. Esse processo foi desencadeado no VII Congresso da Sade
Coletiva da Abrasco, em 2003, quando foram escolhidos os representantes estaduais
para mapear e articular os atores e as prticas de Educao Popular. A primeira
atividade era a promoo de um evento estadual no qual cinco pessoas seriam
escolhidas para participar da reunio fundadora da Articulao Nacional de
Educao e Sade (ANEPS), em Braslia. Organizado na vspera da 13
a
Conferncia
Nacional de Sade, o Encontro Nacional de Movimentos e Prticas de Educao
Popular e Sade foi realizado entre 5 e 6 de dezembro de 2003, contando com 250
pessoas (Stotz, 2004: 181)
99
. A Articulao se constituiu como instncia de
interlocuo entre os movimentos populares, profissionais de sade, pesquisadores
e tcnicos do governo. Isto , no como uma entidade formal, mas como um ator-
evento: um coletivo sob a denominao comum de Educao Popular e Sade, aberto

98
O documento era intitulado A Educao Popular em Sade e o Governo Popular e Democrtico do
Partido dos Trabalhadores: Consideraes e Propostas da Rede de Educao Popular e Sade
(Redepop, 2002).
99
E o trabalho de mapeamento dos novos aliados seria realizado por meio de um levantamento que
resultaria no Catlogo de Movimentos e Prticas de Educao Popular e Sade (Stotz, 2004: 180 ).

251

para integrar outras entidades e movimentos, que se consubstancia no Encontro
Nacional. Neste espao, os participantes organizados em rodas de conversa
sistematizam as questes e tomam as decises.
A iniciativa da criao da Articulao recebeu o apoio da Confederao
Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), Direo Executiva Nacional de
Estudantes de Medicina (DENEM), Projeto Sade e Alegria/GTA, Movimento de
Mulheres Trabalhadoras Rurais (NMTR), Movimento de Reintegrao de Pessoas
Atingidas pela Hansenase (MORHAN), Movimento dos Sem Terra Coletivo de
Sade; Movimento Popular de Sade (MOPS) e a Rede de Educao Popular e
Sade. O apoio era poltico e se desdobrava na atuao conjunta nos estados aps a
primeira mobilizao e o encontro nacional e consistiu na criao de fruns
permanentes estaduais de educao popular. Esses seriam, nas palavras do
coordenador da ANEPS, uma forma de assegurar a continuidade deste processo que,
alm de desenvolver aes de sade e de luta social, procuraria: interagir com os
plos de educao permanente em sade; participar nos conselhos gestores,
conselhos de sade, plenrias de conselheiros e conferncias de sade; participar em
audincias e consultas pblicas; propor consultas populares (Stotz, 2004: 181).
Os atores do movimento entrelaam o objetivo da mobilizao com o uso dos
canais e instncias j constitudos de modo a potencializar a ao, despertar e manter
a articulao viva. O desenvolvimento de aes de Educao Popular e Sade, em
Santa Catarina, mostra essa combinao e seu funcionamento na prtica, conforme
sistematizado por Severo, Cunha e Da Ros (2007).
Um grupo de discentes da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) se
encarregou da iniciativa, organizando o 1
o
Encontro Catarinense de Movimentos e
Prticas de Educao Popular e Sade, entre 03 a 04 de outubro de 2003.
Conseguiram reunir representantes das pastorais da sade, agentes comunitrios,
Frum Estadual Popular de Sade, ONGs, profissionais e residentes em Sade da
Famlia, com o objetivo de articular os atores oriundos de diversos espaos em torno
do mtodo de educao popular e eleger uma delegao para o Encontro Nacional, a
qual participaria da 12
a
Conferncia Nacional de Sade, em dezembro daquele ano.
Em 2004, as atividades comearam a ser financiadas pelo Ministrio da Sade por
meio de um projeto que visava a articulao em torno dos Movimentos e Prticas
252

para a consolidao do SUS por meio da participao popular em todas as instncias
da rede de sade (Severo; Cunha; Da Ros, 2007: 214). O projeto foi operacionalizado
por meio de cursos de formao e oficinas em alguns municpios nos quais se
discutiam os temas de educao popular, educao permanente, concepo de
Estado, sociedade civil e polticas pblicas, anlise de conjuntura, SUS, participao
popular e a construo do II Encontro Estadual. Tambm os recursos do projeto
facilitaram a divulgao e expanso da ANEPS, levada a cabo pelos articuladores
municipais e regionais. O 2
o
Encontro Estadual, que ocorreu entre 9 a 11 de junho de
2005, em Chapec, e do qual participaram cem pessoas de 50 diferentes organizaes,
constituiu a Articulao Executiva Estadual que seria responsvel encaminhar as
propostas do evento. Logo depois, houve a desarticulao do ANEPS catarinense,
atribuda falta de recursos, falta de apoio da base e falta de clareza sobre o
papel da Articulao (Severo; Cunha; Da Ros, 2007: 244).
Esse momento da ANEPS catarinense correspondeu mudana do ministro
da sade, que trouxe um outro grupo de sanitaristas para os cargos dirigentes. A
Coordenao de Educao Popular mudou de secretaria, tornando-se parte da
Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa e, no interior dela, do Departamento
de Apoio a Gesto Participativa, tendo perdido recursos e importncia, na viso dos
ativistas (Vasconcelos, entrevista, 2012). Ademais, comeou a ser sentida a falta de
apoio e adeso das secretarias estaduais e municipais proposta de Educao
Popular e Sade.
Os ativistas da Redepop perceberam prontamente essa vulnerabilidade e
propuseram um encaminhamento de maior perenidade e capaz de ampliar as aes
para os demais nveis da federao, mediante a elaborao da Poltica Nacional de
Educao Popular e Sade. Com a clareza de que a estratgia tinha de ser a
institucionalizao, a Redepop solicitou uma reunio com o Secretrio a quem a
Coordenao de Educao Popular estava subordinada no MS. Reivindicaram maior
ateno rea e demandaram, mais especificamente, a instituio de uma comisso
incumbida de elaborar a Poltica Nacional de Educao Popular e Sade. O
Comit Nacional de Educao Popular e Sade foi institudo por uma portaria N
1.256 do Ministro de Sade, do sanitarista Jos Temporo, em 17 de junho de 2009,
composto por diversos membros do Ministrio e pelos atores que faziam parte da
253

ANEPS. A Redepop aproveitava um recurso que j estava sendo usado por outras
vertentes do movimento para construir, entre outros, a Poltica Nacional de Cincia e
Tecnologia em Sade, a Poltica Nacional de Participao do SUS, a Poltica de Sade
de Populao Negra, a Poltica Nacional de Ateno Sade dos Povos Indgenas. Se
tiver a fora da Lei, uma Poltica Nacional, ao ser aprovada pelas principais
instncias setoriais no nvel federal o MS, o Conselho Nacional de Sade e a CIT -,
os seus princpios, os objetivos, as diretrizes, as estratgias e as responsabilidades de
gesto passam a pautar os atores envolvidos com a temtica, bem como a orientar a
ao dos gestores pblicos.
A presso junto ao Ministrio que desembocou no estabelecimento do Comit
Nacional da Educao Popular e Sade aponta que seus atores no estavam apenas
no Estado. Paralelamente ao desenvolvimento da Educao Popular e Sade como
uma poltica pblica, tambm foram promovidas pelos seus ativistas aes nas
universidades e, mais especificamente, na rea de extenso universitria. Um dos
principais mentores da vertente, Eymard Vasconcelos, havia desenvolvido os
projetos de educao popular e sade por meio da extenso universitria na
Universidade Federal da Paraba (UFPB) devido falta de espao para suas
atividades e propostas nas principais linhas programticas de docncia e pesquisa
(Vasconcelos, entrevista, 2012). Em 2003, a divulgao das experincias de extenso
vividas por um estudante de medicina do Rio de Janeiro na Redepop acabou
conectando muitos estudantes em torno do tema. A coletnea Perplexidade na
Universidade: vivncias nos cursos de sade, escrita por vrios alunos e sob a
coordenao de Vasconcelos, foi fruto dessa efervescncia. Logo depois, no
Seminrio Nacional sobre Educao Popular e Sade, da UNB, em 2004, os
estudantes dos cursos de sade criaram a Articulao Nacional de Extenso Popular
(ANEPOP). O coletivo da ANEPOP escolheu os Congressos de Extenso
Universitria e os Encontros Nacionais do Frum de Pr-Reitores de Extenso das
Universidades Pblicas Brasileiras (FORPROEX) como espaos para a divulgao das
propostas de Educao Popular e Sade e demandava um formato alternativo para
as suas atividades. Todavia, impedido de ter influncia no desenho oficial dos
eventos, o coletivo instalava, paralelo programao oficial, a forma que j fazia
parte do repertrio de Educao Popular e Sade, as Tendas de Paulo Freire. Na
254

viso das lideranas, tratava-se de uma fonte renovadora de militncia na rea de
Educao Popular e Sade, com potencial de mobilizao e crescimento. A ANEPOP
obteve, em 2010, um assento no Comit Nacional encarregado de elaborar a Poltica
Nacional de Educao Popular e Sade.


Sntese
O Movimento pela Reforma Sanitria esteve, no perodo em anlise, em uma
posio ambgua. Os sanitaristas ocupavam todos os cargos de direo no Ministrio
da Sade, desfrutando de uma oportunidade sem precedentes para conduzir a
poltica setorial, ao mesmo tempo em que o governo em questo, que oferecia tal
oportunidade, precisava, ele prprio, ser pressionado para garantir uma fonte maior
e estvel de recursos, indispensvel para o desenvolvimento do SUS. Por um lado, a
ambiguidade influenciou o repertrio de ao do movimento na sua luta no
Congresso, tornando-o repetitivo e convencional. Por outro, como governo, o
movimento transformou suas demandas em linhas de ao do Estado, alcanando
um patamar alto da institucionalizao de suas demandas e dotando a ao do
Estado da lgica movimentista.
As aes fora das instituies e do tipo convencional, como o lobby
parlamentar, as manifestaes pacficas, as caravanas e os atos pblicos marcaram a
atuao do Movimento pela Reforma Sanitria no acompanhamento do processo
legislativo no qual, mais uma vez, decidiam-se os destinos dos recursos para o setor
de sade. Os atores lanaram mo das suas habituais formas de mobilizao no
Congresso, recorrendo tanto Plenria Nacional dos Conselhos de Sade quanto ao
Simpsio sobre a Poltica Nacional de Sade. As instituies e os espaos
institucionalizados por eles construdos, como conselhos de sade e as conferncias,
foram envolvidos em mobilizaes a favor da lei. Foram anos a fio nos quais o
mesmo repertrio, o de ao e o organizacional, foi acionado todas as vezes em que
os atores o julgaram necessrio. Eram leitores atentos da tramitao no Congresso,
mas nessa ocasio utilizaram-se do repertrio apenas convencional.
255

Logo no primeiro mandato de Lula, os cargos do segundo e terceiro escales
do Ministrio da Sade foram preenchidos pelos militantes do movimento ligados ao
Partido dos Trabalhadores. A ttica de ocupao de cargos j havia se tornado
convencional e no causava polmica no interior do movimento, como nos tempos
da ditadura, quando os primeiros ativistas adentravam no sistema inimigo para
combat-lo por dentro. Todavia, dessa vez, a ocupao de cargos era sem
precedentes desde a aprovao do SUS na Constituio. O que faz o movimento
social quando se torna parte do governo? A anlise de algumas reas mostra que os
atores redesenham as instncias do Estado de acordo com as suas prioridades,
adequam as aes sua viso e criam novas que correspondem aos seus objetivos,
engendram pontos de acesso e influncia para tornar a sua atuao possvel, alm da
permanncia incerta no governo, e usam a ao estatal como instrumento de suas
futuras mobilizaes. Se o movimento se tornou o Estado, o Estado se tornou
movimentista, moldado imagem das formas de ao do Movimento pela Reforma
Sanitria.
O depoimento do militante do movimento em sua vertente de Educao
Popular e Sade, sintetiza a postura dos atores no governo:
Estou cansado de ser alternativo. Quero ser hegemnico. A
institucionalizao um caminho importante para mudar, e ns queremos
uma sociedade nova. Temos que estar atentos porque o Estado busca a
cooptao dos movimentos. Mas ns no queremos prticas lindas, aqui e
acol... claro que no se faz educao com portarias e gratificaes mas,
por outro lado, o Ministrio da Sade pode publicar 15 mil exemplares de
Cadernos de Educao Popular e Sade. Quando um movimento social vai
poder bancar uma publicao deste porte? Fala-se que tudo que institudo
se congela mas eu digo que o instituinte continua (Vasconcelos, 2007b).
Estaria certo esse militante ao afirmar que o movimento continua ao
institucionalizar suas demandas como o fizeram os sanitaristas no governo Lula? A
reproduo do repertrio sem elementos no convencionais necessrios para
mobilizar e pressionar as autoridades na luta pelos recursos mostra que o
movimento experimentava uma posio ambgua e ameaadora para a sua
capacidade de mobilizar e de impactar na poltica setorial.
Os sanitaristas permaneceram no Ministrio da Sade aps o primeiro
mandato de Lula. Desse modo, alargaram os seus domnios de agncia, aprovando
256

diversas polticas nacionais que tornavam a sua viso da sade norteadora e
preponderante em termos de aes pblicas. O Sistema nico de Sade, alinhado
com os ideais da Reforma Sanitria, ganhava com isso maior estabilidade ao ponto
dos prprios atores conclurem que Ningum hoje questiona que o Sistema nico
de Sade, integral e universal, foi conquista da sociedade brasileira (Diretoria
Nacional do Cebes, 2012: 4). Todavia, o estabelecimento de pontos de acesso e
influncia e de domnios de agncia no significou a desmobilizao do movimento,
que continuou interpretando a situao do setor em termos movimentistas
identificando problemas, apontando suas causas, estabelecendo a relao entre ns
e eles e propondo planos de ao. No incio de 2012, o movimento retomou a no
solucionada questo acerca dos recursos em uma nova campanha, intitulada
Movimento Nacional em Defesa da Sade Pblica. Os atores propem uma nova
ttica via instituies que ainda no havia sido utilizada pelo movimento. Recorrem
ao instrumento da Lei de Iniciativa Popular, que possibilita sociedade civil ser
propositora de lei com base em um nmero grande - um milho e quatrocentos mil -
de assinaturas
100
. O movimento quer utilizar a fora de voz da sociedade para
legitimar e dar fora sua reivindicao que j sofreu diversas derrotas. A diretoria
do Cebes anunciava, em 2012: O instrumento e a fora de mobilizao e militncia
esto lanados. a oportunidade e a hora de a sociedade brasileira abraar o SUS, e
dizer com clareza que sua sade prioridade, e que deve ser provida pelo Estado
brasileiro. Vamos luta! (Diretoria Nacional do Cebes, 2012: 6).

100
A Lei de Iniciativa Popular foi regulamentada em 1998 e prev a apresentao de um abaixo-
assinado Cmara dos Deputados, subscrito por, no mnimo, 1% do eleitorado nacional, distribudo
por, pelo menos, cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um
deles.
257

Concluso

A questo central do trabalho aqui apresentado foi a considerao analtica
das aes desenvolvidas pelo Movimento Sanitrio Brasileiro nas instituies
polticas como parte dos movimentos sociais, para as quais no existiam categorias
nas abordagens tericas sobre os movimentos. A questo no era apenas de
classificao e sim da compreenso da atuao de um ator coletivo que compartilha
uma viso de mundo, mobiliza-se, estabelece estratgias e articula aes: o
Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria. Tratava-se de estabelecer uma conexo
analtica entre o movimento social na acepo da teoria e aquilo que, ao atravessar a
fronteira das instituies, comea a ser circunscrito por outras abordagens tericas.
Essa conexo se tornou visvel na medida em que introduzimos ao aparato conceitual
da Teoria dos Movimentos Sociais - e este trabalho no solitrio nessa tarefa - a
possibilidade analtica de considerar como ao do movimento aquela que ocorria
via instituies. Mostramos que no apenas essas aes estavam em relao direta
com as estratgias do movimento, isto , com as diretrizes compartilhadas por um
coletivo, mas tambm que os atores do movimento conseguiam atribuir a elas um
carter no convencional de modo a surpreender as autoridades e motivar os seus
adeptos. Com essa conexo foi possvel mostrar as transformaes do movimento e
do Estado, numa expresso clara de mtua constituio e tambm de dinmicas
prprias do movimento social.
Argumentamos, no primeiro captulo, que a Teoria dos Movimentos Sociais,
com sua nfase no repertrio de ao fora das instituies e com a conceituao da
institucionalizao restrita a protestos e organizaes dos movimentos sociais, no
oferece categorias adequadas para dar conta da atuao do Movimento Sanitrio.
Com base nisso, sugerimos a distino no interior do conceito de repertrio de ao
dos movimentos sociais entre as aes fora das instituies, que so privilegiadas
pela literatura, e as aes via instituies. Ao definir estas ltimas como aquelas
nas quais os atores operam por meio de regras institucionais, introduzamos tambm
um critrio interno de diferenciao entre as aes convencionais e as no
258

convencionais, que correspondia exigncia da teoria relacionada com a inovao
como elemento importante para mobilizar os integrantes dos movimentos e
aumentar a capacidade de afetar as decises das autoridades. A incluso das aes
via instituies permitiu elaborar os desdobramentos analticos adicionais em
torno das categorias de eventos de movimentos, organizaes e oportunidades
polticas.
A reconstituio do Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria, em cinco
perodos, ao longo de mais de 30 anos, e do seu repertrio de ao permitiu mostrar
que possvel falar nas aes via instituies sem que se abra mo da categoria de
movimentos sociais. Chegamos a um conjunto de tticas empregadas pelo
movimento, tais como a ocupao de cargos, a apropriao de espaos estatais, o uso
de accountability horizontal e a ao nos interstcios dos setores de polticas pblicas.
Todavia, como elas dependem da estruturao do Estado e das instituies polticas,
o achado mais importante do nosso estudo consiste em mostrar que os atores do
movimento inovam ao agir via instituies, abrindo com isso a possibilidade
analtica de romper a separao entre os movimentos sociais e o Estado como polos
que opera na teoria e acompanhar os atores do movimento social enquanto tais em
suas incurses no Estado.
Ainda nos anos 1970, durante o regime militar, os atores do Movimento
Sanitrio adotaram a estratgia de caminho institucional em busca da realizao do
objetivo da universalizao do acesso pblico sade. Uma das tticas via
instituies utilizada era a ocupao de cargos nas agncias setoriais. Seu carter
no convencional decorria do fato de que os militantes optavam por trabalhar junto
ao regime poltico que combatiam e introduziam aes que visavam, a mdio prazo,
solapar o sistema de sade em vigncia. A ttica era, ao mesmo tempo, um objeto de
debates e polmicas no prprio movimento e demandava mobilizao. A infiltrao
ocorreu tanto nas principais agncias setoriais quanto nas margens do sistema, nas
quais a produo de servios de sade era apenas residual, como foi o caso dos
municpios. Ou ainda, no programa interministerial que oferecia a possibilidade de
preparao dos quadros profissionais para um novo padro de servios.
Os atores do movimento nos cargos de direo no Estado valeram-se tambm
da ttica de apropriao de espaos e atividades estatais, tanto em termos de
259

mobilizao quanto em termos da introduo de novos tipos de ao pblica
alinhada com os objetivos do movimento. A expresso extrema dessa ttica foi a
transformao da Conferncia Nacional de Sade, evento da burocracia estatal, em
uma ampla mobilizao da sociedade civil em prol da causa do movimento. O uso
no convencional da Conferncia dotou o projeto do movimento de uma alta carga
de legitimao diante das autoridades e permitiu a criao de um ponto de acesso e
influncia no Estado. Os sanitaristas nos cargos de secretrios municipais de sade,
ainda nos anos 1970, iniciaram a organizao de eventos do setor municipal de
sade, mas conduzidos pelo movimento. Houve experincias mais discretas dessa
apropriao como, por exemplo, no Acordo de Cooperao Tcnica Opas-Brasil em
Recursos Humanos, programa interministerial aproveitado pelos sanitaristas para
por em prtica a estratgia da formao do campo profissional sob gide da Reforma
Sanitria nos anos 1980.
Aps a aprovao na Constituio, em 1988, do Sistema Universal de Sade,
nos termos defendidos pelo movimento, e, em seguida, durante a sua
implementao, a ocupao de cargos acabou sendo convencional, e s voltou a
surpreender quando ocorreu em uma escala sem precedentes no primeiro governo
Lula (2003-2006). Todos os cargos de direo no Ministrio da Sade foram
preenchidos pelos sanitaristas, que introduziam no Estado diversas vertentes do
movimento com as suas temticas e modos de ao e mobilizao. Os militantes
levaram as estratgias do movimento s ltimas consequncias. Buscaram a
institucionalizao de suas demandas, adequando as instncias do Ministrio da
Sade s suas linhas de atuao, estabelecendo Polticas Nacionais em diversas reas
e criando programas nacionais. A estratgia de formao do campo profissional foi
elevada a estatuto de diretriz geral da formao e educao para a Reforma Sanitria.
Mais que isso. Os sanitaristas instrumentalizaram a ao pblica de modo a fomentar
a mobilizao do prprio movimento. Se o movimento se tornou governo, a ao
pblica deste foi carregada de contedo e forma movimentistas.
Os diagnsticos e os prognsticos construdos pelo movimento apontaram
que os atores no enxergam o Estado como bloco monoltico e distinguem nele fontes
especficas de ameaa para sua causa. Nesse sentido tambm tm recorrido ttica
de accountability horizontal, ao acionar partes do Estado para exercer a presso sobre
260

as outras. Fizeram-no em 1993, ao entrarem com o requerimento de ao no
Ministrio Pblico Federal contra o Poder Executivo. Outra forma coletiva de exercer
presso, utilizando um poder do Estado contra o outro, tm sido os Simpsios sobre
a Poltica Nacional de Sade, organizados no Congresso Nacional, nos quais o
movimento, em aliana com parlamentares, sinaliza ao Poder Executivo sua posio,
pautada na fora de mobilizao, em momentos politicamente nevrlgicos. O
Movimento pela Reforma Sanitria recorreu ainda s instituies participativas para
ganhar a capacidade de negociao com as instncias equivalentes em outro setor de
poltica pblica. Vimos esse uso do Conselho Nacional de Sade quando este exigiu
do Conselho Nacional de Educao a instalao de audincias pblicas para
influenciar a formulao de diretrizes curriculares dos cursos superiores na rea de
sade.
Essa ltima ao fazia parte da estratgia de formao do campo
profissional, que ganhou um carter no convencional, ao tentar subordinar a
formao dos quadros profissionais ao setor de sade. Com isso, o movimento
desafiava o domnio de agncia do setor educacional e, praticamente at o final dos
anos 1990, os militantes adotaram a ttica de atuar nos interstcios dos setores de
polticas pblicas conjugada quela de ocupao dos poucos cargos disponveis para
tanto. Procuravam brechas institucionais para introduzir a formao dos
profissionais, capacitaes, produo de pesquisas, entre outras aes alinhadas s
necessidades da Reforma Sanitria, sem que essas experincias conseguissem
alcanar uma grande escala. No entanto, serviram de modelos nos momentos em
que apareceram as oportunidades aproveitadas pelo movimento para expandi-las,
como vimos no caso da Rede Unida ou do Projeto Larga Escala.
A formao para a Reforma Sanitria no cumpre s o objetivo de preparar os
profissionais para atuarem no sistema pblico de sade; por meio dela o movimento
almeja aumentar as fileiras dos defensores do SUS e, portanto, potenciais integrantes
das mobilizaes do movimento. A reformulao e ampliao da estratgia ficam
claras quando os sanitaristas chegam ao Ministrio da Sade, no governo Lula, e
transformam a formao em uma diretriz bsica de todas as atividades
desenvolvidas no SUS.
261

A estratgia do caminho institucional levou os atores do movimento a ativar
tambm aes fora das instituies do tipo convencional como lobby, negociao
com o Poder Executivo e protestos pacficos. A presso no Congresso e junto aos
parlamentares por meio de reunies, visitas, entregas de abaixo-assinados nada teria
de diferencial, no fosse a novidade da forma organizacional que o movimento
assumia. O movimento optou pela formao de um novo coletivo, aberto e com
pouca formalizao, o qual permitia, facilmente, ampliar as fileiras do movimento e
demonstrar sua fora numrica e de ampla representao, como ocorreu na Plenria
Nacional de Sade, durante a Constituinte, ou na Plenria Nacional dos Conselhos
de Sade, nos anos 1990. O formato organizacional das Plenrias, que foi adotado
por outros atores do movimento, demandou um enquadramento analtico diferente
das organizaes, no mais como recurso necessrio para a mobilizao, mas como
ao poltica, conforme sugere Clemens (1993).
Entre as formas adotadas pelos atores do movimento, destacamos aqui um
tipo particular do ator-evento, que, como categoria, denomina aqueles formatos
organizacionais do movimento que se consubstanciam no momento em que os seus
participantes se renem. Caracteriza-se pela no formalizao das regras de
pertencimento ou filiao, o que tende a ampliar o leque de seus integrantes de
acordo com as necessidades do processo poltico. Esse ator sempre atrelado
organizao de um evento no qual se consubstancia, o que lhe permite adquirir o
carter de mobilizao. Alm das Plenrias que atuavam no Congresso, a Rede
Unida adquiriu esse mesmo formato para mobilizar e encaminhar as aes em torno
da estratgia da formao do campo profissional. Na vertente de Educao Popular e
Sade, essa forma de mobilizar os atores e configurar o novo coletivo foi adotada na
Articulao Nacional de Movimentos e Prticas de Educao Popular e Sade. Os
atores-eventos so a faceta simultnea da mobilizao e organizao do movimento
social. Emergem com base nos recursos dos atores ou instituies j institudos ao
mesmo tempo em que trazem elementos de novidade que despertam a motivao
para a ao nos seus integrantes e podem surpreender as autoridades pela sua fora e
capacidade de mobilizao.
Argumentvamos, no primeiro captulo, que possvel observar
analiticamente o movimento por meio de eventos (Oliver; Myers, 2003) no lugar
262

de ciclos de protestos. O ator-evento constituiu uma das evidncias desse
potencial. A adoo de categoria de evento como uma faceta coletiva do
movimento revela espaos, no levados necessariamente em considerao pela
literatura, que mobilizam integrantes, constituem-se como palcos para o
estabelecimento de estratgias, articulaes e tticas, bem como conformam os
momentos de produo e reproduo da identidade coletiva. A ausncia de
protestos, o seu nmero reduzido ou a sua diminuio no significa necessariamente
desmobilizao do movimento ou um estado de latncia. A observao dos eventos
do Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria permitiu destacar trs pontos no
sentido de valorizar os eventos como instncia do movimento social. Em primeiro
lugar, seu crescente carter hbrido que conecta diversos atores societais e estatais em
torno das temticas e reas comuns ligados, apesar da especificidade, ao projeto da
Reforma Sanitria. Se as temticas se diversificam, na medida em que o objetivo
maior do movimento foi alcanado com a aprovao do SUS na Constituio, os
eventos tendem a se abrir para uma diversidade de participantes e, entre eles, a
universidade, o setor pblico de sade, os seus usurios e prestadores de servios,
em vez de optar pela especializao, seja acadmica ou profissional. Em segundo
lugar, frequentemente, esses encontros, ao reunirem milhares de participantes,
adquirem peso em termos de mobilizao para se posicionar politicamente por meio
de documentos amplamente publicizados. Em terceiro lugar, por trs da fachada de
seminrios, congressos e simpsios, esses eventos regulares e os conjunturais
oferecem a possibilidade para coordenar as aes coletivas, articular as tticas,
ajustar as estratgias. O Congresso de Sade Coletiva, o Abrasco, uma expresso
disso, mas essa a tnica de grande parte dos eventos registrados ao longos dos
trinta anos.
No obstante a efervescncia de eventos e organizaes, possvel observar na
trajetria do movimento a tendncia identificada na teoria de sua rotinizao ou
burocratizao. As formas envelhecem, perdem a capacidade de mobilizar e
influenciar as autoridades (Tilly, 2006). Tornam-se partes da paisagem poltica como
cristalizaes institucionais ou deixam de existir. Os atores do movimento, todavia, o
percebem e reagem a essa tendncia ao criarem formas novas nas quais, ao lado dos
elementos do repertrio disponvel, incluem algum carter de novidade. O
263

movimento social, mais do que atores institucionalizados, como os partidos ou os
sindicatos, possui esse potencial e possibilidade de se reinventar em termos de
repertrio de ao, de suas organizaes e eventos.
O movimento social que se utiliza das aes via instituies, possibilitadas
pelo acesso a recursos ou posies de seus membros, atravessa constantemente a
fronteira analtica estabelecida pela teoria entre os movimentos sociais e o Estado
como atores antagnicos ou cuja interpenetrao tende a anular o movimento social.
No queremos negar em absoluto esse risco, todavia, o caso do Movimento
Sanitrio/pela Reforma Sanitria mostra que o movimento pode produzir no Estado
as oportunidades para a sua prpria continuidade, no em termos de sobrevivncia
de um ator ou evento, mas da produo e reproduo de sua identidade coletiva e da
capacidade de mobilizar novos adeptos. Ao institucionalizar essas oportunidades,
como o fez nos anos 2000, o Movimento pela Reforma Sanitria apostou que delas
poderiam emergir novos atores e novas mobilizaes.
Reconstruir a trajetria do Movimento Sanitrio/pela Reforma Sanitria foi
um privilgio. Em primeiro lugar, porque significou conviver ao longo de quatros
anos com as pessoas que, obstinada e incansavelmente, lutavam e ainda lutam pelo
acesso universal sade no Brasil, fazendo desse projeto, nunca plenamente
realizado, o sentido de suas vidas. da compreenso construda coletivamente sobre
a incompletude do projeto da Reforma Sanitria que surgem as estratgias, tticas e
formas organizacionais que - e essa a segunda face do privilgio - surpreendem e
encantam pela sagacidade, perspiccia e inovao. Assim, manifesto nessas
ltimas linhas do trabalho, ao qual dediquei quatro anos, a minha profunda
admirao pelos sanitaristas e pela sua atuao que no se contenta com o aqui e
agora, mas se norteia pelo objetivo maior a ser alcanado: a sade para todos ns.


264

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Framings. Cambridge, UK. Cambridge University Press.


Entrevistas

1. Conjunto de entrevistas do projeto Constituio de Acervo sobre a Elaborao e
Implementao das Polticas Prioritrias do Inamps: 1985-1988

CORDEIRO, Hsio. (1987-1988) Entrevista in Coleo Polticas Prioritrias do
Inamps (1985-1988). BR RJCOC 05-06-01-02-01. Fundao Oswaldo Cruz Casa de
Oswaldo Cruz.
NOGUEIRA, Ricardo. (1987-1988) Entrevista in Coleo Polticas Prioritrias do
Inamps (1985-1988). BR RJCOC 05-06-01-02-01. Fundao Oswaldo Cruz Casa de
Oswaldo Cruz.
NORONHA, Jos Carvalho de.(1987-1988) Entrevista In Coleo Polticas
Prioritrias do Inamps (1985-1988). BR RJCOC 05-06-01-02-01. Fundao Oswaldo
Cruz Casa de Oswaldo Cruz.
RODRIGUEZ NETO, Eleutrio. (1987-1988) Entrevista in Coleo Polticas
Prioritrias do Inamps (1985-1988). BR RJCOC 05-06-01-02-01. Fundao Oswaldo
Cruz Casa de Oswaldo Cruz.
TEMPORO, Jos Gomes. (1987-1988) Entrevista in Coleo Polticas Prioritrias do
Inamps (1985-1988 BR RJCOC 05-06-01-02-01. Fundao Oswaldo Cruz - Casa de
Oswaldo Cruz.

2. Conjunto de entrevistas do projeto Reforma ou Contra Reforma? Histrias e
Perspectivas do Sistema nico de Sade no Brasil.

290

CORDEIRO, Hsio. (06 de julho de 2004) Depoimento. In: Reforma ou contra-
reforma? Histria e perspectivas do Sistema nico de Sade no Brasil. Casa de
Oswaldo Cruz, Departamento de Arquivo e Documentao, Srie Programas e
Projetos. Entrevista concedida a Flvio Coelho Edler e Dilene Raimundo Nascimento.
Fitas1/6.
JOUVAL Junior Henri. (09 de janeiro de 2004) Depoimento. In: Reforma ou contra-
reforma? Histria e perspectivas do Sistema nico de Sade no Brasil. Rio de
Janeiro. Casa de Oswaldo Cruz, Departamento de Arquivo e Documentao Srie
Programas e Projetos.
NORONHA, Jos Carvalho. (10 de agosto de 2004 ) Depoimento. In:. Reforma ou
contra-reforma? Histria e perspectivas do Sistema nico de Sade no Brasil. Rio
de Janeiro Casa de Oswaldo Cruz, Departamento de Arquivo e Documentao Srie
Programas e Projetos. Entrevista concedida a Flvio Coelho Edler e Dilene Raimundo
Nascimento. Arquivo sonoro. Fitas1/7

3. Conjunto de entrevistas do Projeto Memria e Patrimnio da Sade Pblica no
Brasil: Trajetria de Srgio Arouca

BUSS, Paulo Marchiori. (26 de agosto de 2005) Discurso de Paulo Buss, na
inaugurao da esttua de Arouca na Fiocruz. In: Projeto Memria e Patrimnio da
Sade Pblica no Brasil: Trajetria de Srgio Arouca. Relatrio de Atividades
Srgio Arouca. Rio de Janeiro.
CAMPOS, Francisco. (19 e 20 de maio de 2005) Depoimento. In: Projeto Memria e
Patrimnio da Sade Pblica no Brasil: Trajetria de Srgio Arouca. Relatrio de
Atividades Srgio Arouca 1976-1988. Braslia. Entrevista concedida a Dr. Guilherme
Franco Netto; Dra. Regina Abreu; Helena Rego Monteiro; Marcos, Pedro e Bruno.
CAMPOS, Gasto Wagner de Sousa. (29 de abril de 2005) Depoimento. In: Projeto
Memria e Patrimnio da Sade Pblica no Brasil: Trajetria de Srgio Arouca.
Relatrio de Atividades Srgio Arouca 1967-1975. Campinas. Entrevista concedida
Dr. Guilherme Franco Netto; Dra. Regina Abreu; Helena Rego Monteiro; Marcos,
Pedro e Bruno.
FLEURY, Snia. (14 e 15 de abril de 2005) Depoimento. In: Projeto Memria e
Patrimnio da Sade Pblica no Brasil: Trajetria de Srgio Arouca. Relatrio de
Atividades Srgio Arouca 1976-1988. Rio de Janeiro. Entrevista concedida a: Dr.
Guilherme Franco Netto; Dra. Regina Abreu; Helena Rego Monteiro; Marcos, Pedro e
Bruno.
GADELHA, Paulo. (16 de abril de 2005) Depoimento. In: Projeto Memria e
Patrimnio da Sade Pblica no Brasil: Trajetria de Srgio Arouca. Relatrio de
Atividades Srgio Arouca 1976-1988. Rio de Janeiro.
291

GOES, Srgio. (05 de outubro de 2005) Depoimento. In: Projeto Memria e
Patrimnio da Sade Pblica no Brasil: Trajetria de Srgio Arouca. Relatrio de
Atividades Srgio Arouca 1976-1988. Rio de Janeiro. Entrevista concedida a: Dr.
Guilherme Franco Netto; Dra. Regina Abreu; Helena Rego Monteiro; Marcos, Pedro e
Bruno.
MIRANDA, Ary Carvalho de. (05 de outubro de 2005) Depoimento. In: Projeto
Memria e Patrimnio da Sade Pblica no Brasil: Trajetria de Srgio Arouca.
Relatrio de Atividades Srgio Arouca 1976-1988. Rio de Janeiro. Entrevista
concedida a: Dr. Guilherme Franco Netto; Dra. Regina Abreu; Helena Rego
Monteiro; Marcos, Pedro e Bruno.
PELLEGRINI FILHO, Alberto Pellegrini. (05 de outubro de 2005) Depoimento. In:
Projeto Memria e Patrimnio da Sade Pblica no Brasil: Trajetria de Srgio
Arouca. Relatrio de Atividades Srgio Arouca 1976-1988. Rio de Janeiro. Entrevista
concedida a: Dr. Guilherme Franco Netto; Dra. Regina Abreu; Helena Rego
Monteiro; Marcos, Pedro e Bruno.
RUBENS, Jos (2005). Entrevista in Memria e Patrimnio da Sade Pblica no
Brasil: a Trajetria de Srgio Arouca. Relatrio de Atividades. Sergio Arouca 1967-
1975. Rio de Janeiro.
SANTOS, Nelson R. (19 e 20 de maio de 2005) Depoimento. In: Projeto Memria e
Patrimnio da Sade Pblica no Brasil: Trajetria de Srgio Arouca. Relatrio de
Atividades Srgio Arouca 1976-1988. Braslia. Entrevista concedida a: Dr. Guilherme
Franco Netto; Dra. Regina Abreu; Helena Rego Monteiro; Marcos, Pedro e Bruno.
SILVA, Guilherme Rodrigues. (19 e 20 abril de 2005) Depoimento. In: Projeto
Memria e Patrimnio da Sade Pblica no Brasil: Trajetria de Srgio Arouca.
Relatrio de Atividades Srgio Arouca 1967-1975. So Paulo. Entrevista concedida a:
Dr. Guilherme Franco Netto; Dra. Regina Abreu; Helena Rego Monteiro; Marcos,
Pedro e Bruno.
SOUZA, Arlindo Fbio Gmez de. (28 de junho de 2005) Depoimento. In: Projeto
Memria e Patrimnio da Sade Pblica no Brasil: Trajetria de Srgio Arouca.
Relatrio de Atividades Srgio Arouca 1976-1988. Rio de Janeiro. Entrevista
concedida a: Dr. Guilherme Franco Netto; Dra. Regina Abreu; Helena Rego
Monteiro; Marcos, Pedro e Bruno.
TAVARES, Christina. (28 de junho de 2005) Depoimento. In: Projeto Memria e
Patrimnio da Sade Pblica no Brasil: Trajetria de Srgio Arouca. Relatrio de
Atividades Srgio Arouca 1976-1988. Rio de Janeiro. Entrevista concedida a Dra.
Regina Abreu.
TEMPORO, Jos Gomes. (14 e 15 de abril de 2005) Depoimento. In: Projeto
Memria e Patrimnio da Sade Pblica no Brasil: Trajetria de Srgio Arouca.
Relatrio de Atividades Srgio Arouca 1976-1988. Rio de Janeiro. Entrevista
concedida a: Dr. Guilherme Franco Netto; Dra. Regina Abreu; Helena Rego
Monteiro; Marcos, Pedro e Bruno.
292


3.1 Entrevistas Coletivas

ENTREVISTA Coletiva na casa de Ana Maria Testa Tambellini (12 de novembro de
2004). Entrevista in: Projeto Memria e Patrimnio da Sade Pblica no Brasil:
Trajetria de Srgio Arouca. Relatrio de Atividades Srgio Arouca 1976-
1988. Projeto PRODOC 914 BRA 2000, Unesco. Entrevistada concedida equipe do
projeto: Dr. Guilherme Franco Netto; Dra. Regina Abreu; Helena Rego Monteiro;
Marcos, Pedro e Bruno. Os entrevistados foram: Regina Abreu, Guilherme Franco
Neto, Anamaria Testa Tambellini, Maria Lusa Testa Tambellini, Elizabeth Moreira
dos Santos, Marlia Bernardes Marques, Ary Carvalho de Miranda, Alberto Pellegrini
Filho, Maria do Carmo Leal, Srgio Ges de Paula, Maria Elide Bertoletto.

4. Conjunto de entrevistas do projeto A construo do SUS. Histria da Reforma
Sanitria e do Processo Participativo .

ARAUJO, Adalgiza Balsemo. (11 de maro de 2005) Assistente Social:
Depoimento. In: A construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria e do Processo
Participativo. Ministrio da Sade. 2006. Entrevista concedida a Luiz Carlos Fadel de
Vasconcelos.
BARROS, Maria Elizabeth Diniz. (23 de fevereiro de 2005) Sociloga: Depoimento.
In: A construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria e do Processo
Participativo. Ministrio da Sade. 2006. Entrevista concedida a Luiz Carlos Fadel de
Vasconcelos.
CAMPOS, Francisco Eduardo. (09 de novembro de 2005) Mdico: Depoimento. In:
A construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria e do Processo Participativo.
Ministrio da Sade. 2006. Entrevista concedida a Luiz Carlos Fadel de Vasconcelos.
CRUZ, Elaine Aparecida. (24 de fevereiro de 2005) Dirigente do Sindsade/SP:
Depoimento. In: A construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria e do Processo
Participativo. Ministrio da Sade. 2006. Entrevista concedida a Luiz Carlos Fadel de
Vasconcelos.
DODGE, Raquel Elias Ferreira. (24 de abril de 2005) Advogada: Depoimento. In: A
construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria e do Processo Participativo.
Ministrio da Sade. 2006. Entrevista concedida a Luiz Carlos Fadel de Vasconcelos.
DRUMMOND, Joclio. (22 de junho de 2005) Mdico: Depoimento. In: A
construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria e do Processo Participativo.
Ministrio da Sade. 2006. Entrevista concedida a Luiz Carlos Fadel de Vasconcelos.
293

FEGHALI, Jandira. (24 de fevereiro de 2005) Mdica Especialista em Cardiologia
Peditrica: Depoimento. In: A construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria e
do Processo Participativo. Ministrio da Sade. 2006. Entrevista concedida a Luiz
Carlos Fadel de Vasconcelos.
JAEGER, Maria Luiza. (25 de junho de 2005) Sociloga: Depoimento. In: A
construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria e do Processo Participativo.
Ministrio da Sade. 2006. Entrevista concedida a Luiz Carlos Fadel de Vasconcelos.
MACHADO, Francisco de Assis (Chico). (02 de novembro de 2005) Mdico
Sanitarista.: Depoimento. In: A construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria
e do Processo Participativo. Ministrio da Sade. 2006. Entrevista concedida a Luiz
Carlos Fadel de Vasconcelos.
MEDEIROS, Humberto Jacques de. (07 de abril de 2005) Advogado : Depoimento.
In: A construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria e do Processo
Participativo. Ministrio da Sade. 2006. Entrevista concedida a Luiz Carlos Fadel de
Vasconcelos.
NUNES, Fabola de Aguiar. (29 de Abril de 2005) Mdica Sanitarista: Depoimento.
In: A construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria e do Processo
Participativo. Ministrio da Sade. 2006. Entrevista concedida a Luiz Carlos Fadel de
Vasconcelos.
ODYER, Gilson Cantarino. (26 de novembro de 2005) Mdico especialista em
psiquiatria geral e infantil: Depoimento. In: A construo do SUS. Histria da
Reforma Sanitria e do Processo Participativo. Ministrio da Sade. 2006. Entrevista
concedida a Luiz Carlos Fadel de Vasconcelos.
SANTOS, Maria do Esprito Santo Tavares. (Santinha). (21 de maro de 2005) Mdica
Sanitarista: Depoimento. In: A construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria e
do Processo Participativo. Ministrio da Sade. 2006. Entrevista concedida a Luiz
Carlos Fadel de Vasconcelos.
SANTOS, Nelson Rodrigues. (Nelso). (09 de maro de 2005) Mdico Sanitarista:
Depoimento. In: A construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria e do Processo
Participativo. Ministrio da Sade. 2006. Entrevista concedida a Luiz Carlos Fadel de
Vasconcelos.
SILVA, Jacinta de Ftima Senna. (11 de maro de 2005) Enfermeira Sanitarista:
Depoimento. In: A construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria e do Processo
Participativo. Ministrio da Sade. 2006. Entrevista concedida a Luiz Carlos Fadel de
Vasconcelos.
SILVEIRA NETO, Crescncio Antunes. (24 de fevereiro de 2005) Mdico Hematologia
Clnica: Depoimento. In: A construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria e do
Processo Participativo. Ministrio da Sade. 2006. Entrevista concedida a Luiz
Carlos Fadel de Vasconcelos.
294

SOUZA, Arlindo Fbio Gomez. (16 de maro de 2005) Socilogo Sanitarista:
Depoimento. In: A construo do SUS. Histria da Reforma Sanitria e do Processo
Participativo. Ministrio da Sade. 2006. Entrevista concedida a Luiz Carlos Fadel de
Vasconcelos.

5. Entrevista do projeto Histria da Cooperao Tcnica em Recursos Humanos no
Brasil.

SANTANA, Jos Francisco Paranagu de. (21 e 22 de fevereiro de 2005) Depoimento.
In: Histria da Cooperao Tcnica em Recursos Humanos no Brasil. Rio de
Janeiro. Rede de Observatrio em Recursos Humanos em Sade do Brasil.
Observatrio Histria e Sade. Casa de Oswaldo Cruz. Fiocruz. Disponvel em:
<http://observatoriohistoria.coc.fiocruz.br/php/level.php?lang=pt&component=43
&item=4>. Acesso em: 17 de agosto de 2012.
6. Conjunto de entrevistas realizadas para a presente tese

BARROS, Elisabeth (03 de dezembro de 2009) Sanitarista: Entrevista para esta tese.
Entrevista concedida para Monika Dowbor .
CARVALHO, Gilson (15 de maio de 2012) Sanitarista: Entrevista para esta tese.
Entrevista concedida a Monika Dowbor por Skype.
DUARTE, Jos Enio Servilha (28 de maio de 2012) Sanitarista: Entrevista para esta
tese. Entrevista concedida para Monika Dowbor.
FEUERWERKER, Laura (14 de setembro de 2012) Sanitarista: Entrevista para esta
tese. Entrevista concedida a Monika Dowbor por Skype.
GOULART, Flavio (8 de maio de 2012) Sanitarista: Entrevista para esta tese.
Entrevista concedida a Monika Dowbor por Skype.
MEDEIROS, Jos Eri Osrio de (24 de maio de 2012) Sanitarista: Entrevista para
esta tese. Entrevista concedida a Monika Dowbor por Skype.
PIOLA, Sergio (05 de maro de 2012) Sanitarista: Entrevista para esta tese.
Entrevista concedida a Monika Dowbor por Skype.
SILVA, Jacinta de Ftima Senna da (03 de dezembro de 2009)
Sanitarista: Entrevista para esta tese. Entrevista concedida para Monika Dowbor .
VASCONCELOS, Eymard. (27 de janeiro de 2012) Sanitarista: Entrevista para esta
tese. Entrevista concedida a Monika Dowbor por telefone.
295


7. Outras entrevistas
ALMEIDA, Mrcio Jos de. (2001) Entrevista. In: Olho Mgico 8 (2),
http://www.ccs.uel.br/olhomagico/v8n2/index.html
ALMEIDA, Mrcio Jos de. (2001) entrevista In: Observatrio RH NESC/UFRN.
http://www.observatorio.nesc.ufrn.br/entrevista_10.htm

Vdeos

SEMINRIO SADE E DEMOCRACIA (2008) Produo de CEBES Centro
Brasileiro de Estudos de Sade. Rio de Janeiro. Suporte digital online disponvel em:
<http://www.cebes.org.br/internaEditoria.asp?idConteudo=122&idSubCategoria=3
7>, acesso em 18 de janeiro de 2011.
TRABALHO E FORMAO EM SADE: A Trajetria de Izabel dos Santos (2010)
Produo do Brasil Ministrio da Sade; OPAS; FUNDEP. Suporte Digital online,
disponvel em <http://youtube.googleapis.com/v/OUgK4NK8zGk?fs=1