- ;t't!:.' ;:e ..

'
J"
-- .. .
13 cLtJ ' (,;,
IR fL(tc.-=f;;!=============
i
' )j. ')
a
1 -
1
1
, .
..
T

.ANDR-N o :EL RoTH DEUBEL
PoLTICAS -PBLICAS
FORMULACIN, IMPLEMENTACIN
'
Y EVALUACION
.. ..aL
Ediciones
Aurora
BoGOTA, D.C, SEPITEMBRE DE 2002
1
...

PRIMERA EDICIN: septiembre de 2002
DERECHOS RESERVADOS
Andr-Noel Roth Deubel, 2002
Correo electrnico: roth@unicauca.edu.co
Ediciones Aurora, 2002
Correo electrnico: ediaurora@mixmail.com
PRODUCCIN EDITORIAL
Martha Patricia Jimnez Rodrguez
DISEO DE LA PORTADA
Elograf Ltda.
PREPARACIN DIGITAL
Elograf Ltda.
ISBN: 958-9136-15-X
IMPRESO Y TERMINAD?
Panamericana Formas e Impresos S.A.
IMPRESO EN COLOMBIA
PRL""l:TED IN COLOMBIA
--
; .... ,
" ,1_.'.;\)Q
i
l
(
,
INDICE
PREsENTACIN
INIROOUCIN . . _ : .. :
La difusin del n!lsis d ls polticas pi6lic:j.s
La constitucin del anlisis de las t
como ciencia del Estado en accin
Captulo 1
CoNcEPTos, TEORAS y HERRAMIENTAS PARA EL
ANliSIS DE LAS POLTICAS PBliCAS
1. Los conceptos de Estado y de poltica pblica
1.1. El Estado
1.2. La poltica pblica
2. Los enfoques tericos
2.1. Las teoras centradas en la sociedad
2.2. Las teoras centradas en el Estado
2.3. Las teoras mixtas
2.3.1. El enfoque neocorporativista
2.3.2. Las teoras de entramado o networks tbeory
2.3.3. El enfoque neoinstitucional
3. Herramientas para el anlisis de polticas pblicas
3.1. Las tipologas
3.2. Los instrumentos .de intervencin del Estado
3.3. Programas de polticas pblicas, programas polticos
y complejidad social
3.4. El policy cicle
3.5. Consideraciones crticas al policy cicle
9
11
11
13
17
17
20
25
29
29
30
31
32
33
37
41
42
44
46
49
51
.

NIVERStDAD NACIONAL.
de P.,redla ;
_.,
$H!LlGTI:DA ;
Captulo 11
IDENTIFICACIN, CONSTRUCCIN DE PROBLEMAS Y
AGENDA POLTICA
l. Agenda poltica y construccin del problema
2. Un esquema analtico para la definicin de un
problema
3. Los modos de inscripcin en la agenda poltica
4. Modelos para la inscripcin en la agenda poltica
5. Las respuestas de las autoridades pblicas
Captulo III
FORMULACIN DE SOLUCIONES Y DECISIN
l. El problema de la decisin
2. La formulacin de las decisiones
3. La planificacin como ayuda a la decisin poltica
3.1. Reducir las incertidumbres y las incoherencias
1.2. Los obstculos a la planificacin
3.3. Evolucin de la planificacin-
4. La toma de decisin
4.1. Modelos de toma de decisin
4.2. Un ejemplo clsico de anlisis de toma de decisin:
Graham Allison y la crisis de los misiles de Cuba
5. Decisin y democracia
Captulo IV
LA IMPLEMENTACIN DE LAS DECISIONES
57
57
60
61
64
69
73
73
76
78
80
83
83
87
88
97'
101
'
107
l. La implementacin como problema poltico 107
2. Los enfoques de implementacin 109
2.1. El enfoque clsico de la administracin racional 11 O
2.2. El enfoque del buen gobierno 111
2.3. El enfoque de gestin pblica 114
2.4. El enfoque contingente 120
2.5. La implementacin como proceso y como . .
aprendizaje . : .. 123 ..
.,.,
-- .
': ..
..
,
. ..,
1
1
1
i
1

1
1
1
'
2.6. La implementacin como ambigedad y simbolismo 124
2.7. Un enfoque bottom-up: por retroceso o <<backward
mappmg>> 126
3. Un marco para los estudios de implementacin 'l.Z-7
Captulo V
LA EVALUACIN DE LAS POLiTICAS PBUCAS 135
l. El sentido de la evaluacin 135
2. Definir la evaluacin 137
3. Tipos de evaluacin
3.1. El momento de la evaluacin
3.1.1. La evaluacin ex ante
3.1.2. La evaluacin concomitan!e
3.1.3. La evaluacin ex post
3.2. La finalidad y el objeto de la evaluacin
3.2.1. Evaluacin recapirulativa y evaluacin
endoformativa
3.2.2. Modos de evaluacin
3.2.3. Niveles de evaluacin
3.3. Los evaluadores
4. Un modelo de evaluacin mixta: la evaluacin
pluralista
4.1. Presentacin
4.2. Un dispositivo para la evaluacin pluralista
Captulo VI
EsTADO Y CAMBIO DE POLiTICA PBUCA: UNA
142
142
143
149
150
151
152
153
155
158
160
160
162
APUCACIN DEL MODELO ADVOCACY COAUTIONS 167
l. Presentacin 167
2. Un modelo terico para el anlisis del cambio de
poltica 168
3. El estudio de caso 17 4
3.1. Tres sistemas de valores y tres polticas ambientales 17 4
3.2. Cambio de poltica ambiental: de una poltica clsica
a una poltica productivista 177

NIVERSIDAD NACIONAl OE COLOI!eiA

Facultad de DereohG
.

3.2.1. Los factores de cambio de poltica
3.2.2. La formacin de las coaliciones
3.2.3. La dominacin de la coalicin productivista
(1950-1970)
3.2.4. La coalicin productivista cuestionada
(1970-197 4)
3.2.5. La contraofensiva productivista o un cambio de
poltica frustrado (197 4-1986)
3.3. Cambio de poltica ambiental: de una poltica
productivista a una poltica de desarrollo sostenible
3.3.1. Los factores de cambio de poltica
3.3.2. La afirmacin de una nueva poltica
3.3.3. La coalicin conservacionista
3.3.4. La coalicin productivista
3.3.5. La aparicin del mediador de poltica
3.3.6. El cambio de poltica inscrito en la ley
3.3. 7. Lecciones del cambio
4. Conclusin
4.1. Las condiciones para el cambio de poltica
4.2. Procesos de decisin y rgimen poltico
CoNCLUSIONES
BIBLIOGRAFA ,., ...
_,
:;, ' .
178
178
180
183
187
188
189
191
192
194
195
197
200
201
202,;
206
211
219
,
i
1

PorrCAS PBUCAS
PRESENTACIN
Qu es una poltica pblica? Por qu y cmo nace una polti- .
ca pblica? Quin la decidi? Qu hacen el gobierno y la d m i ~
nistracin pblica? Cules son los impactos de una poltica pblica?
Desde siempre el modo de gobernar a las sociedades ha sido
centro de las preocupaciones ftlosficas y polticas de los seres
humanos. Es el que ha dado vida y sentido a la contienda poltica
y el que determina de manera profunda el devenir de nuestras
sociedades. El agotamiento contemporneo de las grandes narra-
ciones polticas de la modernidad como el marxismo y el liberalis-
mo clsico ha llevado a poner las miradas sobre el trabajo concreto
de y en los entes gubernamentales y sobr las relaciones con su
entorno. En este contexto, y como probleintica importante de la
disciplina politolgica, el anlisis de las polticas pblicas permite
renovar, alimentar y aportar a la discusin y a los debates polticos
y acadmicos sobre temas como el Estado, la poltica, la demo-
cracia, la participacin, la organizacin, la gestin pblica y otros
ms a partir de un enfoque que privilegia el anlisis concreto de la
realidad de las prcticas polticas y administrativas cotidianas. Este
conocimiento es indispensable hoy en dia para quienes pretenden
reflexionar y actuar con responsabilidad en poltica.
El presente trabajo es fruto de varios aos de enseanza y de
investigacin del autor en la disciplina conocida como el anlisis
de las polticas pblicas>> en los programas acadmicos de Ciencia
Poltica en las Universidades de Ginebra (Suiza) y del Cauca (Co-
lombia). Con l se pretende poner a disposicin, tanto de los estu-
diantes universitarios -en particular de ciencia poltica, de
administracin, de derecho y de sociologia-, como de un pblico
ms amplio, los principales elementos de una disciplina bisagra>>
entre el anlisis cientfico y la accin poltica, entre las teoras y las
prcticas polticas. Con este texto se busca construir y proponer
temas de reflexin, modos de pensar y herramientas para la com-
9
prensin de la accin pblica y del Estado que, creemos, pueden
ser de gran utilidad tanto para el cientfico social como para el
funcionario pblico, el profesional de la politica, el militante o el
ciudadano interesado por los asuntos pblicos.
El libro est organizado de forma didctica para el lector. Lue-
go de una introduccin que permite contextualizar el anlisis de las
politicas pblicas, se definen los conceptos fundamentales utiliza-
dos y se presentan los principales enfoques tericos y metodolgicos
de la disciplina (Cap. I). Los captulos dos, tres, cuatro y cinco
desarrollan respectivamente los temas del surgimiento de los pro-
blemas politicos (Cap. II), de la toma de decisin (Cap. III), de la
implementacin de las politicas pblicas (Cap. IV) y, fmalmente,
de la evaluacin de las mismas (Cap. V). Con el fm de ilustrar el
trabajo de los analistas de politicas pblicas, se presenta un ejem-
plo de investigacin emprica que tiene como problemtica central
el anlisis del Estado colombiano a partir de los cambios de poli-
rica en materia ambiental (Cap. VI). Para concluir se pretenden
abrir unas pistas exploratorias para alimentar la discusin sobre las
implicaciones y las perspectivas polticas que sugiere el
las politicas pblicas para las teoras del Estado. . . . , ,
Finalmente me queda por agradecer a los estudiantes del pro-
grama de Ciencia Politica de la Universidad del Cauca que han
sido el motivo pnncipal para realizar este trabajo y a quienes dedi-
co este libro. Toda mi gratitud va para mi colega de la Facultad ,de
Derecho, Ciencias Politicas y Sociales de la Universidad del Cauca,
la profesora Carolyn Wenholz quien dedic parte de su precioso
tiempo para leer versiones anteriores y sus perti-
nentes observaciones y perspicacescomentari?s
blemente la comprensin del texto. Igttalmeg,te expreso
agradecimientos a la monitora y estudiante del. Programa. Cien-
cia Politica de la Universidad del Cauca, y ahora,
Teresa Crdoba Hoyos pues tuvo la paciencia necesariapara CUffiplir.
con la difcil e importante labor de correccin. ltim<;>, un proc
fundo reconocimiento a mi esposa Mytiam GaleanoLozano, qui<;:n
siempre me motiv para seguir con la redaccin de es t.,. ,libr(), a
pesar del tiempo. que le robaba. ,. '
; -'
10
1
. 1
1
1
J
1
1
1
PoUrrCAS PBUC4S
INTRODUCCIN
LA DIFUSIN DEL ANUS!S DE LAS POLTICAS PBUCAS
Durante las dos ltimas dcadas el anlisis de las politicas p-
blicas se ha ido constituyendo en un campo de estudio cada vez
ms importante para la ciencia politica. Aunque no se pretende
presentar aqui la genealogia de este campo particular, nos parece
importante, debido a su poca difusin tanto en los crculos acad-
micos como politico-administrativos colombianos y latinoameri-
canos, introducir al lector en algunas consideraciones acerca del
desarrollo del estudio cientfico de las politicas pblicas. La mayo-
ra de los autores atribuyen la aparicin de este enfoque al creci-
miento del intervencionismo del Estado en muchos aspectos de la
vida social de nuestras sociedades, independientemente de sus ni-
veles de desarrollo. Este crecimiento de las intervenciones estata-
les, particularmente despus de la Segttnda Guerra Mundial,
constituye una cara del llamado Estado de Bienestar o Estado
Providencia y coincide tambin con un desarrollo importante de
las ciencias sociales .
Es realmente a partir de los aos sesenta del siglo XX que los
cientficos sociales, politlogos, socilogos y economistas se inte-
resaron por el estudio de la accin pblica. El movimiento se ini-
ci en los Estados Unidos para ganar progresivamente el Viejo
Continente, en particular los pases escandinavos y Gran Bretaa.
En los aoS la ola se transmiti a Alemania para tener
luego, en los ochenta, una acogida casi planetaria como lo de-
muestran las temticas de los congresos mundiales de sociologia y
de ciencia politica a partir de esta poca.
Mientras tanto, los investigadores latinoamericanos se dedica-
ron ms bien a estudios clsicos de ciencia administrativa como el
anlisis de las especificidades de la burocracia estatal en Amrica
latina. En este C" n <P .n mo
8
NIVERSIDAD NACIONAl DE COLOMI!III
de Derecho 11
.
B!IL.IDTI!:GA
ANDRil-No&RDTH
Osear Oszlak (1979; 1986) y Bernardo Kliksberg (1971) en Ar-
gentina con sus numerosos estudios sobre las relaciones entre
burocracia, Estado y sociedad civil. El mundo hispnico se con-
tagiar realmente del estudio de las polticas pblicas en la ltima
dcada del siglo XX. En Espaa se destaca en el ao 1992 la
publicacin de la traduccin al castellano del libro de os france-
ses Mny y Thoenig, Politiques publiques (1989), y en Mxico, hay
que subrayar los importantes trabajos de divulgacin de Aguilar
Villanueva (1992). En Colombia, Salazar Vargas (1992) puede
declarar que el estudio de las polticas pblicas constituye una
"nueva perspectiva de anlisis", casi treinta aos despus de su
inicio en los Estados Unidos!
Este retraso se explica probablemente por la constitucin tar-
dia, en Colombia, de la ciencia poltica como disciplina autnoma
alrededor de programas de formacin universitaria (ver Stichez,
1994). En gran parte de las universidades tanto pblicas como
privadas, las facultades de Derecho tienden a monopolizar y a
limitar el campo politolgico a la descripcin de las instituciones
polticas: es an frecuente que stas llamen abusivamente sus
pregrados como de "Derecho y Ciencias Polticas". La Universi-
dad de los Andes, en la cual se fund el primer Departamento de
Ciencia Poltica del pas y primera institucin de educacin supe-
rior (privada) que ofrece la carrera de Ciencia Poltica desde 1968,
slo introduce el estudio de las polticas pblicas como una asig-
natura especfica de pregrado en la segunda mitad de los aos
noventa. La apertura de vatios programas de pregtado en ciencia
poltica a partir de mediados de los noventa (Universidad Nacio-
nal de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Universidad
del Cauca, Universidad Colegio Mayor de Nuestra Seora del
Rosario) ha facilitado la introduccin de la temtica. Al parecer, el
<<despegue>> del inters acadmico por el anJisis de las polticas
pblicas en Colombia, se est acelerando en estos ltimos aos
por la inclusin del tema en varios postgrado; ge.stin pblica,
de derecho administrativo y de ciencia poltica .. fin particular se
destaca la Escuela Superior de Administracin Pblica la. cual in-
. ' " '
troduce progresivamente, ms all del esfudio clsico deJa admic
nistracin pblica, el anlisis de las

e!'i S\lS
r
POLI1CAS PBLICAS
postgrados al final de los aos ochenta. Alejo Vargas, titular de la
ctedra ''Teora del Estado y polticas pblicas" en uno de estos
postgrados puede afirmar que en ese momento "dicho tema era
relativamente extrao en nuestro medio acadmico" (Vargas
Velsquez, 1999:7). Los currculos de los distintos programas de
pregrado en ciencia(s) poltica(s) del pas han introducido igual-
mente el estudio de las polticas pblicas. Entre stos se destaca el
programa de pregrado de la Universidad del Cauca que previ,
desde su apertura en 1996, un nfasis en el rea de las polticas
pblicas.
La literatura cientfica colombiana enfocada al estudio de las
polticas pblicas es todavia ms reducida. Aparte de los textos ya
mencionados, se destaca el anlisis de Moncayo (1990) -pionero
en Colombia del tema- sobre polticas urbanas desde una pers-
pectiva neomarxista y el libro de Wiesner (1997), el cual propone
un breve anlisis crtico de algunas polticas pblicas colombianas
para promover y defender una perspectiva neoinstitucionalista en
su vertiente econmica (ver captulo I), actualmente en boga. Ms
recientemente, se publicaron interesantes trabajos como los de
Pedro Medellin (1998) y Alejo Vargas Velsquez (1999); sin em-
bargo, son trabajos que resultan de esfuerzos individuales. Todava
no existen comunidades acadmicas en el rea para permitir la
realizacin de trabajos de investigacin profundos sobre polticas
pblicas en Colombia.
LA CONSTITUCIN DEL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS
COMO CIENCIA DEL ESTADO EN ACCIN
Como ocurre con muchas disciplinas nuevas, el anlisis de las
polticas pblicas se elabor a partir de la confluencia de vatios en-
foques. La ciencia poltica tradicional consideraba en los aos cin-
cuenta y sesenta que las polticas pblicas lpolicies, en ingls) eran variables
dependientes de la actividad poltica !politics). Lo que interesaba a los
politlogos de entonces se situaba por lo tanto <<rO arriba>>: los pro-
blemas de la participacin electoral, las distorsiones de representa-
cin poltica, la competencia entre partidos polticos. Se presupona
que las polticas pblicas no eran ms que el resultado, el producto,
S
D<
1,
1:' fa<uitad de Demcl!o
ifJ A
ll 1 R L 1 O T rt ft A .

la consecuencia de los gobernantes o de quienes estaban represen-
tados en el sistema mediante los partidos polticos.
El inters por el estudio de la poltica como <<producto>> lpolicy)
de la actividad poltica lpo/itics) tuvo que venir desde otros horizon-
tes. Por un lado, especialistas interesados en ayudar a los decisores
polticos enfocaban sus preocupciones hacia una interrogacin prag-
mtica: cmo lograr, a partir de los intereses constituidos, la
implementacin de las buenas>> polticas, eficaces y eficientes? Se
trataba de disear la buena metodologa -las recetas- para lograr el
buen gobierno>>. Esta preocupacin correspondi a las orientacio-
nes de la corriente llamada policy science. En Amrica latina esta ten-
dencia -ms normativa que explicativa- se tradujo en la oferta de
numerosos cursos y programas acadmicos, ubicados en los mr-
genes de la ciencia administrativa y de la gestin pblica, llamados
<<gobierno>>, traduccin del trmino ingis government. Por otro lado,
la fascinacin por los mtodos explicativos cuantitativos desarrolla-
dos por los economistas y el desdn de stos por todo lo que no era
cuantificable, tendia, de hecho, a excluir el factor poltico de las ex-
plicaciones relativas a las polticas pblicas. Los economistas, ayuda-
dos en esto por un cierto marxismo ortodoxo, buscaban las causas
de las variaciones de polticas pblicas en los factores econmicos
ante todo. Como lo subraya Thoenig (1990), el imperialismo de la
ciencia econmica lleg hasta cifrar la parte imputable a factores
sociales y polticos en la explicacin de las polticas pblicas en un
15%. El resto, o sea el 85% de una poltica pblica, encontraba,
segn ellos, una causa en los factores econmicos!
De al surgi una pregunta capital: Does politics matter? (Sharpe,
Newton, 1984) Tiene importancia la actividad poltica? Esta pre-
gunta, fundamental, por no decir vital, para la disciplina politolgica,
va a polarizar el debate y las investigaciones sobre el tema de los
factores determinantes de las polticas pblicas y, a la postre, sobre
el papel del Estado. De estos debates -enriquecidos, de un lado,
por una gran cantidad de investigaciones empiticas y, del otro, por
la tradicin europea de reflexin sobre el Estado como institucin
que trasciende la sociedad- va a aparecer progresivamente un en-
foque especfico, con sus mtodos y de -investigacin
propios, llamado policy anafysis o anlisis de ls. pplticas
1 .
i '
i
POL.inCAS PBUCAS
(Mny, Thoenig, 1992: 13-15). La pregunta de quin gobierna y
cmo, es sustituida por cmo y quin elabora e implementa una
poltica pblica (Lagroye, 1991:437). En lugar de centrar su estu-
dio en el Estado, el anlisis de las polticas pblicas desplaza el
centro de inters hacia la actividad concreta del Estado, la cual es
considerada como una variable independiente y as volcar la pre-
gunta de esta forma: tienen importancia las polticas pblicas? o
de qu modo las polticas pblicas determinan la poltica, las ins-
tituciones y el Estado? Adems, este enfoque permitira a travs de
la reconstruccin de una poltica pblica "sacar a la luz a actores
esenciales que un anlisis en trminos de poltica de partido, parla-
mentaria o gubernamental no permitira mostrar" (Mny, Thoenig,
1992:16-17). En otros trminos, el anlisis de las polticas pblicas
tiene como objetivo principal la concreta de los ac-
tores que intervienen en un proceso de definicin, de decisin y de
implementacin de una poltica que busca poner a la luz las posi-
ciones, intereses y objetivos de esos actores (Lagroye, 1991:439).
El anlisis de las polticas pblicas se realiza a partir de una
metodologia de investigacin aplicada al qu y al cmo hacer del Es-
tado, y desplaza el punto de observacin hacia el lado de sus pro-
ductos o outcomes. En pocas palabras, se concibe como la ciencia
del Estado en accz"n o, ms precisamente, como una metodologa
de investigacin social aplicada al anlisis de la actividad concreta
de las autoridades pblicas. Este enfoque permite esclarecer, a partir
de una nueva clave analtica, una parte del trabajo de las autorida-
des pblicas que quedaba a la sombra con los enfoques tradicio-
nales de la ciencia administrativa, el derecho, la sociologia o la ciencia
poltica clsica. Entre las numerosas definiciones propuestas, Dye
(1976) seala que el anlisis de las polticas pblicas tiene que ver
ms con la explicaqn que con la prescripcin, pues consiste en
una indagacin rigurosa de las causas y las consecuencias de las
polticas pblicas y que, finalmente, se esfuerza por desarrollar y
probar hiptesis generales sobre las causas y las consecuencias de
las polticas pblicas por medio de la acumulacin de investigacio-
nes empiticas de relevancia general.
Sin embargo, el carcter prctico y a la vez terico del enfoque
denominado anlisis de las polticas pblicas hace_que el centro de
fJ
NIVERSfDAD NACIONAL DE COLOII!!!IA 15
Facultad de Derecho
ENeL.IUTEIIA
inters de los analistas, independientemente de su orientacin pol-
tica, est fuertemente determinado por las problemticas polticas
dominantes del momento: de las dificultades del modelo del Es-
tado de bienestar en los aos sesenta y setenta (dficit de resulta-
dos), pasaron a su crtica en la dcada de los aos ochenta
(corporativismo, burocratizacin) y a la respuesta neoliberal en los
aos noventa (privatizaciones). Los analistas de los aos sesenta se
enfocaron particularmente sobre el tema de la implementacin de
las decisiones. En los aos setenta el tema principal fue el anlisis
comparativo de los modelos de Estado providencia; y luego, en
los aos ochenta, el centro de inters se desplaz hacia la proble-
mtica de la constitucin de las agendas gubernamentales y de las
configuraciones (sistemas, redes, comunidades) de actores que in-
fluyen en las polticas pblicas (Iboenig en Duran, 1999:5). Final-
mente en los aos noventa, con la ola neoliberal, muchos analistas
'
-preocupados por la eficiencia de la gestin pblica- debatieron
alrededor de la reforma administrativa con la famosa <<nueva ges-
tin pblica>> (new public management) y se increment el inters por
la evaluacin de la accin pblica.
'(-,':_,,

..
- _,_,.. ..,-
----
1
.1
j
PoLirrCAS PlffiuCAS
CAPTULO I
CONCEPTOS, TEORAS Y HERRAMIENTAS PARA
EL ANLISIS DE LAS POrinCAS PBUCAS
1. Los CONCEPTOS DE ESTADO Y DE POLTICA PBLICA
Desde hace varios aos los libros dedicados a analizar el papel
del Estado y a plantear la necesidad de transformarlo, de redisearlo
o de <<modernizarlo>> se han multiplicado'. Oszlak (1994), por ejem-
plo, habla de la necesidad de n:definir las fronteras entre el Estad.o
y la sociedad. En Amrica latina, en particular, -1en un contexto de
globalizacin de los mercados, de conformacin y consolidacin
de bloques regionales como el Alena, el Mercosur, el Pacto Andino
y e\ ALCA- tal reflexin sobre el papel y el modo de insercin del
Estado en sus sociedades aparece como de actualidad
2
El nuevo
c n t e ~ poltico y econmico internacional, as como las exigen-
cias nacionales, regionales y locales para aumentar la democracia,
la participacin, la autonona y para fortalecer, por ejemplo, las
medidas para la proteccin del medio ambiente, ponen a los Esta-
dos frente a nuevas problemticas. Esta nueva agenda poltica
-<ue se suma a los habituales problemas de las polticas soClesy
econmicas de inequidad, pobreza creciente, violencia, terroris-
mo, corrupcin e inseguridad- influye sobre el funcionamiento
1
Ver, entre otros, los libros de Osborne y Gaebler (1993) y de K.liksberg
(1994).
2
El debate alrededor de la llamada Tercera Va>> constituye un ejemplo de
esta redefinicin (ver Giddens, 1998; Blair, Santos, 1999).

NIVERS!DAD NACIONAL. DE COL"OIIIelil.

17
Faculta41 de Derecho .
' .
IS+aLIEITEDA .
_..:......,
del Estado. Por ejemplo, la integracin y la consideracin de las cues-
tiones ambientales, por naturaleza transversales o int.ersectoriales,
provocaron cambios institucionales importantes (Bradford, 1994:18).
En la mayora de los pases, si no en todos, la legislacin sobre este
tema se fortaleci y se crearon nuevas instituciones y polticas.
Al mismo tiempo, los anlisis del Estado se han renovado con
un cambio radical de perspectiva impulsado por los enfoques pro-
movidos desde el denominado <<anlisis de las politicas pblicas>>.
Como lo indican Mny y Thoenig (1992:77) al citar un autor esta-
dounidense (Ashford, 1976), "en lugar de interrogarse sobre las
consecuencias de las estructuras institucionales sobre las polticas
( ... )", es preciso inverrir la pregunta e .interesarse por la manera
como las politicas aprobadas e implementadas por el Estado re-
flejan la distribucin del poder y de las funciones en ste; de modo
que politicas pblicas se vuelvan un medio para describir el
institucional y cmo- suS variaciones pueden ser
atribuidas a las estructuras mismas. Las politicas se convierten en
un .'anlogo' de las instituciones, mis que en un conjunto de deci-
siones ms o menos eficientes, efectivas _o racionales" (Mny y
Thoenig, 1992:77). ,
El anlisis de las politicas pblicas ofrece una renovacinde los
estudi;s para la comprensin del Estado y de sus acciones .. Un
eXaffien minucioso de las actividades estatales, en vario(teihas, ha
sido realizado en los Estados Unidos como E_uropa,Esc
tos estudios, muy a menudo, han sacado a l.a luZ- la a
veces importante, entre las intenciones iniciales de1 I.stado o del
legislador y las realizaciones concretas. De esta forma ;:1 eje
las politicas pblicas ha contribuido a ver el Estado CO"c
consagracin o reverencia. Los aportes d la sociol<)gia ore
gallizaciones al anlisis de las politicas pblicas har mciddo. ta!i-
bin de manera significativa a esta trivializacin del Estado
(Friedberg, 1993:95-96) o, incluso, a su decaimientO>> como "sis-
tema de accin especfico con vocacin (o pretensin) de coordi-
nar los otros sistemas de accin" (Leca, Jobert, 1980: 1164).
Para nosotros, no trata de reducir el Estado a una organiza-
cin comn y corriente; sin embargo, pensamos que y
sus instituciones p.ueden ser: analizados __com? .a;


.,::
--q
:.
1
PoLfnCAS PBUCAS
travs de las cuales los agentes pblicos (elegidos o administra
vos) persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a de-
mandas sociales y, a la vez, como configuraciones de organizaciones . -
y de acciones que estructuran, modelan e influyen tanto en los pro-
cesos econmicos como en las clases o grupos de inters, (Mny,
Thoenig, 1992: 76-77). En otras palabras, la especificidad del Es-
tado y su centralidad, en particular por su pretensin de monopo-
lizar en un territorio determinado el uso legitimo de la violencia
fsica (Weber, 1987:45) y simblica (Bourdieu, 1993:51), no pue-
den y no deben ser admitidas a priori. Es por medio del anlisis de
la accin, de la capacidad concreta y de los mecanismos de regula-
cin reales en las reas que estas organizaciones y configuraciones
de organizaciones llamadas Estado pretenden regular que el mis-
mo debe aparecer como Estado real. Friedberg (1993:180) for-
mula esta idea de la siguiente manera: "el sistema politico y el Estado
corresponden a un conjunto de sistemas de accin parciales y
entrecruzados cuyas caractersticas y lmites, influencia e impacto,
no existen a priori, mas son temas de investigacin".
El Estado es una institucin que formaliza unas reglas de juego
en mbitos pretende regular. Lo hace por medio de la
promulgaq6\'; de textos jurdicos y administrativos, de la creacin
de organizaciones y de redes de interaccin que sirven de enlace
(relais) (Crozier, Friedberg, 1977:166ss) entre la organizacin y el
entorno pertinente en el cual desea desarrollar su accin. De modo
que se consideran las leyes, el derecho en general, y las instituciones
estatales como un intento formal de modificacin, en un cierto
sentido, de las reglas de juego en los mbitos escogidos. Las poli-
ricas pblicas, entendidas como programas de acciones, represen-
tan la realizacin concreta de decisiones, el medio usado por un
actor en particular llamado Estado, en su voluntad de modificar
comportamientos mediante el cambio de las reglas de juego ope-
rantes hasta entonces. Sin embargo, tanto para el actor estatal como
para el investigador, el proceso que conlleva a una decisin reviste
una singular importancia. En efecto, la decisin, expresada por lo
general bajo una formulacin juridica, representa la cristalizacin
de un momento en el estado de la relacin de fuerzas entre los.
.. distiotos actores que intervienen en el proceso de definicin de
..
ANDR-NO& RaTH
reglas del juego. Pero es claro que el nmero de actores es limitado
Y -selectivo: no entra cualquiera, ni como quiere, en el proceso de
decisin; por lo tanto, la configuracin de estos actores es ya reve-
ladora del reparto del poder en el seno del Estado as como del
tipo de relaciones y de integracin establecidas entre ste y su en-
torno. De manera que a travs del anlisis de estos procesos pol-
ticos, que legitiman y concretizan la orientacin de las polticas
pblicas, es posible dar cuenta empricamente del tipo de Estado,
de su evolucin y transformacin.
1.1. EL EsTADO
Siguiendo a Burdeau (1970) se puede decir que para que exista
el Estado no basta la presencia de las condiciones objetivas que
definen un Estado: un territorio, una poblacin y una autoridad.
El Estado, en su concepcin moderna, corresponde a un proceso-
cultural e ideal por medio del cual la idea de un: poder no
individualizado se concreta histricamente (Burdeau, 1970:33). El
nacimiento del Estado moderno se produjo en Europa occidental
y corresponde a condiciones estructurales y culturales especfcas,
Ahora bien, el encuentro entre la idea del Estado y una sociedad
especfca, por lo general, no corresponde a las condiciones que
reinaban en Europa occidental en ese entonces; por lo tanto, la
construccin del Estado toma formas y contenidos variables .. In-,
cluso en el seno del marco europeo numerosos estudiosoS intenta_.:.
ron explicar por medio de variables de tipo econmico, cultural o
geopoltico las variaciones existentes entre los diferentes modelos
de Estado que se forjaron en la historia (ver Kriesi, 1994; Braud;
1997). El Estado apareci como la solucin que se impuso de
manera progresiva, y probablemente de manera riconsciente, :>ara
resolver la crisis de la sociedad feudal (Badie, 1997:131). El
do no se impuso tal y como lo conocemos hoy de manera furnec
diata y uniforme. Se trata de un proceso largo ;de
poltica que se caracteriza principalmente __ .
progresivo de la centralizacin del poder en eLEstad"o pqr.unladoc
y, por otro, por la integtacin social y poltica de la
modalidades y condiciones variables (Kriesi,
20
i
1
1
)
l
1
\..
Poi.inCAS PBLIG4S
En Europa -por medio de una dinmica competitiva en los
planos militar, econmico y simblico- los seores feudales fue-
ron arrastrados en un proceso de institucionalizacin y de diferen-
ciacitn de la funcin poltica, principalmente con la creacin de
instituciones especializadas en una tarea particular como, por ejem-
plo, el ejrcito, el cuerpo de polica, una administracin fiscal per-
manente, diversos parlamentos, etc. (ver Braud, 1997:106ss). De
este proceso resulta una concentracin de varios recursos de po-
der -ante todo ejrcito, polica, tributos, justicia, derecho- que ter-
mina en algunos casos en la monopolizacin exclusiva de stos en
provecbo del Estado (Bourdieu, 1994:101ss). Una de las marcas
ms sobresalientes del Estado moderno es la monopolizacin por
parte de ste del uso legtimo de la violencia fsica sobre un tertito-.
rio determinado, segn la famosa definicin de Max Weber (1987).
El proceso y el grado de concentracin y de institucionalizacin de
estos distintos recursos es necesariamente especfico a cada caso.
El estudio de estos procesos permitirla la comprensin de las va-
riaciones existentes entre los diferentes model'?s de Estado.
En otras partes del mundo la implementacin del modelo es-
tatal moderno y su desarrollo queda marcado por su medio de
adopcin (ver Badie, 1992a), en particular por la ausencia del pa-
sado feudal (Badie, 1997:141), el cual en cierta forma haba prepa-
rado poco a poco el advenimiento del Estado moderno. La
transferencia del concepto occidental de Estado al seno de otra
sociedad implic un proceso de adaptacin particular en relacin
con la historia de la sociedad especfica. Segn Badie, en la mayo-
ra de los casos la importacin del modelo de Estado occidental
ha sido la obra de lites nuevas que buscaron alcanzar "objetivos
propios muchas veces con finalidades de emancipacin" (Badie,
1992a:81). La historia de los procesos de independencia de los
Estados latinoamericanos es particularmente ejemplar de una cons-
truccin estatal elitista sin mayor participacin de los pueblos. Hubo
claramente un proceso de centralizacin de la autoridad bajo la
forma de una construccin estatal pero con una integracin extre-
madamente reducida de la poblacin.
Fuera del escenario europeo se puede, con Badie, subrayar la
falta de rigor en el uso del concepto de Estado para designar
'21
__ ___j
ANvRE-NotJL RmH
"toda construccin de un poder del cual la centralidad no es ni
verificada ni"(. .. ) medida"(Badie, 1992b:207ss). Es as como en las
sociedades en desarrollo los principios de soberania, de territoria-
lidad y de unicidad del orden institucional -fundamentos del Esta-
do moderno occidental- no estn sino parcialmente establecidos
desde la ptica sociolgica (Badie, Birnbaum, 1982). Si bien es
cierto que el Estado en desarrollo tiende, por lo menos terica-
mente, hacia la realizacin de este objetivo, en muchos casos es
ms un Estado desde el punto de vista del formalismo jurdico,
que desde el punto de vista de la realidad sociolgica.
La inexistencia del Estado, tomado en sentido estricto, es par-
ticularmente evidente en el continente africano y en el mundo
musulmn. En estas regiones la obediencia y la lealtad de los habi-
tantes hacia la forma Estado, elemento importado de la cultura
occidental, estn fuertemente limtadas por los lazos comunitarios
o religiosos', lo que dificulta la constitucin de una sociedad civil
compuesta de ciudadanos tal como se los concibe en el mundo
occidental (Badie, 1992b). En estos casos los derechos tradiciona-
les, consuetudinarios y comunitarios estn an muy presentes, lo
cuallimta la constitucin y el dominio de una cenrralidad de po-
der de tipo Estado moderno occidental. Sin embargo, hay que
reconocer que Amrica latina, poniendo entre parntesis el mundo
indgena, ha sufrido por razones histricas una importante
<<deculturizacirl. Las poblaciones del continente ameticarib han
sido ms receptivas a los derechos occidentales (Rouland, 1990:116-
117) y a sus concepciones polticas, que frica y que los pases
orientales y musulmanes. La importante emigracin europea al
Nuevo Mundo explica probablemente esto.
Pero a pesar de la <<receptividad>> de Amrica latina,' es _de
anotar que el aparato estatal no ha sido capaz de penetrar todos
los espacios Tiene que enfren.tar numerosas resistencias
3
Incluso en Europa, la Iglesia Catlica ha sido dw:ante largo tiempo una
estructura de podex en competicin con el Estado rutd
22 ,.. ""'

.,
1
l
PolirrCAS PBUC4S
constituidas en otros centros de poder. Si nos referimos a los
criterios weberianos de definicin del Estado (Weber, 1987:45),
parece ser que pases como Per, Colombia, Mxico y Brasil, no
los cumplen. En efecto, tanto el monopolio de la violencia legti-
ma como el monopolio del control territorial no son realidad. A
veces la importacin del modelo del Estado occidental ha podi-
do traducirse en una hibridacin entre caractersticas importadas
y caractersticas endgenas que termina en una forma de inven-
cin poltica (Demelas, 1992). Sin embargo, es comn el hecho
de que, ms all de una rpida lectura jurdica, las estructuras
estatales estn sobrepuestas o yuxtapuestas a espacios sociales
que escapan en gran parte a su influencia (Badie, 1992b: 216-
217). As que las tendencias desde los aos ochenta hacia la re-
duccin del 'Estado', debido a la crisis de la deuda y a la ola
neoliberal, restringen todava ms su influencia en estos espacios
sociales y su consecuencia es que "los aparatos burocrticos
institucionales an se desfasan ms de los espacios sociales y se
encuentran con una creciente ilegitimidad e ineficacia" (Baclie,
1992b:218). En esta' condiciones la crisis del Estado, y su nece-
saria redefinicin, se vuelven un fenmeno recurrente.
Segn Badie (1992b:223-224), una de las consecuencias de este
dbil anclaje de las instituciones estatales en la sociedad es la reduc-
cin de los costos de la manipulacin de stas. Por la poca influen-
cia real que ejercen estas instituciones en las sociedades en desarrollo
resultan ms fcil los cambios institucionales, la bulimia legisladora
y la proliferacin de instituciones: este activismo potico adminis-
trativo queda en gran parte ilusorio y simblico. La incapacidad
del <<Estado>> tanto para implementarse realmente como para
curar eficazmente sus polticas contribuye todavia ms a su ilegiti-
midad y a situarse como exterior --o mejor como intruso- a la
sociedad que pretende regular.
Sin embargo, es de anotar que este dficit de implementacin
(implementation gap) no es ooa exclusividad de las' sociedades en de-
sarrollo o no occidentales; es ms bien, en distintos grados, un
fenmeno universal. Las resistencias ejercidas por los actores que
se encuentran en los distintos espacios sociales perifricos frente a
las intervenciones normativas del Estado central, aparecen tanl.'-'
S
NIVERSIDAD NACtONAl DE COLOMI!Ii\
3
1
Facultall de Dereciu>
.

bin en los paises desarrollados (Delley, 1993:24-25). Es probable
que la amplitud de estas distorsiones entre derecho y hechos no
sea la misma en los dos contextos. Pero la complejidad de los
problemas, o mejor, la percepcin actual de su complejidad au-
menta la dificultad de implementar soluciones, ya que stas tam-
bin se vuelven cada vez ms complejas (Papadopoulos, 1995).
Pero, tal vez, las sociedades latinoamericanas no son ms que una
caricatura de las sociedades desarrolladas? Es como una suerte de
tipo ideal (en el sentido weberiano del trmino) realmente existen-
te, donde algunas caractersticas de estas ltimas aparecen como
ampliadas en las primeras. La actualidad de temas como la co-
rrupcin, prevaricato y clientelismo tanto en Francia, Italia, Espaa
o Suiza, como en los Estados Unidos argumentaran en este senti-
do. Amrica latina bien podra ser este Occidente extremo que lleva
por ttulo un libro de Rouqui (1987). De manera que, ms all de
las diferencias y similitudes entre Estados situados de uno y otro
lado del Atlntico, stos se enfrentan a problemas similares, pero
con una diferencia de grado, para imponerse en espacios territo-
riales y sociales a los cuales pretenden dominar.
Si se generaliza se pudra imaginar qut: todas las
toman posicin a lo largo de un continuum en el cual se encontra-
ran, de un lado, las sociedades sin instituciones separadas, sin dife-
renciacin social de cualquier tipo, es decir sin Estado como tal, y
del otro lado, las sociedades con una diferenciacin social mxima
y en donde el Estado sera la mediacin obligatoria de las relacio-
nes interndividuales
4
Cada uno de los conjuntos de instituciones
que constituyen los Estados actuales ocupa una posicin entre es-
tos dos extremos opuestos. Es as como para Amrica latina es
claro que por los rasgos histricos comQnes, sus Estados presen-.
___ --'.: ..... \;. V:,.
J
4
Esta idea se acerca a los conceptos de comunidad y sOciedad en TOrui.eS o
de solidaridad orgoica y de solidaridad mecnica en Durkheim. Sin
go no atribuimos un sentido evolutivo global obligatorio del uno hacia el
otro.
, ..

24j ""
l
1
--------.,
1
1
1
1
1
J
PoL.JnCAS PBUCAS
tan similitudes. Las posiciones de estos Estados a lo largo de este
continuum, y a pesar de tener tambin historias especficas para la
construccin de cada Estado en particular, estn tan relativamente
cercanas que permiten que se hable de un tipo de Estado pecular
a Amrica latina, es decir, de un Leviatn criollo (Kaplan, 1989:59).
Pero el Estado no es una entidad homognea. Si se prosigue en
la misma lgica se puede deducir que, ms all de las similitudes
generales, la posicin de cada una de las instituciones que confor-
man a cada Estado tampoco ser idntica. Los mltiples segmen-
tos estatales ocuparn posiciones variables a lo largo de este continuum
segn las condiciones sociales e histricas que han estructurado e
influido la pretensin de cada poder estatal especfico de ejercer
-o de no ejercer- su dominacin en un espacio social en particu-
lar. De modo que el Estado se encuentra como en el centro de un
entrecruzamiento complejo de sistemas de accin. Esto obliga al
investigador a multiplicar los anlisis para dar cuenta de las dife-
rencias y explicarlas.
El Estado -como otros actores sociales conJos recursos que
tiene a su disposicin- busca incidir o modificar en sentido
la regulacin operante en un espacio social preciso. En el marco de
un Estado de derecho, es la adopcin de una reglamentacin jur-
dica que legitima la implementacin de su estrategia. La definicin
de la estrategia estatal legitima es el resultado de la movilizacin de
ciertos actores, pblicos y privados, con intereses contradictorios.
Por lo tanto, las polticas pblicas son el resultado de estas
movilizaciones; por eso el anlisis de las polticas pblicas se cons-
tituye en una puerta de entrada para la comprensin del Estado y
de sus relaciones con la sociedad.
1.2. LA POLTICA PBUCA
Para definir el objeto o el concepto de poltica pblica es tradi-
cional partir de la dificultad semntica que existe en espaol con el
trmino politica. Es preciso sealar por lo menos tres acepciones
que se encuentran cobijadas por la misma palabra y que el idioma
ingls s distingue. Primero, la politica concebida como et.mbito
del gobierno de las sociedades humanas, pon9 en ingls. Segundo,{
25
ANDR-Nof'LRmH

la poltica como la actividad de organizacin y lucha por el control
del poder, politics en ingls. Y, finalmente, la poltica como designa-
cin de los propsitos y programas de las autoridades pblicas,
poliry en ingls. Claramente, nuestro propsito tiene que ver en es-
pecial con esta ltima. acepcin.
En la literatura especializada existe una gran cantidad de defini-
ciones del concepto de poltica pblica. Por ejemplo, Hedo y
Wildavsk:y (197 4:xv) han propuesto para ello una definicin sim-.
pie: "una poltica pblica (policy) es una accin gubernamental diri-
gida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma"; Mny y
Thoenig (1986:8) proponen una definicin cercana; para ellos la
poltica pblica es "la accin de las autoridades pblicas en el seno
de la sociedad", luego, segn los mismos autores (1986:12), la
poltica pblica se transforma en "un programa de accin de una
autoridad pblica". Para otro autor (Dubnick, 1983:7) la poltica
pblica "est constituida por las acciones gubernamentales -lo que
los gobiernos dicen y lo que hacen con relacin a un problema o
una controversia (issue)...C'. Compartimos con Hogwood (1984:23)
la opinin de que de todos modos una definicin del concepto de
poltica pblica queda muy subjetiva. Segn l, "para que una po-"
ltica pueda ser considerada como una poltica pblica, es preciso
que en un cierto grado haya sido producida o por lo menos trata-
da al interior de un marco de procedimientos, de influencias y de
organizaciones gubernamentales". Ms recientemente, Muller y Surel
(1998:13) consideran que una poltica pblica "designa el proceso
por el cual se elaboran y se implementan programas de accin
pblica, es decir dispositivos poltico-administrativos coordinados,
en principio, alrededor de objetivos explcitos".
Autores colombianos han definido la poltica pblica como
"el conjunto de sucesivas respuestas del Estado (o de \.uf gobierno' .
especfico) frente a situaciones consideradas socialmente como
problemticas" (Salazar, 1999:50) o como "el conjunto de sucesi-
vas iniciativas, decisiones y acciones del rgimen poltico frente a
situaciones socialmente problemticas y que buscan la resolucin
de las mismas o llevarlas a niveles manejables" (Vargas Velsquez,
1999:57). Estas definiciones, en particular la primera, nos parecen
. limitadas porque dejan pensar que las
>,;
26
'

1
1
f


1
1
(
1
POLinC4S PBUG4S
todo respuestas, o sea que dan la impresin de un Estado nica-
mente reactivo a eventos exteriores a l.
A partir de estas definiciones se puede considerar que hay cuatrO
elementos centrales que permiten identificar la existencia de una
poltica pblica: 'implicacin del gobierno, percepcin de proble-
mas, definiciones de objetivos y proceso. Entonces es posible decir
que una poltica pblica existe siempre y cuando instituciones estata-
les asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estima-
dos como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado
a cambiar un estado de las cosas percibido como problemtico. Es
de anotar que en muchas ocasiones la respuesta a nn estado de las
cosas considerado problemtico por parte del sistema poltico es
consecuencia de otra poltica o de una .poltica anterior. Es decir que
la accin es, adems, causa de nuevos problemas (Dubnick, 1983:5).
Por otra parte, hay que tener en cuenta que la accin guber-
namental se desirrolla para y a travs de actores sociales. Son
seres humanos quienes la conciben, la deciden y la implementan,
e igualmente los destinatarios de ella, directa o indirectamente,
son personas.
Para concluir y arriesgar una definicin personal considero que
una poltica pblica designa la existencia de "un conjunto confor-
mado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesa-
rios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo
menos parcialmente, por una institucin u organizacin guberna-
mental con.la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacin percibida
como insatisfactoria o problemtica" (Roth, 1999a:14).
De al1i se puede decir que el anlisis de las polticas pblicas
tiene como el conjunto de dispositivos confor-
mado por:
a) los objetivos colectivos que el Estado considera como desea-
bles o necesarios, incluyendo el proceso de defmicin y de forma-
cin de stos,
b) los medios y acciones procesados, total o parcialmente, por
una institucin u organizacin gubernamental, y .
e) los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las conse-
cuencias deseadas como las imprevistas.
27
'
......,-_
En resumen, el anlisis de las polticas pblicas consiste en exa-
minar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidos
por el Estado para transformar parcial o totalmente la sociedad
as como sus resultados y efectos.
Para completar y permitir la operacionalizacim> de esta defi-
nicin es necesario relacionarla con un campo de aplicacin. Es
claro que la poltica pblica existe slo en la medida en que seala
su campo de accin. No tiene mucho sentido hablar de la poltica
(policy) de un Estado como tal. Su objeto tiene que ser enunciado.
De manera que existe una poltica (pblica) econmica, social, ex-
terior, etc. Mediante esta operacin se admite explcitamente una
distribucin de la realidad en distintos campos, sectores y tetrito-
rios -poltica social francesa, china, suiza, colombiana, etc.-, ideal-
mente independientes los unos de los otros. Esta distribucin revela
ya de por s una concepcin del mundo. De esta forma cada po-
ltica pblica tiene su campo de intervencin reservado que puede
ser objeto de vatios subtetritorios y subdivisiones para los cuales
generalmente se fijan objetivos ms especficos (por ejemplo, la
poltica educativa se subdivide en poltica universitaria, poltica de
educacin media, etc.). lo general, las instituciones polticas y
los organigramas de los ministerios y de las administraciones refle-
jan la concepcin prevaleciente en torno a la divisin tanto secto-
rial como espacial de la realidad.
Finalmente, y siguiendo a Muller y Surel (1998:14), es preciso
sealar que la poltica pblica no existe <<naturalmente>> en la realidad,
sino que se trata a la vez de una construccin social y de una cons-
truccin de un objeto de investigacin. Esto implica dificultades para
la identificacin de sus contornos exactos. Una simple observacin
de las acciones de las autoridades y de sus efectos muestra que la
delimitacin de la pertenencia de stas a una u otra poltica pqblica es
un ejercicio mucho ms complejo de lo que se podra imaginar
inicialmente. Dnde situar la frontera entre la poltica ambiental y l
poltica agropecuaria? La definicin misma de la poltica constituye
ya un terna de controversia, de debate y de lucha poltica para los
actores poltic0s. De forma similar la definicin, implcita o explci-
ta, de una poltica pblica hecha por el analista, es igalmente una
decisin que no se encuentra exenta de :..;,;9 .' 'Pf<';;
''
28. "'
. -.
' .
PoLJrrC4S PBUCAS
, 2. Los ENFOQUES TERICOS
El anlisis de las polticas pblicas no es una nueva teora sobre el
Estado, la sociedad o la poltica. Ms que de una nueva teora, se
trata de un desplazamiento del ngulo de anlisis o del punto <fe
observacin; por lo tanto, los enfoques tericos utilizados por los
estudiosos de las polticas pblicas reflejan el mundo terico a dis-
posicin de todo cientfico social. En esta seccin se trata, sin ms
pretensin, de sealar las tres grandes posturas tericas relacionadas
con. el Estado y las polticas pblicas: las teoras centradas en la socie-
dad, las que se centran en el Estado y las teoras mixtas o intermedias.
2. 1. l.AS CENTRADAS EN LA SOCIEDAD .
Para un primer grupo de teoras el Estado es considerado como
una variable dependiente de la sociedad. Es fundamentalmente el
estado de las relaciones de fuerzas entre, las diferentes
clases, fracciones de clases o naciones, y segn.'ottos, entre indivi-
duos y grupos que determina la eleccin de las polticas desarrolla-
das por la institucin estatal. En este grupo de teoras centradas en
la sociedad (society-centered) se encuentran, de un lado, los enfoques
marxistas, neomancistas y la corriente de la teora de la dependen-
ci:m. Del otro lado, por su posicin ideolgica totalmente opuesta,
se encuentran los enfoques racionalistas (racional choice), pluralistas,
elitistas y de escogencia o eleccin pblica (pub/ic choice)'- A pesar de
5
Los trabajos de la escuela del public choice, los cuales se inscriben general-
mente en la corriente neoliberal, consideran que es preciso estudiar las fa-
llas de las instituciones pblicas mediante una aplicacin de los conceptos
del individualismo metodolgico (el individuo es racion:l y egosta) para
explicar las escogencias polticas e institucionales. Esta corriente se dedicar a
mostrar que las burocracias pblicas y los mecanismos de representacin
poltica son los responsables del crecimiento de los presupuestos pblicos
y que la solucin consiste en volver al Estado mnimo (Duran, 1990: 232).
Ver ms adelante en el numetal 2.3.3. y tambin en el captulo III.
las diferencias ideolgicas entre estos dos grupos de teoras, ellos
tienen en comn considerar al Estado como dependiente; es decir,
que minimizan la capacidad y el impacto que las instituciones p-
blicas, sus agentes y los valores pueden tener sobre las elecctones
hechas en materia de polticas pblicas,
2.2. LAs TEORAS CENTRADAS EN EL ESTADO
Un segundo grupo de teoras privilegia un enfoque en el cual el
Estado tiende a ser independiente de la sociedad. El Estado funciona
como un selector de las demandas y un proveedor de servicios.
La accin pblica es principalmente un resultado de las elecciones
realizadas por los decisores polticos y por los altos funcionarios
pblicos. Se trata de un enfoque centrado en el Estado (state-cen:ered).
Son los individuos y los grupos que ocupan el Estado qutenes
determinan de manera esencial las elecciones en materia de polti-
cas pblicas. En este grupo se sitan los enfoques decisionistas (mo-
delo racional, a racionalidad limitada, incremental, incluso, como
caso limite, el modelogarbage can)'. Tambin entra en_esta categora
el enfoque burocrtico o neoweberano segn el cual las elecciones
pblicas resultan de los conflictos y competicin entre distintos
grupos y clanes (tecnocrticos) en el seno del Estado. Es de anotar
que algunas posturas neomarxistas se acercan tambip a este. gru-
po de teoras'. Todos estos enfoques tienden a m-
fluencia de los cambios y de los actores situados en l entorno
social, econmico, poltico e internacional del Estado para expli-
car las elecciones de polticas pblicas.
6
Ver captulo III. - . . .
7
Particularmente Poulantzas quien, en la linea del estructuralismo de
Althusser, da inicio a una serie de investigaciones sobre polticas urbanas a
partir del reconocimiento de la existencia de relativa
Estado para explicar decisiones que, de lo conttano, estanan en,contradic-
cin con el postulado marxista del determinismo
Thoenig, 1992:58-Gsr
30:---




1
2.3 .. LAs ;TEORAS MIXTAS
Para fmalizar, existe un tercer grupo de desarrollo ms re-
ciente, que trata de situarse en una posicin mediana frente a los
dos grupos anteriores. Rechaza de un lado el racionalismo
economicista o social que predomina en el primer grupo y, por
el otro lado, se niega tambin a ver a la sociedad como sometida
a un Estado que se encuentra, adems, cautivo de una minora
(segundo grupo) (Mny, Thoenig, 1992:46). En este tercer grupo
se ubican posturas y opciones tericas y polticas muy variadas
como el neocorporativismo, el neoinstitucionalismo, el anlisis
de redes y la teora de la accin, entre otros. Estos enfoques
tericos intentan tomar en consideracin, con todas las distincio-
nes y variaciones que existen al interior de ellos, tanto factores
internos (state-centered) como externos (society-centered) en su expli-
cacin de l. accin pblica y de las polticas pblicas. Se trata
tambin, en cierta forma, de sustituir la bsqueda de las relacio-
nes causales unvocas para tratar de aprehender la sociedad como
un tejido de relaciones ms complejas, de interrelaciones ms
que de relaciones, de interdependencia ms que de dependencia.
Es una consecuencia de la te!].dencia contempornea de conside-
rar las interacciones entre sociedad y Estado ms en sus dimen-
siones horizontales (el uno y el otro son socios) que verticales (el
uno domina al otro o viceversa) y de sealar la interpenetracin
creciente entre las esferas pblica y privada.
Si el anlisis de polticas pblicas es posible a partir de cualquier
posicin terica, consideramos sin embargo que las del tercer gtupo
permiten desarrollar investigaciones a partir de posiciones ms abiertas
y por lo tanto ms susceptibles de realizar aportes novedosos. Con-
siderar a priori que la poltica pblica es resultado de las presiones .
sociales o econmicas (society-centered) o de la racionalidad de los bu-
rcratas o de los polticos (state-centered), tiende a limitar de antemano
la investigacin en un ejercicio de confirmacin de la validez de una
teora en particular, o de fortalecer el ncleo duro de un paradigma
cientfico. En cambio, observar y sopesar los diferentes elementos
que inciden en la construccin y desarrollo de una poltica pblica sin
prejuicios sobre su origen (mterno o externo a las
. JI-, - -
tatales) aparece como ms favorable a la verificacin de hiptesis
explicativas novedosas. Si se considera que el Estado no es una
institucin homognea, es probable que el Estado aparezca fuerte
en algunos periodos, dbil en otros, fuerte en algunos sectores y
dbil en otros (JY[errien, 1993:91). Esto sin perder de vista que es
posible que la poltica pblica surja, a pesar de todo, como un
resultado de una configuracin de poder de tipo state-centered o
society-centered, pero slo de manera e:x post, es dec:rr como conclu-
sin de la investigacin.
Las teoras pertenecientes al primer y al segundo grupo son
tan suficientemente conocidas como para que no sea necesario
presentadas de manera ms exhaustiva. Cosa diferente es lo rela-
cionado con las teoras del tercer grupo que se desarrollaron en
estos ltimos quince o veinte aos. Por eso se presentan a conti-
nuacin estos enfoques' tericos -neocorporativista; de entrama-
do, en sus distintas vertientes; y los elementos fundamentales de
las principales corrientes desarrolladas en el marco del neoins-
titucionalismo- que han permitido renovar la reflexin sobre la
accin pblica. Es preciso sealar que existe al interior de estos
enfoques un amplio espectro de posturas ideolgicas.
2.3.1. EL ENFOQUE NEOCO&PORATIVISTA
El modelo de Estado corporativista consiste en la existencia de
relaciones privilegiadas o exclusivas entre un nmero relativamen-
te reducido de grupos o gremios y el Estado. Fue el modelo de
los Estados europeos de los aos treinta, particularmente con el
fascismo. La renovacin de esta corriente se debe al inters suscita-
do en los aos setenta en Amrica latina por encontrar una lectura
a los regimenes autoritarios del cono sur. Es a partir de all que
Schmitter, figura central del enfoque neocorporativista, defini lo
que entiende por neocorporativismo, en contraste con el modelo
pluralista, como "un sistema de representacin de el
cual las unidades constitutivas se organizan en un nmero .J4nitado
de categoras nicas, obligatorias, no competitivas, de
manera jerrquica y diferenciadas a efectos reconoci"
das o autorizadas (si no creadas) por el Estado, que les
32 . , .. ,
.
.. _.,
'.
Y
'
1
_1
1
1
.,
1
1
PorrCAs PBUG4S
deliberadamente el monopolio de la representacin dentro de sus
categoras respectivas" (Schmitter, 197 4 en Meny, Thoenig, 1992:66).
Con este enfoque, las polticas pblicas ya no se conciben como el
resultado de la competicin entre grupos, como se postula en el
modelo pluralista, o entre clases o fracciones de clases como en
los modelos de inspiracin marxista, sino como el fruto de una
negociacin entre el Estado y los representantes de los grupos
sectoriales involucrados. Igualmente, los estudios neocorporativistas
han mostrado que el Estado tampoco haba estado controlado
por un grupo reducido de tecncratas, sino que se revel frag-
mentado tanto horizontal (entte ministerios) como vertcalmente
(entre centro y regin) (JY[ny, Thoenig, 1992:70). Ver al Estado
entrelazado de manera compleja -con una multitud de grupos ha
facilitado el desarrollo de una reflexin ms amplia sobre las rela-
ciones entre funcionarios y grupos de inters de todo tipo. Las
teoras de entramado, en su diversidad, con sus conceptos de red
y de comunidad, representan de cierta fon11a una flexibilizacin y
, extensin de la teora neocorporativista.
2.3.2. LAs TEOIAS DE ENTRAMADO O NEIWORKJ IHEORY
En los ltimos veinte aos un enfoque basado en la teora de
las redes (networks theory), llamado tambin de entramado, ha per-
mitido desarrollos interesantes. Una red se deflne generalmente
como un conjunto de relaciones de un tipo especfico {por jem-
plo de colaboracin, de apoyo, de control o de influencia) entre
un conjunto de actores (Lazega,1994:293).
Esta concepcin tiende a considerar que las fronteras entre lo
estatal y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puen-
tes entre estas dos esferas. Las polticas pblicas se conciben como '
el resultado de interrelaciones e interdep_endencias entre varias
instituciones, grupos e individuos .que conforman una red de
influencia mutua y en donde las jerarquas reales no siempre son
las que formalmente estn establecidas. Cada poltica, por su sin-
gulardad, tendr una red distinta de actores que el analista tratar
de . descubrir. El anlisis de red se concibe entonces como una
metodologia descriptiva y de <<modelizacim> inductiva de la estruc-

NIVERSIDAD NACIONAL DE COlCJMellll

3
... __ ---_
Faculta<i de Derecho .
B>ISL>DTIUIA .. L,J, ,, 'l
tura de relacin entre nn conjunto de actores. En esta concepcin de
anlisis, tienen mayor importancia las relaciones entre actores que sus
caractersticas o atributos individuales (Lazega, 1994:293).
En el campo de las polticas pblicas existen por lo menos tres
enfoques que se fundamentan en esta concepcin de entramado o
de redes: la red de poltica (poliry nefwork), la comunidad de poltica
(poliry community) y las coaliciones de <<militantes (advocary coa/tions).
En estos enfoques se proponen modelos de interaccin entre
los diferentes actores de la poltica pblica, modelos que pueden
tomar distintas formas segn el tipo de participantes (actores p-
blicos o actores privados) y segn el tema de la poltica. Se permi-
te as la ampliacin del campo de anlisis a actores no institucionales.
Uno de los principales puntos en comn de estos enfoques se
encuentra en el recbazo a la distincin tradicional entre proceso de
decisin y proceso de implementacin.
Una primera definicin considera que de poltica o
poliry networks son mecanismos de movilizacin de recursos pol-
ticos en situaciones en las cuales la capacidad para tomar decisio-
nes, formular o implementar- programas es ampliamente
distribuida o dispersa entre distintos actores tanto pblicos como
privados. Una red de poltica se define por sus actores, relacio-
nes, lazos y sus lmites. Una red est conformada por un ncleo
relativamente estable de actores pblicos y de organizaciones
privadas; son estructuras htbridas de colaboracin, de enlace y
de apoyo a la actividad poltica gubernamental (po/itica/ governance)
(Marin, Mayntz, 1991:41-42).
POUCY NETWORKY POUCY COMMUNITY
Distinguir los conceptos de network y de community no es .siempre
evidente. Sin embargo, se puede retomar la diferenciacin propues-
ta por Rhodes (en Faure y al., 1995:112). Este autor ha establecido
una tipologa con base en un continuum en el cual de un lado se n-
contrarian las issue networks y del otro las poliry communities. Lasprime:
ras se aproximan mucho a la teora pluralista, y se caracterizan .por
ser redes de intercambio de informaciones en las cuales cada . .orga-
nizacin queda relativamente autnoma de las dems;
--
1
1
l
l
1
1
Po!lrrCAS PBUCAS
en las segundas -las <<comunidades de poltica>>- se establecen rela-
ciones ms estrechas, de tipo oligrquico o corporativista. En estas
comunidades los miembros y sus relaciones son ms bien estables,
con una interdependencia fuerte y con un grado importante de ais-
lamiento de la red respecto del exterior (por ejemplo, el caso de
algunos segmentos del Estado con ciertos gremios).
Otro autor considera que el trmino network (red, entramado)
es un trmino genrico para sealar a todas las formas posibles de
arreglos de cooperacin entre actores (Kriesi, 1994:392ss). Kriesi
pone en evidencia la existencia de varios tipos de redes segn el
grado de desarrollo del sistema de las asociaciones de inters (gre-
mios) y el grado de fuerza o de debilidad del Estado. El cruce de
estas dos variables permite entonces establecer la existencia de cua-
tro tipo de redes (cuadro 1-I):
1-1.- TIPOS DE REDES
Fuente: Kriesi (1994). Adaptacin A. Roth
- Red de concertacin. Se caracteriza por un nmero bajo de actores,
el cierre de su acceso para otros actores, la centralizacin y la esta-
bilidad de su funcionamiento.
- Red de cooperacin sectorial. En ella interviene un nmero relativa-
mente alto de actores pblicos y pocos actores privados. Su acceso
es cerrado para otros actores y funciona de manera descentraliza-
da y estable.
- Red de intervencin. Est caracterizada por nn nmero relativamente
bajo de actores pblicos y numerosos actores privados. Es cerrada
para otros actores. Su funcionamiento centralizado es inestai;>]<:;;,',.f

;35 '

-'"\,
- Red de presin. Su caractersticas son un nmero alto de participan-
tes y la apertura de su acceso para otros actores. Su funcionamien-
to es descentralizado e inestable.
A partir de esta propuesta el anlisis de situaciones particulares
permite establecer clasificaciones y comparar modelos de
implementaciones de polticas teniendo en cuenta la capacidad del
Estado en distintos sectores y paises.
ADVOCACY COAUTIONS
Este modelo desarrollado por Sabatier (1988) est constituido
por la combinacin de una misma concepcin de la implementacin,
pero basada en dos fuentes. En primer lugar, en la existencia de
comunidades de poltica>> lpo/iry communties) que compiten entre s
para el dominio conceptual (y material) sobre uno u otro tema de
polticas pblicas. Estas comunidades son definidas como "el con-
junto de actores, personas provenientes de varias organizaciones tanto
pblicas como privadas (responsables de entes gubernamentales, de
gremios, polticos, acadmicos e investigadores) que comparten una
serie de valores y de creencias acerca de algn problema y que se
coordinan en su actividad y en el tiempo para alcanzar sus objeti-
(Sabatier, 1988). La inJportancia dada por este enfoque a las
ideas, a los simbolos, a los valores y a las creencias en las polticas
pblicas (ver Edelffian, 1991) hablar, segn algunos auto-
res, de un enfoque cognitivista (Muller, Surel, 1998:47). Este enfo-
que estara caracterizado por su intento de entender las polticas
pblicas como matrices cognitivas y normativas que conforman
sistemas de interpretacin o de representacin de la realidad y en tos
cuales los actores pblicos y privados insertan sus acciones.
En segundo lugar, el modelo Advocaq Coa/itions considera que el
proceso de implementacin es fundamentalmente un proceso de apren-
dizaje poltico, entendido como los cambios relativamente estables del
pensar y de los comportamientos causados por la experiencia y.el.<<tino>>
que resultan de la actividad poltica (ver tambin captulos N y VI):
A partir de estas dos fuentes Sabatier propone un. modelo de
explicacin de los cambios en las polticas pblicas en el largo plazo
debidos a la .influet1cia estas comunidades. o coaliciones
1

1
. \
1

PDL17CAS PBUCAS
de .<<militantes>> (advocary coa/tions) a lo largo del proceso de definicin
e implementacin de la poltica.
Este modelo se presenta de manera ms exhaustiva en el estudio
de las polticas ambientales de Colombia en el captulo VI.
2.3.3. EL ENFOQUE NEOINSTITIJCIONAL
El enfoque neoinstitucional, propuesto inicialmente por March y
Olson (1984; 1989), se centra en el estudio del papel de las instituciq-
nes. Las considera como un factor esencial para la definicin del
marco en el cual se desarrollan los comportallr.ientos individuales, la
accin colectiva o las polticas pblicas (nstitutions do matM). Los
autores pretenden superar el institucionalismo tradicional-centrado
en el estudio de los entes poltico-administrativos- y rechazar las
perspectivas reduccionistas de tipo society centered o state centerefl a
favor de una perspectiva de interdependencia entre instituciones so-
ciales y polticas relativamente autnomas (teora del tercer grupo,
ver numeral2.3. de este captulo). Por eso la definicin de las institu-
ciones que proponen los autores no se limita aJ estructura formal.
Para ellos se deben incluir en la definicin del concepto no solamen-
te las reglas de procedimiento, los dispositivos de decisin, la forma
de organizacin, las rutinas y el tratamiento de la informacin, sino
tambin las creencias, paradigmas, culturas, tecnologas y saberes que
sostienen, elaboran y, a veces, contradicen estas reglas y rutinas. Las
son tafito un factor de orden como de de
sentido para las acciones realizadas por los actores. Es de anotar que
fa amplitud dada al concepto de institucin por los defensores de
este enfoque es tambin fuente de dificultades conceptuales y
metodolgicas: la distincin entre lo que hace parte de lo <<institucional>>
y lo que es exterior es ardua.Qu factores no son institucionales?
(ver Ross, 2000). La interrogacin central del enfoque en sus distin-
tas vertientes principales -histrica, eleccin o escogencia racional,
econmica o sociolgica- se sita en el anlisis de las condiciones de
produccin y de evolucin de estas instituciones y cmo stas, a su
vez, influyen en las dinmicas sociales y permiten as pensar el Esta-
do en interaccin (Muller, Surel, 1998:44). Este enfoque es revelador
tambin de un fenmeno de sociedad creciente_g_ue coni<lPr< o

NIVERS!OAD HACfOHAL DE COLOIII!M

Facult8111 de Derecho 7
BtWLIIiJTEIIA
constata que las instituciones, y el Estado en general, se encuentran
debilitados frente a los ciudadanos y a las organizaciones privadas;
evolucin que lo obligara a negociar su autoridad (Lane, 1995:224).
NEOINSTITUCIONAUSMO HISTRICO
El enfoque histrico se centra principalmente en la necesidad
de aprehender el Estado en una perspectiva de largo plazo y de
manera comparativa, al situar ste en el centro del anlisis. Los
investigadores que se inscriben en esta corriente buscan
conceptualizar la relacin entre las instituciones y el comportamiento
individual en trminos relativamente amplios. Ellos prestan parti-
cular atencin a las asimetrias de poder que derivan de la accin y
del desarrollo de las instituciones. Adems, tienden a percibir l '
desarrollo institucional como el resultado de una dependencia del
sendero l,path dependence) y de consecuencias imprevistas.
El concepto de dependencia del sendero>> describe la existencia
de movimientos cumulati.vos que cristalizan los sistemas de accin
y las configuraciones institucionales propias de una poltica pblica o
de un subsistema particular. Esta situacin va a determinar siempre
con ms fuerza un camino especifico para la accin pblica. En
otras palabras, la herencia institucional y poltica pesa sobre la selec-
cin de la accin pblica: no hay fabula rasa. Finalmente, los investi-
gadores intentan asociar el anlisis institucional a la influencia que
pueden ejercer factores cognitivos -como las ideas o la cultura-
sobre los procesos polticos (Muller, Surel, 1998:44-45 y 132-133).
Los principales temas de investigacin han sido, por el momento, el
anlisis en una perspectiva comparativa de las polticas sociales y
macroeconmicas.
NEOINSTITUCIONAUSMO Y ELECCIN RACIONAL
Esta corrie;.,te trata de incorporar en la escuela del racional choice
una dimensin complementaria centrada en el papel de las institu-
ciones como reductras de incertidumbre y como factor- deter-
minante para la produccin y la expresin de las preferencias de
los,.a<:;tores. Este enfoque partedel.postuladocderquelos
31!,
'
'
l
!...-.

'
\
'
'
' ..
.
POL.ITCAf PBliCAS
actores pertinentes tienen una serie de preferencias y gustos y que
se comportan de manera instrumerital, con base en una estrategia
calculada, es decir racional, con el fin de maximizar sus posibilida-
des de realizar estas preferencias (Muller, Surel, 1998:45). En esta
perspectiva la permanencia de las instituciones se explica por el
apego de los actores a stas, porque reducen la incertidumbre y
facilitan a los actores pertinentes satisfacciones duraderas que neu-
tralizan la competencia en el sector.
NEOINSTITUCIONALISMO ECONMICO
El origen de la corriente econmica del neoinstitucionalismo,
cercana a la que se acaba de presentar, se encuentra en la preten-
sin de construir una teora general de la interaccin entre los inte-
reses y las instituciones, vlida para el sector pblico. Para lograr
esto los autores se han propuesto recoger parte de la teora de las
escogencias o elecciones pblicas (teora del pub/ic choice) y parte del
paradigma econmico neoclsico.
La econona neoinstituciunal partr=: del postulado dr=: qur=: el
individuo no tiene que daptarse a las instituciones existentes, sino
a las instituciones que hay que cambiar, para facilitar a los indivi-
duos la consecucin de sus intereses con mayor efectividad. Es as
como este enfoque centra su atencin en el papel del Estado en la
definicin de las bases de los arreglos contractuales que fijan los
costos de transaccin
8
entr.e intereses e instituciones. Estos arreglos
8
Los costos de transaccin se'deflnen como "los recursos necesarios
medir tanto los atributos fsicos como legales de los bienes que se estn
cambiando, los costos de vigilar, patrullar y hacer cumplir los acuerdos y la
incertidumbre que refleja el grado de imperfeccin en la medicin y cumpli-
miento de loS trminos de intercambio( ... )". Se incluyen tambin los "Cos..:
tos de bsqueda e informacin, costos de arreglos y decisiones, costos de
accin de vigilancia y polica" (North y Coase, citados en Kahnanovitz,
2001:37). . ,,, nuo
"39
dependen bsicamente de las tecnologas existentes y de la dis-
ponibilidad de recursos naturales. Cuando estos elementos cam-
bian, entonces, se inicia un proceso en el cual el Estado puede
jugar un papel fundamental para minimizar los costos de tran-
saccin mediante la innovacin institucional. Los cambios
institucionales deben afectar la anterior estructuracin de los in-
tereses para lograr un equilibrio ms competitivo, con el fm de
evitar el mantenimiento o la creacin de rentas de situacin o de
rent-seekers que <<capturem> la poltica a su favor (Lane, 1995:227ss).
En esta concepcin, el Estado debe operar en el marco de una
competicin perfecta evitando que su intervencin, mediante sus
instituciones, perturbe el equilibrio competitivo del mercado: la
intervencin del Estado debe favorecer la disminucin de los
costos de transaccin.
Las implicaciones polticas de esta corriente son evidentes: por
ejemplo, Wiesner (1997) en su anlisis de las polticas pblicas co-
lombianas desde esta perspectiva neoinstitucional econmica, _su-
braya a lo largo de su estudio que es necesario cambiar el diseo
de las polticas pblicas para que stas, entre otras cosas, no res-
trinjan la competencia. Esta posicin tambin la defiende el eco-
nomista y ex marxista Salomn Kalmanovitz en uno des sus ms
recientes libros (2001 ), y quien descubre>> las virtudes del liberalis-
mo poltico y de la tica protestante para el desarrollo capitalista, y
lamenta la ausencia de estos factores en Colombia. Estas posicio-
nes conllevan, naturalmente, a concluir que es preciso modificar
"los marcos constitucional y macroinstitucional ( ... ) [de Colombia
para que stos ofrezcan las] condiciones conducentes a la mayor
eficiencia, a la mayor equidad y al logro de una utilidad para una
sociedad como un todo" (Wiesner, 1997:126). En otras palabras
se trata de implementar el programa poltico neoliberal de-
cin del Estado.
La orientacin poltica que se desprende de _vertiente del
neoinstitucionalismo tiende claramente a la reducci{m. de 1<
cin del Estado como regulador social, en favor de una regula-
cin ofrecida por la <<mano invisible>> de las fuerzas del.mercado.
Como lo seala Kalmanovitz (2001:29) "las reformas (de.orienta-
cin neoinstitucionalista) tendran que ver con reducir los obstcu-
40"''""-".'.:.
'' .; . _,,,
. :-"
-
.,._.
1

,
1
PoLinCAS P!IUCAS
los a la acumulacin de capital de largo plazo, reducir los costos de
transaccin y profundizar el desarrollo de las instituciones".
Esta postura analitica neoliberal es la que predomina desde hace
ms de un decenio en instituciones internacionales como el Banco
Mundial, el Fondo Monetario Internacional, etc. Con eso se en-
tiende la orientacin de las reformas estructurales que estas institu-
ciones imponen a los pases que acuden a ellas como condicin
para la obtencin de crditos (ver Stiglitz, 2002).
NEOINSTITUCJONALISMO SOCIOLGICO
La vertiente sociolgica del neoinstitucionalisrno se inserta en
una renovacin de las orientaciones y conclusiones de la sociolo-
ga de las organizaciones, pues contrariamente a sta, 1; s9ciolo-
ga neoinstitucional postula que la mayora de las formas y
procedimientos pueden ser entendidos como prcticas particu-
lares de origen cultural parecidas a los mitos y.::eeremonias inven-
tadas en numerosas sociedades. De esta forma el anlisis de las
organizaciones integra el estudio de las variables culturales en la
aprehensin de las condiciones de formacin y de funcionamiento
de las organizaciones. Desde esta perspectiva ampliada se des-
prende que los factores culrurales son instituciones, lo que incita
al anlisis de elementos cognitivos -entendidos como institucio-
nes culturales- que pesan sobre los comportamientos individua-
les y que determinan la legitimidad de las organizaciones (Muller,
Surel, 1998:46).
3. HERRAMIENTAS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS PBUCAS
Los enfoques tericos representan slo una cara de la realiza-
cin de una investigacin en polticas pblicas. El desplazamiento
del ngulo de anlisis ha obligado al investigador a desarrollar nue-
vos instrumentos. Poco a poco se ha construido una especie de
caja de herramientas en la cual el investigador encuentra conceptos
y modelos asociados a las distintas posturas tericas, que ayudan a
descomponer y a clasificar la hidra de las actividades pblicas en
elementos analticos ms comprensibles.
S
NIVERSIOAD NACIONAl. DE COL
Facultad de Derecho
Bf.aLIGTIEDA
Estos instrumentos permiten recolectar, organizar y clasificar
datos especficos a los objetos de anlisis. Ellos proponen una
simplificacin de la realidad por medio de la seleccin, la dispo-
sicin y la articulacin de varias categoras observables o con-
ceptuales. Son unas herramientas construidas especficamente para
recolectar, organizar, interpretar, entender y explicar datos sobre
las polticas pblicas; permiten observar la realidad a travs de
un filtro conceptual -los elementos de la clave analtica- con el
frn de facilitar su organizacin y entendimiento. Es preciso re-
cordar que "la recolecta de datos sin un modelo para organizar-
los resulta ser un ejercicio ciego, y disponer de modelos sin
recolectar datos no permite ninguna explicacin argumentada"
(Lane, 1995:73).
Dentro de esta caja de herramientas, se encuentran a dispo-
sicin de los politlogos y otros estudiosos varias como por
ejemplo: las tipologas -particularmente la tipologa de Lowi-
; las distinciones entre instrumentos de intervencin del Esta-
do; los programas de polticas pblicas y; finalmente, la ms
conocida de las herramientas, el ciclo de poltica o poliry rycle.
Esta ltima, sin duda alguna, es la ms conocida y utilizada, en
particular por sus cualidades heursticas y su flexibilidad de uso.
Obviamente, el uso de estas herramientas se puede hacer de
manera complementaria. A continuacin se presen_tan breve-
mente estas herramientas para luego detenerse un poco ms .de
tiempo en el poliry rycle. . " ,
3.1. LAS TIPOLOGAS
- i
,;_, --:
La inmensa heterogeneidad de las polticas y acciones pblicas
constituye un problema serio para el analista de poltica pblica.
Las tipologas buscan organizar las acciones-pblJ.cas para facilitar.
su anlisis y su comparacin nacional e internacional .. Por lo general
se tratan de encontrar los puntos comunes de las diferentes polti-
cas en momentos o temas distintos. Una clasifi-.
car las polticas consiste en distinguirlas a partir de uno o vatios
criterios objetivos. La mayora de las tipologas en poljticas. pbli,
cas se inspiran en la famosa

i
.l
1
PoririCAS PBUCAS
La clasificacin propuesta por Lowi distingue cuatro tipos de
polticas a partir del cruce de las siguientes dos variables indicativas
del modo de coercin utilizado por la poltica pblica:
- coercin que se ejerce directamente sobre el comportamiento de
los afectados versus coercin que se ejerce sobre el entorno del
comportamiento de los afectados; y
- coercin indirecta o lejana versus coercin directa o inmediata con
la cual opera la poltica pblica.
Si la coercin opera directamente sobre el comportamiento de
los individuos y es, a la vez, indirecta, se trata de una poltica distributiva.
Aqui el ejemplo son las polticas de prestacin de servicios indivi-
duales tales como una autorizacin para construir: el Estado distri-
buye individualmente un derecho.
Si la coercin opera sobre el entorno del comp=amiento in-
dividual y es indirecta, entonces es una poltica constitutiva o de infra-
estructura. Por ejemplo las reglamentaciones que afectan el
funcionamiento del sistema poltico, administrativo o la distribu-
cin del poder poltico.
Cuando la coercin ejercida por la poltica opera directamente
sobre el individuo y su efecto es directo o inmediato, se trata de
una poltica reglamentaria. Son las reglas como el Cdigo de Trnsito
o las de orden pblico que buscan regir los comportamientos de
los individuos bajo la amenaza de una sancin directa.
Si, frnalmente, la coercin acta sobre el entorno del compor-
tamiento del individuo y es directa, es una poltica redistributiva. Es el
caso de las polticas de redistribucin de los ingresos de un grupo
social hacia otro; cuando se cumple con algunos criterios generales.
El ejemplo tpico es el de las polticas de jubilacin.
A pesar de que la tipologa de Lowi es bastante sencilla y expl-
cita su operatividad no es evidente. Siempre queda difcil, en los
casos concretos, determinar si una poltica pertenece a tal o cual
categora debido a la multiplicidad de sus contenidos.
En Amrica latina, Oszlack (1986) ha desarrollado una aplica-
cin interesante a partir de la tipologa de Lowi en el caso de los
regmenes polticos latinoamericanos. El autor muestra la existen-
cia de una interdependencia entre el tipo de rgimen establecido y
las principales orientaciones de las polticas pblicas: Es as como
43
ANDR-NO!JL RoTH
los regmenes autoritarios burocrticos privilegian las polticas de
tipo reglamentario y de infraestructura; los regmenes democrti,
cos liberales prefieren las polticas redisttibutivas y, finalmente, los
regmenes neopattimoniales se quedan con las polticas dis ttibutivas
y simblicas.
OtraS tipologias han sido propuestas, por ejemplo, a partir de las
caracteristicas de integracin o fragmentacin del sistema de deci-
sin y de las estructuras de la demanda (Salisbury, 1968); o a partir
de los mtodos de conduccin poltica, de los instrumentos de ges-
tin administrativos, etc. (Mny, Thoenig, 1992:102). A partir de un
enfoque neomarxista, O'Connor (1973) ha propuesto clasificar las
polticas pblicas de los Estados capitalistas en dos categoras: las
polticas pblicas de acumulacin y las de legitimacin. Por otra parte, un
punto de vista estructuralista distingue tres clases de polticas pbli-
cas: las polticas hegemnicas, transaccionales y de dominacin (Vargas
Velsquez, 1999:64-65). Otra propuesta se interesa por el modo de
<<pilotaje>> o conduccin del cambio por parte del Estado: conduc-
cin mediante prescripciones, incitaciones, oferta de servicios o in-
formacin y persuasin (Zimmermann, Taddei, 1996:89-90).
Sin embargo, el anlisis comparativo de las polticas pblicas,
particularmente a nivel internacional, se enfrenta an a grandes obs-
tculos por la ausencia de datos homogneos, la dificil consecucin
de datos comparables y la abundancia de variables (ver Meny,
Thoenig, 1992:223ss). Tambin la tendencia de los investigadores a
proponer cada uno una tipologa nueva constituye una prctica ne-
fasta para la integracin de los resultados (Feick, 1990:179-225).
3.2. Los INSTRUMENTOS DE INTERVENCIN DEL EsTADO
El Estado tiene a su disposicin un catlogo. de instrumentos
de intervencin muy diversificado. Al disear una poltica pblica
el Estado decide sobre el uso de uno, otro o varios de estos'insttu,
mentas para su implementacin. El estudio de una poltica pblica/
en funcin de los instrumentos jurdicos que se han previsto e
implementado permite dar indicaciones sobre cmo: el Estado y
las instituciones han entendido el problem"' que .buscan resolver y
revela la concepcin predominante de la autoridad. El.lmJ.i_sis cqm,
., : .;:.
._... -
.-
PorrCAS PBUCAS
parativo de los mritos respectivos y de la eficacia de los instru-
mentos utilizados -expresados casi siempre bajo una forma jur-
dica- para enfrentar problemas similares en lugares o tiempos
diferentes puede ser una ayuda importante para el diseo de las
polticas pblicas.
En este sentido se pueden distinguir los siguientes instrumentos
de intervencin (Centre d'tude de technique et d'valuation
lgislatives ,Cetel, 2000):
- Instrumentos prescriptivos. Son aquellos que buscan modificar el
comportamiento .mediante la obligacin, la interdiccin y la
rizacin. Es el medio de accin tradicional del Estado y para su
implementacin es necesario prever las disposiciones de sancin y
los medios administrativos de coercin que aseguren su cumpli-
miento.
- Instrumentos incentivos. Con estos instrumentos no se pretende
obligar a un comportamiento mediante eL miedo a la sancin,
sino a inducir a una conducta mediante la, recompensa. Estos
instrumentos se diferencian de los anteriores por la naturaleza de
la sancin, la cual no es jurdica sino que puede ser moral, econ-
nllca o de hecho. En esta categora c::ntran in:strumentos de tipo
financiero como los subsidios, las tasas de incitacin negativa
-imponer una tasa sobre un producto para disminuir su consu-
mo, por ejemplo-. Se puede tambin pensar en una combina-
cin de stos (incentivos mixtos). Otra manera de actuar para el
Estado consiste en desarrollar instrumentos de informacin para
incitar a un comportamiento mediante la publicidad enfocada o
no a grupos de poblacin especficos, las sugerencias, las adver-
tenCias y los votos. En este ltimo grupo de instrumentos la coer-
cin no es fsica o econmica, sino que busca establecer una presin
social o moral para cambiar un comportamiento -alcoholismo,
tabaquismo-. Otra posibilidad es la de implementar instrunientos
educativos, los cuales consisten en entregar una informaciD:
cializada a un grupo de personas para que se formen en un sector
de actividad -por ejemplo las normas y las tcnicas de instalacin
de calentadores a gas para las personas activas en este sector-"'; En
este grupo de instrumentos se pueden tambin sealar los ;instruc
mentas edificantes. Se trata de reconocer y valorar el

NIVERSfDAO NACIONAl
Facultaol de Dere"""'
. . -LlGTlE
miento que se considera como ejemplar para los dems -pre-
mios, medallas, etc.- Finalmente, se pueden citar los instrumentos
de presin reglamentaria que son los que utiliza el Estado para
amenazar -como una espada de Damocles- la reglamentacin un
sector de actividad en el caso de que ste no sea capaz de lograr
los objetivos fijados por el Estado en la autorregulacin.
- Instrumentos de coordinacin. La multiplicacin de las polticas pblicas
obliga a desarrollar mecanismos de coordinacin entre ellas. L\ pla-
nificacin y los estudios de impacto son los principales instrumentos
a disposicin del Estado para esta funcin (ver captulos Ill y V).
- Instrumentos de organitfZcin y de procedimiento. La realizacin de una
actividad necesita de la definicin de unas modalidades para la
accin. Los instrumentos de organizacin definen el marco en el
cual se va a desarrollar el proceso de la poltica pblica. Este mar-
co puede ser formal -en el caso de una Comisin o un Concejo
municipal- o informal. Los instrumentos de procedimiento com-
plementan los instrumentos de organizacin y definen el proceso
formal de decisin y de administracin.
- Instrumentos matenales. El Estado tiene la posibilidad de propor-
cionar directamente los bienes y servicios, como, por ejemplo, la
educacin o la salud.
- Instrumentos de delegacin a socios. La evolucin reciente del papel del
Estado, particularmente en la lgica neoliberal, tiende a considerar
que las instituciones pblicas deben colaborar con organizaciones
privadas, paraestatales o con organizaciones no gubernamentales
(ONG) en la consecucin de sus objetivos en trminos de polticas
pblicas, particularmente en su ejecucin; Diferentes modalidades,
como la contratacin de servicios, los convenios colectivos o la dele:.-
gacin de tareas pblicas a actores privados entran en consideracin.
3.3. PROGRAMAS DE POLTICAS PBUCAS, PROGRAMAS POLTICOS
Y COMPLEJIDAD SOCIAL
La nocin de programa de polticas pblicas hace referencia a
un instrumento que tiene la ambicin de coordinar __e._integrar nna
poltica pblica determinada en un nivel macro .o. metapoltico.
modo que se entiende por programa d.e.
PoLiTICAS PBUC4S
mente una poltica pblica -definida por sus objetivos y sus me-
dios- sino un conjunto de polticas coherentes entre s y que se refie-
ren a una problemtica particular. El programa de poltica pblica
comprende entonces la definicin de las metas, de las estrategias y
tcticas, los anlisis prospectivos y retrospectivos (ver captulo V), la
coordinacin de las diferentes medidas necesarias, las medidas de
implementacin y los mecanismos de evaluacin (Cetel, 2000).
Con un criterio vecino al precedente algunos juristas han desa-
rrollado una reflexin sobre la evolucin de la concepcin del
derecho como instrumento de regulacin de la sociedad. En par-
ticular Willke (1991), inspirado en la teora sistmica de Niklas
Luhmann (1989, 1993), propone una clasificacin de las polticas
pblicas en relacin con la concepcin del <<pilotaje>> juridico de la
sociedad. El autor desarrolla su propuesta a partir del diagnstico
sobre la incapacidad del Estado y del derecho en adecuar y garan-
tizar la gobemabilidad de las sociedades complejas (Willke, 1991:66).
A partir de all, Willke distingue tres programas polticos diferentes
que corresponden a tres concepciones del derecho que predomi-
naran en las distintas formas histricas del Estado: los programas
contcionales en la poca del Estado liberal clsico (Estado-gendar-
me), los programas ftnahzados para el Estado intervencionista (Es-
tado providencia) y los programas relacionales para la fase
contempornea del Estado (ver Amselek, 1982).
Los programas condicionales son las polticas pblicas que se
fundamentan en una concepcin causal de tipo si ... , entonces ... .
Esta concepcin ha permitido al Estado resolver con xito los
problemas sencillos y los conflictos comunes de regulacin social
mediante la rep1;esin. La complejizacim> de las relaciones socia-
les ha provocado la emergencia de los programas polticos <<fina-
lizados>> propios del Estado intervencionista o de bienestar, es decir,
la emergencia de polticas que aspiraban a alcanzar objetivos socia-
les y econmicos determinados, con el apoyo de un derecho fina-
lizado articulante de medios y objetivos. El instrumento de
regulacin social principal, en este caso, es el dinero. Para terminar,
debido al grado de complejidad alcanzado por las sociedades
occidentales, en las cuales el Estado est, de un lado, sobrecargado
y, del otro, con una capacidad de <<pilotaje>> reducida, se
es necesario desarrollar programas relacionales. En este caso, los
autores hablan de una concepcin jurdica Tiflexiva, pues consideran
el derecho reflexivo como la solucin a los problemas producidos
tanto por la <<sobrerreglamentacim> del Estado intervencionista,
como por ellaisserfaire (dejar hacer) del liberalismo (Cetel, 2000).
El derecho reflexivo pretende favorecer una capacidad de
ernpata en relacin con los dems sistemas; es decir, propiciar la
interaccin entre las distintas esferas sociales mediante la organi-
zacin de negociaciones y concertaciones (consideradas corno
lugares de aprendizaje de la empatia) para facilitar la autorre-
gulacin de los sistemas mediante reglas de procedimiento y de
organizacin al interior de los campos de problemas especficos.
Igualmente se pretende garantizar por esta va la formulacin de
las metas legislativas indicativas (Willke, 1992; Papadopoulos,
1995). En este esquema el Estado tiene un papel de coordina-
cin entre los actores sociales ms que de direccin (El Estado
como pn"mus inter pares segn la teora sistmica de N. Luhmann;
ver Garcia Amado, 1988; Roth, 1995; Faria, 2001). I.a bert;l-
mienta principal de regulacin (el medium) ya no es la fuerza o el
dinero, como en los programas polticos anteriores, sino la in-
formacin (Willke, 1991: 82-83).
La poltica de lucha contra el alcoholismo permite darnos cuenta
de las consecuencias de estos cambios de enfoques. En un primer
momento se desarroll un programa <<condicional>> basado en la
represin: el consumo de alcohol era prohibido (por ejemplo, los
Estados Unidos durante el tiempo de la prohibicin). Poste-
riormente, con u.n programa finalizado se pens en reducir
consumo de alcohol mediante la sancin>> econmica: no. se pro-
hibe el consumo, sino que se imponen impuestos disuasivos sobre
la venta -por ejemplo Suecia y los Estados de bienestar en gene"
ral-. Por ltimo, un programa relacional>> consider que medinte
la informacin a los consumidores (campaas de prevencin), se
lograa convencerlos de las ventajas de no consumir alcohol.
Mediante el desarrollo de esta perspectiva, y a partir de,una
reflexin sobre las dimensiones de la complejidad .spcial y. sus.
implicaciones para la regulacin social, PapadopO:ulos (1995) ptoc
pone una tipologia de las diferentes polticas. pblicas en
48
PorlrrCAf PBUCAf
la informacin y desplegadas con ms vigor y frecuencia por los
Estados. La clasificacin se realiza segn cuatro estrategias de
implementacin predominantes: las polticas basadas en la negocia-
cin (convenios colectivos, participacin), en la delegacn -<ontrata-
cin externa a empresas privadas o a ONG-, en la coordinacin y la
mediacin y, finalmente, las polticas que descansan sobre el saber
(ejemplo: las comisiones de tica).
- 3.4. ELPOUCYCYCLE
El poliry rycle propone una descomposicin de la poltica pbli-
ca en una serie de etapas o de secuencias lgicas. Es as como esta
herramienta propuesta por Jones (1970) distingue s;in_cQ_fases .enl!t
vida identificacin de un
problema, formulacin de soluciones, toma de dedsiil,
implementacin y evaluacin (ver cuadro 2-I).
Esta clave de lectura tiene la ventaja (y la de presentar
la poltica pblica como una sucesin de seqencias que correspon-
den a la representacin clsica y racional de la poltica con sus distin-
tos escenarios y actores. Adems, el modelo es lo suficientemente
general como para permitir su utilizacin para cualquier poltica, y
facilita la delimitacin del objeto de anlisis. Debido a estas cualida-
des es frecuente que los mismos actores de las polticas pblicas
utilicen el poliry rycle como un modelo normativo para la accin.
Primero, en la fase I, una situacin es percibida como .proble-
mtica por los actores polticos y sociales. Idealmente los partidos
polticos, los sindicatos y gremios traducen en su lenguaje el pro-
blema que perciben a travs de la expresin de sus miembros; se
solicita entonces una accin pblica y se busca que el problema
est inscrito en la agenda del sistema poltico (agenda settin!J. En la
segunda _fase, una vez lograda la inscripcin en la agenda guberna-
mental, la administracin trata de elucidar el problema y propone
una o varias soluciones al mismo (policy formu/ation). ,Tercero, los
actores e instituciones autorizados para tomar la decisil:l (gobier-
no, parlamento) examinan la o las soluciones y deciden
la respuesta. La cuarta fase concierne a la implementacin prctica,
de la decisin_ (o su no implementacin!) Por lo-.!
ANDR-NofJL.Rnm

o
,..._
a-
....

"'

_,
-?
"'
"' "'

tl
:..
(.)

o,
...

.
.....
..;
50
N'
"'
"' e
btJ
a
u
o
""'
....
"'
"
::E
u
"el
ll
:e::.
u
8
u

l
o

a
---
"el
"'
'"' o
"el
"'
8
8

u
&:

1
.
PminVJS PBUC4S
administracin la encargada de implementar la solucin escogida
por el decisor; es decir, de traducir la decisin en hechos concretos
(implementa/ion). Al final, la respuesta dada al problema y los impac-
tos causados por su implementacin son evaluados por los acto-
res sociales y polticos (poh'cy evaluation) y pueden dar pie a un reinicio
de todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta (retroaccin -
fiedback) o suprimir la poltica (program termination).
Sin embargo, aunque esta lectura parece seductora, es evidente
para cualquier observador de la vida poltica, que en la realidad las
cosas no funcionan segn este esquema lineal. Ah se encuentra
todo el inters por la herramienta: J ones considera su modelo como
un tipo ideal. De hecho, el proceso de una poltica pblica puede
perfectamente iniciarse en cualquiera de estas fases, obviar una u
otra fase o invertir las etapas. Adems, cada fase est encerrada en
un sistema de retroaccin que afecta las otras fases. Otra ventaja
del modelo es que rompe con la visin jurdica tradicional, la cual
es sustituida por un enfoque ms sociolgico y politolgico que
permite inscribir, por ejemplo, el momento simblico de la deci-
sin en un contexto mucho amplio y realista. La decisin ya
no aparece como ese acto central donde la competencia jurdica,
como expresin del poder simblico del derecho, prima sobre las
dems. La decisin aparece muchas veces en la realidad sociolgi-
ca y politolgica como la ratificacin de todo un proceso social y
poltico anterior en el cual intervienen varios actores. Igualmente,
el impacto de la decisin est revaluado a travs del anlisis de la
implementacin. No es raro que la decisin (o la no decisin) que
realmente afecta la vida de los ciudadanos se encuentre ms <<rO
abajm> de la decisin formal.
3.5. CONSIDERACIONES CRTICAS AL PQUCY CYCLE
El enfoque del policy cycle ha permitido un desarrollo importan-
te del rea del anlisis de las polticas pblicas para la ciencia pol-
tica y para las ciencias sociales en general. Se han logrado avances
significativos en la comprensin de la accin del Estado a
las numerosas investigaciones empricas que suscit el enfoque; siil
embargo, el modelo tiene sus limitaciones y ha
-_
ANvR-NotlLRom
sas crticas, de las cuales surgieron otras propuestas para el anlisis.
A contiouacin vamos a presentar algunas de las priocipales crti-
cas que se han hecho al enfoque policy cyck, las cuales han contribui-
do al desarrollo de los enfoques llamados del <<tercer grupm>
presentados anteriormente.
El modelo del policy rycle de Jones dispone de importantes ven-
tajas para el anlisis, como su focalizacin sobre los procesos ms
que sobre una u otra institucin; como el hecho de desagregar la
politica pblica en segmentos para facilitar el anlisis y como su
orientacin hacia el estudio de los efectos concretos, pero estas
mismas ventajas tienden a sesgar el anlisis. Por ejemplo, Sabatier
(1988:129ss) critica el modelo por su incapacidad de dar explica-
ciones de carcter lgico por medio de la formulacin y compro-
bacin de hiptesis. No permite responder a preguntas de tipo
cules son las condiciones que transforman el proceso de una fase a
otra? Otra limitacin .es la tendencia a situar la evaluacin slo al
final del proceso. Sego Sabatier los actores u observadores reali-
zan, formal o informalmente, operaciones de evaluaciones a todo
lo largo del proceso. El modelo tambin tiende a privilegiar un
enfoque <<de arriba hacia abajo (top-down) que favorece el punto de
vista del legislador (ver captulo III). Un anlisis que privilegia de-
masiado la perspectiva legalista e institucional no es satisfactorio
para aprehender una poltica pblica compleja con un sinnmero
de medidas e interacciones. Por ltimo, el dcoupage o recorte de la
politica en varias etapas distiotas -conceptual y temporalmente, y
bajo una presentacin lineal- dificulta mostrar las conexiones en-
tre las fases (dnde empieza y dnde termina una fase?) y el ca-
rcter reiterativo de los ciclos.
Algunas crticas se centran particularmente en la dificultad que
presenta el modelo para el anlisis de la implementacin de Jaspoli-
ticas pblicas. En efecto, la separacin de las fases de formulacin,
decisin, implementacin y evaluacin resulta ser una operacin-muy
compleja. El policy cyck postula que la implementacin es una etapa
postdecisional, y que la administracin encargada ejecuta la politica
sego los textos escritos; por lo tanto, si se presentan problemas
durante la implementacin se trata de un problema tcnico que se
puede mejorar. Para Yanow (1987), en la actualidad,. ya es
r
1
\

l

l
t
;
1
1
J
l
\
1
l
\
i
1
}
\
PoriTICAS PBUCAS
considerar la implementacin como una mquina. Los ejecutores
de la politica estn inscritos en un contexto histrico, social y cultural
especfico y, a partir de este contexto, los actores de la implementacin
realizan un trabajo de interpretacin y de traduccin del sentido y
del significado de un texto sego su propio sistema de valores. Exis-
ten, por lo tanto, una Mgica interpretativa de la ejecucin de las politicas
y una cultura de la poltica pblica. De manera que la lgica de la
implementacin se fundamenta sobre las interpretaciones que hacen
de la norma los ejecutores. No hay implementadores neutrales.
Yanow (1987) propone entonces un enfoque cultural para explicar
la implementacin de las politicas pblicas: los investigadores, en vez
de preguntarse cul es la implementacin existente, deberan ms
bien indagar sobre cmo los ejecutores y los destinatarios han inter-
pretado la norma, para luego analizar la implementacin en funcin
de esta interpretacin y de su compatibilidad o incompatibilidad
con la norma. Esto significa en la prctica que cada ejecutor va a
interpretar la norma a partir de sus valores: siempre va a existir una
multitud de interpretaciones de una misma IJ.Orma; lo cual se va a
reflejar en la existencia, no de una sola implerilentacin, sino de una
multitud de implementaciones relacionadas con las distintas inter-
pretaciones que se harn de la misma norma.
De lo anterior tenemos las siguientes deducciones:
- Ejecutar una politica pblica o una norma es un trabajo contiouo
de interpretacin y de reinterpretacin que depende de los actores,
de su nmero, del nivel de abstraccin de la norma y de la estabi-
lidad o no del contexto de la implementacin.
- El significado de una norma -se construye por interacciones entre
decisqres y ejecutores, entre los mismos ejecutores y entre ejecutores
y destioatarios.
- La interaccin significa para los actores siempre persuasin y
estrategia para imponer su propia interpretacin y destruir o des-
cartar las interpretaciones de los dems actores. El sentido. de una
implementacin va a depender de la dinmica de las interacciones
entre administracin pblica, actores paraestatales (sociedad civil)
y, ms que todo, destinatarios.
- La interpretacin contioua, iterativa, de las actividades y conteni-
dos de la implementacin hace de sta un proceso que se adapta al

NIVE:RSIOAD NACIONAL DE COI.OMI!IM 3

Facultad de Oere<:hG
-LlDTIEDA
ANDR!l-NoELRmH
contexto. La norma sufre un proceso reiterativo de contex-
tualizacin por los ejecutores; es como si renaciera luego de su
primera adopcin por la instancia formal de decisin (gobierno,
parlamento). Este renacer se hace en funcin de los contextos,
temas y problemas que estructuran los discursos as como la
implementacin misma de la poltica pblica (Zimmermann, Taddei,
1996:81-82).
Otra crtica a este enfoque, elaborada por Muller y Surel
(1998:28-32), parte de la observacin de que el modelo tiende a
hacer creer que el objetivo de las polticas pblicas es la resolucin
de los problemas. Esta postura terica del anlisis de polticas p-
blicas, implcita, tiene dos consecuencias principales. La primera es
una tendencia a dar demasiado peso a la funcin de decisin de las
polticas: hacer una poltica es tomar (las buenas) decisiones. Segn
los autores, por el contrario, es necesario partir de la idea de que
las polticas pblicas no sirven para resolver los problemas. En
realidad los problemas son resueltos por los actores sociales me-
diante la implementacin de sus estrategias, la gestin de sus con-
flictos y sobre todo mediante procesos de aprendizaje. Las polticas
pblicas construyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual
los actores van a redefinir sus problemas y a experimentar solucio-
nes; por lo tanto, hacer una poltica pblica, no es resolver un pro-
blema, sino construir una nueva representacin de los problemas
que instaura condiciones sociopolticas para el tratamiento de s-
tos por la sociedad y, a la vez, que estructura la accin del Estado
(Muller, Surel, 1998:31).
En segundo lugar, considerar que las polticas pblicas se limi-
t ~ ~ ser un espacio de confrontacin entre hacedores de poltica
lpoly makers), es ocultar el hecho de que las polticas pblicas cons-
tituyen una dimensin de la actividad poltica en la sociedad: <<Ha-
cen> una poltica pblica es tambin hacer poltica (en el sentido de
politics), pero por otros medios. Las polticas pblicas son los ele-
mentos de un proceso ms amplio de regulacin poltica y de
legitimacin en la sociedad. Eso quiere decir que no se pueden ver
las polticas pblicas nicamente como un. conjunto de estrategias
organizacionales, sino que es necesario ir ms all de- esto pai:a
mostrar que las polticas .pblicas son un elemento.cde:.participa-
~
.
cin poltica que interacta con las formas tradicionales de partici-
pacin poltica como el voto o la militancia, y, adems, puede
complementarlas. Esta perspectiva permite ligar las polticas p-
blicas a las dinmicas y a los actores de la poltica lpolitics) y a los
procesos e interacciones que participan en la formacin y evolu-
cin de la polity, es decir, de la forma como se gobiernan las socie-
dades humanas (Muller, Surel, 1998:32).
A pesar de las limitaciones y crticas que acabamos de presen-
tar, consideramos que el poliry rycle sigue siendo una excelente puer-
ta de entrada pedaggica para presentar el anlisis de las politicas
pblicas y que hemos decidido usarla para la estructuracin de los
siguientes captulos.
55
PorrC4S PBUC4S
CAPTULO II
IDENTIFICACIN, CONSTRUCCIN DE
PROBLEMAS Y AGENDA POLTICA
1. AGENDA POLTICA Y CONSTRUCCIN DEL PROBLEMA
El problema central de esta fase de la poltica pblica consiste
en entender los procesos por los cuales una autoridad pblica o
administrativa est abocada a tratar un tema. Por qu en algn
momento, y a travs de qu mecanismos, un tema se torna proble-
mtico y obliga a las autoridades pblicas o al Estado a intervenir
y a hacer algo? Se. pueden distinguir analticamente dos elementos
que se articulan: la construccin del problema social como proble-
ma que necesita una intervencin pblica de una parte y su inscrip-
cin en la agenda poltica (agenda settiniJ de otra.
El trmino agenda se utiliza para indicar Hel conjunto de pro-
blemas percibidos que necesitan un debate pblico, o incluso la
intervencin (activa) de las autoridades pblicas legtimas"
(Padioleau, 1982: 25). De manera intuitiva es claro que no todos
los problemas terminan en la agenda pblica (o poltica); lo cual
significa que existen condiciones de acceso, y por lo tanto mecanis-
mos de exclusin, a la inscripcin en la agenda. Estas condiciones,
dinmicas y procesos sociales y polticos que rodean la construc-
cin de problemas y de la agenda gubernamental se encuentr-ll11 en
el centro de inters del analista. La nocin de agenda no es fcil de
definir con precisin. El <<men>> del Estado es complejo. Es posi-
ble especificar las agendas segn las instituciones; por ejemplo; se
puede distinguir la agenda gubernamental, la agenda legislativa, la
agenda administrativa, etc. Habra tambin posibilidad de hablar
de una agenda formal y de una agenda informal <<oculta>>: los te-
57
,,
!'
ANDR-NoELRDTH=-----
~ ~
mas que figuran pblicamente como tareas de las instituciones
no son necesariamente los que se trabajan. Otra distincin muy
comn consiste en diferenciar la agenda coyuntural de la agenda
institucional. Esta ltima correspondera a los temas que regre-
san peridicamente, de manera previsible, en la agenda pblica.
El tema clsico es, por ejemplo, el presupuesto anual del Estado:
cada ao y a una fecha conocida se sabe que se va a debatir este
tema. En cambio, la agenda coyuntural hace referencia a temas
que surgen en un momento dado y bajo una modalidad o pro-
ceso especfico para el cual las autoridades pblicas no necesaria-
mente estaban preparadas. A manera de ejemplo podemos citar
cmo los atentados del 11 de septiembre de 2001 en los Esta-
dos Unidos provocaron una importante modificacin de su agen-
da poltica tanto nacional como internacional. Es a estos ltimos
procesos de tipo coyuntural a los cuales nos vamos a referir prin-
cipalmente a continuarin.
El reconocimiento de la realidad como una realidad problem-
tica y su traduccin discursiva nos obliga a incursionar primero en el
tema de la representacin de los problemas, y ms especfic.:mente
en la representacin social y poltica de los problemas. La represen-
tacin no es un dato objetivo. Es una construccin que resulta del
conjunto de las luchas que los actores sociales y polticos libran para
iinponer una lectura de un problema que sea la ms ventajosa posi-
ble para sus intereses (entendidos en un sentido amplio). I,a defini-
cin de lo que se puede <<problematizam est ligado de manera _ntima
a esta representacin y es el resultado de la tensin entre el s ~ como
construccin objetivada y el deber ser. ,,
Lenoir (1989:78-98) distingue as tres fases en .la construccin
de los problemas. Primero se necesita que haya una transforma-
cin en la vida cotidiana de los individuos originada por cambios
sociales que afectan de manera diferenciada a los grupos ,sociales.
Esta transformacin de la vida de los individuos es la que genera
una tensin por la cual las personas perciben una situacin,qplci-
ta o implcitamente, como anormab> o problemtica. Sin ,embar-
go, esta tensin inicialmente vivida como un problema privado,
individual, tiene que transformarse en un problema social (colecti-
vo), y entonces el problema tiene que encontrar una formulacin
.58','
l
(

!
1
1
i'
pblica, lo cual se constituye en la segunda fase. El paso de un
problema <<privadm> a un problema sociab> tiene por lo tanto sus
vectores. Se necesita que personas o grupos tengan la capacidad (y
el inters) de llevar la vocera del problema, y le den una definicin
y lo expresen en un lenguaje adaptado, para que se vuelva <<pbli-
CO>> a travs de los medios de expresin pblica. En este punto
cabe resaltar el papel importante que pueden jugar los medios de
comunicacin, los crculos acadmicos y cientficos y ls actores
polticos en la definicin y la difusin del problema. Definir un
problema obliga necesariamente a dar elementos sobre las causas
y, por lo tanto, a dar soluciones posibles; por ejemplo, segn se
defina el problema de la drogadiccin como un problema de or-
den pblico (los drogadictos son delincuentes) o de salud pblica
(los drogadictos son enfermos), la solucin ser muy distinta para
aquellos que consuman drogas ilcitas: la crcel en el primer caso y
la clnica en el segundo.
Finalmente, una vez reconocido el problema como un proble- ,
ma social y formulado como tal, se busca su instirucionalizacin;
es decir, el reconocimiento de la necesidad de una intervencin
pblica (o poltica) que se traduce generalmente en leyes y regla-
mentos. Esta institucionalizacin se realiza a travs de un proceso
que tiende a legitimar tanto la formulacin dada al problema como
a sus portavoces o promotores (ver Lenoir, 1986; Bourdieu,
Christin, 1990). El carcter socialmente construido de los problemas
significa que los ms graves no sean los que figuren necesariamente en
la agenda gubernamental. De la misma manera la posicin social
de los grupos promotores de una poltica en la estructura
sociopolitica es determinante tanto para su inscripcin como para
su solucin. De cierta forma los problemas -y las soluciones-
compiten entre ellos para figurar en la agenda: un problema que
aparece importante en un momento dado puede dejar de intere-
sar en otro momento, sin que se le haya dado solucin. La falta de
informacin, la no mensurabilidad del problema, las situaciones
que provocan efectos negativos slo a largo plazo, la falta de anti-
cipacin o la inexistencia de soluciones polticamente interesantes
son caractersticas que dificultan la inscripcin en la agenda. La tala
del bosque o la contaminacin de las aguas, la explosin demo-
l
. UNIVERSiDAD NACIONAL DE COLO!ft
Facultsi da DQrecho
..... LIOTilSA
grfica y sus consecuencias previsibles en de salud, educa-
cin y de vivienda (incluyendo las crceles) podrian ser ejemplos
de problemas de difcil inscripcin en la agenda.
2. UN ESQUEMA ANALTICO PARA LA DEFINICIN DE UN
PROBLEMA
Si bien es cierto que la definicin de un problema es un proble-
ma poltico per se, no significa que se debe renunciar a todo intento
de definicin objetiva de los problemas que surgen en la sociedad.
En particular, es una tarea que debera ser seriamente asumida por la
administracin pblica, las universidades y los centros de investiga-
ciones, con el objetivo de proporcionar una informacin que per-
mita conocer mejor el problema antes de que se tome una decisin
relativa a la necesidad y forma de regulacin pblica. La capacidad
de conocer las dimensiones de un problema mediante un anlisis
propio o autnomo de la situacin permite llevar a cabo una discu-
sin ms argumentada con los actores polticos que reclaman una
intervencin y, as, legitimar ms una accin del Estado.
Un esquema analtico sencillo, en forma de preguntas, puede
ayudar a cuestionar la realidad del problema en sus dimensiones
ms pertinentes para el analista. La defmicin del problema con-
siste entonces en determinar la naturaleza, las causas, la duracin, la
dinmica, los afectados y las consecuencias del problema.
La naturaleza: En qu consiste el problema?
Lz.r causas: En qu condiciones surgi el problema y cules son
sus causas? La normatividad existente sobre el tema genera pro-
blema?
La duracin: El problema es duradero o pasajero?
La dinmica: Es posible observar una evolucin del problema (ci-
clos, regularidades, agravacin)?
Los afectados: Quines son los afectados por el problema y de qu
modo lo estn (directa e indirectamente)?
Lz.r consecuencias: Si no se interviene, qu sucedera a los afectados y
a los dems?
Responder a estas preguntas implica recolectar y organizar in-
formacin y, eventualmente, realizar encuestas estadsticas o son-
'.

PoLiriC4S P11LIC4S 1 1
deos. Estas indagaciones deben permitir comprender cmo <<fun-
ciona>> el problema, facilitar la identificacin de los actores impli-
cados e. investigar las lgicas de comportamiento de stos. Adems,
este proceso es importante para explicar cmo se constituye el
problema y lograr detectar las interacciones entre los distintos ac-
tores y elementos del problema (Cetel, 2000).
3. Los MODOS DE INSCRIPCIN EN LA AGENDA POLTICA
Como se pudo ver, el proceso que permite la institucionalizacin
o la inclusin de un problema en la agenda es resultado de contro-
versia entre varias definiciones posibles del problema que corres-
ponden a las ideologas e intereses representados por los distintos
actores o grupos sociales. Pero, adems, el proceso no es siempre
idntico: los actores tienen a su disposicin varias estrategias en
funcin de sus invenciones, posibilidades, posiciones y recursos;
por lo tanto una agenda nunca es fija, puede estar sujeta a cambios
de manera inesperada a raz de algn evento o situacin nueva.
Estudiosos del tema han propuesto modelos o tipologas de los
procesos de inscripcin en la agenda. Aunque estas tipologas y
m?delos nunca se presenten de manera <<puta>> en la realidad, per-
miten facilitar la identificacin de procesos. Por lo general, el estu-
dio de caso muestra la existencia de una combinacin de estos
modelos en el transcurso del tiempo y por eso se tiende ms bien
a demostrar la existencia de elementos dominantes distintos segn
los casos analizados.
En este sentido, Cobb y Elder (1972) consideran que existen
tres condiciones para que un problema logre su inscripcin en la
agenda gubernamental. La primera es que el tema tiene que ser de
competencia de las autoridades pblicas, es decir, que se percibe a
las autoridades pblicas como capaces u obligadas a hacer algo.
La segunda condicin es que la distancia entre el deber ser y el ser
resulte suficientemente acentuada como para exigir una accin
poltica. La ltima condicin es que el problema tiene que presen-
tarse bajo un cdigo o lenguaje adecuado (tcnica, ideolgica y
polticamente) para que la autoridad pblica pueda tratarlo (Meny,
Thoenig, 1992:123-124). Cobb y Elder han analizado diferentes
61
1 '
1
' 1
i 1
1
1
t 1
1
1

1
1
<rt"
':'
"' \
ANlJR-NOili. Rom
procesos de inscripcin en la agenda pblica para luego clasificar-
los en cuatro tipos segn los objetivos perseguidos por los <<pro-
motores de problemas>> llamados empresarios polticos>>:
- El reajuste: se trata de corregir una situacin porque se present
un desequilibrio que pone en desventaja a un grupo que se consti-
tuye en empresario poltico.
- La explotacin: los empresarios amplifican un problema que no
es suyo para sacarle ventaja.
- La reaccin a una circunstancia: un accidente o evento particular
permite poner en tela de juicio una poltica.
- La mejora: empresarios, sin que tengan inters particular en el
tema, se hacen cargo de l en nombre del inters pblico (en Thoenig,
1985: 23).
De manera simplificada, se puede concebir que la inscripcin
en la agenda proviene de dos fuentes. Una es externa al Estado y a
sus instituciones -es el modelo de la demanda>>-- y la otra c;s inter-
na al Estado y a sus instituciones -es el modelo de la oferta admi-
nistrativa>>-.
En el modelo de la (<demandro) son los distintos grupos socia-
les los que se movilizan para solicitar la intervencin del Estado.
Es el esquema clsico del Estado democrtico que responde a las
demandas forrrluladas por los ciudadanos. Por lo general la movi-
lizacin de uno'S grupos provoca, como reaccin, la movilizacin
de otros grupos que se oponen al cambio deseado porque afecta-
ra ventajas o intereses adquiridos. Cada grupo presiopar a las
autoridades con estrategias propias y utilizar los recursos que tie-
ne a su disposicin. Es claro que los grupos sociales no estn en
condicin de igualdad entre ellos, en trminos de recursos y en
capacidad de acceso al sistema poltico. Quines son los que tra-
tan de acceder a la agenda poltica formulando exigencias? Chevallier
(1986:438ss) distingue tres tipos de empresarios>> segn su posi-
cin estructural en la sociedad y que cumplen con una tarea de
intermediacin entre la sociedad y el Estado: los mediadores po-
lticos, los mediadores sociales y los mediadores administrativos.
Los primeros son los partidos polticos y los gremios o grupos
de presin. Ellos realizan alli su tarea clsica segn la teora demo-
crtica: flltrar, codificar y agregar las demandas de sus bases>> para
62
1
1
canalizarlas hacia el sistema poltico bajo la forma de un <<progra-
ma>> poltico o un pliego de. peticiones.
Los segundos, los mediadores sociales, son los representantes
particulares que, por su posicin estratgica o por su aura personal,
disponen de una legitimidad social importante. Ellos hacen que se
presenten cortos circuitos en los caminos normales>> de la deman-
da. Se puede pensar en el papel de los intelectuales o los grandes
cientificos que logran influir sobre el contenido de los debates y se
interponen como mediadores privilegiados o exclusivos. Por ejem-
plo, en el caso colombiano, se puede ver claramente la influencia del
premio Nobel, Gabriel Garca Mrquez, en el tema de la educacin.
En los pases en desarrollo, por el slo hecho de ser <<representante>>
de un pas industrializado, un discurso puede tomar ms peso que si
proviene de una persona local. Por otro lado existe todo un proceso
de <<notabilizaciru> de personajes (caciques, gamonales) que se se
han constituido en un paso obligado para tal o cual asunto y ha
monopolizado las comunicacio,;es entre el Estado y el medio re-
presentado (por ejemplo, entre el nivel nacional y los niveles regional
y local); situacin que obliga a los actores, as marginalzados, a la
bsqueda de otras vias de acceso (legales o ilegales).
Por ltimo tenemos a los funcionarios pblicos quienes tam-
bin pueden convertirse en portadores de demandas del medio en
el cual intervienen en su labor administrativa o para sus intereses
propios. As, las dificultades que encuentran en su misin y el intec
rs que tienen los funcionarios en que su servicio crezca, hacen de
los funcionarios unos observadores y unos actores privilegiados
de la accin estatal. Una relacin estrecha con los administrados o
con los usuarios puede convertir al funcionario pblico ms en un
defensor de los intereses de los unos o de los otros, que en un
garante del inters pblico. De otra parte, la administracin pbli-
ca es heterognea y fragmentada. Los distintos segmentos de la
administracin pblica presionan al sistema poltico para hacer
prevalecer sus puntos de vista o sus intereses con el fin de fortale-
cer su posicin en el aparato poltico administrativo frente a otras
entes. Se puede pensar por ejemplo en los conflictos clsicos entre
los .t'ntes de planificacin y los distintos ministerios acerca de la
determinacin de sus polticas.
63
En el caso de los mediadores administrativos nos encontra-
mos en el lmite entre la "<<demanda>> vehiculada por los servido-
res pblicos en representacin de sus y la <<oferta>>
de servicios. La administracin puede tener inters, a travs de
su prctica cotidiana, en desarrollar su propia actividad y mol-
deada a su manera, con el fin de ampliar su importancia social y
justificar la necesidad de aumentar sus recursos financieros y
humanos. El hecho de ofrecer o prometer ms servicios, o de
imponer una cierta manera de concebir un problema, contribu-
ye a legitimar la formacin de una demanda social conforme a
los intereses de la administracin que presta o formula la <<ofer-
ta>>. Lo que era una demanda interna transita por el camino de la
demanda social externa con el fin de legitimarla. Del mismo
modo que la empresa privada desarrolla estrategias para co-
mercializar sus productos, la administracin trata de condicio-
nar y crear necesidades para beneficio propio (en trminos de
posicin administrativa). Esto es lo que se llama el <<camino in-
vertidO>> (Chevallier, 1986:449) en el cual una oferta se convierte
en una demanda (crear la demanda).
Estas ltimas observaciones indican a la vez los lmites para
distinguir entre <<oferta>> y <<demanda>>. En realidad, existe una im-
bricacin compleja entre esto,s dos polos. Cada uno condiciona y
responde al otro en el marco de lo que se podra llamar una
causalidad circular (Chevaller, 1986:452) en la construccin de los
problemas a inscribir en la agenda.
4. MODELOS PARA LA INSCRIPCIN EN LA AGENDA POLTICA
Esta presentacin, que permite dar cuenta de la complejidad
del tema, hace evidente los esfuerzos necesarios para clarificar y
poder comparar procesos. En la misma lgica de identificar dis-
tintos modelos de inclusin de problemas en la agenda poltica,
Garraud (1990) va un poco ms all de las tipologas anteriores. Si
Cobb y Elder se centran en los objetivos de los <<empresarios>>
polticos y Chevaller en la posicin social de los mediadores>>,
Garraud (1990) propone la construccin de cinco modelos a par-
tir de una combinacin de un cierto nmero de variables y actores,
64 .. _.
;
1
1
1
\
PoLITCAJ PBUCAJ
entre los cuales el autor considera a los grupos organizados, la
existencia o no de una demanda social>), la presencia de conflictos
y de procesos de movilizacin social, las estrategias de creacin de
una opinin pblica, el papel de la <<oferta poltica>> y la mediatiza-
cin del tema y su dimensin como evento inesperado (Garraud,
1990:30-31). Por lo general la mayora de estos factores se encuen-
tra actuando en gran parte de los casos, pero, segn los procesos,
dominan ms unos que otros. De manera que cada modelo pre-
sentado privilegia como <<agente motor>> o <<empresario polticO>>
un actor en particular: los grupos organizados perifricos, las or-
ganizaciones polticas, los medios de comunicacin, las autorida-
des pblicas o, por ltimo, los grupos organizados <<privilegiados>>.
EL MODEW DE LA MOVILJZACIN
El proceso de inscripcin en la agenda basado en la moviliza-
cin corresponde a la visin clsica de la teora democrtica y con-
siste en el trabajo de actores sociales en pro de una causa o a favor
de la promocin o defensa de unos intereses que buscan movilizar
los ciudadanos. Este modelo tiene las siguientes caractersticas: <<de-
manda spciab> fuerte, conilicto entre autoridad y grupos organiza-
dos alrededor de la solucin a implementar, creacin de eventos
para atraer la atencin de las autoridades y de los medios de co-
municacin -huelga, marchas, hechos violentos, etc.- y mediatiza-
cin para ampliar la audiencia y aumentar la legititnidad de las
reivit;dicaciones. Los ejemplos de este tipo de movilizacin son
abundantes.
EL MODELO DE LA OFERTA POTICA
En el modelo anterior la solicitud vera desde la <<base>>; pero
en este segundo <<el lanzamiento>> del problema es obra de organi-
zaciones polticas y consiste en intentar ganar apoyo o electores
con propuestas polticas, suscitando debate y controversia. Se trata
de crear la demanda social. En este modelo juegan un papel im-
portante los medios de comunicacin que difunden la propuesta e
incitan a los adversarios a responder. Es una estrategia clsica de
ANDRJJ-NoEL Rarn
los partidos de oposicin que buscan temas que les permiten con-
quistar electores, aparecer como activos ante la opinin pblica y
tratar de que las autoridades estn en la obligacin de responder o
de desplazar los debates al terreno de los opositores. De hecho, se
busca entrar en conflicto con el gobierno para debilitarlo.
EL MODELO DE LA MEDIATIZACIN
Los medios masivos de comunicacin, a travs de la presenta-
cin selectiva de informaciones (o su ocultacin), su repeticin, la
construccin dramatizada de la noticia, etc., logran condicionar y
presionar al gobierno para que se ocupe de tal o cual problema,
sin que haya realmente demanda social inicial. Los estrechos lazos
existentes entre prensa, radio y televisin, organizaciones polticas
y grupos econmicos explican el carcter muchas veces parcial y
construido (o manipulado) de la informacin. Adems, la necesi-
dad econmica de mantener la audiencia (el ratiiziJ favorece toda-
va ms el sensacionalismo y el periodismo de reverencia (ver
Bourdieu, 1996; Halimi, 1997). En este caso igualmente se trata de
crear una demanda social o de obligar a las autoridades a actuar,
por medio del uso de intermediarios, conscientes o no, para
problematizar un tema. Es de anotar que los problemas construi-
dos (o amplificados) por los medios de comunicacin tienden a
ser efmeros o pasajeros debido a las exigencias estructurales del
medio periodstico, en un sistema de competencia capitalista y de
buscar permanentemente la novedad para mantener la curiosi-
dad del pblico. De hecho, cuando el pblico empieza a desintere-
sarse por el tema (cada del mtiniJ, los medios de comunicacin lo
abandonan. Por ejemplo, el tratamiento meditico-poltico del caso
"Lewinsky y Bill Clinton" ilustra este fenmeno.
Si bien los tres modelos presentados se caracterizan por bus-
car una modificacin. de la agenda a travs de la el
conflicto y la mediatizacin del problema como estrategia cons-
ciente es de resaltar la existencia de otros mecanismos ins) dis-
cretos, pero no menos eficaces. Los dos siguientes de la
anticipacin y de la accin corporativista silenciosa, pertenecen a
esta ltima categora.
66
\
PorlnCAr PiJBUCAS ______________ ___:_===ce.
EL MODELO DE LA ANTICIPACIN
Este modelo podra ser la anttesis del modelo de la moviliza-
cin. En este caso son las autoridades pblicas las que deciden
actuar sobre un tema que analizan como problemtico. Por eso lo
llaman tambin <<movilizacin por el centrO>> (Garraud, 1990:36).
Se trata de la inscripcin en la agenda gubernamental de temas que
una administracin pblica, por su capacidad de anticipar los pro-
blemas, detecta y disea estrategias de prevencin o de mitigacin.
Se puede pensar en problemas graves pero muy difusos social-
mente, como las campaas de vacunacin o la prevencin de en-
fermedades, el alcoholismo o la seguridad vial. Los medios de
comunicacin pueden tambin jugar un papel importante de pro-
motor o difusor del problema en este caso.
EL MODELO DE LA ACCIN CORPO]\ATIVISTA SILENCIOSA
La accin corporativista silenciosa representa una posibilidad de
acceso a la agenda gubernamental lograda slo por unos grupos
organizados privilegiados. Son grupos que por su posicin o su po-
der tienen una capacidad de influencia directa sobre la agenda de las
autoridades pblicas. Por lo general, estos grupos no buscan la publi-
cidad de sus <<problemas>> justamente para evitar controversia y deba-
te. La discrecin aparece como condicin de xito. Se puede entender
el uso de este tipo de modelo para disear una estrategia militar o
programar la compra de armamento. Tiene seguramente mucho
menos legitimidad en el caso de <<negociacioneS>> entre grupos econ-
micos y gobierno para conseguir un respaldo de los primeros al
segundo. Igualmente se puede pensar en el papel de las instituciones
internacionales (en particular, el Banco Mundial y el Fondo Moneta-
rio Internacional) para obligar a la inclusin de reformas econmicas
y polticas en las agendas de muchos gobiernos de los pases en desa-
rrollo como condiciones para obtener apoyo econmico.
Como lo indica Garraud (1990: 40), estos modelos privilegian
algunos actores o aspectos en detrimento de otros; por lo tanto
no se pretende coh estos cinco modelos cubrir la totalidad de la
problemtica de la construccin de las agendas pblicas. En parti-
67
ANDR-NoELRom
-------'"
cular, el tiempo es una variable importante que se puede constituir
como ventaja, problema o coaccin para los actores sociales se-
gn su posicin y segn el caso. La necesidad para las autoridades
pblicas de decidir rpidamente o no, las interferencias con otras
agendas, la existencia o no de coyunturas ms o menos favorables
para actuar, pueden influir en el contenido y las prioridades inscri-
tas en la agenda. El manejo del tiempo y el control del orden del
da en el desarrollo de una reunin o una asamblea es un arma
bien conocida para orientar y limitar debates policicos: es una ma-
nera de controlar el tiempo disponible para debatir cada tema. En
este sentido, el enfoque desarrollado por Kingdon (1984) se revela
interesante y original.
LA CONCEPCIN DE KlNGDON
A partir de una lectura renovada del modelo decisionista de la
<<anarqua organizada>> (March, Olson, 1972; ver captulo Ill), en el
cual el tiempo es una variable importante, Kingdon (1984; 1993)
propone distinguir tres factores fundamentales en la dinmica de
los procesos de construccin de las agendas pblicas: los proble-
mas (problems), las respuestas o las alternativas (proposals) y la poli cica
(politics). Para el autor, cada uno ~ estos tres factores tiene su vida
propia. Existen problemas que no tienen soluciones viables o no
son reconocidos como tal; hay soluciones a problemas que no son
bien formulados o que carecen de importancia; en ciertos mo-
mentos, la politica no est en condiciones de modificar su agenda.
Las dinmicas temporales de estas tres corrientes>> (streams) son
relativamente independientes, pero llega el momento o la oportu-
nidad en la cual estas corrientes>> coinciden. Cuando un problema
encuentra solucin adecuada y la policica se interesa en l, se abre
una ventana policica (policy window); entonces las corrientes>> entran
en resonancia y as las condiciones estn dadas para que la agenda
policica se haga cargo del problema. Fuera de estos momentos
contingentes de encuentro, es intil tratar de introducir una te-
mtica o una solucin nueva en la agenda.
Sin embargo, los actores -los empresarios>> policicos- tienen
que estar siempre listos para precipitarse por la <<Ventana>> cuando
68
~
1
1
(
1
~
l
1
'
1
l
1
i
)
i
'
PoilrrC4S PBUC4S
sta se abra. Deben ser como los pasajeros que esperan subirse al
bus o al tren sin saber en qu momento preciso va a salir: hay que
permanecer en el sitio, informarse, mirar los movimientos de los
empleados, detectar seales, etc. Esta metfora pretende significar
que los procesos policicos no se producen slo en funcin de ele-
mentos lgicos, racionales, lineales, sino que hay que saber utilizar
o suscitar las oportunidades cuando se puede. En su capacidad de
descubrir estas oportunidades se reconoce al buen empresario
policico. Existen miles de oportunidades. Uno de los momentos
ms favorables se produce, por ejemplo, cuando se instala un nue-
. vo gobierno al que le faltan ideas para distanciarse de las poli ricas
de su antecesor. En estas circunstancias hay que saber actuar, entre-
meterse, presionar o incluso amenazar y chantajear a los responsa-
bles ("si no acta pronto, no respondo por lo que va a pasar ... ")
para tratar de imponer su problema -y de paso su mediacin, su
representacin y su solucin- en la agenda gubernamental.
5. LAS RESPUESTAS DE LAS AUTORIDADES PBLICAS
Frente a los asaltos>> por parte de los <<empresarios>> politicos a
las puedas de la agenda de las autoridades pblicas, stas no se
quedan sin reaccin. En resumen, las autoridades pueden aceptar
el hecho de tratar el problema -es decir, reconocer y legitimar su
existencia inscribindolo en la agenda pblica- o, por el contrario,
rechazarlo. En cualquiera de los dos casos las autoridades tienen a
su disposicin una serie de estrategias.
Si las autoridades reconocen la existencia del problema no quiere
decir que lo puedan o que lo piensen solucionar. Meny y Thoenig
(1992:125-126) han inventariado algunas de las tcticas que em-
plean los responsables politicos para moduiar o limitar el impacto
de la inclusin del problema en la agenda. Una de ellas es, por
ejemplo, recibir y escuchar representantes fingiendo un gran inte-
rs para el problema y prometer ocuparse pronto de l ("tengan
paciencia, pasen maana ... "). Es una respuesta simblica. Otra so-
lucin consiste en aprobar las reivindicaciones de los empresarios
policicos pero al mismo tiempo invocar elementos de fuerza ma-
yor que impiden su resolucin. ("yo lo enciendo y quisiera ayudar-
69
'
'
l
'
~ ',
ANDRE-NoPLRom
le, pero ... ", "que pena con ustedes, pero es imposible en el mo-
mento", o "esto no depende de mi despacho"). Una respuesta,
muy comn -!hasta desgastada!-, es la de nombrar una comisin
de expertos para estudiar ms y mejor el problema. Esta solucin
permite postergar cualquier decisin y, con un poco de suerte, que
el inters por el problema desaparezca o que se resuelva solo. Las
autoridades pueden tambin comprometerse a tratar el problema
y crear por ejemplo una estructura administrativa especfica, pero
sin ligarse con el contenido ("yo me encargo del problema, pero
no me comprometo con tal o cual solucin").
Las autoridades pblicas pueden tambin aceptar el problema
pero reglamentario slo en sus aspectos menores, sin tocar el fon-
do del problema. De manera simblica se realiza algo, sabiendo
que esto no va a solucionar realmente el problema. Sin embargo,
la hipocresa no est siempre presente y las autoridades suelen tam-
bin aceptar realmente buscar una solucin. Y, por ltimo, es posi-
ble que ellas estn en la capacidad de anticipar el problema y tomar
las medidas para resolverlo antes de que se generen demandas y
exigencias por parte de grupos sociales y polticos.
La otra alternativa a disposicin de las autoridades es la de rehu-
sar rotundamente la inclusin del problema en su agenda. Para lo-
grarlo existen tambin varias opciones. Puede resistir a la presin a
travs de respuestas y comup.icaciones que tiendan a demostrar la
inexistencia del problema como problema social. Otra modalidad
es la de coger como blanco a los principales empresarios polticos o
grupos para desprestigiarlos, o prometerles ventajas personales a
cambio de la desactivacin de la exigencia (clientelismo, corrupcin,
prebendas). Otra estrategia consiste en buscar el apoyo de otros
sectores de la opinin pblica para tomarlos como testigos de que
la exigencia proviene de una minora privilegiada o manipulada por
grupos subversivos o extremistas. Las autoridades pueden tambin
reprimir duramente a los lideres y a sus seguidores - c r i m i n ~ r la
protesta o estigmatizar a aquellos que funcionan como empresarios
poli ricos- o profundizar y utilizar sus divisiones internas:
De manera similar al caso de la inscripcin en la agenda, estas
<<respuestas>> .de las autoridades pblicas no son excluyentes las unas
de las otras. El juego poltico consiste justamente en buscar una
70
(
1
(
i
' 1
'
estrategia que permita obtener los mejores resultados posibles en
funcin de sus intereses u objetivos. Cada estrategia cuenta con sus
ventajas, desventajas y riesgos. Hasta qu punto es conveniente
polticamente a corto, mediano o largo plazo dar tal o cual res-
puesta? En qu momento es preciso cambiar de estrategia?, etc.
Existe una infinita variedad de situaciones posibles. All es donde
se encuentra la capacidad poltica, la imaginacin poltica; en bus-
car las debilidades y las fortalezas de los adversarios para poder
utilizarlas a su favor cuando se presente la oportunidad tanto por
parte de los empresarios polticos como. por parte de los gober-
nantes.
Presentada as, la actividad poltica no aparece como
engrandecida y an menos como una actividad engrandecedora.
Pero la sustancia misma de la poltica consiste en distribuir los
valores y los recursos sociales y econmicos disponibles entre los
grupos e individuos de una sociedad. Las intervenciones de las
autoridades polticas tienden a mantener o a modificar esta distri-
bucin; por lo tanto -y con ms razn en sociedades muy
heterogneas y desiguales-las tensiones se concentran en las auto-
ridades para que stas favorezcan a uno u otro grupo social. Por
esta razn es imposible que la actividad gubernamental se haga en
el consenso, sin controversias ni conflictos. La poltica consiste en
determinar quin obtiene qu, cundo y cmo. En esta contie,nda
el papel de la comunicacin poltica es sumamente importante
porque es a travs de ella que se construyen, se modifican y se
legitiman las representaciones de los problemas y soluciones, del
ser y del deber ser de una sociedad, para luego traducirse en sm-
bolos y hechos concretos.
Por lo tanto, los procesos de construccin de la agenda guber-
namental condicionan en gran parte tanto la formulacin de las
soluciones, como las decisiones que tomen las autoridades polti-
cas. Por este motivo el tema central del siguiente captulo es el
proceso de decisin.
71