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Atravs dos
supostos programas de
reforma agrria do Governo FHC,
18 milhes de hectares de reas de
latifndios foram transformados em parcelas
de terra de pequenos proprietrios rurais. Mas no mesmo perodo a
rea total controlada pelos imveis rurais acima de 2.000 hectares
foi ampliada em 56 milhes de hectares. Portanto, o Governo Lula
deparou-se com o legado de uma contra-reforma agrria, astuciosa
armadilha poltica, institucional e administrativa
GOVERNO LULA E A
CONTRA-REFORMA
AGRRIA NO BRASIL
Horacio Martins de Carvalho
Engenheiro-Agrnomo
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O
Governo Lula est
com dificuldades
para desencadear
iniciativas que con-
duzam a algumas
mudanas na estru-
tura fundiria do pas, devido
areia movedia que tem encontra-
do no seu caminho. Essa astuciosa
armadilha poltica, institucional e
administrativa a contra-reforma
agrria que foi eficazmente implan-
tada durante os ltimos quatro anos
de governo de FHC.
A contra-reforma agrria no
aponta para a ruptura do mono-
plio senhorial sobre a terra ou
para a transformao da estrutura
latifundiria (monoplio da terra,
relaes sociais, sistema de poder
e ideologia patrimonialista). Pro-
cura satisfazer esporadicamente a
demanda social por terras e garan-
tir a preservao histrica dessa
estrutura, desviando a presso
social e poltica dos trabalhadores
rurais sem terra sobre a terra em
situao de latifndio. A contra-
reforma agrria tem como objetivo
estratgico submeter os desejos e
aspiraes de reforma agrria dos
trabalhadores rurais sem terra aos
interesses de classe dos setores do-
minantes no campo.
A presso social e popular
sobre a terra arrefecida pela po-
ltica de assentamentos pontuais
em terras marginais dinmica
da economia rural. Quando os
trabalhadores rurais sem terra
insistem em ocupar os latifndios
em regies mais adensadas eco-
nomicamente, os governos federal
e estaduais exercitam o poder de
Estado de restaurao da ordem
dominante. Indispem-se com os
movimentos e organizaes sociais
de luta pela terra atravs dos atos
institucionais que reafirmam a ex-
cluso social, da represso policial
s aes diretas dos movimentos
sociais do campo e das iniciativas
de manipulao ideolgica ou de
cooptao dos seus dirigentes.
As Estatsticas Cadastrais do In-
cra de 1992 e 1998 evidenciam essa
prtica da contra-reforma agrria.
Atravs dos supostos programas de
reforma agrria do governo federal
18 milhes de hectares de reas de
latifndios foram transformados
em parcelas de terra de pequenos
proprietrios rurais familiares.
Nesse mesmo perodo a rea total
controlada pelos imveis rurais
acima de 2.000 hectares foi am-
pliada em 56 milhes de hectares.
Manteve-se ou aumentou discre-
tamente o grau de concentrao
da terra no pas nesse perodo,
ao mesmo tempo em que os diri-
gentes da rea agrria do governo
anterior afirmavam diretamente
ou insinuavam atravs dos meios
de comunicao de massa que o
governo federal estava realizando
a maior (contra) reforma agrria
do mundo.
As medidas institucionais e ad-
ministrativas de consolidao da
contra-reforma agrria por parte
do governo anterior podem reser-
var um outro tipo de armadilha
para o Governo Lula. A remoo
do entulho institucional da con-
tra-reforma poder ser conside-
rada como um esforo necessrio
para desbravar os caminhos que
conduzam a uma efetiva mudan-
a da estrutura fundiria do pas.
Porm, essa iniciativa ser insufi-
ciente se a superao da contra-
reforma agrria apenas restaurar
a tendncia histrica brasileira
da via conservadora de reforma
agrria pelo alto, como aquela es-
tabelecida pelo Estatuto da Terra
(lei n 4504 de 30 de novembro de
1964) no incio da ditadura milita-
rista. Portanto, no equacionaria
a contradio social no campo e
aquela de parte importante das
cidades.
A via conservadora da reforma
agrria ou reforma agrria con-
vencional tem como caracterstica
bsica a de ser realizada em con-
sonncia com a legislao vigente,
que historicamente produto de
uma correlao de foras poltica
e social favorvel aos interesses
patrimonialistas das classes domi-
nantes no campo.
A reforma agrria convencio-
nal resultado de uma operao
negociada entre antigas e novas
foras sociais por intermdio do
sistema institucionalizado de par-
tidos conservadores e reformis-
tas, tentando modificar as regras
de funcionamento da estrutura
latifundiria sem mudar as nor-
mas institucionais da sociedade
tradicional representada pelo
latifndio e por amplos setores do
empresariado rural ligado pecu-
ria e produo de gros para a
exportao. Essa via enfoca a re-
forma agrria como uma questo
isolada e setorial
1
.
Tudo leva a crer que no ser
suficiente apenas sair dessa areia
movedia em que o Governo Lula
vem se atolando. Ser necessria
uma vontade poltica muito supe-
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rior quela demonstrada at o mo-
mento pelos setores hegemnicos
dentro do Governo para eliminar
completamente da cena social e
poltica nacional essa armadilha
que solapa as esperanas de mu-
danas fundirias no campo.
Esse enorme esforo ansio-
samente aguardado pelos setores
populares comprometidos com as
mudanas estruturais no campo.
No h dvidas de que os diri-
gentes da rea agrria do Gover-
no tm histria de vida pessoal
e vivncia social suficientes para
enfrentarem essas armadilhas
com que se defrontam. No en-
tanto ser indispensvel
o envolvimento poltico
de todo o Governo Lula
nessa rdua tarefa, por-
que o que est por debai-
xo dessa areia movedia
a manuteno do lati-
fndio e a concepo de
mundo patrimonialista
que o sustenta e que no
se limita ao rural.
Diversos setores do
empresariado rural so contrrios
ao latifndio e estariam dispostos
a contribuir para que ocorressem
mudanas na estrutura fundiria.
No entanto, eles faro sempre
uma opo pela via conservadora
da reforma agrria. Nessa pers-
pectiva o Governo titubeia ao no
se aproximar dos setores mais mo-
dernizados no campo para que se
d ensejo a uma reforma agrria
massiva que acabe com o latifn-
dio no pas.
Um dos aspectos mais delica-
dos dessa questo que o Gover-
no Lula est sem proposta estrat-
gica para desencadear mudanas
na estrutura fundiria. Tanto na
proposta do Programa de Go-
verno 2002 Coligao Lula Pre-
sidente
2
como no Projeto Fome
Zero
3
, nos respectivos captulos
que se referem reforma agrria,
no h referncia s mudanas na
estrutura fundiria do pas. Ficou
a subentendido que o objetivo
estratgico da reforma agrria
seria a incluso social e a gerao
de emprego e renda, sem explici-
tao suficiente do carter de que
se revestiria a reforma agrria no
Governo Lula. Mantidas essas
propostas tudo leva a crer que se-
ria reproduzida a contra-reforma
agrria j instituda.
Essa areia movedia da contra-
reforma agrria herdada do gover-
no anterior no apenas dificulta a
implantao de novas iniciativas
para concretizar uma reforma
agrria massiva (assentamento de
milhes de famlias) e radical (que
altere substancialmente a estrutura
fundiria), mesmo que esta seja de
carter conservador ou conven-
cional no mbito do capitalismo,
como proporciona um ambiente
social e poltico que acirra as con-
tradies e as lutas sociais e polti-
cas delas decorrentes.
Desde 1985 que a poltica de
assentamentos vigente no pas,
ora como reflexo de uma pro-
posta conservadora de reforma
agrria ora como da contra-refor-
ma agrria aps 1998, resposta
requentada da ao direta de
ocupao de latifndios por parte
dos movimentos e organizaes
sociais e sindicais do campo. Se
os conflitos sociais se avolumam
e adquirem carter de confronto
com os pseudos limites da demo-
cracia burguesa porque os go-
vernos tm caminhado a reboque
dos acontecimentos sociais exer-
citando polticas pblicas
a posteriori e insinuando
conciliar o inconcilivel
social para garantir uma
correlao de foras pol-
ticas, mas no social, que
lhes garanta a governabi-
lidade numa sociedade de
classes acentuadamente
desigual.
Os conflitos sociais
decorrentes da luta pe-
la terra so conseqncias dos
confrontos entre os interesses
econmicos das classes e fraes
de classes sociais proprietrias ou
usufruturias da terra rural com
os interesses dos trabalhadores
rurais sem terra na sua luta pela
apropriao de parcelas da terra
rural j privatizada. Estabelece-se
uma correlao de foras social
especfica relacionada com a pos-
se e domnio da terra.
Como essa disputa tem como
objeto a transformao parcial
da estrutura agrria, transforma-
o essa representada pela apro-
Diversos setores do empresariado
rural opem-se ao latifndio,
mas sempre optaro pela reforma
agrria convencional
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priao da terra por outra classe
social, colocando em questo a
propriedade privada da terra dos
latifundirios, as demais classes
sociais dominantes que consti-
tuem o bloco no poder acabam
sendo envolvidas politicamente,
seno diretamente, mas sobretu-
do atravs da aes do Estado. E,
ideologicamente, enquanto hege-
mnicas, induzem as demais clas-
ses e etnias sociais que possuam
a propriedade ou a posse da terra
como os agricultores familiares, os
pequenos e mdios empresrios e
os povos indgenas a assumirem
os interesses de classe das classes
dominantes.
4
de se esperar que em
face da presso poltica
popular no campo e da
ao direta de ocupao
de terras o Governo Lula
consiga despertar para a
realidade cruel que re-
presenta para a sociedade
brasileira a atual estrutura
fundiria e libere politica-
mente seus quadros para construir
um novo modelo de desenvolvi-
mento rural que pressuponha uma
reforma agrria que elimine o lati-
fndio, altere o modelo tecnolgi-
co vigente e reoriente a ocupao
do espao rural, hoje inteiramente
submisso aos interesses da agroex-
portao.
Nesse particular h uma grave
incompreenso do conflito social
no campo por parte do governo.
O processo continuado de no
cumprimento de promessas e
acordos por parte dos governos
anteriores decorrentes das nego-
ciaes sobre as reivindicaes
dos movimentos e organizaes
sociais e sindicais de luta pela
terra, acrescido das aes de con-
tra-reforma agrria, forjou uma
nova forma de relao da socie-
dade civil organizada do campo
com o governo: toda negocia-
o ser sempre sob presso. E
presso aqui significa denncias
pblicas de no cumprimento de
acordos, mobilizaes de massa,
caminhadas e ocupao de pr-
dios pblicos e de latifndios.
A prpria base social dos mo-
vimentos e organizaes sociais
e sindicais do campo no deseja
mais esperar passivamente pelo
cumprimento de promessas dos
governos. Sua esperana faz-se na
prtica concreta de conquistas e
realizaes. As vrias ocupaes
de prdios pblicos e de terras que
vm ocorrendo recentemente so
iniciativas locais sob as mais distin-
tas direes sociais. So expresso
da misria e da pobreza e resultado
do acmulo de seguidas frustraes
polticas. E o Governo no est sa-
bendo lidar com essa nova correla-
o de foras.
No Estado do Paran foi criada
a milcia privada denominada de
Primeiro Comando Rural; outras
instituies representativas dos
interesses dos proprietrios de
terras j insinuam sobre a natu-
reza explosiva do conflito social
esperado e se preparam para-mili-
tarmente; o presidente da Confe-
derao Nacional da Agricultura
(CNA) declarou que se essas
pessoas [superintendentes do Incra]
no tiverem juzo e colocarem em
prtica as polticas que preconiza-
vam antes, haver um ambiente
de enorme intranqilidade no
campo
5
. Tudo leva a crer que os
antagonismos esto definidos e
que as lias para os confrontos j
se delineiam.
Imobilizado, o Governo no
age ou apenas se agita
de maneira insuficiente
perante o conturbado
quadro histrico das de-
sigualdades sociais no
campo. Porm, se o Go-
verno est prenhe de di-
ficuldades, os movimentos
e organizaes populares
de luta pela terra seguem
seu curso histrico de
fazer com sacrifcios aquilo que
governos anteriores no fizeram
por vontade poltica: mudar a es-
trutura fundiria do pas.
oportuno salientar que o
Governo Lula tornou-se uma sn-
tese internacional da esperana
de mudana social, econmica e
poltica das sociedades do ter-
ceiro mundo. Num outro sentido
o Movimento dos Trabalhadores
Rurais Sem Terra (MST) repre-
senta para os movimentos e or-
ganizaes sociais do campo e da
cidade em todo o mundo uma ou-
tra esperana: a do sujeito social
ativo capaz de motivar e mobili-
de se esperar que em face da
presso popular no campo o
Governo Lula libere seus quadros
para construir um novo modelo
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zar os pobres para a superao
da misria e da pobreza e para
a construo de uma sociedade
mais justa e equnime. Ambas
esperanas, mantidas as suas di-
menses e pesos sociais e polti-
cos distintos, devem ser conjuga-
das num grande concerto social
para que as mudanas estruturais
ocorram efetivamente.
O Governo Lula e o MST so
referncias simblicas de esperan-
as maiores e universais: romper
com o atraso patrimonialista que
impede a liberao das energias
sociais e pessoais dos nossos povos.
A proposio estratgica dos
movimentos sociais dos trabalha-
dores rurais sem terra j est lan-
ada na arena poltica: limitao
do tamanho da propriedade rural
em 35 mdulos rurais e destina-
o das reas de terra que
ultrapassem esse limite
para a reforma agrria ou
para se incorporarem ao
patrimnio (estoque) de
terras pblicas, e o assen-
tamento de 4 milhes de
famlias de sem terra ou
com pouca terra do pas
num perodo de 15 anos.
Perante essa proposio
e o avolumar-se das ocupaes de
terras o Governo Lula tem ape-
nas respondido acanhadamente
demanda imediatista dos movi-
mentos e organizaes sociais e
sindicais no campo.
No havendo referncia es-
tratgica para a reforma agrria
por parte do Governo Lula, ou
mantidos os tmidos encaminha-
mentos previstos no seu Progra-
ma de Governo 2002 e no Projeto
Fome Zero, dever avolumar-se
o conflito social no campo pela
ofensiva dos movimentos dos
trabalhadores rurais sem terra e
pelas respostas polticas, jurdicas
e paramilitares dos proprietrios
de terras.
Nesse contexto a areia mo-
vedia que paralisa o Governo
comea a render dividendos aos
seus autores: torna o Governo re-
fm do conflito social. Repetem-
se, pelo menos por ora, os
equvocos que a histria j
revelou: como o Governo
vem a reboque dos acon-
tecimentos sociais tende
a comportar-se ora como
conciliador, portanto sem
tomar partido, ora como
conivente com o status
quo, este consagrado nas
leis e na estrutura de po-
der poltico dos latifundirios.
Nessa armadilha, reproduz a
mesmice reacionria do passado
recente.
J afloram algumas mesmices de
matizes reacionrias, por exemplo:
para tentar frear aes de sem
terra pelo pas a Ouvidoria Agr-
ria Nacional (rgo do governo
federal) est condicionando a en-
trega das cestas bsicas a famlias
acampadas e o desenrolar de outras
O Governo vem a reboque dos
acontecimentos
sociais e tende ora a conciliar, ora
a ser conivente com o status quo
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promessas polticas ao comprome-
timento por escrito dos trabalha-
dores rurais no efetuar saques,
barricadas e invases (...).
6
Esse deslize poltico empurra
a participao social desejada por
um governo democrtico e popular
para uma forma de participao
constrangida
7
na qual as pessoas
(trabalhadores rurais sem terra
acampados ou em situao de
conflito social) so constrangidas a
participar e a assinar documentos
de compromissos, caso contrrio
continuariam a passar fome (no
receberiam cestas de alimentos do
governo federal).
So diversas as causas
da impotncia governa-
mental, ou esse enlear-se
na areia movedia da
contra-reforma agrria,
para desencadear aes
de mudanas estruturais
no campo. As mais rele-
vantes so:
A legislao vigente
que dispe sobre a inde-
nizao da terra desapropriada a
preo de mercado, ocasionando
simultaneamente uma afirmao
da desigualdade social pelo bene-
fcio concedido ao latifundirio e
a inviabilizao financeira de uma
reforma agrria massiva pelo mon-
tante de recursos necessrios sua
consecuo;
A introduo da noo e pr-
tica da reforma agrria de mercado
imposta pelo Banco Mundial ao
governo brasileiro e que resultou,
por um lado, no Programa Cdula
da Terra, no Banco da Terra e nos
leiles de terras e, por outro, na
reduo do ritmo de obteno de
terras por desapropriao por inte-
resse social;
A Medida Provisria n 2183-
56 de 24 de agosto de 2001, que
pune os trabalhadores rurais sem
terra que ocuparem latifndios e
impede a vistoria dessas terras por
dois anos;
As dezenas de atos adminis-
trativos internos ao MDA e Incra,
como as instrues normativas, as
normas de execuo e as portarias
que consolidaram o conservador
e socialmente excludente modelo
de desenvolvimento rural expres-
so no Novo Mundo Rural e a
concepo de mercado de terras
como alternativa para a reforma
agrria;
A ampla coligao poltica
vigente no Governo Lula, que in-
cluiu os latifundirios e parcela dos
setores empresariais mais conserva-
dores do campo na prpria equipe
ministerial, trazendo para dentro
do Governo a contradio social
relacionada com a luta pela terra;
O oramento governamental
de 2003, elaborado a partir da con-
cepo de mundo anteriormente
exposta, dificulta as mudanas su-
postamente desejadas pelo Gover-
no Lula;
O contingenciamento ora-
mentrio realizado pelo Governo
Lula, que reduziu os recursos des-
tinados obteno de terras para
2003 a 462 milhes de reais, o que
permitiria assentar em regies de
baixa demanda de terras (norte e
nordeste do pas) apenas 16.000 fa-
mlias, mantidos os atuais padres
de assentamentos.
Apenas essa deciso do Gover-
no Lula de reduzir o oramento
do Incra (decreto n 4591/2003),
em particular a rubrica relacionada
com a obteno de terras, colocou
os dirigentes dos MDA e do Incra
numa situao poltica constrange-
dora. Estima-se que 96.025 famlias
estejam em situao de
acampamento em decor-
rncia de lutas sociais ante-
riores e atuais de ocupao
de terras.
No entanto, circula
informalmente no Incra
que o nmero de fam-
lias acampadas alcana a
130.000. Por enquanto s
haveria recursos para as-
sentar 16.000 famlias. O impasse
poltico visvel.
O Governo Lula, apesar de se-
riamente limitado nas suas preten-
ses de mudanas na rea agrria,
tem ensaiado esforos para sair da
areia movedia. Vrias aes esto
sendo desenvolvidas com o intuito
de iniciar um processo de mudan-
a, ao menos naquelas atividades
perifricas de uma possvel reforma
agrria. As medidas de maior alcan-
ce tm sido:
A suspenso das atividades e
instalao de auditoria do Progra-
ma Cdula da Terra, do Banco da
Terra e do Leilo de terras;
O nmero de famlias acampadas
estaria em 130.000, mas s
haveria recursos para assentar
16.000. O impasse poltico visvel
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Suspenso da inscrio via
Correios dos trabalhadores rurais
sem terra interessados nos progra-
mas de reforma agrria;
Deu continuidade aos proces-
sos de desapropriao de aproxima-
damente 200.000 hectares de terras
em 17 Estados, que j estavam em
curso no Incra desde o Governo
anterior;
Efetuam-se acordos com ou-
tras reas do Governo para a regu-
larizao da situao de 1,2 milho
de posseiros;
Renovou os cargos de con-
fiana, indicando tcnicos e es-
pecialistas comprometidos com
a reforma agrria e com
os interesses sociais da
populao mais pobre do
campo.
So 130.000 as famlias
acampadas e em situao
de conflito social que j
esto em movimento para
obter do Governo Lula
aes de desapropriao
de terras. Calcula-se que
estariam propensas a se tornarem
pequenos produtores rurais fami-
liares mais de 4 milhes de famlias
de trabalhadores rurais sem terra.
Essas famlias, num total de mais de
20 milhes de pessoas, representam
uma presso social efetiva para mo-
tivar o Governo a adquirir forma, a
plasmar uma nova concepo do ru-
ral brasileiro e deixar de ser redon-
do em relao questo fundiria.
Em face do elevado nmero de
famlias acampadas e daquelas que
reivindicam ativamente terras para
morar e trabalhar, as aes do go-
verno federal esto em vertiginoso
atraso. Tudo leva a crer que, para
desafogar essa demanda social, man-
tidas as atuais taxas de crescimento
do emprego urbano e de concen-
trao da renda e da riqueza, de-
ver-ser-ia assentar no pas um total
aproximado de 250 mil famlias por
ano, aumentando-se esse nmero
de maneira crescente, para que em
15 anos de ao de reforma agrria
continuada e radical se consiga ali-
viar a demanda social contida.
Nesse quadro poltico e social a
elaborao imediata do Plano Na-
cional de Reforma Agrria-PNRA
uma exigncia no apenas para
prever a alocao de recursos nos
oramentos governamentais, mas
para estabelecer o rumo estratgico
e os programas de ao do Governo
Lula para a mudana da estrutura
fundiria.
O que se espera de um governo
com carter geral democrtico e
popular, dimenso esta bastante ar-
refecida em decorrncia das alian-
as polticas estabelecidas, um
avano poltico para desencadear
aes pblicas que negue a repro-
duo dos interesses patrimonialis-
tas dos latifundirios. Supe-se que
o Governo Lula deseja realizar uma
mudana profunda na estrutura
agrria do pas.
Ser desejvel que o Governo
Lula atente para a envergadura do
potencial real do conflito social
no campo. A atitude e o com-
portamento do governo federal
perante essa disputa entre classes
sociais podero pautar, mais que
qualquer outro tema setorial, o
carter do governo que se quer
democrtico e popular. Os resul-
tados da luta pela terra no Brasil
podero definir o rumo poltico e
social que dever trilhar a socie-
dade brasileira neste decnio.
No contexto dessa reflexo e
sendo plausveis as premissas an-
teriores o Governo Lula deveria
assumir um dos lados da contenda
social na luta pela terra.
Na ausncia de definies
polticas e sociais claras o
conflito social no campo s
ir agravar-se. Os olhos dos
pobres de todo o mundo
esto voltados para as ati-
tudes, intenes e prticas
sociais desse governo. Para
dar conta de tantas espe-
ranas de mudanas, em
particular com relao aos traba-
lhadores rurais sem terra e refor-
ma agrria no Brasil, seria louvvel
que o atual governo deixasse em
curtssimo prazo de ser redondo.
horacio.martins@terra.com.br
Notas
1 De acordo com Garcia, Antonio. Sociologia de la reforma
agrria em Amrica Latina. Buenos Aires, Amorrotu
editores, 1973, p. 40 ss.
2 Programa de Governo 2002, Coligao Lula Presidente,
p. 28.
3 Projeto Fome Zero. Uma proposta poltica de segurana
alimentar para o Brasil. So Paulo, Instituto da Cida-
dania, outubro de 2001, p. 86.
4 Carvalho, Horacio Martins. Reforma agrria e o bloco no
poder. Curitiba, setembro 2002, mimeo 10 p.
5 Souza, Josias in Folha de S. Paulo, 9 de maro de 2003, A7.
6 Scolese, Eduardo, in , 3 de maro de
2003, A6.
7 Carvalho, Horacio Martins. Participao e organizao
consensuadas como uma das dimenses da cidadania.
Curitiba, 1994, mimeo 92 p.
A elaborao imediata do Plano
de Reforma Agrria (PNRA)
exigncia para estabelecer o rumo
estratgico do Governo Lula