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DOCUMENTO DE ENCAMINHAMENTO DA

LEI

GERAL DAS TELECOMUNICAES

COMENTANDO-A



















Braslia
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MINISTRIO DAS COMUNICAES


Documento de Encaminhamento da Lei Geral das Telecomunicaes, comentando-a


GABINETE DO MINISTRO


E.M. n
o
231 /MC


Braslia, 10 de dezembro de 1996


Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica:

Tenho a honra de submeter elevada considerao de Vossa Excelncia o anexo
Projeto de Lei, que versa sobre a nova organizao dos servios de telecomunicaes,
sobre a criao de um rgo regulador, e sobre outros aspectos institucionais desse setor,
em atendimento Emenda Constitucional n
o
8, de 15 de agosto de 1995.

Esse Projeto resultado de intenso esforo desenvolvido pelo Ministrio das
Comunicaes, que contou com o apoio de consultores nacionais e internacionais, obtido
atravs de acordo de cooperao firmado entre o Governo Brasileiro, representado pela
ABC - Agncia Brasileira de Cooperao, do Ministrio das Relaes Exteriores, e a UIT -
Unio Internacional de Telecomunicaes, organismo especializado da Organizao das
Naes Unidas. O Projeto recebeu tambm contribuies valiosas de outros rgos do
Governo, que o aperfeioaram adequando-o s caractersticas peculiares da organizao
administrativa do Pas.

Esta Exposio de Motivos est estruturada em trs partes. Na primeira delas feita
uma breve introduo ao assunto, a partir do contexto em que est inserido o setor de
telecomunicaes e da proposta de governo de Vossa Excelncia, cuja primeira ao
prtica materializou-se na Emenda Constitucional n
o
8. Na segunda parte so apresentados
os fundamentos da proposta ora formulada, abordando os aspectos essenciais da economia
do setor, da estrutura de mercado pretendida e da estratgia de introduo da competio
na prestao dos servios. Na terceira parte, que trata especificamente do contedo do
Projeto de Lei, so abordadas: as disposies principais da proposta de estruturao do
rgo Regulador previsto na Constituio Federal; a proposta para uma nova organizao
dos servios e temas regulatrios dela decorrentes; e aspectos relacionados reestruturao
empresarial e desestatizao do Sistema Telebrs.







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I - O Contexto Brasileiro

1. Breve Histrico

No incio da dcada de 1960, vigendo a Constituio de 1946, cabia Unio, aos
Estados e aos Municpios a explorao, de acordo com o seu mbito, dos servios de
telecomunicaes, diretamente ou mediante a correspondente outorga. Descentralizada da
mesma forma era tambm a atribuio de fixar as tarifas correspondentes. Havia ento
cerca de 1.200 empresas telefnicas no Pas, a grande maioria de mdio e pequeno porte,
sem nenhuma coordenao entre si e sem compromisso com diretrizes comuns de
desenvolvimento e de integrao dos sistemas, o que representava grande obstculo ao
bom desempenho do setor.

Os servios telefnicos concentravam-se na regio centro-leste do Pas, onde se
situavam mais de 60% dos terminais, explorados pela CTB - Companhia Telefnica
Brasileira, de capital canadense. Os servios telefnicos interurbanos eram precarssimos,
baseados apenas em algumas ligaes em microondas de baixa capacidade, interligando o
Rio de Janeiro, So Paulo, Campinas, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Braslia, e em
poucos circuitos de rdio na faixa de ondas curtas. As comunicaes telefnicas e
telegrficas internacionais, que tambm no atendiam s necessidades do Pas, eram
exploradas por empresas estrangeiras.

A precariedade da situao do setor sensibilizou o Governo e o Congresso, que
editaram ento o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes - Lei n
o
4.117, de 27 de agosto
de 1962. Essa lei, que foi o primeiro grande marco na histria das telecomunicaes no
Brasil, tinha os seguintes pontos principais:

?? criao do Sistema Nacional de Telecomunicaes, visando assegurar a
prestao, de forma integrada, de todos os servios de telecomunicaes;

?? colocao, sob jurisdio da Unio, dos servios de telgrafos,
radiocomunicaes e telefonia interestadual;

?? instituio do Contel - Conselho Nacional de Telecomunicaes, tendo o Dentel
- Departamento Nacional de Telecomunicaes como sua secretaria-executiva;

?? atribuio ao Contel de poder para aprovar as especificaes das redes
telefnicas, bem como o de estabelecer critrios para a fixao de tarifas em todo o
territrio nacional;

?? atribuio Unio da competncia para explorar diretamente os troncos
integrantes do Sistema Nacional de Telecomunicaes;

?? autorizao para o Poder Executivo constituir empresa pblica para explorar
industrialmente os troncos integrantes do Sistema Nacional de Telecomunicaes (essa
empresa viria a ser a Embratel);



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?? instituio do FNT - Fundo Nacional de Telecomunicaes, constitudo
basicamente de recursos provenientes da aplicao de uma sobretarifa de at 30% sobre as
tarifas dos servios pblicos de telecomunicaes, destinado a financiar as atividades da
Embratel;

?? definio do relacionamento entre poder concedente e concessionrio no campo
da radiodifuso.

Os instrumentos criados pelo Cdigo foram aos poucos fazendo sentir seus efeitos.
O Contel passou a exercer sua misso de orientao da poltica e de fixao de diretrizes
para o setor de telecomunicaes; com a submisso ao seu crivo dos planos de expanso
dos servios, ele passou tambm a coordenar essas expanses. A Embratel, constituda em
16 de setembro de 1965, lanou-se, com o apoio do FNT, imensa tarefa de interligar
todas as capitais e as principais cidades do Pas. Entre 1969 e 1973, a Embratel assumiu a
explorao dos servios internacionais, medida que expiravam os prazos de concesso
das empresas estrangeiras que os operavam.

Ainda em 1962, devido precria situao dos servios telefnicos no Rio de
Janeiro, o Governo Federal decretou a interveno na CTB e, em 1966, foi concretizada a
compra das aes daquela empresa pela Embratel.

Em 1963 o Contel aprovou critrios para nortear o estabelecimento das tarifas dos
servios de telecomunicaes (que, entretanto, no foram seguidos ao longo do tempo).
Em 1966, regulamentou a prtica, ento j de uso corrente, referente participao
financeira dos pretendentes aquisio de linhas telefnicas, transformando-a em
importante instrumento de apoio expanso dos servios de telefonia no Brasil - o
autofinanciamento.

A questo da fragmentao do poder de outorgar concesses, entretanto, somente
seria superada em 13 de fevereiro de 1967, pelo Decreto-Lei n
o
162, que concentrou esse
poder na Unio. Essa disposio seria pouco depois consolidada pela Constituio de 1967,
mantendo-se at hoje. A Constituio de 1988, entretanto, foi alm, determinando que os
servios pblicos de telecomunicaes somente poderiam ser explorados pela Unio,
diretamente ou atravs de concesses a empresas sob controle acionrio estatal.

Em 25 de fevereiro de 1967, atravs do Decreto-Lei n
o
200, foi criado o Ministrio
das Comunicaes, ao qual, desde logo, foram vinculados o Contel, o Dentel e a Embratel.
O Ministrio das Comunicaes assumiu ento as competncias do Contel.

As medidas decorrentes do Cdigo levaram a uma melhoria significativa nos
servios interurbanos e internacionais, mas o mesmo no ocorreu nos servios locais. Isso
fez com que, em 1971, o Governo cogitasse da criao de uma entidade pblica destinada a
planejar e coordenar as telecomunicaes de interesse nacional, a obter os recursos
financeiros necessrios implantao de sistemas e servios de telecomunicaes e a
controlar a aplicao de tais recursos mediante participao acionria nas empresas
encarregadas da operao desses sistemas e servios. Nascia ento a idia de criao da
Telebrs, que seria efetivada em 1972, atravs da Lei n
o
5.792, de 11 de julho.

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Essa lei, alm de autorizar a criao da Telebrs -concretizada em 9 de novembro
do mesmo ano - tambm colocou sua disposio os recursos do FNT, e autorizou a
transformao da Embratel em sociedade de economia mista, subsidiria da Telebrs. Pela
lei, a Telebrs ficou vinculada ao Ministrio das Comunicaes.

Logo aps sua criao, a Telebrs iniciou o processo de aquisio e absoro das
empresas que prestavam servios telefnicos no Brasil, visando consolid-las em empresas
de mbito estadual. Havia nessa poca mais de novecentas operadoras independentes no
Brasil e, no total, uma planta de cerca de dois milhes de terminais. Atravs do Decreto n.o
74.379, de 1974, a Telebrs foi designada "concessionria geral" para explorao dos
servios pblicos de telecomunicaes em todo o territrio nacional.

2. A Situao Atual

Os servios pblicos de telecomunicaes no Brasil so hoje explorados pelo
Sistema Telebrs - composto por uma empresa "holding", a Telebrs; por uma empresa
"carrier" de longa distncia de mbito nacional e internacional, que explora tambm
servios de comunicaes de dados e de telex (a Embratel); e por 27 empresas de mbito
estadual ou local - e por quatro empresas independentes, sendo trs estatais (a CRT,
controlada pelo Governo do Estado do Rio Grande do Sul; a Sercomtel, pela Prefeitura de
Londrina; e a CETERP, pela Prefeitura de Ribeiro Preto) e uma privada (a Cia. de
Telecomunicaes do Brasil Central, sediada em Uberlndia e que atua no Tringulo
Mineiro, no nordeste de S. Paulo, no sul de Gois e no sudeste do Mato Grosso do Sul).

O Sistema Telebrs detm cerca de 90% da planta de telecomunicaes existente no
Pas e atua em uma rea em que vivem mais de 90% da populao brasileira. A Unio
Federal detm o controle acionrio da Telebrs, com pouco mais de 50% de suas aes
ordinrias; da totalidade do capital, entretanto, a Unio detm menos de 22%. A maior
parte das aes de propriedade particular, com cerca de 25% em mos de estrangeiros e o
restante pulverizado entre 5,8 milhes de acionistas.

Ao longo de sua existncia, a Telebrs desenvolveu um trabalho notvel. Nos
ltimos 20 anos, enquanto a populao brasileira aumentou em 50% e o PIB cresceu 90%,
a planta instalada de terminais telefnicos do Sistema Telebrs cresceu mais de 500%, o
que veio colocar o Pas entre os detentores das maiores redes telefnicas de todo o mundo.
Essa rede, que integra o Pas de norte a sul e de leste a oeste, atende hoje a mais de 20 mil
localidades em todo o territrio nacional.

Nesse mesmo perodo, todavia, o trfego telefnico aumentou em proporo
significativamente maior - mais de 1200% no servio local e mais de 1800% no servio
interurbano, o que mostra que a demanda por servios cresceu bem mais do que a
capacidade de seu atendimento.

O trfego telefnico mede, entretanto, apenas a demanda por servios gerada pel a
parcela da populao e das empresas que j dispe de acesso ao sistema. Ele no mede a
demanda por novas linhas, isto , no indica a quantidade de pessoas e organizaes que
ainda no conseguiu atendimento telefnico individualizado. A demanda por acessos aos
servios telefnicos bsicos no est hoje adequadamente quantificada, seja pela
inexistncia de pesquisas, seja pelo fato de jamais ter sido atendida, o que no permite uma
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referncia confivel para realizar projees. Estima-se entretanto que ela varie entre 18 e
25 milhes de potenciais usurios, dependendo do mtodo utilizado e considerando a
substituio do autofinanciamento, como condio de acesso ao servio, por uma taxa de
instalao, de valor muito menor. Desse total, pouco mais de 14,5 milhes de usurios so
atendidos atualmente.

Por outro lado, verifica-se que mais de 80% dos terminais residenciais concentram-
se nas famlias das classes "A" e "B", o que mostra que as classes menos favorecidas no
dispem de atendimento individualizado; essas pessoas no dispem tambm de adequado
atendimento coletivo, uma vez que os telefones pblicos so insuficientes e mal
distribudos geograficamente.

No so disponveis estatsticas confiveis acerca do atendimento, mesmo com
servios bsicos de telecomunicaes, aos estabelecimentos de negcios. As grandes
corporaes construram, nos ltimos anos, com meios alugados ao Sistema Telebrs,
redes privativas para atender s suas necessidades de servios; as pequenas e mdias
empresas, entretanto, submetem-se aos mesmos percalos enfrentados pelos usurios
residenciais para dispor de atendimento telefnico.

Adicionalmente, verifica-se que quase a totalidade dos terminais existentes
localiza-se nas reas urbanas, sendo extremamente reduzido o atendimento ausurios nas
reas rurais: apenas pouco mais de 2% das propriedades rurais dispem de telefone.

Essa situao resultado da incapacidade de manuteno, pelas empresas sob
controle acionrio estatal, do nvel necessrio de investimentos ao longo do tempo, o que
fez com que a taxa de crescimento da planta oscilasse aleatoriamente e fosse insuficiente
para, pelo menos, igualar-se do crescimento da demanda, e mais insuficiente ainda para
proporcionar o atendimento demanda reprimida.

Uma razo expressiva para justificar essa incapacidade de investimento certamente
a questo tarifria, que tem recebido, ao longo dos anos, tratamento inadequado. Desde
antes da constituio do Sistema Telebrs, quando o poder de fix-las era fragmentado ao
nvel municipal, as tarifas eram estabelecidas segundo critrios totalmente dissociados dos
custos dos servios correspondentes - apesar das regras estabelecidas pelo Contel - , o que
levou as concessionrias da poca a no realizar os investimentos necessrios expanso
da rede e melhoria dos servios. Posteriormente, j com o Sistema Telebrs constitudo,
as tarifas passaram a ser definidas pelo Governo Federal, como autoridade econmica, com
o interesse centrado na conteno do processo inflacionrio, e no como poder concedente
- condio em que deveria cuidar de sua compatibilidade com os custos.

Mesmo o mecanismo dos subsdios cruzados, que pretendia que os servios mais
rentveis e as regies mais desenvolvidas contribussem para o atendimento s periferias,
interiorizao e aos servios de natureza social, acabou sendo desfigurado, uma vez que,
por um lado, sua aplicao limitou-se ao servio telefnico (do de longa distncia para o
local) e, por outro, as populaes das periferias e as mais carentes so exatamente aquelas
desprovidas de atendimento telefnico.



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Outra razo importante advinda das restries gesto empresarial impostas s
empresas estatais de modo geral, notadamente a partir de 1988, que acabaram equiparando
essas empresas administrao pblica. Em vez de disciplinar as empresas estatais pela
exigncia de resultados no cumprimento de sua misso, as condicionantes constitucionais
foram implementadas atravs de mecanismos de controle de meios, que, alm de
ineficazes, limitam exageradamente a flexibilidade operacional indispensvel atuao
empresarial, particularmente em ambiente competitivo. Essas restries vo desde a
exigncia de processos licitatrios extremamente burocratizados e formalistas para as
contrataes de bens e servios - que tm como conseqncia inevitvel o aumento de
custos e de prazos - at a gesto de recursos humanos, com limitaes salariais e exigncia
de concurso pblico para admisso e progresso interna, passando pela impossibilidade de
constituio de subsidirias ou participao acionria em outras empresas sem prvia
autorizao legislativa, alm da exigncia de submisso de seu oramento de investimentos
aprovao do Congresso Nacional. Acresce-se a isso o aumento de custos operacionais
decorrente da instituio de mirades de controles necessrios ao atendimento do excessivo
formalismo dos diferentes rgos internos e externos de fiscalizao.

As duas razes apontadas para justificar a incapacidade de investimento no so,
entretanto, as nicas. Uma outra, de importncia igual ou maior, deve ser citada: a
acomodao resultante do monoplio, da ausncia de competio. A necessidade de
conquistar e manter clientes, em ambiente de competio, funciona como poderoso
estimulante busca de solues inovadoras para o melhor atendimento demanda, para a
reduo de custos e para a melhoria da qualidade. Esse estmulo, as empresas estatais da
rea de telecomunicaes no tiveram.

3. Do Programa de Governo Emenda Constitucional

O quadro descrito no item anterior mostra, de maneira insofismvel, que
fundamental e inadivel uma mudana profunda no setor de telecomunicaes. Mas no se
trata apenas de mudar por mudar: preciso que a reforma proporcione as condies
necessrias a que o novo cenrio seja melhor do que o atual.

Em 1994, o programa de governo de Vossa Excelncia, "Mos Obra, Brasil",
no captulo referente s telecomunicaes, afirmava:

A tecnologia da informao tornou-se a pea fundamental do desenvolvimento
da economia e da prpria sociedade. Isto significa que o atraso relativo do nosso pas
dever ser necessariamente superado, como condio para retomar o processo de
desenvolvimento. No se trata apenas de alcanar uma maior difuso de um servio j
existente, por uma questo de eqidade e justia. Trata-se de investir pesadamente em
comunicaes, para construir uma infra-estrutura forte, essencial para gerar as riquezas de
que o pas necessita para investir nas reas sociais.

O setor das telecomunicaes hoje, sem dvida, um dos mais atraentes e
lucrativos para o investimento privado, em nvel internacional. Trata-se de um dos setores
lderes da nova onda de expanso econmica, que se formou a partir da chamada terceira
revoluo industrial. Pode-se contar que no faltaro investidores interessados em expandir
essa atividade no mundo, em geral, e num pas com as dimenses e o potencial do Brasil,
em particular. O problema, que no s do Brasil, encontrar uma frmula para a
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organizao institucional do setor de telecomunicaes que, ao mesmo tempo em que
promova fortemente os investimentos privados, reforce o papel regulador do Estado e
reserve ao setor pblico a atuao em segmentos estratgicos do ponto de vista social ou
do interesse nacional.

Essa afirmativa evidenciava uma preocupao em inserir o Brasil de forma efetiva
no grupo das naes que devem conduzir, no mundo, o processo de integrao da
sociedade atravs dos meios de comunicao, como exigncia da nova "era da
informao".

Em outro ponto, o Mos Obra, Brasil assumia um compromisso: O Governo
Fernando Henrique propor emenda constitucional visando flexibilizao do monoplio
estatal nas telecomunicaes. Entretanto, isso no esgota o problema da definio do
modelo institucional do setor. A grande atualidade do debate sobre a organizao desse
setor na maioria dos pases desenvolvidos torna a deciso brasileira ainda mais complexa e
importante. Amplos segmentos da sociedade brasileira devero ser ouvidos para que o
governo defina completamente sua proposta, atravs de projeto de lei a ser encaminhado ao
Congresso para uma deciso final.

Esse compromisso foi cumprido logo no incio do Governo de Vossa Excelncia,
atravs do encaminhamento ao Congresso Nacional, em 16 de fevereiro de 1995, da
Mensagem n.o 191/95, com a Proposta de Emenda Constitucional n.o 03-A/95. Dessa
proposta resultou a Emenda Constitucional n
o
8, de 15 de agosto de 1995, que alterou o
inciso XI e a alnea "a" do inciso XII do art. 21 da Constituio Federal, dando-lhes a
seguinte redao:

Art. 21. Compete Unio:

XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os
servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos
servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais;

XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso:

a) os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens.

Objetivava-se com essa emenda flexibilizar o modelo brasileiro de
telecomunicaes, eliminando a exclusividade da concesso para explorao dos servios
pblicos a empresas sob controle acionrio estatal e buscando introduzir o regime de
competio na prestao desses servios, visando, em ltima anlise, o benefcio do
usurio e o aumento da produtividade da economia brasileira.

4. As Telecomunicaes no Futuro

A partir da aprovao da Emenda Constitucional, a reforma estrutural das
telecomunicaes no Brasil vem sendo discutida e implementada no contexto das
profundas transformaes por que passa esse setor em todo o mundo, ditadas por trs
foras, ou vetores, que se inter-relacionam e, em certa medida, se determinam
reciprocamente:
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a) a globalizao da economia;

b) a evoluo tecnolgica; e

c) a rapidez das mudanas no mercado e nas necessidades dos consumidores.

Nesse contexto, a regulamentao vigente inadequada, pois foi concebida sob a
gide de um mercado essencialmente monopolstico e pouco diversificado, em estgio
tecnolgico j amplamente superado.

De fato, a dinmica atual dos negcios exige, cada vez mais, acesso pleno
crescente economia da informao. consenso que a indstria intensiva em informaes
crescer significativamente e responder por parte importante do PIB, de maneira que a
eficincia dos servios de telecomunicaes ser fator de competitividade tanto para essa
indstria como, conseqentemente, para os prprios mercados em que elas se inserem.

Com efeito, as empresas que desejam manter suas vantagens competitivas
defrontam-se com exigncias cada vez maiores e mais diversificadas em termos de
telecomunicaes e de processamento de informaes. A competitividade no mercado
internacional depende cada vez mais da eficincia no acesso e no uso da informao, o que
por sua vez funo da eficincia relativa dos sistemas de telecomunicaes disponveis
no pas, comparados aos dos pases dos concorrentes e dos parceiros comerciais, bem
como da eficincia com que as telecomunicaes ligam o pas aos seus mercados e
competidores globais.

A necessidade de adotar uma regulamentao que permita que as operadoras
possam reagir rapidamente aos imperativos do mercado e da evoluo tecnolgica,
oferecendo assim toda a gama de servios de telecomunicaes exigida pela sociedade, no
significa que no se deva conferir peso adequado ao papel social das telecomunicaes.
Num pas como o Brasil, com grau inadequado de atendimento demanda, deve continuar
sendo um objetivo central da poltica governamental a oferta sociedade de servios
bsicos de telecomunicaes em toda a extenso do seu territrio, de forma no
discriminatria, com atributos uniformes de disponibilidade, acesso e conectividade, e a
preos satisfatrios.

De uma forma ampla, o que se pretende criar condies para que o progresso
das tecnologias da informao e das comunicaes possa efetivamente contribuir para
mudar, para melhor, a maneira de viver das pessoas.

Para isso, necessrio que o arcabouo regulatrio de telecomunicaes evolua de
modo a colocar o usurio em primeiro lugar; o usurio dever ter liberdade de escolha e
receber servios de alta qualidade, a preos acessveis. Isso somente ser possvel em
ambiente que estimule a competio dinmica, assegure a separao entre o organismo
regulador e os operadores, e facilite a interconectividade e a interoperabilidade das redes.
Tal ambiente permitir ao consumidor a melhor escolha, por estimular a criao e o fluxo
de informaes colocadas sua disposio por uma grande variedade de fornecedores.
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Ao mesmo tempo, as regras da competio devero ser interpretadas e aplicadas
tendo em vista a convergncia das novas tecnologias e servios, a liberalizao do
mercado, o estmulo aos novos fornecedores e a intensificao da concorrncia
internacional. Devero tambm ser estimuladas as modalidades de cooperao entre
prestadores de servios que visem aumentar a sua eficincia econmica e o bem estar do
consumidor, adotando-se entretanto precaues contra o comportamento anticoncorrencial,
particularmente o abuso de poder pelas empresas dominantes no mercado.

Deve ser considerado tambm que o Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios,
firmado pelo Brasil com os demais pases integrantes da Organizao Mundial do
Comrcio - OMC em Marrakesh, em 12 de abril de 1994, e aprovado pelo Congresso
Nacional em 30 de dezembro do mesmo ano, atravs do Decreto n
o
1.355, fundamentou-se
no reconhecimento da importncia crescente do comrcio de servios para o crescimento
e desenvolvimento da economia mundial, e visava estabelecer um quadro de princpios e
regras para o comrcio de servios com vistas expanso do mesmo sob condies de
transparncia e liberalizao progressiva.

No que diz respeito a telecomunicaes, o Acordo mencionado contm um Anexo
prprio, decorrente do "reconhecimento das caractersticas especficas do setor de servios
de telecomunicaes, em particular sua dupla funo como setor independente de atividade
econmica e meio fundamental de transporte de outras atividades econmicas". Esse
Anexo aplica-se a todas as medidas que afetem o acesso s redes e servios pblicos de
telecomunicaes e sua utilizao, no se aplicando, porm, s medidas que afetem a
distribuio por cabo ou a difuso de programas de rdio ou televiso.

Durante 1995 e 1996 ocorreram diversas reunies, na sede da OMC, em Genebra,
visando obteno de um acordo envolvendo as chamadas telecomunicaes bsicas, o
que finalmente acabou sendo adiado para fevereiro de 1997. As disposies da nova lei
brasileira de telecomunicaes, aplicveis a esse Acordo, podero ser includas na oferta
do Brasil nessas negociaes, se houver tempo hbil para isso.

De uma forma geral, observa-se hoje que:

a) a disponibilidade de uma infra-estrutura adequada de telecomunicaes fator
determinante para a insero de qualquer pas em posio destacada no contexto
internacional;

b) os pases mais desenvolvidos esto atuando em conjunto para desenvolver uma
adequada infra-estrutura- seja em termos de meios, seja em termos de aplicaes - que
possa alavancar o desenvolvimento da chamada "sociedade da informao", em benefcio
de seus cidados e de suas empresas (a chamada information highway);

c) os pases em desenvolvimento, como o Brasil, devem participar dessa
verdadeira revoluo, que acontecer em escala mundial, para aproveitar as oportunidades
que se abriro de saltar etapas de desenvolvimento tecnolgico e de estimular o
desenvolvimento social e econmico.

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Em linha com essas concluses e com a diretriz formulada no Mos Obra,
Brasil para uma economia competitiva, no sentido de promover amplo programa de
investimentos pblicos e privados, com a participao de agentes nacionais e estrangeiros,
na melhoria e expanso da infra-estrutura de transportes, comunicaes e energia, o
Governo de Vossa Excelncia estabeleceu metas explcitas de expanso do sistema de
telecomunicaes, traduzidas na ampliao da oferta de acessos aos diferentes servios.
Essas metas constam do Paste - Programa de Recuperao e Ampliao do Sistema de
Telecomunicaes e do Sistema Postal, divulgado pelo Ministrio das Comunicaes no
final de setembro de 1995. O Paste detalha os projetos de investimento no setor no perodo
1995-1999 e estima sua extenso at 2003, financiados com recursos provenientes
essencialmente da iniciativa privada, totalizando no perodo R$ 75 bilhes.

Considerando especificamente o segmento de telefonia, o PASTE prope que no
horizonte 1999-2003 sejam atingidos os objetivos de atendimento mostrados na Tabela 1:


Tabela 1

Metas do PASTE
em milhes (*)
1 9 9 9 \ 2 0 0 3
Segmentos de
Mercado

Telefonia
Fixa

Telefonia
Mvel

Telefonia Fixa

Telefonia Mvel

Total

24,7

9,6

40,0

17,2

Famlias
Urbanas
15,7
(41%)
6,2
(17%)
22,2
(55%)
10,2
(25%)

Famlias
Rurais
1,8
(20%)
0,7
(8%)
3,2
(40%)
1,2
(15%)

Empresas e
Outras
Entidades
7,6
(37%)
2,7
(13%)
14,6
(50%)
5,8
(20%)

(*) os nmeros entre parnteses indicam o percentual de atendimento em cada caso
Atingindo esses objetivos, o Brasil ter 15 telefones para cada 100 habitantes em
1999 e 24 telefones para cada 100 habitantes em 2003. Quanto telefonia mvel, sero 6
terminais para cada 100 habitantes em 1999 e 10 telefones para cada 100 habitantes em
2003.

Comparados com os 13,2 milhes de terminais telefnicos instalados existentes ao
final de 1994, esses objetivos significam um crescimento mdio anual de 13,4% no perodo
1994-1999 e de 12,8% no perodo 2000-2003. Quanto telefonia celular, os objetivos
propostos representam incrementos mdios anuais de 64,4% entre 1994 e 1999, e de 15,7%
entre 2000 e 2003, em relao aos 800 mil terminais existentes em 1994.
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No momento, o PASTE est sendo revisto, uma vez que, desde sua preparao,
com base no cenrio do primeiro semestre de 1995, at o momento, ocorreram
transformaes significativas no plano institucional e no mercado. Essa reviso dever ser
tornada pblica em janeiro prximo, atualizando as diversas metas propostas originalmente
para os diversos servios, com expressivos aumentos para algumas delas, como reflexo
dessas transformaes.

II. Os Fundamentos da Proposta

1. Da Emenda Constitucional Implementao da Reforma

Em setembro de 1995, portanto um ms aps a aprovao da Emenda
Constitucional n.o 8, dando seqncia ao programa de governo de Vossa Excelncia, o
Ministrio das Comunicaes divulgou dois textos sobre a Reforma Estrutural do Setor de
Telecomunicaes, que ficaram conhecidos como REST-1/95 - Plano de Trabalho e REST-
2/95 - Premissas e Consideraes Gerais. Esses dois documentos continham as linhas
bsicas norteadoras do trabalho que vem sendo desenvolvido desde ento na formulao de
um novo modelo institucional para as telecomunicaes brasileiras.

Conforme estabelecido naquelas publicaes, as premissas que balizam a reforma
estrutural do setor de telecomunicaes brasileiro so as seguintes:

a) a reforma tem por objetivo adequar a estrutura do setor de telecomunicaes ao
novo cenrio que se pretende para o Brasil, significando, simultaneamente, a viso do setor
de telecomunicaes como:

?? indutor da democratizao da estrutura de poder no Pas;

?? vetor do aumento de competitividade da economia brasileira;

?? vetor do desenvolvimento social do Pas, proporcionando condies para a
reduo das desigualdades entre regies geogrficas e entre classes de renda pessoal e
familiar.

b) o novo modelo dever:

I) ter como referncia os direitos dos usurios dos servios de telecomunicaes e,
para tanto, dever assegurar:

?? a busca do acesso universal aos servios bsicos de telecomunicaes;

?? o aumento das possibilidades de oferta de servios, em termos de quantidade,
diversidade, qualidade e cobertura territorial;

?? a possibilidade de competio justa entre os prestadores de servios;

?? preos razoveis para os servios de telecomunicaes;

ANATEL
14
II) incentivar o aumento da participao de capitais privados, nacionais e
estrangeiros, nas atividades relacionadas ao setor de telecomunicaes;

III) ser concebido com a pretenso de que tenha a mais longa vida possvel, de
maneira a no se tornar prematuramente obsoleto pela evoluo tecnolgica. Isto , a
tecnologia dever ser utilizada tanto para proporcionar mais opes para a prestao de
novos servios quanto para a reduo de custos dos servios tradicionais, garantidas a
qualidade desses servios e a possibilidade de interconexo dos diversos sistemas abertos
em suas diversas etapas de evoluo;
IV) estimular a participao ativa do setor de telecomunicaes brasileiro no
contexto internacional;

V) assegurar o uso eficiente do espectro radioeltrico, bem como de qualquer
outro meio natural limitado que seja utilizado na prestao de servios de
telecomunicaes.

c) a transio para o novo modelo dever ocorrer de forma a preservar o interesse
pblico.

Tambm em 1995, o Governo de Vossa Excelncia optou por submeter a proposta
de reforma estrutural do setor de telecomunicaes ao Congresso Nacional em duas etapas.
A primeira delas foi iniciada com o envio ao Congresso, em 28 de novembro de 1995, do
Projeto de Lei que veio a se transformar na Lei n
o
9.295, de 19 de julho de 1996. Essa Lei
viabilizou a adoo das providncias em andamento objetivando a abertura competio
de alguns segmentos de mercado com alta atratividade para os investimentos privados, em
virtude da forte demanda no atendida (caso da telefonia mvel celular) e, tambm, de sua
importncia como infra-estrutura empresarial (caso dos servios via satlite e dos servios
limitados, que possibilitam a constituio de redes corporativas).

A segunda etapa da reforma a que est sendo proposta no momento. Ela visa
alterar profundamente o atual modelo brasileiro de telecomunicaes, de forma que a
explorao dos servios passe da condio de monoplio de competio e que o Estado
passe da funo de provedor para a de regulador dos servios e indutor das foras de
mercado, fazendo, ao mesmo tempo, com que o foco da regulamentao seja deslocado da
estrutura de oferta de servios, como era tradicional, para os consumidores desses servios.
Adicionalmente, pretende-se criar um ambiente de estabilidade regulatria que estimule
investimentos no setor.

Com a realizao dessas duas etapas estar sendo reformulada parte das
disposies contidas na Lei n
o
4.117/62. Como j apontado anteriormente, esse diploma
legal, que instituiu o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, dispe sobre os servios de
telecomunicaes de maneira geral, e tambm sobre radiodifuso; entretanto, apenas os
servios de telecomunicaes esto sendo tratados por este Projeto de Lei. Para a reforma
completa do Cdigo est previsto que, ao longo de 1997, seja desenvolvido novo projeto, a
ser tambm submetido ao Congresso Nacional, que se pretende venha a se tornar a nova
Lei de Radiodifuso.

Aps a aprovao do Projeto de Lei ora proposto, ter incio a fase que poderia ser
chamada de terceira etapa da reforma, que consistir na criao efetiva do rgo regulador,
ANATEL
15
na privatizao das atuais operadoras estatais e na implementao do regime de
competio na explorao dos servios, conforme detalhado a seguir.

2. Os Objetivos da Reforma

Com base nas premissas indicadas no item anterior e na poltica de governo de
Vossa Excelncia, foram formulados objetivos especficos para a reforma das
telecomunicaes no Brasil. De forma sucinta, esses objetivos poderiam ser vistos como a
consolidao de dois princpios essenciais: a introduo da competio na explorao dos
servios e a universalizao do acesso aos servios bsicos. Esses objetivos so os
seguintes:

I) fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel de empresrio. Esse
objetivo contempla a orientao de que o Estado promover um grau adequado de
superviso sobre o setor, de modo a assegurar que sejam alcanados os objetivos essenciais
da reforma, a criao de um mercado de competio efetiva e a proteo dos consumidores
contra comportamentos anticoncorrenciais. Adicionalmente, sintetiza a deciso de
privatizar as empresas atualmente sob controle acionrio da Unio, bem como de outorgar
novas licenas para que operadores privados prestem servios de telecomunicaes no
Brasil;

II) aumentar e melhorar a oferta de servios. Trs temas bsicos decorrem desse
objetivo: a promoo da diversidade dos servios oferecidos sociedade; o aumento
significativo da oferta de servios de telecomunicaes no Brasil; e o alcance de padres
de qualidade compatveis com as exigncias do mercado;

III) em um ambiente competitivo, criar oportunidades atraentes de investimento e
de desenvolvimento tecnolgico e industrial. Nesse objetivo consolidam-se trs intenes
bsicas. A primeira delas associa-se necessidade de atrao de capitais privados atravs
da criao de oportunidades para investimento no setor. A segunda diz respeito
construo de um ambiente que propicie o desenvolvimento da competio justa no
mercado e facilite a consolidao de novos participantes. Finalmente, a terceira refere-se
gerao de condies que estimulem a pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico e
industrial;

IV) criar condies para que o desenvolvimento do setor seja harmnico com as
metas de desenvolvimento social do Pas. Quatro so as proposies bsicas consolidadas
nesse objetivo: propiciar condies para reduzir o diferencial de cobertura dos servios de
telecomunicaes entre as diversas regies do Pas e entre as diversas faixas de renda; criar
condies para a prtica de tarifas razoveis e justas para os servios de telecomunicaes;
promover servios de telecomunicaes que incentivem o desenvolvimento econmico e
social do Pas; e alcanar metas especficas de servio universal;

V) maximizar o valor de venda das empresas estatais de telecomunicaes sem
prejudicar os objetivos anteriores. Esse objetivo expressa a inteno de que o processo de
privatizao das atuais operadoras estatais seja planejado de forma que os objetivos
essenciais ligados introduo da competio e promoo do acesso universal aos
servios bsicos sejam alcanados, sem, contudo, provocar impactos negativos importantes
no valor dos ativos a serem vendidos.
ANATEL
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Esses objetivos serviram de sustentao ao desenvolvimento de um modelo
econmico para o setor, feito em conjunto pela equipe do Ministrio das Comunicaes e
por consultores internacionais supridos pela UIT - Unio Internacional de
Telecomunicaes, como exposto no incio desta Exposio de Motivos. Esse modelo foi
utilizado para suportar a proposta de arcabouo regulatrio e de estrutura de mercado para
o setor, a ser descrita a seguir.








3. Aspectos Fundamentais do Arcabouo Regulatrio

Com base nas premissas estabelecidas, nos objetivos citados e nas metas de
crescimento definidas, procurou-se explicitar alguns aspectos especficos do arcabouo
regulatrio que devem ser implementados independentemente da estrutura de mercado que
se pretenda ou da estratgia de transio para atingi-la. Esses aspectos so os que
asseguram condies justas e estveis de competio s empresas que atuam no mercado,
permitindo o seu desenvolvimento e, em conseqncia, a consolidao de um mercado
efetivamente competitivo, com proveito para os consumidores.

Na definio desses aspectos tomaram-se como base as lies apreendidas da
experincia de outros pases, o conhecimento dos requisitos tecnolgicos associados
implantao da competio no setor de telecomunicaes e a situao especfica desse
setor no Brasil atual. Dessa forma, foram explicitadas as trs questes fundamentais que
devem ser objeto do arcabouo regulatrio em foco:

a) a existncia de um organismo regulador independente;

b) as regras bsicas para que a competio seja justa; e

c) o mecanismo de financiamento das obrigaes de servio universal.

A passagem da atual condio de mercado monopolista para o novo cenrio
pretendido para as telecomunicaes brasileiras pressupe, para ser viabilizada, a
existncia de um rgo regulador, como determina o novo texto da Constituio Federal.
Essa entidade ter como misses principais promover a competio justa, defender os
interesses e os direitos dos consumidores dos servios e estimular o investimento privado.

Embora a competio se constitua no melhor regulador para os mercados, fato
que, em praticamente todos os pases que j promoveram alguma reestruturao de suas
telecomunicaes, algum tipo de organismo regulador foi implementado. Em alguns pases
a regulao exercida diretamente pelo governo, atravs de um organismo do poder
executivo; em outros, o regulador uma agncia semi-autnoma; em outros, ainda, o rgo
regulador independente. Isso decorre da percepo de que, se deixado s prprias foras
ANATEL
17
do mercado estabelecer essa regulao, muito provavelmente ocorreria o seu domnio pelo
antigo operador monopolista, de vez que, pelo fato de deter praticamente toda a infra-
estrutura e todos os clientes, esse operador teria condies de impedir, ou pelo menos
dificultar, a entrada de novos concorrentes no mercado.

A questo essencial passa a ser, ento, definir as atribuies e poderes desse rgo
regulador, com o objetivo de torn-los claros para o mercado e para a sociedade em geral.
Dado o extremo dinamismo do setor de telecomunicaes, fundamental que o rgo
regulador disponha de poderes para estabelecer regulamentos de forma amaximizar os
benefcios, para a sociedade, das modificaes propiciadas especialmente pela
modernizao da tecnologia. Isso significa que o rgo regulador deve ter atribuies e
poderes bastante amplos, para possibilitar que a lei no tenha de ser exageradamente
detalhista -- e conseqentemente restritiva.

Adicionalmente, o rgo regulador pea-chave para inspirar ou no a confiana
dos investidores na estabilidade das regras estabelecidas para o mercado. Uma entidade
dotada de competncia tcnica e de independncia decisria inspira confiana; ao
contrrio, uma organizao sem autonomia gerencial, com algum tipo de dependncia
restritiva ou sem capacidade tcnica, gera desconfiana e, conseqentemente, afasta os
investidores.

Alm de competncia para definir a regulamentao do setor, cobrindo todos os
aspectos, desde as licenas at os padres de interconexo, o rgo regulador dever ter
autoridade para fazer cumprir a lei e os regulamentos. Essa autoridade, em associao com
as dos organismos de defesa da concorrncia, ser essencial para assegurar a proteo dos
consumidores contra comportamentos anticompetitivos.

O rgo regulador difere de outros organismos governamentais porque, em vez de
simplesmente prestar um servio ao pblico, tem de tomar decises que pressupem o
exerccio de poder discricionrio. Para que ele seja eficiente e eficaz, portanto, necessrio
que disponha de competncia tcnica; alm disso, fundamental que:

a) desfrute de liberdade gerencial para atingir os objetivos determinados. Essa
faculdade visa incentivar a eficincia administrativa e a competncia tcnica: um insumo
essencial para o bom desempenho do rgo regulador em ambiente de tecnologia de ponta
e de competio;

b) desfrute de autonomia, isto , no seja passvel de influncias de outros rgos
do governo ou de grupos de interesse. A autonomia, associada competncia tcnica que
pode resultar da liberdade gerencial, tende a levar a decises consistentes e justas, o que
significa desempenho satisfatrio. A autonomia fortalecida atravs da disponibilidade de
fontes prprias de recursos financeiros, como taxas arrecadadas dos operadores ou dos
usurios;

c) seja obrigado a prestar contas. O rgo regulador deve estar totalmente
comprometido com objetivos pr-determinados e prestar contas de suas aes, tanto
qualitativamente como sob o ponto de vista financeiro. Assim, ele ser, na prtica, um
rgo auxiliar do Governo, desde que haja o estabelecimento a priori de objetivos, seguido
de controles a posteriori para comprovao do cumprimento dos objetivos a ele atribudos;
ANATEL
18

d) disponha de regras e controles internos para limitar o poder das pessoas
individualmente, de maneira a dificultar o comportamento oportunista e inibir aes
indesejveis por parte de operadoras e grupos de interesse. Exemplos dessas regras e
controles so: deciso colegiada; processo de deciso varivel em funo do impacto da
deciso (maior o impacto, maior o envolvimento colegiado na deciso); utilizao de
grupos consultivos; adoo do mecanismo de submeter a consulta pblica os assuntos de
maior relevncia, antes da tomada de deciso; e perodo de carncia entre a tomada de uma
deciso e sua entrada em vigor, dando oportunidade s vrias partes afetadas de se
manifestar.

Com relao s regras bsicas para assegurar que a competio seja justa, elas
podem ser resumidas nas seguintes:

?? interconexo obrigatria das redes que prestam servios destinados ao pblico
em geral;
?? acesso no discriminatrio dos clientes aos prestadores de servios que
competem entre si;

?? plano de numerao no discriminatrio;

?? possibilidade de acesso dos concorrentes s redes abertas em condies
adequadas;

?? eliminao dos subsdios cruzados entre servios;

?? regulao tarifria dos operadores dominantes;

?? direitos de passagem no discriminatrios;

?? resoluo dos conflitos entre operadores pelo rgo regulador.

Com relao ao servio universal, importante fixar, inicialmente, o seu conceito.
Como enfatizado anteriormente, o desenvolvimento do novo modelo institucional para as
telecomunicaes brasileiras suportado num conjunto de objetivos que podem ser
sintetizados em duas idias principais: a competio na explorao dos servios e a
universalizao do acesso aos servios bsicos.

A idia da universalizao do acesso contempla duas situaes genricas:

?? servios de telecomunicaes individuais, com nveis de qualidade aceitveis,
devem ser fornecidos, a tarifas comercialmente razoveis, dentro de um prazo razovel, a
qualquer pessoa ou organizao que os requisitar;

?? outras formas de acesso a servios de telecomunicaes devem ser fornecidas,
em localizaes geogrficas convenientes, a tarifas acessveis, quelas pessoas que no
tiverem condies econmicas de pagar tarifas comercialmente razoveis por servios
individuais.

ANATEL
19
Na primeira dessas situaes, as tarifas cobrem os custos operacionais e
proporcionam retorno comercialmente atrativo ao capital investido, de modo que os
provedores de servio buscaro, normalmente, satisfazer a esses clientes como parte de sua
estratgia de negcios. Ou seja, a competio na explorao dos servios far com que os
consumidores economicamente atrativos sejam atendidos satisfatoriamente, tendo acesso a
servios que supram de forma adequada suas necessidades de telecomunicaes.

J a segunda situao diz respeito queles casos em que o custo de prover o acesso
fsico seja elevado (por exemplo, em localidades remotas no interior do Pas, nas reas
rurais, nas periferias das grandes cidades, em regies escassamente povoadas) ou em que
os clientes potenciais disponham de renda inferior que seria necessria para criar uma
oportunidade de investimento atrativa para algum provedor de servio. Nesse caso, o
acesso a servios de telecomunicaes poder requerer algum tipo de subsdio, que dever
ser idealizado e distribudo de modo a no criar vantagens nem desvantagens para nenhum
dos operadores e, ao mesmo tempo, possibilitar o atendimento a esse objetivo social ao
menor custo.

Atender a essa segunda situao o que comumente se chama de obrigao de
servio universal, e financiar essa obrigao o terceiro ponto fundamental da regulao
tratada neste item.

Por se tratar de uma questo de natureza eminentemente social, deve-se admitir, de
antemo, que essa obrigao possa variar com o tempo, medida que certos objetivos
sejam atingidos e que a evoluo da economia, do desenvolvimento regional, das questes
demogrficas, da distribuio de renda e outras, vo alterando as condies iniciais. Por
isso, as metas especficas de servio universal devem poder ser modificadas
periodicamente, de forma a ser adaptadas s condies de cada momento.

No se deve, entretanto, esperar metas extremamente ousadas num momento
inicial, como instalar telefones em todas os domiclios brasileiros, pois isso no seria
realista. Pelo contrrio, as metas devem ser estabelecidas considerando o seu custo
potencial e o impacto que tero para os seus beneficirios.

Para se ter uma idia do que poderiam ser essas obrigaes no Brasil, num primei ro
momento, pode-se considerar, a ttulo de exemplo, como meta a ser alcanada at o ano de
2001,a melhoria do acesso da populao ao servio telefnico, basicamente por meio de
telefones de uso pblico. Isso seria obtido atravs de:

?? aumento da densidade de telefones pblicos, dos atuais 2,6 por 1.000 habitantes
para 6 por 1.000 habitantes, o que significaria colocar em servio cerca de 550.000 novos
aparelhos (ou seja, mais do que duplicar a base hoje instalada, dentro de um perodo de 5
anos);

?? atendimento a todas as localidades com mais de 100 habitantes com pelo menos
um telefone pblico capaz de fazer e receber chamadas (o que significaria dobrar o nmero
de localidades hoje atendidas, da ordem de 20.000);

?? melhoria da distribuio geogrfica dos telefones pblicos nas regies urbanas,
tanto nas centrais como principalmente nas periferias densamente povoadas e nas reas
ANATEL
20
habitadas por pessoas de baixa renda, de maneira a tornar possvel a qualquer um o acesso
a um "orelho" sem necessidade de andar mais do que 300 metros.

Em outro momento, metas adicionais poderiam ser estabelecidas, como por
exemplo a disponibilizao, a todas as escolas e bibliotecas pblicas, de acessos Internet,
e o acesso, a redes de faixa larga, de hospitais pblicos e centros de sade, de maneira a
tornar disponvel, nessas instituies, as facilidades proporcionadas pela moderna
tecnologia de comunicaes.

intuitivo que o atendimento a metas desse tipo provavelmente resultar em altos
custos para o prestador do servio; entretanto, essa prestao tambm gerar receitas, que
sero, em princpio, inferiores aos custos. Financiar as obrigaes de servio universal ,
portanto, financiar esse potencial dficit. Em outras palavras, cobrir a parcela dos custos
marginais de longo prazo que no possam ser recuperadas atravs de uma operao
eficiente do servio.



Como j salientado anteriormente, essencial que o mecanismo de financiamento
no crie vantagens nem desvantagens para nenhum dos operadores, mas que distribua o
nus de forma eqitativa sobre todos eles. Das cinco alternativas de financiamento
possveis, apontadas a seguir, apenas a primeira e a ltima atendem, entretanto, essa
premissa:

a) subsdios governamentais diretos. Nessa hiptese, haveria recursos do oramento
fiscal destinados a financiar o servio universal na rea de telecomunicaes. Embora do
ponto de vista puramente econmico esta seja uma opo perfeitamente defensvel, pelos
benefcios que o acesso aos servios de telecomunicaes poder trazer para a populao,
so evidentes as dificuldades de natureza poltica para justificar a destinao de recursos a
esse setor em detrimento de outros de prioridade certamente maior do ponto de vista social;

b) subsdios implcitos no preo de venda das empresas. Nesse caso, as obrigaes
de atendimento seriam impostas s atuais empresas estatais e, no momento de sua
privatizao, o comprador descontaria, do preo a ser por ele pago, o correspondente ao
dficit em que incorreria futuramente com o cumprimento da obrigao. Alm de difcil
operacionalizao, essa alternativa certamente implicaria em problemas com os acionistas
minoritrios;

c) subsdios cruzados internos empresa. Nessa opo, a empresa com a
obrigao de prestar o servio universal financiaria o dficit correspondente atravs da
maior rentabilidade obtida dos clientes mais atrativos economicamente. Trata-se de uma
alternativa insustentvel num ambiente competitivo;

d) subsdios cruzados externos (entre empresas). Nessa alternativa, as empresas
no incumbidas de prestar o servio universal participariam de seu financiamento pagando
quelas empresas que tivessem essa obrigao taxas de interconexo maiores do que os
custos efetivos da interconexo. Esse mecanismo pode eventualmente funcionar, em
condies bastante especficas e por prazos pr-definidos. Entretanto, sua adoo estimula
ANATEL
21
o bypass da rede da operadora com obrigao de prestar o servio, e poder levar a
distores imprevisveis no mercado;

e) criao de um fundo especfico. Nesse caso, todas as operadoras participariam
do financiamento das obrigaes de servio universal, atravs de uma contribuio
proporcional a suas respectivas receitas. O rgo regulador seria o responsvel por
administrar esse fundo, definir o valor das contribuies e escolher, de forma adequada, a
empresa a ser incumbida da prestao do servio universal em cada situao especfica.
Por ser politicamente mais simples, essa opo a que parece ser a mais recomendvel.

4. Aspectos Econmicos Fundamentais

A atrao de capitais privados para novos investimentos pressupe a existncia de
demanda suficiente pelos servios e preos que cubram os custos e proporcionem retorno
adequado.

A demanda por servios de telecomunicaes no Brasil grande e crescente.
Considerando apenas a telefonia convencional, a demanda total estimada atualmente varia
entre 18 e 25 milhes de acessos; como existem em servio pouco mais de 14 milhes de
linhas, a demanda no atendida situa-se entre 4 e 11 milhes de terminais. A demanda total
projetada para 2003 varia entre 26 e 35 milhes de linhas.
A receita mdia gerada atualmente pelos terminais em servio tem cerca de 43%
provenientes dos servios locais e 57% dos servios de longa distncia, enquanto os custos
distribuem-se 81% para os servios locais e 19% para os de longa distncia. Esse
desequilbrio conseqncia da poltica de subsdios cruzados adotada no Brasil (e
tambm em outros pases) em situao de monoplio, sob o argumento principal de que,
transferindo-se receita dos servios interurbano e internacional, em princpio utilizados
pelas empresas e pelas camadas da populao de maior renda, estar-se-ia subsidiando as
camadas menos favorecidas do povo, usurias essencialmente apenas dos servios locais.

Como j mostrado anteriormente, esse argumento falacioso, de vez que, no
Brasil, as camadas mais pobres da populao no dispem de atendimento telefnico
individualizado, de modo que o subsdio acabou beneficiando mesmo as classes sociais
mais favorecidas. Ao contrrio, ao onerar as empresas com custos mais elevados para os
servios que elas mais usam - interurbano e internacional - esse subsdio s avessas acabou
significando uma penalizao s classes mais pobres, pois certamente o diferencial de
custos foi repassado aos preos dos produtos que elas consomem. Adicionalmente, num
regime de competio na explorao dos servios, a manuteno de subsdios cruzados
insustentvel.

Rebalancear as tarifas dos servios de telecomunicaes, aumentando as dos
servios locais (assinatura e trfego) e reduzindo as dos servios interurbano e
internacional, portanto medida preliminar a ser tomada, antes do estabelecimento do
regime de competio, para permitir que esta possa ocorrer em condies justas. Por outro
lado, o rebalanceamento tambm condio essencial para permitir que as receitas de cada
servio cubram os respectivos custos e proporcionem a mencionada margem adequada de
retorno capaz de atrair os investimentos privados.

ANATEL
22
Considerando a implementao de um rebalanceamento tarifrio neutro em termos
de receita - isto , que, mantido o uso mdio atual dos servios, no implique nem em
aumento nem em diminuio da receita total dos operadores - a receita mdia projetada
para cada terminal, derivada dos servios locais (assinatura, trfego e interconexo com os
servios interurbano, internacional e celular), deveria cobrir os custos operacionais e de
capital das atuais operadoras do Sistema Telebras, considerando, no clculo do custo de
capital, a remunerao normalmente desejada por investidores privados, de 15% ao ano,
aps o Imposto de Renda. Como os procedimentos atualmente em vigor para
estabelecimento das tarifas consideram a referncia de 12% ao ano, antes do Imposto de
Renda, para remunerao do capital, pode-se inferir que essas empresas, provavelmente,
buscaro aumentar sua produtividade de forma que a explorao desses servios lhes seja
economicamente atraente.

Por outro lado, razovel supor-se que a receita mdia proporcionada pelos novos
assinantes do servio seja inferior receita mdia gerada pelos atuais assinantes, uma vez
que, em princpio, a maioria dos novos assinantes ser proveniente de classes de renda
mais baixa do que o segmento atualmente atendido. Dependendo da extenso em que isso
ocorrer, poder portanto no haver atratividade econmica para o atendimento a esses
novos potenciais assinantes, em termos individualizados, utilizando-se a tecnologia
convencional.




Como h, em princpio, possibilidade de custos menores com a utilizao de
tecnologias alternativas - acesso sem fio, por exemplo, ou utilizando as redes de
distribuio de TV a cabo - existe espao para o desenvolvimento de novos operadores
para os servios locais, ou para o atendimento a esses novos assinantes pelos atuais
operadores, desde que possam se utilizar dessas novas tecnologias.

Alm do aspecto do rebalanceamento tarifrio entre os servios locais e os de longa
distncia, uma outra questo econmica de fundamental importncia a ser adequadamente
resolvida a do estabelecimento das tarifas de interconexo entre as redes de suporte dos
diversos servios (basicamente dos servios locais com os de longa distncia e com o
mvel celular). Essa certamente ser uma das primeiras e principais preocupaes do rgo
regulador .

5. Viso Setorial de Mdio Prazo: o Cenrio-objetivo

A visualizao de como ser a estrutura do mercado a mdio prazo importante
para permitir uma avaliao das possibilidades de que os objetivos da reforma sejam
efetivamente atendidos. Para balizar a construo dessa viso, pode-se partir de quatro
questes essenciais:

I) H interesse em se ter s operadoras de abrangncia nacional, isto , tendo como
rea de atuao o Pas inteiro, ou melhor ter-se operadoras de abrangncia regional?

II) Quantos competidores devem ser admitidos no mercado? Deve ou no haver
algum tipo de limitao?
ANATEL
23

III) Deve ou no haver distino entre empresas que exploram servios locais e
empresas que exploram servios de longa distncia? Onde terminam uns e comeam
outros? Deve ou no haver algum tipo de competio entre essas empresas?

IV) Os novos operadores devem ou no ser submetidos s mesmas condies que
os operadores antigos, em termos de obrigaes de atendimento, limitaes geogrficas e
de servios?

A criao de empresas de abrangncia nacional significaria a existncia, desde o
incio, de empresas provavelmente fortes, capazes de competir internacionalmente num
tempo mais curto do que partindo-se de empresas menores. Adicionalmente, com rea de
atuao nacional, essas empresas poderiam promover subsdios cruzados internos, fazendo
com que as regies mais dinmicas compensassem as menores vantagens obtidas nas reas
menos desenvolvidas.

Entretanto, j foi visto que subsdios cruzados so incompatveis com ambientes
competitivos. Alm disso, a criao de duas empresas nacionais a partir das teles estaduais
e da Embratel resultaria em empresas complementares entre si em termos de infra-
estrutura, com forte incentivo coluso e, portanto, dificultando a introduo efetiva da
competio. Para contornar isso, haveria necessidade de atuao extremamente forte do
rgo regulador j desde a sua constituio, o que aumenta ainda mais as dificuldades. Isso
significa um grau de incerteza extremamente elevado, com resultados imprevisveis em
termos de evoluo potencial do mercado.

Alternativamente, a criao de um pequeno nmero de empresas de abrangncia
regional - isto , de trs a cinco - aumentaria as perspectivas de resultados mais adequados
aos objetivos propostos para a reforma. Primeiro, porque essas empresas teriam porte
razovel, comparvel ao de suas maiores congneres latinoamericanas, com possibilidade
de gerao prpria de recursos para financiar parte expressiva dos investimentos
necessrios. Em segundo lugar, a regionalizao permitiria a focalizao dos investimentos
dentro de cada regio, aumentando assim as frentes de inverses e cobrindo portanto o Pas
todo. Em terceiro lugar, a existncia de vrias companhias facilitaria o trabalho do rgo
regulador, porque o fato de haver mais empresas significa menor poder monopolista e
maior possibilidade de competio comparativa entre os operadores. Finalmente, a
regionalizao permitiria a criao de mecanismos de incentivo aos investimentos
necessrios implantao de infra-estrutura e ao atendimento s obrigaes de servio
universal, que consistiriam simplesmente na remoo das restries (de natureza
geogrfica e de limites quanto aos servios prestados) aps o operador ter atingido as
metas previamente definidas.

Assim sendo, fica claro que cenrios que contemplem a regionalizao das atuais
teles estaduais so preferveis aos que contemplem apenas operadoras de abrangncia
nacional.

Cabe ento analisar o tema da segunda pergunta, qual seja, a convenincia ou no
de se limitar a quantidade de operadores admitidos no mercado. Em outras palavras, a
questo se deveria buscar uma estrutura duopolstica, ou se seria melhor deixar aberta a
possibilidade de atuao no mercado a quantas empresas tiverem interesse.
ANATEL
24

Uma estrutura de duoplio aparenta algumas vantagens. Em primeiro lugar, ela
permitiria um adequado planejamento do processo de outorga das novas concesses, em
que o critrio bsico de seleo do vencedor seria baseado no nvel de investimentos e no
grau de cobertura propostos pelos concorrentes. Atravs da imposio de obrigaes
similares s teles regionais privatizadas, o rgo regulador teria, para cada regio, dois
planos bastante claros de atendimento ao mercado, podendo ento monitorar
adequadamente o desenvolvimento do setor em cada regio do Pas. Em segundo lugar,
com a competio limitada provavelmente no haveria guerras de preos, de modo que o
retorno dos investimentos seria mais seguro, o que acabaria estimulando os investimentos.
E, finalmente, com poucos concorrentes para controlar, a tarefa do rgo regulador seria
facilitada, dando-lhe portanto condies de se estruturar adequadamente e adquirir a
necessria capacitao.

H riscos, porm. O investimento em infra-estruturas paralelas e a competio em
preos reduz o valor do negcio de cada um dos duopolistas e, por essa razo, o
comportamento mais provvel de ambos ser no sentido de uma composio que evite, ou
reduza ao mnimo, esses inconvenientes. O resultado mais provvel sero monoplios em
regies bem definidas, com alguma competio nas fronteiras entre essas regies e pela
conquista dos usurios mais rentveis. Se, para enfrentar essa situao, o rgo regulador
impuser aos novos operadores as mesmas obrigaes que aos antigos, de forma que
tambm eles tenham que prestar servio aos consumidores independemente do lugar onde
estes estejam, o resultado no mudaria, uma vez que essa restrio poderia ser contornada
atravs de acordos entre os operadores para revenda de capacidade. Essas dificuldades
mostram que, contrariamente impresso original, o trabalho do rgo regulador seria
muito maior, para assegurar o desenvolvimento da competio efetiva no mercado.

A no limitao da quantidade de novos operadores, associada imposio de
obrigaes aos operadores antigos, em termos de investimentos na construo de infra-
estrutura, pelo tempo necessrio consolidao de um mercado efetivamente competitivo,
pode eliminar muitos dos problemas apontados para o caso do duoplio. Antes de mais
nada, necessrio frisar que a imposio de obrigaes aos operadores antigos, e a no
imposio de obrigaes equivalentes aos novos, no caracteriza uma situao de injustia
ou de desequilbrio, uma vez que, na realidade, os operadores antigos tero um perodo de
monoplio de fato, enquanto os novos constroem suas redes e se preparam para competir.

A no existncia de uma estrutura duopolstica rgida dificulta acordos entre os
operadores para a diviso geogrfica do mercado, porque sempre poder haver umanova
empresa disposta a investir para atender a um mercado que apresente demanda no
satisfeita. A interconexo livre, e a possibilidade dos novos operadores adquirirem, dos
antigos operadores dominantes, acesso a suas redes nos pontos em que realmente tiverem
necessidade, reduziro os investimentos em infra-estruturas duplicadas. Esses dois
aspectos devero favorecer o crescimento da competio e, associados remoo das
obrigaes impostas inicialmente aos antigos operadores dominantes, citadas no pargrafo
anterior, permitiro que se tenha, a mdio prazo, um mercado efetivamente competitivo e,
portanto, requerendo menor interveno do rgo regulador.

ANATEL
25
Dessa forma, fica claro que os cenrios que no impem limitao quantidade de
operadores parecem ser preferveis aos que pressupem tal restrio; portanto, cenrios
com estruturas duopolistas seriam desaconselhados.

Considere-se, agora, o tema da terceira pergunta. Do ponto de vista tecnolgico, a
separao entre servios locais e de longa distncia arbitrria, desnecessria e
potencialmente difcil de regular. Do ponto de vista econmico, quando no se tem
restries de natureza fsica, deve-se limitar o tanto quanto possvel a imposio de
limitaes artificiais. Entretanto, historicamente tem havido essa separao e, considerando
os sistemas atualmente em operao no mundo, pelos servios de longa distncia que se
tem maiores oportunidades de introduzir a competio nos servios de telecomunicaes.

Para atender a esse princpio, de no impor restries artificiais e desnecessrias,
mas tambm de criar condies para que se desenvolva efetivamente a competio e se
tenha a universalizao do acesso aos servios, mais adequado que se admita um certo
grau de competio entre as empresas exploradoras dos servios locais e as dos servios de
longa distncia.

Avaliando a quarta e ltima questo anteriormente formulada, verifica-se que, em
princpio, seria razovel supor que, para assegurar a competio justa, todos os operadores,
novos e antigos, deveriam estar sujeitos s mesmas obrigaes. Entretanto, considerando
que os operadores antigos tm uma situao inicial de ntida vantagem em relao aos
novos - dispem de uma grande infra-estrutura instalada, tm milhares ou mesmo milhes
de clientes, dispem de um fluxo de caixa que lhes permite financiar parte substancial de
suas necessidades de investimento, tm uma marca conhecida no mercado - conclui-se que
bastante razovel, e talvez mais do que isso, necessrio, que se imponham obrigaes
diferenciadas aos antigos e aos novos operadores, de forma a dar a estes ltimos condies
de se instalar e se desenvolver.

Com essas respostas, pode-se idealizar um cenrio como sendo aquele mais
aderente ao objetivo da reforma: diviso do Sistema Telebrs em trs a cinco empresas
regionais e na Embratel. As empresas regionais explorariam os servios locais, interurbano
intra-estadual e interestadual, dentro de sua rea de concesso; a Embratel exploraria os
servios intra-estadual, interestadual e internacional em todo o Pas. Haveria, portanto,
competio entre as empresas regionais e a Embratel. Essa competio no ocorreria,
inicialmente, entretanto, nos servios locais (restritos s empresas regionais e aos novos
operadores) nem nos de longa distncia inter-reas de concesso e internacional (restritos
Embratel e aos novos operadores). Os novos operadores, em nmero ilimitado, poderiam
ser autorizados a prestar qualquer servio em qualquer parte do Pas, medida que as
empresas atuantes nessa regio estivessem privatizadas. Eles poderiam, portanto,
gradualmente ir obtendo autorizaes de regio em regio, at cobrirem todo o territrio
nacional, quando no teriam qualquer restrio de atuao, nem geogrfica nem de
servios.

conveniente examinar o que seria, de fato, essa regulamentao diferenciada
entre operadores antigos e operadores novos. Como visto, a considerao fundamental
que, desde a aprovao da nova Lei at um certo tempo aps a outorga das primeiras novas
licenas, os atuais operadores gozaro de um monoplio de fato, e mesmo depois que os
novos operadores comearem a atuar, eles sero dominantes durante algum tempo, at que
ANATEL
26
se atinja uma situao de mercado efetivamente competitivo. Como contrapartida,
portanto, eles estaro sujeitos a uma regulamentao que objetiva reduzir o poder que
detm sobre o mercado, obrigando-os a atender requisitos de investimento, especialmente
de carter social. Essas obrigaes, que sero removidas quando houver competio
efetiva, seriam as seguintes:

a) continuidade do servio: os operadores no podem interromper a prestao do
servio, a no ser em casos justificados;

b) atendimento: os operadores devem continuar expandindo sua rede de maneira a
prestar servio, dentro de prazos razoveis, a quem os requisitar e estiver disposto a pagar
tarifas comerciais que cubram os custos de capital e operacionais;

c) servio universal: os operadores devem atender s metas iniciais de prestao do
servio universal, como definido pelo rgo regulador; entretanto, em caso de dficit nesse
atendimento, este ser rateado entre todos os participantes do mercado, atravs de um
mecanismo adequado;

d) qualidade: o rgo regulador dever estabelecer metas especficas de qualidade,
bem como a metodologia de sua aferio, de forma a elevar o nvel do setor a padres
internacionais dentro de um horizonte de tempo razovel;

e) tarifas: os operadores estaro sujeitos a regulamentao que vise evitar o
aumento abusivo de preos para os consumidores e a prtica de preos predatrios que
impeam a entrada de novos competidores no mercado. A maneira mais prtica de se fazer
isso atravs do estabelecimento de um sistema de "teto de preos" (price cap system), em
que uma "cesta" de servios, em quantidades representativas da conta mdia dos
consumidores, tem seu valor mximo estabelecido pelo rgo regulador. O operador tem
alguma flexibilidade para alterar
as tarifas de cada servio individualmente, desde que o valor total da "cesta" fique abaixo
do "teto" fixado pelo rgo regulador. Aps um perodo inicial, razovel tambm que o
rgo regulador defina um fator de produtividade que incidir sobre o valor da "cesta",
reduzindo seu nvel real, como forma de estimular o operador dominante a reduzir ainda
mais suas ineficincias e assegurar que parte desses ganhos sejam transferidos aos
consumidores;

f) separao contbil: os operadores devero manter separao contbil para
aqueles servios prestados em regime de competio, de maneira a tornar seus custos
transparentes para o rgo regulador, que assim poder, com maior facilidade, averiguar a
eventual existncia de subsdios cruzados ou a prtica de "dumping".

Com relao aos novos operadores, a premissa bsica que competir ao rgo
regulador garantir que cheguem ao mercado companhias confiveis, comprometidas em
atingir a viso que se pretende para o futuro cenrio das telecomunicaes no Pas.
Assume-se tambm que, numa fase inicial, os novos operadores devero estar sujeitos a
uma regulamentao mais favorvel, que aos poucos ser modificada, de modo a se ter
equilbrio entre os novos e os antigos operadores. Dessa forma, a regulamentao inicial
sobre os novos operadores deveria contemplar os aspectos a seguir:

ANATEL
27
a) demonstrao de capacidade: ao se candidatarem a uma outorga, os pretendentes
devero demonstrar que dispem da capacidade tcnica e de marketing necessria para
prestar servios confiveis, e de capacidade financeira suficiente para suportar a etapa
inicial de altos investimentos com baixos retornos;

b) apresentao de plano de negcios vivel: da mesma forma, antes de receber a
outorga, os pretendentes devero apresentar ao rgo regulador um plano de negcios
razovel; tais planos sero acompanhados pelo rgo regulador, sendo atualizados sempre
que necessrio;

c) financiamento do servio universal: todos os novos operadores devero
contribuir para o financiamento das obrigaes de servio universal. Numa etapa inicial
eles no sero obrigados a prestar tais servios, mas podero s-lo no futuro, contanto que
os eventuais dficits sejam cobertos por contribuies de todos os operadores;

d) tarifas e qualidade: no haver regulamentao especfica sobre os novos
operadores com relao a tarifas e qualidade. Entretanto, dado que os operadores
dominantes tero esse tipo de regulao, as condies estabelecidas para estes acabaro
servindo de parmetro tambm para os novos operadores.

Para assegurar que a competio efetivamente se desenvolva, necessrio que o
rgo regulador atente tambm para as provveis tentativas dos operadores visando
dominar o mercado. Uma das maneiras possveis a acumulao de outorgas para
diferentes servios na mesma ou em diferentes regies; essa acumulao pode ser buscada
por um mesmo operador ou por operadores distintos porm sob o mesmo controle
acionrio, direto ou indireto. Portanto, assegurar a efetiva diversidade de controle
societrio dos vrios operadores ser uma das tarefas essenciais da fase inicial da reforma.

Outro ponto importante a ser considerado pelo rgo regulador a evoluo da
tecnologia e suas implicaes em termos de redes e sistemas de telecomunicaes,
facilidades de interconexo e custos associados. Monitorar adequadamente essa evoluo e
tomar as medidas regulatrias necessrias incorporao dos ganhos dela decorrentes, de
maneira a beneficiar os consumidores, ser essencial para assegurar a evoluo satisfatria
do processo de reforma.

6. A Transio para o Cenrio Desejado

Foi visto no item anterior que o cenrio que melhor responderia aos objetivos
estabelecidos para a reforma estrutural do setor de telecomunicaes aquele que
contempla a diviso do Pas em um pequeno nmero de regies (trs a cinco), cada uma
delas com uma empresa resultante da diviso do Sistema Telebrs. Essas empresas
prestariam os servios locais e de longa distncia dentro de suas respectivas reas de
concesso. Adicionalmente, a Embratel continuaria atuando no Pas todo, prestando
servios de longa distncia domsticos e internacionais. Os novos operadores seriam
admit idos medida que a privatizao fosse avanando, de modo que, dentro de algum
tempo, estariam operando em todo o Pas, sem restries geogrficas ou de servios.

Cabem ento duas questes:

ANATEL
28
a) qual estrutura regional seria mais adequada para as empresas que exploraro os
servios locais? e

b) como deve ser a evoluo da estrutura de mercado, da situao atual de
monoplio estatal, para a situao de competio idealizada no cenrio descrito?

A resposta a essas questes ser decisiva para assegurar a concretizao do quinto
objetivo descrito no item 2 deste Captulo: maximizar o valor de venda das empresas
estatais de telecomunicaes, sem prejudicar os demais objetivos. Para esse trabalho, a
equipe do Ministrio das Comunicaes apoiou-se nos estudos desenvolvidos
conjuntamente com consultores internacionais, supridos pela UIT - Unio Internacional de
Telecomunicaes, visando definir as linhas bsicas para a reestruturao empresarial e
para a privatizao do Sistema Telebrs.

A criao de companhias regionais deve levar a empresas fortes, capazes de
focalizar seus investimentos dentro de suas respectivas regies. Portanto, essas empresas
devero dispor de fluxo de caixa adequado, grande potencial de crescimento e
oportunidade de atingir bons nveis de receita por acesso. Alm disso, a regionalizao
deve levar em considerao a contigidade geogrfica e ser consistente com a topologia da
rede atual, de modo a reduzir eventuais dificuldades de natureza poltico-administrativa e
tcnica.

Um aspecto importante a ser considerado, sem dvida, o da homogeneidade da
regio, que facilitar tanto a operao da empresa como a tarefa do rgo regulador, que
no precisar adotar regras diferenciadas para uma mesma empresa, em funo das
variaes no mercado que ela atende.

Por outro lado, a regionalizao deve ser feita de modo a facilitar o processo de
privatizao. O programa de privatizao do setor de telecomunicaes no Brasil exibir
magnitude sem precedente nos mercados emergentes, e ocorrer num momento em que
sero demandados macios investimentos para dotar o Pas da infra-estrutura necessria ao
atendimento das necessidades da sociedade, conforme visto anteriormente.

Devido limitao de capital nacional para o financiamento desses investimentos,
observa-se que um fator importante para o sucesso de qualquer estratgia de privatizao
poder ser a atrao de parceiros estratgicos, com conhecimento operacional e
tecnolgico de alta qualidade, capazes de promover substanciais investimentos de capital
de longo prazo e de reestruturar as operaes atuais, de modo a viabilizar a ampliao da
disponibilidade e da qualidade dos servios prestados.

Esses potenciais operadores tero aproximadamente quinze outras oportunidades
equivalentes de investimento no setor de telecomunicaes de outros mercados emergentes
nos prximos dois ou trs anos, alm das oportunidades naturalmente abertas pela
liberalizao e reestruturao dos mercados dos pases desenvolvidos. Um grande desafio
para o Brasil ser, portanto, criar condies apropriadas para atrair investidores
estratgicos de alta qualidade.

A existncia de um nmero limitado desses investidores estratgicos, de alta
qualidade e efetivamente comprometidos a investir substanciais volumes de recursos no
ANATEL
29
setor de telecomunicaes brasileiro, deve ser um dos fatores dominantes na deciso de
reestruturar o Sistema Telebrs em um pequeno nmero de empresas regionais.

Considerando o exposto, a opo que parece ser a melhor a reestruturao do
Sistema Telebrs em trs a cinco empresas regionais, mais a Embratel. Esse modelo parece
ser o mais adequado medida que:

a) d ensejo a uma combinao apropriada de negcios;

b) oferece escala de operao potencialmente atraente para investidores estratgicos
de alta qualidade e com diferentes objetivos; e

c) permite a adoo de um mesmo aparato regulatrio dentro de cada regio.

Essa reestruturao levar, dadas as caractersticas scio-econmicas do Brasil,
constituio de empresas diferentes em termos de atratividade para o investimento privado.
Essa diferenciao possibilitar, entretanto, a adoo de estratgias tambm diferentes, em
cada uma das regies, de introduo da competio, que dever ser mais rpida nos
mercados mais atraentes, e um pouco mais lenta nas regies menos atrativas.

Para que os objetivos da reforma sejam atingidos da forma mais plena possvel,
uma avaliao profunda dos pontos abordados anteriormente recomenda a adoo das
seguintes linhas de ao:

a) o rgo regulador dever ser criado antes da privatizao e do incio da
competio, para garantir que, desde o comeo, se tenha disponveis a infra-estrutura e as
habilidades necessrias definio das regras de competio e soluo objetiva de
conflitos;

b) a competio no dever comear antes da privatizao, de modo a dar s
operadoras atuais condies de se prepararem para competir, dentro das fronteiras
estabelecidas pelo rgo regulador, sem as restries de gesto a que se encontram
atualmente sujeitas, na condio de empresas estatais;

c) devero ser realizados, conjugados com o processo de outorga das novas
licenas, leiles de espectro, de modo a assegurar aos operadores, antigos e novos,
oportunidade de acesso aos recursos de que necessitam para concorrer com sucesso;

d) as operadoras das regies menos atrativas podero contar com um perodo de
proteo legal, antes do incio da competio, para melhorar sua atratividade ao capital
privado. Todas as regies em que o Brasil vier a ser dividido tero, na prtica, um perodo
de monoplio de fato, devido ao tempo que os novos operadores precisaro para preparar
sua infra-estrutura e para atrair consumidores. O perodo de proteo legal seria, portanto,
adicional a esse prazo de monoplio de fato;

e) as restries impostas aos operadores atuais sero removidas assim que forem
atingidos objetivos de expanso do sistema e houver competio efetiva no mercado;

ANATEL
30
f) sero celebrados contratos de concesso com as novas companhias regionais e
com a Embratel, contendo os compromissos de parte a parte (operadora e poder
concedente) que reflitam adequadamente as regras estabelecidas, conforme discutido
anteriormente. Esses compromissos so relativos ao atendimento ao mercado,
investimentos em infra-estrutura, qualidade, tarifas, interconexo e outros, por um lado,
como exigncia do poder concedente; por outro lado, so referentes a que mercados e que
servios podem ser explorados pela operadora, e quais condies de competio ela ter de
enfrentar;

g) as licenas dadas aos novos operadores devem refletir, tambm, as regras
estabelecidas; o principal ponto o da vedao de competirem com empresas estatais,
restrio esta que deixar de ter efeito medida que as vrias empresas regionais forem
sendo privatizadas.

7. A Questo da Indstria e da Tecnologia

Por se tratar de um setor intensivo em capital, e que se apia fundamentalmente na
tecnologia, o entrelaamento das telecomunicaes com assuntos industriais e tecnolgicos
histrico. O prprio Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes atribua ao Contel a
competncia de "promover e estimular o desenvolvimento da indstria de equipamentos de
telecomunicaes, dando preferncia quelas cujo capital, na sua maioria, pertena a
acionistas brasileiros", e de "estabelecer ou aprovar normas tcnicas e especificaes a
serem observadas na planificao da produo industrial e na fabricao de peas,
aparelhos e equipamentos utilizados nos servios de telecomunicaes" (Lei n
o
4.117/62,
artigo 29, incisos "r" e "s").

Desde a sua criao, a Telebrs contava em sua estrutura com um Departamento de
Pesquisa e Desenvolvimento, que evoluiu em 1976 para uma Diretoria de Tecnologia,
qual se subordinou o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento - CPqD, instalado na cidade
de Campinas, em So Paulo. Na dcada de 70, em que a poltica governamental baseou-se
na substituio de importaes, o poder de compra da Telebrs foi utilizado como o
principal instrumento de consolidao de um parque industrial no Brasil para a fabricao
de equipamentos, materiais e sistemas de telecomunicaes, em parte com a utilizao de
tecnologia desenvolvida localmente.


Essa poltica frutificou na dcada de 80, com a consolidao do CPqD atravs da
ativao comercial de produtos l desenvolvidos, como as centrais de comutao digital da
famlia "Trpico", as fibras pticas, o telefone padro, as antenas de comunicaes por
satlite e os multiplexadores digitais para telefonia e para telegrafia. No final da dcada,
mais de 95% dos investimentos da Telebrs eram canalizados para gastos internos no
Brasil, com as importaes restritas apenas a alguns componentes especiais e a
instrumentos de teste e medio.

O desenvolvimento de novos servios de telecomunicaes, especialmente
suportados por tecnologias mais avanadas, e a abertura do mercado competio,
ocorridos no incio dos anos 90 vieram, entretanto, alterar esse quadro. A exposio do
setor industrial brasileiro competio internacional, e os limites impostos pela legislao
utilizao do poder de compra do Estado, diretamente ou atravs de suas empresas
ANATEL
31
controladas, acabaram resultando em um aumento substancial do volume anual de
importaes do setor, que passaram dos 5% sobre os investimentos totais, observados no
final dos anos 80, para cerca de 20% em 1996.

Com a abertura do setor de servios de telecomunicaes competio, e com a
privatizao das empresas estatais nele atuantes, que ocorrero em decorrncia da
aprovao deste Projeto de Lei, de se esperar que esse quadro evolua em direo a uma
maior pulverizao das compras de equipamentos de telecomunicaes, busca por
diferentes fontes de tecnologias e, conseqentemente, a maiores volumes de importaes.
H tambm o risco, a exemplo do que se observou em outros pases, de se ter algum tipo
de "desindustrializao", devido aos altos dispndios em pesquisa e desenvolvimento
necessrios para manuteno da competitividade no setor e pequena escala do mercado
brasileiro para amortizar esses investimentos.

Certamente essa questo no especfica do setor de telecomunicaes, ocorrendo
situaes similares em todos os campos de atividade que se suportam em elevado contedo
tecnolgico e em inverses macias de capital.

O programa de governo de Vossa Excelncia j manifestava preocupao com esse
tema, ao formular diretrizes gerais para a economia ("Fortalecer o papel do Estado como
coordenador do processo de desenvolvimento industrial, com o reforo da funo de
planejamento" e "Estimular o desenvolvimento da capacidade tecnolgica para a inovao,
com o aumento das atividades de pesquisa tecnolgica e o desenvolvimento experimental
em empresas e institutos de pesquisa") , para cincia e tecnologia ("Ampliar as fontes de
financiamento para aplicao na gerao e difuso de conhecimentos cientficos e
tecnolgicos, em especial com recursos provenientes da privatizao, da captao de
recursos externos e do setor privado", "Manter programas especiais de apoio melhoria da
capacidade de inovao tecnolgica da indstria, estimulando consrcios para o
desenvolvimento de tecnologias pr-competitivas e criando mecanismos de apoio a
projetos de capacitao industrial", "Apoiar a tecnologia competitiva atravs de incentivos,
financiamentos, participao no capital de risco, fundos de risco compartilhado, fundos de
formao e aperfeioamento de recursos humanos especializados, e financiamentos
especiais para a construo e implantao de centros empresariais de pesquisa e
desenvolvimento"), e para a prpria rea de telecomunicaes ("Preservar a presena do
setor pblico nas reas estratgicas das comunicaes e no desenvolvimento tecnolgico").

Essas razes motivaram a incluso, no Projeto de Lei, de disposies especiais
sobre o tema, como ser visto na parte seguinte.

III. O Projeto de Lei

Como j apontado na parte I desta Exposio de Motivos, determina a Constituio
da Repblica, em seu art. 21, inciso XI, que a competncia da Unio para explorar,
diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, servios de
telecomunicaes, seja exercitada nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos
servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais.

O projeto que ora submetido apreciao de Vossa Excelncia objetiva dar
cumprimento a essa determinao constitucional. Assim, em face da especificidade da
ANATEL
32
norma que embasa o delineamento do perfil jurdico de um novo ente, com status
constitucional, e a organizao de todo o sistema de telecomunicaes, a orientao do
Projeto no sentido de figurar os diversos assuntos em um s diploma legal, denominado
Lei Geral das Telecomunicaes Brasileiras, compreendendo quatro livros, subdivididos
em ttulos, captulos, e sees.


LIVRO I

Princpios Fundamentais


Competindo Unio, por intermdio de um rgo regulador, organizar a
explorao dos servios de telecomunicao - e a se incluem a execuo, a
comercializao e uso dos servios e a implantao e o funcionamento de redes de
telecomunicaes, bem como a utilizao do espectro de radiofreqncias e dos recursos
orbitais (art. 1.) - estabeleceu-se que o objetivo bsico da regulao promovida pelo Estado
deve ser a garantia do direito de toda a populao de acesso s telecomunicaes, a tarifas
e preos razoveis e condies adequadas. o que prescreve o art. 2
o
.

Esse objetivo bsico, da universalizao dos servios, decorre do princpio
constitucional da isonomia. O Projeto procurou aperfeioar a normatividade da
Constituio da Repblica, dando substncia conceitual aos princpios fundamentais
aplicveis ao setor das telecomunicaes. Para tanto, fez imperativa a adoo de medidas
que possam ampliar o leque dos servios, incrementar sua oferta e propiciar padres de
qualidade, na forma e condies que sero estabelecidas pelas metas especficas de
universalizao.

Em linha com a premissa de que o novo modelo institucional das telecomunicaes
brasileiras deve ter como referncia os direitos dos usurios dos servios, o art. 3
o
do
Projeto relaciona esses direitos. Entre eles, o de acesso aos servios de interesse coletivo,
com padres de qualidade e regularidade adequados sua natureza, o da liberdade de
escolha de seu prestador de servio, o da inviolabilidade e do segredo da comunicao, e o
da preservao de sua privacidade.


O art. 4
o
elenca os princpios constitucionais que condicionam a validade da
regulao, quais sejam: da soberania nacional, funo social da propriedade, liberdade de
iniciativa, livre concorrncia, defesa do consumidor, reduo das desigualdades regionais e
sociais, represso ao abuso do poder econmico e continuidade do servio prestado no
regime pblico.

Harmonizando os direitos do usurio e consumidor com o princpio da livre
concorrncia e da justa competio, o Estado, pelo rgo regulador, dever ordenar as
atividades privadas e organizar os servios pblicos de telecomunicaes,
compatibilizando-os com a necessidade de desenvolvimento econmico e social.

Nessa linha, h de se ter em conta que o princpio que rege a organizao dos
servios de telecomunicao o da livre, ampla e justa competio, cumprindo ao Poder
ANATEL
33
Pblico impedir a monopolizao do mercado e reprimir as infraes ordem econmica,
na busca do pleno acesso aos servios que sejam de interesse coletivo. disso que tratam
os art. 5
o
e 6
o
do Projeto.


LIVRO II

O rgo Regulador


TTULO I

Disposies Gerais


Quaisquer consideraes que se queira fazer a propsito do delineamento do perfil
jurdico do rgo regulador a que se refere o art. 21, XI, da Constituio da Repblica, bem
como de seu regime jurdico, devem repousar em algumas premissas extradas do prprio
sistema constitucional, conforme apontado a seguir.

A competncia normativa da Unio, em matria de telecomunicaes (art. 22, IV e
48, XII da Constituio), no compreende apenas a edio de leis, mas tambm a edio de
normas hierarquicamente inferiores, desde que no exorbitem do poder regulamentar (art.
49, V da Constituio Federal).

A regulamentao, em nvel infra-legal, das atividades de telecomunicaes -
servio pblico ou no - cabe ao Poder Executivo da Unio, exercido pelo Presidente da
Repblica, auxiliado pelos Ministros de Estado. No caso, o Ministro das Comunicaes
(Constituio Federal, arts: 76; 84, IV, VI e pargrafo nico; 87, pargrafo nico, II). E
agora, por fora da Emenda Constitucional n
o
8/95, est prevista a criao de um rgo
regulador.

O rgo regulador a que se refere o art. 21, XI, da Constituio da Repblica, ter a
competncia que a lei lhe assinalar, compreendendo, dentre outras atribuies, a de
elaborar normas hierarquicamente inferiores s leis, bem como o de velar pelo
cumprimento das normas disciplinadoras de telecomunicaes, de todos os nveis
hierrquicos, expedindo os atos administrativos cabveis. A esse rgo pode ser e
atribuda, pelo Projeto, a responsabilidade pela outorga de concesses (incluindo a
preparao e realizao de procedimentos licitatrios) e permisses, pela expedio de
autorizaes, pela fiscalizao, interveno e aplicao de sanes.

As competncias administrativas a serem exercitadas pela Unio em matria de
telecomunicaes podem ser criteriosamente repartidas entre o Ministrio das
Comunicaes estritamente considerado, e o rgo regulador, nos termos da lei. Mas
tambm podem ser atribudas, como faz o Projeto, precipuamente ao rgo regulador,
reservado ao Poder Executivo o estabelecimento das polticas governamentais para o setor,
e o que mais convier.

ANATEL
34
A expresso utilizada pelo art. 21, XI, da Constituio da Repblica - rgo -, tem,
no direito administrativo tradicional, o sentido de "parcela despersonalizada da
Administrao Pblica", isto , plexo de competncias administrativas que constitui uma
unidade desprovida de personalidade prpria, devendo estar integrada na estrutura de uma
pessoa jurdica. Esse rgo poderia ser dotado de maior ou menor autonomia, mas sempre
integrado na estrutura administrativa do ente a que pertena, com todos os
condicionamentos da resultantes, inclusive de ordem financeira.

Todavia, para que assim devesse ser concebido o rgo regulador das
telecomunicaes, no haveria necessidade de expressa previso constitucional.

Tambm no h que se cogitar de um rgo regulador vinculado ao Poder
Legislativo, adotando por analogia a soluo preconizada pelo art. 224 da Constituio.
Essa soluo, transplantada para o setor das telecomunicaes, estaria eivada de
inconstitucionalidade porque, devendo o rgo regulador exercer funo administrativa em
matria de competncia da Unio, sua vinculao ao Legislativo seria ofensiva ao princpio
da separao dos Poderes. E se for despido de funo administrativa no se atender ao
comando constitucional.

A soluo seria, portanto, conceber o rgo regulador como entidade dotada de
personalidade jurdica, com fisionomia prpria, inconfundvel com os modelos tradicionais
de entes governamentais de direito pblico, como seria o caso de mais uma simples
autarquia ou fundao pblica, ou de direito privado, como as empresas pblicas,
sociedades de economia mista e fundaes privadas da Administrao.

Referidos modelos tradicionais no so os mais apropriados ao cumprimento do
comando constitucional, que a eles no se refere, direta ou indiretamente, ao postular a
criao de rgo regulador.

O modelo tradicional de pessoa jurdica de direito pblico implica necessria
submisso a regime jurdico incompatvel com atuao mais desenvolta do rgo
regulador, que se quer dotado de independncia e de flexibilidade gerencial indispensveis
consecuo de melhores resultados, de que aquele regime, no mais das vezes, inibidor,
porque acentuadamente burocrtico. Demais disso, a unidade de regime jurdico entre o
rgo regulador e a Administrao Pblica seria imprpria, pois aquele tem poderes
inclusive sobre esta - basta mencionar que o Governo ainda manter, durante certo tempo,
embora curto, o controle de empresas de telecomunicaes, que estaro sujeitas
jurisdio do rgo regulador.


O modelo de pessoa jurdica de direito privado, por sua vez, tambm no
apropriado, porque altamente questionvel, juridicamente, a atribuio a esses entes de
competncias decisrias prprias do Estado, que consubstanciam exerccio de autoridade
pblica, interferindo acentuadamente na esfera jurdica de terceiros, prestadores de
servios pblicos e exploradores de atividades privadas, no setor de telecomunicaes.

Portanto, o desejvel seria a criao de um novo ente a exercitar competncias de
poder pblico, sem compromisso maior com o perfil tradicional dos entes governamentais
ANATEL
35
em geral. Seria um ente do Estado, mas no integrante de sua administrao pblica, direta
ou indireta, como atualmente concebida.

Esse novo ente, que seria uma Agncia Reguladora Independente, teria natureza
fiducial. A ele, a ttulo de dar cumprimento determinao constitucional, e na forma da
lei, seriam atribudas as prerrogativas de rgo regulador, que deve atuar com um grau de
independncia incomum, inusitado, que s se pode assegurar a ente que rena condies de
ser depositrio de plena confiana e que, por essa mesma razo, responder exemplarmente
se acaso deixar de cumprir seus graves deveres institucionais, dentre eles os decorrentes do
exerccio da outorga de concesses e permisses de servio pblico e da expedio de
autorizaes para exerccio de atividades privadas pertinentes ao setor de
telecomunicaes.

A natureza fiducial, no campo dos negcios jurdicos, fundada no princpio da
autonomia da vontade, sinnimo de confiana, conhecida desde o direito romano, confere,
a quem se atribui a gesto de bens e direitos destinados realizao de determinados fins,
ampla liberdade de ao e plena titularidade de direitos e prerrogativas voltados
consecuo do escopo assinalado.

Assim sendo, essa nova entidade, instrumento de atuao da Unio, seria concebida
com acentuado grau de independncia, compatvel com a funo reguladora prevista na
Constituio da Repblica.

No caso, o que se atribuiria a essa entidade, concebida como Agncia Reguladora
Independente, de natureza fiducial, seria o dever de realizar o interesse pblico, dotada da
independncia que se deve assegurar a quem ser depositria da confiana do povo, como
instrumento de atuao do Estado, com a contrapartida da sua submisso, e de seus
agentes, a mecanismos especiais de controle e eventual promoo de responsabilidade.

O Projeto, assim, seria altamente inovador, mas inspirado em clssica experincia
jurdica, que se faria adaptar como tcnica a ser utilizada pelo Estado na consecuo de
algumas de suas finalidades.

Entretanto, a possibilidade de que uma interpretao conservadora da Constituio -
no sentido de que o fato de ela expressamente se referir ao rgo regulador das
telecomunicaes no conferiria a esse organismo, necessariamente, tal condio de
autonomia - poderia significar algum risco implementao da reforma, fez com que se
procurasse, neste momento, uma proposta mais cautelosa.



Essa cautela, todavia, no significa que o rgo regulador no deva apresentar
caractersticas especiais de independncia que assegurem estabilidade sua atuao - ou
seja, normalidade regulatria -, de forma a transmitir ao mercado a credibilidade necessria
atrao de investimentos privados para o setor.

Tais caractersticas relacionam-se, basicamente, independncia decisria (isto ,
cabe ao rgo regulador a deciso administrativa final sobre os assuntos de sua
competncia, e seus dirigentes tm mandato fixo), autonomia de gesto (essencialmente
ANATEL
36
no tocante aos procedimentos de licitao para compras e para as outorgas, e quanto
administrao de recursos humanos) e autonomia oramentria e financeira.

Esse acentuado grau de independncia do rgo regulador justifica-se em razo das
graves responsabilidades que se lhe atribuem.

A efetiva observncia das normas disciplinadoras das telecomunicaes pelos
operadores do setor, e que o rgo regulador deve aplicar, s ser possvel se esse
organismo tiver condies de atuar com desassombro, pois o universo de seus destinatrios
compreende at mesmo, e por ora, empresas estatais de elevado porte, bem como
compreender operadores da iniciativa privada detentores de grande poder econmico.

Ademais, o novo modelo proposto como rgo regulador das telecomunicaes
vem ao encontro tambm de uma nova concepo do prprio Estado e dos papis que a ele
devem ser reservados. Integra, assim, um conjunto mais abrangente de instrumentos de
atuao do Estado cujo novo perfil, num processo mesmo de sua reinveno, a sociedade
em geral est a exigir. Esse novo perfil no pode deixar de privilegiar mecanismos que
assegurem a maior transparncia possvel, condio indispensvel ao adequado controle de
sua atuao pela sociedade, por suas entidades representativas, e pelo prprio cidado.

Assim inspirado, o Projeto cria, nos seus arts. 7
o
e 8
o
, a Agncia Brasileira de
Telecomunicaes como autoridade administrativa independente, integrada porm
Administrao Federal Indireta, vinculada ao Ministrio das Comunicaes. D, assim,
cumprimento ao preceito constitucional de entregar a regulao das telecomunicaes
brasileiras a um rgo que se quer independente, disciplinando o processo de sua
instalao, bem como seu funcionamento, suas competncias e sua extino.

Em razo mesmo desse peculiar perfil que ao rgo regulador se quer atribuir, o
Projeto de Lei ora encaminhado a Vossa Excelncia cria referido ente no como mais uma
dentre tantas pessoas jurdicas de capacidade exclusivamente administrativa, mas sim
como entidade submetida a regime autrquico especial.

A instalao da Agncia ficar a cargo do Poder Executivo. Seu Regulamento,
aprovado por Decreto do Presidente da Repblica, estabelecer a estrutura geral e as
atribuies dos diversos organismos internos da Agncia, e sua edio caracterizar a
instalao do rgo (art. 9
o
).




A Agncia dispor, como rgos superiores, do Conselho Diretor e do Conselho
Consultivo, o primeiro sendo seu organismo mximo. Haver tambm Procuradoria,
Corregedoria, Biblioteca e Ouvidoria, sem prejuzo da criao de outras unidades,
necessrias ao desempenho das diferentes funes. A Agncia ter sede no Distrito
Federal, podendo estabelecer unidades regionais.

Os arts. 10, 11 e 12 tratam dos recursos humanos da Agncia, criando seus cargos
em comisso de natureza especial e de direo, gerncia e assessoramento. Alm disso, a
Agncia poder requisitar, com nus, servidores de outros rgos e entidades da
ANATEL
37
administrao, requisies essas que sero irrecusveis nos dois primeiros anos aps sua
instalao.

Conforme prev o art. 13 do Projeto, as dotaes oramentrias da Agncia, bem
como a programao oramentria e financeira de sua execuo, observaro o seu
planejamento prprio, para sua incluso na lei oramentria anual, no sofrendo limites em
seus valores para movimentao e empenho.

As despesas decorrentes da instalao da Agncia sero realizadas pelo Poder
Executivo, atravs do Ministrio das Comunicaes, que poder utilizar, remanejar e
transferir saldos oramentrios, bem como usar recursos do Fundo de Fiscalizao das
Telecomunicaes - Fistel, conforme estipula o art. 14.

Por outro lado, instrumento que ser de atuao do Estado, somente poder ser a
Agncia extinta por lei especfica, hiptese em que revertero Unio seus bens e
competncias (art. 15).


TTULO II

As Competncias


Agncia caber regular as telecomunicaes, exercendo o poder concedente dos
servios pblicos e a administrao ordenadora das atividades privadas.

Em se constituindo como pessoa jurdica sob regime autrquico especial, com
competncias e funes especificadas no Projeto, que tm como fundamento ltimo de
validade a prpria Constituio da Repblica, deve o rgo regulador gozar das
prerrogativas e sofrer as restries inerentes s funes que lhe sero cometidas.

O art. 16 do Projeto discrimina as principais competncias da Agncia,
indispensveis ao cumprimento de suas finalidades institucionais. Entre elas, expedir
normas disciplinadoras da prestao e fruio dos servios de telecomunicaes no regime
pblico, bem como os correspondentes atos de outorga, e expedir regras disciplinadoras
das atividades de telecomunicaes no regime privado, com as respectivas autorizaes.

Entre tais normas disciplinadoras estaro as referentes interconexo,
administrao dos planos fundamentais de sinalizao, transmisso, sincronismo e
numerao, e outras. O Projeto d, assim, adequada flexibilidade atuao do rgo
regulador de modo a permitir-lhe incorporar os benefcios decorrentes da evoluo
tecnolgica, em proveito da competio e dos consumidores.

Quanto aos atos de outorga, o Projeto prev que Agncia caber tanto a sua
edio como tambm, nos casos de servios explorados em regime de concesso ou
permisso, a celebrao e o gerenciamento dos correspondentes contratos. A ela competir,
tambm, promover a declarao de utilidade pblica, para fins de desapropriao ou
instituio de servido administrativa, dos bens necessrios implantao ou manuteno
do servio no regime pblico.
ANATEL
38

Caber tambm Agncia administrar o espectro de radiofreqncias e o uso de
satlites de telecomunicaes, expedindo a regulamentao associada, editando os
correspondentes atos de outorga e fiscalizando a sua explorao.

Agncia caber ainda propor ao Presidente da Repblica, por intermdio do
Ministro das Comunicaes, o estabelecimento e as alteraes das polticas
governamentais para o setor, com seus respectivos planos de implementao.

Corolrio do exerccio das competncias que so atribudas Agncia o
acompanhamento, por ela, das atividades e prticas comerciais no setor de
telecomunicaes, com a fixao, controle e acompanhamento das tarifas dos servios
prestados no regime pblico, bem como com poderes de controle, preveno e represso s
infraes contra a ordem econmica, respeitadas as competncias do Cade.

Como expresso maior de sua independncia, caber Agncia arrecadar e aplicar
suas receitas, bem como decidir em ltimo grau sobre as matrias de sua alada.

Caber Agncia, tambm, resolver administrativamente sobre a interpretao da
legislao de telecomunicaes, prover sobre os casos omissos e compor, na esfera
administrativa, conflitos de interesse entre prestadores de servios de telecomunicaes.

Por fim, Agncia caber adotar todas as medidas que forem necessrias para o
atendimento do interesse pblico e para o desenvolvimento das telecomunicaes.
Exercendo esse conjunto de competncias, a Agncia ter plenas condies de regular
adequadamente o setor de telecomunicaes e, fazendo-o de forma competente e
transparente, construir a necessria credibilidade para estimular os investimentos privados,
nacionais e estrangeiros, que viabilizem o atendimento s necessidades da sociedade
brasileira.

Por outro lado, o Projeto atribui expressamente ao Poder Executivo, no seu art. 17,
competncia para estabelecer e rever as polticas governamentais para o setor, a parti r das
propostas fomuladas pela Agncia. As principais atribuies, temas dessas polticas,
listadas no Projeto, so as seguintes:

a) instituir ou eliminar a prestao de modalidade de servio no regime pblico,
com ou sem carter de exclusividade, e definir as modalidades a ser prestadas no regime
privado. Assim, o Poder Executivo estar decidindo quais servios sero explorados em
regime de concesso, permisso ou autorizao, de modo a tornar possvel graduar a
aplicao, a cada modalidade de servio, dos dois princpios bsicos da reforma estrutural,
mencionados na parte II desta Exposio de Motivos, quais sejam, a competio na
explorao dos servios e a universalizao do acesso aos servios bsicos;

b) aprovar o plano geral de outorgas dos servios prestados no regime pblico.
Dessa forma, o Poder Executivo estar exercendo sua competncia constitucional,
decidindo, em nome da Unio, o momento das outorgas para que os servios sejam
explorados em regime de concesso ou permisso. A execuo do processo
correspondente, culminando com a edio dos atos de outorga propriamente ditos, ser
ento mero procedimento administrativo a ser desenvolvido pelo rgo regulador;
ANATEL
39

c) aprovar o plano geral de metas para universalizao dos servios prestados no
regime pblico. Com isso, ser possvel reduzir ou ampliar os objetivos de universalizao
e as obrigaes de servio universal, conseqentemente reduzindo ou aumentando os seus
custos e as respectivas necessidades de financiamento, definindo tambm as fontes de
recursos para esse fim;

d) estabelecer limites participao estrangeira no capital de prestadora de servio
de telecomunicaes. Esses limites podero ser definidos por modalidade de servio, ser
adotados em casos especficos, na base da reciprocidade, ou mesmo no existir,
dependendo do interesse nacional. A previso legal dessa faculdade d ao Governo a
flexibilidade necessria gesto do assunto;

e) autorizar a participao de empresas brasileiras em organizaes ou consrcios
intergovernamentais destinados ao provimento de meios ou prestao de servios de
telecomunicaes. Essa faculdade necessria porque, nos casos em pauta, as empresas
brasileiras estariam, na prtica, atuando em nome do Governo Brasileiro.


TTULO III

Os Organismos Superiores


CAPTULO I

O Conselho Diretor


O rgo mximo da Agncia ser composto por cinco Conselheiros (art. 18),
devendo suas decises ser tomadas por maioria absoluta, salvo previso regulamentar mais
exigente.

As sesses do Conselho Diretor sero registradas em atas, que ficaro disponveis
para conhecimento geral na Biblioteca do rgo, a no ser que haja necessidade de sigilo,
por razes pertinentes preservao da segurana do pas, a segredo protegido ou
intimidade de algum (art. 19).

O art. 20 do Projeto discrimina a competncia do Conselho Diretor, tanto no que
concerne ao prprio rgo, quanto s pertinentes ao cumprimento de suas finalidades
institucionais.
Quanto ao prprio rgo, merecem destaque: aprovao do regimento interno da
entidade; modificao do Regulamento, a ser submetida aprovao do Presidente da
Repblica; autorizao de terceirizaes; autorizao para aquisio e alienao de bens; e
aprovao, para sua instrumentalizao, de regras prprias de licitaes e contratos.

No que concerne ao cumprimento das finalidades institucionais da Agncia, cabe
ao Conselho Diretor: propor o estabelecimento e alterao das polticas governamentais a
respeito de telecomunicaes; editar atos de contedo normativo e de carter geral
ANATEL
40
disciplinando a aplicao das leis de telecomunicaes; decidir sobre todos os atos
importantes no procedimento de outorga de concesses e permisses para explorao de
servio no regime pblico, tais como aprovar editais de licitao, homologar as
adjudicaes, autorizar renovao e transferncia de outorgas, bem como decretar
interveno, encampao, caducidade e prorrogao; aprovar o plano geral de autorizaes
de servios prestados no regime privado; aprovar editais de licitao, homologar
adjudicaes, aprovar os atos de outorga, bem como decidir sobre a prorrogao ou
renovao, a transferncia e a extino em relao s autorizaes para prestao de
servio em regime privado, na forma do regimento interno; aprovar os planos de
destinao de faixas de radiofreqncias e dos recursos orbitais; e aprovar os planos
fundamentais para redes de telecomunicaes, na forma do regimento interno.

O Conselho Diretivo dever ter condies de exercer suas funes livre de amarras
externas, inclusive no que diz respeito ao Governo, ressalvadas as competncias a ele
reservadas. Buscando assegurar essa independncia, os Conselheiros sero brasileiros de
reputao ilibada, formao universitria e elevado conceito no campo de sua
especialidade, devendo ser escolhidos pelo Presidente da Repblica e submetidos
aprovao do Senado Federal (art. 21).

Para otimizar e agilizar o incio das atividades do rgo regulador, o Projeto investe
os cinco primeiros Conselheiros com mandatos de trs, quatro, cinco, seis e sete anos,
conforme determinado pelo decreto de investidura.

Assim, como os mandatos dos subseqentes Conselheiros sero de cinco anos,
haver anualmente a nomeao de um membro do Conselho Diretor, como forma de
permitir a permanente renovao parcial e peridica do colegiado, com a constante
participao dos Poderes Executivo e Legislativo. Nessa mesma linha, procurando evitar a
formao de feudos decisrios, permite-se apenas uma reconduo dos Conselheiros (arts.
22 e 23).

Conquanto no sejam servidores estveis ou vitalcios, o Projeto confere aos
Conselheiros garantias especiais para a permanncia na funo e exerccio do mandato
com a impessoalidade devida, restringindo a sua perda aos casos de renncia, ou por fora
de deciso judicial definitiva, ou ainda em decorrncia de processo administrativo
disciplinar, caso em que caber ao Presidente da Repblica determinar o afastamento
preventivo, quando for o caso, e proferir o julgamento (art. 24).

A substituio dos Conselheiros, nos casos de impedimento e vacnci a, ser
disciplinada pelo Regulamento, conforme dispe o art. 25 do Projeto.

Os Conselheiros, muito embora no integrantes do aparelho estatal em sua estrutura
direta, fazem parte da categoria ampla de "agentes pblicos", devendo, pois, atuar com
independncia funcional, prerrogativas e responsabilidades prprias.

A concretizao da independncia da Agncia repousa, por certo, na independncia
dos membros de seu rgo mximo, da porque se lhes proibiu o exerccio de qualquer
outra atividade profissional, empresarial, sindical ou de direo poltico-partidria, bem
como que tenham interesse significativo, direto ou indireto, em empresa da rea da
telecomunicaes ou a ela relacionada (art. 26). Seguindo a tradio constitucional, abriu-
ANATEL
41
se-lhes, como exceo regra proibitiva, a possibilidade de exerccio de cargo ou emprego
de professor universitrio, desde que presente a compatibilidade de horrio com as funes
de Conselheiro.

Procurando assegurar atuao imparcial e independente da Agncia, o art. 28 do
Projeto probe o ex-Conselheiro, at um ano aps deixar seu posto, de representar qualquer
pessoa ou interesse perante o rgo regulador, ou usar, em favor de qualquer empresa ou
entidade, informaes privilegiadas obtidas em decorrncia de suas antigas funes. Para
coibir tal comportamento, estabeleceu-se que o desrespeito proibio tipifica ato de
improbidade administrativa (art. 9
o
da Lei n
o
. 8.429/92).

O Conselho Diretor ser presidido pelo Presidente que, nomeado pelo Presidente da
Repblica, ter funes de direo, representando externamente a entidade e exercendo o
comando hierrquico sobre o pessoal e o servio (arts. 29 e 30). A representao judicial
da Agncia ser exercida por sua Procuradoria.


CAPTULO II

O Conselho Consultivo


Como forma de efetivar a participao dos Poderes do Estado e da sociedade na
fiscalizao do rgo regulador, concebeu-se o Conselho Consultivo, organismo composto
de representantes dos Poderes Legislativo e Executivo e de entidades representativas da
sociedade, conforme definido no Regulamento (art. 32).

Caber ao Conselho Consultivo opinar sobre o plano geral de outorgas e o plano de
metas para universalizao dos servios pblicos, aconselhar quanto instituio ou
eliminao da prestao de um servio no regime pblico, e conhecer dos relatrios anuais
do Conselho Diretor (art. 33).

Os membros do Conselho Consultivo no sero remunerados e tero mandato de
trs anos, vedada a reconduo. Os mandatos dos primeiros membros do Conselho sero
de um, dois e trs anos, de forma que o Conselho tenha anualmente a renovao de um
tero de seus membros (art. 34).





TTULO IV

A Atividade e o Controle


O projeto traa as linhas mestras que devem orientar a atuao da Agncia,
comprometida com as modernas exigncias de uma administrao que se quer livre do
esclerosamento burocrtico de que tanto se ressente a administrao pblica em geral.
ANATEL
42

Impe-se, na gesto da Agncia, uma atuao inspirada no modelo que se costuma
designar como gerencial, com traos caractersticos que, sem prejuzo da necessria
formalizao de atos e procedimentos, do indispensvel processo, no permitam o
formalismo despropositado, comprometedor da agilidade e da eficincia do rgo
regulador.

Sem embargo do controle mediante processo, indissocivel da atuao do Estado no
exerccio de suas funes normativas e ordenadoras, deve ser encarecida a importncia do
controle por resultados. De nada adianta uma atuao escorreita, do ponto de vista legal,
substancial e formal, se os resultados que a Agncia deve buscar no forem sendo
paulatinamente alcanados.

A consecuo das finalidades que lhe so assinaladas que justifica a criao e
atuao da Agncia. Os resultados que constituem, por excelncia, a medida de sua
eficincia. Resultados dotados da melhor qualidade possvel, e que demandam
flexibilidade operacional que pode ser obtida valendo-se, parcimoniosamente, inclusive da
terceirizao - deciso da alada do Conselho Diretor, como visto anteriormente (art. 20).

Voltada ao atendimento do interesse da sociedade de pleno acesso s
telecomunicaes a tarifas, preos e condies razoveis, a atuao da Agncia dever ser
pautada pelos princpios da legalidade, finalidade, razoabilidade, proporcionalidade,
impessoalidade, igualdade, devido processo, publicidade e moralidade (art. 36).

Cria o Projeto um mecanismo simples para dar transparncia e publicidade aos atos
e documentos da Agncia, que devero ser abertos a qualquer pessoa. O direito de vista, de
certido e de informao ser, assim, implementado de forma totalmente desburocratizada,
bastando uma consulta na Biblioteca do rgo. Fogem desse procedimento os documentos
e os autos que, por motivos indicados no Projeto, no possam ser abertos consulta do
pblico (art. 37).

Para garantir a transparncia, as decises da Agncia devero ser sempre motivadas
(art. 38), produzindo efeitos apenas aps sua publicao no Dirio Oficial da Unio, no
caso de atos normativos, ou notificao, no caso de atos de alcance particular (art. 39) .

No exerccio de suas competncias, ter o rgo que respeitar prazos, estabelecidos
na lei, para praticar atos administrativos e adotar providncias necessrias sua aplicao,
garantindo a manifestao prvia de interessados e permitindo, nos procedimentos
sancionatrios, a prvia e ampla defesa do acusado.

Como j visto, ter a Agncia competncia para editar atos normativos de carter
geral, minudenciando os delineamentos impostos pelas leis de telecomunicao, para
ensejar sua fiel execuo, bem como pelos decretos que forem baixados pelo Presidente da
Repblica.

Ter a Agncia, portanto, um poder normativo infra-legal sobre o setor de
telecomunicaes, exercendo-o com o auxlio da sociedade, que dever ser ouvida,
necessariamente, atravs do mecanismo de consulta pblica, formalizada por publicao no
ANATEL
43
Dirio Oficial da Unio, e na qual as crticas e sugestes recebidas merecero exame,
permanecendo disposio do pblico na Biblioteca (art. 40).

Para ressaltar e dar efetividade ao controle externo da Agncia, no que diz respeito
legalidade, legitimidade e economicidade de seus atos, prev o art. 41 do Projeto a
existncia de um Ouvidor, a ser nomeado pelo Presidente da Repblica, com a funo de
produzir relatrios crticos a respeito da atuao da Agncia. Ser um ombudsman a
encaminhar suas crticas ao Conselho Diretor, ao Conselho Consultivo, ao Poder Executivo
e ao Congresso Nacional, fazendo-as publicar para conhecimento geral. Ter mandato de
dois anos, admitida uma reconduo.

Corregedoria caber acompanhar o desempenho dos servidores da Agncia,
avaliando sua suficincia, o cumprimento dos deveres funcionais e realizando os processos
disciplinares (art. 42).


TTULO V

As Receitas


Como mencionado anteriormente, essencial, para garantia da efetiva
independncia do rgo regulador, que ele tenha autonomia financeira. Esse tema j foi
abordado no art. 16 do Projeto, que confere Agncia poderes para arrecadar e aplicar suas
receitas, e no art. 14, que transfere Agncia as obrigaes e direitos do Ministrio das
Comunicaes correspondentes s competncias a ela atribudas pela nova lei.

Isso, entretanto, no suficiente. necessrio ir alm, definindo especificamente as
fontes das receitas, de maneira que elas possam efetivamente gerar recursos em montante
suficiente para custear as atividades da Agncia, tanto as suas despesas correntes como
seus investimentos patrimoniais.

Tratando-se o setor de telecomunicaes de um dos segmentos mais dinmicos da
economia, nada mais natural que se busque, nele mesmo, essas fontes dos recursos a serem
usados em sua regulao. Considerando os benefcios econmicos que os agentes privados
extrairo das concesses, permisses e autorizaes que obtiverem para os servios de
telecomunicaes, perfeitamente vlido definir que essas outorgas se dem a ttulo
oneroso, de maneira a se estabelecer um vnculo direto entre tais benefcios e o custeio das
atividades regulatrias.


Considerando, adicionalmente, que o poder de outorgar da Unio, decorrncia
natural desse raciocnio que os nus impostos s outorgas resultem em receitas para a
Unio, e que, tendo esta, atravs da Lei ora proposta, incumbido a Agncia de exercer as
atividades especficas de regulao do setor - em cumprimento ao mandamento
constitucional - , por meio desse mesmo instrumento atribua Agncia essas receitas.

O art. 43 do Projeto, portanto, autoriza a Unio a cobrar pela concesso, permisso
ou autorizao para a explorao de servios de telecomunicaes e para o uso de
ANATEL
44
radiofreqncias - seguindo o preceito previsto pelo art. 26, inciso III, da Lei n
o
9.074, de 7
de julho de 1995, e repetindo disposio contida no art. 14 da Lei n
o
9.295, de 19 de julho
de 1996 -, determinando que o produto dessa arrecadao constitua receita da Agncia.

Em adio, e uma vez que Agncia caber tambm a atividade fiscalizadora da
prestao dos servios, o Projeto estabelece, em seu art. 44, que constituir receita da
Agncia tambm o produto da arrecadao das taxas de fiscalizao.

Dependendo de como ocorrerem as cobranas pelas concesses, permisses e
autorizaes - se na forma de quantias predeterminadas, vista ou a prazo, ou se na forma
de percentuais sobre o faturamento - possvel que as receitas delas decorrentes
apresentem fluxo irregular, em funo do ritmo em que essas outorgas ocorrerem, e dos
valores dos negcios a que elas se referirem. Haveria, portanto, o risco de, num
determinado ano, as receitas superarem de muito as necessidades da Agncia e, noutro, de
ficarem muito aqum delas. Trata-se, certamente, de um risco de todo indesejvel.

Para reduzi-lo, portanto, o Projeto preconiza, em seu art. 45, que a Agncia
estabelea, anualmente, o seu oramento, considerando o planejamento de suas receitas e
despesas num horizonte de cinco anos e buscando o equilbrio oramentrio e financeiro
durante todo o perodo. Assim, os eventuais excessos de receitas de um ano seriam
utilizados para suprir as necessidades de recursos nos anos subseqentes, devendo a
Agncia transferir ao Tesouro Nacional o saldo remanescente.

De modo a permitir uma gesto adequada dos recursos assim arrecadados por parte
da Agncia, a melhor soluo seria a constituio de um fundo especial. Considerando,
entretanto, as limitaes constitucionais hoje existentes quanto a essa proposta (exigncia
de lei complementar), e que j existe um fundo especfico para o setor - o Fistel, Fundo de
Fiscalizao das Telecomunicaes, criado pela Lei n
o
5.070, de 7 de julho de 1966, e
mantido pela Lei n
o
9.295, de 19 de julho de 1966 (art. 15) - a soluo preconizada pelo
Projeto a passagem desse fundo para a administrao exclusiva da Agncia, a partir de
sua instalao (art. 46).

O Fistel, entretanto, de acordo com a lei de sua criao, no contempla a
possibilidade de incluso, entre suas fontes, das receitas decorrentes das cobranas pelas
outorgas. Da mesma forma, a aplicao de seus recursos restrita fiscalizao dos
servios. Para adequ-lo, portanto, utilizao preconizada, cuida o Projeto, em seu art.
47, de alterar alguns dispositivos da Lei n
o
5.070/66.



Dentre essas alteraes, cumprem ser citadas as do art. 2., para incluso, entre as
fontes, daquelas relativas ao exerccio do poder concedente dos servios de
telecomunicaes no regime pblico, ao exerccio da atividade ordenadora da explorao
dos servios de telecomunicaes no regime privado, e da expedio de autorizao para
uso de radiofreqncias para qualquer fim. Essas receitas, a Lei n
o
9.295/96 expressamente
destinou cobertura dos custos do exerccio das atribuies de rgo regulador, pelo
Ministrio das Comunicaes. Alm dessas, so includas tambm as receitas provenientes
da venda de publicaes, dados e informaes tcnicas, inclusive aquelas utilizadas nas
licitaes realizadas pela Agncia.
ANATEL
45

Por outro lado, a nova redao proposta para o art. 3. da Lei n
o
5.070/66 permite a
utilizao de recursos do Fistel para atender as despesas de custeio e de capital que a
Agncia vier a realizar no exerccio da competncia que lhe conferida pela lei.

Essas alteraes, por certo, no se constituem em qualquer desvirtuamento dos
objetivos do Fistel. De fato, independentemente das alteraes institucionais que esto
ocorrendo no setor, principalmente em decorrncia da aprovao do Projeto de Lei ora
proposto, a prpria evoluo da tecnologia nos ltimos anos, associada s perspectivas para
o futuro prximo, traz profundas implicaes sobre o conceito de fiscalizao
predominante poca da aprovao da Lei n
o
5.070, trinta anos atrs. Hoje no h como
dissoci-lo do extremo dinamismo que se observa na tecnologia, na evoluo das
aplicaes que ela viabiliza, e nas necessidades dos consumidores, de modo que
fundamental considerar-se tambm, dentro do mesmo conceito, as necessidades de
atualizao da regulamentao e a correspondente instrumentalizao do aparato
fiscalizatrio, atravs de investimentos em equipamentos, instalaes e demais facilidades.

Em adio, trata o art. 48 de atualizar os valores das taxas de fiscalizao, enquanto
o art. 49 cuida dos preos de servios prestados pelo rgo regulador, no considerados na
verso original, mas que tm se revelado, ao longo do tempo, de grande importncia na
composio dos custos do Ministrio das Comunicaes no exerccio dessa funo.

Finalmente, cuida o Projeto, em seu art. 50, de transferir para a Agncia, a partir de
sua instalao, tanto os saldos existentes do Fistel, inclusive as receitas que sejam resultado
da cobrana a que se refere o art. 14 da Lei n
o
9.295/96 (pela outorga de concesso para
explorao do servio mvel celular, por exemplo), como a responsabilidade pelo
pagamento dos compromissos decorrentes de processos em andamento, incluindo os
empenhados, ligados a atividades que lhe estejam sendo transferidas pela Lei.


TTULO VI

As Contrataes


Em face mesmo da peculiar natureza da Agncia Brasileira de Telecomunicaes,
concebida para atuar com a maior flexibilidade gerencial, no h como deixar de inovar
quanto disciplina de sua atividade contratual, obedecidos os dispositivos da Constituio
(art. 37, XXI) de igualdade de condies a todos os concorrentes.
Nesse sentido, cuida o Projeto, nos artigos 51 a 56, das contrataes destinadas
instrumentalizao da Agncia, estabelecendo regime prprio para as licitaes com
referido escopo, sem embargo da preservao do regime comum Administrao Pblica
em geral, hoje consubstanciado na Lei n
o
8.666, de 21 de junho de 1993, quanto ao
procedimento das licitaes pertinentes a obras e servios de engenharia civil.

Portanto, exceto para contratao de obras e servios de engenharia civil, o
procedimento das licitaes destinadas instrumentalizao da Agncia poder obedecer
regras prprias, constituindo modalidades de certame a consulta e o prego (art. 51).

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Essas novas modalidades de licitao devero ser, consoante prev o art. 52 do
Projeto, disciplinadas pela Agncia, observadas as disposies da Lei em que o Projeto se
converter. E este elenca regras que visam a assegurar a observncia de princpios
fundamentais como os da instrumentalidade das formas, vinculao ao instrumento
convocatrio do certame, julgamento objetivo, publicidade, devido processo, dentre outros.

Contm o Projeto, ainda, em seu art. 52, a premissa de que a finalidade do certame
, por meio de disputa justa entre interessados, obter um contrato econmico, satisfatrio e
seguro para a Agncia. E, quanto ao instrumento convocatrio, estabelece diretrizes no que
tange definio do objeto, qualificao dos proponentes, aceitao de propostas e
julgamento. Adicionalmente, preconiza que, em funo da especificidade da Agncia,
somente sejam aceitos certificados de registro cadastral por ela expedidos, devendo o
cadastro estar permanentemente aberto inscrio dos interessados.

Em resumo, o Projeto confere Agncia autonomia para elaborar as regras
disciplinadoras de suas licitaes, estabelecendo, todavia, as necessrias balizas, de sorte a
prestigiar o carter cogente dos princpios e regras mais gerais a serem preservados.

Na seqncia, o Projeto d a configurao da consulta e do prego. Essas
modalidades de licitao no se traduzem em simples alterao de nomenclatura.
Comparadas com as modalidades tradicionais de certames licitatrios evidenciam
inovaes que, em razo mesmo da experincia haurida com a aplicao da Lei n
o

8.666/93, esto voltadas implementao de um modelo gerencial de atuao do rgo
regulador.

O prego a modalidade de certame a ser adotada para fornecimento de bens e
servios comuns, em que concorrentes previamente cadastrados devero fazer lances em
sesso pblica (art. 53).

Conquanto essa restrio do prego, em princpio, apenas a concorrentes
previamente cadastrados, prev o art. 54 do Projeto sua abertura participao de qualquer
interessado, com verificao, a um s tempo, da qualificao subjetiva de cada qual e da
aceitabilidade das respectivas propostas, aps a etapa competitiva, nos casos de
contratao de bens e servios comuns de alto valor, ou quando o nmero de cadastrados
na classe for inferior a cinco, ou para o registro de preos, por exemplo.

J a consulta a modalidade de certame a ser adotada para fornecimento de bens e
servios diferenados, isto , aqueles que no so nem de engenharia civil, nem comuns.
Exemplos so os servios tcnicos especializados como os de consultoria, auditoria e
pesquisa, ou o fornecimento de equipamentos e sistemas especiais, como os destinados
radiomonitoragem, etc. Participaro dela apenas os que forem consultados, e a deciso
ponderar o custo e o benefcio de cada proposta, tendo em considerao a qualificao do
proponente.

V-se, portanto, que sero avaliados em conjunto os elementos subjetivos,
objetivos e comerciais das propostas dos consultados, rompendo-se assim, tambm, com o
tradicional modelo que separa nitidamente as fases de habilitao de licitantes e de
classificao das propostas, na busca de maior rapidez e eficincia, e do melhor resultado
(art. 55).
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Objetivando evitar burocratizao, agilizar desempenho e usufruir de experincia
profissional externa, a Agncia poder utilizar, mediante contrato, tcnicos ou empresas
especializadas, bem como consultores independentes e auditores externos, para qualquer
atividade de sua alada que no envolva tomada de deciso (art. 56), como a fiscalizao
de servios, o desenvolvimento de normas regulamentares, a realizao de procedimentos
licitatrios e outros correlatos.


LIVRO III

Organizao dos Servios de Telecomunicaes


TTULO I

Disposies Gerais


Servios de telecomunicaes, em princpio, constituem servio pblico na acepo
jurdico-constitucional-administrativa da expresso, sendo dever da Unio assegurar sua
prestao, diretamente ou mediante outorga a terceiros, sem prejuzo, portanto, da sua
titularidade quanto aos mesmos.

A lei, a ser editada pela Unio (conforme art. 22, IV da Constituio Federal), pode
distinguir, ou permitir que por normas inferiores sejam relacionadas, dentre as possveis
operaes tecnicamente qualificveis como telecomunicaes, e em razo mesmo de
critrios que referida lei estabelecer, as que so qualificadas como servio pblicoe as que
no so. As que no qualificar como servio pblico podero ser realizadas e exploradas
economicamente pela iniciativa privada, como direito e no como dever, desde que
observadas as exigncias legais pertinentes matria, e mediante prvia autorizao que a
lei porventura exija. Servem de exemplo para esse caso os setores de energia eltrica e
transportes, que j comportam distines quanto ao que constitui ou no objeto de
concesso.

Tanto as operaes de telecomunicaes que forem qualificadas como servio
pblico, quanto as que assim no forem, estando sujeitas, com maior ou menor intensidade,
disciplina normativa de competncia da Unio, devem ser por esta fiscalizadas. Os
operadores de telecomunicaes, em ambos os setores, ficam submetidos, assim, e nos
termos da lei, autoridade da Unio, que atuar ora como Poder concedente, ora como
responsvel por fazer respeitar, pelos que exercem atividades privadas, as normas que as
disciplinam.

CAPTULO I

Definies


ANATEL
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No convm que a lei estabelea definies. Isso cabe doutrina. Mas, s vezes, a
lei deve faz-lo. o que ocorre no caso. O Projeto de Lei em pauta inicia o Livro III
definindo servio de telecomunicaes, telecomunicao e estao de telecomunicaes
(art. 57). Propicia, por um lado, excluir de sua regulao servios que no estejam
tipificados como tal, como ocorre com servios de valor adicionado (art. 58) - mantendo
conceito estabelecido pela Lei n
o
9.295/96 - e, por outro, restringe o alcance de suas
normas s atividades que no estejam confinadas aos limites de uma mesma edificao,
propriedade mvel ou imvel.

importante ressaltar o conceito de servio de telecomunicaes, no explcito na
legislao at o momento, que, de certa forma, vincula sua definio existncia do seu
consumidor, ao determinar, no art. 57, que "servio de telecomunicaes o conjunto de
atividades que possibilita a oferta de telecomunicao". Isso porque s faz sentido haver
oferta de um servio se houver quem o consuma, isto , algum para quem o conjunto das
atividades oferecidas (no caso, um servio) adiciona valor a algo.Esse conceito
importante porque, como ser visto mais adiante, toda a legislao proposta, no que tange
regulao dos servios, repousa sobre conceitos de cincia econmica.


CAPTULO II

A Classificao


No descendo a mincias, nem especificando as diversas modalidades de servios
de telecomunicaes, o Projeto classifica-os em funo da abrangncia dos interesses a que
atendem - servios de interesse coletivo e servios de interesse restrito (art. 59) - e quanto
ao regime jurdico de sua prestao: servios pblicos e servios privados (art. 60).

Na tecitura desta classificao, os servios de interesse coletivo, caracterizados
como servios abertos a todos, so voltados precipuamente para a concreo dos objetivos
e princpios fundamentais expostos no Livro I da Lei Orgnica, e, portanto, sujeitos a
maiores condicionamentos legais e administrativos.

J os de interesse particular, caracterizados como de livre explorao, sujeitam-se
apenas aos condicionamentos necessrios para evitar que sua explorao possa acarretar
prejuzos ao interesse coletivo, devendo ser prestados sob o regime de direito privado
(arts.59 e 64).

Sob essa tica, os servios de telecomunicaes de interesse coletivo, cuja
existncia, universalizao e continuidade a Unio comprometa-se a assegurar (art. 61) -
nas formas e condies fixadas no plano geral de metas de universalizao mencionado no
art. 17 - devem, em princpio, comportar prestao no regime pblico, o que no exclui, em
certas condies, sua prestao no regime privado. Por exemplo, o servio telefnico fixo
comutado, destinado ao uso do pblico em geral, inclui-se nessa categoria.
Como novidade dentro do direito positivo, admite o Projeto que, em qualquer
regio, rea ou localidade, uma mesma modalidade de servio possa ser prestada apenas no
regime pblico, apenas no regime privado, ou em convivncia dos dois regimes, pblico e
privado, desde que o plano geral de outorgas assim tenha estabelecido, calcado em opes
ANATEL
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polticas devidamente justificadas, e essa situao no inviabilize ou torne
injustificadamente mais onerosa para a sociedade a prestao do servio no regime pblico
(art. 62).

Os servios a serem explorados no regime privado, em princpio, sero todos
aqueles que no forem reservados expressamente para a explorao exclusivamente no
regime pblico (art. 62), subordinada essa definio, entretanto, a deciso do Poder
Executivo, conforme inciso I do art. 17.

O art. 63 estabelece que, quando um servio estiver sendo, ao mesmo tempo,
explorado em ambos os regimes, sejam adotadas medidas que no tornem economicamente
invivel a sua prestao no regime pblico. No art. 64, o Projeto dispe que servios de
telecomunicaes de interesse restrito no sejam explorados no regime pblico, ou seja,
eles necessariamente sero prestados no regime privado.

Veda ainda o Projeto a explorao direta ou indireta de uma mesma modalidade de
servio, nos regimes pblico e privado, por uma mesma pessoa, a no ser em regies,
localidades ou reas distintas (art. 65).

Como visto anteriormente, o rgo regulador propor ao Poder Executivo a
instituio ou excluso de uma modalidade de servio de telecomunicaes no regime
pblico, com ou sem carter de exclusividade, ou no regime privado, indicando as regies,
locais ou reas a serem afetadas pela proposta (arts. 16 e 17).

Pretende-se com isso incrementar o desenvolvimento do setor e alcanar as metas
fixadas de universalizao dos servios, respeitando as diferenas geogrficas, sociais e
econmicas existentes nas diversas regies brasileiras. Tal proceder concretizar objetivos
fundamentais da Repblica do Brasil, como o desenvolvimento baseado na valorizao do
trabalho humano e na livre iniciativa, conforme os ditames da justia social (art. 170 da
Constituio Federal), que so tambm objetivos da reforma institucional do setor de
telecomunicaes.

CAPTULO III

As Regras Comuns


Muito embora o Projeto no desa a detalhes de caracterizao de cada modalidade
de servio, d ele alguns atributos para tanto, a serem considerados pela Agncia no
trabalho a ela cometido, como a finalidade do servio, o mbito de sua prestao, a forma
de telecomunicao (telefonia, telegrafia, comunicao de dados, transmisso de imagem,
multimdia), o meio de transmisso e a tecnologia empregada (art. 66).

Cobe o Projeto comportamentos prejudiciais livre e justa competio, dentre os
quais a prtica de subsdios para reduo artificial de preos e o uso e a omisso indevidos
de informaes tcnicas e comerciais relevantes prestao de servios (art. 67).
Visando preservar a privacidade dos consumidores, o Projeto impe limites
utilizao, pelo prestador, de informaes relativas ao uso individual do servio (art. 68).

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Cuida tambm o Projeto de ressaltar que os prestadores de servios de
telecomunicaes no esto isentos do atendimento s normas de engenharia e s leis das
diversas esferas de Governo, relativas construo civil e instalao de cabos e
equipamentos, bem como abertura de valas e escavao em logradouros pblicos (art.
69).

Para estimular a indstria e a tecnologia nacionais, em linha com as razes
apontadas no item 7 da parte II desta Exposio de Motivos, o Projeto prope, no art. 71,
que as empresas prestadoras de servios de telecomunicao que investirem em projetos de
pesquisa e desenvolvimento no Brasil, na rea de telecomunicaes, obtero incentivos,
nas condies fixadas em lei. Tais incentivos devero ser, portanto, objeto de diploma legal
que trate especificamente da matria. Adicionalmente, o art. 72 do Projeto estabelece que
podero ser estimulados o desenvolvimento e a fabricao, no Pas, de produtos de
telecomunicaes, mediante adoo de instrumentos de poltica fiscal e aduaneira.


TTULO II

Os Servios Prestados em Regime Pblico


CAPTULO I

Os Deveres de Universalizao e de Continuidade


O captulo primeiro do Ttulo II do Projeto, referente aos servios de
telecomunicaes prestados em regime pblico, determina, no art. 73, que a
regulamentao, a cargo da Agncia, disciplinar os deveres de universalizao e de
continuidade atribudos aos prestadores do servio nesse regime. Deveres de
universalizao so conceituados como aqueles que objetivam possibilitar o acesso de
qualquer pessoa aos servios de telecomunicaes, independentemente de sua localizao
geogrfica ou condio scio-econmica; deveres de continuidade so os que objetivam
possibilitar aos usurios dos servios sua fruio de forma ininterrupta, sem paralisaes
injustificadas, tendo-os permanentemente sua disposio, em condies adequadas de
uso.

O plano geral de metas de universalizao, a ser elaborado pela Agncia e aprovado
pelo Poder Executivo, explicitar as metas com relao disponibilidade de instalaes de
uso individual ou coletivo, ao atendimento aos portadores de deficincias fsicas e ao
atendimento a reas rurais, regies remotas ou a instituies de carter pblicoou social,
como escolas, centros de sade e bibliotecas pblicas (art. 74).

Esse plano dever tambm detalhar as fontes de financiamento das obrigaes de
universalizao dos servios, que devero ser neutras em relao aos prestadores
concorrentes, em termos da competio entre eles no mercado nacional.


ANATEL
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O Projeto deixa claro, no art. 75, o que significa financiar as obrigaes de servio
universal: trata-se de suprir os recursos complementares para cobrir a parcela do custo
atribuvel exclusivamente ao cumprimento dos deveres de universalizao do prestador de
servio de telecomunicaes, que no possa ser recuperada com a explorao eficiente do
servio. Isto , o que deve ser considerado no a simples diferena entre receitas e
despesas, mas a diferena entre as receitas e os custos que seriam admitidos com a
explorao do servio da maneira mais eficiente possibilitada pela tecnologia.

Para suprir esses recursos de forma neutra em relao competio, conforme
premissa determinada no art. 74, o Projeto estabelece duas alternativas possveis,
consistentes com o discutido no item 3 da parte II desta Exposio de Motivos: o
oramento fiscal da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e um fundo
especialmente constitudo para essa finalidade, para o qual contribuiriam todos os
prestadores de servios, nos regimes pblico e privado.

A primeira alternativa tem a grande vantagem de ser completamente neutra em
relao a todos os prestadores de servio, mas tem a desvantagem bvia de submeter o
setor de telecomunicaes competio com outros segmentos de indiscutvel maior
prioridade do ponto de vista social, como os da educao, sade e segurana. Ela tem,
entretanto, o mrito de explicitar, aos Estados e Municpios, a possibilidade de destinarem
recursos ao setor de telecomunicaes, utilizando isso como fator de diferenciao na
atrao de investimentos, em vez da "guerra fiscal" observada recentemente.

J a segunda alternativa - a criao de um fundo especfico - pressupe a edio
de nova lei, conforme previsto no Projeto. Essa lei determinaria a proporo da
contribuio dos prestadores de servio nos regimes pblico e privado.

Essas duas alternativas so, como j visto, as que permitem a distribuio, de
forma eqitativa, do nus de financiamento do servio universal a todos os prestadores de
servio, ou a toda a sociedade. Em razo, entretanto, da dificuldade de sua implementao
imediata, o Projeto estipula que, enquanto no for constitudo o fundo especfico, possam
ser adotadas, transitoriamente, duas outras fontes: a instituio de subsdio entre
modalidades de servios ou entre grupos de usurios de telecomunicaes, ou o pagamento
de adicional ao valor de interconexo.

Portanto, muito embora o princpio da livre concorrncia seja incompatvel com a
prtica de subsdio entre servios de telecomunicao ou entre segmentos de usurios (por
exemplo, rurais e urbanos), tal prtica poder ser autorizada pela regulamentao, desde
que necessria viabilizao do cumprimento dos deveres de universalizao e seja
instituda por ato motivado, em que se explicitem sua natureza, os recursos envolvidos, e
os servios ou segmentos onerados e beneficiados.

Adicionalmente, o prestador de servio sujeito a deveres de universalizao poder
ser beneficiado com o pagamento, em seu favor, pelos outros operadores, de tarifas de
interconexo mais elevadas, na forma que dispuser a regulamentao.




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CAPTULO II

A Concesso


SEO I

A Outorga


Para que um servio de telecomunicao seja explorado no regime pblico h de
haver outorga prvia do Poder Pblico, consubstanciada em um contrato de concesso,
despossuda esta, obrigatoriamente, do carter de exclusividade (arts. 77 e 78). O contrato,
por prazo determinado, sujeitar o concessionrio aos riscos empresariais e estipular que
sua remunerao se dar atravs da cobrana de tarifas dos usurios e de outras receitas
alternativas; responder ele diretamente pelas obrigaes do negcio e pelos prejuzos que
eventualmente venha a causar.

O rgo regulador dever, como j mencionado anteriormente, elaborar um plano
geral de outorgas, submetendo-o aprovao do Poder Executivo, definindo, com fulcro
no binmio maior benefcio ao usurio e justa remunerao do encarregado do servio, a
diviso do Pas em reas, com os respectivos nmeros de prestadores, seus prazos de
vigncia e as oportunidades em que as mesmas devero ser atribudas, e evitando o
vencimento concomitante das concesses de uma mesma rea.

Tratando-se de uma relao trilateral - entre concedente, concessionrio e usurio -
exigente de determinao precisa dos direitos e deveres de todas as partes, bem como de
fiscalizao eficaz, cada modalidade de servio dever ser objeto de outorga distinta (art.
79), atribuda a empresa constituda segundo as leis brasileiras, com sede e administrao
no Pas. Essas caractersticas devero estar presentes por ocasio da celebrao do
contrato, no impedindo a participao, na licitao prvia, de empresas que ainda no as
tenham, o que amplia o rol de empresas potencialmente interessadas na licitao,
propiciando maior competitividade ao processo, em busca da melhor proposta (art. 80).

Poder a regulamentao impor proibies, limites ou condies outorga de
concesses a empresas ou grupos empresariais que j explorem servio de
telecomunicaes em qualquer dos regimes de direito, objetivando, com isso, estimular a
competio efetiva e evitar concentrao econmica no mercado (art. 81).

Para uma empresa receber outorga de concesso de servio pblico, mesmo
operando modalidade de servio semelhante, no regime privado, na mesma regio, rea ou
localidade, dever assumir o compromisso de transferir a outrem, no prazo mximo de
dezoito meses, o servio explorado sob este ltimo regime, sob pena de caducidade da
concesso e de outras sanes previstas no processo de outorga.

Esse preceito objetiva tambm ampliar o leque de eventuais interessados na
licitao para outorga da concesso.

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O art. 82 do Projeto dispe que as outorgas sero sempre onerosas, podendo o
pagamento ser feito atravs de uma quantia fixa, vista ou em parcelas, ou atravs de um
percentual sobre o faturamento, conforme dispuser a Agncia. No caso de quantia fixa, esta
poder ser predeterminada no edital de licitao ou resultante da proposta vencedora, caso
esse tenha sido um dos critrios de julgamento da licitao.

Para o processo de outorga de concesses, o Projeto cria a modalidade de licitao
denominada "convocao geral" (art. 83), a ser disciplinada pela Agncia, com observncia
dos princpios constitucionais e legais, expressando sua finalidade, seus objetivos, seu
procedimento singular, seus critrios e fatores objetivos de aceitao da proposta e de
julgamento, seus requisitos de habilitao (qualificao tcnico-oper acional ou profissional
e econmico-financeira), sempre tendo como escopo assegurar a maior divulgao possvel
do instrumento convocatrio e de todos os atos do procedimento, permitindo, assim, a
ampla participao de licitantes capacitados, com admisso de consrcios (art. 84).

O instrumento convocatrio, cuja minuta ser submetida a consulta pblica prvia,
dever identificar o servio objeto do certame e as condies de sua prestao, expanso e
universalizao, fixando as clusulas do contrato de concesso com as sanes aplicveis,
possibilitando a escolha de quem possa executar e expandir o servio no regime pblico
com eficincia e segurana e a tarifas razoveis.

Tendo em vista a natureza peculiar do servio de telecomunicaes, estabelece o
Projeto diversos fatores de julgamento do certame, na modalidade de tcnica e preo -
menor tarifa, maior oferta pela outorga, melhor qualidade dos servios, melhor
atendimento da demanda - que podero ser adotados isolada ou conjugadamente,
respeitado o princpio da objetividade.

Alm de indicar a vedao genrica de participar de licitao ou receber outorga de
concesso a empresa proibida de licitar ou contratar com o Poder Pblico, o Projeto
acrescenta como vedao especfica ter a empresa sido punida, nos dois anos anteriores
licitao, com a decretao da caducidade de concesso, permisso ou autorizao de
servio de telecomunicao, ou da caducidade do direito de uso de radiofreqncia (art.
85).

Ainda sobre o tema da licitao, dispe o Projeto, no art. 86, sobre as hipteses de
sua inexigibilidade, quer por desnecessria (nas hipteses de no haver limitao
quantidade de outorgas possveis), quer por invivel (inexistncia de mais de um licitante).

O procedimento administrativo de declarao da inexigibilidade de licitao dever
obedecer princpios bsicos que regem o procedimento licitatrio, bem como no seu
mbito devero ser verificadas todas as condies relativas qualificao da empresa a ser
contratada, tendo em vista assegurar o cumprimento das futuras obrigaes (art. 87).







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SEO II

O Contrato


Traz o Projeto, no art. 88, as clusulas necessrias do contrato de concesso, como
a da indicao do objeto, rea e prazo da concesso; as regras, critrios, indicadores,
frmulas e parmetros definidores da implantao, expanso, alterao, modernizao e
qualidade do servio; os deveres de universalizao e continuidade do servio; o valor,
forma e condies de pagamento da outorga; os critrios e procedimentos para fixao,
reajuste e reviso das tarifas; os direitos, garantias e obrigaes dos usurios, da Agncia e
dos concessionrios; os bens reversveis, se houver; as condies gerais para interconexo,
etc.

Em se tratando de servio de interesse coletivo, cuja existncia e continuidade a
prpria Unio se comprometa a assegurar, os bens que a ele estejam aplicados podero (e
no devero) ser revertidos ao Poder concedente, para permitir a continuidade do servio
pblico. Mas nem sempre o princpio da continuidade do servio pblico supe a reverso
dos bens que lhe estejam afetados. Quando os bens do concessionrio no forem essenciais
sua prestao, quer por obsolescncia tecnolgica, quer pelo esgotamento de sua prpria
vida til, a reverso no dever ocorrer, no precisando, os bens, ser reintegrados ao
patrimnio do poder concedente, ao trmino da concesso . A no ser, claro , que por
motivos devidamente justificados, reclame o interesse pblico tal reverso. Da a
facultatividade do instituto, que o Projeto agasalhou, ao deixar que o contrato defina quais
so esses bens, visando evitar nus financeiro desnecessrio para o concedente.

O Projeto (art. 90) autoriza o concessionrio, no cumprimento de seus deveres, a
empregar equipamentos que no lhe pertenam, a terceirizar atividades inerentes,
acessrias ou complementares ao servio, a consorciar-se com terceiros (sem caracterizar
subconcesso), continuando sempre responsvel, perante a Agncia e os usurios, pela
prestao dos servios.

Assegura-lhe tambm prazos razoveis para adaptao s novas obrigaes que lhe
sejam impostas em regulamentos posteriores (art. 91), dando ao contratado a segurana
jurdica para planejar a explorao do servio concedido e os necessrios investimentos.

Entre as obrigaes do concessionrio, previstas no art. 92 do Projeto, consta a de
manter registros contbeis separados por servio, caso explore outra modalidade de servio
de telecomunicaes. Adicionalmente, o concessionrio dever submeter Agncia,
previamente, as minutas de contrato-padro que pretender celebrar com seus clientes e dos
acordos operacionais que pretender firmar com operadores estrangeiros. Dever, tambm,
comprometer-se a divulgar a relao de seus assinantes, observadas as garantias de
privacidade dos usurios.

O Projeto permite a autorizao, pela Agncia, da transferncia direta ou indireta
do contrato de concesso, estabelecendo, todavia, rgidos requisitos para a sua realizao,
dentre os quais a de que o contrato esteja vigorando h mais de cinco anos, que o servio
esteja em operao h pelo menos trs anos e que o cessionrio preencha os mesmos
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requisitos que lhe seriam exigidos numa licitao para obter a mesma concesso.
Entretanto, a medida somente ser aprovada se no provocar prejuzos competio e no
colocar em risco a execuo do contrato (arts. 93 e 94).
Cuidou tambm o Projeto (art. 95) de limitar o prazo mximo de concesso em 20
(vinte) anos, e da renovao (igual perodo), restrita a uma nica vez, estabelecendo, em
seqncia, as hipteses objetivas de denegao do pedido de renovao e o procedimento e
prazos para o seu deferimento, entre os quais se inclui o pagamento pelo direito de
explorao do servio.


SEO III

Os Bens


Nesta seo (arts. 96, 97 e 98), trata o Projeto dos institutos da desapropriao,
servido e reverso de bens, como mecanismos jurdicos de que a Agncia pode lanar
mo para assegurar a continuidade da prestao dos servios. No caso da desapropriao
ou da instituio de servido, caber ao concessionrio implementar a medida e pagar as
indenizaes e demais despesas envolvidas.


SEO IV

As Tarifas


Dando competncia Agncia para determinar os itens tarifrios aplicveis a cada
modalidade de servio, o Projeto (art. 99) estabelece as regras para a fixao das tarifas
mximas ou para sua submisso ao regime de liberdade vigiada, conforme o caso, sem
descuidar da vinculao ao instrumento contratual e da proteo aos interesses do usurio.

Na prtica, ao atribuir ao rgo regulador a responsabilidade sobre a fixao,
reajuste, reviso e acompanhamento de tarifas dos servios prestados no regime pblico, o
Projeto d Agncia a condio fundamental para defender a competio - privilegiando,
por um lado, os interesses dos usurios, que no estaro submetidos a tarifas injustas e, por
outro lado, impedindo o abuso do poder econmico pelo operador dominante, que tenderia
a dificultar o ingresso e o desenvolvimento de novos prestadores do servio - e para criar
um ambiente atrativo para o investimento de capitais privados - ao assegurar a normalidade
regulatria e o respeito aos compromissos contratuais assumidos com os concessionrios.

Como visto no item 4 da parte II desta Exposio de Motivos (aspectos econmicos
fundamentais), a adequao das tarifas aos custos dos servios, associada existncia de
demanda, um tema crucial na consolidao de um ambiente dinmico e competitivo para
o setor. Sem que essa questo microeconmica esteja adequadamente resolvida no haver
condies para se dispor dos dois pilares de sustentao do novo modelo preconizado para
as telecomunicaes brasileiras: a competio e a universalizao do acesso. Em outras
palavras, se a questo econmica no estiver satisfatoriamente respondida, no haver
regulamentao capaz de conduzir a reforma setorial para a direo pretendida.
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56



Essa concluso pode ser reforada por um exemplo tirado da prpria histria do
setor no Brasil. Como visto no item 3 da parte I desta Exposio de Motivos, foi o
tratamento tarifrio inadequado uma das principais razes do no desenvolvimento
satisfatrio dos servios de telecomunicaes no Brasil, por no estimular os investimentos
privados, na dcada de 1960, ou mesmo estatais, mais recentemente.

O Projeto prev, portanto, a fixao das tarifas no contrato de concesso (art. 99), a
vedao aos subsdios cruzados entre servios e entre grupos de usurios e a fixao, nos
contratos, dos mecanismos para reajuste e reviso das tarifas (art. 104). Ele inovador,
tambm, em quatro pontos especficos:

I) ao admitir expressamente que o concessionrio possa cobrar tarifa inferior
fixada, desde que com base em critrio objetivo e beneficiando indistintamente todos os
usurios, vedado o abuso do poder econmico (art. 102);

II) ao admitir, tambm expressamente, a prtica de descontos tarifrios, desde que
extensveis a todos os usurios que se enquadrem em condies estabelecidas de modo
preciso e isonmico (art. 103);

III) ao determinar o compartilhamento com os usurios dos ganhos econmicos
decorrentes da modernizao, da expanso dos servios ou da conquista, pelo operador, de
novas receitas alternativas, e a transferncia integral aos usurios dos ganhos econmicos
no decorrentes diretamente da eficincia empresarial do prestador, como aqueles
originrios de redues de tributos ou de encargos legais, ou ainda de mudanas na
regulamentao dos servios (art. 104); e, principalmente,

IV) ao possibilitar a mudana para o regime de liberdade vigiada, aps decorridos
cinco anos da vigncia do contrato, desde que exista efetiva competio entre os
prestadores do servio, a juzo da Agncia (art. 100).

Neste ltimo caso, o concessionrio poder determinar suas prprias tarifas,
comunicando-as ao rgo regulador com sete dias de antecedncia de sua entrada em
vigor. Caso a Agncia detete um aumento arbitrrio nos lucros do concessionrio, ou
outras prticas suas prejudiciais concorrncia, poder determinar um retorno ao regime
tarifrio anterior, ou seja, o de controle de preos.


SEO V

A Interveno


As hipteses de interveno na empresa concessionria so elencadas no art. 106.
Entre elas, incluem-se a paralisao injustificada dos servios, sua inadequao ou
insuficincia, o desequilbrio econmico-financeiro resultante de m administrao, que
ANATEL
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coloque em risco a continuidade dos servios, a inobservncia reiterada de atendimento a
metas de universalizao e a recusa injustificada de interconexo.

Os procedimentos administrativos para decretao da interveno asseguraro
sempre a ampla defesa do concessionrio (art. 107). A interveno poder ser exercida por
um colegiado ou por uma empresa contratada para esse fim, e seu custo correr por conta
do concessionrio.


SEO VI

A Extino


Quanto extino da concesso o Projeto segue a linha adotada pela Lei n
o

8.987/95, acrescentando, apenas, algumas condies mais rgidas.

Nesse sentido, vincula a encampao a "razo extraordinria de interesse pblico"
(art. 109) e amplia as hipteses de caducidade para incluir a situao em que a interveno
seria o instrumento apropriado, mas sua decretao for inconveniente, incua, injustamente
benfica ou desnecessria (art. 110).

Permite, por outro lado, alm da resciso judicial, a resciso amigvel, no prevista
expressamente pela Lei n
o
8.987, de 13 de fevereiro de 1995 (art. 111).


CAPTULO III


A Permisso


Seguindo a doutrina escorreita, o Projeto ora apresentado a Vossa Excelncia d ao
instituto da permisso os seus devidos contornos. Define permisso como ato
administrativo, e no como contrato, pelo qual se atribui a algum o dever de prestar
servio de telecomunicao no regime pblico (portanto servio de interesse coletivo) e em
carter transitrio, em face de situao excepcional comprometedora do funcionamento do
servio, e at sua normalizao (art. 114).

A situao excepcional, em face da qual a permisso pode ser outorgada, , repita-
se, aquela comprometedora do funcionamento do servio, e que, em virtude de suas
peculiaridades, no possa ser atendida de forma conveniente ou em prazo adequado,
mediante interveno na empresa concessionria ou outorga de nova de concesso.

O Projeto d os traos caracterizadores do instituto, prescrevendo que a outorga
seja precedida de procedimento licitatrio simplificado, nos termos regulados pela
Agncia, ressalvados os casos de inexigibilidade (art. 115). Sua formalizao reclama
assinatura de termo que conter, dentre outras especificaes, o prazo mximo de vigncia
estimado, sanes, direitos e deveres do permissionrio, as tarifas, os direitos, garantias e
ANATEL
58
obrigaes dos usurios, as condies gerais de interconexo, os bens reversveis, se
houver, e as hipteses de extino, tudo conforme o que constar da regulamentao (art.
116 a 121).

TTULO III

Os Servios Prestados no Regime Privado


CAPTULO I

O Regime Geral da Explorao


Com fulcro nos princpios gerais da atividade econmica (art. 170 da Constituio),
em especial o da livre concorrncia e o da defesa do consumidor-usurio, foram
estabelecidas as diretrizes norteadoras da atividade de explorao dos servios de
telecomunicao no regime privado (art. 122).

Dentre elas cabe sublinhar a da garantia da diversidade dos servios, do incremento
de sua oferta e de sua qualidade, a do respeito aos direitos dos usurios, a da convivncia
entre as vrias modalidades de servio e a preferncia a ser observada em favor dos
prestados sob regime pblico, a do cumprimento da funo social do servio de interesse
coletivo e a do desenvolvimento tecnolgico e industrial do setor (art. 123).

Sob esse enfoque, o Projeto impe limites regulamentao, determinando que esta
dever observar a exigncia de mnima interveno estatal na vida privada.

Em virtude disso, o regime disposto o da liberdade do mercado, constituindo
exceo as proibies, restries e condicionamentos administrativos, que para sua
validade devem estar vinculados a finalidades pblicas especficas e relevantes, sempre
tendo em mira preservar o contedo essencial mnimo dos direitos dos operadores do
servio de telecomunicao explorado sob regime privado (art. 124). Muito embora
desprovidos de direito adquirido permanncia das condies vigentes quando do incio
das atividades, as normas devero conceder aos operadores prazos suficientes para
adaptaes aos novos condicionamentos (art. 126).

O preo dos servios privados ser livre, reprimindo-se apenas a prtica prejudicial
competio bem como o abuso do poder econmico (art. 125).


CAPTULO II

A Autorizao de Servio de Telecomunicaes


SEO I

A Obteno
ANATEL
59


H atividades de interesse particular (comumente denominadas "privadas") que,
ainda que entregues livre iniciativa, dependem de prvia autorizao do poder pblico .
a lei que indicar esses casos, como se depreende do preceito inserto no artigo 170,
pargrafo nico da Constituio da Repblica: " assegurado a todos o livre exerccio de
qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos,
salvo nos casos previstos em lei".

Assim, por fora da lei (aqui surgindo como Projeto), sero estabelecidas as linhas
que definiro quais os servios de telecomunicao - dentre os que no expressamente
indicados como "servios pblicos" e, portanto, residualmente, colocados na rbita da
atividade econmica desempenhada pelo particular - que necessitaro de prvia
autorizao administrativa, destinada a assegurar prestao compatvel com o interesse
coletivo.

A atividade ordenadora do Estado, nas mos do rgo regulador, no eliminar o
necessrio espao de liberdade individual, eis que todos os condicionamentos que impor,
fundados na lei, tero estreita vinculao com uma finalidade pblica real, concreta e
poderosa.

Assim, para a explorao dos servios de telecomunicao no regime privado,
dever o interessado obter prvia autorizao do Estado, dispensada esta nos casos
definidos pela Agncia (art. 127).

Tem a autorizao natureza de ato administrativo vinculado, facultando a
explorao, no regime privado, de modalidade de servio de telecomunicao (de interesse
coletivo ou particular) quando preenchidas as condies objetivas e subjetivas necessrias.

A condies objetivas, no Projeto (art. 128), para que o interessado obtenha a
autorizao, so restritas a duas:

a) disponibilidade de radiofreqncia adequada, se necessria para executar o
servio; e

b) apresentao de projeto vivel tecnicamente e compatvel com as normas
aplicveis.

Para obteno de autorizao de servio de interesse coletivo, executado sob o
regime privado, o Projeto (art. 129) dispe expressamente sobre as condies subjetivas
necessrias, dentre as quais avultam as de ser empresa brasileira, de possuir qualificao
tcnica para bem prestar o servio e de no prestar, na mesma regio, localidade ou rea, a
mesma modalidade de servio, quer no regime pblico, quer no regime privado.

J no que diz respeito aos servios de interesse restrito, ser a Agncia que ir
dispor sobre as condies subjetivas para obteno de autorizao, que se faro necessrias
apenas e to somente para evitar que a livre explorao dos servios acarrete prejuzos ao
interesse coletivo (art. 130).

ANATEL
60
Como a disciplina dos servios de interesse coletivo deve assegurar a realizao
dos objetivos maiores consignados na Lei Geral e o respeito aos direitos dos usurios e
operadores, o Projeto permite que a Agncia, em casos excepcionais, condicione a
autorizao aceitao, pelo interessado, de compromissos de interesse da coletividade,
tais como a ampliao da cobertura, o atendimento de demandas sociais ou a contribuio,
inclusive financeira, universalizao dos servios, que, se descumpridos, ensejaro
sanes de multa, suspenso ou caducidade da autorizao (arts. 131 e 133).

Assim, ainda que o servio venha a ser executado sob regime privado, por se
tratar de servio de abrangncia coletiva estar ele tambm sob controle e fiscalizao do
rgo regulador, que dever cuidar do interesse pblico, observados os princpios da
razoabilidade, proporcionalidade e igualdade.

Muito embora a liberdade seja a tnica na prestao do servio sob regime
privado, nos casos em que o excesso de competidores comprometa de modo grave uma
modalidade de servio de interesse coletivo, ou em caso de impossibilidade tcnica,
permite o Projeto a fixao de um limite temporrio no nmero de operadores, escolhidos
em procedimento licitatrio, na modalidade utilizada para a escolha do concessionrio, que
a convocao geral (art. 132).

Dos autorizados assim escolhidos ser exigida uma contrapartida (expanso do
servio ou de empregos, pagamento em dinheiro etc.) proporcional vantagem econmica
que tero pela limitao da concorrncia. Entre essas contrapartidas poder estar, tambm,
a participao no financiamento s obrigaes de servio universal.


SEO II

A Extino


Como a autorizao de servio no est sujeita a termo final, sua extino poder
ocorrer por cassao, decaimento e renncia, alm da caducidade e anulao (art. 134). As
duas ltimas formas de extino no diferem substancialmente das j assinaladas quanto
aos institutos da concesso e da permisso (art. 136 e 139).

Cassao e decaimento constituem tambm espcies de retirada da autorizao de
servio. A primeira, em virtude da perda das condies subjetivas ou objetivas
indispensveis sua expedio ou manuteno, como no caso da extino da autori zao
de uso da radiofreqncia respectiva (art. 135); a segunda, por fora de razes de
excepcional relevncia pblica que venham modificar as normas, proibindo o tipo de
atividade objeto da autorizao, ou suprimindo a explorao no regime privado, e desde
que a preservao das autorizaes j expedidas seja efetivamente incompatvel com o
interesse pblico (art. 137). Ainda assim, decretado o decaimento, por ato administrativo
da Agncia, ter o autorizatrio direito de manter suas atividades regulares por um perodo
mnimo de cinco anos, salvo desapropriao.

Os demais artigos desta seo tratam simplesmente de aspectos administrativos
associados aos atos de extino da autorizao.
ANATEL
61






TTULO IV

As Redes de Telecomunicaes


Trata este Ttulo das redes de telecomunicao destinadas a dar suporte prestao,
no regime pblico ou privado, dos servios de interesse coletivo em geral (art. 141),
organizando-as como vias integradas de livre circulao, dispondo sobre sua implantao e
funcionamento, a obrigatoriedade e condies de interconexo e de interoperabilidade, os
planos de numerao e sua gerncia, suas utilizaes primria e secundria, tudo visando
harmonizao e compatibilizao dos projetos dos diversos operadores, em mbito
nacional e internacional (art. 142 a 150).

O Projeto prescreve que o direito de propriedade sobre as redes condicionado pelo
dever de cumprimento de sua funo social, em consonncia com princpio inserido na
prpria Constituio da Repblica. Objetivando assegurar o cumprimento de sua funo
social, e a harmonia e compatibilidade dos projetos de diferentes prestadoras de servios,
como j assinalado, a implantao e funcionamento das redes obedecero a planos
fundamentais editados pela Agncia.

O provimento da interconexo das redes ser realizado em termos no
discriminatrios e de modo a no onerar desnecessariamente o solicitante. As condies
sero objeto de livre negociao entre os interessados, observadas as regras que a Agncia
fixar. Isso significa que os operadores devero prover, a seus clientes (em termos de
capacidade de rede), acesso exatamente s partes da rede que eles desejarem, de forma a
reduzir ao mnimo as necessidade de construo de infra-estruturas paralelas.


TTULO V

O Espectro e a rbita


CAPTULO I

O Espectro de Radiofreqncias


Considerado bem pblico, o espectro de radiofreqncias ser administrado pela
Agncia (art. 152).

A Agncia manter um plano com a atribuio, distribuio e destinao de faixas
de radiofreqncias, observados os tratados e acordos internacionais, com o detalhamento
ANATEL
62
necessrio ao emprego individual das radiofreqncias associadas aos diversos servios e
atividades de telecomunicao, de modo a atender tanto a suas necessidades atuais como as
futuras (art. 153).


Esse plano prever a destinao de faixas de radiofreqncias para fins militares,
para servios pblicos e privados de telecomunicaes, para servios de radiodifuso, para
servios de emergncia e de segurana pblica, alm de para outras aplicaes de
telecomunicaes, de modo que a administrao de todo o espectro de radiofreqncias
fique integralmente confiada Agncia.

Nessa atividade, a Agncia dever sempre buscar o uso eficiente e racional do
espectro (art. 154), podendo para tanto restringir o emprego de determinadas
radiofreqncias, considerado o interesse pblico (art. 155).

A destinao de radiofreqncias ou faixas poder, a qualquer tempo, ser
modificada, assim como podero ser alteradas caractersticas tcnicas dos sistemas, desde
que o interesse pblico ou o cumprimento de convenes ou tratados internacionais o
determine, assegurado prazo razovel para a efetivao das mudanas (art. 156).

Estabelece ainda o Projeto que a operao de qualquer estao transmissora de
radiocomunicao estar sujeita a licena prvia de funcionamento e a fiscalizao
permanente (art. 157).


CAPTULO II

A Autorizao de Uso de Radiofreqncias


O Projeto (art. 158) trata tambm das autorizaes de uso de radiofreqncia,
expedidas com ou sem carter de exclusividade e dependentes de outorga prvia
(autorizao) e da manuteno do direito execuo do respectivo servio de
telecomunicaes (concesso, permisso ou autorizao).

Essas autorizaes, como atos administrativos vinculados, podero ser outorgadas
com ou sem licitao, de forma gratuita ou onerosa (art. 159 e 160). As regras bsicas para
licitao e acerca da inexigibilidade so as mesmas estabelecidas para a disputa por
concesso de servio pblico.

O projeto estabelece limites transferncia do direito de uso de radiofreqncias,
nos mesmos moldes criados para a transferncia outorga para prestao de servio (art.
164).

O prazo para a autorizao de uso de radiofreqncia vinculado manuteno do
direito de prestar o servio de telecomunicao correspondente. No caso de servio
prestado sob autorizao, em que o prazo for indeterminado, o prazo para uso da
radiofreqncia ser de no mximo vinte anos, prorrogvel por uma nica vez, por igual
perodo (arts. 162 e 163).
ANATEL
63

Dispe ainda o Projeto, no que concerne ao uso de radiofreqncia, a respeito dos
casos de extino da autorizao: advento de seu termo final, cassao, caducidade,
renncia e anulao (art. 165).



CAPTULO III

A rbita e os Satlites


O Projeto atribui Agncia competncia para dispor sobre os requisitos e critrios
especficos referentes execuo, via satlite, de qualquer servio de telecomunicao,
independentemente de o acesso a ele ocorrer ou no a partir do territrio nacional (art.
166).

O art. 167 determina que, na execuo de servio de telecomunicaes via satlite,
seja dada preferncia ao emprego de satlite brasileiro - que o que utiliza recursos de
rbita e de espectro radioeltrico notificados pelo Pas e cuja estao de controle e
monitorao deve necessariamente instalar-se no territrio brasileiro - desde que este
propicie condies tcnicas e comerciais equivalentes a dos satlites de outros pases.

A explorao de satlite brasileiro dever ser realizada sob o regime pblico ou
privado, conforme deciso do Poder Executivo, sempre dependente de aprovao prvia,
abrangente dos direitos de ocupao de rbita e de uso das respectivas radiofreqncias, e
que ser efetivada mediante procedimento administrativo em que ser expedido
primeiramente um ato provisrio, para possibilitar as necessrias notificao e
coordenao internacionais, a ser feitas por meio da UIT - Unio Internacional de
Telecomunicaes (art.168).

O direito de explorao ser sempre conferido a ttulo oneroso e vigorar enquanto
vigir a autorizao para prestao do servio via satlite, a no ser que extinto por
cassao, caducidade, renncia ou anulao.


TTULO VI

As Sanes


CAPTULO I

As Sanes Administrativas


Sob este ttulo o Projeto (art. 169) elenca as espcies de sanes a que esto sujeitos
os que infringirem suas disposies, demais normas aplicveis, ou que inobservarem
deveres decorrentes de concesso, permisso e autorizao, sem prejuzo das de natureza
ANATEL
64
civil e penal. So elas: advertncia, multa, suspenso temporria, caducidade, e declarao
de inidoneidade.

O Projeto disciplina tambm, nos arts. 170 a 180, a imposio das sanes,
delineando o perfil de cada uma delas. Com relao multa, que pode ser imposta
isoladamente ou em conjunto com outra sano, o Projeto delimita-a entre R$ 1.500,00 e
R$ 50.000.000,00.




CAPTULO II

As Sanes Penais


O Projeto considera clandestinas - e portanto sujeitas a sanes penais - as
atividades de telecomunicaes desenvolvidas sem a prvia outorga de concesso,
permisso ou autorizao de servio, ou de autorizao de uso de radiofreqncia. Para
esses casos, o Projeto impe a pena de dois a quatro anos de deteno, aumentada da
metade se houver dano a terceiros, e multa de R$ 10.000,00 (art. 181), estendendo-a a
quem, direta ou indiretamente, concorrer para o crime.

Estabelece tambm o Projeto que o crime nele tipificado de ao penal pblica,
incondicionada, cuja promoo de responsabilidade do Ministrio Pblico (art. 183). Os
demais pontos no abordados no Projeto so os tratados na Lei n
o
4.117/62.

LIVRO IV
A REESTRUTURAO E DESESTATIZAO DAS EMPRESAS FEDERAIS DE
TELECOMUNICAES


Dos cinco macro-objetivos da reforma estrutural do setor de telecomunicaes,
abordados no item 2 da parte II desta Exposio de Motivos, trs (aumentar e melhorar a
oferta de servios; em ambiente competitivo, criar oportunidades atraentes de
investimento e de desenvolvimento tecnolgico e industrial; e criar condies para que o
desenvolvimento do setor seja harmnico com as metas de desenvolvimento social do Pas)
sero atingidos com a implementao das medidas constantes do Livro III deste Projeto
basicamente suportadas, como enfatizado anteriormente, nas idias fora da competio
na explorao dos servios e da universalizao do acesso aos servios bsicos. Parte do
primeiro objetivo (fortalecer o papel regulador do Estado) ser satisfeito com o a
concretizao das medidas propostas no Livro II isto , a criao do rgo regulador. A
parte final do primeiro objetivo (eliminar o papel empresarial do Estado), bem como o
quinto objetivo (maximizar o valor de venda das empresas estatais de telecomunicaes
sem prejudicar os demais objetivos) sero, portanto, realizados atravs da implementao
das medidas propostas neste Livro IV do Projeto, que trata do balizamento do processo de
reestruturao e desestatizao das empresas do Sistema TELEBRS.

ANATEL
65
A necessidade do estabelecimento de regras especiais para balizar a reestruturao
e a desestatizao das empresas do Sistema TELEBRS justifica-se, inicialmente, pelo
fato de a Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990, que criou o Programa Nacional de
Desestatizao, expressamente ter excludo, atravs do art. 2., pargrafo 3., a aplicao de
seus dispositivos a empresas que exercem atividades previstas no art. 21 da Constituio,
como o caso em pauta. Diversas disposies dessa lei vm sendo alteradas por Medida
Provisria, a mais recente das quais a MP n. 1481-43, de 22 de novembro de 1996.
Ocorre, entretanto, que a Emenda Constitucional n. 8/95 vedou expressamente a utilizao
de medidas provisrias para dar cumprimento ao seu mandamento.

Em segundo lugar, essas regras visam assegurar o atendimento exigncia do
inciso XX do art. 37 da Constituio Federal, deixando clara, no texto legal, a autorizao
legislativa para a criao das subsidirias e das participaes acionrias que forem
necessrias para viabilizar a reestruturao e a privatizao do Sistema TELEBRS, nos
termos concebidos pelo Projeto. Decorre da a nominao das empresas a serem objeto das
mudanas, vista no seu art. 184.

Adicionalmente, deve ser considerado que as medidas destinadas a promover a
desestatizao das empresas exploradoras de servios de telecomunicaes supervisionadas
pelo Ministrio das Comunicaes devem ser entendidas considerando as peculiaridades
especficas do setor e a reestruturao do mercado de servios de telecomunicaes
objetivada pelo presente Projeto.

As telecomunicaes, quando utilizadas para a prestao de servios de interesse
coletivo e no regime pblico, constituem um sistema integrado em que a compatibilidade
funcional das distintas redes deve ser mantida quaisquer que sejam os seus operadores.
Caracterizam-se tambm, nesse caso, pelo fato de constiturem um empreendimento
intensivo em capital e de longo prazo de maturao, em que os investimentos esto sujeitos
prematura obsolescncia, face aos avanos tecnolgicos a que as telecomunicaes esto
constantemente submetidas.

H tambm a considerar que a desestatizao prevista por este Projeto estar sendo
realizada simultaneamente com a introduo, em setor at ento monopolista, de um
regime que, embora de competio, manter a obrigao dos prestadores com o
atendimento de carter social, ou seja, com o denominado servio universal. O
compromisso entre competio e servio universal matria que exigir que todo o
processo de reestruturao do setor, inclusive sua fase inicial de desestatizao, esteja
subordinado a um complexo esquema de conciliao entre as presses de mercado e o
atendimento do interesse pblico.

Acrescente-se, ainda, tendo em vista o plano geral de outorgas, concebido pelo
presente Projeto (arts. 17 e 78), que a desestatizao dever ser realizada juntamente com a
redistribuio territorial das concesses. A aplicao do plano ao Sistema
implicar no reagrupamento das atuais 27 empresas estaduais ou locais (as Teles) e da
EMBRATEL em apenas trs a cinco reas de concesso de mbito regional e uma de
mbito nacional, conforme exposto no item 5, parte II, desta Exposio de Motivos.

No mesmo contexto foram tambm includas as subsidirias destinadas
explorao do servio mvel celular, cuja criao foi determinada pelo pargrafo nico do
ANATEL
66
art. 4 da Lei n. 9.295, de 19 de julho de 1996, e que podero ser alienadas conjuntamente
com as empresas prestadoras do servio telefnico fixo comutado. Manteve-se o Projeto,
contudo, fiel ao esprito da referida Lei, ao proibir a fuso ou incorporao entre empresa
prestadora de servio telefnico fixo e empresa prestadora de servio mvel celular, de
modo a preservar a possibilidade de justa competio entre prestadores do servio mvel
celular, decorrente de sua separao estrutural das operadoras do servio telefnico
convencional.

Determina o Projeto, no art. 185, que o processo de reestruturao empresarial e de
desestatizao do Sistema TELEBRS dever compatibilizar as reas de atuao das
empresas resultantes com o plano geral de outorgas anteriormente mencionado. Para tanto,
o Projeto admite diversas opes, de modo que se possa adotar a mais favorvel poca da
desestatizao, em funo da situao especfica de cada empresa, da legislao societria
vigente e do desempenho de suas aes no mercado mobilirio. Essas opes so a ciso,
fuso, incorporao e criao de sociedades, inclusive subsidirias; a dissoluo de
sociedade, ou desativao parcial de seus empreendimentos; ou, ainda, reduo de capital
social (art. 186).

Uma preocupao especial com a manuteno do acervo tecnolgico construdo no
Centro de Pesquisa e Desenvolvimento CPqD da TELEBRS justifica o art. 187 do
Projeto, que determina a previso de mecanismos que assegurem a preservao da
capacidade de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico existente na empresa.

O art. 188 cuida de definir o conceito de desestatizao, mantendo essencialmente o
estabelecido pela Lei n. 8.031/90. Tendo em vista, entretanto, as peculiaridades do setor
a Unio, como visto no item 2 da parte I desta Exposio de Motivos, detm menos 22%
do capital total da TELEBRS, e apenas pouco mais de 50% de suas aes ordinrias , o
Projeto limita a duas as modalidades operacionais passveis de utilizao: a alienao de
aes e a cesso do direito de preferncia subscrio de aes em aumento de capital.

As peculiaridades do setor de telecomunicaes fazem com que a estratgia de
desestatizao esteja fortemente vinculada a questes regulatrias. De fato, a reorganizao
societria das empresas do Sistema TELEBRS e a redistribuio de suas reas de
concesso devero ocorrer concomitantemente com o processo de desestatizao, em
sintonia com a ambiente regulatrio inovador que se est introduzindo com a nova Lei
Geral das Telecomunicaes Brasileiras, consubstanciada no presente Projeto.

Essa a razo pela qual o Projeto prev que a coordenao e o acompanhamento de
todos os atos e procedimentos relativos ao processo de desestatizao sejam conduzidos
por uma Comisso Especial de Superviso instituda no mbito do Ministrio das
Comunicaes (art. 190).

Essa Comisso teria competncias similares s do Conselho Nacional de
Desestatizao, como, por exemplo, a de aprovar: a modalidade operacional a ser aplicada
a cada desestatizao; os ajustes de natureza societria, operacional, contbil ou jurdica,
necessrios desestatizao; as condies aplicveis a cada desestatizao; a criao de
ao de classe especial, a ser subscrita pela Unio; a fuso, incorporao ou ciso de
sociedades e a criao de subsidiria integral, necessrias viabilizao das
ANATEL
67
desestatizaes; e a contratao dos pareceres ou estudos especializados que forem
necessrios.

Para execuo de procedimentos operacionais inerentes ao processo de
desestatizao e para prover suporte administrativo e operacional Comisso Especial de
Superviso prevista, mediante contrato, a atuao de instituio financeira integrante da
administrao federal de notria experincia no assunto o BNDES, cujos custos sero
cobertos por uma parcela do valor lquido apurado nas alienaes.

Entendeu-se, tambm, que a conduo do processo de desestatizao deveria
diferenciar-se, em alguns aspectos, da adotada pelo Programa Nacional de Desestatizao
para outros setores estatais.

Tendo por base essas consideraes, o Projeto prev, para desestatizao das
empresas do Sistema TELEBRS, supervisionadas pelo Ministrio das Comunicaes,
regime jurdico-legal especial, com regras prprias, assegurados, evidentemente, os
princpios gerais de ordem pblica e a indispensvel transparncia dos atos de Governo,
aos quais esto subordinadas, e modo inescapvel, todas as aes alusivas alienao de
bens pblicos (art.191).

Por se tratar de questo de alta complexidade tcnica, tanto no que diz respeito
avaliao econmico-financeira das empresas, quanto ao planejamento e execuo da
venda de suas aes, que ter mbito internacional, previsto que a auditoria e consultoria,
nacionais e estrangeiras, de assessoramento especializado para atuar nas distintas fase do
processo.

O correspondente processo licitatrio, sem prejuzo da manuteno dos princpios
basilares que instruem o instituto da licitao, previsto ser realizado sob o rito especial,
tendo em vista a singularidade do setor, tanto no que diz respeito habilitao tcnica dos
consultores e avaliadores, como tambm na sua capacidade de acessar os mercados
mobilirios internacionais.

Em atendimento a essas condicionantes e para dar-lhe maior agilidade, concebeu-
se, para a composio do processo licitatrio, a manuteno, pelo Ministrio das
Comunicaes, de um cadastro aberto s empresas de auditoria e de consultoria, nacionais
e internacionais, de notria especializao na rea de servios de telecomunicaes, em
particular no tocante avaliao e auditoria de empresas, ao planejamento e execuo de
venda de bens e valores mobilirios e s questes jurdicas relacionadas.

A participao na licitao estar restrita s empresas previamente cadastradas,
devendo a escolha da proposta vencedora se dar pelo critrio de tcnica e preo.

O art. 192 estabelece, como alternativas de modalidades operacionais para
alienao das aes, o leilo, a concorrncia e a oferta pblica em Bolsa de Valores, de
modo que se possa adotar, em cada caso, a que melhor conjugue a maximizao do valor
de venda com a atratividade da operao a investidores estratgicos e com a necessidade de
recursos para a expanso e modernizao dos servios. Adicionalmente, estabelece que o
processo poder comportar uma etapa de pr-qualif icao, ficando restrita aos qualificados
a participao nas etapas subseqentes.
ANATEL
68

O processo de desestatizao regulado pelas disposies do art. 193, onde
previsto que, caso necessrio, a Unio poder deter, nas empresas desestatizadas, atravs
da posse de aes de classe especial (golden share), poderes sobre determinadas matrias,
visando a assegurar o interesse pblico. Poderia ser esse, eventualmente, o caso da
EMBRATEL, devido ao fato de que essa empresa responsvel pela operao dentre
outros sistemas de importncia estratgica, dos satlites brasileiros.

O Projeto estabelece tambm, nos arts. 195 e 196, regras acerca da diversidade de
controle acionrio das empresas desestatizadas, tanto no momento da desestatizao como
durante o prazo em que essa obrigao for considerada necessria pela Agncia para o
cumprimento do plano geral de outorgas, e de modo a assegurar um ambiente de efetiva
competio no mercado.

No art. 197, o Projeto impe que as aquisies das aes das empresas
desestatizadas sejam pagas exclusivamente em moeda corrente, vista ou a prazo,
conforme dispuser o edital.
A especial ateno com a transparncia do processo de desestatizao destaca-se no
presente Projeto, que determina ampla publicidade sobre as condies necessrias pr-
qualificao dos adquirentes, bem como sobre as condies em que a alienao ser
realizada (art. 193), obrigando, ainda, a Comisso Especial de Superviso a tornar pblico,
em at 30 dias aps o encerramento de cada alienao, relatrio circunstanciado sobre o
desenrolar do respectivo processo (art. 198).

O art. 199 reproduz a disposio contida no art. 3 da Medida Provisria n. 1.481-
43, de 22 de novembro de 1996, visando assegurar assistncia jurdica aos responsveis
pela conduo do processo de desestatizao, na hiptese de serem demandados,
futuramente, pela prtica de atos decorrentes do exerccio de suas funes.

Por fim, prevista a responsabilizao de servidores ou administradores que, direta
ou indiretamente vinculados s empresas objeto da desestatizao, participem de quaisquer
aes ou omisses que causem ou possam causar impedimentos ou embaraos ao processo
de desestatizao em causa (arts. 200 e 201).


DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS


O art. 202 do Projeto visa adequar as atuais empresas prestadoras de servios de
telecomunicaes, especificamente as integrantes do Sistema TELEBRS e as quatro
empresas independentes, ao novo cenrio institucional em construo. Para tanto, dispe
que , no prazo de sessenta dias aps a publicao da Lei, devero aquelas empresas
pleitear, junto Agncia, a celebrao dos respectivos contratos de concesso. Estes
devero ser firmados no prazo de 24 meses da aprovao da Lei, nos termos da
regulamentao.

Nesse nterim, a Agncia dever elaborar sua proposta de plano geral de outorgas e
submet-la ao Presidente da Repblica. Ser com base nesse plano que as concesses sero
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outorgadas, estando desde j asseguradas at 31 de dezembro de 2005, sem nus. Deve ser
ressaltado que nenhuma das concesses hoje vigentes tem validade at essa data.

O Projeto assegura, tambm, o direito a uma nica prorrogao dessa concesso,
pelo prazo de vinte anos, porm a ttulo oneroso. Os critrios para determinao do valor a
ser pago nessa oportunidade sero definidos no contrato de concesso.

Por outro lado, o Projeto estabelece que as prestadoras de servio de
telecomunicaes que no solicitarem a celebrao do contrato de concesso continuaro
sujeitas ao contrato em vigor, caso este exista, vedada entretanto sua transferncia
renovao ou prorrogao; caso no haja contrato, o direito explorao do servio se
extinguir em 31 de dezembro de 1999.

Quanto aos demais servios atualmente prestados por essas empresas, sero
expedidas as respectivas autorizaes ou concesses, conforme o caso.

No art. 203, o Projeto estabelece que, no tocante ao servio mvel celular, as
outorgas continuaro sendo regidas pelas disposies da Lei n. 9.295/96, ou seja, no
haver qualquer impacto sobre o processo em andamento visando a abertura competio
desse segmento de mercado.
J no art. 205 o Projeto prescreve que as concesses, permisses e autorizaes dos
servios de telecomunicao no sero regidas pela lei geral de licitaes (Lei n. 8.666/93
e suas alteraes) e nem pela lei geral de concesses (Lei n. 8.987/95, Lei n. 9.074/95 e
alteraes). Em funo da especificidade do objeto desses institutos, nos termos do Projeto,
submetem-se apenas e to somente s disposies nele contidas.

Exclui, todavia, do seu mbito, a outorga dos servios de radiodifuso sonora e de
sons e imagens, que permanecem na competncia do Poder Executivo. O rgo regulador
fiscalizar os aspectos tcnicos das respectivas estaes, devendo elaborar e manter planos
de distribuio de canais de radiofreqncia para essa finalidade (art. 206).

A modalidade de servio de TV a cabo continuar sob a regncia de sua lei
especfica (Lei n. 8.977 de 6 de janeiro de 1995), conforme dispe o art. 207 do Projeto.

O art. 208 do Projeto define que ser livre a qualquer interessado a divulgao, por
qualquer meio, de listas de assinantes do servio telefnico fixo comutado destinado ao uso
do pblico em geral. Para tanto, dispe que os prestadores do servio sero obrigados,
respeitando o direito de privacidade dos usurios, a fornecer a relao de seus assinantes a
quem a queira divulgar, em prazos razoveis e condies no discriminatrias.

J o art. 209 regulamenta a transio da situao atual para a nova, decorrente da
aprovao da nova Lei. Assim, os regulamentos, normas e demais regras administrativas
atualmente em vigor sero gradativamente substitudos pelas novas regras editadas em
cumprimento nova Lei; enquanto isso no ocorrer, as outorgas continuaro sendo regidas
pelos atuais regulamentos, normas e regras; as outorgas de servio anteriores aprovao
da Lei, no compreendidas nas disposies do art. 202, continuaro vlidas pelos prazos
nelas previstas; a renovao ou prorrogao dessas outorgas, quando nelas prevista, ficar
condicionada sua adequao s disposies da nova Lei, que poder ocorrer a qualquer
tempo, mediante a aquiescncia do interessado.
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Finalmente, o Projeto, em seu art. 210, revoga especificamente as disposies:

a) da Lei n. 4.117/62, exceto no tocante a radiodifuso e matria penal no
tratada no Projeto;

b) da Lei n. 6.874, de 3 de dezembro de 1980, que dispe sobre a edio de listas
telefnicas;

c) da Lei n. 8.367, de 30 de dezembro de 1991, que dispe sobre concesses de
servios telefnicos a empresas objeto do art. 66 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias; e

d) de diversos itens da Lei n. 9.295/96, incorporadas ou alteradas por disposies
do Projeto, com exceo, portanto, daquelas de carter transitrio.

Cumpre ressaltar, a propsito, que a revogao das leis e dispositivos
expressamente mencionados no art. 210 no causar qualquer vcuo normativo, em razo
da ultratividade assegurada pelo art. 209 do Projeto.

este, em sntese, o Projeto que tenho a honra de submeter apreciao de Vossa
Excelncia, e que, em merecendo acolhida, significar marco indelvel no processo de
aprimoramento de nossas instituies.



Respeitosamente,





SRGIO MOTTA

Ministro de Estado das Comunicaes

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