La administracin pblica ecuatoriana

en el siglo xx
Esta monografa fue escrita para el Libro de Homenaje al Dr. Juan I. Larrea Holgun,
r!obispo de "ua#a$uil
Efran %&re!
1
'
LA ADMINISTRACIN PBLICA ECUATORIANA EN EL SIGLO XX
I()*+D,--I.(......................................................................................................................................./
ANTECEDENTES....................................................................................................................................3
L HE*E(-I D0I(I1)*)I2 E1%3+L 4 L D0I(I1)*-I.( %56LI- E-,)+*I( E( EL
1I"L+ 7I7.............................................................................................................................................../
L1 E)%1 DE L D0I(I1)*-I.( %56LI- E-,)+*I( E( EL 1. 77..........................................8
La diferenciacin de Gobierno y Administracin Pblica...............................................................4
La Administracin Pblica ecuatoriana a inicios del siglo xx.........................................................5
La evolucin de las competencias pblicas a lo largo del siglo xx..................................................6
esarrollo institucional de la Administracin Pblica ecuatoriana en el siglo xx..........................!
El -onsejo de Estado # la jurisdiccin contencioso administrati9a............................................................:
El procedimiento administrati9o............................................................................................................... ';
La <acienda pblica # lo contencioso tributario........................................................................................';
La legislacin <acendaria # los antecedentes de normati9a legal presupuestaria, de contratacin # de
funcin pblica......................................................................................................................................... ''
La planificacin en el Ecuador................................................................................................................. ''
Los presupuestos pblicos........................................................................................................................ '=
La contratacin pblica ecuatoriana......................................................................................................... '8
La e9olucin del concepto de entidad pblica # de personalidad jurdica de derec<o pblico..................'8
ecuatoriano............................................................................................................................................... '>
Las empresas pblicas.............................................................................................................................. '?
Los organismos de control........................................................................................................................ '@
La funcin pblica.................................................................................................................................... 'A
-entrali!acin # descentrali!acin........................................................................................................... ':
Los estudios sobre la administracin pblica ecuatoriana............................................................"#
2
LA ADMINISTRACIN PBLICA ECUATORIANA EN EL SIGLO XX
Efran %&re!
Introduccin
El presente estudio constitu#e una 9isin global del desen9ol9imiento jurdico de la
dministracin %blica ecuatoriana a lo largo del siglo xx, con un bre9e antecedente sobre la
<erencia administrati9a espaBola # la dministracin %blica ecuatoriana en el siglo xix.
1obre este tema apenas se <an encontrado estudios propiamente de Derec<o dministrati9o.
En cambio, existen enfo$ues interesantes desde la perspecti9a del Derec<o -onstitucional
ecuatoriano # de la Historia del Ecuador, los cuales <an sido apro9ec<ados en lo procedente.
demCs de un 9ista!o de conjunto se <an desarrollado apartados con el desarrollo de los
temas mCs importantes de la dministracin %blica ecuatoriana a la lu! de la doctrina
contemporCnea. (o se <a entrado en la interesante <istoria de las municipalidades por
cuestiones de espacio # principalmente por tratarse de un amplio rubro $ue amerita sin duda
un estudio particulari!ado. 1e conclu#e este somero estudio con la referencia bibliogrCfica de
unos pocos autores ecuatorianos $ue <an trabajado sobre el Derec<o dministrati9o # la
dministracin %blica ecuatoriana.
ANTECEDENTES
L !"r"nci d#ini$trti% "$&'o( ) ( Ad#ini$trcin P*+(ic "cutorin "n "( $i,(o
-i-
La -onstitucin ecuatoriana de 'A/; contempla dentro del D%oder Ejecuti9oE, para asistir al
Jefe de Estado, un Dministerio de EstadoE a cargo de un 0inistro 1ecretario encargado de dos
seccionesF gobierno interior # exterior # <aciendaG # el -onsejo de Estado, con funciones
consulti9as. Las unidades de "uerra # 0arina estCn a cargo del Jefe de Estado 0a#or
"eneral. ,n Decreto de 'A/' separa Dpro9isionalmenteE Del ministerio de <acienda del del
interior # exteriorE
'
. La siguiente -onstitucin, de ':/>, fija en tres el nmero de los
ministros secretarios de EstadoF Interior # *elaciones Exteriores, Hacienda, # "uerra #
0arina. finales de siglo, la Le# Hundamental de 'A:@ dispone $ue <abrC D<asta cinco
0inistros 1ecretarios de EstadoE, remiti&ndose a la le# para la determinacin de los Dramos #
las funciones correspondientes a cada uno de los ministeriosE.
El -onsejo de Estado Ia 9eces denominado D-onsejo de "obiernoEI es una
institucin consulti9a $ue se reconoce desde la primera -onstitucin del Ecuador, como se
acaba de 9er, # persiste <asta bien entrado el siglo xx.
El D-ongreso -onstitu#enteE de 'A/; $ue estableci el DEstado del EcuadorE # dict
su primera Le# Hundamental se remite a la legislacin colombiana de 'A=> para la
organi!acin administrati9a. firma $ue Dsiendo pocas las 9ariaciones $ue <a <ec<o en lo
concerniente al r&jimen, gobierno interior de las pro9incias de su distrito, i <abiendo
manifestado la esperiencia $ue las inno9aciones # la multiplicidad de le#es reglamentarias
solo causan confusin, in$uietud i disgusto a los pueblosE
=
G ra!n por la cual decide aplicar
DliteralmenteE la Le# colombiana de ':=>, $ue <aba regido <asta entonces en este
Departamento, $ue <o# es Ecuador. Esta DLe# sobre organi!acin # r&jimen poltico #
econmico de los departamentos # pro9inciasE establece como autoridades administrati9as a
los intendentes para los DdepartamentosE, gobernadores para las pro9incias Ilos intendentes
son gobernadores de las pro9incias en $ue tienen su residenciaEI , los jefes polticos
municipales, los alcaldes municipales # parro$uiales, jefes polticos municipales, juntas de
sanidad, municipalidades # juntas parro$uiales, juntas de pro9incia. 1u ltimo captulo se
3
dedica por entero a la tipificacin # sanciones a las incorrecciones de los Dempleados
pblicosE
/
. La primera le# propiamente ecuatoriana sobre el tema, de 'A8/, mantiene los
gobernadores # designa a corregidores # tenientes parro$uiales para los cantones #
parro$uiasG as como establece un Dconcejo pro9incialE para asistir a los gobernadores
8
.
-abe seBalar $ue esta organi!acin administrati9a se recorta con igual perfil $ue la
espaBola de a$uella &poca. En efecto, a fines del siglo xix la dministracin %blica espaBola
se compona de los siguientes ministeriosF Estado, "racia # justicia, "uerra, Hacienda,
0arina, "obernacin, Homento # ,ltramar. El -onsejo de Estado tena un papel consulti9o #
las pro9incias estaban regidas por gobernadores. En los ministerios se encontraban
subsecretarios, directores generales # oficinas centrales
>
.
%articular atencin se presta a la <acienda pblica, fuente de los ingresos estatales,
tanto durante la -olonia como en la *epblica. La -onstitucin de 'A/; atribu#e a una
Dcontadura generalE atribuciones para re9isar las cuentas de las contaduras
departamentales, conforme la le# especial de la materia. La Le# +rgCnica de Hacienda de
'A/; establece tesoreras departamentales # una junta de <acienda. simismo, conforme al
mandato constitucional conforma la -ontadura "eneral # las contaduras departamentales.
Las sanciones impuestas a las contaduras departamentales son conocidas por el 0inisterio de
Hacienda
?
. La -ontadura "eneral paso a denominarse )ribunal de -uentas en la Le#
+rgCnica de Hacienda de 'A8/.
En EspaBa, la -ontadura ma#or del *eino se organi!a desde '8/@, llamCndose
)ribunal de -uentas del *eino desde 'A>'. %ara fines del siglo xix se le reconoce la categora
de los tribunales DsupremosE # se Dlo define como la autoridad superior a $uien compete el
examen # juicio de las cuentas del Estado, ejerciendo jurisdiccin especial # pri9ati9a para
perseguir las responsabilidades $ue se deri9an de las mismas Jpagos indebidos,
mal9ersaciones, desfalcosK. 1us fallos son ejecutoriosE
@
.
Desde la primera -onstitucin ecuatoriana, de 'A/;, se atribu#e al -ongreso la
competencia para DLdMecretar los gastos pblicos en 9ista de los presupuestos $ue presente el
"obierno # 9elar sobre la recta in9ersin de las rentas pblicasE Jrt. =?, 'NK.
%or le# de 'A/@ se autori!a el Ejecuti9o para celebrar contratos con particulares Dpara
la construccin, reparo # mejora de caminosE, $ue considera el pago al contratista con los
peajes # ponta!gos $ue produ!ca el uso de esta 9a. %ara en las construcciones por cuenta del
gobierno se dispone la contratacin de un ingeniero, <asta terminar la obra. )ambi&n
establece Dlas basesE para la celebracin del contrato, procedimiento $ue inclu#e la impresin
# circulacin de carteles en los lugares mCs pblicos. Las propuestas recibidas deban
publicarse en la imprenta Dcon el objeto de solicitar mejoradoresE. los 9einte das, de no
existir una mejor oferta, Dse someterC al -onsejo de "obiernoE
A
.
L$ "t&$ d" ( Ad#ini$trcin P*+(ic "cutorin "n "( $. --.
La diferenciacin de Gobierno y Administracin Pblica
Existen 9ariadas concepciones de la dministracin %blica. De <ec<o, una tendencia $ue se
perfila siguiendo la legislacin # la doctrina espaBola, es de considerar la existencia mCs bien
de Dadministraciones pblicasE, cada una de ellas con su propia personalidad jurdica. Estas
administraciones pblicas estCn principalmente constituidas en ese pas, ademCs del gobierno
central, por los gobiernos autonmicos # por los municipios. %ara efectos del presente
estudio, se <ace referencia a la dministracin %blica como el aparato institucional del
"obierno central establecido para la ejecucin de las polticas pblicas.
%ara "I((I(I, mCs $ue un poder ejecuti9o, existe un poder gubernati9o, mientras
$ue la administracin estatal misma se puede considerar como el aparato del poder
gubernati9o. %or otra parte, si se toma el concepto de poder gubernati9o en sentido estricto,
es necesario reconocer la existencia de un poder administrati9o subordinado
:
.
demCs, <a# $ue anotar el desarrollo # existencia concomitantes de burocracias
4
profesionales # de instituciones burocrCticas presentes desde Egipto, *oma, la Iglesia
-atlica desde el siglo xiii, -<ina, los Estados europeos modernos, ademCs de las grandes
empresas capitalistas
';
. La principal caracterstica de estas burocracias es la distincin
existente entre esta institucionalidad Ide naturale!a permanenteI # los "obiernos mismos,
por naturale!a accidentales # 9ariables. La administracin espaBola en m&rica, $ue
inicialmente ocup en los 9irreinatos # cargos mCs importantes a miembros de la noble!a
espaBola, a lo largo del tiempo fue confiando tales posiciones a burcratas profesionales, $ue
iban ascendiendo en la carrera administrati9a en diferentes ubicaciones geogrCficas de los
dominios espaBoles.
Esta diferenciacin de la doctrina, entre "obierno # dministracin, cobra fuer!a
legal con la DLe# de *&gimen Jurdico de las dministraciones %blicas # %rocedimiento
dministrati9o -omnE espaBola, de '::=. En efecto, se lee en la exposicin de moti9osF
D1e perfilan as con nitide! los rasgos propios $ue definen al "obierno # a la dministracin
como instituciones pblicas constitucionalmente diferenciadas # los $ue establecen la
subordinacin de la dministracin a la accin poltica de direccin del "obiernoE. 0as, a
pesar de lo ilustrati9o de la diferenciacin, <a# $ue concordar con L.%EO en $ue DLeMn la
prCctica resulta difcil mantener la rele9ancia jurdica de la distincin funcional entre lo
poltico # lo administrati9oE
''
.
(o obstante lo dic<o, para entrar en el tema de la dministracin %blica ecuatoriana,
esto no resultaba claro para la doctrina de fines del s. xix, $ue for!osamente deba influir en
el ordenamiento local. 1() 0*P DE %*EDE1, en su influ#ente D-urso de Derec<o
dministrati9oE J0adrid, 'A:AK, por ejemplo, afirma $ue DQpodemos emplear desde luego
como sinnimos los nombres Poder e$ecutivo # Poder administrativo sin mCs aclaraciones,
con solo ad9ertir $ue la primera denominacin se usa mCs en el lenguaje constitucional al
marcar sus relaciones con los otros poderes, # la segunda en el lenguaje t&cnico de la 9ida
administrati9aE
'=
. %+1D, en cambio, s establece la distincin entre gobierno #
administracin en 'A:@F DQ no J<a# $ueK confundir la Administracin con el Poder
%$ecutivo ni con su finE. %or otra parte, adelanta una tercera funcin del %oder Ejecuti9o, $ue
sera la acti9idad preponderante del Estado desde mediados del siglo xxF DQ la accin
protectora Ringerencia socialIdel EstadoE (o obstante, denota confusinIdesde el punto
de 9ista de las concepciones actualesI al aclarar $ue DQel %oder Ejecuti9o tiene su aspecto
administrativo
'/
E JademCs de la administracin mismaK.
En todo caso, la principal influencia del es$uema de la dministracin %blica
ecuatoriana es la $ue <ereda de la -olonia # la $ue estu9o en 9igencia durante su pertenencia
a la *epblica de -olombia, <asta el surgimiento del DEstado del EcuadorE, en 'A/;. %ero un
9erdadero intento de desarrollar una burocracia profesional no se inicia en el Ecuador <asta
entrado el siglo xx.
La Administracin Pblica ecuatoriana a inicios del siglo xx
El siglo xx ecuatoriano parte de la *e9olucin Liberal de 'A:>, a pesar de $ue la primera
-onstitucin Liberal, de 'A:@, apenas se diferencia de las anteriores anticipa la orientacin
antirreligiosa de la Le# Hundamental de ':;> al suprimir, por primera 9e!, el nombre de Dios
del preCmbulo constitucional, pero no sabe plasmar, a pesar del alto ni9el de sus integrantes,
la filosofa # principios liberales
'8
. Es decir, el Ecuador entra en el siglo xx bCsicamente con
las mismas instituciones administrati9as de las ltimas d&cadas del xix.
Las principales fuentes de la normati9a de la dministracin %blica ecuatoriana de
inicios del siglo xx continan siendoF la -onstitucin de la *epblica, la Le# de Hacienda #
la Le# de *&gimen dministrati9o, sustituidas por la Le# +rgCnica de dministracin
Hinanciera # -ontrol JL+H4-K a mediados de los setenta #, por el SEstatuto del *&gimen
Jurdico dministrati9o de la Huncin Ejecuti9aS, a fines de siglo, inspirado este ltimo en la
le# de r&gimen jurdico de las administraciones pblicas de EspaBa, citada lneas arriba. En
los temas de funcin pblica, presupuestarios # contractuales, $ue constaban originalmente
5
en las sucesi9as le#es orgCnicas de <acienda, se tratarC mCs adelante de las actuales le#es de
1er9icio -i9il # -arrera dministrati9a, %resupuestos del 1ector %blico # de -ontratacin
%blica.
s, las instituciones polticoTadministrati9as $ue se encuentran 9igentes en ':;; son
la %residencia de la *epblica # D<asta cincoE ministros de Estado, constantes en la
-onstitucin de 'A:@ # con funcionarios expresamente determinados en la Le# de *&gimen
dministrati9o Interior, entre los cuales se cuentan cuatro ministros secretarios de EstadoF
Interior, *elaciones Exteriores, Hacienda, # "uerra # 0arina
'>
, de 'A:A. (o obstante, en
':;;, se reforma esta Le# autori!ando al Ejecuti9o Daumentar el nmero de los 0inistros
1ecretarios de Estrado, <asta el t&rmino $ue fija la -onstitucinE
'?
. Esta potestad de creacin
de ministerios con prescindencia del -ongreso no se encuentra atribuida al Ejecuti9o en la
siguiente Le# de *&gimen %oltico dministrati9o de la *epblica, ni en la codificacin de la
Le# de *&gimen dministrati9o de ':?;, # no reaparece <asta la -onstitucin %oltica de
':@:. El texto de la reforma # codificacin constitucional de '::A, dice al respectoF SEl
nmero de ministerios, su denominacin # las materias de su competencia, serCn
determinados por el %residente de la *epblicaS Jrt. '@?K. En la Le# de *&gimen %oltico #
dministrati9o de la *epblica de ':/;, los ministros de Estado son seisF "obierno #
%re9isin 1ocial, *elaciones Exteriores, Educacin %blica, +bras %blicas, gricultura #
Homento, Hacienda # -r&dito %blico, # "uerra, 0arina # 9iacin
'@
. En la actualidad
existen $uince ministerios de Estado
'A
, a lo $ue pueden aBadirse las dependencias con ni9el
ministerial 1ecretara "eneral de la dministracin # el -onsejo de Desarrollo de las
(acionalidades # %ueblos del Ecuador J-+DE(%EK
':
.
Los gobernadores de pro9incia a comien!os de siglo, conforme la tradicin del siglo
xix, desempeBan un papel destacado, por la autonoma de sus acciones, el mando militar $ue
ostentan # relacin jerCr$uica sobre todas las oficinas pblicas de su Cmbito territorial.
demCs, la dificultad de comunicaciones le atribua necesariamente una amplia
discrecionalidad en el ejercicio de sus 9astas atribuciones. Esto se manifiesta en la extensin
con $ue se tratan sus competencias en las sucesi9as le#es de *&gimen dministrati9o
Interior.
La evolucin de las competencias pblicas a lo largo del siglo xx
Las funciones pblicas $ue la teora poltica de su &poca atribua al %oder Ejecuti9o eran en
extremo restringidas, si se compara la latitud de los campos $ue <o# abarca la dministracin
%blica. En el caso ecuatoriano, durante el siglo xix las acti9idades del Ejecuti9o se
contrajeron al afian!amiento militar, en medio de constantes le9antamientos, asonadas #
amena!as de in9asin extranjera, con una mnima dministracin %blica propiamente dic<a.
Las obras # edificios pblicos # el apo#o a la DinstruccinE representan los principales
esfuer!os de los presidentes del siglo pasado. En todas estas acti9idades tenan gran
ingerencia el -ongreso # el -onsejo de Estado. La terminacin de la obra del ferrocarril
UuitoT"ua#a$uil, a comien!os del siglo xx es emblemCtica del Estado ecuatoriano moderno,
$ue no encuentran su parangn <asta la segunda mitad de la centuria con obras como las del
oleoducto transecuatoriano, la *efinera Estatal de Esmeraldas o la represas del %aute # las
obras de ingeniera <idrCulica de la -uenca del "ua#as.
,n principio de formacin de cuadros burocrCticos se esbo!a dentro de la
administracin pblica propiamente dic<a como resultado de la pugna establecida por el
r&gimen liberal con la IglesiaF el "obierno asume la educacin pblica # el manejo de las
obras de asistencia social, inclu#endo los cementerios, <asta entonces a cargo del cleroF
Los afanes de seculari&acin llevaron a absorber por parte de' %stado las
obras de beneficencia( antes servidas casi exclusivamente por comunidades
religiosas( y para esta estati&acin se procedi paralelamente a la
confiscacin( sin indemni&acin( de los bienes de dic)as comunidades. *e
6
form as+ ,-!#./ el patrimonio estatal de la Asistencia Pblica( pero en nada
se me$or el servicio a los ciudadanos0 m1s bien( ese enorme patrimonio
territorial sigui siendo mal administrado( y las rentas 2ue antes sosten+an
casas de salud( orfanatorios( etc.( se perdieron en el mantenimiento de una
creciente burocracia
"#
.
%or otra parte, obser9a este juristaF
3ue tambi4n per+odo de establecimiento de estancos. %l de aguardientes( 2ue se
)ab+a suprimido en -.5#( renace en -!-5 y se establecieron los de tabacos y fsforos
en -!#4( lo mismo 2ue el de la sal.
La legislacin militar fue abundant+sima( pero intrascendente en sus reformas casi
infinitas. 6tro tanto podr+amos decir del ramo fiscal( en el 2ue se multiplican los
impuestos locales y con destino preciso para ciertas obras de inter4s reducido
"-
.
simismo se obser9a una nue9a dispersin de rganos administrati9os # de
asignacin de tributos, lo cual es una tendencia cclica de la dministracin %blica
ecuatoriana de dispersin # centrali!acin sucesi9a de entes # recursos, como se 9erC con
mCs detalle lneas abajo. (o se puede llamar a esta creacin de juntas administradoras de
obras propiamente una descentrali!acin en cuanto esta ltima supone una estrec<a
concertacin con los poderes centrales en la ejecucin de las polticas pblicas nacionales.
Esto no era posible considerando la ausencia misma de tales conceptos como diseBo e
implementacin de polticas pblicas, planificacin, normati9a # regulacin # por la
dificultad de las comunicaciones. 1obre tal dispersin comenta el autor $ue se citaF
Proliferaron las $untas( 7omit4s( 8nstitutos( 7onse$os( 7entros( Ligas( 6ficinas(
Programas( 71maras( etc.( y dem1s formas de dispersin administrativa( con sus
consecuencias de crecimiento desmedido de la burocracia( de poco control y muc)os
abusos
""
.
fines del primer cuarto del siglo, se destaca un incipiente surgimiento de
acti9idades reguladoras del Estado a partir de la denominada re9olucin juliana en ':=>, con
la creacin del 6anco -entral, la 1uperintendencia de 6ancos, la -ontralora "eneral del
Estado. Estas dos ltimas entidades, llamadas organismos de control por la -onstitucin de
'::A, <an proliferado a fines del siglo en Creas como la el&ctrica # las telecomunicaciones,
donde parte de las funciones de los nue9os organismos se superponen.
La re9olucin juliana marca el inicio de una transformacin del enfo$ue de la
dministracin %blica en la poltica no solo monetaria, sino tambi&n financiera # econmica
del pas. El Estado asume un creciente control sobre aspectos $ue <asta la fec<a se
encontraban fuera de la rbita gubernamental. Esta super9isin re$uiere de una
institucionalidad # de una burocracia especiali!ada. Las polticas pblicas dan impulso a la
obra pblica del Ejecuti9o en beneficio de la colecti9idad, pero as mismo, ine9itablemente,
fueron influidas por intereses particulares, como <an seBalado en forma unCnime los
<istoriadores.
s, segn %*EJ DIEO-(1E-+F
Adem1s( del gobierno de Ayora d4bese recordar la pol+tica de vialidad( la
canali&acin y pavimentacin de Guaya2uil( la Ley de Asistencia Pblica( la
Ley de *anidad( la de 9imbres( de :onedas( 6rg1nica y Arancelaria de
Aduanas( de ;acienda( <ubilacin( :ontep+o 7ivil( 8mpuesto a las ;erencias(
7ontrato individual de 9raba$o( duracin m1xima de la $ornada( descanso
semanal( reglamentacin del traba$o de mu$eres y de proteccin a la
maternidad( desa)ucio del traba$o( responsabilidad por accidentes...
7
%sto es( sin duda( bastante )acer.
7omo consecuencia del estudio 2ue la misin =emmerer )iciera de la
situacin monetaria( se acord dar al sucre una paridad rea$ustada a la
realidad. La devolucin a cinco sucres por dlar produ$o al gobierno una
ingente utilidad( 2ue se invirti en obras pblicas( pero desgraciadamente
tambi4n en exceso de burocracia. 3ue 4sta una de las faltas de la
administracin Ayora> el excesivo gasto fiscal( agravado por nuevas
tributaciones. ?olvise a tomar por los caminos de la inflacin( en este caso
debido a una errnea pol+tica de enri2uecimiento gubernativo 2ue conllevaba
el empobrecimiento general( por el crecimiento del gasto pblico y el al&a de
precios
"5
.
%ara ",1)P( -,E2, a propsito del tema burocrCtico,
%ra evidente 2ue las capas medias conceb+an su @revolucinA ante todo como
un @acto de $usticia@ para consigo mismas( y no slo en la esfera militar.
;asta antes de la trasformacin @$ulianaA los empleos )ab+an escaseado( mas
a)ora @se crearon cargos sin funcin( o con funciones subdivididas( para
muc)a gente. *e triplicaron o cuadruplicaron los sueldos de la alta
burocracia. B al olor de tan rico presupuesto no tardaron( )asta muc)os de
los d+scolos de la v+spera( en allanarse a la situacin tras los cargos de la
nueva banca( de los nuevos organismos administrativos y de la diplomacia@
J$u el autor estC citando a +scar Efr&n *e#esK
"4
.
1obre los cambios en el enfo$ue del papel del gobierno # la dministracin %blica,
manifiesta este socilogo,
CB es 2ue( a partir de -!"6( concretamente( la @revolucin@ )ab+a
conseguido consolidarse como simple movimiento moderni&ador del estado
ecuatoriano. %n esta perspectiva fueron suprimidos los llamados @estancos@
particulares ,monopolios locales o regionales/( se centrali&aron las rentas
pblicas( se crearon el Danco 7entral y la *uperintendencia de Dancos. La
Asamblea de -!"! sent( adem1s algunos principios progresistas para la
4poca( como el de la funcin social de la propiedad y la representacin de las
minor+as pol+ticas0 estableci el )1beas corpus y reconoci derec)os para los
)i$os ileg+timos. %n este per+odo( se instituy tambi4n la 7a$a de Pensiones
para empleados pblicos( se dict una legislacin laboral sobre contratos(
$ornada m1xima( desa)ucio( traba$o de mu$eres y menores y se crearon las
8nspector+as de 9raba$o( medidas 2ue( en algo( beneficiaron por lo menos a
los obreros de los sectores m1s modernos de la econom+a nacional 2ue( en
realidad( no eran muc)os
"5
.
%or otra parte, parece una perspecti9a anacrnica ju!gar estas polticas, como lo <ace
-,E2 a tra9&s de concepciones sociales # polticas $ue no cobraran 9igencia <asta
mediados del siglo xxF
:as nada de esto implic un cambio estructural de envergadura( 2ue
modificara sustancialmente la condicin de las grandes masas populares. %n
el mismo aEo -!"!( es decir( al tiempo en 2ue se exped+a una constitucin de
principios progresistas( el gobierno no vacilaba en reprimir sangrientamente
los levantamientos indigenas de 7olumbe y 7olta. La moderni&acin del
estado ecuatoriano( como se ve(F tenla l+mites de clase sumamente claros
"6
.
8
La planificacin surge a mediados de siglo como complemento al papel de fomento
$ue se asigna al Estado, en el estmulo # orientacin de las acti9idades producti9as # la
orientacin de las in9ersiones estatales # del gasto pblico, a cargo de la Junta (acional de
%lanificacin, despu&s -onsejo (acional de %lanificacin J-+(DEK. La creacin desde
a$uella &poca de algunos ministerios existentes en la actualidad responde a la necesidad de
administrar Dle#es de fomentoE $ue ofrecen estmulos principalmente tributarios, pero
tambi&n de diferente naturale!a, ademCs de los cr&ditos subsidiados, orientados a sectores #
Creas producti9as selectasG $ue son todas estas polticas abandonadas por sus resultados
magros durante el cuarto de siglo del tiempo de su 9igencia aproximada. La reforma #
codificacin constitucional de '::A encarga estas funciones de planificacin a un organismo
t&cnico de la %residencia de la *epblica. El "obierno $ue asumi funciones en enero de
=;;; deleg estas funciones al 2icepresidente de la *epblica.
El papel del Estado como motor del desarrollo, concepcin generali!ada en la regin
a mediados del siglo # acogida entusiastamente por los bancos internacionales de desarrollo,
in9olucra al Estado en acti9idades producti9as a tra9&s de empresas pblicas # sociedades de
economa mixta, en los mCs 9ariados campos econmicos, inclu#endo <idrocarburos #
electrificacin, comerciali!acin # almacenamiento de alimentos bCsicos, <oteles tursticos #
la empresa pes$uera, as como la forestacin, a partir de los aBos ?; # @;. La creacin de
unidades administrati9as # ministerios sucesi9amente encargados de la ejecucin de
programas de desarrollo # asistencia local es una tendencia propiciada por el 6anco 0undial
# el 6anco Interamericano de Desarrollo, $ue se inicia en los aBos A; # se intensifica con el
aumento de la crisis # el empobrecimiento generali!ado de la poblacin, especialmente la del
campo Jlos suprimidos 1ED*I # D*I # los 9igentes programas del 0inisterio de 6ienestar
1ocial, as como el Desa#uno escolar, instituciones como el HI1E # el Hondo de 1olidaridad,
el 6ono 1olidario, bono de 9i9ienda, %*+DE%I(E, etc.K. El fin de siglo en Ecuador tiene
como caractersticas rele9antes un gran impulso poltico # legal <acia la pri9ati!acin, el
resurgimiento de la antigua figura de la concesin para delegar ser9icios pblicos # la
descentrali!acin, $ue se tradujeron en magros resultados durante la d&cada de los no9enta,
puesto $ue ningn gran ser9icio pblico o importante acti9idad estatal <a sido concesionado
o pri9ati!ado <asta la fec<a, ni tampoco la descentrali!acin se <a producido, aun$ue
referencias abundantes a la misma aparecen en la -onstitucin de '::A # en le#es 9ariadas.
En cambio, s fueron li$uidados negocios estatales $ue siempre produjeron grandes p&rdidas
# fueron moti9o de escCndalos en sucesi9as administraciones # $ue en todo caso nunca
produjeron los excedentes pre9istos, comen!ando por la empresa de abonos del Estado,
inclu#endo la empresa de alco<oles # la Empresa %es$uera (acional, Ecuatoriana de
9iacin, as como las de comerciali!acin # almacenamiento E(%*+2I) # E(-, entre
las principales. La sbita estati!acin de un alto porcentaje la banca ecuatoriana de fin de
siglo no fue el fruto de una poltica estatal, pero s la consecuencia de polticas # le#es
fiscales, financieras # monetarias legislati9as # ejecuti9as combinadas con fenmenos
econmicos co#unturales como la cada de los precios # 9olmenes de exportaciones
pri9adas # petroleras # la destruccin de la infraestructura producti9a ocasionada por el
fenmeno de El (iBo.
%or ltimo, se perfila un nue9o paradigma en las acti9idades pblicas # pri9adas
orientadas <acia un desarrollo $ue no solo signifi$ue crecimiento econmico, sino tambi&n
$ue apro9ec<e racionalmente los recursos # sea e$uitati9amente distribuidoF es el concepto
de desarrollo sustentable # conser9acin del medio ambiente, plasmado en la declaratoria
constitucional del derec<o a un medio ambiente sano, ecolgicamente e$uilibrado # libre de
contaminacin Jrt. =/, ?. -onstitucin de '::AK. En todas las le#es de los no9enta,
relacionadas con los ser9icios pblicos # el apro9ec<amiento de los recursos naturales se
contempla el re$uerimiento del estudio de impacto ambiental, consagrado en la Le# de
"estin mbiental
=@
. Esta tendencia se afirma con la inclusin de tipificaciones penales por
infracciones a tales principios
=A
.
9
Desarrollo institucional de la Administracin Pblica ecuatoriana en el siglo xx
%l 7onse$o de %stado y la $urisdiccin contencioso administrativa
,n importante rgano administrati9o, gubernamental # jurisdiccional es el -onsejo de
Estado, constante en la -onstitucin colombiana de -cuta # $ue per9i9e en el Ecuador <asta
entrado el siglo xx, presente tambi&n en EspaBa, como se 9io lneas arriba. La -onstitucin
de 'A:@ inclu#e al -onsejo de Estado con una conformacin # funciones similares a las $ue
tu9o, con 9ariaciones, a lo largo del siglo xix. La reforma constitucional de ':;?, le atribu#e
por primera 9e! la decisin Sde las cuestiones contenciosoTadministrati9as, en conformidad
con la le#S, jurisdiccin $ue mantiene <asta ':?@, aun$ue la -onstitucin de ':8>, le
encomienda estas funciones al )ribunal de "arantas -onstitucionales. <ora bien, aun$ue
las funciones contenciosoTadministrati9as se encomendaron al -onsejo de Estado, conforme
la tradicin espaBola # francesa, Dno lleg a funcionar Q como 9erdadero )ribunal de lo
-ontencioso dministrati9oE tanto por su composicin cuanto por la inexistencia del
reglamento correspondiente, segn L**E H+L",P(, por lo $ue Dlos pocos casos $ue se
presentaron Q o fueron de nfima o ninguna importancia o tardaron aBos # aBos <asta
resol9erse o $uedaron definiti9amente sin ninguna solucin por parte de ese alto organismoE
=:
.
En ':>8 se crea el )ribunal de lo -ontencioso dministrati9o
/;
. La -onstitucin de
':?@ reconoce los S)ribunales de lo -ontenciosoS para decidir las cuestiones contenciosoT
administrati9as # contenciosoTtributarias. En todo caso, la Le# de Jurisdiccin -ontencioso
dministrati9o reci&n se expide en ':?A # en ':@> se dicta el -digo )ributario 9igente, con
reformas, $ue contiene el procedimiento tributario tanto en sede administrati9a cuanto en
sede judicial, donde se regula el funcionamiento del )ribunal Hiscal
/'
. La reforma
constitucional de '::= integr estos dos tribunales en la Huncin Judicial, como Stribunales
distritalesS # estableci la casacin en estas materias, a cargo de salas especiali!adas de la
-orte 1uprema de Justicia. De tal manera, esta jurisdiccin $ue se ubicaba en la Huncin
Ejecuti9a, pasa a la Huncin Judicial, conforme la tendencia sudamericana a la $ue se refiere
2ILL"* 0HI+D+
/=
, en contraste con Europa donde por lo general contina formando
parte de la Huncin Ejecuti9a.
%l procedimiento administrativo
%or otra parte, <asta la fec<a no se <a dictado una normati9a especfica de procedimiento
administrati9o Ien sede administrati9a, es decir al interior de la dministracin %blicaI a
pesar $ue la Le# de 0oderni!acin, de '::/, declara Dde competencia exclusi9a del
Ejecuti9o Q JlosK procedimientos de todas las dependencias # rganos administrati9osE
//
, lo
$ue se encuentra confirmado en la reforma # codificacin constitucional de '::A, $ue lo
autori!a paraF Dexpedir las normas necesarias para regular Q JlosK procedimientos de la
Huncin Ejecuti9aE Jrt. '@', :.K. En todo caso, la Le# de 0oderni!acin, citada, contiene
importantes inno9aciones tanto en el procedimiento Jen sede administrati9aK como en el
proceso Jen sede judicialK administrati9o, complementadas con algunas reglas constantes en
el DEstatuto del *&gimen Jurdico dministrati9o de la Huncin Ejecuti9aE
/8
.
La )acienda pblica y lo contencioso tributario
La Hacienda pblica, en su competencia de recaudacin de rentas pblicas, desempeBa un
papel superlati9o desde la administracin espaBola. La administracin fiscal estaba
inicialmente compuesta por una -ontadura, $ue despu&s se transforma en un )ribunal de
-uentas, al estilo espaBol. Desde ':=:, la -ontralora "eneral asume el papel $ue <asta
entonces desempeBaba el )ribunal de -uentas. 1u competencia es de ndole administrati9a,
de modo $ue se puede recurrir de sus decisiones en sede judicial, ante el tribunal respecti9o.
10
+riginalmente el )ribunal de -uentas fue bCsicamente una jurisdiccin de la Huncin
Ejecuti9a, con el apo#o de funcionarios Dre9isoresE. 0Cs adelante, con el nombramiento de
sus magistrados a cargo del -ongreso, se integran en la funcin judicial. En ':>: se
institu#en en el Ecuador el )ribunal Hiscal
/>
, reconocido por la -onstitucin de ':?@ para la
resolucin de las cuestiones contenciosoTtributarias, como se comenta lneas arriba.
La Le# +rgCnica de Hacienda de ':=@ Dsuprime los )ribunales de -uentas e institu#e
en su lugar un .rgano $ue se caracteri!a por reunir la doble calidad de Jue! de Hacienda
%blica # de 9igilante de la regularidad de las normas $ue deben aplicar el presupuestoF ese
rgano es el -ontralor "eneral del Estado, titular de la -ontralora "eneral del EstadoE. Esta
le# Dconcepta a la -ontralora como V+ficina de -ontabilidad e inter9encin HiscalW, # le
asigna la calidad de Vindependiente de cual$uier 0inisterio, departamento u oficina del %oder
Ejecuti9oE
/?
. En los juicios de cuentas, DLeMl -ontralor "eneral tiene jurisdiccin pri9ati9a
para conocer de las cuentas de los funcionarios, empleados # agentes de Hacienda, de las
0unicipalidades # demCs Instituciones de Derec<o %blico, obligadas a rendir cuentaE Jrt.
=':KG # DLlMas decisiones del -ontralor "eneral, en todo lo concerniente a contabilidad,
fiscali!acin # ju!gamiento de cuentas, dentro de las facultades de la -ontralora, serCn
definiti9asE. La Le# +rgCnica de Hacienda expedida el aBo siguiente, en ':=A, ratifica sin
ma#ores cambios las funciones atribuidas a la -ontralora. La -onstitucin de ':=: Ddispone
$ue el -ontralor sea designado por el -ongreso sobre la base de terna en9iada por el
%residente de la *epblicaE, mientras $ue con anterioridad, la Le# +rgCnica de Hacienda
determinaba el nombramiento del -ontralor a cargo del Ejecuti9o por un perodo de seis
aBos
/@
. En ':/> se regresa la -ontralora, por Decreto 1upremo, a la Ddependencia del
0inisterio de Hacienda Q a cargo de un Director, Q nombrado por el 0inistro de
HaciendaE
/A
. Las -onstituciones de ':8>,':8? # ':?@ califican a la -ontralora "eneral
como Dautnoma en sus funciones administrati9asE Jrts. '/A, '>8 # ==?, respecti9amenteK.
1us actuales competencias constan en la Le# +rgCnica de dministracin Hinanciera #
-ontrol JL+H4-K. La -onstitucin reformada # codificada en '::A la define como
Dorganismo t&cnico superior de control, con autonoma administrati9a, presupuestaria #
financieraE. 1e le otorga una suerte de potestad reglamentaria exclusi9a para dictar
Dregulaciones de carCcter general para el cumplimiento de sus funcionesE Jrt. =''K.
La legislacin )acendaria y los antecedentes de normativa legal presupuestaria( de
contratacin y de funcin pblica
La normati9a <acendaria ecuatoriana const desde 'A/; en las sucesi9as 9ersiones de la Le#
+rgCnica de Hacienda. La Le# +rgCnica de Hacienda, de 'A?:, con sus reformas sucesi9as
rigi durante el primer tercio del siglo xx, <asta ':=@, en $ue se expide una nue9a le# con el
mismo nombre, a lo $ue se <ace referencia lneas arriba. demCs, su contenido inclu#
pro9isiones sobre presupuestos pblicos, funcionarios pblicos # contratacin pblica. Esta
Le# es sustituida el aBo siguiente, de ':=A, por otra del mismo nombre # con similar
contenido. 1u ltima codificacin, de ':@>, fue sustituida por la Le# +rgCnica de
dministracin Hinanciera # -ontrol, de ':@@. El empleo pblico, como se 9erC mCs
adelante, tu9o su le# especfica, aun$ue inaplicada, desde ':>=, con la Le# de -arrera
dministrati9a, <o# Le# de 1er9icio -i9il # -arrera dministrati9a. La contratacin pblica
ad$uiere su cuerpo legal propio a partir de la Le# de Licitacin de ':?8 Ien la actualidad
Le# de -ontratacin %blica. 0as, al estudiar este tema particular se 9erC cmo ademCs de
los procedimientos normados por esta le#, existen mltiples le#es $ue regulan diferentes
contrataciones. Hinalmente, la Le# de %resupuestos del 1ector %blico, de '::/, contempla la
materia presupuestaria, $ue <asta esa fec<a se regul conforme las normas contenidas en la
Le# +rgCnica de Hacienda # despu&s en la L+H4- # en mltiples normas reglamentarias #
administrati9as.
11
La planificacin en el %cuador
El presupuesto del Estado es un reflejo de las prioridades gubernamentales # de la orientacin
$ue el Ejecuti9o entiende imprimir a la dministracin %blica. En este contexto, aun de una
manera informal, desde $ue <a# un presupuesto pblico necesariamente existe una poltica #
una planificacin pblica. %or ra!ones ob9ias, la administracin presupuestaria se organi!a
desde el comien!o de la *epblica, mientras $ue se podra decir $ue la planificacin
propiamente dic<a no se inicia <asta mediados del siglo xx. La -onstitucin de ':=: encarga
al D-onsejo de 0inistrosE un principio de planificacin al atribuir la inter9encin de este
rgano Den la formacin del pro#ecto de %resupuesto $ue el %residente de la *epblica estC
obligado a presentar al -ongresoE Jrt. :8, 'NK. Desde ':/> se crea un -onsejo (acional de
Economa $ue no llega a funcionar efecti9amente, $ue se retoma con la misma denominacin
en ':/@ # con el nombre de -orporacin de Homento en los aBos 8;G creCndose por tercera
9e! el -onsejo (acional de Economa en ':8/
/:
. %ero el germen de un organismo
planificador se encuentra en la D-omisin )&cnica del %resupuestoE establecida en la (orma
1uprema de ':8? Jrt. '/:K, unidad administrati9a $ue posteriormente continu su
funcionamiento paralela # conjuntamente con el rgano planificador especfico. El -onsejo
(acional de Economa se contempla en esta misma -onstitucin DLpMara el estudio de los
problemas econmicos, su coordinacin # planificacinE Jrt. A=K, pero sin duda su funcin
poltica mCs importante fue de dictaminar sobre los pro#ectos de decretos le#es de
emergencia $ue establece esta norma jurdica. 1egn 2I-,3, la le# constituti9a del -onsejo
le encarga elaborar un D%lan de *econstruccin # Desarrollo de la Economa (acionalE
8;
. La
Junta (acional de %lanificacin # -oordinacin fue creada por Decreto Le# de ':>8 # consta
en la Le# Hundamental de ':?@, donde se le atribu#en competencias principalmente
relacionadas con el D%lan "eneral de Desarrollo Econmico # 1ocial de la (acinE, definido
en otra parte como un Dplan plurianual $ue comprenda medidas co<erentes para alcan!ar, con
la participacin de todos los <abitantes, los fines concretos del desarrollo econmico # del
progreso social Jrts. =/>, =/? # :8 de la -onstitucin de ':?@K. El alcance de sus planes se
extiende a las entidades pblicas, incluso a$uellas impropiamente denominadas
DsemipblicasE. (o obstante $ue la -onstitucin consigna $ue la Junta fijarC las Ddirecti9as a
$ue deben sujetarse las entidades pblicasE, no se establece un nexo directo con la
formulacin de los presupuestos de las dependencias pblicas. En todo caso, desde esa &poca
los planes deben ser aprobados por el %residente de la *epblica, $ue es una disposicin $ue
se repite en la -onstitucin de ':@:. (o obstante, la reforma # codificacin constitucional de
'::A suprime la referencia a la aprobacin del Ejecuti9o, pero encargando el Dsistema
nacional de planificacinE a un organismo t&cnico de la %residencia de la *epblica.
La -onstitucin de ':@: encarg la planificacin al -onsejo (acional de
%lanificacin # con9irti esta acti9idad en la principal tarea del 2icepresidente de la
*epblica, lo $ue se con9irti con frecuencia en origen de 9ariados conflictos con el
%residente de la *epblica. %ara formali!ar las extensas 9acancias en las reuniones del
-onsejo donde, por la conformacin de los miembros, no siempre en encontraban los
necesarios acuerdos, a fines de '::? se trasladaron sus competencias a la 1ecretara "eneral
de %lanificacin J1E"E%LX(K. -omo se acaba de 9er, la reforma # codificacin
constitucional de '::A con9irti el rgano planificador en una oficina t&cnica del despac<o
del Ejecuti9o, denominada D+ficina de %lanificacinE, tambi&n conocida como D+deplCnE.
La nue9a pro9isin constitucional dispone $ue Dlos objeti9os nacionales permanentes en
materia econmica # socialE $ue DfijarC las metas de desarrollo a corto, mediano # largo
pla!oQ en forma obligatoria para el sector pblico # referencial para el sector pri9adoE se
DdeberCn alcan!ar en forma descentrali!ada JQK con la participacin de los gobiernos
seccionales autnomos # de las organi!aciones sociales $ue determine la le#E Jrts. =>8 #
=>> de la -onstitucin de '::AK.
12
Los presupuestos pblicos
En la -onstitucin de 'A:@ era una de las atribuciones del -ongreso DLdMecretar anualmente
los gastos pblicos, con 9ista de los presupuestos $ue el presente el %oder Ejecuti9oE. El
presupuesto es propiamente una le#, aun$ue no se la llamarC como tal <asta la -onstitucin
de ':=:. La -onstitucin reformada # codificada en '::A tampoco la denomina como DLe#E.
En todo caso, la -arta %oltica de 'A:@ dispone en consecuencia $ue DLnMo puede <acerse del
)esoro (acional gasto alguno para el cual no <ubiese aplicado el -ongreso la cantidad
correspondiente, ni en ma#or suma $ue la seBaladaE Jrt. '//K. En la siguiente -onstitucin,
de ':;?, corresponde a las -Cmaras reunidas en -ongreso DQ decretar el %resupuesto
(acional, e$uilibrando los Ingresos efecti9os con los EgresosE. se establece la pro<ibicin
del Ejecuti9o de presentar un %resupuesto desfinanciado Jrt. '=>G en el mismo sentido
-onstitucin de ':=:F rt. ';'K. -on posterioridad a la Dre9olucin julianaE se expiden las
primeras normas t&cnicas sobre el presupuesto del Estado
8'
. En la -onstitucin de ':=:
tambi&n compete a las cCmaras reunidas en -ongreso la aprobacin presupuestaria. Jrt. >'K.
-omo se manifiesta lneas arriba, se alude al presupuesto como DLe# de %resupuestoE # se
repite la pro<ibicin de efectuar gastos no contemplados, Dexcepto por transferencia de
asignacionesE Jrt. ';>K.
Expresamente se <ace referencia a la prioridad de la DInstruccin %blica # del %oder
JudicialE en los financiamientos presupuestarios. En ':8>, la Le# Hundamental establece por
primera 9e! un porcentaje mnimo del =; Y del presupuesto a dedicarse para la educacin
pblica, $ue se incrementa al /; Y en la -onstitucin de ':@:, lo $ue se conser9a en la
actualidad Jrt. @'K, a pesar de lo cual este porcentaje nunca <a sido alcan!ado
efecti9amente. En la reforma # codificacin de '::A tambi&n consta la asignacin del '>Y de
Dlos ingresos corrientes totales del presupuesto del gobierno centralE, para los Dorganismos
del r&gimen seccional autnomoE Jrt. =/=, =.K. En la -arta Hundamental de ':?@ se
estableci como prioridades presupuestarias, ademCs de las consabidas de educacin #
defensaF Dla atencin de los ser9icios pblicos # Q la ejecucin de programas de desarrollo
econmico # socialE Jrt. '>8K.
La potestad del -ongreso de establecer sus propias estimaciones presupuestarias
IDmodificar, aumentar o disminuir los cClculos de ingresos, aumentar las partidas de
egresos,Q disminuirlas, eliminarlas o agregar nue9as partidasE Jrt. ';:, -. ':=:K, con
similar disposicin en la -. de ':8> Jrt. '=AK, se pro<ibe en la -onstitucin de ':8? Jrt.
'88K. En general las competencias presupuestarias del -ongreso se 9en drCsticamente
restringidas en la reforma # codificacin constitucional de '::A, donde se impide al
-ongreso Dincrementar el monto estimado de ingresos # egresos pre9istos en la proformaE
Jrt. =>AK. )ambi&n se limita en esta Le# Hundamental la inter9encin del -ongreso a la
aprobacin presupuestaria Dpor sectores de ingresos # gastosE Jrt. =>AK.
Existen una serie de principios presupuestarios 9igentes en la -onstitucin de '::A
consagrados en todas las constituciones del siglo xx, algunos pro9enientes del siglo anteriorF
deberC contener todos los ingresos # egresos, no se puede cubrir gastos corrientes con
endeudamiento pblico, no podrC pri9arse a ningn rgano pblico del presupuesto necesario
para cubrir sus fines. Existen en cambio, otros principios $ue estu9ieron 9igentes en todas las
constituciones del siglo, pero fueron suprimidos en la -onstitucin de ':@:F el presupuesto
deberC necesariamente contar con una partida para el pago de la deuda pblica, el -ongreso
deberC compensar los ingresos del presupuesto constantes en normas $ue derogue, el
Ejecuti9o deberC explicar las ra!ones de los d&ficits $ue se produ!can, no se podrCn
establecer ingresos predeterminados para un destino especial, re$uiere pre9iamente el
informe de un rgano pblico determinado, como el -onsejo de Estado, el -onsejo de
0inistros o la -omisin Legislati9a
Las referencias legales al %resupuesto del Estado se encuentran tanto en la Le#
+rgCnica de Hacienda de ':=@ como en las del aBo siguiente, ':=A. Este ttulo de la le#
sufri 9arias reformas , <asta $ue fue sustituido enteramente por la Le# +rgCnica del
13
%resupuesto
8=
. Esta Le# fue refundida en la codificacin de la Le# +rgCnica de Hacienda de
':?;, donde se la inclu#e como )tulo 2I. La Le# +rgCnica de dministracin Hinanciera #
-ontrol J':@@K deroga la Le# +rgCnica de Hacienda # establece en su )tulo III el Dsistema
de presupuestoE en 9arios captulos. La Le# de %resupuestos del 1ector %blico reglan la
materia presupuestaria desde '::=
8/
, sin $ue esta norma derogue en forma expresa las
pro9isiones presupuestarias constantes en la Le# +rgCnica de dministracin Hinanciera #
-ontrol. La Le# de *egulacin Econmica # -ontrol del "asto %blico J':A/K
88
contiene
importantes normas presupuestarias sustanti9as # adjeti9as. -abe destacar el desglose $ue
reali!a de entidades pblicas, sometidas a diferentes trCmitesF dependencias # entidades,
uni9ersidades # escuelas polit&cnicas, entidades financieras # organismos del Estado. En lo
relati9o a presupuestos municipales, la Le# de Descentrali!acin del Estado # de
%articipacin 1ocial
8>
, $ue se <alla en concordancia con los preceptos constitucionales,
suprime el re$uisito del dictamen pre9io del -+(DE.
La contratacin pblica ecuatoriana
La Le# +rgCnica de Hacienda de 'A?/ $ue, con 9arias reformas, estu9o 9igente <asta ':=@ en
el Ecuador, dispona en su penltimo artculo $ue el %oder Ejecuti9o, antes de la celebracin
de cual$uier contrato, debera publicarlo por el peridico oficial o en una <oja suelta D# todo
contrato $ue se celebre sin este re$uisito serC nuloE
8?
. La Le# +rgCnica de Hacienda expedida
en ':=@ crea la Direccin de 1uministros en el 0inisterio de Hacienda, para encargarse Dde
ad$uirir # suministrar a los Departamentos # +ficinas los materiales $ue se necesiten para el
uso del gobiernoE Jrt. ?=K # exige al %oder Ejecuti9o el re$uisito de licitacin para todo
contrato $ue exceda de cierta cuanta Jrt. =?AK
8@
. En ':>A se dispone Dla inter9encin propia
del -ontralor para la celebracin de contratos $ue entraBen egresos de fondos pblicos, #
asimismo en materia de licitacinE
8A
. la Le# +rgCnica de Hacienda de 'A?/, le suceden
otras en ':=@ # ':=A, como se <a 9isto, con algunas semejan!as, anotCndose tambi&n
diferencias determinadas. La codificacin de esta Le#, de ':?;, contempla el re$uerimiento,
existente <asta la actualidad, de contar con una partida presupuestaria # disponibilidad de
fondos, pre9io a la celebracin de un contrato $ue exija egresos de fondos pblicos Jrts. ?8
# ?>K. En esta Le# se exige la licitacin para todo contrato $ue exceda de doscientos mil
sucres # la publicacin de las bases aprobadas por la Junta de Licitaciones en el *egistro
+ficial o en los peridicos del lugar Jrts. /@@T/@:K. )ambi&n establece ciertas autori!aciones
a cargo del -onsejo de Estado. ,na Le# de Licitaciones se expide en ':?8 # otra el aBo
siguiente. Despu&s de sucesi9as reformas se promulga la Le# de Licitaciones # -oncurso de
+fertas en ':@8 $ue, despu&s de muc<as modificaciones se sustitu# por la Le# de
-ontratacin %blica en '::;, la cual se encuentra 9igente a la fec<a, tambi&n con 9arias
reformas. En ':A: se <aba expedido una legislacin especfica para estudios, la Le# de
-onsultora. demCs de las normas propias de los bancos Interamericano de Desarrollo #
0undial $ue se aplican en los contratos financiados por estas instituciones, as como normas
especficas internas $ue aplican unas cuantas instituciones pblicas, existen le#es para
contrataciones especiales, como las contrataciones petroleras, sujetas a la Le# de
Hidrocarburos, Le# de %etroecuador # otras normas especficas para la contratacin de la
ampliacin del oleoducto transecuatoriano. La Le# de 0oderni!acin, ademCs de las
concesiones de ser9icios pblicos, a $ue tambi&n se refiere la -onstitucin, amplia la
posibilidad de contrataciones para aplicar sus disposiciones a todas las figuras contempladas
en las le#es ecuatorianas, entre las $ue se deben considerar incluidas, en primer lugar, las
pro9isiones del Libro -uarto, del -digo -i9il, sobre los contratos. demCs, existen normas
especficas para los contratos $ue pueden celebrar diferentes entidades # dependencias del
Estado deF apro9ec<amiento forestal, ser9icios personales, seguros, endeudamiento pblico,
9enta de 9alores # negocios fiduciarios, sociedad # arrendamiento mercantil, etc.
1obre la disposicin de bienes del Estado, desde el siglo xix <a correspondido al
-ongreso (acional la DenajenacinE o la Daplicacin de usos pblicosE de los bienes
14
nacionales # Darreglar su administracinE, como por ejemplo la -onstitucin de ':;?.
%osteriormente se <a facultado al -ongreso para DdecretarE o Dautori!arE la enajenacin o
<ipoteca de los bienes del Estado. La -onstitucin de ':8? dispuso $ue la 9enta de bienes
muebles se deba someter a lo dispuesto por la le#. La -onstitucin de ':?@ dispuso $ue
corresponda al 1enado autori!ar Dla enajenacin o gra9amen de los inmueblesE
8:
. La
-onstitucin de ':@: suprime tales atribuciones del -ongreso # otorga a la -ontralora
competencia para Dcontrolar los ingresos, gastos, in9ersin, utili!acin de recursos,
administracin # custodia de bienes pblicosE, lo $ue se mantiene en la reforma #
codificacin 9igente Jrt. =''K.
La evolucin del concepto de entidad pblica y de personalidad $ur+dica de derec)o pblico
ecuatoriano
El -digo -i9il de ndr&s 6ello, adoptado por Ecuador con ciertas modificaciones en 'A?',
contempla los Destablecimientos pblicos costeados por el EstadoE con personalidad jurdica
de Derec<o %blico. +riginalmente la figura del Destablecimiento pblicoE fue concebida #
utili!ada solo para personificar jurdicamente los <ospicios, <ospitales # otras casas de
asistencia. Desde fines del siglo xix la corriente de los ser9icios pblicos descentrali!ados
adapta en Hrancia esta figura clCsica del establecimiento pblico para sus re$uerimientos
especficos de tener una personalidad jurdica separada de la del Estado. s, 2EDEL,
caracteri!a este ltimo tipo de establecimiento pblico afirmando $ue es Sun ser9icio pblico
eregido en persona pblica o incluso, al contrario, una persona pblica especialmente
constituida para la gestin de un ser9icio pblicoS
>;
. %ero en Ecuador, la figura administrati9a
del establecimiento pblico contina aplicCndose durante el siglo xix a los establecimientos
de beneficencia exclusi9amente. Los principales ser9icios pblicos se establecen como
DdireccionesE sujetas jerCr$uicamente al ministerio determinado. %or ejemplo, en la Le# de
*&gimen dministrati9o Interior de 'A:A, D-orreos # )el&grafosE era un DramoE
correspondiente al 0inisterio de lo Interior Jrt. 'AK.
El 6anco -entral del Ecuador se constitu#e inicialmente como una persona jurdica
de derec<o pri9ado, sometida a la legislacin mercantil. En efecto la DLe# sobre fundacin de
un 6anco -entralE de ':=> disponeF DEstabl&cese una -ompaBa nnima $ue se
denominarC 6anco -entral del Ecuador, # practicarC operaciones de emisin, giro, depsito #
descuentoE. )ambi&n se declara $ue Del 6anco -entral es una Institucin de derec<o
pri9adoE
>'
. Es uno de los primeros ensa#os gubernati9os para establecer unidades
administrati9as descentrali!adas funcionalmente. La figura de la personalidad jurdica de
derec<o pri9ado otorgaba al 6anco -entral la independencia necesaria para desempeBar el
papel de rector de las polticas monetarias, alejado de las co#unturas polticas. %ero esa
misma caracterstica conducira e9entualmente a su constitucin como una entidad de
derec<o pblico, aun$ue con carCcter de DautonomaE. Es interesante remitirse a la consulta
reali!ada por el %residente del 6anco -entral a un jurisconsulto gua#a$uileBo en no9iembre
de ':/;, de la cuestin siguienteF D%ueden ser 9ariadas, sin contar con la 9oluntad del 6anco
-entral, es decir de sus socios, las condiciones sobre las cuales fue establecida esta
institucin, conforme a la le# de 8 de mar!o de ':=@ZE. La respuesta del profesional
consultado, -. . rro#o del *o, posteriormente %residente de la *epblica, derrocado en
ma#o de ':88, fue $ue ni siguiera una le# del -ongreso podra modificar sus estatutos, sin la
9oluntad de los socios, $ue eran los bancos pri9ados del pas
>=
. -omo se <a 9isto
anteriormente, tambi&n se acude a la denominacin de SjuntasS para el establecimiento de
entidades autnomas, $ue en forma peridica se intenta eliminar, as como cclicamente se
centrali!an rentas $ue las diferentes legislaturas <an ido descentrali!ando para propsitos
di9ersos. En la creacin de estas juntas no se <ace referencia a su personalidad jurdica de
derec<o pblico, por lo $ue se puede estimar $ue son simples entes contables o presupuestos
descentrali!ados o desconcentrados.
Despu&s de ensa#ar nominaciones jurdicamente inapropiadas como Spersonas
15
jurdicas de derec<o pri9ado con finalidad socialS # personas jurdicas semipblicas
J-onstitucin de ':?@K, finalmente en forma doctrinalmente correcta se determina el nombre
de personas jurdicas de derec<o pblico para todas las entidades pblicas del Estado,
inclu#endo las empresas pblicas. %or otra parte, las figuras de Seconoma mixtaS #
ScompaBa annimaS del derec<o societario se utili!a con frecuencia en la segunda mitad del
siglo, con resultados disparejos. -on el fracaso del impulso pri9ati!ador de mediados de los
aBos :;, los ser9icios pblicos ecuatorianos se encuentran en su ma#ora conformados como
sociedades annimas cu#as acciones pertenecen al Hondo de 1olidaridad, principalmente de
energa el&ctrica # telefona, sometidas al derec<o pri9ado, donde se entroni!an nue9as
tecnocracias # se manejan ele9adas sumas de dinero, sin ma#or control o regulacin estatal.
,n fenmeno in&dito de la dministracin %blica ecuatoriana es el sbito # desmedido
incremento de la inter9encin estatal en el sector bancario pri9ado a fines del siglo xx, por
ra!ones ajenas a las polticas gubernati9as, con la crisis de la banca ecuatoriana. En efecto, la
inter9encin de la gencia de "aranta de Depsitos J"DK para el pago de las acreencias
del pblico en bancos pri9ados, determina $ue conforme a la legislacin 9igente, la "D
asume la propiedad de estas instituciones financieras # de muc<os de sus negocios
9inculados, instituciones financieras $ue, por otra parte, continan siendo de derec<o pri9ado
en todos sus aspectos.
Las empresas pblicas
Las empresas de Herrocarriles del Estado # de bonos del Estado se constitu#eron en ':8?,
prCcticamente las primeras empresas pblicas ecuatorianas. Los ferrocarriles se constitu#eron
como empresa a ra! de la nacionali!acin de la empresa operadora, D)<e "ua#a$uil and
Uuito *ail[a# -ompan#E. La Empresa de bonos se establece con un enfo$ue bCsicamente
rentstico, originalmente con el nombre de HCbrica de bonos Uumicos de La Libertad #
HCbrica de bonos +rgCnicos de Uuito, # posteriormente como HCbrica de bonos del
Estado
>/
. Esta ltima nunca tu9o personalidad jurdica # funcion como una dependencia del
0inisterio de gricultura. Igualmente sin personalidad jurdica desarroll sus acti9idades el
D1er9icio (acional de lmac&n de Libros del 0inisterio de Educacin %blicaE, creado en
':@'. 0as, en general, las empresas pblicas se crearon como personas jurdicas de derec<o
pblico. lgunas de ellas tampoco fueron 9erdaderas empresas Ien el sentido de entidades
productoras de bienes para el mercadoI como la Empresa de 1uministros del Estado, cu#as
funciones #a se encuentran contempladas en las sucesi9as le#es de Hacienda por lo menos
desde ':=@, donde se asigna al 0inisterio de Hacienda Dla 9igilancia # direccin de las
ad$uisiciones para el EstadoE, ministerio donde se crea la DDireccin de 1uministrosE para
Dad$uirir # suministrar a los Departamentos # +ficinas los materiales $ue se necesiten para el
uso del gobiernoE
>8
. En cambio, s responden al concepto de empresa los ser9icios pblicos
de correos, telecomunicaciones # energa el&ctrica, $ue despu&s de funcionar largo tiempo
como dependencias ministeriales, se constitu#eron como entidades con personalidad jurdica
de derec<o pblico a comien!os de los aBos setenta JEmpresa (acional de -orreos, IE)EL e
I(E-ELK, &poca en $ue tambi&n se cre la -orporacin Estatal %etrolera Ecuatoriana
J-E%EK, <o# %etroecuador # sus filiales. En el ramo del transporte martimo de carga # de
<idrocarburos, la 0arina consider necesario establecer las empresas )ransna9e # Hlopec,
respecti9amente. El Estado tambi&n se <i!o cargo de la expropiada compaBa DEcuatoriana de
9iacinE, como Dempresa estatalE. comien!os de los setenta tambi&n se crearon empresas
con finalidades denominadas por la doctrina como de suplementarias # compensatorias del
mercado, principalmente la Empresa (acional de %roductos 2itales JE(%*+2I)K, la
Empresa (acional de lmacenamiento JE(-K # la Empresa (acional de 1emen JE(DE1K.
-on esta misma finalidad se crea, tambi&n a comien!os de los setenta, la Empresa %es$uera
(acional JE%(K. -on fines de captacin de rentas # produccin de excedentes, al estilo de
la Empresa de bonos del Estado se crearon la Empresa de lco<oles del Estado # la
Empresa (acional de %ronsticos Deporti9os JE(%*+DEK. Las demCs empresas constituidas
16
principalmente en los aBos setenta # oc<enta, denominadas DpblicasE son en realidad de
derec<o pri9ado, puesto $ue se constitu#eron en compaBa de economa mixta o como
sociedades annimas de capitales pblicas, conforme las pro9isiones de la Le# de
-ompaBas. )al es el caso tambi&n de las Dempresas el&ctricasE de capitales pblicos en todo
el pas # de innumerables compaBas de economa mixta. Hinalmente, se deben mencionar en
este rubro de las empresas del Estado, compaBas annimas determinadas en las cuales la
institucin financiera estatal -orporacin Hinanciera (acional ad$uiri participaciones por
ra!ones di9ersas, $ue 9endi en los aBos no9enta.
0uc<as de estas empresas nunca cumplieron las ambiciosas finalidades $ue les
atribu#eron sus bien intencionados creadores # mCs bien se constitu#eron en una pesada
carga para el Estado por sus pe$ueBas # grandes p&rdidas, ademCs de frecuentes escCndalos
por ele9adas sumas en negocios fallidos, como las importaciones de arro! de la extinguida
E(%*+2I). Las empresas rentsticas no produjeron los excedentes en los montos esperados
o, peor aun, tambi&n produjeron p&rdidas. Las empresas de ser9icios pblicos # de
explotacin de <idrocarburos for!osamente produjeron excedentes como -E%EI# despu&s
%E)*+E-,D+*I , IE)EL e I(E-EL, a pesar de $ue ninguna de ellas lleg nunca a
elaborar una contabilidad comercial ni presentar balances ni estados de ganancias # p&rdidas,
pero en todo caso reali!aron regularmente las transferencias de fondos correspondientes al
)esoro nacional..
En consecuencia de lo expuesto cuando, a mediados de los no9enta, la Le# de
0oderni!acin permiti la supresin de muc<as de tales empresas, de <ec<o algunas #a eran
simples membretes, como Empresa de bonos del Estado, Empresa de lco<oles, E(DE1,
E(%*+DE, E%( # Empresa de 1uministros. +tras fueron suprimidas despu&s de
adicionales escCndalos como E(%*+2I) # E(-G # la 9enta de la endeudada Ecuatoriana
de 9iacin constitu# un ali9io para las arcas fiscales. %ero la Le# de 0oderni!acin,
%ri9ati!aciones # %restacin de 1er9icios %blicos por parte de la Iniciati9a %ri9ada, a pesar
de su nombre no suministr bases legales para la pri9ati!acin o concesin de los grandes
ser9icios pblicos, lo $ue se deba establecer en le#es especiales. %ero tampoco la le# dictada
para el efecto
>>
, concebida con el propsito de concesionar el ser9icio pblico de
telecomunicaciones consigui su propsito. 0as bien, determin $ue la empresa de
telecomunicaciones existente al momento de su expedicin se escindiera en dos compaBas
de derec<o pri9ado, (DI()EL 4 %-IHI-)EL, cu#as acciones pertenecen al Hondo de
1olidaridad. La le# e$ui9alente para la concesin de los ser9icios de generacin, trasmisin #
suministro de energa el&ctrica, $ue suprime el la empresa pblica I(E-EL tampoco
permitieron la concesin del ser9icio, sino $ue mCs bien la creacin de un nue9o ente
regulador J-+(ELE-K, una empresa pri9ada de control de energa J-E(-EK # la creacin
de nue9as personas jurdicas de derec<o pri9ado, en forma de sociedades annimas, cu#as
acciones pertenecen tambi&n al Hondo de 1olidaridad. %ara el rubro de explotacin de
<idrocarburos, existen 9ariados pro#ectos para entregar operaciones al sector pri9ado, pero
ningn pro#ecto de le# se discute en el -ongreso sobre ese tema al momento de escribir estas
lneas, por lo $ue se puede afirmar con certe!a $ue durante el aBo =;;; por lo menos,
ninguno de esos ser9icios pblicos ni explotacin <idrocarburfera serC concesionado o
pri9ati!ado, a pesar de la apertura de la reforma # codificacin constitucional de '::A, $ue
dice sobre los recursos naturales no reno9ables $ue Dsu exploracin # explotacin racional
podrCn ser lle9aras a cabo por empresas pblicas, mixtas o pri9adas, de acuerdo con la le#E
Jrt. =@8K. La Le# Hundamental tambi&n dice sobre Dlos ser9icios pblicos de agua potable #
de riego, saneamiento, fuer!a el&ctrica, telecomunicaciones, 9ialidad, facilidades portuarias
Q LpModrCn prestarlos directamente o por delegacin a empresas mixtas o pri9adas, mediante
concesin, asociacin, capitali!acin, traspaso de la propiedad accionaria o cual$uier otra
forma contractual, de acuerdo con la le#E Jrt. =8:K.
Los organismos de control
17
4a se <a 9isto $ue la -onstitucin reformada # codificada en '::A inclu#e a la -ontralora
"eneral del Estado entre los Dorganismos de controlE. La reforma # codificacin
constitucional de '::A contempla las DsuperintendenciasE entre los Dorganismos de controlE #
los define como Dorganismos t&cnicos con autonoma administrati9a, econmica # financiera
# personera jurdica de derec<o pblico, encargados de controlar instituciones de derec<o
pblico, encargados de controlar instituciones pblicas # pri9adas, QE Jrt. ===K. La Le#
+rgCnica de Hacienda de ':=@ establece $ue Del departamento bancario, establecido por la
Le# "eneral de 6ancos de ':=@, funcione como dependencia del 0inisterio de Hacienda. Q
1egn a$uella Le#, el departamento bancario estarC dirigido por el 1uperintendente de
6ancos, # encargado de la ejecucin de las le#es relati9as a &stosE
>?
. Lo mismo se ordena en
la Le# +rgCnica de Hacienda de ':=A. )odas las constituciones desde la de ':8> determinan
el nombramiento del 1uperintendente de 6ancos por el -ongreso. La -onstituciones de ':8?
# ':?@ califican a la 1uperintendencia de 6ancos como un DorganismoE t&cnico #
autnomo. La 1uperintendencia de 6ancos control determinado tipo de sociedades, <asta la
creacin de la 1uperintendencia de -ompaBas, $ue asume competencias para el control de
todas las compaBas, inclusi9e las de economa mixta.
La 1uperintendencia de )elecomunicaciones se crea en '::=
>@
. En '::> se aBade el
-onsejo (acional de )elecomunicaciones J-+()ELK # la 1ecretara (acional de
)elecomunicaciones J1E()ELKG organismos todos ellos con sus propios regmenes
administrati9os, de personal, de remuneraciones # de contratacin
>A
. En '::? se crea el
-onsejo (acional de Electricidad J-+(ELE-K
>:
. La reforma # codificacin constitucional de
'::A se refiere en general a Dlas superintendenciasE, calificadas como Dorganismos t&cnicos
con autonoma administrati9a, econmica # financieraE Jrt. ===K.
La funcin pblica
El nmero de funcionarios pblicos estC determinado <asta el detalle del Dportero
amanuenseE en las sucesi9as le#es de r&gimen administrati9o del siglo xix, por lo cual no
poda incrementarse su nmero. inicios del siglo xx, la entonces 9igente Le# de *&gimen
dministrati9o Interior dispone en el 0inisterio de lo InteriorF Dun 1ubsecretario, cuatro
Jefes de 1eccin, cuatro +ficiales de nmero, cinco amanuenses, un arc<i9ero # un porteroE,
$ue se ampla posteriormente a Sun a#udanteS del arc<i9ero
?;
. (o se <ace referencia a la
estabilidad de los empleados de los ministerios, pero expresamente se determina $ue sin
excepcin, los empleados del -onsejo de Estado # del "obernador son de libre
nombramiento # remocin de su correspondiente superior Jrts. 8 # 8>K. La Le# +rgCnica de
Hacienda de 'A?/, sustituida por la Le# +rgCnica de Hacienda de ':=@, contiene pro9isiones
sobre el empleo pblicoG # en menor grado tambi&n contemplan pro9isiones sobre este tema
las sucesi9as le#es de *&gimen dministrati9o.
El primer fuerte impulso al crecimiento burocrCtico ocurre con la laici!acin
educati9a $ue ocurre en la primera d&cada de del siglo xx. La creacin de 9ariadas
instituciones reguladoras en los aBos =; multiplica los empleos burocrCticos # el
re$uerimiento de un desarrollo tecnocrCtico para el manejo de cuestiones especiali!adas. La
D1egunda Le# +breraE, de ':=', E$ue es sancionada por el %residente )ama#o Q determina
lo $ue debe entenderse por obrero o jornalero, # por patrono, incluyendo al %stado y a las
entidades de derec)o pblicoE
?'
. )ambi&n se dictan le#es para ciertas ramas especficas de la
burocraciaF en ':/A se expiden las le#es de Escalafn del 0agisterio # de 1er9idores
%blicos del 1er9icio Exterior de la *epblica. +tros empleados $ue tienen su propia
legislacin son los $ue prestan sus ser9icios en las diferentes ramas de las fuer!as armadas,
inclu#endo la polica, as como los denominados Sempleados ci9ilesS de estas dependencias.
El mCximo desarrollo de la burocracia pblica se produce durante las dictaduras militares de
los @;, Idonde se dicta la codificacin 9igente de la Le# de 1er9icio -i9il # -arrera
dministrati9aI en $ue la funcin pblica alcan!a su mCs alta expresin en el siglo xx, sin
perjuicio de lo cual la burocracia contina incrementCndose <asta fin de siglo, con el aumento
18
consiguiente del gasto pblico, con una pe$ueBa disminucin de su nmero por efecto los
es$uemas de supresiones de partidas # de Scompra de renunciasS instaurados a comien!os de
los aBos no9enta. pesar de lo dic<o sobre el gasto pblico, a ni9el indi9idual, las
remuneraciones burocrCticas decrecieron constantemente, en 9alores reales, desde comien!os
de los A;.
,n intento de legislar la estabilidad # carrera administrati9a no se presentara <asta
comien!os de los cincuenta, con la expedicin de la Le# de -arrera dministrati9a, donde se
somete expresamente las reclamaciones a la jurisdiccin de los jueces laborales. 0as, por
tratarse de un DecretoTLe# de Emergencia, sometido a la confirmacin del -ongreso segn la
-onstitucin de ':8? entonces 9igente, fue anali!ado # rec<a!ado con dictamen
desfa9orable, por lo $ue no entr en 9igencia. La Le# de -arrera dministrati9a aprobado
por el -ongreso en ':>:
?=
tampoco tu9o aplicacin
?/
. La le# $ue rige actualmente esta
materia, la Le# de 1er9icio -i9il # -arrera dministrati9a, se expide en ':?8, siendo
codificada en ':@A
?8
con las disposiciones sobre funcin pblica constantes en la Le#
+rgCnica de Hacienda $ue estu9o 9igente <asta su derogatoria # sustitucin por la Le#
+rgCnica de dministracin Hinanciera # -ontrol en ':@@
?>
. %ero el -digo del )rabajo
tambi&n rige las relaciones entre el Estado # sus instituciones # determinados trabajadores.
En las entidades $ue ejercen la potestad estatal se aplica como regla el r&gimen
administrati9o # como excepcinIpara obreros # trabajadores manualesI el r&gimen
laboral pri9ado. %or otra parte, todas las demCs instituciones, esto es todas a$uellas cu#as
funciones son delegables al sector pri9ado, aplican como regla general el -digo del )rabajo
# como excepcin I para $uienes ocupan cargos directi9os #, en general, de jefaturaI el
r&gimen administrati9o
??
.
La Direccin (acional de %ersonal contemplada en esta le# se con9ierte
posteriormente en una unidad de la 1ecretara (acional de Desarrollo dministrati9o
J1E(DK, <abi&ndose trasladado a la %residencia de la *epblica cuando se suprimi dic<a
1ecretara. ctualmente, esta unidad se denomina +ficina de 1er9icio -i9il # Desarrollo
Institucional de la %residencia de la *epblica
?@
. )anto la Le# de %resupuestos del 1ector
%blico cuanto la Le# de 0oderni!acin contienen pro9isiones relacionadas con la
disminucin del nmero de funcionarios pblicosF indemni!acin por supresin de puesto #
compensacin por separacin 9oluntaria, respecti9amente.
En la actualidad, las remuneraciones del sector pblico son establecidas por el
-onsejo (acional de *emuneraciones J-+(*E0K
?A
, para todos los empleados, tanto los
sometidos a las le#es administrati9as cuanto a las laborales.
7entrali&acin y descentrali&acin
La descentrali!acin # descentrali!acin en la dministracin %blica ecuatoriana
originalmente se entiende en sentido diferente $ue les atribu#e actualmente la doctrina del
derec<o pblico. En efecto, la descentrali!acin actualmente se caracteri!a por el manejo de
polticas pblicas a tra9&s de una persona jurdica de derec<o pblico Icon todas las
consecuencias jurdicas $ue se deri9an de esta figuraI # sometida a la DtutelaE del "obierno
central. Esta tutela se manifiesta en una serie de controles, principalmente de legalidad. En el
concepto existente en el siglo xix # comien!os del siglo xx en el Ecuador la centrali!acin #
descentrali!acin se refiere principalmente al aspecto de la recaudacin de la renta por una
unidad administrati9a local asignada a una obra o finalidad especfica, sin $ue en ese
momento se considere la sujecin a polticas gubernamentales Ipor otra parte inexistentesI
de esta unidad administradora de rentas. )mese el caso de la DJunta Especial de
1aneamiento de "ua#a$uilE, $ue perciba rentas di9ersas, unas recaudadas por el )esorero
municipal o pagados a la Junta directamente por Dlos representantes o agentes 9endedores
residentes en "ua#a$uil, de fCbricas, compaBas o casas de comercio del exterior $ue
efectuaren 9entas por cuenta de ellasEG por los despac<os oficiales de tel&grafos del recargo
del cincuenta por ciento sobre las tarifas ordinarias por telegramas en9iados desde "ua#a$uil,
19
$ue se entregarCn mensualmenteG por los Dgentes o *epresentantes de -ompaBas o
Empresas extranjeras de na9egacin Q por cada bu$ue $ue saliera de "ua#a$uilEG por los
seguros martimosG por Dembarcaciones cargadasEG por Dempresas de tran9asEG por
adicionales sobre derec<os de importacin de la duana de "ua#a$uil D# $ue el -olector de
la misma, bajo su responsabilidad personal # pecuniaria, entregarC diariamente a la Junta
Especial de 1aneamientoEG etc
?:
. En contrapartida, la DLe# sobre -entrali!acin de *entasE
de ':=/ se dispone $ue DLeMl Hisco recaudarC todas las rentas consideradas en el %resupuesto
# consignarC diariamente en uno o mCs 6ancos depositarios todo el producto de la
recaudacin Q Es pro<ibido a los 6ancos depositarios entregar al "obierno, ni a ttulo de
pr&stamo, los fondos de los partcipesE
@;
. La Dcentrali!acinE se contrapone a la forma de
recaudar es decir a cargo exclusi9amente del Hisco, a diferencia de la recaudacin # entrega a
cargo de las mismas oficinas donde se originan los tributos como en el caso citado de la Junta
Especial de 1aneamiento de "ua#a$uil. Las constituciones de ':=: Jrt. ';/K, ':8> Jrt.
'=/K # ':8? Jrt. '/?K contienen disposiciones $ue pro<iben la asignacin de un ingreso
especfico a un egreso determinado. En la reforma # codificacin constitucional de '::A se
ordena en forma gen&rica $ue Dtodos los ingresos del sector pblico no financieroE est&n
contenidos en el presupuesto general del Estado. Es $ue, a pesar de la disposicin
constitucional, siempre se preasignaron ingresos determinados para finalidades especficas,
como toda9a contina siendo el caso. La norma 9igente sobre el tema establece sobre el
DLdMestino de los ingresos predestinadosE $ue DLlMas rentas con destino especfico o las
asignaciones calculadas sobre la base del rendimiento de los ingresos tributarios # no
tributarios, determinados en le#es especiales, ingresarCn a cuentas auxiliares especficas para
cada una de esas rentas, de la -uente -orriente 5nica QE
@'
.
s, tal Ddescentrali!acinE, $ue en realidad consista solamente en una disposicin
directa de los fondos pblicos, se manifest como una necesidad en una &poca de dificultades
de comunicacin # de penuria fiscal, donde la recaudacin directa # su in9ersin inmediata
era la nica alternati9a para la ejecucin de obras locales. DLa re9olucin de ':=> se propuso
eliminar muc<as de esas entidades $ue luego 9ol9ieron a multiplicarse # dieron origen a
nue9os intentos de simplificacin # ma#or control en las &pocas de dictadura militar # en la
cuarta administracin del Dr. 2elasco Ibarra.E
@=
.Este %residente, por ejemplo, en los aBos
cincuenta 9etaba la creacin de una Djunta de fomentoE en los t&rminos siguientesF
C esta serie de entidades autnomas 2ue arrebatan al Poder %$ecutivo sus
facultades legales( van creando en el Pa+s la anar2u+a( la confusin de
facultades y van socavando el concepto de Autoridad con grav+simo daEo
para la Gepblica0
%sta dispersin de fondos entregados a entidades autnomas perfectamente
irresponsables es un desperdicio de los pocos dineros fiscales 2ue tiene el
Pa+s y 2ue deber+an ser empleados por la respectiva autoridad legal y
constitucional sin duplicar actividades
H5
.
En los aBos sesenta la Junta 0ilitar culmin el esfuer!o centrali!ador tributario #
presupuestario. ,na reforma tributaria de ':?8T':?> en Ecuador inclu# la derogatoria de
alrededor de '.@;; impuestos locales # seccionales # pro<ibi la creacin de esta clase de
impuestos en beneficio pro9incial, cantonal # local. En ':@' se creo el Hondo (acional de
%articipaciones con la centrali!acin de esos recursos, para repartirlos a los antiguos
beneficiarios de los impuestos derogados en ':?8T':?>
@8
. La idea en todos los casos es
establecer una racionali!acin de los egresos presupuestarios, pero la realidad siempre fue
$ue muc<os de los ingresos se asignaban en gastos extrapresupuestarios con fines
principalmente clientelar, de modo $ue los asignatarios, principalmente entidades pblicas #
del r&gimen seccional autnomo, cuando no cuentan con influencias # medios de presin no
reciben las sumas asignadas en los presupuestos oportunamente. Esto <a determinado $ue se
aspire a una descentrali!acin presupuestaria # administrati9a # posteriormente poltica. )al
20
consenso poltico se <a plasmado en la reforma # codificacin constitucional de '::A de
considerar al gobierno del Ecuador como Dde administracin descentrali!adaE Jrt. 'K # de
asignar al Estado la impulsin del Ddesarrollo armnico del pasE mediante Dla
descentrali!acin # la desconcentracinE Jrt. ==>K. En los aBos no9enta se expidieron unas
tres le#es $ue propenden a esta finalidadF la Le# de 0oderni!acin, la Le# de distribucin del
'>Y # la Le# de Descentrali!acin
@>
. La tendencia es a9an!ar <acia una descentrali!acin
poltica, lo $ue re$uiere una reforma constitucional $ue permita a las pro9incias o regiones
legislar sobre sectores asignados en la Le# Hundamental, sin perjuicio de la necesidad de las
autonomas polticas de recaudar directamente las rentas locales. %or supuesto, $ue un
es$uema de esta naturale!a re$uerirC una reasignacin # fortalecimiento de competencias de
rganos reguladores de Cmbito nacional.
Los estudios sobre la administracin pblica ecuatoriana
La dministracin %blica ecuatoriana <a publicado regularmente documentos $ue describen
su estructura # funcionamiento. Del ltimo cuarto del siglo xx pueden citarseF D"ua
Institucional del 1ector %blicoE. J,(%LX. Uuito, ':@/G D0anual de +rgani!acin de la
Huncin Ejecuti9a EcuatorianaE. Direccin (acional de %ersonal. Uuito, ':A'G DLas
Empresas %blicas en el Desarrollo (acionalE. Direccin (acional de %ersonal. Uuito, ':@@G
D0anual de la Huncin Ejecuti9o. Entidades del Estado # otros +rganismos del 1ector
%blicoE. Direccin (acional de %ersonal. Uuito, ':A@G D-atastro # +rganigramas de las
Entidades # +rganismos del 1ector %blicoE. -ontralora "eneral del Estado. Uuito, '::;G
D-atastro de Empresas EstatalesE. 1E(D. Uuito, '::;. El rgano planificador <a publicado
en el *egistro +ficial un catastro actuali!ado de las unidades administrati9as del 1ector
%blico ecuatoriano con cierta regularidad
@?
. En lo relati9o a estudios sobre aspectos
especficos de la dministracin %blica ecuatoriana, existen unas pocas monografas de los
aBos setenta # comien!os de los oc<enta, reali!ados por el extinguido "rupo de -oordinacin
de Desarrollo dministrati9o, de la 1ecretara "eneral de la dministracin
@@
.
La literatura jurdica sobre la dministracin %blica ecuatoriana <a sido mCs bien
escasa. -omo obras propiamente administrati9as se debe citar a los siguientes autoresF
Luis )obar *ibadeneira DLas %ersonas Jurdicas en el Ecuador. Estudio especial de las de
derec<o pblico # de las de derec<o pri9adoE. %ensamiento -atlico. Uuito, ':>?. La obra de
*amiro 6orja # 6orja, S)eora "eneral del Derec<o dministrati9oS, Depalma, 6uenos ires,
':A>, como su nombre lo indica, no entra propiamente en la doctrina # la legislacin
administrati9a ecuatoriana. 1e <a citado un par de 9eces de este mismo autor en el presente
estudio la erudita # detallada monografa sobre la e9olucin de la legislacin <acendaria del
Ecuador, de ':?;. 1on clCsicos los estudios sobre la dministracin %blica EspaBola en la
*eal udiencia de UuitoF lfredo %areja Die!canseco ,DLas Instituciones # la dministracin
de la *eal udiencia de UuitoE, =a. edicin. ,ni9ersidad de "ua#a$uil. -oleccin Honoris
-ausa (N 8. "ua#a$uil, ':AAG # Julio )obar Donoso, DLas Instituciones del perodo
<ispCnico, especialmente en la %residencia de UuitoE, Editorial Ecuatoriana, Uuito, ':@8.
lgunos de los autores contemporCneos $ue <an trabajado en temas de derec<o
administrati9o en la ltima d&cada sonF 0ercedes 6o<or$ue! de 1e9illa, DLas "arantas en la
-ontratacin %blicaE, Edino, "ua#a$uil, '::=G 0arco Idro9o, DLa -ontratacin %blicaE
J=a. edicin actuali!adaK. Uuito, '::/G Luis 6enalcC!ar # Juan %ablo guilar, D"ua de la
-ontratacin %blica EcuatorianaE J=a. edicin actuali!adaK, -orporacin de Estudios #
%ublicaciones. Uuito, '::/G Jorge Oa9ala Egas, DEl Estatuto del *&gimen dministrati9o de
la Huncin Ejecuti9a en el +rdenamiento JurdicoE -LD, Uuito, '::>G Ernesto 2elC!$ue!
6a$ueri!o, DLa (ue9a Justicia dministrati9aF Diagnstico de Derec<o -ontencioso
dministrati9o # Hiscal en el EcuadorE, -LD, Uuito, '::>G Luis Hidalgo Lpe!, DLa
*esponsabilidad -i9il de los Empleados %blicosE, %udeleco. Uuito, '::?G (icolCs "randa
"alindo, DHundamentos de Derec<o dministrati9oE, ,ni9ersidad )&cnica de Loja. Loja,
'::@G 0iguel HernCnde!, DDescentrali!acin. De la )eora a la Le# Especial de
21
Descentrali!acinE, ,ni9ersidad -atlica de "ua#a$uil. "ua#a$uil, '::AG (a<im Em&n, DEl
HCbeas Data en el EcuadorE J=a. edicinK. ,ni9ersidad -atlica de 1antiago de "ua#a$uil,
':::G )ambi&n cabe citar los tres pro#ectos de procedimientos administrati9os, no
publicados, deF Hrancisco )inajero, "usta9o 1errano 6onilla, # Edgar )erCn conjuntamente
con lejandro %once 0artne!. )ambi&n se deben mencionar las tesis deF 7a9ier rosemena
sobre contratacin pblica, # la de %ablo )inajero, DLa ccin de Lesi9idadE, %,-E. Uuito,
'::A. 1obre funcin pblica se cuenta con las monografas de *amiro DC9ila 1il9a SEl
1istema de dministracin de %ersonal # -arrera dministrati9a en el 1ector %blico
EcuatorianoS, enF Ddministracin de %ersonal # -arrera dministrati9a en m&rica LatinaE.
D(%TL%T-LDTILDI1. Uuito, ':A?G # los trabajos sobre el mismo tema publicados enF
SLa 6urocracia %blica en el EcuadorS, principalmente el trabajo de Diego Hidalgo *uales,
denominado tambi&n SLa 6urocracia %blica en el EcuadorS. L%THundacin Hriedric<
(aumann. Uuito, ':AA. Hinalmente, sobre la temCtica del derec<o administrati9o, del suscrito
autor del presente estudio, Efran %&re!, apro9ec<o para citarF DDisposiciones dministrati9as
# *eglamentarias de -E%EE. -orporacin de Estudios # %ublicaciones. Uuito, ':A'G
DDigesto de la -ontratacin %blicaE. -orporacin de Estudios # %ublicaciones. Uuito, ':A8G
DLa InformCtica en los DictCmenes Jurdicos para la -ontratacin %blicaE, -orporacin de
Estudios # %ublicaciones. Uuito, ':A>G D*eseBa Histrica de las Instituciones Jurdicas
"alapaguensesE, -orporacin de Estudios # %ublicaciones. Uuito, ':A>G DElementos Legales
# dministrati9os del 0anejo de *ecursos -osterosE, %0*-. "ua#a$uil, ':AAG D%ropuesta
de Hortalecimiento de los 0unicipios # -oordinacin con el Ejecuti9oF ntecedentes
jurdicos # financierosE Jcon otros coTautoresK. ")O. Uuito, ':A:G D0anual de Derec<o
mbiental # *ecursos (aturales del EcuadorE, Edino. "ua#a$uil, '::>G D"estin %blica
mbientalE. 6IDT-+(DE. '::@G DEl %oder Ejecuti9o en el Derec<o %blico # la
-onstitucinE, Ediciones E1)DE. Uuito, ':::, # DDerec<o mbientalE, 0c"ra[THill.
6ogotC, =;;;. 1e pueden encontrar en el internet los trabajos reali!ados por cuenta de la
%rocuradura "eneral del Estado sobre sistema Derec<o %blico en la dministracin %blica
ecuatoriana, as como ndice de consultas sobre derec<o pblico # contratacin pblico # la
Le# de -ontratacin %blica concordada con los respecti9os dictCmenesF [[[.estade.org.
Uuito, ma#o de =;;;
22
'
%rimer *ejistro ut&ntico (acional. )omo 'N. *eparando provisionalmente el :inisterio de )acienda
del del interior i relaciones esteriores. p. '@.
=
%rimer *ejistro ut&ntico (acional. )omo 'NF Ley de G4gimen Pol+tico de los epartamentos. =A de
septiembre de 'A/;. p. @:.
/
-oleccin de las Le#es dadas por el -ongreso -onstitucional de la *epblica de -olombia en las
sesiones de los aBos 'A=> i 'A=?. Ley sobre organi&acin y r4$imen pol+tico y economico de los
departamentos y provincias. '' de mar!o de 'A/;. Imp. de %. -ubides. 6ogotC, s\f. Esta le# tiene sus
antecedentes en la Ley de G4gimen Administrativo 8nterior dictada por el -ongreso de -cuta en
'A=', con similar estructura.
8
(+6+, ,*ELI+. DLe# de *&gimen %olticoE, '; de junio de 'A8/. Gecopilacin de leyes del
%cuador. 8nterior( desde -."- )asta -.46. ). III. Imprenta de . (oboa. "ua#a$uil, ':;'. p. />/.
>
1() 0*P DE %*EDE1, 2I-E()E. 7urso de erec)o Administrativo. Uuinta edicin.
Establecimiento tipogrCfico de *icardo H&. 0adrid, 'A:A. pp. '/AT'8/.
?
-f. 6+*J 4 6+*J, *0I*+. DInforme sobre la codificacin de la Le# +rgCnica de HaciendaE, en
Dolet+n <ur+dico. Irgano de la 7omisin Legislativa. ). II. Editorial 1anto Domingo. Uuito, ':?;. pp.
=>'T8:8. Este informe constitu#e un prolijo estudio de todas las le#es de <acienda de la *epblica,
<asta la codificacin de ':?;.
@
1() 0*P DE %*EDE1. 6b. cit. pp. ?::.
A
Lei Autori&ando al Poder %$ecutivo para 2ue pueda celebrar contratas particulares para la
construccin( reparo y me$ora de caminos( =; de mar!o de 'A/:. %rimer *ejistro ut&ntico (acional.
-ontinuacin del JBo de 'A/>K. pp. >';T>'=.
:
"I((I(I, 011I0+ 1E2E*+. iritto Amministrativo. 2olumen primero. )ercera edicin. "iuffr]
Editore. 0ilCn, '::/. ). I., p. @8.
';
^E6E*, 07. D6ureaucrac#E EnF 3rom :ax Jeber> %ssays in *ociology. 9ranslated( edited and
Kit) an introduction by ;.;. Gert) and Jrig)t :ills. +xford ,ni9ersit# %ress. (ue9a 4or_, ':>A.
*eimpresin de ':@:. p. =;8.
''
L.%EO -L2+, J+1`. 6rgani&acin y 3uncionamiento del Gobierno. 0adrid, '::?. p. :'.
'=
1() 0*P DE %*EDE1. 6b. cit. p. >;.
'/
%+1D, D+LH+. 9ratado de erec)o Administrativo. Librera de 2ictoriano 1uCre!. 0adrid, 'A:@.
p. >@.
'8
L**E H+L",P(, J,( I. DLa %rimera -onstitucin Liberal, de 'A:@E, enF Geligin y erec)o.
Di9isin Editorial %oligrCfica. "ua#a$uil, '::A. p. 8;.
'>
-oleccin de le#es # decretos expedidos por los congresos ordinarios # extraordinarios de 'A:A.
Edicin oficial <ec<a por el arc<i9ero del %oder Legislati9o. Imprenta (acional. Uuito, 'A::. pp. @=T
:A.
'?
Ley reformatoria de la Ley de G4gimen Administrativa 8nterior, del =; de octubre de ':;;. *+ '=8@.
Decretos # Le#es sancionados en el aBo ':;;. %ublicacin anual del rc<i9o del %oder Legislati9o.
Imprenta (acional. Uuito, ':;'. pp. '=@T'=:.
'@
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Legislacin Ecuatoriana. 2olumen =/, primera parte. %ublicacin +ficial del rc<i9o del %oder
Legislati9o. Imprenta # encuadernacin nacionales. Uuito, '://. p. '@. rt. ?.
'A
DE /. Gefrmase el %statuto del G4gimen <ur+dico Administrativo de la 3uncin %$ecutiva. *+ / del
=? de enero de =;;;.
':
DE. /A?. 7r4ase el 7onse$o de esarrollo de las Lacionalidades y Pueblos del %cuador
,76%LP%/ adscrito a la Presidencia de la Gepblica( con sede en Muito. *+ A?, '' de diciembre de
'::A.
=;
L**E H+L",P(, J,( I. DEl espritu jurdico de la *epblica Jde 'A:> a nuestros dasKE. EnF
;istoria del %cuador. 1al9at. Uuito, ':A=. 2. @, pp. ''/T''8.
='
8b+d. pp. ''>T''?.
==
8b+d. p. ''?.
=/
%*EJ DIEO-(1E-+, LH*ED+. DLos gobiernos de la plutocracia # las nue9as ideasE. EnF ;istoria
del %cuador. ?. H. 1al9at. Uuito, ':A=. p. ??.
=8
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Editora (acionalT"rijal9o. Uuito, ':A/. 2. ';, p. :>.
=>
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=?
8b+d.
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%cuatoriana. -.""O-!.5. p. =?. En este ndice se citanF isposiciones para el tr1mite de los asuntos
contencioso administrativos. )"-F =@TI7T8>. *+ /::F /T7T8>G Geformas a las disposiciones para el
tr1mite de los asuntos contencioso administrativos. D del )ribunal de "arantas -onstitucionales. *+
8:=F =>TIT8?G Geglamento. D del -onsejo de Estado. *+ 8;F ':T7T8AG #, Lormas sobre lo contencioso
Administrativo. DLE ';. *+ A8@F ':T2IT>:G Geforma del L% -#. DL. *+ //AF 'ATIIIT?A.
/'
1uplemento del *egistro +ficial (N :>A del =/ de diciembre de ':@>.
/=
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los Estados ,nidos de m&ricaS. pp. > # ?, pie de pCgina.
//
L. >;. Ley de :oderni&acin del %stado( Privati&aciones y Prestacin de *ervicios Pblicos por
parte de la 8niciativa Privada. *+ /8: del /' de diciembre de '::/. rt. 8;.
/8
DE. '?/8. %xp+dese el %statuto del G4gimen <ur+dico Administrativo de la 3uncin %$ecutiva. *+
8'' del /' de mar!o de '::8.
/>
DLE ';. *+ A8@ del ': de junio de ':>:.
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8=
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)tulo 2I de la Le# +rgCnica de Hacienda, $ue trata del V%resupuesto (acionalW, reempla!Cndolo por
un conjunto de preceptosE. 6+*J 4 6+*J. 6b. cit. J':?;K. p. /8@.
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del =? de febrero de '::/.
88
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mar!o de ':A/.
8>
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octubre de '::@. rt. '?.
8?
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'A?/. Imprenta (acional. Uuito, 'A?8. p. ==>.
8@
6+*J 4 6+*J. 6b. cit. pp. /=> # //'.
8A
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>;
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?;=.
>'
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le#es, decretos, acuerdos # resoluciones de la Junta de "obierno %ro9isional. ). 'N. ':=>. Uuito, ':=?.
pp. /;=T//;.
>=
**+4+ DEL *P+, -*L+1 . D,na consulta del 6anco -entralE. EnF %studios <ur+dicos. "ua#a$uil,
':?8. pp. '/T'@.
>/
DE '=@8, *+ ?88 de julio de ':8?.
>8
6+*J 4 6+*J. 6b. cit. J':?;K. pp. /=8T/=>.
>>
Ley Geformatoria a la Ley %special de 9elecomunicaciones.
>?
8b+d. p. /=8.
>@
L. 'A8. Ley %special de 9elecomunicaciones. *+ ::? del '; de agosto de '::=. rt. /8.
>A
L. :8. Ley Geformatoria a la Ley %special de 9elecomunicaciones. *+ @@; de /; de agosto de '::>.
>:
Ley de G4gimen del *ector %l4ctrico. 1uplemento del *+ 8/ del '; de octubre de '::?.
?;
Ley reformatoria de la Ley de G4gimen Administrativo 8nterior, del =; de octubre de ':;;. *+ '=8@.
Decretos # le#es sancionados en el aBo ':;;. %ublicacin anual del arc<i9o del %oder Legislati9o.
Imprenta (acional. Uuito, ':;'. pp. '=@T'=:.
?'
DX2IL 1IL2, *0I*+. SEl 1istema de dministracin de %ersonal # -arrera dministrati9a en el
1ector %blico EcuatorianoS, enF Administracin de Personal y 7arrera Administrativa en Am4rica
Latina. Direccin (acional de %ersonalTL%T-LDTILDI1. Uuito, ':A?. p. =@. Las cursi9as se
encuentran en el original.
?=
*+ :>? del /; de octubre de ':>:.
?/
DX2IL 1IL2. 6b. cit. p. /=.
?8
7odificacin de la Ley de *ervicio 7ivil y 7arrera Administrativa. *+ >@8 del => de abril de ':@A.
?>
*+ //@ del '? de ma#o de ':@@.
??
rt. />, :. de la 7onstitucin.
?@
. '; J%residente de la *epblicaK. %nc1rgase al irector de la 6ficina de *ervicio 7ivil y
esarrollo 8nstitucional la implantacin de la estructura organi&acional de la 6ficina de *ervicio
7ivil y esarrollo 8nstitucional. *+ :/, == de diciembre de '::A.
?A
L. =;;;T8. Ley para la 9ransformacin %conmica del %cuador. 1uplemento *+ /8, del '/ de
mar!o de =;;;. rt. :=, $ue reforma el rt. '=; del 7digo del 9raba$o.
?:
DL. Gentas para la <unta de *aneamiento de Guaya2uil. *+ ?; del '/ de no9iembre de ':=8.
nuario de la Legislacin Ecuatoriana. ':=8. %ublicacin +ficial del rc<i9o del %oder Legislati9o.
Uuito, ':=>. pp. '88T'8@.
@;
DL. Ley sobre 7entrali&acin de Gentas. *+ >@ del '; de no9iembre de ':=8. nuario de la
Legislacin Ecuatoriana. ':=8. %ublicacin +ficial del rc<i9o del %oder Legislati9o. Uuito, ':=>. p.
:?. rt. '.
@'
Ley de Presupuestos del *ector Pblico. rt. @.
@=
L**E H+L",P(. 6b. cit. J'::AK. p. '/:.
@/
DL. *e crea la <unta de 3omento del Arc)ipi4lago de 7oln. +bjetado por el Ejecuti9o. *+ :A8, del
' de diciembre de ':>>.
@8
0+(-4+, JI0E. *ituacin *ocioO%conmica y 3inanciera de los :unicipios del %cuador. 6EDE.
Uuito, ':A?. pp. ':AT'::.
@>
L. Ley %special de istribucin del -5P del Presupuesto del Gobierno 7entral para los gobiernos
*eccionales. *+ =@ del =; de mar!o de '::@G # L. =@. Ley %special de escentrali&acin del %stado y
de Participacin *ocial. *+ '?: del A de octubre de '::@.
@?
. ;;;' J-onsejo (acional de DesarrolloK. %xp+dese el 7atastro de las %ntidades y 6rganismos del
*ector Pblico %cuatoriano( actuali&ado al 5- de diciembre de -!!H. 1uplemento del *+ /== del ='
de ma#o de '::A.
@@
"-D. 8nventario de 7uerpos 7olegiados. Uuito, ':@@G "-D. 8nventario 8nstitucional de la
Administracin Pblica %cuatoriana. Uuito, ':@AG "-D. -arlos *odrgue! %. %volucin y
esarrollo del *istema Administrativo %cuatoriano. Uuito, ':@A. "-D. La *ecretar+a General de la
Administracin Pblica. J+rigen # e9olucinK. Uuito, ':@:G "-D. -# Problemas D1sicos de la
Administracin Pblica %cuatoriana. Uuito, ':@:G "-D. Gevista de esarrollo Administrativo. LQ
-. Uuito, ':A;G "-D. Gevista de esarrollo Administrativo> ocumentos para la Geforma
Administrativa. Uuito, ':A;.