Facultad de Contadura y Administracin

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Defensa Fiscal
Las iniciativas de leyes secundarias
de la reforma energtica
Santiago Espinosa Cruz
Introduccin
En el nuevo marco jurdico e infraestructura institucional que se deriva de la Reforma Constitucional en materia
de energa, el Ejecutivo Federal envi al Congreso de la Unin, el 30 abril de este ao, la legislacin secundaria.
Dicha legislacin est conformada por un compendio de nueve iniciativas, mismas que se despliegan en la
expedicin de nueve (9) leyes nuevas, as como la reforma o adicin a doce leyes vigentes.
Cabe destacar que, de los nueve paquetes, a la Cmara de Diputados le fueron turnadas, como cmara de
origen, tres iniciativas, atendiendo a sus competencias en materia fscal; y el resto de las iniciativas a la Cmara
de Senadores.
Este esfuerzo tiene el afn de mostrar los principales rasgos de las leyes secundarias de la llamada
Reforma Energtica Constitucional. En la segunda parte se identifcan y realzan, de manera sucinta, los puntos
ms relevantes de las iniciativas por paquete, dependiendo de la cmara de origen, ya sea la Cmara de
Diputados o la Cmara de Senadores, as como de manera individual, por Ley. En seguida, procedemos a
exponer algunos riesgos o amenazas que se revelan para el desempeo funcional, efciente y efcaz; este anlisis
se desarrolla con base en la evidencia internacional de eventos de esta ndole.
I. Asignacin de iniciativas por cmara de origen
I.1 A la Cmara de Diputados
1. Iniciativa por la que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y de la Ley General de Deuda Pblica.
2. Iniciativa por la que se expide la Ley del Fondo Mexicano del Petrleo para la Estabilizacin y el
Desarrollo.
3. Iniciativa por la que se expide la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos y se reforman, adicionan y
derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos y de la Ley de Coordinacin Fiscal.
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I.2 A la Cmara de Senadores
4. Iniciativa por la que se expide la Ley de Hidrocarburos y se reforman diversas disposiciones de la Ley
de Inversin Extranjera, de la Ley Minera y de la Ley de Agrupaciones Pblico-Privadas.
5. Iniciativa por la que se expiden la Ley de Petrleos Mexicanos y la Ley de la Comisin Federal de
Electricidad y se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Entidades
Paraestatales, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios Pblicos y de la Ley de Obras
Pblicas y de Servicios Relacionados con las Mismas.
6. Iniciativa por la que se expide la Ley de rganos Reguladores Coordinados en Materia Energtica y se
reforman diversas disposiciones de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
7. Iniciativa por la que se expide la Ley de Energa Geotrmica y se adicionan y reforman diversas
disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales.
8. Iniciativa por la que se expide la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Proteccin al
Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos.
9. Iniciativa por la que se expide la Ley de la Industria Elctrica.
II. Puntos relevantes de las iniciativas, por paquete y por ley
Cmara de Diputados
Iniciativa por la que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria y de la Ley General de Deuda Pblica
1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Las empresas productivas del Estado y subsidiarias gozarn de autonoma presupuestal.
Se sujetarn al balance fnanciero y al techo de gasto de servicios personales que apruebe el
Congreso de la Unin, a propuesta de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP).
Se regirn exclusivamente por el rgimen especial previsto en el Ttulo Quinto Bis de esta Ley. En lo
no previsto, por sus respectivas leyes o, en su defecto, por las disposiciones que emitan sus
correspondientes Consejos de Administracin.
Ejercern su presupuesto directamente sin la autorizacin de la SHCP, tomando en cuenta la estimacin
de las variables macroeconmicas (Criterios Generales de Poltica Econmica).
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Los Consejos de Administracin podrn autorizar el aumento de su gasto derivado de ingresos
excedentes para inversin fsica, cubrir pasivos laborales de corto y largo plazo (pensiones) y salud.
Podrn aprobar sus calendarios presupuestales.
Plantea cambiar el nombre del Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros vigente, por el de
Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Presupuestarios (FEIP). Servir para hacer frente a las
fuctuaciones de todos los rubros de ingresos en el ejercicio fscal.
Propone eliminar el Fondo de Estabilizacin para la Inversin en Infraestructura de Petrleos Mexicanos
y el Fondo de Apoyo para la Reestructuracin de Pensiones, a partir de la exclusin de la inversin de
Petrleos Mexicanos (Pemex), de la meta de equilibrio presupuestario (2009) y la autonoma
presupuestaria propuesta.
Se mantienen los fondos de ingresos destinados a las entidades federativas (FEIF), es decir, el 25%
para el primero, y el 10% al fondo de inversin en infraestructura y equipamiento de las entidades
federativas (FEIEF).
Se modifcan al alza los lmites del FEIEF y del FEIP, para que puedan responder a crisis de la magnitud
de 2009.
El dinero del fondo se emplear como respaldo fnanciero del gobierno (ahorro a largo plazo) para
invertir en rubros como desarrollo tecnolgico y gastos sociales como pensin universal los ingresos
excedentes y los diversos fondos previstos en el artculo 19.
Otros.
2. Ley General de Deuda Pblica
Se plantea adicionar un artculo 22 Bis a la Ley General de Deuda Pblica, para concentrar las
disposiciones relativas a las empresas productivas del Estado y sus empresas productivas subsidiarias.
Los fnanciamientos que realicen dichas empresas sern considerados deuda pblica.
Esta deuda deber ser aprobada por su Consejo de Administracin y deber incluir las de sus
organismos subsidiarios, para incorporarlas en la Ley de Ingresos de la Federacin (LIF), y se proponga
al Congreso de la Unin para su aprobacin.
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Iniciativa por la que se expide la Ley del Fondo Mexicano del Petrleo para la Estabilizacin y el Desarrollo
3. Ley del Fondo Mexicano del Petrleo para la Estabilizacin y Desarrollo
Nueva Ley
Crea el fdeicomiso pblico del Estado, con la fnalidad de que reciba y ejecute los pagos en las
asignaciones y los contratos por la Exploracin y Extraccin de Hidrocarburos de conformidad con la
Ley de Ingresos de la Federacin (artculos 1 y 16, fraccin I).
No ser considerado paraestatal, como el resto de los fdeicomisos.
Tambin deber realizar las transferencias a los diversos fondos estipulados (en el Ttulo Quinto) en
la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y con la prelacin prevista (artculo 16),
para la Estabilizacin de Ingresos Presupuestarios, el de las Entidades Federativas y el de Extraccin
de Hidrocarburos; a los fondos sectoriales: Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt) -
Secretara de Energa (SENER) - Hidrocarburos y el de Sustentabilidad Energtica.
A la Tesorera de la Federacin para cubrir los costos de fscalizacin a la Auditora Superior de la
Federacin, as como los recursos petroleros del Gobierno Federal que se destinen a cubrir el
Presupuesto de la Federacin se mantengan en 4.7% del Producto Interno Bruto (PIB), como lo
mandata la Reforma Constitucional; o bien, a la Reserva del Fondo para generar el ahorro de largo
plazo del Gobierno Federal.
Tendr un Comit integrado por tres representantes del Ejecutivo Federal y cuatro miembros
independientes: Los primeros sern los Secretarios de Hacienda, Energa y el Gobernador de Banco
de Mxico (fduciario). Artculo 5.
Los miembros independientes tambin sern nombrados por el Ejecutivo Federal, con la aprobacin
de dos terceras partes del Senado. Artculo 9.
Otras.
Iniciativa por la que se expide la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos y se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos y de la Ley de Coordinacin Fiscal
4. Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos
Nueva Ley
Determina los mecanismos por los que el Estado habr de recibir las contraprestaciones que se
estipularn en los contratos (a los privados) y de asignaciones (a las empresas productivas del
Estado) en materia de Hidrocarburos, en el nuevo marco normativo del sector energtico.
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Modifca el rgimen fscal de Pemex: de 79% a 65% en un periodo de transicin de 10 aos.
Para los contratos de utilidad y produccin compartida se contempla que los particulares paguen una
cuota contractual para la fase exploratoria, regalas y una contraprestacin mediante la aplicacin
de un porcentaje de utilidad operativa.
En los contratos de licencia se pagar una cuota contractual para la fase exploratoria, regalas,
un bono a la frma de contrato y una contraprestacin consistente en la aplicacin de una tasa, ya
sea la utilidad operativa o al valor contractual de los hidrocarburos.
Propone que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico con opinin de la Secretara de Energa
sea quien determinar las condiciones econmicas en esta Ley, tanto para contratos, asignaciones
o la migracin de las asignaciones a contratos por parte de las empresas productivas del Estado
(Pemex o sus organismos subsidiarios). Artculo 26.
Tambin le confere la administracin y supervisin de los aspectos fnancieros de los contratos. Artculo
34.
Previene que no ser considerada autoridad Hacienda en las funciones que ataen a los
ingresos por contratos; as que decreta que no proceder recurso administrativo o judicial en
contra de sus determinaciones, slo podrn ser cuestionadas en la forma y trminos que sealen
los Contratos. Artculo 35)
Prev ms funciones sustantivas, entre las que sobresale el instruir al Fondo Mexicano del Petrleo
el pago a los Contratistas. (Artculo 36, fraccin VI).
Podr solicitar a la Comisin Nacional de Hidrocarburos, apoyo tcnico y la realizacin de visitas de
campo o de otro tipo para verifcar las actividades e inversiones de los Contratistas. (Artculo 36,
fraccin IX).
Dar aviso a la Comisin Nacional de Hidrocarburos (CNH) de las irregularidades que detecte en la
ejecucin del Contrato. (Fraccin X).
Se establece que el rgimen fscal en los contratos de Exploracin y Extraccin de Hidrocarburos
no implica un esquema tributario, como son los impuestos o derechos. (Exposicin de motivos).
1
Se precisa que, en el mbito petrolero, el rgimen fscal se refere a la regulacin y a los trminos
que se establecen en los contratos, es decir, a lo que jurdicamente es un contrato: un acuerdo de
voluntades de quienes lo frman, de las contraprestaciones que obtendr el Estado de las actividades
de Exploracin y Extraccin de Hidrocarburos.
Se habla de que los trminos fscales para los contratos, () no tienen la naturaleza de
contribuciones, sino de contraprestaciones contractuales con mecanismos para su determinacin.
Otros.
1 Iniciativa de la Ley de Ingresos Sobre Hidrocarburos, pg. 5.
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5. Ley Federal de Derechos
Durante el ejercicio fscal 2014, Pemex y sus organismos subsidiarios pagarn los derechos previstos
en los artculos 254 a 261 de la Ley Federal de Derechos (asignaciones).
Estarn sujetos a lo previsto en la Ley de Ingresos de la Federacin.
Los pagos se enterarn a la Tesorera de la Federacin.
A partir de 2015 pagarn los derechos previstos en el Ttulo Tercero de la Ley de Ingresos sobre
Hidrocarburos.
Prev la migracin de las asignaciones a contratos adjudicados en la ronda cero.
Los pagos se enterarn al Fondo Mexicano del Petrleo para la Estabilizacin y el Desarrollo.
Estarn sujetos a la Ley del Impuesto sobre la Renta LISR (2015).
Se abrogar el Ttulo XII sobre Hidrocarburos de la Ley Federal de Derechos (2015).
Se adiciona el Ttulo V Bis a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
6. Ley de Coordinacin Fiscal
Plantea actualizar los cambios de las reformas en esta Ley, consisten en:
Incorpora el impuesto sobre la renta (ISR) que pagarn Pemex y sus organismos subsidiarios por
las asignaciones y los contratos; as como los privados por los contratos en exploracin y extraccin
de hidrocarburos.
Establece que la Participacin Federal Participable (RFP) estar integrada por el 79.73% de los
ingresos excedentes petroleros del Gobierno Federal artculo 2, fraccin XXX Bis de la Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, excluyendo los ingresos petroleros derivados de las
asignaciones descritas en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos (Ttulo Tercero).
Tambin se integrar por el 85.31% del cmulo del derecho ordinario sobre hidrocarburos, del derecho
especial sobre hidrocarburos y del derecho adicional sobre hidrocarburos.
Otros.
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Cmara de Senadores
Iniciativa por la que se expide la Ley de Hidrocarburos y se reforman diversas disposiciones de la Ley de
Inversin Extranjera, de la Ley Minera y de la Ley de Agrupaciones Pblico-Privada.
7. Ley de Hidrocarburos
Nueva Ley
Abroga y sustituye a la Ley Reglamentaria del artculo 27 constitucional en el Ramo del Petrleo.
Sienta las bases generales de la apertura a privados nacionales y extranjeros en la exploracin,
extraccin, transformacin, transporte y almacenamiento de hidrocarburos.
Enlista los contratos permisibles para el sector privado, como son los de utilidad o produccin
compartida, as como licencias de produccin.
Le confere a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, por encima de la Secretara de Energa
que establezca las condiciones econmicas (clusulas) de los contratos para la Exploracin y
Extraccin (artculos 12, segundo prrafo y 30). Se refrenda en la licitacin y en adjudicacin de los
contratos (artculo 24), previa opinin de la Comisin Federal de Competencia Econmica.
La CNH suscribir los contratos, que solo se otorgarn a travs de licitaciones pblicas (artculo
15). Tambin podr rescindirlos cuando se infrinja la norma. El fallo debe publicarse en el Diario Ofcial
de la Federacin (DOF). Artculo 23.
Las clusulas que debern contener los contratos. Artculo 19.
Precepta que la CNH el rgano regulador y los contratistas no se sometern, en ningn caso, a
leyes extranjeras, sino a las leyes mexicanas (clusula Calvo).
Es el rgano regulador que emitir regulacin y la supervisin a los asignatarios y a los contratistas.
Artculo 43.
En las explotaciones mineras activas de extraccin de carbn, la CNH podr asignar directamente los
contratos para Exploracin y Extraccin de Gas Natural, si se cuenta con la solvencia econmica,
capacidad tcnica, administrativa y fnanciera para realizar la actividad. Artculo 27.
Mandata incrementar el contenido de la proveedura de la industria nacional y fomento a la inversin
en hidrocarburos; se aperturar un fdeicomiso pblico a cargo de la Secretara de Economa (SE),
para tales efectos. Artculos 118 y 119.
La comercializacin de gasolinas se abrir hasta 2018; en tanto, solo Pemex y sus empresas productivas
de Estado subsidiarias y la Comisin Reguladora de Energa sern quienes expidan los permisos.
Artculo Dcimo Tercero, fracciones II y III.
Mandata la transmisin de la informacin geolgica, geofsica de hidrocarburos, gas natural, de Pemex
y el Instituto Mexicano del Petrleo al Centro Nacional de Informacin de Hidrocarburos; y los del
Centro Nacional de Control de Gas Natural, para que adquiera y administre la infraestructura para
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el transporte por ducto y el almacenamiento de gas natural. (Artculos transitorios: Noveno y Dcimo
Segundo, respectivamente.
Otros.
8. Ley de Inversin Extranjera
Se permite la participacin del sector privado nacional y extranjero, por cuenta del Estado Mexicano,
en las reas estratgicas, en las siguientes actividades:
La exploracin y extraccin de hidrocarburos,
la petroqumica bsica,
la refnacin,
as como la transmisin y distribucin de energa elctrica a travs de contratos.
En la construccin de ductos para la transportacin de petrleo y sus derivados, as como en la
perforacin de pozos petroleros y de gas.
Entre otros.
9. Ley Minera
Permite a los concesionarios de minas de carbn explotar sin licitacin adicional el gas natural asociado
al mineral.
Las actividades de exploracin y extraccin, as como el transporte y distribucin por ductos de
hidrocarburos sern de inters social y de orden pblico, por lo que tendrn preferencia sobre cualquier
otra que implique el aprovechamiento de la superfcie o el subsuelo de los terrenos afectos por aquellas.
Prev que antes de otorgar cualquier concesin minera se deber contar con la certifcacin de la
Secretara de Economa, previa opinin de la Secretara de Energa, de que el rea objeto del Ttulo no
ampara las actividades en materia de hidrocarburos.
Deroga las atribuciones relativas al manejo, autorizacin y supervisin de las actividades de extraccin
y aprovechamiento del gas asociado a los yacimientos de gas natural.
La exploracin y extraccin del gas gris se deber realizar bajo un contrato expedido por la Comisin
Nacional de Hidrocarburos, de conformidad con la Ley de Hidrocarburos.
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10. Ley de Asociaciones Pblico-Privadas
Propone modifcar el artculo 10 para permitir asociaciones pblico-privadas en las actividades de
refnacin de petrleo, el procesamiento de gas natural, el transporte, almacenamiento y distribucin
de hidrocarburos, gas licuado de petrleo y petrolferos, o la generacin de energa elctrica.
Iniciativa por la que se expiden la Ley de Petrleos Mexicanos y la Ley de la Comisin Federal de Electricidad
y se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios Pblicos y de la Ley de Obras Pblicas y de Servicios Relacionados
con las Mismas
11. Ley de Petrleos Mexicanos
Nueva Ley
Deja de ser un organismo descentralizado, al pasar a ser una empresa productiva del Estado, de
propiedad cien por ciento del Estado Mexicano. Artculo 1.
Dota de autonoma operativa y de gestin a Petrleos Mexicanos, lo que se concreta en materia de
presupuesto, deuda, remuneraciones, adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras (Captulo II.
Consejo de Administracin, artculo 25).
Tendr un nuevo modelo de gobierno corporativo, lo conformarn 10 consejeros: el Secretario de la
SENER (preside) y el de la SHCP; tres consejeros del Gobierno Federal, y cinco consejeros
independientes (de tiempo parcial), todos designados por el Ejecutivo Federal.
Ser el Consejo de Administracin quien autorice su presupuesto y calendarizacin, la deuda de la
empresa productiva, sus remuneraciones (artculos 71 al 73), adquisiciones, arrendamientos de
bienes y servicios (artculos 74 al 77), y las inversiones; ya no ser la Secretara de Hacienda quien
lo autorice, siempre y cuando se ajuste a los techos presupuestales aprobados por el Congreso de la
Unin. Artculo 17. Ttulo Quinto Bis de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
El sindicato es excluido del Consejo de Administracin.
Al menos tendr los siguientes Comits: el de Auditora, el de Recursos Humanos y Remuneraciones,
y el de Estrategia y de Inversiones. Artculo 49.
Se prev que en 2016, pague un dividendo estatal, mnimo de 30%, mismo que se reducir a cero
en 2026. Artculo Dcimo Cuarto Transitorio.
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12. Ley de la Comisin Federal de Electricidad
Nueva Ley
Dota de autonoma operativa y de gestin a la Comisin Federal de Electricidad (CFE).
La CFE deja de ser un organismo descentralizado, al pasar a ser una empresa productiva del Estado,
de propiedad cien por ciento del Estado Mexicano.
Tendr un nuevo modelo de gobierno corporativo: el Consejo de Administracin se integrar con
10 consejeros: el Secretario de la SENER (preside), y el de la SHCP; tres consejeros del Ejecutivo; 4
consejeros independientes, y uno designado por los trabajadores de la CFE (artculo 13, fracciones I a
IV). Los independientes podrn ser removidos discrecionalmente (Artculo 21).
Tres aos durarn en el encargo, y no deben tener conficto de inters. Artculo 20.
La obligacin de confdencialidad ser obligatoria por cinco aos. Artculo 26.
13. Ley Federal de Entidades Paraestatales
Se reforman y derogan las disposiciones relativas a la transmutacin de rganos descentralizados
(Entidades Paraestatales) a Empresas Productivas del Estado.
14. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico
Propone la exclusin en este ordenamiento de la contratacin de obras y servicios por parte de las
Empresas Productivas del Estado y sus subsidiarias. Artculo 1.
15. Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas
Propone la exclusin en este ordenamiento de la contratacin de obras y servicios por parte de las
Empresas Productivas del Estado y sus subsidiarias. Artculo 1.
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Iniciativa por la que se expide la Ley de los rganos Reguladores Coordinados en Materia Energtica y se
reforman diversas disposiciones de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
16. Ley de los rganos Reguladores Coordinados en Materia Energtica
Los rganos reguladores se plantean como fguras de la Administracin Pblica Centralizada, a travs
de los cuales, el Poder Ejecutivo ejercer sus facultades de regulacin tcnica y econmica en
materia de electricidad e hidrocarburos. Artculo 4.
Crean el Consejo de Coordinacin del Sector Energtico, mismo que contar con un Secretario
Tcnico.
Sern los brazos tcnicos de la Secretara de Energa.
La Comisin Nacional de Hidrocarburos ser la encargada de la promocin, licitacin y suscripcin
los contratos para la exploracin y extraccin de hidrocarburos.
Emitir la regulacin y supervisin en materia de hidrocarburos; otras.
La Comisin Reguladora de Energa regular y promover el desarrollo efciente del transporte,
almacenamiento y distribucin, licuefaccin, compresin, as como el expendio al pblico del petrleo,
gas natural y gas licuado de petrleo.
Emitir la regulacin y supervisin en materia de transporte, almacenamiento y distribucin de gas
natural; tambin lo har en lo relativo al procesamiento de refnacin y petrolferos.
En trminos de sanciones, se dividen entre las Secretaras de Energa, Hacienda, Economa y los
rganos reguladores, de conformidad con sus respectivos mbitos de competencias.
Otras.
17. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
Se incorporan a los rganos reguladores coordinados en materia de energa, como parte de la
Administracin Pblica Federal Centralizada.
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Iniciativa por la que se expide la Ley de Energa Geotrmica y se adicionan y reforman diversas disposiciones
de la Ley de Aguas Nacionales
18. Ley de Energa Geotrmica
Nueva Ley
Dota de un marco jurdico especfco que regular el aprovechamiento y explotacin de los yacimientos
geotrmicos para la generacin de energa elctrica; as como la coordinacin que deber observar
con otras instancias de la Administracin Pblica Federal, como la SENER, la Comisin Nacional del
Agua (Conagua), entre otras.
19. Ley de Aguas Nacionales
Establece las sanciones que se aplicarn a los infractores.
Plantea una coordinacin estrecha entre la Secretara de Energa y la Comisin Nacional del Agua, con
el propsito de procurar la integracin de los yacimientos geotrmicos, as como de incorporar
mecanismos que le conferan sustentabilidad en dichas explotaciones.
Iniciativa por la que se expide la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Proteccin al Medio
Ambiente del Sector Hidrocarburos
20. Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Proteccin al Medio Ambiente del Sector
Hidrocarburos
Nueva Ley
Crea la agencia como un rgano desconcentrado de la Administracin Pblica dependiente de la
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), tambin le previene que deber
coordinarse con otras dependencias de la administracin pblica.
Supervisa la seguridad industrial operativa y proteccin al medio ambiente de las instalaciones y
actividades del sector hidrocarburos. Artculo 6.
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Iniciativa por la que se expide la Ley de la Industria Elctrica
21. Ley de la Industria Elctrica
Nueva Ley
Plantea el desarrollo de la industria elctrica sustentable (energas limpias y reduccin de contaminantes);
y la considera de inters social y de orden pblico. Artculo 1.
Estipula que son estratgicas la planeacin y el control del Sistema Elctrico Nacional, as como
la transmisin y distribucin de la energa elctrica; el Estado mantendr la titularidad, y podr
celebrar contratos con particulares. Artculo 2.
Permite a inversionistas privados generar electricidad y venderla a usuarios industriales. Es decir, crea
un mercado elctrico, donde los grandes consumidores podrn contratar el suministro de energa
elctrica.
Crea el Fondo de Servicio Universal Elctrico.
Crea el Centro Nacional de Energa (CENACE), buscar la asignacin ptima de recursos en el
Sistema Elctrico Nacional.
III. Focos rojos en algunas de las leyes secundarias
Partimos de concebir que es impostergable y perentoria la necesidad de fortalecer todos los rganos reguladores del
sector energtico, tanto en el sector hidrocarburos y gas como en el sector elctrico; de alinearlos en pro de
la sustentabilidad ambiental; de incorporar e incluir la innovacin, la tecnologa y la modernizacin institucional; la
transparencia y rendicin de cuentas, para enriquecer el proceso de cambio cultural en la sociedad de nuestro pas.
En virtud de tal concepcin, se avizoran ciertos retrocesos en la Legislacin Secundaria de la Reforma Energtica.
Aqu, nos abocaremos a dos aspectos que se erigen en los ms graves, sin dejar de considerar algunos otros, pero
que sern motivo de anlisis posterior, como es el caso de las iniciativas correspondientes a la Ley de Ingresos sobre
Hidrocarburos y la Ley de los rganos Reguladores Coordinados en Materia Energtica.
Por ltimo, cabe subrayar que las refexiones son esbozadas en el marco acadmico universitario, como parte de la
discusin a travs de las ideas, el conocimiento y la tolerancia.
Mayores atribuciones y funciones a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en el nuevo
paradigma energtico
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, amplifca exacerbadamente su radio de accin y de
control, incluso ms all del que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal previene en
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el artculo 31, en materia de poltica fscal y de crdito, del establecimiento de las tarifas elctricas,
aprobacin de las inversiones en las entidades paraestatales y calendarizacin, y sus remuneraciones,
entre muchas otras ms.
Lo anterior es palmariamente evidente en la Ley de Hidrocarburos, la Ley de Ingresos sobre
Hidrocarburos y la Ley de los rganos Reguladores, a tal grado que desplaza a la Secretara de
Energa, especialmente en lo que atae al plano econmico.
En el primer caso, destaca que la determinacin de las contraprestaciones que se estipularn en los
contratos en materia de hidrocarburos se asigna a la Secretara de Hacienda, donde sus atribuciones
son absolutas.
Las aseveraciones anteriores estn fundadas en los siguientes extractos de los artculos de la Iniciativa
de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos:
1) El artculo 26 plantea que sea la Secretara de Hacienda con opinin de la Secretara de Energa
quin determinar las condiciones econmicas en esta Ley, tanto para contratos, asignaciones o
la migracin de las asignaciones a contratos por parte de las Empresas Productivas del Estado
(Pemex o sus organismos subsidiarios).
Tambin le confere la administracin y supervisin de los aspectos fnancieros de los contratos.
Artculo 34.
2) Pero previene que no ser considerada autoridad en las funciones que ataen a los ingresos por
contratos; as que decreta que no proceder recurso administrativo o judicial en contra de sus
determinaciones, slo podrn ser cuestionadas en la forma y trminos que sealen los Contratos.
Artculo 35.
3) El artculo 36 prev ms funciones sustantivas, entre las que sobresale el instruir al Fondo Mexicano
del Petrleo el pago a los Contratistas. (Fraccin VI).
4) solicitar a la Comisin Nacional de Hidrocarburos, apoyo tcnico y la realizacin de visitas de
campo o de otro tipo para verifcar las actividades e inversiones de los Contratistas. (Fraccin IX).
5) Dar aviso a la CNH de las irregularidades que detecte en la ejecucin del Contrato. Fraccin X.
Y pese a que en la exposicin de motivos de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos expresa que:
hablar de un rgimen fscal en los contratos de exploracin y extraccin de hidrocarburos no implica un
esquema tributario (); y precisa puntualmente, que: no se refere al mbito de las contribuciones
como son los impuestos o derechos, atajan que en el mbito petrolero, el rgimen fscal se refere a la
regulacin y a los trminos que se establecen en los contratos, es decir, a lo que jurdicamente es un
contrato: un acuerdo de voluntades de quienes frman un contrato, de las contraprestaciones que
obtendr el Estado de las actividades del exploracin y extraccin de hidrocarburos.
Concluyen enfticamente, que los trminos fscales para los contratos, () no tienen la naturaleza de
contribuciones, sino de contraprestaciones contractuales con mecanismos para su determinacin.
Lo anterior genera un conficto de inters por el lado fscal y el econmico.
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Al respecto, solo aadiremos que la experiencia internacional, es el caso noruego, es que el
Ministerio de Energa, es quien se encarga de determinar estas funciones.
Debilidad en la autonoma de los rganos Reguladores Coordinados en Materia Energtica
Desde una revisin retrospectiva, se advierte que en Mxico, los rganos reguladores en el sector
energtico, desde su creacin hasta la actualidad, han sido dotados gradual y paulatinamente de
mayores facultades; es decir, que la amplitud de su alcance ha sido el taln de Aquiles, especialmente
en lo que atae a su independencia o autonoma tcnica para cumplir con los cometidos para los que
fueron creados, particularmente por la insufciencia de las bases jurdicas e institucionales necesarias
para cumplir con sus objetivos.
Este mismo juicio es vlido para el caso de la presente Iniciativa de los rganos Reguladores
Coordinados del Sector Energtico. Ello, sin dejar de reconocer su signifcativo ascenso en la toma de
decisiones, pero siempre sujeto al Poder Ejecutivo.
Prueba de ello es lo que reza el artculo 2 correspondiente a la Iniciativa de la Ley de rganos
Reguladores Coordinados en Materia Energtica: El Ejecutivo Federal ejercer sus facultades de
regulacin tcnica y econmica en materia de electricidad e hidrocarburos, a travs de dichos
rganos, a fn de promover el desarrollo efciente del sector energtico.
As, en aras de suplir la ausencia de una homogeneidad en la coordinacin interinstitucional entre los
rganos Reguladores Coordinados en Materia Energtica, se propone la creacin del Consejo de
Coordinacin del Sector Energtico, y todos sus Comisionados y su Presidente-Comisionado los
habr de nombrar el Ejecutivo Federal.
En fn, las valoraciones expresadas parten de las experiencias en otras latitudes internacionales, donde
la robustez de los reguladores en sistemas democrticos proviene de una sana distancia respecto
de los gobiernos en turno, ello, en respuesta a que los cambios en los regmenes democrticos de las
administraciones gubernamentales por la va electoral, son factibles y no predecibles.
Esta posibilidad de alternancia del poder en los gobiernos exige certidumbre y seguridad jurdica por
parte de quienes aportan las inversiones de capital en dichos sectores, que suelen ser muy signifcativos
y sobre todo de origen extranjero.
En este marco, uno de los activos ms importantes que deben tutelar los rganos reguladores, es que
concierte a los consumidores y electores, el marco normativo e institucional debe garantizar sus
derechos, especialmente en trminos de su bienestar.
De ah se desprende la necesidad de que los reguladores sean robustecidos institucionalmente, para
evitar ser capturados por los regulados, como ya ocurri en Mxico, en el caso de las telecomunicaciones
y otros sectores.
Un escollo difcil de subsanar es el hecho de que con el proyecto normativo propuesto por el Ejecutivo
Federal, a los rganos Reguladores Coordinados se les concepta como una fgura ms de la
Administracin Pblica Centralizada, pero coordinada sujeta al Consejo de Coordinacin del Sector
Energtico, sobre el que, fnalmente, la Secretara de Hacienda, en primera instancia, y la Secretara
de Energa, mantienen la supremaca jerrquica, sin considerar que los comisionados de los reguladores
sern designados por el Ejecutivo Federal.
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Referencias bibliogrfcas
Iniciativa por la que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y de la Ley General de Deuda Pblica.
Iniciativa por la que se expide la Ley del Fondo Mexicano del Petrleo para la Estabilizacin y el
Desarrollo.
Iniciativa por la que se expide la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos y se reforman, adicionan y
derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos y de la Ley de Coordinacin Fiscal.
Iniciativa por la que se expide la Ley de Hidrocarburos y se reforman diversas disposiciones de la Ley
de Inversin Extranjera, de la Ley Minera y de la Ley de Agrupaciones Pblico-Privadas.
Iniciativa por la que se expiden la Ley de Petrleos Mexicanos y la Ley de la Comisin Federal de
Electricidad y se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Entidades
Paraestatales, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios Pblicos y de la Ley de Obras
Pblicas y de Servicios Relacionados con las Mismas.
Iniciativa por la que se expide la Ley de rganos Reguladores Coordinados en Materia Energtica y se
reforman diversas disposiciones de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Iniciativa por la que se expide la Ley de Energa Geotrmica y se adicionan y reforman diversas
disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales.
Iniciativa por la que se expide la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Proteccin al
Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos.
Iniciativa por la que se expide la Ley de la Industria Elctrica.
L.E. y M.F. Santiago Espinosa Cruz
Catedrtico de la Facultad de Contadura y Administracin
de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Asesor econmico-fnanciero y de energa
de la Cmara de Diputados en la LVIII, LIX y LXII Legislatura
esine_1999@yahoo.com.mx
Facultad de Contadura y Administracin
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Nota importante
Al cierre de esta edicin, la Junta de Coordinacin Poltica de la Cmara de Diputados, emiti el Acuerdo
1

por el que se propone el procedimiento para el anlisis y discusin en Comisiones de las Iniciativas con
proyecto de decreto de las leyes secundarias en materia energtica, presentadas por el Ejecutivo Federal y
remitidas a la Cmara de Diputados.
Destaca lo siguiente:
1. Sern las Comisiones de Hacienda y Crdito Pblico, Presupuesto y Cuenta Pblica y
Energa en la Cmara de Diputados, las que inicien el procedimiento de las Iniciativas que a
continuacin se enlistan:
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y Ley General de Deuda
Pblica.
Ley del Fondo Mexicano del Petrleo para la Estabilizacin y el Desarrollo.
Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos y se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Ley Federal de Derechos y la Ley de Coordinacin Fiscal.
2. Se har en tres etapas, a saber:
I. Anlisis amplio y debate pblico en Comisiones.
Empieza el 29 de mayo y concluir el 19 de junio del ao en curso.
II. Preparacin del Proyecto de Dictamen.
En tanto se realizan las reuniones de anlisis y debate pblico, los diputados y diputadas integrantes
de las Comisiones Dictaminadoras debern hacer llegar Presidentes, por conducto de las
Secretaras Tcnicas de las Comisiones.
Lista de artculos contenidos en las Iniciativas que les corresponda conocer y dictaminar en los
que no se presenten o formulen propuestas de modifcacin. Se considerarn aprobados
en sus trminos.
Lista de artculos reservados para discusin y se proponga alternativa distinta de redaccin.
L.E. y M.F. Santiago Espinosa Cruz
Catedrtico de la Facultad de Contadura y Administracin
de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Asesor econmico-fnanciero y de energa
de la Cmara de Diputados en la LVIII, LIX y LXII Legislatura
esine_1999@yahoo.com.mx
1 Vase Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados del 19 de mayo de 2014. Anexo I.