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Nmero Interno do Documento:
AC-3362-48/13-P
Colegiado:
Plenrio
Relator:
ANA ARRAES
Processo:
012.687/2013-8
Sumrio:
REPRESENTAO ACERCA DE POSSVEIS IRREGULARIDADES OCORRIDAS NA SELEO DA ESTRUTURADORA
BRASILEIRA DE PROJETOS S. A. - EBP PARA A REALIZAO DOS ESTUDOS RELATIVOS CONCESSO DE
PORTOS ORGANIZADOS E ARRENDAMENTOS PORTURIOS. BENEFICIAMENTO INDEVIDO DA EBP. OFENSA AOS
PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA PUBLICIDADE, IMPESSOALIDADE E MORALIDADE ADMINISTRATIVA. OITIVAS
Assunto:
Representao
Nmero do acrdo:
3362
Ano do acrdo:
2013
Nmero ata :
48/2013
Data dou :
vide data do DOU na ATA 48 - Plenrio, de 04/12/2013
Relatrio :
Adoto como parte do relatrio a instruo elaborada pela Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao e
Regulao de Transportes - SefidTransporte, acolhida pelos dirigentes daquela unidade:
"Trata-se de representao, com pedido de cautelar, encaminhada pelo Deputado Federal Augusto Rodrigues
Coutinho de Melo (peas 1 e 3), j conhecida pela Ministra Relatora nos termos da pea 8, acerca de supostas
irregularidades contidas na Portaria 38/2013, emitida pela Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica
(SEP/PR) (pea 4), que autorizou, nos termos do art. 21 da Lei 8.987/1995, a Estruturadora Brasileira de
Projetos S.A (EBP) a desenvolver estudos para subsidiar a preparao de procedimentos licitatrios de
concesses de portos organizados e de arrendamentos porturios.
HISTRICO
2. Nos termos da Portaria-SEP 38/2013, estudos relativos a 161 reas porturias devem ser elaborados em, no
mximo, 225 dias e devero ser pagos EBP pelos futuros concessionrios, caso utilizados nos procedimentos
licitatrios, no valor mximo de 0,37103% do valor total dos investimentos previstos para cada uma das
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concesses ou arrendamentos, sendo limitado, ainda, a um total de R$ 63.800.000,00 para todos os projetos.
3. Alm da autorizao para a EBP, o normativo em tela concedeu 20 dias, a partir de sua publicao, para que
outros interessados em ofertar estudos apresentassem requerimento SEP/PR para obteno das respectivas
autorizaes, com a condio de que o objeto autorizado no poderia ser fracionado, ou seja, os possveis
interessados deveriam considerar a totalidade dos empreendimentos constantes do Anexo I da Portaria-SEP
38/2013 (161 reas).
4. O Termo de Referncia (Anexo II da referida Portaria) incluiu no objeto do estudo, dentre outros assuntos,
a anlise comparativa dos critrios de seleo, a proposio dos critrios tcnicos para orientar os
procedimentos licitatrios, incluindo os valores mximos das tarifas e a oferta mnima de capacidade
operacional, alm da indicao das tarifas fixas e/ou variveis pagas pelos arrendatrios que cubram as
despesas da autoridade porturia.
5. Em resumo, o representante argumenta que:
a) ao publicar a Portaria-38/2013, a SEP usurpou competncia da Antaq, rgo que tem por atribuio
conduzir os procedimentos licitatrios de reas e instalaes porturias;
b) o mbito dos estudos ultrapassou a mera preparao da Administrao para os certames, na medida em
que deu poderes para a EBP, por exemplo, elaborar modelos de edital e de contratos, propondo critrios de
habilitao das licitantes e estabelecendo perfil das empresas participantes, o que seria competncia estatal
indelegvel;
c) a contratao desse tipo de estudo deveria ser precedida de licitao;
d) os valores de ressarcimento pelos estudos estabelecidos na referida Portaria carecem de justificativas;
e) houve favorecimento EBP, de forma contrria s informaes prestadas pela empresa ao Conselho
Administrativo de Defesa Econmica (Cade), uma vez que: (i) a empresa participou de reunies com a Casa
Civil antes de ser autorizada a fazer os estudos, antes mesmo da aprovao da Medida Provisria 595/2012
(pea 1, p 26); (ii) a SEP/PR trabalha em conjunto com a EBP a partir de relatrios parciais do estudo
realizado, o que violaria o princpio da impessoalidade; (iii) a SEP no realizou chamamento pblico, com
ampla divulgao, antes da autorizao ser concedida EBP, citando como bom exemplo os procedimentos
estabelecidos na Resoluo-ANAC 192/2011; (iv) o prazo de 20 dias para que outras empresas requeressem
SEP a autorizao para elaborao de estudos considerado exguo para a deciso de realizar estudos de
tamanho escopo; e (v) houve restrio participao de outras empresas pelo fato de o objeto da autorizao
no poder ser fracionado.
6. Por meio do despacho de pea 8, fundamentado na instruo da Unidade Tcnica de pea 5, a Exma Min.
Relatora indeferiu o pedido de medida cautelar e determinou SefidTransporte a instruo de mrito dos
presentes autos. Diante dos fatos narrados, entendeu-se prudente encaminhar diligncia SEP/PR, por meio
do Ofcio 305/2013-TCU/SefidTransporte (pea 15), questionando sobre os motivos para a proibio de
fracionamento dos estudos e sobre a forma como foram calculados seus valores de ressarcimento. A referida
Secretaria enviou em resposta o Ofcio 1.333/2013-SEP/PR (pea 20).
ANLISE
7. Por todo o exposto pelo representante e trazidos aos autos, identifica-se que, em relao autorizao
contida na Portaria-SEP 38/2013, cinco temas devem ser enfrentados, conforme os itens "a" a "e" do
pargrafo 5 desta instruo.
I - Sobre a Portaria-SEP 38/2013 usurpar competncia da Antaq
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8. O novo marco regulatrio do setor porturio, consubstanciado na Lei 12.815/2013, originada da converso
da Medida Provisria 595/2012, e regulamentada pelo Decreto 8.033/2013, estabelece que o poder concedente
exercido pela SEP/PR. Nos termos do artigo 16 da nova Lei de Portos:
Art. 16. Ao poder concedente compete:
I - elaborar o planejamento setorial em conformidade com as polticas e diretrizes de logstica integrada;
II - definir as diretrizes para a realizao dos procedimentos licitatrios, das chamadas pblicas e dos
processos seletivos de que trata esta Lei, inclusive para os respectivos editais e instrumentos convocatrios;
III - celebrar os contratos de concesso e arrendamento e expedir as autorizaes de instalao porturia,
devendo a Antaq fiscaliz-los em conformidade com o disposto na Lei no 10.233, de 5 de junho de 2001; e
IV - estabelecer as normas, os critrios e os procedimentos para a pr-qualificao dos operadores porturios.
9. Sendo assim, entende-se que no h usurpao de competncias da Antaq na Portaria SEP-38/2013. Por
meio dela, a SEP/PR exerce sua atribuio de planejar o setor e definir as diretrizes para a realizao dos
procedimentos licitatrios por meio dos estudos autorizados.
10. Ressalte-se que nos termos do inciso XV do artigo 27 da Lei 10.233/2001, alterado pela Lei 12.815/2013,
compete Antaq conduzir os procedimentos licitatrios seguindo as diretrizes estipuladas pelo Poder
Concedente. Os estudos referentes aos projetos de concesso e de arrendamento constituem fase anterior ao
certame.
II - Sobre a delegao de atividades tpicas de Estado
11. Outro argumento do representante seria de que a EBP estaria usurpando competncias legais da Antaq e
da SEP/PR ao realizar estudos sobre a modelagem da licitao, que seria competncia indelegvel do Estado.
12. importante observar que a Portaria-SEP 38/2013 no delegou nenhuma competncia representada. A
autorizao compreende a realizao de estudos "destinados a subsidiar a Secretaria de Portos da Presidncia
da Repblica - SEP/PR na preparao dos estudos que fundamentaro os procedimentos licitatrios". Essa
diferena relevante porque a referida Portaria no concedeu EBP nenhuma competncia para decidir a
modelagem da licitao.
13. Note-se que conforme informaes colhidas no mbito do levantamento objeto do TC 009.974/2013-0,
esses estudos veem sendo analisados e aprovados por comisso formada por servidores da Antaq e da SEP/PR
para, ento, constituir os estudos oficiais do Governo para a licitao. Os estudos aprovados por tal comisso
para um primeiro bloco de projetos a serem licitados foram colocados em consulta pblica, pela Antaq, no
perodo de 12/8 a 6/9/2013. No se pode afirmar, portanto, que a EBP tenha recebido autorizao para tomar
decises sobre os procedimentos licitatrios ou delegao de atividades tpicas de Estado.
III - Sobre a obrigatoriedade de licitao para contratao dos estudos
14. O representante alega que a Portaria-SEP/PR seria ilegal porque a contratao desses estudos s poderia
ocorrer por licitao.
15. Essa alegao foi detalhadamente analisada na instruo de pea 5, que tratou do pedido de medida
cautelar realizado pelo representante, inclusive com fundamentao em outros julgados desta Corte.
16. Repise-se que o art. 21 da Lei 8.987/1995 claro ao afirmar que:
Art. 21. Os estudos, investigaes, levantamentos, projetos, obras e despesas ou investimentos j efetuados,
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vinculados concesso, de utilidade para a licitao, realizados pelo poder concedente ou com a sua
autorizao, estaro disposio dos interessados, devendo o vencedor da licitao ressarcir os dispndios
correspondentes, especificados no edital. (Grifo nosso).
17. Esse artigo no impossibilitou a realizao de licitao. Mas a legislao buscou, nesse caso, delegar
Administrao, e sua legtima discricionariedade, escolher entre o procedimento licitatrio ou a mera
autorizao quando precisar obter estudos para a realizao de certames. Acrescente-se que a segunda opo
representa risco para as consultorias, na medida em que o ressarcimento depende da aprovao do estudo e
da efetiva realizao da licitao.
18. No cabe a este Tribunal, dessa forma, exigir da Administrao a realizao de certame para contratao
de estudos de viabilidade quando a Lei atribui tal conduta sua discricionariedade.
IV - Sobre as justificativas para os valores a serem ressarcidos pelos estudos
19. Segundo a resposta da SEP (pea 20), inicialmente, a EBP teria proposto valor de R$ 65 milhes para a
execuo integral dos estudos, de forma que R$ 57 milhes seriam para ressarcir at 160 projetos de
arrendamentos e R$ 8 milhes para os estudos relativos s concesses dos portos de Manaus/AM e
Imbituba/SC. Isso representaria, conforme afirma a Secretaria, cerca de 0,378% dos R$ 17,2 bilhes dos
investimentos previstos para o programa de concesses constante do Programa de Investimento em Logstica:
Portos, lanado por ocasio da edio da MP 595/2012.
20. Alm disso, a EBP postulou que as remuneraes por projeto fossem escalonadas, sendo que os primeiros
arrendamentos estariam sujeitos a ressarcimentos maiores, conforme a tabela a seguir:
Terminais licitados Dispndio varivel (R$)
50 ou menos 530.000,00
51 a 90 410.000,00
91 a 120 270.000,00
121 a 140 165.000,00
Fonte: pea 20, p. 15.
21. Segundo a SEP, a proposta foi enviada Antaq para que analisasse tecnicamente os valores apresentados,
"parametrizando-os com outros setores de infraestrutura na elaborao de estudos anlogos".
22. A Antaq, ento, realizou, em conjunto com a SEP/PR, pesquisa de mercado sobre os valores cobrados para
a realizao de 128 Estudos de Viabilidade Tcnica e Econmica (EVTE) em portos. Do resultado, calculou-se a
mdia de R$ 232.788,68 por arrendamento, com desvio padro de R$ 121.178,99. A Agncia ressaltou, ainda,
que todos esses EVTE"s contemplavam menos atividades e produtos do que aqueles prometidos pela EBP,
porm a maioria foi encomendada individualmente, ou seja, no era possvel verificar o ganho de escala
dessas contrataes (pea 20, p. 37).
23. Por todas essas incertezas, a Antaq entendeu que no era recomendado comparar os custos desses
estudos para cumprir a demanda solicitada pela SEP/PR. A Agncia, ento, props uma metodologia
alternativa, que foi utilizada pela Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) para avaliar os custos dos estudos
dos aeroportos de Guarulhos, Campinas e Braslia. Tal tcnica consistiu em definir o valor teto de
ressarcimento considerando a razo entre o valor dos estudos e o dos investimentos previstos.
24. Nesse sentido, o rgo Regulador selecionou procedimentos licitatrios nos setores de transmisso (12
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lotes) e gerao de energia eltrica (9 hidreltricas, incluindo Belo Monte), alm do Trem de Alta Velocidade
(TAV) e a concesso do aeroporto de So Gonalo do Amarante (Asga). A mdia das razes em todos esses
projetos foi o equivalente a 0,37103%, que ao fim foi o valor fixado pela SEP/PR como limite de ressarcimento
dos estudos autorizados.
25. Percebe-se do exposto que a Antaq e a SEP/PR justificaram de forma fundamentada o valor de
ressarcimento dos estudos elaborados pela EBP. A primeira metodologia apresentada (mdia do custo de
EVTE"s em portos) parece no ser adequada em virtude do elevado desvio padro verificado. Adicionalmente,
entende-se razovel a concluso da Antaq sobre essa metodologia no refletir adequadamente o ganho de
escala da contratao simultnea de 161 projetos.
26. A metodologia escolhida pela Antaq e pela SEP/PR afigura-se mais razovel, principalmente por considerar
no seu bojo licitaes ocorridas em outros setores nos quais a metodologia para a realizao de estudos de
viabilidade encontra-se mais madura.
27. Acrescente-se, por fim, que diante da magnitude dos valores de receitas e despesas envolvidas nos
projetos objetos dos estudos, infere-se que o percentual de 0,37103% no ocasionar impacto significativo
sobre os valores resultantes da licitao.
28. Conclui-se que a Antaq e a SEP/PR justificaram de forma fundamentada a definio dos valores mximos
de ressarcimento da EBP, previstos na Portaria-SEP 38/2013.
V - Sobre o favorecimento da EBP pela SEP/PR
29. O representante alega favorecimento da EBP em virtude de: (i) a empresa ter participado de reunies com
a Casa Civil da Presidncia da Repblica antes da aprovao da Medida Provisria 595/2012 e de ser
autorizada a realizar os estudos; (ii) a SEP/PR trabalhar em conjunto com a EBP a partir de relatrios parciais
do estudo realizado, o que violaria o princpio da impessoalidade; (iii) a SEP/PR no ter realizado chamamento
pblico, com ampla divulgao, antes da autorizao ser concedida EBP, citando como bom exemplo os
procedimentos estabelecidos na Resoluo-ANAC 192/2011; (iv) o prazo de 20 dias para que outras empresas
requeressem SEP/PR a autorizao para elaborao de estudos ser considerado exguo para a deciso de
realizar estudos de tamanho escopo; e (v) haver restrio participao de outras empresas pelo fato de o
objeto da autorizao no poder ser fracionado.
30. Para fundamentar a informao contida no item (i), o representante anexou sua petio inicial notcia
veiculada em 1/5/2013 (pea 1, p. 26), segundo a qual os estudos j estariam em andamento pela EBP antes
da converso da MP 595/2012.
31. A SEP/PR, em resposta diligncia desta Corte, esclareceu que a EBP formalizou requerimento para
elaborao dos estudos em 19/2/2013 (pea 12, p. 43), motivada pela Portaria-SEP 15/2013, que comunicou a
publicao das informaes relativas aos empreendimentos porturios passveis de licitao, conforme
previsto do artigo 49 da MP 595/2012.
32. A Secretaria alega que o anncio de novos empreendimentos tambm foi amplamente divulgado na mdia
impressa, eletrnica e televisiva, dando publicidade aos objetivos do Governo.
33. Considerando que a EBP solicitou autorizao SEP/PR em 19/2/2013 e a obteve em 14/3/2013, com a
publicao da Portaria-SEP 38/2013, natural que notcia apresentada pelo representante, datada de
1/5/2013, informasse que os estudos j estavam em andamento. Assim, conclui-se que o representante no
comprovou que a EBP estaria elaborando os estudos antes de obter a respectiva autorizao junto referida
Secretaria.
34. Quanto ao item (ii), no se observa ilegalidade na conduta do Governo de reunir-se com a EBP para avaliar
trabalhos parciais. O princpio da impessoalidade, segundo comenta pacificamente a doutrina, firma que a
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Administrao pauta-se pelo interesse pblico e no por interesses pessoais. A discusso de verses
preliminares dos estudos no caracteriza que a SEP/PR se empenha em promover o interesse pessoal da
empresa autorizada, que a aprovao dos estudos e a realizao da licitao, mas sim o interesse pblico de
obter o trabalho mais adequado ao planejamento e aos objetivos estatais. De forma similar, tambm no se
caracterizaria ilegalidade a ocorrncia de reunies da Administrao com consultoria contratada via licitao
para avaliao de aspectos dos estudos em realizao.
35. De certa forma, ademais, esse tipo de iniciativa desejvel, pois impede que recursos e tempo sejam
desperdiados em caminhos claramente contrrios s expectativas estatais quando autoriza ou contrata esse
tipo de estudo.
36. Deve-se alertar, contudo, que violaria o princpio da isonomia se a Administrao preterisse empresas
desse tipo de feedback quando existissem outras firmas autorizadas ou contratadas disputando a possibilidade
de ofertar o estudo mais adequado.
37. Em relao aos itens (iii) e (iv), a SEP/PR informou em reunio (pea 17) que houve ampla divulgao da
reforma do setor porturio pretendida pelo Governo Federal, quando da edio da Medida Provisria
595/2012. No entanto, no possvel afirmar que a SEP/PR tenha promovido oficialmente espcie de
chamamento pblico para empresas interessadas em ofertar estudos para os projetos a serem licitados. Note-
se que a Portaria SEP 15/2013(pea 26) apenas comunicou a publicao em seu stio eletrnico da relao dos
empreendimentos passveis de licitao.
38. No se pode concluir que a mera divulgao das reas, dos planos e dos objetivos do Governo com a
reforma porturia seja informao suficiente para que possveis interessados requeiram autorizao para a
elaborao de estudos. Lembre-se que tais estudos poderiam ser elaborados diretamente pelo Governo,
licitados ou autorizados. Com a divulgao das reas, a SEP no deixou clara sua opo pela autorizao.
39. Assim, entende-se quanto a este ponto que, apesar de no haver ilegalidade na Portaria SEP 38/2013, a
divulgao clara do objetivo de autorizar a elaborao de estudos, antes da autorizao concedida EBP,
estabelecendo os critrios objetivos para conceder autorizaes e de seleo dos estudos ofertados, conferiria
maior transparncia aos procedimentos da SEP e dotaria a Administrao da possibilidade de escolher o
melhor produto ofertado para o interesse pblico.
40. Cite-se que, de certa forma, era esperado que a EBP procurasse a SEP para obter a referida autorizao,
mesmo sem um chamamento pblico claro, uma vez que a empresa j vinha elaborando estudos de concesso
para outros setores de infraestrutura, como rodovias e aeroportos, e conhecia, portanto, a previso legal
contida na Lei 8.987/1995 e os procedimentos adotados em outros setores, de forma a nortear sua iniciativa
do pedido de autorizao. No se poderia prever, contudo, que outras empresas capacitadas e interessadas na
elaborao dos referidos estudos entendessem claramente a inteno da SEP conceder autorizaes apenas
com a divulgao das reas a serem licitadas.
41. Acrescente-se que, de fato, no parece razovel que em 20 dias uma consultoria consiga tomar a deciso
de adentrar estudo de tamanha complexidade e com elevados custos de elaborao envolvidos. Ainda mais
quando empresa do porte da EBP estivesse previamente autorizada a faz-lo. Assim, embora tenha havido
divulgao, desde a edio da MP 595/2012, de que o Governo planejava licitar diversos arrendamentos e
investir sobremaneira nos portos, as empresas porventura interessadas em ofertar estudos no possuam,
desde essa poca, informaes claras e suficientes para aceitar tal empreitada
42. Essa situao demonstra que o art. 21 da Lei 8.987/1995 carece de regulamentao firme que garanta s
empresas interessadas em ofertar estudos que sero tempestivamente avisadas desse tipo de oportunidade,
bem como ao controle, interno e externo, requisitos mnimos de anlise para atuar no resguardo da
legalidade, eficincia e eficcia das decises tomadas pela Administrao.
43. desarrazoado que dentro da Administrao a faculdade estabelecida pelo referido artigo receba
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tratamentos to diferentes em relao publicidade. Inclusive, causam estranheza os procedimentos adotados
pela SEP/PR de realizar o chamamento pblico ao mesmo tempo que autoriza a EBP a iniciar os trabalhos.
Ademais, no h regulamentao prvia de como sero julgados os trabalhos caso mais de uma empresa seja
autorizada a realiz-los ou mesmo o qu poderia levar a Administrao a negar o pedido de uma consultoria
interessada em ofertar estudos.
44. Em 23/8/2013, foi realizada reunio com servidores da SEP/PR (pea 17) onde se questionou a existncia
de outros interessados na realizao dos trabalhos. A equipe respondeu que surgiram apenas empresas
buscando confeccionar estudos parcelados, em desacordo com o requerido pela mencionada Portaria. Todo
esse contexto de incerteza, de falta de publicidade e de critrios para julgamento, aceitao e denegao de
estudos sem dvida contribuiu para o desinteresse de outras empresas. Assim, o prprio processo de o Poder
Pblico obter estudos desenvolvidos pelo setor privado est sendo prejudicado pela falta de regulamentao
dessa norma.
45. Apesar de todo esse contexto, contudo, no h notcias nos autos e em outros processos desta Corte sobre
ter havido outras empresas interessadas em concorrer com a EBP. Nota-se, assim, que no se pode
contabilizar qualquer prejuzo, financeiro ou no, ao processo iniciado especificamente com a publicao da
Portaria-SEP 38/2013, objeto deste processo. No razovel, portanto, postular por sua anulao quando no
houve comprovao de quaisquer direitos subjetivos violados. Materializa-se, aqui, o princpio jurdico do pas
de nullit sans grief (no h nulidade sem prejuzo). Ou seja, mesmo admitindo a omisso da SEP/PR no
tocante publicidade, no se entende necessrio para o processo em tela qualquer atuao desta Corte
tendente a conceder novo prazo para manifestao de interessados ou a paralisao dos trabalhos em
andamento, ainda mais considerando o estgio avanado dos estudos em realizao pela EBP.
46. prudente, todavia, determinar SEP/PR que, com fundamento na sua competncia constante do art. 16,
inciso II da Lei 12.815/2013 e na prerrogativa existente no artigo 21 da Lei 8.987/1995, regulamente, antes
de emitir novas autorizaes para elaborao de estudos sobre arrendamentos porturios e concesses de
portos organizados, o art. 21 da Lei 8.987/1995, de forma que sejam estabelecidos requisitos mnimos de
publicidade para o chamamento de interessados, de aceitao e denegao de pedidos de autorizao, bem
como estabelea, com a devida publicidade, previamente a cada chamamento a ser emitido, os critrios de
julgamento e de escolha dos estudos ofertados.
47. Quanto a este ponto, por fim, cabe mencionar que no h padro entre os procedimentos utilizados pelos
diversos rgos e entidades responsveis pelas outorgas de concesses e permisses para operacionalizar as
autorizaes previstas no artigo 21 da Lei 8.987/1995. O estabelecimento de diretrizes gerais de atuao
pode contribuir para mitigar as incertezas, os riscos e os questionamentos relacionados aos diferentes
processos, como os ocorridos no mbito desta representao. Sendo assim, entende-se pertinente recomendar
Casa Civil que avalie a necessidade de regulamentar a questo, estabelecendo diretrizes gerais para a
atuao dos diversos rgos que possam utilizar a prerrogativa prevista no artigo 21 da Lei 8.987/1995.
Entende-se oportuno, ainda, recomendar Casa Civil que oriente os rgos da administrao pblica a no
emitirem novas autorizaes antes de disciplinados e devidamente divulgados os critrios para obteno das
autorizaes e para a escolha dos estudos ofertados.
48. Sobre a proibio de fracionamento dos estudos (item v), a SEP/PR afirmou que a anlise do setor como
um todo seria crucial, considerando que os arrendamentos porturios sendo estudados so parte do Programa
de Investimentos de Logstica (PIL). Tal programa, segundo a Secretaria, busca construir o planejamento
integrado e multimodal dos fluxos de cargas do pas, com o propsito de reduzir custos para sua
movimentao. Alm disso, uma anlise fracionada correria o risco de incorporar cargas em duplicidade e
dificultaria a formao de uma viso sistmica. Convm citar ipsis litteris o seguinte trecho da resposta (pea
20 , p. 3)
Em paralelo, os estudos que subsidiam a preparao dos processos licitatrios das 159 reas mencionadas na
Portaria n 38 foram elaborados diante da Lei n 12.815/2013, que centraliza o planejamento e licitaes de
reas em portos organizados na SEP e na ANTAQ. Neste contexto, o planejamento integrado da malha logstica
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brasileira e a centralizao dos processos de licitaes e planejamento porturio caracterizam um esforo
generalizado do Governo Federal de ampliar o escopo de anlise dos problemas de infraestrutura nacional e
operacionalizar solues logsticas sistmicas, que alteram de maneira significativa os fluxos de carga, e,
consequentemente, os custos logsticos no Pas. Assim, os impactos do transporte intermodal devem ser
considerados na delimitao do objeto dos arrendamentos.
A necessidade de se estudar o todo dialoga com este contexto geral de planejamento integrado, e facilita sua
implantao. Inclusive, ressalte-se que, sob a tica do setor porturio, este planejamento est alinhado com
as melhores prticas internacionais.
(...)
Avaliar de maneira sistmica a vocao dos terminais porturios, inclusive para definir o objeto das reas que
sero licitadas, fundamental, visto que a anlise isolada de um terminal ou porto incapaz de capturar as
complexas transformaes na malha logstica nacional, e, por conseguinte, de aperfeioar a vocao de cada
terminal porturio.
49. Entende-se razovel os argumentos da SEP/PR. A falta de viso sistmica do Governo em relao
movimentao de cargas e o consequente planejamento insuficiente do setor porturio j foram reconhecidos
por este Tribunal nos Acrdos 1.904/2008 e 2.896/2009, ambos do Plenrio, no mbito do Tema de Maior
Significncia: Portos.
50. Assim, nesse momento inicial do planejamento porturio, em que falta ao Governo conhecimento do todo,
a restrio estabelecida na Portaria-SEP 38/2013 se mostra razovel. A partir do momento em que essa viso
sistmica seja elaborada, ser mais fcil ao planejamento estatal atualizar os dados de maneira fracionada,
por meio de novos estudos e pesquisas de mercado focados para determinada regio ou carga, por exemplo.
Portanto, embora seja razovel supor que o nmero de interessados em realizar os estudos fosse maior caso
autorizado o fracionamento dos estudos, entende-se que o contexto e o interesse pblico, nesse caso,
justificam essa limitao.
51. Conclui-se, portanto, no haver irregularidades na Portaria-SEP 38/2013 em relao impossibilidade de
fracionamento dos estudos.
III - Da relao da EBP com o Governo
52. A EBP uma empresa privada criada em 18/1/2008 com o objetivo de coordenar a elaborao de estudos,
prestar assessoria tcnica e estruturar projetos privados para explorao de atividade econmica ou projetos
pblicos de infraestrutura. Seus acionistas so o Banco do Brasil, Banco Esprito Santo, Bradesco, Citibank,
Ita-BBA, Santander, HSBC e Banco Votorantim, alm do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES), todos com igual participao no capital social da empresa.
53. Ressalte-se que sua constituio foi analisada pelo Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade),
no processo AC 08012.002939/2008-47. No voto que subsidiou o Acrdo, do Conselheiro Olavo Zago
Chinaglia, o mercado relevante foi definido como o de consultoria para o setor pblico, no nicho de
estruturao de projetos de infraestrutura. Na viso do referido rgo, na efetivao da empresa no ocorreu
qualquer concentrao horizontal ou vertical no mercado na medida em que ela atuar em atividade estranha
atuao dos seus scios, que so grupos dedicados a atividades financeiras.
54. Destacou que seu estatuto foi construdo de forma a evitar que a EBP participe de qualquer licitao e que
seus scios estaro permanentemente segregados do nvel operacional e da anlise tcnica de projetos para
evitar que possam se apossar de qualquer informao privilegiada sobre os estudos de determinada licitao
de forma prematura. Menciona tambm que existem regras de governana para garantir a independncia dos
administradores da EBP dos scios.
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https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlHighLight?key=ACORDAO-LEGADO-117995&texto=2b2532384e554d41434f5244414f253341333336322b4f522b4e554d52 9/38
55. Em sua concluso, o Conselheiro aprovou a constituio da empresa condicionada a que certas regras
estaturias fossem mantidas, especialmente aquelas que tratam de mudana de objeto, do quorum para
deliberao, da necessidade de auditoria independente das demonstraes financeiras e da publicidade dos
seus atos.
A relao da EBP com o BNDES
56. Dentro desse tema, digno de nota, que a EBP possui Convnio de Cooperao Tcnica (CCT) firmado com
o BNDES (pea 23). Ele foi assinado visando "estruturao de projetos de infraestrutura que impliquem
relaes contratuais de longo prazo entre a Administrao Pblica e os agentes privados, especialmente
concesses e PPPs".
57. Ele traz como objetivo o crescimento sustentado de longo prazo do Brasil por meio da eliminao de
gargalos e expanso de infraestrutura fsica e social. E para esse fim, afirma que so necessrios projetos
bem estruturados, baseados em estudos de viabilidade tcnica slidos e imparciais.
58. Nesse sentido, caberia EBP selecionar os projetos, definir o escopo dos estudos, contratar consultorias,
prover recursos financeiros e divulgar os estudos aps sua concluso. Ao BNDES caberia acompanhar o
gerenciamento e a execuo dos estudos, promovendo o alinhamento com as diretrizes e polticas pblicas
setoriais, zelando pela imparcialidade, qualidade e condies de concorrncia; promover a interlocuo com os
rgos da Administrao Pblica e manifestar-se sobre a documentao relativa aos estudos, incluindo
relatrios, minutas de editais e contratos de concesso.
59. Sobre tal convnio, o Acrdo do Cade que aprovou a constituio da EBP afirmou:
A parceria com o BNDES justificada como uma forma de garantir a imparcialidade na estruturao dos
projetos, afastando qualquer preocupao quanto a assimetrias de informao na elaborao dos projetos pela
EBP. Assim, o papel do BNDES nas atividades da companhia recm-criada dever ser o de supervisionar a
elaborao dos estudos e servir de mediador entre a empresa e os entes pblicos, nos termos de convnio de
cooperao tcnica assinado entre o BNDES e os scios privados da EBP.
60. Embora o Cade tenha ressaltado pontos positivos no Convnio, causa estranheza essa parceria com o
BNDES, que o banco pblico responsvel pela maior parte dos financiamentos brasileiros de infraestrutura e
um de seus scios, considerando ainda que a EBP uma empresa privada que visa ao lucro.
61. Deve-se reconhecer que se trata de documento bastante genrico que no permite fazer nenhuma anlise
sobre a existncia de privilgios EBP decorrentes de sua relao com o BNDES, em termos de estrutura, de
pessoal, ou mesmo sobre a possibilidade de a empresa privada vir a obter qualquer informao ou
documentao de forma privilegiada. Uma vez que o termo no detalha operacionalmente como ocorreria essa
parceria, concluses sobre indcios de privilgios ou de que a atuao da referida empresa esteja eivada de
ilegalidade necessitam de anlise mais aprofundada.
62. Embora no se negue a competncia deste Tribunal para investigar detidamente o trmite operacional
dessa parceria luz do estatuto da EBP e do marco legal pertinente, com seus possveis desdobramentos, no
se pode reconhecer nesse momento a sua conexo ou os seus impactos sobre o objeto dos presentes autos - a
autorizao concedida pela SEP para a EBP, por meio da Portaria 38/2013.
63. Caso seja do interesse desta Corte, entende-se que tal investigao deve se dar no mbito de processo de
fiscalizao especfico, proposto pelo Plenrio, pelo Relator e pelas Unidades Tcnicas deste Tribunal,
conforme o artigo 244 do Regimento Interno do TCU, a Resoluo TCU 185/2005 e a Portaria TCU 82/2006.
BENEFCIOS DO CONTROLE
64. Os benefcios das aes de controle decorrentes da anlise da representao em tela so considerados
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qualitativos e coadunam-se com os itens 56.8 ("aumentar a eficincia na estrutura, em procedimentos ou no
exerccio de competncias e atribuies"), 56.9 ("melhorar a gesto administrativa (melhorias na organizao,
na forma de atuao)" e 66.7. ("exerccio da competncia do TCU em resposta demanda da sociedade") do
anexo da Portaria - Segecex 10/2012. O VRF no se aplica.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
65. Diante do exposto, prope-se submeter os autos considerao da Ministra-Relatora Ana Arraes com o
seguinte encaminhamento:
I - conhecer da presente representao para, no mrito, consider-la parcialmente procedente, nos termos do
art. 237, Pargrafo nico, do Regimento Interno do TCU;
II - determinar a Secretaria Especial de Portos (SEP), com fundamento na sua competncia constante do art.
16, inciso II, da Lei 12.815/2013, e na prerrogativa existente no artigo 21 da Lei 8.987/1995, que
regulamente os procedimentos pertinentes, antes de emitir novas autorizaes para elaborao de estudos
sobre arrendamentos porturios e concesses de portos organizados, de forma que sejam estabelecidos
requisitos mnimos de publicidade para o chamamento de interessados, de aceitao e denegao de pedidos
de autorizao, bem como estabelea, com a devida publicidade, previamente a cada chamamento a ser
emitido, os critrios de julgamento e de escolha dos estudos ofertados;
III - Recomendar a Casa Civil da Presidncia da Repblica, com fulcro no artigo 250 do Regimento Interno
desta Corte, que:
a) avalie a necessidade de regulamentar o artigo 21 da Lei 8.987/1995, estabelecendo diretrizes gerais para a
atuao dos diversos rgos que possam utilizar a prerrogativa de autorizar a elaborao de estudos de
viabilidade de projetos de concesso de servios pblicos;
b) que oriente os rgos da administrao pblica a no emitirem novas autorizaes antes de disciplinados e
devidamente divulgados os critrios para obteno das autorizaes previstas no artigo 21 da Lei 8.987/1995
e para a escolha dos estudos ofertados; e
IV - arquivar o presente processo, com espeque no art. 169, inciso V, do RITCU c/c o art. 40, inciso V, da
Resoluo 191/2006."
2. O Ministrio Pblico divergiu da SefidTransporte e se manifestou nos seguintes termos:
"2. Por meio da referida portaria, a sociedade empresarial Estruturadora Brasileira de Projetos S.A (EBP) foi
autorizada pela SEP/PR, sem licitao, a desenvolver estudos para subsidiar a preparao de procedimentos
licitatrios de concesses de portos organizados e de arrendamentos porturios.
3. A EBP uma sociedade empresarial por aes formada pelos seguintes acionistas: Banco do Brasil, Banco
Esprito Santo, Bradesco, Citibank, Ita-BBA, Santander, HSBC, Banco Votorantim e Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (Bndes). Essas instituies financeiras podem atuar posteriormente
fase de licitaes das concesses (ou parcerias pblico-privadas - PPP) no fornecimento de suporte financeiro
ao vencedor dos certames (financiamento aos futuros concessionrios, por exemplo).
4. As autorizaes que a EBP vm recebendo de rgos pblicos da esfera federal, a exemplo daquela
conferida pela SEP/PR por meio de sua Portaria 38/2013, tm como embasamento legal o seguinte dispositivo
da Lei 8.987/1995, que disciplina, entre outros aspectos, o regime de concesso e permisso da prestao de
servios pblicos, previsto no art. 175 da Constituio Federal:
Art. 21. Os estudos, investigaes, levantamentos, projetos, obras e despesas ou investimentos j efetuados,
vinculados concesso, de utilidade para a licitao, realizados pelo poder concedente ou com a sua
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autorizao, estaro disposio dos interessados, devendo o vencedor da licitao ressarcir os dispndios
correspondentes, especificados no edital.
(grifo nosso)
5. A partir da edio da Lei 8.215/2013 (Lei dos Portos), essa modalidade de ressarcimento foi prevista no
correspondente decreto regulamentador (Decreto 8.033/2013), nos seguintes termos:
Art. 6o A realizao dos estudos prvios de viabilidade tcnica, econmica e ambiental do objeto do
arrendamento ou da concesso, quando necessria, dever observar as diretrizes do planejamento do setor
porturio.
()
3o O poder concedente poder autorizar a elaborao, por qualquer interessado, dos estudos de que trata o
caput e, caso esses sejam utilizados para a licitao, dever assegurar o ressarcimento dos dispndios
correspondentes.
(grifos nossos)
6. pea 8, por meio de despacho da relatora destes autos, Ministra Ana Arraes, foi negada medida cautelar
solicitada pelo representante, no sentido de que fossem suspensos os efeitos da Portaria SEP/PR 38/2013.
7. Aps a realizao de diligncia junto SEP/PR, o processo foi analisado pela Secretaria de Fiscalizao de
Desestatizao e Regulao de Transportes deste Tribunal (SefidTransporte), nos termos da instruo pea
27, a qual sugeriu o conhecimento e a procedncia parcial da representao.
8. Alm disso, a unidade tcnica, por considerar apenas a existncia de falhas na autorizao concedida
EBP, props que fosse dirigida SEP/PR determinao para que fossem regulamentados os futuros
procedimentos similares queles autorizados por meio da Portaria SEP/PR 38/2013, com base na prerrogativa
constante do art. 21 da Lei 8.987/1995.
9. Para a Casa Civil da Presidncia da Repblica (CC/PR), a SefidTransporte sugeriu duas recomendaes:
primeiro, que fosse avaliada a necessidade de regulamentao do mencionado dispositivo da Lei 8.987/1995,
em termos de diretrizes gerais para a atuao dos rgos pblicos que detivessem prerrogativas de
autorizao similares s da SEP/PR, e, segundo, que fossem os rgos da Administrao Pblica orientados a
no emitirem novas autorizaes at que sejam disciplinados e devidamente divulgados os critrios para
obteno das autorizaes previstas no art. 21 da Lei 8.987/1995 e para a escolha dos estudos ofertados.
10. Por meio do despacho pea 30, a Ministra Ana Arraes solicitou o pronunciamento do Ministrio Pblico de
Contas, "diante do contedo jurdico da matria tratada nos autos" (item 3 do despacho).
11. Estando os autos em meu gabinete, o representante acostou documento com arrazoados que foram
considerados na anlise efetuada ao longo deste parecer (pea 31). Por meio desse expediente, o
representante solicitou, novamente, a adoo de medida cautelar para que fossem suspensos os efeitos da
Portaria SEP/PR 38/2013. Acrescentou, nesse novo pedido, que tambm fossem suspensos os "respectivos
processos licitatrios decorrentes da Portaria SEP n 38/2013, at que ocorra a adequada apurao dos fatos
por esse Egrgio TCU" (pea 31, p. 7).
12. Destaco que, alm deste parecer, manifestei-me sobre a atuao da EBP no TC 015.245/2013-6, tambm
por solicitao da Ministra Ana Arraes, relatora desse processo, que trata de representao da sociedade
empresarial IQS Engenharia Ltda. contra possveis irregularidades cometidas pela Secretaria de Aviao Civil
da Presidncia da Repblica (SAC/PR). A IQS insurgiu-se contra a escolha dos estudos da EBP pela SAC/PR, no
contexto de seleo de sociedades empresariais via autorizao do art. 21 da Lei 8.987/1995, para
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desenvolvimento de estudos tcnicos preparatrios concesso do Aeroporto Internacional do Rio de
Janeiro/Galeo - Antnio Carlos Jobim e do Aeroporto Internacional Tancredo Neves, localizado em Minas
Gerais.
13. Com relao presente representao, discordo de parte das concluses e do encaminhamento sugerido
pela SefidTransporte, tendo em vista que os indcios de irregularidades que passo a explorar adiante neste
parecer, similares queles que verifiquei no TC 015.245/2013-6, evidenciam tratamento privilegiado da
SEP/PR - e de outras instncias do governo federal - EBP, com relao autorizao concedida por meio da
Portaria SEP/PR 38/2013.
I
14. Antes de adentrar no exame da primeira irregularidade, acerca do referido tratamento diferenciado
conferido pela SEP/PR EBP, destaco que no h ilegalidade no afastamento do dever de licitar quando o
Poder Pblico decide pelo emprego da autorizao prevista no art. 21 da Lei 8.987/1995 ou no art. 6, 3, do
Decreto 8.033/2013, no caso do setor porturio.
15. Esse mecanismo pode ser utilizado de modo legtimo, caso mantenha a isonomia entre as sociedades
empresariais que atuam no setor de elaborao de projetos para obras de infraestrutura, especificamente no
setor de concesses (comuns) e PPPs, caso da EBP.
16. O que se verificou antes da edio da Portaria SEP/PR 38/2013 foi o desrespeito ao princpio da isonomia,
considerando que, ao menos desde o final de 2012, a EBP j mantinha negociaes com a SEP/PR, com
conhecimento da CC/PR. Essa concluso decorre da presena de gestores da SEP/PR, da Agncia Nacional de
Transportes Aquavirios (Antaq) e do Bndes, bem como do Diretor-Geral da EBP, Sr. Hlcio Tokeshi, em
reunio realizada no dia 26/12/2012 com a Ministra-Chefe da Casa Civil, Gleisi Hoffmann (agenda da ministra
disponvel em: http://www.casacivil.gov.br/ministro/agenda-da-ministra/2012/12/26-de-dezembro-de-
2012).
17. Antes da edio da Portaria SEP/PR 38/2013, outras duas reunies com a participao da Ministra-Chefe
da Casa Civil, Gleisi Hoffmann, tambm contaram com a presena de representantes da EBP, em 17/1/2013
(http://www.casacivil.gov.br/ministro/agenda-da-ministra/2013/01/17-de-janeiro-de-2013) e 21/1/2013
(http://www.casacivil.gov.br/ministro/agenda-da-ministra/2013/01/21-de-janeiro-de-2013).
18. A cronologia dos fatos e atos emanados da SEP/PR demonstram que a EBP j tinha conhecimento dos
planos do governo federal para o setor de portos, com relao s futuras concesses e arrendamentos, antes
que outros concorrentes dessa sociedade empresarial tivessem tido a mesma oportunidade, o que implica
favorecimento, em face da assimetria de informaes.
19. Em 18/2/2013 foi publicada no Dirio Oficial da Unio (DOU) a Portaria SEP/PR 15/2013, de 15/2/2013
(pea 26), por meio da qual a SEP/PR apenas deu notcia que em seu site na Internet estariam disponveis
"informaes relativas aos empreendimentos dentro dos Portos Martimos Organizados, passveis de serem
licitados, conforme previsto no Artigo 49 da Medida Provisria n 595/2012 [convertida na Lei 12.815/2013]".
20. Um dia aps a publicao da mencionada portaria, em 19/2/2013, a EBP solicitou autorizao da SEP/PR
para elaborar os estudos (pea 20 - p. 12-25), tendo sido concedida referida autorizao um ms depois, por
meio da Portaria SEP/PR 38/2013, de 14/3/2013 (publicada no DOU do dia seguinte).
21. Tendo em vista a celeridade desses procedimentos, conclui-se que a EBP j vinha interagindo com a
SEP/PR antes da publicao das Portarias 15/2013 e 38/2013, no mnimo, desde o final de 2012. Evidente,
portanto, o desrespeito aos princpios da impessoalidade, da moralidade, da isonomia e da publicidade, pois
no h permissivo constitucional e/ou legal que confira SEP/PR - ou a qualquer rgo pblico - atuar de
modo anti-isonmico em relao a sociedades privadas, tendo em vista o modo de interao com a EBP.
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22. Embora, conforme destaquei anteriormente, no fosse a SEP/PR obrigada a realizar licitao nos moldes
da Lei 8.666/1993 para obteno dos estudos prvios s futuras licitaes de concesses e arrendamentos,
haveria meios de atuao mais prudentes e aderentes ordem jurdica vigente, capazes de promover a
devida publicidade sobre as necessidades do governo federal em relao aos referidos estudos e, assim,
garantir a isonomia em relao a todos os possveis interessados em elabor-los.
23. Seria esperado, por exemplo, que a SEP/PR tivesse editado, primeiro, uma norma para divulgar seu
interesse na futura obteno de estudos (divulgao de arrendamentos e novas concesses de portos) e a
possibilidade de serem deferidas autorizaes para tal fim. Um segundo passo seria a divulgao de critrios
para a elaborao dos estudos (expectativas sobre o produto a ser entregue SEP/PR), para a qualificao dos
possveis proponentes desses estudos e, somente como passo final, serem publicadas, ao mesmo tempo, as
portarias de autorizao para os interessados qualificados. Mas, como ainda no existe decreto
regulamentador do art. 21 da Lei de Concesses, nem normas detalhadas para aplicao do art. 6, 3, do
Decreto 8.033/2013, conclui-se que a SEP/PR agiu sem a prudncia necessria e desejada para a situao.
24. Com intuito similar, mas com aplicao s PPPs, demonstram respeito publicidade e isonomia os
seguintes dispositivos do Decreto 5.977/2006, aplicvel apenas subsidiariamente (por analogia) avaliao e
seleo dos estudos relacionados Portaria SEP/PR 38/2013 (vide redao de seu art. 5):
Art. 3o As pessoas fsicas ou jurdicas da iniciativa privada que pretendam apresentar projetos, estudos,
levantamentos ou investigaes devero protocolizar, na Secretaria-Executiva do CGP [Comit Gestor de
Parceria Pblico-Privada Federal], requerimento de autorizao no qual constem as seguintes informaes:
(...)
III - indicao da solicitao do CGP que baseou o requerimento;
(...)
2o Sero recusados requerimentos de autorizao que no tenham sido previamente solicitados pelo CGP ou
que tenham sido apresentados em desconformidade com o escopo da solicitao.
(...)
(grifos nossos)
25. Na prtica, a EBP antecipou-se solicitao formal da SEP/PR - o que lhe deu vantagem competitiva em
relao a outros possveis interessados em elaborar os mesmos estudos -, considerando que foi dada
publicidade do interesse de obteno dos estudos apenas em 18/2/2013 (data de publicao da Portaria
SEP/PR 15/2013), mas sem qualquer detalhamento sobre qual seria o produto a ser entregue ao rgo
autorizador, o que s veio a ser externado pela SEP/PR por meio da Portaria 38/2013 (especialmente em seu
Anexo II - pea 4 - p. 2-3), concomitantemente autorizao conferida EBP. Conclui-se, por conseguinte,
pela existncia de negociaes prvias no formalizadas da EBP com a SEP/PR, antes da publicao das
Portarias 15/2013 e 38/2013.
26. Essa irregularidade, de tratamento da EBP com favorecimento e pessoalidade por parte da SEP/PR,
decorrente, em especial, da falta de regulamentao do art. 21 da Lei 8.987/1995 e de detalhamento da
aplicao do art. 6, 3, do Decreto 8.033/2013. Nesse sentido, corrobora-se a opinio da unidade tcnica,
conforme item 42 de sua instruo (pea 27):
42. Essa situao demonstra que o art. 21 da Lei 8.987/1995 carece de regulamentao firme que garanta s
empresas interessadas em ofertar estudos que sero tempestivamente avisadas desse tipo de oportunidade,
bem como ao controle, interno e externo, requisitos mnimos de anlise para atuar no resguardo da
legalidade, eficincia e eficcia das decises tomadas pela Administrao. (grifo nosso)
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27. Apesar de o art. 5 da Portaria SEP/PR 38/2013 fazer meno aplicao do Decreto 5.977/2006 para
avaliao e seleo dos estudos tcnicos que forem submetidos ao poder concedente, anlise a ser levada a
efeito por "Comisso especfica", verifica-se que o rol de irregularidades detectadas na atuao da SEP/PR
demonstra que o referido decreto no se mostra suficiente para balizar os procedimentos decorrentes da
aplicao do art. 21 da Lei 8.987/1995, mesmo que seja por analogia. Adiante ser abordado com maior
detalhamento essa limitao do arcabouo jurdico vigente.
28. Nesse sentido, mostra-se oportuno evoluir a jurisprudncia deste Tribunal, tendo em vista o teor do
Acrdo 112/2012-TCU-Plenrio, por meio do qual se apreciou representao em face da participao da EBP
no desenvolvimento dos estudos tcnicos sobre a 3 Etapa do Programa de Concesses de Rodovias Federais
(Procofe) e foi exarada a seguinte recomendao ao Ministrio dos Transportes:
9.2. recomendar ao Ministrio dos Transportes que utilize, por analogia, os ditames prescritos no Decreto n
5.977/2006, sempre que conceder autorizao para realizao por particulares dos estudos tcnicos de que
trata o art. 21 da Lei n 8.987/1995; (grifos nossos)
29. De qualquer forma, os procedimentos previstos no Decreto 5.977/2006 que prestigiam, entre outros, os
princpios da publicidade e da isonomia podem servir de ponto de partida para o futuro decreto
regulamentador do art. 21 da Lei 8.987/1995, nos casos que no se refiram s PPPs, bem como para as
normas que venham a dispor sobre a aplicao do art. 6, 3, do Decreto 8.033/2013.
30. Tendo em conta o desrespeito aos princpios da impessoalidade, da moralidade, da isonomia e da
publicidade, cabe realizar a audincia do titular da SEP/PR para que justifique a atuao dessa secretaria em
relao EBP, em especial por lhe conferir tratamento anti-isonmico, o que possibilitou sociedade
empresarial a obteno da autorizao para elaborao dos estudos para as futuras licitaes de concesses
de portos organizados e de arrendamentos porturios em condies privilegiadas.
31. Ainda no contexto de tratamento diferenciado conferido pelo governo federal EBP, cabe avaliar a
atuao do Bndes em apoio EBP.
32. Desde 2008, quando foi criada, a EBP vem recebendo suporte direto do Bndes em sua atuao e, a partir
de maro deste ano, formalmente via Convnio de Cooperao Tcnica (a ser adiante discutido), em afronta a
diversos princpios constitucionais e sem qualquer permissivo legal, com gozo de tratamento diferenciado
junto a diversos rgos e entidades pblicos federais.
33. O referido Convnio de Cooperao Tcnica foi firmado entre o banco e a EBP em 21/3/2013, "com vistas
cooperao tcnica para a estruturao de projetos de infraestrutura" (prembulo do convnio pea 23 - p.
1). Em especial, questiona-se a moralidade, a impessoalidade e a legalidade da atuao do Bndes junto a
rgos e entidades pblicos federais, em face da seguinte clusula do convnio:
2. Atribuies
2.1 Constituem atribuies das partes:
(...)
(ii) BNDES:
(...)
(c) promover a interlocuo com os rgos da Administrao Pblica direta e indireta da Unio, dos Estados e
Municpios, aps manifestao do rgo de que pretende realizar a licitao do Projeto desenvolvido no
mbito do Convnio;
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(pea 23 - p. 3 - grifo nosso)
34. Cabe averiguar o escopo da participao do Bndes junto a rgos pblicos federais nas negociaes de
estudos realizados pela EBP, visto no ser papel desse banco pblico a defesa de interesses privados
("promover a interlocuo") na esfera pblica.
35. Por ser a participao do Bndes de carter global, em quaisquer estudos que venham a ser elaborados pela
EBP junto a rgos pblicos, no tendo se restringido, portanto, apenas ao contexto da autorizao concedida
pela SEP/PR por meio da Portaria 38/2013, sugere-se o acolhimento da proposta da SefidTransporte,
conforme item 63 de sua instruo (pea 27).
36. Assim, ser proposta a autuao de representao (e no "processo de fiscalizao especfico, (...)
conforme o art. 244 do Regimento Interno do TCU (...)", nos termos sugeridos pela SefidTransporte no
referido item de sua instruo), com base no art. 237, inciso III, do Regimento Interno/TCU, para que a forma
de atuao do Bndes, em favor da EBP, seja avaliada pelo TCU. Cabe especial ateno, nessa avaliao,
quanto ao respeito aos princpios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade, em face do que dispe a
letra "c" do item "ii" da Clusula 2.1 do Convnio de Cooperao Tcnica firmado entre o banco e a EBP,
anteriormente transcrita.
II
37. No segundo segmento de irregularidades que envolvem a atuao da SEP/PR em relao EBP destaca-se
o prazo exguo para apresentao do plano de trabalho que foi (ou est sendo) executado por essa sociedade
empresarial, de apenas dez dias, conforme previsto no art. 2, inciso I, da Portaria SEP/PR 38/2013.
38. O prazo dado EBP para apresentar o plano de trabalho mostrar-se-ia vivel apenas se fosse tomado como
pressuposto a concluso do primeiro segmento de irregularidades que abordei neste parecer, de que essa
sociedade empresarial j vinha mantendo, de modo indevido, negociaes prvias com o rgo autorizador, a
SEP/PR, mesmo antes da edio da Portaria 15/2013, por meio da qual foi anunciado, to somente, que havia
empreendimentos dentro dos Portos Martimos Organizados passveis de serem licitados.
39. Soma-se a essa irregularidade um segundo aspecto que evidencia o tratamento diferenciado EBP, qual
seja, o prazo exguo para que outros interessados tambm manifestassem interesse em obter a autorizao
da SEP/PR para o mesmo trabalho que foi (ou vem sendo) executado pela EBP.
40. Assim disps o caput do art. 4 da Portaria SEP/PR 38/2013:
Art. 4 As pessoas fsicas ou jurdicas da iniciativa privada interessadas em oferecer projetos e estudos
tcnicos objeto da presente Portaria, podero apresentar requerimento de autorizao junto SEP/PR, no
prazo de 20 dias, no qual constem as informaes previstas nos incisos I, II e IV do art. 3 do Decreto n 5977,
de 2006. (grifo nosso)
41. Essa irregularidade foi ressaltada pela SefidTransporte em sua instruo pea 13 - p. 2 nos seguintes
termos:
8. Embora a autorizao para a EBP tenha sido concedida sem exclusividade, no gerando qualquer obrigao
para a Administrao, e o ressarcimento previsto no venha a utilizar diretamente recursos pblicos, nota-se
que alguns pontos carecem de detalhamento por parte da SEP/PR, notadamente a impossibilidade de
fracionamento dos estudos, incluindo o prazo aparentemente insuficiente para que outras empresas
apresentassem requerimento para atender a referida Portaria, e o valor do ressarcimento a que far jus a
EBP, caso os estudos sejam utilizados nas futuras licitaes. (grifo nosso)
42. Os prazos para que outros possveis interessados manifestassem interesse na confeco dos projetos, de
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vinte dias, e para apresentao do subsequente plano de trabalho (caso obtida a autorizao), de dez dias,
mostraram-se exguos e restritivos ampla participao, levando-se em conta a complexidade e o escopo dos
estudos para os 161 empreendimentos constantes do Anexo I da Portaria SEP/PR 38/2013.
43. O principal aspecto que materializa a irregularidade reside no fato de que a SEP/PR, na mesma portaria
que autorizou a EBP a elaborar os estudos, abriu a oportunidade para que outros possveis interessados
solicitassem a autorizao (no prazo de vinte dias da publicao da Portaria SEP/PR 38/2013), o que implicou
favorecimento da EBP, pois manteve negociaes prvias com a SEP/PR e iniciou em curto prazo os estudos,
e, em consequncia, desrespeito aos princpios da impessoalidade e da moralidade.
44. Cabe, portanto, a apresentao de razes de justificativa por parte do titular da SEP/PR, para que
justifique a exiguidade dos prazos previstos nos arts. 2, inciso I, e 4, caput, da Portaria SEP/PR 38/2013,
acerca, respectivamente, da apresentao do plano de trabalho e da manifestao de interesse por parte de
pessoas fsicas ou jurdicas da iniciativa privada para oferecer projetos e estudos tcnicos objeto da citada
portaria, considerando, em especial, que a EBP j mantinha negociaes com a secretaria antes da edio da
Portaria SEP/PR 15/2013, em afronta aos princpios da impessoalidade, da moralidade e da isonomia.
III
45. A possvel antieconomicidade do modelo de autorizao e forma de atuao da EBP, com impacto negativo
na futura concesso/arrendamento, outra irregularidade que merece os devidos esclarecimentos por parte
do titular da SEP/PR neste processo, situao que tambm gerou questionamentos no mbito do TC
015.245/2013-6.
46. A EBP no uma consultoria com grande nmero de empregados, capaz de elaborar, diretamente, projetos
em quaisquer reas de infraestrutura (portos, rodovias e aeroportos, por exemplo): , to somente, uma
sociedade catalisadora de projetos, ou seja, a EBP no elabora diretamente os estudos e projetos, mas
subcontrata outras consultorias (inclusive na rea de Direito) para esse mister.
47. Nesse aspecto reside mais uma irregularidade (alm da mencionada antieconomicidade): ao subcontratar
terceiros para elaborar os estudos para a SEP/PR, a EBP atua em afronta ao que dispe o art. 3, inciso IV, da
Portaria SEP/PR 38/2013, que dispe que "a presente autorizao (...) pessoal e intransfervel".
48. Nota-se, portanto, que a EBP - que possui, aproximadamente, 20 funcionrios - por configurar apenas uma
sociedade agregadora de solues ou catalisadora de projetos, no tem equipe suficiente para elaborar, por si
prpria, todos os estudos e projetos aos quais se vincula com rgos e entidades pblicos, razo pela qual
lana mo da inobservncia da referida regra da Portaria SEP/PR 38/2013. Esse modo de atuao de
conhecimento pblico, pois consta, explicitamente, do site da EBP
(http://www.ebpbrasil.com/ebp/web/conteudo_pti.asp?idioma=0 &conta=45&tipo=25181):
5. Execuo dos estudos
Feita a autorizao/convnio e fixado o valor de reembolso da EBP, a empresa contrata por sua conta e risco
as consultorias tcnicas necessrias para a elaborao dos estudos tcnicos definidos no termo de referncia
acordado com o Governo. (grifo nosso)
49. O custo no qual incorre a EBP para agregar consultorias colaboradoras, possivelmente, encarece os
projetos, se comparado ao valor de um projeto que executado diretamente por nica sociedade empresarial,
e, em consequncia, o valor a ser ressarcido pelo vencedor da licitao. No h como ser ignorada a despesa
que decorrer do ressarcimento a ser efetuado em favor da EBP na avaliao econmico-financeira do
empreendimento, tanto na tica da Unio, como naquela do empreendedor (licitante), qualquer que seja a
rubrica na qual venha a ser includo esse gasto, seja na fase de modelagem, seja na posterior execuo
contratual da concesso/arrendamento.
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50. Ressalte-se que a possibilidade de ocorrncia de antieconomicidade se torna maior se considerado o risco
embutido no negcio da EBP, pois essa sociedade empresarial no tem certeza, de antemo, se ser
ressarcida pelos estudos que elaborou. Somente com a realizao da licitao das concesses/arrendamentos
e a consequente assinatura do contrato do Poder Pblico com o licitante vencedor que haver o compromisso
de ressarcimento da EBP. H, portanto, grande possibilidade de essa sociedade empresarial contar com esse
risco ao formular o custo de seus estudos e, em consequncia, embuti-lo no montante de seu futuro
ressarcimento.
51. Ademais, cabe lembrar que qualquer impacto negativo no valor da tarifa a ser paga pelo usurio do servio
pblico concedido, seja em porto concedido ou em rea porturia arrendada, no pode implicar desrespeito ao
que dispe o art. 6, 1, da Lei 8.987/1995, especificamente sobre a manuteno da adequabilidade do
servio, oriunda da modicidade das tarifas:
Art. 6 Toda concesso ou permisso pressupe a prestao de servio adequado ao pleno atendimento dos
usurios, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
1 Servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana,
atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas.
() (grifos nossos)
52. As irregularidades mencionadas nos pargrafos precedentes demandam, portanto, a audincia do titular
da SEP/PR, para que apresente razes de justificativa quanto aos seguintes aspectos:
a) antieconomicidade do modelo de autorizao dada EBP, tendo em vista ser esta apenas uma catalisadora
de projetos junto a outras sociedades empresariais, que no elabora, por si s, todos os estudos constantes
da Portaria SEP/PR 38/2013, considerando, ainda, o risco de no vir a ser ressarcida pela elaborao dos
estudos (incerteza que, possivelmente, impacta no valor do ressarcimento), situaes que podem aumentar os
custos do ressarcimento previsto no art. 6, caput, dessa portaria e ocasionar, no futuro, desrespeito ao que
dispe o art. 6, 1, da Lei 8.987/1995, relativo adequabilidade do servio concedido e modicidade das
tarifas;
b) subcontratao de terceiros pela EBP para elaborar os estudos para a SEP/PR, em afronta ao que dispe o
art. 3, inciso IV, da Portaria SEP/PR 38/2013, que dispe que "a presente autorizao (...) pessoal e
intransfervel".
IV
53. O risco de ocorrncia de superdimensionamento do ressarcimento futuro EBP o tema do quarto
segmento de irregularidades a ser explorado na sistemtica por meio da qual essa sociedade empresarial atua
junto a rgos pblicos federais, como ocorreu na autorizao concedida pela SEP/PR. Assim como foi
abordado no segmento de irregularidades anterior, esse superdimensionamento pode acarretar impacto na
adequabilidade do servio concedido e na modicidade das tarifas, o que pode vir a representar
descumprimento do art. 6, 1, da Lei 8.987/1995.
54. A EBP remunerada - ressarcida pelo que gastou para fornecer os projetos - por um percentual dos
investimentos da concesso. Por meio da Portaria SEP/PR 38/2103, foi estabelecido que essa sociedade
empresarial ser remunerada por um valor fixo: mximo de 0,37103% do valor total estimado dos
investimentos necessrios implementao de cada uma das concesses ou arrendamentos de instalaes
porturias, limitado, tambm, ao teto global de R$ 63.800.000,00, para o conjunto dos 161 estudos (art. 1,
3, da portaria).
55. O mencionado percentual de 0,37103% resultante de mtodo sugerido pela Antaq, a partir de experincia
da Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC), consistente no emprego da razo entre o valor dos estudos e o
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dos investimentos previstos, tendo sido considerados procedimentos licitatrios nos setores de transmisso
(doze lotes) e gerao de energia eltrica (nove hidreltricas, incluindo Belo Monte), alm do Trem de Alta
Velocidade (TAV) e a concesso do Aeroporto de So Gonalo do Amarante.
56. Conforme destacado pela SefidTransporte no item 24 de sua instruo pea 27: "a mdia das razes em
todos esses projetos foi o equivalente a 0,37103%, que ao fim foi o valor fixado pela SEP/PR como limite de
ressarcimento dos estudos autorizados."
57. Embora parea, primeira vista, aceitvel a justificativa apresentada pela SEP/PR, quanto adoo do
mtodo empregado pela ANAC, a partir de sugesto da Antaq, verifico que no houve averiguao especfica
dos custos incorridos pela EBP na preparao dos estudos autorizados por meio da Portaria SEP/PR 38/2013.
58. O percentual mximo de 0,37103% do valor total dos investimentos necessrios implementao de cada
uma das concesses ou arrendamentos de instalaes porturias parece no conduzir a um
superdimensionamento do ressarcimento a ser feito EBP, mas no implica, necessariamente, que essa
sociedade empresarial esteja sendo remunerada de maneira correta, sem exorbitncia de lucros.
59. Considerando o total de 161 empreendimentos, obtm-se a mdia de quase R$ 400 mil por estudo, o que
pode ser, para determinados casos, um valor acima da mdia do mercado para trabalhos similares de
elaborao de projetos. Deve-se levar em conta que, ao se tomar essa mdia como parmetro por estudo,
existem empreendimentos de portes diferenciados, vista, por exemplo, das diferenas nas reas de cada
empreendimento apresentado no Anexo I da Portaria SEP/PR 38/2013.
60. Deve-se averiguar, portanto, a partir de amostra dos estudos elaborados pela EBP em decorrncia da
autorizao obtida junto SEP/PR, os custos financeiros incorridos por essa sociedade para executar esse
trabalho e aferir se correspondem ao preo praticado no mercado para estudos de porte e complexidade
similares. Lembro que SEP/PR deveria ser fornecida pela EBP, "at a data da entrega final dos estudos", a
descrio pormenorizada dos custos previstos para elaborao dos estudos, nos termos do art. 2, inciso III,
da Portaria SEP/PR 38/2013.
61. Ressalto que nessa anlise ocorre inter-relao com o terceiro segmento de irregularidades, pois a
terceirizao indevida de atividades da EBP para outras consultorias, que lhe foram conferidas de modo
pessoal e intransfervel pela SEP/PR, pode encarecer o custo dos estudos, tornando-os, assim,
antieconmicos.
62. Como no se tem certeza, neste momento, sobre estarem, ou no, corretos os valores de ressarcimento
previstos para a EBP, no obstante o mtodo aprovado pela SEP/PR a partir de sugesto da Antaq, ser
proposto que a SefidTransporte proceda a essa averiguao, no sendo o caso, portanto, at que se comprove
eventual irregularidade, de ser promovida a audincia do titular da SEP/PR sobre essa questo.
63. Trata-se, portanto, de aprofundamento do questionamento levantado pela unidade tcnica em
manifestao anterior nestes autos - no obstante terem sido aceitas pela SefidTransporte as explicaes da
SEP/PR, conforme anlise constante dos itens 19 a 28 da instruo pea 27 -, conforme se depreende do
seguinte excerto da instruo pea 13, p. 2:
8. Embora a autorizao para a EBP tenha sido concedida sem exclusividade, no gerando qualquer obrigao
para a Administrao, e o ressarcimento previsto no venha a utilizar diretamente recursos pblicos, nota-se
que alguns pontos carecem de detalhamento por parte da SEP/PR, notadamente a impossibilidade de
fracionamento dos estudos, incluindo o prazo aparentemente insuficiente para que outras empresas
apresentassem requerimento para atender a referida Portaria, e o valor do ressarcimento a que far jus a
EBP, caso os estudos sejam utilizados nas futuras licitaes.
(...)
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11. Acerca dos valores envolvidos na autorizao sob anlise, prudente questionar a SEP/PR a forma como
foram calculados os limites de ressarcimento, de forma a garantir que a EBP seja apenas ressarcida, conforme
manda a Portaria. At porque esses custos sero de fato repassados ao empreendimento, portanto, a
definio clara desses valores evitar que o prprio servio licitado seja futuramente prejudicado.
(grifos nossos)
V
64. O derradeiro segmento de irregularidades a serem apuradas nesta representao versa sobre os critrios
para seleo dos interessados em elaborar os estudos que foram autorizados EBP por meio da Portaria
SEP/PR 38/2013.
65. A SefidTransporte alertou para essa irregularidade em sua instruo pea 27:
43. (...) no h regulamentao prvia (...) [sobre] o qu poderia levar a Administrao a negar o pedido de
uma consultoria interessada em ofertar estudos. (grifo nosso)
66. No caso sob exame, no so conhecidos - nem eram antes da autorizao concedida por meio da Portaria
SEP/PR 38/2013 - os critrios que levaram a SEP/PR a considerar a EBP qualificada para desenvolver os
estudos.
67. Essa irregularidade decorre, assim como outras irregularidades presentes nos procedimentos que
culminaram com a edio da Portaria SEP/PR 38/2013, da falta de regulamentao do art. 21 da Lei
8.987/1995 e de detalhamento acerca da aplicao do art. 6, 3, do Decreto 8.033/2013, o que poderia
conferir, caso existisse o decreto regulamentador do referido dispositivo da Lei de Concesses, maior
transparncia, isonomia, previsibilidade e segurana jurdica ao processo de autorizao como um todo.
68. Devem ser trazidas justificativas aos autos, portanto, por parte do titular da SEP/PR, em sede de
audincia, sobre os critrios que levaram a secretaria a autorizar a EBP a realizar os estudos para subsidiar a
preparao de procedimentos licitatrios de concesses de portos organizados e de arrendamentos porturios
sem a divulgao prvia de quais seriam os fatores a serem considerados para qualificao de possveis
interessados. Essa irregularidade representa tratamento privilegiado EBP, que no se submeteu a qualquer
avaliao por parte do rgo autorizador antes de obter sucesso em sua autorizao.
69. Quanto s medidas corretivas a serem adotadas quanto ao tema em discusso, concordo parcialmente com
a sugesto da unidade tcnica apresentada no item 47 de sua instruo pea 27, no sentido de que a
regulamentao do art. 21 da Lei 8.987/1995 seja objeto de providncias a serem efetivadas pela CC/PR,
quando da apreciao final de mrito desta representao.
70. Como a regulamentao da lei depende da edio de decreto regulamentador, que dever ser observado
por todos os rgos e entidades federais, no o caso de se determinar apenas SEP/PR que "regulamente os
procedimentos pertinentes, antes de emitir novas autorizaes para elaborao de estudos sobre
arrendamentos porturios e concesses de portos organizados", conforme sugerido pela SefidTransporte (item
65, subitem II, da instruo pea 27). Essa medida atenderia limitao de detalhamento do art. 6, 3,
do Decreto 8.033/2013, mas no resolveria a questo de modo geral, para toda a Administrao Pblica
federal.
71. Entendo que a urgncia da questo justifica que seja dirigida determinao com esse teor CC/PR, pois
diversos rgos pblicos federais esto autorizando a EBP a realizar estudos em distintas reas de
infraestrutura do Pas, no contexto de concesses e arranjos similares (como os arrendamentos), sem que
existam regras claras que proporcionem segurana jurdica, publicidade, isonomia e impessoalidade aos
procedimentos de autorizao.
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72. Tais regras devem versar, por exemplo, sobre os "requisitos mnimos de publicidade para o chamamento
de interessados, de aceitao e denegao de pedidos de autorizao, bem como estabelea, com a devida
publicidade, previamente a cada chamamento a ser emitido, os critrios de julgamento e de escolha dos
estudos ofertados", conforme sugerido pela unidade tcnica no item 65, subitem II, de sua instruo pea 27
- com a ressalva de que a determinao ali sugerida passaria a ser da responsabilidade da CC/PR e no da
SEP/PR. Alm desses aspectos, devem ser explicitados os critrios utilizados pelo rgo autorizador para
balizar o valor dos ressarcimentos aos autorizados que tiverem seus estudos efetivamente utilizados pela
Administrao Pblica.
73. Alm disso, considerando esse cenrio de incerteza jurdica e a urgncia que a questo requer, ser
proposta determinao CC/PR (e no recomendao, conforme sugerido no item 65, subitem III, letra "b",
da instruo da SefidTransporte - pea 27), para que esta, desde logo, mesmo antes de concluda a apreciao
de mrito desta representao, oriente os rgos e entidades da Administrao Pblica federal a no
efetivarem autorizaes com base no art. 21 da Lei 8.987/1995 ou no art. 6, 3, do Decreto 8.033/2013
(caso do setor porturio), no contexto de concesses e em outros similares queles objeto de exame nesta
representao, no abrangidos pelas regras do Decreto 5.977/2006, at que seja editado o decreto
regulamentador do referido dispositivo da Lei de Concesses.
VI
74. A partir da realidade de muitos rgos e entidades pblicos federais, de ausncia quantitativa e
qualitativa de pessoal para elaborar projetos ligados s principais reas de infraestrutura do Pas, como os
portos, a EBP encontrou seu nicho de atuao, que poderia at ser legtimo, mas que, conforme anlise
realizada neste parecer, acaba, na forma como vem sendo levado a efeito at o momento, por afrontar
diversos princpios presentes na Constituio Federal, a partir da extrapolao indevida dos permissivos
constantes do art. 21 da Lei 8.987/1995 e, mais recentemente, do art. 6, 3, do Decreto 8.033/2013.
75. Em face da necessidade de resguardar a ordem jurdica - talvez a mais importante misso do Ministrio
Pblico de Contas - e conformar a atuao da EBP aos normativos que regem a autorizao por ela obtida
que sustento posicionamento divergente em relao ao entendimento manifestado pela SefidTransporte em
sua instruo pea 27.
76. No que tange ao novo pedido de adoo de cautelar pelo representante (pea 31), similar ao pedido
anteriormente negado pela relatora Ministra Ana Arraes (vide despacho pea 8), entendo que o caso de ser
concedida tal medida, inaudita altera parte em relao SEP/PR e Antaq, apenas com referncia aos futuros
processos licitatrios que podem fazer uso dos estudos que esto em elaborao pela EBP.
77. O primeiro requisito para a concesso da medida cautelar, o fumus boni iuris, est representado pelo rol
de irregularidades abordado ao longo deste parecer e, em especial, por questionamentos quanto qualidade e
suficincia de informaes dos estudos elaborados pela EBP para os fins pretendidos pela SEP/PR e que
integram os processos licitatrios a cargo da Antaq.
78. pea 31, o representante remeteu ao TCU a Nota Tcnica n 6/2013/CMSA, de 5/8/2013 (p. 34-66),
elaborada pela Comisso Mista SEP/PR-Antaq criada por meio da Portaria SEP/PR n 91/2013 (pea 32), por
meio da qual foi realizada anlise dos estudos de viabilidade tcnica, econmica e ambiental efetuados pela
EBP, com relao s reas de Conceiozinha e Sabo, localizadas no Porto de Santos/SP, alm de uma rea
no Porto de Belm/PA.
79. A referida nota tcnica menciona, por exemplo, "pendncias, imprecises e simplificaes" (pea 31 - p.
52) nos estudos elaborados pela EBP, na Seo 4, relativa "Avaliao dos Estudos Preliminares de Engenharia
e Afins", falhas que conduziram reduo das notas de qualidade de diversos quesitos para os trs terminais
objeto de avaliao. Ao longo da Nota Tcnica n 6/2013/CMSA crticas como as mencionadas se repetem
dentro dos demais grupos nos quais os trabalhos foram segmentados (estudos de mercado; estudos
ambientais preliminares; e avaliao econmico-financeira).
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80. De qualquer forma, a Comisso Mista SEP/PR-Antaq decidiu pela aprovao dos estudos apresentados pela
EBP, com a seguinte ressalva (pea 31 - p. 66):
() os estudos atendem, ainda que no plenamente, mas satisfatoriamente, ao escopo da autorizao
conferida por meio da Portaria SEP/PR n 38/2013, guardadas todas as consideraes, recomendaes e
ressalvas efetuadas ao longo desta Nota Tcnica.
81. O segundo requisito, o periculum in mora, tambm se encontra presente. Embora no seja o caso de se
propor a suspenso da autorizao dada pela SEP/PR EBP, considerando que em 25/10/2013 termina, nos
termos do art. 1, 2, da Portaria SEP/PR 38/2013, o prazo para essa sociedade empresarial concluir os
estudos autorizados por meio dessa portaria, h o risco de serem utilizados estudos que foram considerados
falhos pela Comisso Mista SEP/PR-Antaq e que esto sendo questionados pelo rgo de controle externo.
82. Por precauo, pode o TCU, por meio da SefidTransporte, aferir, por amostragem, a qualidade dos
estudos que esto sendo elaborados pela EBP e concluir se so, ou no, suficientes, em termos qualitativos e
de quantidade de informaes, para embasar os futuros processos licitatrios de concesses e arrendamentos
e, assim, resguardar o interesse pblico.
83. Desse modo, at que sejam concludos os trabalhos por parte da SefidTransporte, quanto adequao dos
valores de ressarcimento que sero devidos EBP e qualidade dos estudos, sugiro a manuteno da medida
cautelar ora proposta.
84. No vejo utilidade de ser proibido, cautelarmente, que os estudos elaborados pela EBP sejam
disponibilizados pela SEP/PR Antaq para consulta pblica, nos termos do art. 11, 3, do Decreto
8.033/2013, pois esse escrutnio, a ser realizado pelo mercado e pelos demais segmentos da sociedade civil,
pode auxiliar o Poder Concedente a aprimorar os estudos e, em momento posterior, corrigir procedimentos no
contexto das futuras licitaes.
85. Tendo em vista a possibilidade de ter direitos subjetivos atingidos em face dos exames a cargo do TCU
neste processo, entendo pertinente sugerir que seja dada oportunidade EBP para que se manifeste sobre os
indcios de irregularidades levantados ao longo deste parecer, em especial quanto queles que sero objeto da
audincia proposta ao titular da SEP/PR, quanto cautelar sugerida e quanto ao exame a ser levado a efeito
pela SefidTransporte no que tange aos custos financeiros incorridos pela EBP para elaborar os estudos - base
do futuro ressarcimento a ela devido -, bem como suficincia, em termos qualitativos, desse trabalho.
86. Considerando que, em 28/8/2013, o Sr. Lenidas Cristino, Ministro de Estado da Secretaria de Portos da
Presidncia da Repblica, foi convidado a esclarecer na Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos
Deputados, em audincia, os procedimentos da Portaria SEP/38/2013, proponho que seja dada cincia da
deliberao que vier a ser proferida nesta representao a essa comisso.
87. Por fim, lembro da necessidade de ser dada notcia das medidas que forem adotadas pelo Tribunal
Procuradoria da Repblica/DF, com relao ao Inqurito Civil Pblico 1.16.000.001306/2013-91, procedimento
que trata, entre outros aspectos, da avaliao de legalidade da Portaria SEP/PR 38/2013.
VII
88. Ante o exposto, este membro do Ministrio Pblico de Contas manifesta discordncia em relao
proposta da unidade tcnica (pea 27), sugerindo o seguinte encaminhamento:
a) conhecer da presente representao, com base no art. 237, inciso III e pargrafo nico, c/c o art. 235,
caput, do Regimento Interno/TCU;
b) deferir, parcialmente, nos termos do art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, inaudita altera parte, o
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novo pedido de medida cautelar apresentado pelo representante neste processo (pea 31), no sentido de que a
Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica (SEP/PR) e a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
(Antaq) abstenham-se de utilizar os estudos elaborados pela Estruturadora Brasileira de Projetos S/A (EBP),
autorizados por meio da Portaria SEP/PR 38/2013, no bojo dos futuros processos licitatrios a serem
realizados pela agncia reguladora, relacionados aos empreendimentos constantes do Anexo I dessa portaria,
autorizando-se, no mximo, a discusso desses estudos no contexto de consultas pblicas a serem realizadas,
de acordo com a discricionariedade da SEP/PR e da Antaq, nos termos do art. 11, 3, do Decreto
8.033/2013, at que a Corte de Contas opine sobre a avaliao a ser levada a efeito pela SefidTransporte, nos
termos da letra "g.2", adiante;
c) promover a oitiva da Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica (SEP/PR) e da Agncia Nacional de
Transportes Aquavirios (Antaq), nos termos do art. 276, 3, do Regimento Interno/TCU, para que se
pronunciem quanto cautelar mencionada na letra "b" supra, em at 15 (quinze) dias, a contar da cincia da
deliberao que vier a determinar essa medida;
d) determinar Casa Civil da Presidncia da Repblica, com base no art. 250, inciso II, do Regimento
Interno/TCU, que:
d.1) a fim de proporcionar segurana jurdica, publicidade, isonomia e impessoalidade aos procedimentos de
autorizao baseados no art. 21 da Lei 8.987/1995, bem como queles que tm como fundamento o art. 6,
3, do Decreto 8.033/2013, no abrangidos pelas disposies do Decreto 5.977/2006, possibilite a edio de
decreto que regulamente a aplicao do citado dispositivo da Lei de Concesses, de modo a dispor, entre
outros aspectos, sobre os requisitos mnimos de publicidade para o chamamento de interessados; os critrios
de aceitao e denegao de pedidos de autorizao, inclusas as exigncias de qualificao dos interessados;
os critrios de julgamento e de escolha dos estudos que forem ofertados; e os critrios utilizados pelo rgo
autorizador para balizar o valor dos ressarcimentos aos autorizados que tiverem seus estudos efetivamente
utilizados pela Administrao Pblica;
d.2) oriente os rgos e entidades da Administrao Pblica federal a no efetivarem autorizaes com base
no art. 21 da Lei 8.987/1995 ou no art. 6, 3, do Decreto 8.033/2013 (caso do setor porturio), no contexto
de concesses e em outros similares queles objeto de exame nesta representao, no abrangidos pelas
regras do Decreto 5.977/2006, at que seja editado o decreto regulamentador do referido dispositivo da Lei
de Concesses;
e) promover, com base no art. 250, inciso IV, do Regimento Interno/TCU, a audincia do Sr. Lenidas
Cristino, Ministro de Estado da Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica, para que, no prazo de 15
(quinze) dias, a contar da cincia da deliberao que vier a determinar essa medida, apresente razes de
justificativa quanto s seguintes irregularidades:
e.1) desrespeito aos princpios constitucionais da isonomia, da impessoalidade, da moralidade e da
publicidade (arts. 5, caput, e 37, caput, da Constituio Federal), tendo em vista ter sido dado
Estruturadora Brasileira de Projetos S/A (EBP) tratamento diferenciado e anti-isonmico em relao a outros
possveis interessados do mercado, o que possibilitou a essa sociedade empresarial, com base no art. 21 da
Lei 8.987/1995, a obteno isolada da autorizao para elaborao dos estudos para as futuras licitaes de
concesses de portos organizados e de arrendamentos porturios, por meio da Portaria SEP/PR 38/2013, em
condies privilegiadas;
e.2) exiguidade dos prazos previstos nos arts. 2, inciso I, e 4, caput, da Portaria SEP/PR 38/2013, acerca,
respectivamente, da apresentao do plano de trabalho e da manifestao de interesse por parte de pessoas
fsicas ou jurdicas da iniciativa privada para oferecer projetos e estudos tcnicos objeto da citada portaria,
considerando, em especial, que a EBP j mantinha negociaes com a secretaria antes da edio da Portaria
SEP/PR 15/2013, o que demonstra tratamento privilegiado e anti-isonmico a essa sociedade empresarial, em
afronta aos princpios da impessoalidade, da moralidade e da isonomia;
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e.3) antieconomicidade do modelo da autorizao dada EBP, tendo em vista ser esta apenas uma
catalisadora de projetos junto a outras sociedades empresariais, que no elabora, por si s, todos os estudos
constantes da Portaria SEP/PR 38/2013, considerando, ainda, o risco de no vir a ser ressarcida pela
elaborao dos estudos (incerteza que, possivelmente, impacta no valor do ressarcimento), situaes que
podem aumentar os custos do ressarcimento previsto no art. 6, caput, dessa portaria e ocasionar, no futuro,
desrespeito ao que dispe o art. 6, 1, da Lei 8.987/1995, relativo adequabilidade do servio concedido e
modicidade das tarifas;
e.4) subcontratao indevida de terceiros pela EBP para elaborar os estudos para a SEP/PR, em afronta ao que
dispe o art. 3, inciso IV, da Portaria SEP/PR 38/2013, que dispe que "a presente autorizao (...) pessoal
e intransfervel";
e.5) ausncia de divulgao prvia de quais seriam os fatores a serem considerados para qualificao de
possveis interessados em obter a mesma autorizao concedida pela SEP/PR EBP, por meio da Portaria
SEP/PR 38/2013, o que representou tratamento privilegiado e anti-isonmico a essa sociedade empresarial,
que no se submeteu a qualquer avaliao por parte do rgo autorizador antes de obter sucesso em sua
autorizao, em afronta aos princpios da publicidade, da impessoalidade, da moralidade e da isonomia;
f) promover a oitiva da Estruturadora Brasileira de Projetos S/A (EBP), nos termos do art. 250, inciso V, do
Regimento Interno/TCU, para apresentar, se for de seu interesse, manifestao sobre os indcios de
irregularidades apontadas no parecer deste membro do Ministrio Pblico de Contas, em especial quanto
quelas que sero objeto da audincia proposta ao titular da SEP/PR, bem como em relao medida cautelar
sugerida anteriormente na letra "b" e anlise mencionada adiante, na letra "g.2";
g) determinar SefidTransporte que:
g.1) autue representao, com base nos arts. 36, 37 e 38 da Resoluo TCU 191/2006 e no art. 237, inciso III,
do Regimento Interno/TCU, formada por cpia das peas deste processo, a fim de avaliar, com eventual apoio
de outras unidades tcnicas da Secretaria-Geral de Controle Externo deste Tribunal (Segecex/TCU), a
legalidade, a impessoalidade e a moralidade da atuao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (Bndes) junto a rgos e entidades pblicos federais, com o intuito de apoiar a Estruturadora Brasileira
de Projetos S/A (EBP) na obteno de autorizaes fundamentadas no art. 21 da Lei 8.987/1995 e/ou na
elaborao de estudos decorrentes dessas autorizaes, no contexto de concesses e parcerias pblico-
privadas, em face do que dispe a letra "c" do item "ii" da Clusula 2.1 do Convnio de Cooperao Tcnica
firmado em 21/3/2013 entre o banco e a EBP;
g.2) promova, neste processo, anlise individualizada (por empreendimento) da adequao dos valores de
ressarcimento previstos de serem realizados oportunamente EBP, nos termos do art. 6, caput, da Portaria
SEP/PR 38/2013, bem como sobre a suficincia dos estudos, em termos qualitativos e de quantidade de
informaes, para os fins aos quais se destinam (balizamento de futuras licitaes), a partir de amostra dos
trabalhos concludos por essa sociedade empresarial em cumprimento autorizao concedida por meio da
referida portaria, a fim de aferir se (i) os custos financeiros por ela informados SEP/PR, em observncia ao
disposto no art. 2, inciso III, da referida portaria, esto alinhados aos preos praticados no mercado para a
elaborao de estudos de porte e complexidade similares, e se (ii) os estudos contm informaes suficientes
e com qualidade aceitvel para servirem de parmetro para os futuros processos licitatrios de concesses de
portos organizados e de arrendamentos porturios, a serem conduzidos pela Antaq;
h) dar cincia da deliberao que vier a ser prolatada nesta representao:
h.1) Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados;
h.2) Casa Civil da Presidncia da Repblica;
h.3) Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica;
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h.4) Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq);
h.5) Advocacia-Geral da Unio (AGU);
h.6) ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (Bndes);
h.7) Procuradoria da Repblica/DF, com relao ao Inqurito Civil Pblico 1.16.000.001306/2013-91;
h.8) ao representante;
h.9) Secretaria-Geral de Controle Externo do TCU (Segecex)."
o relatrio
Voto :
VOTO
Registro, inicialmente, que este processo foi apresentado ao Plenrio na sesso de 20/11/2013, pelo ministro-
substituto Marcos Bemquerer Costa, que atuava em lugar desta relatora, nos termos da Portaria TCU 275, de
18/11/2013. Naquela ocasio, o ministro Benjamin Zymler pediu vista do processo com esteio no art. 112 do
Regimento Interno.
2. Trata-se de representao de autoria do deputado federal Augusto Rodrigues Coutinho de Melo acerca de
possveis irregularidades relacionadas Portaria-SEP/PR 38, de 14/3/2013, que autorizou a Estruturadora
Brasileira de Projetos S.A. - EBP a realizar estudos destinados a subsidiar a preparao de procedimentos
licitatrios de concesses de portos organizados e de arrendamentos porturios.
3. De forma especfica, o representante apontou a existncia dos seguintes vcios no procedimento: (i)
usurpao de competncia da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios - Antaq; (ii) delegao de
atividade tpica do Estado; (iii) ausncia de licitao e contrato para o objeto da autorizao; e (iv)
favorecimento da EBP e restrio participao de outras empresas.
4. Mediante despacho exarado em 7/6/2013, conheci da representao, oportunidade em que indeferi a
cautelar solicitada, por no vislumbrar a existncia do periculum in mora, e encaminhei os autos Secretaria
de Fiscalizao de Desestatizao e Regulao de Transportes - SefidTransporte para instruo.
5. A SefidTransporte manifestou-se pela procedncia parcial da representao, exclusivamente no que se
refere ausncia de chamamento pblico para que as eventuais empresas interessadas solicitassem
autorizao para realizao dos estudos. Assinalou que tal fato no pode ser tido como irregular, mas
registrou a necessidade de ser regulamentado o art. 21 da Lei 8.987/1995 para que se assegure que todas as
empresas interessadas em ofertar estudos sejam tempestivamente avisadas das intenes do governo.
6. O Ministrio Pblico (MPTCU) divergiu, na essncia, da SefidTransporte e entendeu estarem caracterizadas
as seguintes irregularidades, assim resumidas: (i) inobservncia do princpio da isonomia, em benefcio da
EBP; (ii) tratamento diferenciado conferido pelo governo federal EBP, em decorrncia de convnio de
cooperao tcnica firmado entre aquela empresa e o BNDES; (iii) exguo prazo concedido a possveis
empresas interessadas para que manifestassem interesse na confeco dos projetos e apresentassem plano de
trabalho; (iv) "antieconomicidade do modelo de autorizao dada EBP, tendo em vista ser esta apenas uma
catalisadora de projetos junto a outras sociedades empresariais"; (v) subcontratao de terceiros, pela EBP,
para elaborao dos estudos autorizados pela SEP/PR, em afronta ao art. 3, inciso IV, da Portaria SEP/PR 38,
de 15/3/2013; e (vi) ausncia de definio dos critrios adotados para qualificao das possveis interessadas
na realizao dos estudos, dentre elas a EBP.
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7. O Parquet assinalou, ademais, a possvel ocorrncia de "superdimensionamento" do valor cobrado pela EBP
pelos projetos, ante a inexistncia de verificao especfica acerca dos custos por ela incorridos.
8. Em concluso, sugeriu, dentre outras providncias:
a) a concesso de cautelar inaudita altera pars para que a SEP/PR e a Antaq "abstenham-se de utilizar os
estudos elaborados pela Estruturadora Brasileira de Projetos S.A. (EBP), autorizados por meio da Portaria
SEP/PR 38, de 15/3/2013, no bojo dos futuros processos licitatrios a serem realizados pela agncia
reguladora, relacionados aos empreendimentos constantes do Anexo I dessa portaria, autorizando-se, no
mximo, a discusso desses estudos no contexto de consultas pblicas a serem realizadas, de acordo com a
discricionariedade da SEP/PR e da Antaq, nos termos do art. 11, 3, do Decreto 8.033/2013, at que a Corte
de Contas opine (...)" sobre a avaliao individualizada (por empreendimento), a ser determinada
SefidTransporte, da adequao dos valores de ressarcimento previstos de serem realizados EBP, em face da
suficincia dos estudos, "em termos qualitativos e de quantidade de informaes", luz dos preos praticados
no mercado;
b) a realizao de oitivas da SEP/PR e da Antaq para que se pronunciem acerca da referida medida cautelar;
c) a realizao de audincia do ento ministro de estado da Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica,
Lenidas Cristino, acerca das questes tidas como irregulares, e de oitiva da EBP para que, se for de seu
interesse, se manifeste acerca das mesmas questes;
d) a efetivao de determinao Casa Civil da Presidncia da Repblica para que regulamente o art. 21 da
Lei 8.987/1995.
9. Aquieso, sem consideraes adicionais, aos pareceres, uniformes no que se refere ausncia de
irregularidades relacionadas aos seguintes pontos constantes da representao: (i) usurpao de competncia
da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios - Antaq; (ii) delegao de atividade tpica do Estado; e (iii)
ausncia de licitao e contrato para o objeto da autorizao. Sobre tais aspectos, adoto como minhas razes
de decidir os fundamentos trazidos pela SefidTransporte e pelo Ministrio Pblico.
- II -
10. Passo ao exame da questo relativa ao possvel beneficiamento da EBP e existncia de tratamento no
isonmico em seu favor, em razo de fatos relacionados edio da Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013. Para
maior clareza, inicio pela cronologia dos acontecimentos.
11. Em 18/2/2013, o Dirio Oficial da Unio veiculou a Portaria SEP/PR 15, que comunicou a publicao, no
stio eletrnico www.portosdobrasil.gov.br, das informaes relativas "aos empreendimentos dentro dos
Portos Martimos Organizados, passveis de serem licitados, conforme previsto no Artigo 49 da Medida
Provisria n 595/2012".
12. Em 19/2/2013, apenas um dia aps a publicao da Portaria-SEP/PR 15/2013, a EBP encaminhou
correspondncia SEP/PR solicitando autorizao para realizar estudos tcnicos "para a completa estruturao
da concesso dos Portos de Imbituba e Manaus e da licitao de at 159 arrendamentos de terminais
porturios".
13. Em 14/3/2013 foi editada a Portaria SEP/PR 38, publicada no DOU de 15/3/2013. A portaria, de forma
simultnea e nessa ordem: (i) autorizou a EBP a "desenvolver projetos, estudos de viabilidade tcnica,
econmica, ambiental e operacional, levantamentos e investigaes destinados a subsidiar a Secretaria de
Portos da Presidncia da Repblica - SEP/PR na preparao dos estudos que fundamentaro os procedimentos
licitatrios das concesses de portos organizados e dos arrendamentos de instalaes porturias"
discriminadas em seu Anexo I; (ii) definiu o escopo dos estudos a serem realizados; (iii) fixou em 225 dias, a
contar daquela data de publicao, o prazo final para entrega dos estudos; (iv) fixou valor mximo para
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eventual ressarcimento empresa que tivesse seus estudos utilizados; (v) disps que a autorizao concedida
EBP no possua carter de exclusividade; (vi) estabeleceu que outras eventuais pessoas fsicas ou jurdicas
interessadas em oferecer os projetos e estudos referidos na portaria deveriam requerer autorizao da
SEP/PR no prazo de 20 dias; e (vii) estabeleceu que os estudos deveriam, obrigatoriamente, ser realizados
para todos os portos e arrendamentos mencionados em seu Anexo I.
14. A Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013, foi editada luz do art. 21 da Lei 8.987/1985:
"art. 21. Os estudos, investigaes, levantamentos, projetos, obras e despesas ou investimentos j
efetuados, vinculados concesso, de utilidade para a licitao, realizados pelo poder concedente ou com a
sua autorizao, estaro disposio dos interessados, devendo o vencedor da licitao ressarcir os
dispndios correspondentes, especificados no edital."
15. Como se verifica, aquele dispositivo possibilitou que os estudos necessrios realizao das licitaes
para concesses fossem realizados diretamente pelo poder concedente ou por terceiros por ele autorizados.
Ocorre que o referido artigo no foi regulamentado, o que deixou lacuna quanto aos procedimentos a serem
aplicados na hiptese da autorizao a terceiros. Por esse motivo, o TCU, por meio do acrdo 112/2012 -
Plenrio, recomendou ao Ministrio dos Transportes "que utilize, por analogia, os ditames prescritos no
Decreto n 5.977/2006, sempre que conceder autorizao para realizao por particulares dos estudos tcnicos
de que trata o art. 21 da Lei n 8.987/1995". Esclareo que o referido Decreto 5.977/2006 regulamentou o art.
3, caput e 1, da Lei 11.079/2004, no que se refere apresentao de projetos, estudos, levantamentos ou
investigaes a serem utilizados em modelagens de parcerias pblico-privadas no mbito da administrao
pblica federal.
16. Dentre as regras impostas pelo Decreto 5.977/2006, encontra-se a necessidade de que a iniciativa para
realizao dos estudos seja do poder pblico e se revista de ampla publicidade. Nesse sentido, o decreto
expressamente afirma que sero recusados os requerimentos de autorizao que no tenham sido
previamente solicitados pelo poder pblico.
17. Embora a Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013, traga algumas referncias ao Decreto 5.977/2006, as regras
nele dispostas e relacionadas prvia solicitao dos estudos pelo poder pblico no foram seguidas.
18. Independentemente da discusso de ser ou no obrigatrio o cumprimento, para as concesses, do rito
exigido pelo Decreto 5.977/2006 - uma vez que o TCU no o determinou, apenas recomendou -, certo que os
princpios constitucionais da publicidade e impessoalidade exigem do poder pblico a prvia divulgao de seu
intento de transferir a terceiros a realizao dos estudos e projetos relacionados a concesses ou
arrendamentos especficos. Caso no sejam seguidos os procedimentos estabelecidos pelo Decreto
5.977/2006, tero que ser exercitados outros quaisquer que, igualmente, assegurem o cumprimento de tais
princpios.
19. Contrariamente ao argumento apresentado pela SEP/PR, no se pode considerar que a Portaria SEP/PR
15/2013 possusse as caractersticas necessrias para externalizar tal intento. Veja-se que aquela portaria
apenas divulgou os empreendimentos cujos contratos de arrendamento se encontravam prximos ao final de
sua vigncia e que, portanto, deveriam ser licitados, nos termos do art. 49 da MP 595/2012, nela
mencionado. A mera leitura da portaria no seria suficiente, no entanto, para indicar se as licitaes a serem
realizadas demandariam estudos especficos, quando eles deveriam ser realizados e, menos ainda, se tais
estudos seriam levados a efeito diretamente pelo poder pblico ou se sua execuo seria entregue a terceiros.
20. A ausncia de realizao de um chamamento pblico destinado a possveis interessados na realizao dos
projetos e estudos das reas porturias a serem concedidas ou arrendadas constituiu afronta aos princpios
insculpidos na Carta Magna.
21. De fato, a manifestao da administrao de que pretendia conferir a outrem a realizao dos estudos
somente veio a ocorrer concomitantemente autorizao por ela concedida EBP, por meio da Portaria
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SEP/PR 38, de 15/3/2013. inegvel, portanto, que a EBP teria obtido vantagem temporal em relao a
outras eventuais empresas que demonstrassem interesse em realiz-los.
22. Veja-se, alis, como destacou a Antaq na Nota Tcnica 001/2013/SP/ANTAQ/BOP, de 25/2/2013, que as
informaes sobre os empreendimentos, divulgadas pela SEP/PR, no incluam referncias sobre as
concesses do denominado "Novo Porto de Manaus" e de Imbituba/SC. No entanto, tais concesses constaram
da autorizao requerida pela EBP, que veio a ser efetivamente deferida, e passaram a constar da Portaria
SEP/PR 38, de 15/3/2013, o que j seria suficiente para demonstrar as informaes privilegiadas detidas pela
EBP: ela solicitou autorizao para realizar os estudos de concesses que nunca haviam sido divulgadas.
23. Mesmo desconsiderando o conhecimento prvio (e no justificado) acerca da realizao das concesses,
vejo que, a julgar pelos documentos oficiais existentes, somente a partir da publicao da Portaria SEP/PR
15/2013, ou seja, a partir de 18/2/2013, a EBP teria conhecido a inteno do governo federal em licitar as
reas dos arrendamentos e somente a partir de 15/3/2013, com a publicao da Portaria SEP/PR 38, de
15/3/2013, teria sido autorizada a realizar os estudos pertinentes. Ocorre que as evidncias demonstram que
a EBP j vinha participando ativamente das discusses travadas pelo governo federal acerca das concesses e
arrendamentos porturios muito antes daquelas datas.
24. Conforme se encontra registrado na agenda ministerial, no dia 26/12/2012 foi realizada audincia que
contou com as presenas do ministro de estado da Secretaria de Portos, do secretrio de Planejamento e
Desenvolvimento Porturio da Secretaria de Portos, do diretor do Departamento de Planejamento Porturio da
Secretaria de Portos, da assessora da Secretaria de Portos, do diretor-geral da Antaq, de dois diretores da
Antaq, do superintendente da rea de Estruturao de Projetos do BNDES e, alm desses, do diretor-geral da
EBP e do presidente do Conselho da EBP. A lista dos participantes no deixa dvidas quanto ao tema discutido.
De qualquer forma, naquela agenda est registrado como assunto: "Portos" (disponvel em
"http://www.casacivil.gov.br/ministro/agenda-da-ministra/2012/12/26-de-dezembro-de-2012").
25. Veja-se que a EBP, empresa privada que deveria gozar das mesmas prerrogativas conferidas a qualquer
outra empresa elaboradora de projetos, teve privilgio ao conhecer, antecipadamente, as intenes do
governo relacionadas desestatizao de reas porturias, com possibilidades de t-la, inclusive, discutido.
26. Aquela reunio no constituiu episdio isolado. Em 17/1/2013, ocorreu nova reunio, igualmente
registrada na agenda, de que participaram o ministro de estado da Secretaria de Portos, o secretrio de
Planejamento e Desenvolvimento Porturio da Secretaria de Portos, o diretor do Departamento de Sistemas de
Informaes Porturia da Secretaria de Portos, o diretor-geral da Antaq, dois diretores da Antaq, o
superintendente da rea de Estruturao de Projetos do BNDES, a chefe de departamento de Projetos III do
BNDES, alm do diretor de Projetos da EBP (disponvel em "http://www.casacivil.gov.br/ministro/agenda-da-
ministra/2013/01/17-de-janeiro-de-2013").
27. Mais uma reunio se encontra registrada na agenda no dia 21/1/2013, com as presenas do ministro de
estado da Secretaria de Portos, do secretrio do Tesouro Nacional, do secretrio de Planejamento e
Desenvolvimento Porturio, do diretor do Departamento de Sistemas de Informaes Porturias, da chefe
substituta da Assessoria Jurdica da Secretaria de Portos, do diretor-geral da Antaq, de dois diretores da
Antaq, da chefe de departamento de Projetos III do BNDES, alm de dois diretores de projetos da EBP
(disponvel em "http://www.casacivil.gov.br/ministro/agenda-da-ministra/2013/01/21-de-janeiro-de-2013").
28. Dessas duas ltimas reunies, destaco a presena de representantes do BNDES e da EBP ligados rea de
projetos, donde se conclui que j se discutiam efetivamente os aspectos ligados aos estudos e projetos a
serem (ou que j vinham sendo) estruturados.
29. Disso, extrai-se a concluso de que a Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013, apenas veio a formalizar uma
situao j existente de fato, uma vez que a EBP j participava das discusses relacionadas s concesses e
arrendamentos porturios.
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30. Ocorre que a Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013, transmitiu a ideia de neutralidade do governo em relao
a quaisquer dos estudos que viessem a ser realizados e a expectativa de uma efetiva seleo imparcial das
solues apresentadas pelas eventuais empresas interessadas.
31. A presena da EBP nas reunies que j vinham sendo realizadas demonstra, no entanto, que, apesar de ter
anunciado a inteno de selecionar um estudo qualquer dentre aqueles que viessem a ser eventualmente
apresentados, j se havia optado, antecipadamente, pela seleo da EBP para sua conduo.
32. Tenho como ntida, portanto, a existncia de beneficiamento EBP no que se refere autorizao para
realizao de estudos e projetos relacionados s concesses e arrendamentos de reas porturias.
- III -
33. Ainda no que alude ao tratamento diferenciado conferido EBP, destaco, dos autos, questo relevante
relacionada no apenas s concesses e arrendamentos porturios que agora se examinam, mas a todas as
autorizaes para realizao de estudos e projetos que lhes vm sendo concedidas pelos diversos rgos
integrantes da administrao pblica. Refiro-me existncia do convnio de cooperao tcnica firmada entre
aquela empresa e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES.
34. Em 25/3/2008, ou seja, aproximadamente dois meses aps a constituio societria da EBP, o BNDES e
aquela empresa firmaram convnio de cooperao que teve como objeto "estabelecer cooperao tcnica
entre as Partes, com vistas estruturao de projetos de infraestrutura que impliquem relaes contratuais
de longo prazo entre a Administrao Pblica e agentes privados, especialmente concesses e PPPs
("Projetos"), mediante a elaborao de estudos tcnicos e de viabilidade necessrios implementao desses
Projetos ("Estudos")".
35. Em face da proximidade do trmino de sua vigncia, foi firmado um novo convnio, com o mesmo objeto,
em 21/3/2013, com vigncia de cinco anos.
36. Dentre os "consideranda" tidos como motivadores para celebrao do aludido convnio, destaco os
seguintes:
"(iii) os investimentos em parceira com a iniciativa privada requerem projetos bem estruturados, baseados
em estudos tcnicos e de viabilidade slidos e imparciais, capazes de alinhar interesses pblicos e privados;
(iv) a EBP representa importante iniciativa do setor privado no sentido de promover a estruturao de uma
srie de projetos de infraestrutura, que possam ser executados em parceria com a iniciativa privada e
viabilizados por financiamentos, particularmente financiamentos estruturados (project finance);
(v) de interesse da EBP promover - mediante a realizao de estudos tcnicos e de viabilidade slidos e
alinhados com as diretrizes e polticas pblicas setoriais - a estruturao de projetos financiveis, que
contribuam para o crescimento sustentado de longo prazo do Brasil;
(...)
(vii) o BNDES, por sua experincia no desenvolvimento de projetos de porte no setor de infraestrutura,
poder, com seu apoio tcnico, desempenhar decisivo papel no desenvolvimento dos estudos e projetos a
serem efetuados e vir a contribuir para a concretizao da expanso do setor de infraestrutura;"
37. Das atribuies do convnio estipuladas para o BNDES, destaco: (i) "acompanhar o gerenciamento e a
execuo dos Estudos, promovendo o alinhamento com as diretrizes e polticas pblicas setoriais, zelando pela
imparcialidade, qualidade e condies de concorrncia para a licitao dos Projetos"; (ii) "promover a
interlocuo com os rgos da Administrao Pblica direta e indireta da Unio, dos Estados e Municpios,
aps manifestao do rgo de que pretende realizar a licitao do Projeto desenvolvido no mbito do
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Convnio"; e (iii) "manifestar-se sobre a documentao relativa aos estudos, incluindo relatrios, minutas de
editais e contratos de concesso".
38. V-se, ento, que sob o argumento da necessidade da melhoria dos projetos estruturantes a serem
desenvolvidos pelo setor privado, o BNDES vem emprestando sua expertise EBP, de forma gratuita, no
desenvolvimento de atividades que podem ser caracterizadas, em ltima instncia, como de interlocuo (que
pode ensejar tratamento diferenciado junto a outros rgos e entidades pblicas), superviso e consultoria.
39. Em que pese o propsito que moveu o BNDES a celebrar aqueles instrumentos, o amparo prestado EBP
representa benefcio indevido, na medida em que aquela empresa vem sendo auxiliada sem que o mesmo
apoio seja prestado s demais empresas de projetos existentes no mercado.
40. A EBP uma empresa privada, constituda sob a forma de sociedade por aes, que distribui dividendos e
tem por objeto "a elaborao e/ou a coordenao de estudos, prestao de assessoria tcnica e estruturao
de projetos privados para explorao de atividade econmica ou projetos pblicos de infraestrutura". Ainda
que o BNDES seja um de seus acionistas, o princpio contbil da entidade recomenda a completa segregao
entre o scio e a sociedade propriamente dita. A alocao, pelo BNDES, de capital humano para exercitar
tarefas junto EBP, de forma gratuita, sem que o mesmo servio seja prestado a outras instituies privadas
interessadas no desenvolvimento de projetos a serem apresentados ao poder pblico representa, como j
salientei, favorecimento que no pode ser justificado pela participao do BNDES no capital social da EBP. Isso
no conceito de Pontes de Miranda, de que "favor no s liberalidade; o que se faz a um, sem se ser
obrigado a fazer a todos (in Comentrios Constituio de 1967, RT, vol. III, p. 36).
41. O referido convnio se caracteriza ento, como destacou o Ministrio Pblico, como uma afronta aos
princpios da moralidade e da impessoalidade administrativa.
42. Destaco, uma vez mais, que compreendo a louvvel inteno do BNDES ao pretender robustecer o
segmento brasileiro destinado elaborao de projetos de infraestrutura destinados ao setor pblico. Ocorre
que a concentrao de seu apoio, que recai exclusivamente sobre a EBP, ao invs de resolver o problema
atualmente existente e ampliar a capacidade empresarial privada para elaborao de estudos afins, poder vir
a criar imperfeio no mercado e contribuir para formao de um monoplio caracterizado pela onipresena de
um mesmo ator, detentor de expertise significativamente superior de seus supostos concorrentes.
43. O princpio da impessoalidade administrativa recomendaria, ento, que o BNDES, ao invs de eleger a EBP
como empresa a ser tutelada, selecionasse empresas diversas para esse fim, dentre aquelas que
demonstrassem previamente interesse em receber seu apoio.
44. Observo, outra vez, que a EBP uma empresa privada, o que me levou a tecer as consideraes acima.
45. Assim, de forma divergente dos pareceres, considero que a existncia do favorecimento da EBP em
decorrncia da simples existncia do convnio j se encontra devidamente caracterizada. Os reflexos desse
favorecimento no se limitam ao escopo das concesses e arrendamentos porturios tratados nestes autos,
mas no se pode negar que tambm sobre eles se estenderam seus efeitos.
- IV -
46. Debruo-me, agora, sobre o escopo dos estudos exigidos pela Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013.
47. Como j referi anteriormente, aquele diploma fixou como regra que os estudos deveriam "ser feitos para
todo o escopo previsto nos quatro blocos" e que somente seriam avaliados se contemplassem, "conjuntamente
os itens previstos no art. 1, 1".
48. Disso se extrai que as empresas interessadas em apresentar estudos e projetos precisariam desenvolv-
los para 161 reas, das quais 159 se referiam a arrendamentos porturios (terminais) e 02 a concesses de
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portos organizados (portos do Plo Industrial de Manaus e de Imbituba/SC). Todos os estudos deveriam
abranger as seguintes reas:
"I - engenharia: situao e inventrio atual dos portos e arrendamentos de instalaes porturias, obras de
recuperao e/ou de ampliao de capacidade requeridas pelo porto, custos de manuteno e de ampliao de
capacidade.
II - operao: aparelhamento, mquinas e equipamentos requeridos para operao do porto ou arrendamento
de instalaes porturias e os custos associados;
III - meio ambiente: estudos e relatrios ambientais;
IV - demandas: reavaliao e validao das demandas para os horizontes de 2015, 2020, 2025 e 2030 com a
avaliao de possveis tendncias at 2040, incluindo pesquisa de origem e destino;
V - capacidades: reavaliao e validao das capacidades existentes e necessrias para o atendimento das
demandas para os horizontes de 2015, 2020, 2025 e 2030, com avaliao de possveis tendncias at 2040;
VI - modelagem econmico-financeira: integrao dos estudos de forma a estruturar os diferentes aspectos
requeridos para a realizao das concesses e dos arrendamentos de instalaes porturias, inclusive com a
elaborao dos Estudos de Viabilidade Tcnica Econmica e Ambiental - EVTEA."
49. Do texto que transcrevi, desponta a dimenso e complexidade da tarefa: ao invs de 161 procedimentos
distintos, foi realizado um nico. No foi permitido qualquer grau de fracionamento, o que poderia vir a
ampliar o nmero das empresas interessadas.
50. Uma vez mais, divirjo da SefidTransporte e considero que a justificativa apresentada pela SEP/PR no se
mostra razovel. O rgo governamental fundou seu arrazoado na suposta necessidade de centralizao das
informaes e alcance da viso global do setor porturio, decisiva para o planejamento integrado da malha
logstica brasileira. Destacou, nesse contexto, que o conhecimento da "vocao dos terminais porturios,
inclusive para definir o objeto das reas que sero licitadas, fundamental, visto que a anlise isolada de um
terminal ou porto incapaz de capturar as complexas transformaes na malha logstica nacional, e, por
conseguinte, de aperfeioar a vocao de cada terminal porturio."
51. No discordo de que existe a necessidade de que o sistema porturio brasileiro seja pensado de forma
integral, a partir de uma viso global que situe, em um mesmo contexto, o papel de cada um de seus
componentes. Esse o papel precpuo do Estado em seu papel de formulador das polticas pblicas.
52. Ocorre que a formulao dessa poltica pblica possibilitada pela obteno de dados macroeconmicos
relacionados construo de cenrios e estruturao de modelos. A obteno dessa viso prescindiria de
informaes em nveis menores de agregao, relacionadas a aspectos pontuais pertinentes a cada um dos
diversos terminais que compem o sistema porturio nacional.
53. Nesse sentido, vejo que o governo requereu um estudo de tal forma abrangente que trouxesse dados
macroeconmicos para a formulao de uma poltica porturia e, ao mesmo tempo, apresentasse nmeros
ligados ao universo microeconmico de cada terminal especfico e que seriam aplicveis exclusivamente s
outorgas individualizadas. Em outras palavras, o governo aglutinou, em uma nica iniciativa, procedimentos
que poderiam ser tratados em fases distintas: (i) a primeira, consistente na coleta dos dados
macroeconmicos para formulao da poltica porturia, com as projees de demanda e a definio das
vocaes dos terminais; e (ii) a segunda, com a realizao dos estudos relacionados a cada outorga
especfica, incluindo os relacionados engenharia, operao e ao meio ambiente.
54. assim que acontece, por exemplo, em relao aos demais modais de transportes brasileiros. No se
contratou uma empresa nica para realizao dos estudos macroeconmicos ligados ao setor rodovirio,
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incluindo a existncia de rotas alternativas e a possvel competio entre rodovias concedidas, e depois se
incumbiu essa mesma empresa de elaborar os estudos relacionados a cada uma das concesses rodovirias
que viessem a ser realizadas, em todo o pas. O mesmo se pode dizer em relao s recentes desestatizaes
ligadas ao setor aeroporturio: os estudos macroeconmicos ligados modelagem do sistema no foram
realizados diretamente pela mesma empresa que elaborou os estudos e projetos aplicveis a cada outorga de
um aeroporto especfico.
55. A segmentao do problema em etapas, como aquelas a que me referi, possibilitaria que os estudos
microeconmicos relacionados a cada outorga especfica fossem realizados de forma independente, por
empresas diferentes.
56. Considero, portanto, que a soluo adotada pelo governo no foi a mais adequada para resolver o
problema da falta de viso sistmica do governo em relao ao setor porturio brasileiro.
57. Como consequncia, em face da dimenso e complexidade do objeto, caracteriza-se como imprprio e
insuficiente o prazo de apenas 20 dias, estabelecido pela Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013, para que as
eventuais interessadas apresentassem requerimentos para realizao de seus projetos e estudos tcnicos,
inclusive com o "detalhamento das atividades que pretendem realizar, considerando o escopo dos projetos,
estudos, levantamentos ou investigaes definidos na solicitao, inclusive com a apresentao de
cronograma que indique as datas de concluso de cada etapa e a data final para a entrega dos trabalhos".
Como destacou a SefidTransporte:
"(...) no parece razovel que em 20 dias uma consultoria consiga tomar a deciso de adentrar estudo de
tamanha complexidade e com elevados custos de elaborao envolvidos. Ainda mais quando empresa do porte
da EBP estivesse previamente autorizada a faz-lo."
58. Exatamente em decorrncia da amplitude do escopo, o prazo para execuo dos estudos e projetos
deveria ter recebido especial ateno da SEP/PR, para que fosse dimensionado de forma adequada. No foi,
no entanto, o que ocorreu. A Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013, estabeleceu que o prazo final para realizao
dos estudos tcnicos seria de at 225 dias. Esse prazo, como verifiquei, no se encontra fundamentado em
qualquer estudo tcnico, mas coincide exatamente com o prazo sugerido pela EBP em seu requerimento de
autorizao, que, como j mencionei, foi datado de 19/2/2013, ou seja, quase um ms antes da edio da
mencionada Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013. Consignou a EBP naquele seu expediente:
"A EBP considera que o prazo mnimo factvel para a realizao de estudos tcnicos e modelagem econmica
de um programa desse perfil de 225 dias, sem prejuzo de aprimoramentos que venham a se tornar
necessrios posteriormente".
59. Mais uma vez, portanto, configura-se a influncia da EBP sobre a SEP/PR no que se refere edio da
Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013.
60. Temos, ento, que:
a) a EBP manifestou, em 19/2/2013, que o prazo mnimo necessrio para a realizao dos estudos seria de
225 dias;
b) a EBP, como j demonstrei anteriormente, j participava ativamente da discusso acerca daquelas
desestatizaes pelo menos desde 26/12/2012, ou seja, h pelo menos 54 dias antes de seu requerimento;
c) a Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013, que fixou prazo para realizao dos estudos, foi publicada em
15/3/2013, ou seja, 23 dias aps a solicitao da EBP;
d) o prazo mnimo tido pela EBP para elaborar seus estudos e projetos foi de 302 dias (225 + 54 + 23),
significativamente superior (34%) quele de 225 dias anunciado pela SEP/PR para que os demais eventuais
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interessados apresentassem seus estudos.
61. Como consequncia da amplitude do escopo, dos elevados custos envolvidos na elaborao global de todos
os projetos, dos prazos exguos e do tratamento diferenciado concedido EBP, o cerceamento s outras
empresas que elaboram projetos foi evidente, culminando com a apresentao de apenas um projeto: aquele
elaborado pela EBP.
62. Tenho, portanto, que o escopo dos estudos exigidos pela Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013, nas condies
ento estabelecidas, conferiu vantagem indevida EBP.
- V -
63. Alm de todas as irregularidades anteriormente descritas, destaco que a SEP/PR no levou ao
conhecimento dos possveis interessados os critrios que seriam utilizados para avaliao e seleo dos
estudos produzidos. Apenas consignou, no art. 5 da Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013, que a avaliao e a
seleo seriam realizados "por uma Comisso especfica a ser constituda para essa finalidade e em
conformidade aos critrios estabelecidos o Decreto 5.977, de 2006".
64. O art. 10 daquele Decreto estabelece:
"Art. 10. A avaliao e a seleo dos projetos, estudos, levantamentos ou investigaes a serem utilizados,
parcial ou integralmente, na eventual licitao, sero realizadas conforme os seguintes critrios:
I - consistncia das informaes que subsidiaram sua realizao;
II - adoo das melhores tcnicas de elaborao, segundo normas e procedimentos cientficos pertinentes,
utilizando, sempre que possvel, equipamentos e processos recomendados pela melhor tecnologia aplicada ao
setor;
III - compatibilidade com as normas tcnicas emitidas pelos rgos setoriais ou pelo CGP;
IV - razoabilidade dos valores apresentados para eventual ressarcimento, considerando projetos, estudos,
levantamentos ou investigaes similares;
V - compatibilidade com a legislao aplicvel ao setor;
VI - impacto do empreendimento no desenvolvimento scio-econmico da regio e sua contribuio para a
integrao nacional, se aplicvel;
VII - demonstrao comparativa de custo e benefcio do empreendimento em relao a opes funcionalmente
equivalentes, se existentes."
65. Da leitura, v-se que aquele artigo aponta apenas diretrizes que devem ser seguidas na avaliao dos
estudos. No se presta a esclarecer, por si s, o que ir efetivamente pontuar positivamente ou reduzir a
pontuao de cada estudo e em que proporo.
66. Desta forma, os interessados no teriam como saber, previamente, a quais aspectos de seus estudos
deveriam dedicar maior ateno.
67. A real especificao dos quesitos que seriam pontuados somente foi divulgada por meio da Portaria
Conjunta SEP-ANTAQ/PR 91, de 24/6/2013. quela data, j havia transcorrido 45% do prazo fixado para a
entrega dos estudos.
68. Para demonstrar a diferena existente entre os "critrios" dispostos no Decreto 5.977/2006, acima
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transcritos, e aqueles constantes da Portaria Conjunta SEP-ANTAQ/PR 91/2013, transcrevo excerto dessa
portaria relativo aos fatores relacionados ao grupo denominado "Estudos de Mercado":
"a) Avaliao de Demanda e da competio: esse critrio caracterizado pelos seguintes descritores:
a.1) Delimitao das regies de influncia de cada projeto;
a.2) Levantamento de dados secundrios;
a.3) Projeo de demanda;
a.3.1) Dados de movimentao de cargas,
a.3.2) Origem e destino,
a.3.3) Sistema de transporte,
a.3.4) Caractersticas das embarcaes,
a.3.5) Linhas de navegao em operao,
a.3.6) Especificao do tipo de carga e de mercadoria,
a.3.7) Perodo de projeo: 2022, 2032 e 2042,
a.3.8) Especificao das premissas do processo de modelagem;
a.4) Competio interportos (entre portos da regio);
a.5) Competio intraporto (entre terminais no porto); e
a.6) Qualidade das fontes dos dados: PNLP, Master Plan, PDZ."
69. indiscutvel a relevncia do prvio conhecimento, por parte dos interessados, desse detalhamento para
todos quantos pretendessem participar da competio. Esses critrios deveriam ento, ser divulgados no
mesmo momento em que o poder pblico anunciasse sua inteno de transferir a terceiros a realizao dos
estudos e projetos, em observncia aos princpios da isonomia e da publicidade.
70. Como j mencionei neste voto, a divulgao daquela inteno no ocorreu de forma adequada, vindo ao
pblico somente com a edio da Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013, que j autorizava a EBP a realizar os
estudos. Sequer naquela oportunidade os reais critrios de avaliao foram divulgados.
71. A ausncia da prvia divulgao dos critrios que seriam utilizados para avaliar e selecionar os estudos
trouxe benefcio EBP, uma vez que ela j vinha participando ativamente das discusses travadas pelo
governo federal acerca das concesses e arrendamentos porturios, como tambm j demonstrei neste voto.
- VI -
72. Passo ao exame das questes relacionadas ao valor do ressarcimento a ser devido EBP pelos licitantes
vencedores dos certames.
73. No mesmo expediente em que requereu autorizao para realizao dos estudos, a EBP consignou que "o
valor requerido para a totalidade do trabalho ser de R$ 65 milhes, que equivale a menos de 0,15% dos
investimentos iniciais estimados de R$ 54,2 bilhes de reais". Desses, 57 milhes seriam relativos aos
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arrendamentos porturios e R$ 8 milhes s concesses dos dois portos.
74. Em consequncia, a SEP/PR solicitou Antaq anlise tcnica dos valores apresentados pela EBP para
realizao dos estudos. A Antaq, ento, realizou pesquisa de mercado "sobre os valores cobrados para
realizao de Estudos de Viabilidade Tcnica e Econmica para licitao de terminais arrendados em portos",
com a concluso de que a mdia dos valores encontrados era de R$ 232.780,68 por terminal, com desvio
padro de R$ 121.178,99. Destacou, no entanto, que tais valores contemplavam apenas a elaborao dos
EVTE, da minuta do edital e da minuta de contrato de arrendamento, escopo menor que aquele proposto pela
EBP, que tambm inclua, por exemplo, "o auxlio Antaq e SEP nos procedimentos de audincia pblica e no
procedimento de licitao propriamente dito". Apesar disso, destacou que os valores pesquisados se referiam
a estudos realizados de forma unitria, sem o ganho de escala que seria esperado da EBP por estar realizando
simultaneamente o estudo de 161 reas. Entendeu, ento, que aquelas pesquisas no poderiam servir como
referncia.
75. Por esse motivo, a Antaq sugeriu que fosse adotado, como parmetro, um percentual a ser aplicado sobre
a "necessidade de investimentos". A partir de experincias da Aneel, ANTT e Anac, identificou que "a razo da
soma de todos os preos dos estudos pela soma de todos os investimentos" [constantes da amostra estudada]
era 0,371% e "a mdia aritmtica de todas as razes" era igual a 0,54%. Foi sugerido SEP/PR "a fixao de
um preo-teto equivalente a 0,37103% sobre os investimentos totais previstos, considerado cada um dos
arrendamentos individualmente, limitado ao valor global" proposto pela EBP.
76. A Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013, seguiu a sugesto da Antaq no que se refere adoo do percentual
de 0,371% sobre os investimentos e, como teto para ressarcimento, fixou valor bastante prximo aos R$ 65
milhes solicitados pela EBP: R$ 63,8 milhes.
77. Embora os elementos constantes dos autos no me tragam a convico da existncia de irregularidade na
fixao daquele parmetro de preos, tambm no so suficientes para que se possa dizer acerca de sua
adequabilidade.
78. Registro, a propsito, que a jurisprudncia do Tribunal tem sido majoritria no sentido de rejeitar a tese
de que os valores constantes da proposta de preos da contratada devam corresponder aos seus custos,
podendo-se citar nesse sentido, dentre outros, os acrdos 2.784/2012 - Plenrio e 2.438/2013 - Plenrio.
79. Embora eu no considere que na fixao de preos para indenizaes da espcie haja necessidade de um
detalhamento de custos, na linha jurisprudencial j exposta, certo que compete ao poder pblico comprovar
que foram utilizados parmetros de mercado que justifiquem os valores a serem pagos a ttulo de
ressarcimento.
80. O Ministrio Pblico assinalou que a diviso do valor total (R$ 63,8 milhes) pelo nmero de
empreendimentos (161) resultaria na mdia de quase R$ 400 mil por estudo, "o que pode ser, para
determinados casos, um valor acima da mdia do mercado para trabalhos similares de elaborao de
projetos". Ocorre que o nmero trazido pelo Ministrio Pblico tratou os estudos como se fossem, todos,
arrendamentos de reas; no obstante, o preo apresentado inclui tambm os estudos relacionados a duas
concesses de portos, sem dvida de maior complexidade. A proposta apresentada pela EBP segregou tais
valores, atribuindo s concesses aproximadamente 12% do preo total. Observada essa proporo, tendo-se
como limite o valor de R$ 63,8 milhes apresentado pela Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013, o valor atribudo
aos arrendamentos seria de R$ 56,1 milhes e os estudos dos portos significariam algo em torno de R$ 7,7
milhes. Com esses valores, a mdia por arrendamento seria, ento, de R$ 353.000,00, ao invs dos R$
400.000,00 apontados pelo Ministrio Pblico. Vejo, no entanto, que esse novo valor de R$ 353.000,00 se
situa, tambm, acima da mdia calculada pela Antaq (R$ 232.788,68) a partir da pesquisa sobre os valores
cobrados para realizao de Estudos de Viabilidade Tcnica e Econmica para licitao de terminais
arrendados em portos.
81. Como justificativa, foi alegado, de forma genrica, que os servios prestados pela EBP SEP/PR
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possuiriam escopo mais amplo, j que aquela empresa auxiliaria, por exemplo, na conduo das audincias
pblicas e dos procedimentos licitatrios. No foi levado em conta, no entanto, os ganhos de escala
possibilitados EBP a partir da realizao de estudos semelhantes para 161 reas, muitas das quais situadas
nos mesmos portos, o que traz significativa reduo no volume de trabalho no que se refere definio da
demanda macroeconmica do porto, aos estudos de carter geral, a diversos dos estudos ambientais, aos
conceitos e definies constantes dos Planos de Desenvolvimento e Zoneamento porturios, dentre outros.
82. Em face dessas especificidades, considero que so necessrias justificativas adicionais da SEP/PR para os
valores apresentados.
- VII -
83. Por outro lado, no vislumbro a existncia de afronta ao art. 3, inciso IV, da Portaria SEP/PR 38, de
15/3/2013. Diz aquele dispositivo que a autorizao concedida para realizao dos estudos " pessoal e
intransfervel".
84. O simples fato de que a EBP se utiliza da contratao de terceiros para auxili-la na realizao dos estudos
no caracteriza a transferncia, a outros, da autorizao que lhe foi concedida. Ainda que a EBP fosse uma
"sociedade agregadora de solues ou catalisadora de projetos", como mencionou o MPTCU, isso no deporia
em seu desfavor: seria dela a obrigao e a responsabilidade pela identificao dos consultores adequados
realizao de cada estudo, a pactuao dos valores que lhes seriam devidos, sua contratao, a superviso
dos trabalhos, a compatibilizao dos diversos estudos e a consolidao final dos projetos.
85. De outra sorte, a prpria natureza multidisciplinar que envolve a realizao de projetos de maior
complexidade faz com que a contratao de consultores seja prtica comum entre as empresas do ramo.
- VIII -
86. Em face de tudo o quanto expus neste voto, considero que a Portaria SEP/PR 38, de 15/3/2013, se
revestiu de irregularidades que beneficiaram a Estruturadora Brasileira de Projetos S. A. - EBP e afrontaram
os princpios constitucionais da publicidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa.
87. Os estudos elaborados pela EBP j foram utilizados pelo governo federal para realizao das audincias
pblicas relativas s concesses e arrendamentos constantes dos denominados grupos 1 e 2, em que sero
licitados, respectivamente, terminais nos portos de Santos, Belm, Miramar, Outeiro, Santarm e Vila do
Conde e a concesso dos portos de Manaus e Imbituba, bem como de arrendamentos nos portos de Antonina,
Aratu, Paranagu e So Sebastio.
88. Observo que o art. 3 da Portaria-SEP/PR 38, de 15/3/2013, explicitou que a realizao dos estudos "no
cria, por si s, qualquer direito ao ressarcimento dos valores envolvidos na sua elaborao". Seu art. 6, em
complemento, assinalou que "os valores relativos aos estudos tcnicos selecionados (...) sero ressarcidos
exclusivamente pelo vencedor da licitao, desde que utilizados no eventual certame". Por fim, seu pargrafo
nico grafou que a seleo dos estudos no gera direito adquirido realizao do certame licitatrio.
89. V-se, ento, que os estudos realizados pela EBP, a exemplo de todos aqueles elaborados por empresas
que desenvolvam projetos nos termos do art. 21 da Lei 8.987/1995, se enquadram em uma modalidade que se
pode chamar de ressarcimento eventual ou de risco.
90. Isso posto e ante a constatao de que foram violados os mais basilares princpios constitucionais
aplicveis administrao pblica, deve ser realizada oitiva prvia da SEP/PR e da EBP para que, caso
desejem, se manifestem acerca das questes tratadas neste voto, em vista da possibilidade de que a deciso
de mrito do Tribunal determine a paralisao de todos os procedimentos relacionados s licitaes de reas
porturias que tenham se arrimado em estudos produzidos pela EBP.
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https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlHighLight?key=ACORDAO-LEGADO-117995&texto=2b2532384e554d41434f5244414f253341333336322b4f522b4e554d5 36/38
91. A eventual deficincia dos estudos produzidos pela EBP, tambm apontada pelo MPTCU como motivo da
decretao da cautelar, ser aferida luz dos casos concretos, quando vierem a meu gabinete as anlises do
primeiro estgio daquelas outorgas e permisses, j iminentes, nos termos da IN-TCU 27/1998. Tais anlises
j se encontram em curso na Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao e Regulao de Transportes
(SefidTransporte) e na Secretaria de Fiscalizao de Obras Porturias, Hdricas e Ferrovirias
(SecobHidroFerrovia).
92. Da mesma forma, considerando que o convnio de cooperao tcnica celebrado entre o BNDES e a EBP
traz benefcio indevido EBP, com quebra da isonomia que a coloca em situao privilegiada em relao s
demais empresas existentes no mercado, devem ser realizadas, em processo apartado, oitivas prvias do
BNDES e da EBP para que, se assim o desejarem, se manifestem acerca das questes relacionadas ao referido
convnio, em vista, igualmente, da possibilidade de que a deciso de mrito do Tribunal venha a determinar a
sustao daquela avena, nos termos da competncia atribuda pelo art. 71, IX, da Constituio Federal.
93. Por fim, agradeo ao ministro Benjamin Zymler pelas sugestes, todas acolhidas, que me fez em
decorrncia de seu pedido de vista.
Ante o exposto, voto por que seja adotado o acrdo que submeto apreciao deste Colegiado.
TCU, Sala das Sesses, em 4 de dezembro de 2013.
ANA ARRAES
Relatora
Acordao :
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representao contra a Portaria SEP/PR 38/2013 da Secretaria
de Portos da Presidncia da Repblica, que autorizou a Estruturadora Brasileira de Projetos S.A. - EBP a
desenvolver projetos e/ou estudos de viabilidade tcnica econmica, ambiental e operacional, levantamentos
e investigaes relativamente a concesses de portos e arrendamentos de reas porturias.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso do plenrio, ante as razes
expostas pela relatora e com base nos arts. 237, inciso III, 250, inciso V e 6, e 276, 2, do Regimento
Interno, em:
9.1. conhecer da representao;
9.2. promover a oitiva prvia da SEP/PR e da EBP para que se manifestem, no prazo de 05 (cinco) dias teis,
se assim o desejarem, acerca da emisso da Portaria SEP/PR 38, de 14/3/2013, que autorizou a Estruturadora
Brasileira de Projetos S. A. - EBP a desenvolver projetos e/ou estudos de viabilidade tcnica econmica,
ambiental e operacional, levantamentos e investigaes relativamente a concesses de portos e
arrendamentos de reas porturias, com favorecimento daquela empresa, em desrespeito aos princpios
constitucionais da publicidade, impessoalidade e moralidade administrativa, a partir das evidncias a seguir
relacionadas, em face da possibilidade de que a deciso de mrito do tribunal venha a determinar a
paralisao de todos os procedimentos relacionados s licitaes relativas s reas porturias que tenham se
arrimado em estudos produzidos pela EBP:
9.2.1. participao da EBP em reunies ocorridas com a presena de diversos representantes da Secretaria de
Portos, da Antaq, do Tesouro Nacional e do BNDES, anteriormente divulgao dos empreendimentos
porturios passveis de serem licitados e solicitao de autorizao da EBP para realizar os respectivos
estudos;
9.2.2. ausncia de prvia e ampla divulgao da inteno da SEP/PR de repassar a terceiros a realizao dos
estudos e projetos relacionados desestatizao das reas referidas na Portaria SEP 15/2013, uma vez que
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https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlHighLight?key=ACORDAO-LEGADO-117995&texto=2b2532384e554d41434f5244414f253341333336322b4f522b4e554d5 37/38
essa divulgao somente ocorreu com a edio da Portaria SEP 38/2013, que j trazia em seu bojo
autorizao para que a EBP os realizasse;
9.2.3. solicitao de autorizao da EBP e posterior deferimento da autorizao, por meio da Portaria SEP
38/2013, para realizao de estudos relacionados concesso do denominado "Novo Porto de Manaus" e do
porto de Imbituba, reas que no haviam sido divulgadas como "passveis de serem licitadas", nos termos da
Portaria SEP/PR 15/2013, revelando a prvia obteno, por aquela empresa, de informaes privilegiadas;
9.2.4. fixao de prazo para realizao dos estudos referidos na Portaria SEP/PR 38/2013 em nmero de dias
igual ao consignado pela EBP em sua solicitao de autorizao (225 dias), insuficiente para que qualquer
empresa realizasse os estudos necessrios em decorrncia da amplitude do escopo dos estudos e projetos
exigidos;
9.2.5. desigualdade de condies oferecidas aos eventuais participantes para elaborao dos estudos, uma
vez que a EBP j vinha participando das reunies realizadas pelo governo federal, o que lhe conferiu vantagem
competitiva em decorrncia da assimetria de informaes, bem como lhe propiciou um prazo para elaborao
de seus estudos superior aos 225 dias fixados na Portaria SEP/PR 38/2013, somando-se quele o nmero de
dias transcorridos desde o seu prvio conhecimento do assunto, o que resultou no nmero final de 302 dias,
34% superior quele prescrito naquela portaria e que deveria ser seguido pelos demais eventuais
participantes;
9.2.6. ausncia de fracionamento do objeto, mediante a exigncia de que os interessados em realizar os
estudos e projetos o fizessem integralmente para todas as 161 reas, com restrio ao universo dos possveis
competidores em funo da dimenso e complexidade do escopo, incompatvel com o prazo fixado para
apresentao dos estudos, e dos elevados custos a eles inerentes, com benefcio da EBP em decorrncia das
informaes prvias por ela obtidas em carter de exclusividade;
9.2.7. ausncia de prvia divulgao dos critrios de avaliao e seleo dos estudos, que somente vieram a
ser explicitados com a publicao da Portaria Conjunta-SEP-ANTAQ/PR 91, de 24/6/2013, quando j havia
decorrido aproximadamente 45% do prazo fixado para que eventuais interessadas entregassem seus trabalhos;
9.3. promover a oitiva prvia da SEP/PR e da EBP para que se manifestem, no prazo de 5 (cinco) dias teis,
acerca da adequao dos valores fixados para ressarcimento dos estudos autorizados pela Portaria SEP/PR 38,
de 14/3/2013, que resultaram em uma mdia de R$ 400.000,00 por rea licitada, valor superior mdia de
R$ 232.788,68 informada pela Antaq a partir da pesquisa sobre os valores cobrados para realizao de estudos
de viabilidade tcnica e econmica para licitao de terminais arrendados em portos, sob o argumento de que
os servios prestados pela EBP SEP/PR possuiriam escopo mais amplo, sem que fosse levados em conta, no
entanto, os ganhos de escala possibilitados EBP a partir da realizao de estudos semelhantes para 161
reas, muitas das quais situadas nos mesmos portos;
9.4. determinar a constituio de processo apartado e nele promover a oitiva prvia do BNDES e da EBP para
que se manifestem, se assim o desejarem, no prazo de 05 (cinco) dias teis, acerca da celebrao do
convnio de cooperao tcnica entre aqueles entes, considerando que a EBP uma empresa privada
constituda sob a forma de sociedade de aes que distribui dividendos, caracterizando a concesso de
benefcio indevido quela empresa a partir da alocao gratuita de recursos e de expertise, pelo BNDES, em
seu favor, sem que o mesmo tratamento seja dispensado a outras empresas que atuam no ramo de elaborao
de projetos, em afronta aos princpios da moralidade e da impessoalidade administrativa, em vista da
possibilidade de que a deciso de mrito do tribunal venha a determinar a sustao daquela avena, nos
termos da competncia atribuda pelo art. 71, IX, da Constituio Federal;
9.5. determinar SefidTransporte que, no prazo de 10 (dez) dias, a contar do recebimento, analise as
respostas das oitivas determinadas neste acrdo, tendo em vista a possibilidade de concesso de medidas
cautelares;
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9.6. dar cincia desta deliberao, acompanhada do relatrio e voto que a fundamentaram:
9.6.1. Casa Civil da Presidncia da Repblica;
9.6.2. Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica;
9.6.3. Agncia Nacional de Transportes Aquavirios - Antaq;
9.6.4. ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES;
9.6.5. Estruturadora Brasileira de Projetos S.A. - EBP;
9.6.6. ao deputado federal Augusto Rodrigues Coutinho de Melo, signatrio da representao;
9.6.7. Procuradoria da Repblica no Distrito Federal, em atendimento solicitao contida no ofcio
7772/2013PJ/GAB/PRDF, relacionada ao Inqurito Civil Pblico 1.16.000.001306/ 2013-91
ENTIDADE :
Entidade: Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica
Interessados :
Representante: deputado federal Augusto Rodrigues Coutinho de Melo
Representante do MP :
Srgio Ricardo Costa Carib
Unidade tcnica :
Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao e Regulao de Transporte - SefidTransporte
Classe :
CLASSE VII
Advogado :
Luis Justiniano Haiek Fernandes (OAB/DF 2.193/A) e outros
Qurum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler (Revisor), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Jos Jorge, Jos Mcio Monteiro e Ana Arraes (Relatora).
13.2. Ministro que alegou impedimento na Sesso: Aroldo Cedraz.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Andr Lus de Carvalho e Weder de
Oliveira
Data sesso :
04/12/2013