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Constituio ou polticas pblicas?

uma avaliao dos anos FHC


1
Cl udio Gonal ves Couto (PUC/SP)
&
Rogri o Bastos Arantes (PUC/SP & IDSP)
Introduo
O problema constitucional brasileiro e a agenda de reformas (no
necessariamente) constitucionais.
Um dos aspectos mais evidentes e controversos da democracia brasileira contempornea diz
respeito ao fato de que a nossa Constituio, promulgada em outubro de 1988, no adquiriu at agora
as condies de estabilidade e perman!ncia que normalmente caracterizam os te"tos constitucionais#
$bservando%se a dinmica pol&tica e a produo legislativa p's%1988, poss&vel afirmar, sem
e"agero, que o pa&s permaneceu numa espcie de agenda constituinte, como se, parado"almente, o
processo de reconstitucionalizao no (ouvesse se encerrado em outubro daquele ano# )or razes que
este te"to pretende elucidar, o fato que os governos posteriores a 1988 se viram obrigados a
desenvolver boa parte de sua produo normativa ainda no plano constitucional, isto , por meio de
modificaes, acrscimos e*ou supresses de dispositivos localizados na pr'pria Constituio# +omar
decises e implementar pol&ticas governamentais so atividades que, no ,rasil p's%1988, no lograram
adquirir apenas uma rotina infra%constitucional# )elo contr-rio, boa parte dessas atividades teve lugar
no n&vel superior da (ierarquia legislativa, ou se.a, na pr'pria Constituio#
/ (ip'tese mais usual sobre a perman!ncia de uma agenda constituinte no ,rasil p's%1988
0comprovada pela intensa atividade de reforma do te"to constitucional nesse per&odo1 afirma que a
Constituio teria caducado logo ap's seu nascimento, isto , o te"to teria sofrido de um
envel(ecimento s2bito, como se tivesse mais a ver com o passado do pa&s do que com o presente# 3sse
descompasso seria especialmente percept&vel diante da agenda de reformas estruturais do 3stado e do
sistema econ4mico que, gradualmente, foi%se impondo ao pa&s como necess-ria para a dese.ada
estabilizao da economia e a retomada do desenvolvimento em novas bases# 5esse sentido, o fato de a
atividade governamental ter continuado a ocorrer no plano constitucional seria conseq6!ncia de uma
incompatibilidade substancial entre o conte2do da Carta de 1988 e os desafios que a nova realidade
econ4mica e pol&tica, nacional e internacional, passou a impor ao pa&s#
1
3ste artigo foi publicado originalmente em portugu!s na coletnea organizada por 7ernando 8uiz /brucio 9 :aria ;ita
8oureiro <urand, intitulada O Estado numa era de reformas: os anos FHC. ,ras&lia= 3nap, >??>#
<esde a promulgao do te"to constitucional, vozes dissonantes se levantaram contra a Carta,
acusando%a de constituir, no plano econ4mico, um obst-culo @ modernizao do pa&s e, no plano
pol&tico, um desastre do ponto de vista da governabilidade# 5esse sentido, a Constituio escrita sob a
gide da Aremoo do entul(o autorit-rioB do regime militar p's%CD tornou%se ela mesma E e muito
rapidamente E uma espcie de Aentul(o nacional%desenvolvimentistaB, que precisaria ser removido para
permitir a implementao das c(amadas reformas orientadas para o mercado#
5a perspectiva dessa (ip'tese substantiva, desde Fos GarneH 0198I%199?1 e sobretudo com
7ernando Collor 0199?%199>1, questes fundamentais do 3stado e do modelo econ4mico no ,rasil
comearam a ser levantadas e o novo regime constitucional logo foi atacado por seu anacronismo, mal
tin(a ele nascido# Com 7ernando Jenrique Cardoso 0199I%>??>1, essa (ip'tese sobre uma
incompatibilidade substancial entre a Carta e os novos desafios estruturais evidenciou%se na formao
de uma ampla coalizo de governo que, diferentemente do pouco sucesso de seus antecessores,
conseguiu implementar um con.unto importante de alteraes na Constituio#
3ste te"to pretende se distanciar dessa (ip'tese E que investe na incompatibilidade substantiva
entre a Carta de 1988 e a agenda de reformas dos anos 9? E e dese.a c(amar a ateno para uma outra
dimenso do problema constitucional brasileiro= )ara alm de eventuais anacronismos legados pela
Constituio, nosso ob.etivo demonstrar que ela nos legou um peculiar modus operandi de produo
normativa, com conseq6!ncias significativas para o funcionamento da democracia brasileira# 5esse
sentido, nossa (ip'tese mais formal do que substantiva, pois se refere ao modo pelo qual o processo
decis'rio e governamental vem%se dando no ,rasil# Kmporta%nos pouco aqui o conte2do concreto das
agendas de governos espec&ficos# Ge nossa (ip'tese se mostrar v-lida, a concluso necess-ria ser- que,
independentemente do conte2do de pol&ticas governamentais espec&ficas, levadas @ esquerda ou @
direita, por progressistas ou conservadores 0ou qualquer outra denominao ideol'gica que se queira
dar1, a atividade de governo no ,rasil seguir- ocorrendo em grande medida no plano constitucional, e
estaremos fadados a uma dinmica constituinte permanente, incapaz de p4r um ponto final no processo
iniciado em 1988#
5osso argumento principal que a Carta brasileira de 1988 caracteriza%se por ter consagrado
formalmente como norma constitucional diversos dispositivos que apresentam, na verdade,
caracter&sticas de pol&ticas governamentais com fortes implicaes para o modus operandi do sistema
pol&tico brasileiro# 3m primeiro lugar, a constitucionalizao de pol&ticas p2blicas fez com que os
sucessivos governantes se vissem diante da necessidade de modificar o ordenamento constitucional
para poder implementar parte de suas plataformas de governo# 3m segundo lugar, construir amplas
maiorias legislativas passou a ser condio b-sica para superar o engessamento prvio a que foi
submetida a agenda governamental pelo constituinte, algo especialmente dif&cil no conte"to
institucional de um estado federativo e de um regime presidencialista multipartid-rio como o brasileiro#
)or fim, mas no menos importante, esse tipo especial de Constituio causou impacto significativo
>
sobre o funcionamento do sistema de .ustia, na medida em que o Fudici-rio e especialmente seu 'rgo
de c2pula E o Gupremo +ribunal 7ederal 0G+71 E passaram a ser mais acionados para controlar a
constitucionalidade das leis e demais atos normativos, nem sempre relativos a princ&pios constitucionais
fundamentais, mas freq6entemente relativos a pol&ticas p2blicas#
Luais seriam as razes da grande presena de pol&ticas p2blicas no interior do te"to
constitucionalM /creditamos que uma das principais foi o formato que presidiu os trabal(os da
/ssemblia 5acional Constituinte, favorecendo enormemente a introduo no te"to de dispositivos de
cun(o particularista# Um bom resumo desse processo dado por Gouza 9 8amounier 0199?= 8>1=
De acordo com as diretrizes legais estabelecidas pela chamada Emenda arne!", os
deputados e senadores a serem eleitos em no#embro de $%&' reunir(se(iam unicameralmente,
decidindo por maioria simples, como uma #erdadeira )ssembl*ia Constituinte. +uando esse no#o
Congresso iniciou os seus trabalhos, no princ,pio de $%&-, hou#e tensos debates entre os constituintes
a respeito dos poderes de .ue se acha#am in#estidos e sobre a organiza/0o a ser adotada nos
trabalhos. 1redominou, no final, uma organiza/0o fortemente descentralizada: subcomiss2es e
comiss2es tem3ticas fariam os estudos iniciais, ou#indo a sociedade e #otando relat4rios preliminares5
encerrada essa fase, uma Comiss0o de istematiza/0o de %- membros 6cu7a presid8ncia coube
tamb*m ao enador )fonso )rinos9, encarregar(se(ia de preparar o pro7eto final a ser #otado pelo
plen3rio. O pro7eto constitucional foi finalmente le#ado a uma primeira #ota/0o em plen3rio no
princ,pio de $%&&. :ma #ez .ue n0o se formou nenhum bloco monol,tico no Congresso, o #oto
ma7orit3rio, na maior parte dos artigos, te#e .ue ser negociado e renegociado #ezes sem conta. )
segunda e ;ltima rodada ocorreu em setembro de $%&&, sendo a no#a Constitui/0o promulgada a <
de outubro.=
>
3ste processo descentralizado, o quorum de maioria simples e a aus!ncia de um pro.eto%base
do qual o trabal(o dos constituintes pudesse partir
N
constitu&ram%se em fatores favor-veis @ introduo
no te"to dos mais variados dispositivos, bastando para isso que estes contassem com o apoio
substancial de algum grupo de presso ou bancada parlamentar e no ferissem os interesses da maioria
congressual# 5esse sentido, pode%se dizer que as negociaes travadas em torno da elaborao da nova
Carta ocorreram sob a gide de um amplo log rolling= o apoio de um grupo qualquer a medidas
patrocinadas por outro poderia ter como retribuio o apoio a uma medida pr'pria posteriormente#
Coel(o e $liveira c(amaram a ateno para a dinmica e"tremamente descentralizada que
marcou os trabal(os constituintes, destacando a falta de paralelo de processos semel(antes na (ist'ria
constitucional brasileira e mesmo no direito comparado# Gegundo esses autores, Aa construo do
futuro )ro.eto deu%se de fora para dentro, de partes para o todo# Ointe e quatro subcomisses tem-ticas
recol(eram sugestes, realizaram audi!ncias p2blicas e formularam estudos parciais# 3stes foram
reunidos em blocos de tr!s a tr!s, atravs de oito comisses tem-ticas# G' ento a Comisso de
Gistematizao organizou o primeiro antepro.eto, em 1I de .ul(o de 198P# / partir da&, tem%se uma
>
A/ feitura da nova constituio= um ree"ame da cultura pol&tica brasileiraB# ?n 8/:$U5K3;, ,ol&var 0org#1# De @eisel a Collor: o
balan/o da transi/0o. Go )aulo= Kdesp, Gumar, 199?,
N
$ te"to elaborado pela Comisso 3special de 3studos Constitucionais 0Comisso /fonso /rinos1 foi descartado pelo
presidente Fos GarneH#
N
tramitao formal, com emendas, pareceres e votaes# :uitos impasses, negociaes, confrontos# /o
todo foram apresentadas durante as v-rias fases de comisses, Gistematizao, primeiro e segundo
turnos de plen-rio 65.809 emendas# 3"istiram nove pro.etos, desde o de 1I de .ul(o de 198P at o
2ltimo, a redao final, em setembro de 1988#B
D
3mbora uma an-lise mais detal(ada dos resultados desse mtodo de funcionamento da
Constituinte se.a recomend-vel antes de concluses generalizantes, parece%nos defens-vel a (ip'tese de
que esse formato foi o grande respons-vel pela introduo, no te"to constitucional, de uma grande
quantidade de dispositivos mais pr'"imos de serem definidos como pol&ticas p2blicas do que como
princ&pios constitucionais gerais e fundamentais# 5esse sentido, para alm dos conte2dos espec&ficos
consagrados pela Carta, esse tipo de normatizao constitucional engessou formalmente a agenda
governamental futura e era mesmo de se esperar, como de fato ocorreu, que boa parte desses
dispositivos se tornasse futuramente alvo de tentativas de reforma por parte de novas maiorias
parlamentares ou de novas gestes @ frente do 3"ecutivo# /ssim, o bai"o grau de universalismo
atingido pela Constituio e a grande quantidade de dispositivos particularistas e controversos presentes
no te"to so fatores que a.udam a entender o porqu! de ter a pr'pria Constituinte programado uma
;eviso Constitucional geral para cinco anos ap's a promulgao 0sob a influ!ncia da Constituio
portuguesa, que possu&a a previso de revises a cada cinco anos1 por meio do artigo NQ do /to das
<isposies Constitucionais +ransit'rias=
)rt. A.B ) re#is0o constitucional ser3 realizada ap4s cinco anos, contados da promulga/0o
da Constitui/0o, pelo #oto da maioria absoluta dos membros do Congresso Cacional, em sess0o
unicameral.=
)or mais que alguns intrpretes da Constituio ten(am tentado vincular o artigo N
o
do /<C+
aos resultados do plebiscito sobre sistema de governo realizado em 199N, prevaleceu a opinio de que a
reviso auto%programada da Carta deveria ser irrestrita, podendo versar sobre todo o te"to
constitucional#
/ Constituio, que nasceu sob o signo da reforma em moto%cont&nuo, passou, entretanto, pela
reviso constitucional de 199N*9D sem que muitas e prometidas alteraes fossem feitas no te"to
original#
I
Gegundo :elo, em um dos estudos mais completos sobre as principais reformas
constitucionais no ,rasil, o malogro da reviso de 199N*9D se deu em virtude de uma con.uno de
fatores, a despeito do potencial e das e"pectativas de mudana que antecederam o processo=
comparativamente aos aspectos que favoreciam a mudana constitucional, Aoutras caracter&sticas, no
D
C$38J$, Foo R# 8ucas e $8KO3K;/, /ntonio C# 5antes# ) no#a Constitui/0o. )#alia/0o do teDto e perfil dos constituintes. ;io de
Faneiro= K53GC= ;evan, 1989# pg# >? 0grifo nosso1
I
Gegundo :38$ 0>??>1= AKnstalada em 1N de outubro de 9N e encerrada em N1 de maio de 9D, a reviso, ao longo de 8?
sesses, votou apenas 19 mudanas, das quais 1> foram re.eitadas .- no primeiro turno das votaes# <as 1P mil emendas
relatadas S ou mel(or, simplesmente ignoradas S pelo relator, deputado 5elson Fobim, apenas seis foram aprovadas#
<estas 2ltimas, a 2nica emenda relevante a que reduziu o mandato do )residente da ;ep2blica, de cinco para quatro
anos#B :38$, :arcus /## Eeformas Constitucionais no Frasil. ?nstitui/2es pol,ticas e processo decis4rio. ;io de Faneiro= ;evanT ,ras&lia=
:inistrio da Cultura, >??>, pg# C?#
D
entanto, tais como o monop'lio, pelo 8egislativo, da iniciativa propositiva, a ine"ist!ncia de polic!
ad#ocates para as emendas e a simultaneidade de votaes reduziam o potencial de mudana por parte do
governo# / an-lise sugere que esse potencial, que o arran.o institucional propiciava, foi anulado pelo
impacto devastador de fatores conte"tuais, tais como os constrangimentos eleitorais, a polarizao da
agenda p2blica e a estrutura de incentivos com que se deparavam o 3"ecutivo e o 8egislativo na
con.untura da C)K do oramento# $ calend-rio eleitoral, como vari-vel isolada, se constituiu no fator
decisivo#B 0:elo, >??>, PC1
/ an-lise de :elo em si reveladora de um aspecto fundamental disso que estamos c(amando
de o problema constitucional brasileiro= afinal de contas, por que o sucesso ou o fracasso de um processo de
reviso constitucional deveria estar condicionado pelos interesses do AgovernoB, pela presena ou
aus!ncia de Apolic! ad#ocatesB, pelo efeito negativo 0devastador1 de fatores Aconte"tuaisB, pela
Acon.unturaB pol&tica e pelo Acalend-rio eleitoralB, se no pelo fato de que essa Constituio ela
mesma uma Carta de dispositivos tipicamente governamentaisM Ksto , os fatores identificados por :elo
para e"plicar o fracasso da reviso constitucional de 199N*9D so a pr'pria confirmao do nosso
argumento de que a Constituio criou um modus operandi de produo normativa que vincula os
interesses con.unturais, de governo e dos polic! ad#ocates ao marco constitucional# U por essa razo que
nossa agenda pol&tica seguiu sendo uma agenda constituinte no p's%1988#
$ outro e"emplo que confirma o argumento sobre a peculiaridade do nosso ordenamento
constitucional .ustamente o processo de reformas constitucionais conduzido durante os dois
mandatos de 7ernando Jenrique Cardoso na presid!ncia da ;ep2blica, ob.eto deste cap&tulo e que ser-
mel(or discutida adiante# $ maior sucesso do governo 7JC na implementao de mudanas
constitucionais se e"plica pela con.uno comple"a porm favor-vel de fatores como os mencionados
acima por :38$, em grau suficiente para que a agenda go#ernamental de um presidente em particular
pudesse vencer os obst-culos da constitucionalizao a que ela foi previamente submetida pelo modelo
de 1988#
C
/o longo de 1D anos de vig!ncia da Constituio de 1988, DD emendas constitucionais foram
aprovadas, sendo C durante o .- mencionado processo de ;evisoE as 3mendas Constitucionais de
;eviso E e outras N8 como 3mendas Constitucionais comuns# <estas 2ltimas, ND foram aprovadas
somente durante o governo 7ernando Jenrique Cardoso 0entre os anos de 199I e >??>1 tendo sido, na
sua maior parte, propostas de iniciativa do )oder 3"ecutivo e recaindo ma.oritariamente sobre matrias
C
/o referir%se a este per&odo, afirma :arcus :38$ 0>??>, PN1= A/o contr-rio da reviso constitucional, o Congresso, na
reforma em curso V199I%9CW, tipicamente reagiu @s iniciativas que partiram do 3"ecutivo# $s ministros se tornaram polic!
ad#ocates das propostas# $ 3"ecutivo deteve, assim, o poder de agenda durante a reforma#B $u ainda, Aembora o arran.o
institucional que prevaleceu ten(a sido E em seu con.unto E menos favor-vel @ mudana, os fatores conte"tuais favoreceram
amplamente o processo de mudana# 5a reforma constitucional V199I%9CW, apesar de a rotina utilizada e"igir quorum
qualificado, tramitao longa e processo descentralizado, o poder de agenda do 3"ecutivo, num quadro de desideologizao
da agenda p2blica e aus!ncia de constrangimentos eleitorais decisivos, favoreceu o governo#B 0:38$, >??>, PC1
I
que compun(am uma agenda tipicamente go#ernamental e no necessariamente constitucional, no sentido
mais rigoroso que essa e"presso possa conter#
)ara que possamos analisar com maior propriedade o processo de emendamento constitucional
durante o per&odo 7ernando Jenrique Cardoso, devemos antes estabelecer alguns parmetros te'ricos,
referentes @ comparao embutida em nosso argumento entre as noes de pol,ticas p;blicas e de normas
constitucionais. )or meio desses parmetros, nossa inteno nas sees seguintes construir um modelo
anal&tico que nos permita p4r @ prova, com razo-vel dose de confiabilidade, a (ip'tese da
constitucionalizao das pol&ticas de governo no ,rasil p's 1988#
Polity, politics, policy
Lue papis t!m, nos regimes democr-ticos constitucionais, as regras do 7ogo pol,tico, a competi/0o
pelo poder e as decis2es concretas de governoM 3mbora cada uma destas dimenses se.a parte constitutiva do
processo pol&tico na democracia, elas no t!m o mesmo significado nem contribuem da mesma forma
para o funcionamento do regime democr-tico# Ge quisermos, portanto, compreender corretamente a
dinmica pol&tica real das democracias constitucionais, indispens-vel verificar como regimes desse
tipo so capazes de distinguir e articular essas tr!s dimenses do arcabouo institucional b-sico e da
dinmica pol&tica#
3m primeiro lugar, importante considerar que regimes democr-ticos se distinguem em geral
de regimes no democr-ticos pela presena de alguns elementos%c(ave, a saber=
1# o .ogo pol&tico d-%se de acordo com regras preestabelecidasT
># as eleies so peri'dicas e ocorrem por meio de sufr-gio universalT
N# os mandatos dos eleitos so limitados tanto temporalmente como no que diz respeito ao
alcance de suas decises e aesT
D# a vontade ma.orit-ria da populao prevalece nos limites das regras preestabelecidasT
I# a oposio participante leg&tima do .ogo e deve ter condies de c(egar ao poder pelo
voto popularT
C# os governantes so respons-veis perante o eleitoradoT
P# os direitos civis cl-ssicos so garantidos#
3stes elementos estabelecem as regras b-sicas do .ogo pol&tico democr-tico, conformando o
que (- de essencial na estrutura constitucional de uma poliarquia# 5a medida em que delineiam os
contornos b-sicos do regime so, em princ&pio, condi/2es param*tricas est3#eis para o e"erc&cio do 7ogo
pol,tico, no se confundido com este ou com seus resultados# )elo fato de a estrutura constitucional conter
tais parmetros, de se esperar que ela este.a baseada em um amplo consenso dentre os diversos atores
pol&ticos 0os .ogadores1, ao menos no que concerne a seus aspectos centraisT por outro lado, dado que
se trata de um acordo b-sico, um pacto entre os atores poli-rquicos, poss&vel esperar que os
C
dispositivos por ele estabelecidos ten(am car-ter n0o contro#erso, isto *, .ue n0o encerrem moti#o de d;#ida ou
de disputa.
7i"ados os termos consensuais dessa estrutura constitucional b-sica, o relacionamento concreto
entre os atores pol&ticos, no mbito de um regime democr-tico, d-%se em duas outras dimenses
principais, mais vis&veis e percept&veis no dia%a%dia das democracias do que a primeira=
1# a competio pol&ticaT
># a deciso sobre questes governamentais#
/ competio pol&tica constitui o pr'prio .ogo e nela esto impl&citos os enfrentamentos, as
disputas, as negociaes, os acordos e as coalizes# +rata%se da dimenso dinGmica da realidade pol&tica,
enquanto as condies paramtricas est-veis constituem a sua dimenso est3tica. 5outras palavras, o
.ogo pol&tico diz respeito @ a/0o 6e H intera/0o9, ao passo que as condies paramtricas dizem respeito @
estrutura, no mbito da qual ocorrem as aes 0e interaes1# U tambm no mbito desta competio
que se definem, nos limites das regras estabelecidas, os que gan(am e os que perdem, os que ocuparo
os cargos p2blicos 0eletivos ou no1 e os que ficaro e"clu&dos do poder, os aliados e os advers-rios etc#
5o entanto, alm deste .ogo que leva @ definio de .uem governa e de como se governa, (-
tambm a importante dimenso da tomada de decises sobre as aes de governo, que constitui outra
esfera particular do regime democr-tico# +ais decises so elas pr'prias um ob7eti#o e uma decorr8ncia E ao
mesmo tempo E do .ogo pol&tico# /final, por que motivos competem os .ogadores nas poliarquiasM
)ara ocupar postos de poder e influ!ncia, em primeiro lugar, mas para definir pol&ticas p2blicas, em
segundo# Gobre estas 2ltimas, ao contr-rio das condies paramtricas est-veis, espera%se que se.am
ob7eto de disputa, e no de um amplo consensoT tambm de se esperar que, da mesma forma, ten(am
car-ter contro#erso# 3nquanto a primeira dimenso constitui a base para o .ogo pol&tico, essa 2ltima
representa seus resultados concretos, produzidos em meio ao conflito e @ controvrsia# 3 da mesma
maneira como este .ogo se desenrola limitado pela estrutura constitucional, o alcance dos resultados
tambm est- limitado por essa estrutura E o que no significa dizer que se.a predeterminado por ela#
P
X falta de termos apropriados e claramente diferenciados na l&ngua portuguesa para distinguir
cada uma dessas tr!s dimenses da realidade pol&tica, podemos E recorrendo ao ingl!s E c(am-%los,
pela ordem em que foram apresentados acima, de polit!, politics e polic!# / polit! corresponde @ estrutura
paramtrica est-vel da pol&tica e que, supe%se, deve ser a mais consensual poss&vel entre os atoresT a
politics o pr'prio .ogo pol&ticoT a polic! diz respeito @s pol&ticas p2blicas, ao resultado do .ogo disputado
P
3mbora numa perspectiva mais filos'fica e menos institucional do que a adotada aqui, G/;+$;K analisa a questo do
consenso na democracia tambm em tr!s n&veis, do mais b-sico ao mais superficial= 1# o n&vel b3sico que diz respeito ao
consenso sobre valores supremos 0tais como a liberdade e a igualdade1 que (abitam a cultura pol&ticaT ># o n&vel procedimental
de consenso em torno das regras do .ogo pol&tico, indispens-vel ao funcionamento da democracia e NT o n&vel program3tico do
processo pol&tico, marcado pela discusso sobre governos espec&ficos e suas pol&ticas p2blicas, mbito no qual o consenso, se
(ouver, est- em permanente tenso e a.uste decorrentes do debate acerca das aes pol&ticas concretas# 3m outras palavras,
esse terceiro n&vel est- mais para o dissenso 0que no ameaa o edif&cio institucional da democracia se o consenso
procedimental estiver consolidado1 do que para o consenso# Oer G/;+$;K, Riovanni# ) Ieoria da Democracia Ee#isitada. Ool 1#
Go )aulo, 3ditora Ytica, 199D# p# 1>P%1N>#
P
de acordo com as regras vigentes
8
# $ quadro 1, abai"o, resume a natureza e as caracter&sticas principais
destas tr!s dimenses do processo pol&tico democr-tico#
8
<ecidimos recorrer a esta terminologia pelo fato de que a utilizao de termos em portugu!s perderia em clareza e
preciso# 5o (- termo em nossa l&ngua que se.a equivalente a polit!# :esmo a e"presso politia, roubada ao grego, no de
uso corrente e sequer consta dos principais dicion-rios# 5o que diz respeito a politics e polic!, a palavra em portugu!s a
mesma para ambas= pol&tica# 5este caso, precisar&amos falar o tempo todo em Apol&ticaB como atividade, e em Apol&tica
p2blicaB, ou Apol&tica governamentalB, ou ainda em Apol&ticasB# )or uma questo de economia de linguagem e clareza,
optamos pelos termos em ingl!s#
8
Quadro 1
Natureza das dimenses ideais do processo poltico democrtico
DIM!"#O !$%&'($ D!OMI!$)#O
*$'$*%'+"%I*$
,O'M$-
*$'$*%'+"%I*$
"&."%$!%I/$
!ormati0idade
*onstitucional
;egras Rerais do
Fogo )ol&tico
03strutura1
1olit!
)acto entre os
diversos atores
pol&ticos
Reneralidade
mbates e
*oali12es 3ol4ticas
Fogo )ol&tico 1olitics
;elacionamento
dinmico entre os
atores pol&ticos
Conflito e*ou
Cooperao
!ormati0idade
5o0ernamental
;esultados do Fogo
)ol&tico
0Con.untura1
1olic!
Oit'ria*<errota de
diferentes atores
pol&ticos
3specificidade
<ei"aremos a partir de agora de tratar da dimenso dinmica do processo democr-tico, a politics,
para concentrarmos nossas atenes na (ierarquia normativa que distingue o pacto constitucional
0polit!1 de decises governamentais 0polic!1# / figura 1, a seguir, ilustra esta (ierarquia e diversos aspectos
a ela relacionados#
Figura
Representao sinttica da hieraruia decis!ria
/s normas constitucionais definem a estrutura do sistema pol&tico, estabelecendo as condies
gerais de seu funcionamento# )or isto mesmo, caracterizam%se por uma maior generalidade, definindo os
pressupostos b-sicos do .ogo pol&tico, assim como os limites deste e de seus resultados# 5um regime
poli-rquico, o ideal que tal normatividade decorra de um pacto entre os atores pol&ticos, sendo
portanto estipulada da forma mais consensual poss&vel# / e"ig!ncia de consenso quanto a essa dimenso
deve ser .ustamente alta para evitar que a Constituio, que tem car-ter permanente, reflita uma vit'ria
isolada de alguns setores da sociedade sobre outros, consagrando seus interesses particulares e
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5$;:/G C$5G+K+UCK$5/KG 01OJ?IK1
3strutura Controle 0limites1
)acto Goberania
5$;:/G R$O3;5/:35+/KG 01OJ?C?E1
Con.untura 3fic-cia
<eciso :a.orit-ria Roverno
5ormas )araconstitucionais
0legislao complementar1
colocando%os fora do alcance do .ogo pol&tico futuro# / pactuao consensual de princ&pios
constitucionais implica na normatizao apenas dos interesses comuns aos diversos setores da
sociedade, ou, no m-"imo, daqueles interesses particulares inegoci-veis, sem cu.a garantia o conv&vio
pac&fico e a competio pol&tica leal entre os diversos setores sociais e pol&ticos seriam ameaados# 5a
medida em que definem somente os parmetros, princ&pios e limites do .ogo pol&tico, as normas
constitucionais devem ter car-ter genrico, pois medidas espec&ficas para sua efetivao sero tomadas
con.unturalmente, tendo em vista as circunstncias particulares com as quais tero que lidar os
governos#
Condio b-sica do .ogo pol&tico, resultantes de um pacto social, as normas constitucionais
encarnam a pr'pria estrutura do 3stado, da polit!. Go, portanto, normas de car-ter soberano, em
princ&pio no su.eitas @ discusso cotidiana, decorrentes de um momento inaugural constituinte, no
qual se iniciam o sistema e o .ogo pol&ticosT em virtude disto, de se esperar que se.am protegidas
contra modificaes freq6entes# +endo em vista tal finalidade, as regras decis'rias que balizam o
processo de modificao da normatividade constitucional costumam ser mais e"igentes= quoruns
ampliados de votao, prazos mais dilatados, poder de veto conferido a diversos atores institucionais e
at mesmo a vedao total a qualquer mudana pela legislatura ordin-ria mediante simples emendas
constitucionais, requerendo%se nesse caso a realizao de uma nova /ssemblia Constituinte# 5outras
palavras, o grau de consenso necess-rio a decises de tipo constitucional muito mais amplo do que aquele
aplic-vel @s decises da pol&tica go#ernamental#
$ governo age na con7untura5 sua ao baliza%se pela efic3cia5 suas decises podem E sem maiores
problemas E constituir imposies da parte vitoriosa na disputa democr-tica 0a maioria1 sobre a parte
derrotada 0a minoria1, assim como podem ter car-ter espec,fico e sentido contro#erso# +udo isto poss&vel,
desde que as decises de governo no contrariem a normatividade constitucional# U da natureza do
pr'prio .ogo democr-tico o perde%gan(a pol&ticoT ora um grupo obtm o controle sobre os postos
capazes de processar decises governamentais, ora outro# /s oscilaes decorrentes deste processo
refletem%se diretamente sobre a formulao e implementao das pol&ticas p2blicas 0policies1, que so
ob.etos da avaliao do eleitorado o qual E com base num .u&zo sobre o desempen(o do governo E
premia ou pune seus representantes nas eleies subseq6entes, por meio das escol(as eleitorais# Ge a
alternncia de grupos 0partidos1 no governo uma condio do regime democr-tico, a variao das
pol&ticas p2blicas 0policies1 uma conseq6!ncia pr-tica inevit-vel 0e dese.-vel1 desse princ&pio# /
possibilidade de que tal variao de policies ocorra , portanto, pr%requisito de que a alternncia de
grupos 0partidos1 no governo ten(a efeitos pr-ticos# <a& as menores e"ig!ncias das regras decis'rias
referentes @ produo de a policies#
"ritrios de distino de matrias constitucionais e no#constitucionais
Ge nossos argumentos sobre as dimenses de polit!, politics e polic! esto corretos, seria poss&vel
distinguir, no interior de uma constituio escrita, os aspectos fundamentais do ordenamento pol&tico
1?
relativos @ estrutura do 3stado 0polit!1 daqueles outros que, embora se refiram ao conte2do material de
aes estatais prov-veis ou dese.-veis 0policies1, foram abrigados pelo te"to constitucional e
assemel(ados formalmente aos princ&pios da polit!#
5ossa inteno, nessa parte, elaborar critrios ob.etivos que nos permitam classificar os
dispositivos constitucionais como polit! ou polic!# / tarefa e"ige boa dose de argumentao, dado que o
te"to formal contempla sem distino esses dois princ&pios e estabelecer uma (ierarquizao entre eles
correr um risco consider-vel#
Como se sabe, o constitucionalismo moderno se desenvolveu a partir do princ&pio liberal da
limitao do poder pol&tico #is H #is a liberdade civil e individual# <e modo geral, os te"tos
constitucionais modernos preocuparam%se em estabelecer os princ&pios fundamentais do 3stado ao
mesmo tempo que procuraram definir os limites da ao estatal da maneira mais rigorosa poss&vel#
)oder e liberdade so considerados antitticos na tradio liberal e essa oposio marcou decisivamente
o surgimento das primeiras constituies escritas do final do sculo ZOKKK# Contemporaneamente, o
con.unto de dispositivos constitucionais relacionados @ regulao desse antagonismo vem sendo
difundido por meio das noes de Estado de Direito e Eule of JaL. )osteriormente, com a ampliao do
sufr-gio, as Cartas tambm passaram a ter de lidar com a realidade da incorporao de contingentes
cada vez maiores da populao ao processo pol&tico# <esta forma, @s duas noes anteriores
acrescentou%se a de Estado democr3tico.
Cremos que uma primeira classificao do te"to constitucional, em termos de polit! e polic!,
deveria retornar @s origens do constitucionalismo moderno e aos princ&pios liberais que marcaram a
refundao do 3stado, bem como aos princ&pios democr-ticos que vieram em seguida, especialmente a
ampliao dos direitos de participao# 5este sentido, os seguintes critrios poderiam ser adotados para
identificar os dispositivos t&picos da polit! e, por e"cluso, revelar aqueles que poderiam ser
considerados ve&culos de polic!# <entre os princ&pios de um regime liberal%democr-tico, formalizados
constitucionalmente, apenas seriam t&picos da polit!=
(6) $s defini72es de stado e !a7o, tais como o regime republicano ou mon-rquico, a
organizao federativa ou unit-ria, o e"erc&cio direto e*ou por via representativa do poder pol&tico pelo
povo, a noo de nacionalidade e a estrutura do aparato estatal#
(8) Os direitos indi0iduais fundamentais caracterizados pelas condies b-sicas do e"erc&cio
da cidadania individual# Consideramos como princ&pios da polit!, nessa primeira classificao geral, as
garantias da liberdade civil, que ,3;8K5
9
reuniu sob a e"presso Aliberdade negativaB 0proteo do
cidado contra a ao arbitr-ria do 3stado1 e os direitos pol&ticos de participao democr-tica# 5ote%se
que esse critrio minimalista afasta da definio constitucional da polit! os direitos substantivos,
individuais e sociais, que normalmente v!m acompan(ados de normas constitucionais program-ticas#
9
,3;8K5, K# +uatro Ensaios sobre a Jiberdade. ,ras&lia= 3d# Un,# 1981# p# 1NN%1DI#
11
(9) $s regras do :ogo, que organizam os processos de= participao e competio pol&ticas,
relacionamento entre e intrapoderes, interao entre n&veis de governo e entre atores coletivos
recon(ecidos pela Constituio como lidando com interesses de ordem p2blica# +ais regras estipulam=
0a1 a diviso de prerrogativas e funes entre os atores institucionais, 0b1 as regras operacionais do
processo decis'rio governamental e 0c1 os tempos e prazos que balizam tais processos#
$s N critrios apontados acima partem da maior generalidade poss&vel da polit! 0critrio 11 e vo
gan(ando especificidade at quase tocar, por duas vezes, o n&vel de polic!# 5o critrio >, a meno @
cidadania poderia nos levar a incluir direitos constitucionais substantivos que costumam requerer policies
para tornar poss&vel a sua efetivao. +odavia, nessa definio minimalista de polit!, evitamos confundir
direitos individuais de prote/0o 0contra o 3stado e tambm contra outras pessoas1 e de participa/0o na
esfera pol&tica, com os direitos dependentes de promo/0o atravs de pol&ticas governamentais# Gegundo
essa classificao inicial, o primeiro tipo de direitos compe a polit! e, portanto, tem natureza
constitucional# $ segundo tipo apro"ima%se da categoria de polic!, apesar de sua incluso na Carta
conferir%l(e formalmente status constitucional#
/ definio operacional de polit! tambm se apro"ima da de polic! quando, no critrio N 0as regras
do 7ogo1, mencionamos as fun/2es dos diversos entes governamentais# 5ote%se, todavia, que o critrio N
destina%se a catalogar artigos constitucionais que organizam processos E dentre eles o da diviso de
atribuies governamentais espec&ficas entre os 'rgos estatais E e no devem, portanto, ser
confundidos com aqueles dispositivos que estabelecem fun/2es promocionais do 3stado e que sero
classificados como polic!# 5esse sentido, as funes de governo s' sero classificadas como parte
componente da polit! quando disserem respeito a questes de ordem procedimental, relacionadas @
distribuio horizontal de poder entre os diversos entes estatais, ao funcionamento interno desses mesmos
entes, @ participao democr-tica dos cidados e @ garantia de sua liberdade negativa# 5essa perspectiva,
funes pass&veis de serem classificadas como polit! provavelmente no sero aquelas que se referem a
obriga/2es positi#as do 3stado, mas aquelas inspiradas nos princ&pios liberal do governo limitado e
democr3tico do governo participativo# <e outro lado, elas sero classificadas como polic! .ustamente
quando impuserem essas obrigaes positivas, ao estilo Adireito do cidado, dever do 3stadoB, numa
perspectiva #ertical de relao entre o governo e a sociedade, em torno de direitos substantivos cu.a
efetivao depende da implementao de pol&ticas p2blicas#
3ntretanto, desde que :ars(all
1?
definiu a composio tripartite da cidadania moderna em
direitos ci#is, pol,ticos e sociais e que os te"tos constitucionais da segunda metade do sculo ZZ
estabeleceram um amplo leque de obrigaes sociais do 3stado, tornou%se bastante dif&cil defender um
conceito de polit! to minimalista como o estabelecido acima# 3m todos os pa&ses que recentemente
adotaram o figurino liberal%democr-tico, gamas importantes de direitos sociais foram mencionadas nos
1?
:/;GJ/88, +#J## Cidadania, Classe ocial e tatus. ;io de Faneiro= [a(ar# 19CP# Cap#KKK#
1>
cap&tulos constitucionais destinados aos direitos e garantias fundamentais# 5ossas constituies atuais no se
restringem a estabelecer os limites necess-rios @ vig!ncia da Aliberdade negativaB e tratam de avanar na
direo da igualdade, impondo obrigaes positivas ao 3stado# U verdade que a realizao dessa
igualdade obstada pelo direito tambm constitucional da propriedade privada, no sendo demais
lembrar que tal dispositivo a pedra angular do 3stado de <ireito liberal# <e qualquer forma,
considera%se um grande salto de cidadania a constitucionalizao de direitos de igualdade material entre
os (omens, mesmo que definies como Afuno social da propriedadeB e A3stado <emocr-tico de
<ireitoB comportem boa dose de contradio, refletida em tenses no interior do te"to constitucional#
)or estas razes e apesar de os conceitos de cidadania e polit! no designarem a mesma coisa,
decidimos trabal(ar com dois tipos de classificao= a minimalista, baseada nos tr!s critrios acima, e
uma maDimalista, que alm dos tr!s anteriores, incorporaria um quarto critrio=
(;) Os direitos materiais orientados para o bem%estar e a igualdade, assim como as fun72es
estatais a eles associadas# +ais direitos e funes estatais no se confundem com os tr!s critrios
anteriores, dado que no t!m implicao direta sobre as definies de 3stado e 5ao, no constituem
direitos civis de proteo da liberdade nem direitos pol&ticos de participao democr-tica, nem
configuram regras processuais da competio pelo poder ou das relaes entre e intra%'rgos e n&veis
governamentais# +odavia, no se trata aqui de fazer mera concesso a uma viso da constituio como
programa social de governo, mas de indicar que determinados direitos materiais podem sem
considerados condi/2es b3sicas para o funcionamento adequado do regime democr-tico# +ais direitos t!m
a importante funo de promover a adeso ao pacto pol&tico democr-tico e suprimi%los poderia levar a
democracia ao colapso# 3nquanto os direitos civis de liberdade e pol&ticos de participao mencionados
no critrio > podem ser considerados direitos operacionais indispens-veis @ vida democr-tica, os direitos
materiais aqui mencionados podem ser considerados direitos condicionantes do .ogo pol&tico nesses
regimes, na medida em que mantm a adeso social ao pacto pol&tico democr-tico
11
#
)or fim, independentemente do peso mais liberal%democr-tico ou mais igualit-rio das
constituies, seus te"tos devem estabelecer apenas os princ&pios fundamentais do ordenamento
pol&tico, no sendo conveniente que desam a detal(es que se.am ob.eto da politics infraconstitucional
cotidiana, momento da confeco de policies. /o constitucionalizar normas que poderiam ser temas do
.ogo pol&tico ordin-rio, acaba%se por e"trapolar .ustamente o seu car-ter constitucional, conformador do
.ogo, estipulando%se a priori e de forma r&gida aquilo que seria pass&vel de mudanas freq6entesT limitam%
se demasiadamente os resultados poss&veis do pr'prio .ogo, pois se constrange a liberdade dos atores
na politics cotidiana, tornando formalmente polit! o que seria considerado polic! em pa&ses dotados de
constituies mais en"utas# +endo isto em vista, decidimos incluir dois outros critrios, secund-rios,
que devero ser acionados na tarefa de classificar o te"to constitucional##
11
3stamos aqui tratando dos direitos sociais, mas tambm alguns outros direitos podem ser condicionantes# U o caso do
direito de propriedade, que no se enquadra na categoria de direito social de :ars(all 0e sim na de direito civil1 mas se
constitui num condicionante 'bvio para o funcionamento de quaisquer regimes pol&ticos em sociedades capitalistas#
1N
(5) *rit<rio de 5eneralidade. <ei"aro de ser classificados como polit! os dispositivos
constitucionais no genricos 0muito espec&ficos1# 3mbora de dif&cil definio, o limiar entre a
generalidade e a especificidade poderia ser determinado da seguinte forma= so espec&ficos os artigos
derivados de princ&pios constitucionais superiores, mas cu.o conte2do pode sofrer alteraes sem que
isso pon(a em risco os dispositivos mais amplos sob os quais esses artigos esto abrigados# 3ssa talvez
se.a uma maneira eficaz de distinguir polit! de polic!, uma vez que os te"tos constitucionais
contemporneos tendem, metaforicamente, a assemel(ar%se a -rvores de cu.o tronco vo saindo gal(os
que se ramificam at os 2ltimos detal(es# 5osso critrio de generalidade poderia funcionar a e"emplo
da poda, que corta pontas de gal(os sem que isso ameace a vida da -rvore= da mesma forma, e"istiriam
artigos constitucionais cu.a retirada do te"to constitucional no colocaria em risco o princ&pio
fundamental ao qual ele est- associado# Ksto ser- particularmente 2til na desclassificao da condio de
polit! dos dispositivos relacionados ao estabelecimento de regras do .ogo, mas que por serem
demasiadamente detal(istas, especificando processos que deveriam ser ob.eto de norma
infraconstitucional, poderiam ser ApodadosB da constituio sem que a essencialidade do principio
superior fosse afetada#
(6) *rit<rio de *ontro0<rsia. +ambm dei"aro de ser classificados como polit! os dispositivos
cu.o conte2do for tipicamente ob.eto da controvrsia pol&tico%partid-ria cotidiana, dizendo respeito @s
plataformas governamentais apresentadas pelos partidos em seu embate pelos postos de governo e no
se enquadrando, portanto, na condio de norma param*trica da politics que caracteriza dispositivos de tipo
constitucional# 5esse sentido, via de regra no sero desclassificados como polit!, pelo critrio de
controvrsia, os dispositivos constitucionais que estabelecem regras procedimentais#
/s razes pelas quais adotamos estes dois 2ltimos critrios so as seguintes# 5o que diz respeito
@ questo da generalidade, normas muito espec&ficas dei"am de constituir parmetros de funcionamento
do sistema pol&tico, de desenrolar do .ogo e de limitao do escopo das decises, para se tornarem E
por antecipao E as pr'prias decises que caberiam aos atores pol&ticosT por conta disto, perdem seu
car-ter constitucional# /demais, de se esperar que acabem por criar obst-culos @ gesto pol&tica
con.untural, na medida em que podem engessar a ao dos governantes e*ou dos atores sociais diante
de situaes imprevistas, mudanas de condies sociais, novas tecnologias etc# Com isto, a
Constituio pode acabar se tornando no um instrumento que confira maior segurana @ sociedade,
mas que a impea de dar cabo de seus problemas em tempo (-bil e com a preciso necess-ria, devido
ao congelamento constitucional de diversos assuntos#
$ mesmo racioc&nio se aplica @ questo da contro#*rsia E com um agravante# /
constitucionalizao de policies no apenas reduz demasiadamente a margem de manobra decis'ria dos
atores, mas o faz em detrimento da democracia# Ksto porque acaba por restringir e"cessivamente E tendo em
vista o leque ideol'gico e de interesses de uma sociedade num dado momento (ist'rico E a
possibilidade de que @ alternncia dos partidos e das lideranas no governo corresponda a uma
1D
modificao das pol&ticas p2blicas implementadas# Com isto, a competio democr-tica no impedida
no plano eleitoral, mas tem seus efeitos em certa medida anulados ou restringidos no plano
governamental# )ode%se supor que .ustamente para isto que servem as constituies E restringir a
ao dos governos# :as a suposio incorreta se no leva em conta o fato de que tal restrio, caso
se.a demasiada, impede que a pr'pria vontade popular se manifeste periodicamente por meio das aes
dos representantes eleitos# :ais do que isso, restringir- por demais o alcance das decises pol&ticas
ma.orit-rias, incentivando e permitindo que minorias descontentes recorram @ Fustia para escapar de
decises legislativas ordin-rias, pelo menos nos pa&ses que adotam algum tipo de controle
constitucional das leis# 5outras palavras, a vontade momentnea de uma maioria con.untural impe%se
no longo prazo @s futuras maiorias, cerceando%l(es#
3m suma, o critrio da controvrsia aponta para o fato de que no leg&timo numa democracia
constitucionalizar questes que se.am controversas# / Constituio deve procurar definir 0no limite do
poss&vel1 apenas o que incontro#erso= as condies b-sicas de funcionamento de um sistema pol&tico
competitivo# Gob este ponto de vista, o que for ob.eto de disputa deve ser resolvido na disputa, ou se.a,
nos processo eleitoral e decis'rio, dentro dos marcos poli-rquicos# $ quadro > resume os critrios de
classificao do te"to constitucional, relativos aos dois modelos poss&veis desenvolvidos a partir do
esforo te'rico dessa seo#
1I
=uadro 8. *rit<rios de distin7o de mat<rias constitucionais e
no>constitucionais
Modelos de classifica7o
Minimalista
(liberal cl?ssico)
Ma@imalista
(social)
(6) $s defini72es de stado e
!a7o
(6) $s defini72es de stado e
!a7o
*rit<rios substanti0os (8) Os direitos indi0iduais
fundamentais
(8) Os direitos indi0iduais
fundamentais
(9) $s regras do :ogo (9) $s regras do :ogo
(;) Os direitos materiais e
fun72es estatais correlatas
*rit<rios formaisA (5) 5eneralidade (5) 5eneralidade
operacionais
(6) *ontro0<rsia (6) *ontro0<rsia
Re$ormas constitucionais no go%erno F&"
/s ND emendas constitucionais aprovadas durante os oito anos do governo de 7ernando
Jenrique Cardoso so um indicador inconteste do fato de que durante este per&odo o pa&s viveu uma
aut!ntica agenda constituinte, afinal de contas aprovaram%se na mdia D,>I emendas por ano#
Considerando%se que entre 1988 e 199D apenas outras quatro (aviam sido aprovadas 0e"cetuadas as seis
3mendas de ;eviso de 199D1, o n2mero impressiona
1>
#
$ desafio que se coloca o de saber de que tratam tais emendas# Gobre que tipo de matria elas
incidemM 8evando%se em considerao apenas a leitura das respectivas ementas, poss&vel antever um
conte2do fortemente caracterizado por dispositivos t&picos da polic!, mas apenas uma an-lise rigorosa
do con.unto de artigos, par-grafos, incisos e al&neas seria capaz de confirmar essa impresso inicial#
5esta seo do te"to, nossa inteno classificar esses dispositivos com base no modelo e nos critrios
indicados na seo anterior#
1>
3m 199D, seis emendas constitucionais foram aprovadas no processo revisional, cinco delas incidindo sobre
aspectos t&picos da polit! e contando com a possibilidade de serem aprovadas por maioria absoluta 0I?\ ] 11, ao invs do
quorum qualificado 0N*I1, normalmente e"igido para a modificao da Carta :agna# / 2nica emenda referente a uma t&pica
pol&tica p2blica 0polic!1 aprovada nesse ano foi a que criou o 7undo Gocial de 3merg!ncia 07G31, cu.a principal finalidade foi
criar condies para uma maior concentrao de recursos tribut-rios na Unio# +ratava%se de uma modificao de car-ter
fiscal, primordial para viabilizar o sucesso do plano de estabilizao monet-ria 0)lano ;eal1 capitaneado pelo ento ministro
da 7azenda, 7ernando Jenrique Cardoso# )ode%se dizer, inclusive, que esta primeira mudana de polic! em n&vel
constitucional marcou antecipadamente o que seria um padro de relacionamento do 3"ecutivo com o Congresso durante a
gesto 7JC na )resid!ncia da ;epublica# Oale notar que, o 7G3 foi prorrogado por tr!s vezes, todas elas por meio de
emendas constitucionais em 199C, 199P e >???, sendo rebatizado nas duas primeiras como 7undo de 3stabilizao 7iscal
07371 e na 2ltima como <esvinculao das ;eceitas da Unio 0<;U1T noutras palavras, sua denominao foi cada vez mais
correspondendo @ sua real finalidade#
1C
/ntes de procedermos @ essa avaliao sistem-tica, convm lembrar que diante do frenesi
modificador da Carta magna que acometeu o governo 7JC, muitos se apressaram em afirmar que este
governo vilipendiava a Constituio, desrespeitando%l(e e .ogando por terra boa parte das conquistas
obtidas em 1988, as quais consagravam anos de luta pela redemocratizao do pa&s# 5outras palavras, a
AConstituio CidadB, como l(e alcun(ara UlHsses Ruimares, era alvo de uma f2ria modificadora de
conseq6!ncias as mais funestas para a democracia, pois a Carta estaria sendo ob.eto de um verdadeiro
Adesmanc(eB# Gentimo%nos na obrigao de dar aqui voz aos cr&ticos das reformas constitucionais
empreendidas, escusando%nos por faz!%lo mediante longas citaes=
Um e"celente e"emplo de posio contr-ria @s mudanas efetuadas o que se segue, de autoria
do advogado :arcello Cerqueira, ento presidente do Knstituto dos /dvogados do ,rasil=
Com efeito, o esp,rito .ue animou a Constitui/0o parcialmente 73 deiDou seu corpo. )s
reformas iniciadas no go#erno" Collor e retomadas com no#o ,mpeto pelo atual go#erno... mutilaram
a Constitui/0o. )s #icissitudes pol,ticas afastaram a pr3tica da aplica/0o da Constitui/0o dos ideais
.ue a escre#eram. ) proposta da cria/0o de um Estado Democr3tico de Direito fundado na
soberania, na cidadania, na dignidade, nos #alores sociais do trabalho e no pluralismo pol,tico foi
substitu,da por um Estado liberal.
6...9
Desde a Ee#olu/0o de AM, um pacto n0o escrito, impregnado de contradi/2es, a .ue n0o
faltaram per,odos demorados de autoritarismo, da#a curso a um pro7eto nacional. eu conte;do era a
busca do desen#ol#imento...
6...9
) Constitui/0o cidad0 teria #indo para conduzir o mesmo processo, mas de forma a reduzir
seus impactos negati#os. )final, uma na/0o efeti#amente para todos. Essa utopia foi frustrada pelas
reformas" .ue, apoucando o corpo da Constitui/0o, afastaram seu esp,rito.
O desmanc(e do pacto constitucional produzido pelas for/as do mercado e seus subalternos
operou(se em fraude @ Constituio. ) acumula/0o democr3tica e social .ue o processo
constituinte 6constitui/0o material9 fez desaguar na Constitui/0o em #igor * subtra,da pela #ontade do
go#erno federal con7ugada H maioria congressual de tr8s .uintos, .ue modifica o teDto ao sabor dos
interesses do mercado, de con#eni8ncias pol,ticas casu,sticas e, sobretudo, de insuport3#el press0o
norte(americana.
)s reformas" est0o atingindo os maiores #alores da Constitui/0o de $%&&: a soberania
nacional e os direitos do cidad0o=
$A
.
Uma avaliao similar defendida por um dos mais renomados .uristas brasileiros, Celso
/nt4nio ,andeira de :ello, no mesmo volume de que retiramos a longa citao anterior# 3m
e"posio relativa @ data de dez anos da Constituio, ,andeira de :elo afirmou=
De#er(se(ia este ano comemorar o d*cimo ani#ers3rio da Constitui/0o de $%&&, dita
Constitui/0o Cidad0. em embargo, o .ue realmente se est3 a assistir s0o os seus discretos funerais.
Com efeito, uma Constitui/0o est3 #i#a .uando sua fisionomia b3sica permanece ,ntegra em
seus dispositi#os, ou .uando ao menos os principais deles s0o normalmente respeitados. e um ou
3ros 0orgs#1# Debate sobre a Constitui/0o de $%&&. Go )aulo= )az e +erra, >??1, pp# 1>N%I# 3ste volume contm diversas
posies similares a esta#
1P
outro desses re.uisitos deiDa de eDistir ou N pior do .ue isso N se ambos desaparecem, desaparece com
eles a pr4pria Constitui/0o.
Foi o .ue ocorreu com a Jei Oagna Frasileira.
De um lado, sofreu um processo de desfigura/0o por #ia de emendas .ue lhe subtra,ram
caracter,sticas b3sicas, amputando aspectos fundamentais de seu pro7eto.=
$P
)osio similar foi advogada tambm pelo eminente .urista 3ros Rrau=
) Constitui/0o moderna *, de#eras, tamb*m um instrumento de defesa da sociedade contra o
abuso de poder. Destru,do o ideal de solidariedade .ue anima a coes0o social no Estado social N al#o
maior do neoliberalismo N, agora se empenham os mara#ilhados na redu/0o das liberdades
democr3ticas, mesmo por.ue da inseguran/a social e indi#idual, depende a flu8ncia dos mecanismos de
competi/0o nos mercados.
e a Constitui/0o n0o o impede, se 73 n0o funciona como instrumento de defesa da sociedade
contra o tirano, pereceu...
Jembrando o poema N eu #i#o em um tempo sem sol" N dou(me desgra/adamente conta de
.ue n0o * necess3rio .ue ha7a pris2es e repress0o para .ue se instale a ditadura...=
$<
)or fim, vale citar a breve pergunta enunciada pelo renomado .urista 7-bio ^onder Comparato,
conclamando seus colegas de academia=
+uantos professores de direito, ho7e no Frasil, ter0o a coragem de protestar de p;blico contra
o es#aziamento da Constitui/0o de $%&&Q=
$'
5ote%se que no nossa inteno aqui avaliar o mrito substantivo das modificaes
promovidas, mas apenas compreender em que medida as emendas aprovadas incidiram sobre as
dimenses polic! ou polit! do te"to constitucional origin-rio# 3ntendemos que avaliaes como as
enunciadas pelos ilustres .uristas supracitados fariam sentido se referidas a mudanas atinentes a
normas constitucionais propriamente ditas 0polit!1, mas no caso essas modificaes ten(am incidido
sobre conte2dos t&picos de pol&ticas p2blicas 0polic!1# 5essa segunda (ip'tese, os promotores das
mudanas nada mais teriam feito do que encamin(ar E segundo suas possibilidades pol&ticas e em
obedi!ncia aos procedimentos legislativos constitucionais E o programa governamental com base no
qual se elegeram# U fato not'rio que o governo 7JC adotou uma clara orientao liberalizante na
implementao das mudanas constitucionais acerca do papel do 3stado e do modelo econ4mico no
,rasil# 5o pretendemos aqui avaliar o mrito de tais medidas nem suas conseq6!ncias e resultados
pr-ticos# 5a verdade, o que procuramos demonstrar que os desafios e dificuldades enfrentados por
este governo no aspecto institucional 0a constitucionalizao de pol&ticas1 poderiam ter sido 0e devero
ser1 enfrentados por quaisquer governantes portadores de outras orientaes program-ticas# $
1D
,/5<3K;/ <3 :388$, Celso /nt4nio# A7unerais da Constituio de 1988B# ?n 7K$CC/, <emian 9 R;/U, 3ros 0orgs#1# Debate
sobre a Constitui/0o de $%&&. Go )aulo= )az e +erra, >??1, p# NI#
1I
R;/U, 3ros ;oberto# A/s ;elaes entre os )oderes no <cimo anivers-rio da Constituio de 1988B# ?n 7K$CC/, <emian
9 R;/U, 3ros 0orgs#1# Debate sobre a Constitui/0o de $%&&. Go )aulo= )az e +erra, >??1, pp# PI%C#
1C
C$:)/;/+$, 7-bio ^onder# A;quiem para uma ConstituioB# ?n 7K$CC/, <emian 9 R;/U, 3ros 0orgs#1# Debate sobre a
Constitui/0o de $%&&. Go )aulo= )az e +erra, >??1, p# 8C#
18
problema normativo aqui presente no , portanto, se as policies contidas na Constituio so
substantivamente adequadas ou no 0em boa parte acreditamos que o se.am1, mas se os custos
decis'rios impostos por uma Constituio permeada de policies so razo-veis ou no, se o revestimento
de questes espec&ficas e controversas que deveriam ser submetidas @ deciso democr-tica dese.-vel
ou no#
*ontabili1ando as emendas constitucionais
Um primeiro con.unto de informaes importantes para esta discusso, apresentado na tabela 1,
diz respeito ao impacto quantitativo das emendas aprovadas sobre o te"to original# /s ND emendas do
per&odo 7JC somaram D9I dispositivos constitucionais#
1P
)ara efeito de an-lise, cinco destes sero
desconsiderados a partir das tabelas seguintes= quatro dispositivos, por serem meramente repetitivos,
no acarretaram mudana nem de conte2do nem de localizao na Carta 0a rigor, nem deveriam
constar das emendas1 e um quinto que apenas mudou o nome de uma Geo da Constituio, sem com
isso constituir dispositivo a ser quantificado#
1P
Consideramos AdispositivoB a unidade b-sica que compe o te"to constitucional# 5esse sentido, trabal(amos os artigos,
par-grafos, incisos e letras que compem a Constituio, decompondo%os e @s vezes agrupando%os at que pudssemos
circunscrever claramente o elemento constitucional que estava sendo veiculado# 3sse trabal(o resultou na descoberta de D9I
dispositivos no con.unto de ND emendas constitucionais promulgadas nesse per&odo#
19
'a(ela 1) *ispositi%os de emendas constitucionais +1,,-#.//.0
freBCDncia E
/glutinadores N?N C1,>
:odificadores 1I9 N>,1
;evogadores 8 1,C
;enumeradores P 1,D
:odificadores de
te"to emendado 1N >,P
$utros I 1,?
+otal D9I 1??,?
<os D9I dispositivos analisados, C1,>\ vieram acrescentar novos pontos @ Carta e N>,1\
tiveram a finalidade de modificar dispositivos do te"to original# 3mbora em pequeno n2mero, 1N
dispositivos 0>,P\1 marcaram uma espcie de looping das reformas constitucionais= modificaram
dispositivos acrescidos e*ou modificados por emendas anteriores#
18
Gete dos D9I 01,D\1 vieram apenas
renumerar dispositivos originais 0sem contudo alterar seu conte2do1# /penas oito dispositivos 01,C\1
foram institu&dos com a finalidade de revogar partes da Constituio original#
$bservando%se mais atentamente cada um dos dispositivos modificadores, foi poss&vel perceber
que alguns, ao me"erem no te"to original, acabavam indiretamente acrescentando ou suprimindo
artigos, par-grafos ou al&neas# F- os 8 dispositivos autodenominados revogadores retiraram 18
dispositivos da Carta original# Considerando que a Constituio de 1988 contm originalmente 1#8II
dispositivos 0somados o te"to principal e o /to das <isposies Constitucionais +ransit'rias1, o
impacto global desses D9? dispositivos modificadores, aglutinadores e revogadores, contabilizados pela
an-lise, foi o seguinte= ao fim e ao cabo, levando%se em conta todas as modificaes feitas 0inclusive
aquelas referentes a supresses e acrscimos impl&citos em dispositivos modificadores1 980 no0os
dispositi0os foram acrescentados F *arta e apenas 96 foram suprimidos.
$ saldo dessa operao nos permite dizer, ao contr-rio do que se afirma comumente no debate
p2blico, que a nossa Constituio no foi mutilada, mas, pelo contr-rio, cresceu nada menos do que
1I,N\, graas @s emendas constitucionais promulgadas durante o per&odo 7JC 0saldo de >8D
dispositivos em relao ao total de 1#8II1# :ais do que isso, digno de nota o fato de que o Congresso
5acional promulgou 1I9 dispositivos modificadores E o que equivale a cerca de 8,I\ em relao a
1#8II E mas estes dispositivos, associados aos N?N dispositivos aglutinadores, fizeram o te"to crescer a
uma ta"a quase duas vezes superior a essa ta"a de modificao= 1I,N\# 3m suma, mais do que
simplesmente mudar a Constituio, as reformas do per&odo 7JC fizeram%na crescer significativamente#
18
Jouve pelo menos um caso que merece destaque= a 3menda Constitucional n# >I 01D*?>*>???1 modificou o art# >9, OK
0relativo ao subs&dio de Oereadores1 que (avia sido modificado pela 3menda Constitucional n# 19 0D*?C*19981, que por sua
vez (avia modificado dispositivo introduzido pela 3menda Constitucional n# 1 0N1*?N*199>1, que no constava do te"to
original da Constituio#
>?
U importante observar que, em 1> casos, as emendas tiveram como ob.eto principal as
<isposies Constitucionais +ransit'rias, ou se.a, introduziram ou modificaram sobretudo dispositivos
que por definio no comporiam o corpo principal da Constituio, mas que foram elevados @
condio formal de polit! pelo constituinte, com a preocupao de estabelecer prazos e regras de
transio entre o vel(o e o novo ordenamento constitucional# / grande incid!ncia de emendas sobre
matrias t&picas da polic! reflete o fato de que a implementao de pol&ticas p2blicas de curto e mdio
prazos E todavia relevantes para a agenda governamental E poder%se%ia c(ocar com dispositivos
constitucionais vigentes, caso no se efetivasse mediante modificaes da pr'pria CartaT a maioria
destas pol&ticas dizia respeito a questes da -rea fiscal ou orament-ria# / tabela >, abai"o, quantifica o
impacto das emendas constitucionais sobre o te"to principal da Carta :agna e sobre o /to das
<isposies Constitucionais +ransit'rias#
'a(ela .) *ispositi%os de emendas constitucionais)
Impacto so(re o te1to principal e o 2*"' +em 30
+e"to principal /<C+
/glutinadores II,> 8P,N
:odificadores NP,C 1>,P
;evogadores >,1 ?
;enumeradores 1,8 ?
:odificadores de
te"to emendado N,N ?
+otal 0n_D9?1
1??,?
0n_N881
1??,?
0n_1?>1
<os D9? dispositivos, P9,>\ incidiram sobre o te"to principal e >?,8\ sobre o /to das
<isposies Constitucionais +ransit'rias# /s reformas constitucionais incidiram de maneira
diferenciada sobre essas duas partes da Constituio= bem mais do que ocorreu na parte principal, as
mudanas que incidiram sobre o /<C+ foram, em 8P,N\ dos casos, destinadas a acrescentar novos
dispositivos ao te"to original e apenas 1>,P\ foram dispositivos modificadores# 5en(um dos 8
dispositivos revogadores incidiu sobre o /<C+, confirmando o acordo consagrado no Congresso
5acional de que os princ&pios que organizaram a transio do vel(o ao novo ordenamento
constitucional no poderiam .amais sofrer revogao# Luanto ao te"to principal, II,>\ dos
dispositivos nele introduzidos foram de acrscimo e uma ta"a maior do que a verificada no caso do
/<C+ se destinou a modificaes 0NP,C\1 #
'a(ela 4) *ispositi%os polity e dispositi%os policy.
5mendas constitucionais do perodo 1,,-#.//. +em 30
/glutinadores :odificadores $utros 0`1 +otal
3olitG 1P,8 I1 P>,> N1,>
>1
3olicG 8>,> D9 >P,8 C8,8
%otal (;88 casos) 1??,?
0n_N?N1
1??,?
0n_1I91
1??,?
0n_181
1??,?
0n_D8>
1
0`1 ;enumeradores e :odificadores de te"to emendado#
<os D8> dispositivos que modificaram ou aglutinaram novos elementos constitucionais, nada
menos do .ue '&,&R 6AA>9 foram classificados como polic! e apenas A$,>R 6$<M9 como polit!. Considerando%os
separadamente, entre os dispositivos de natureza modificadora da Carta constitucional, I1\ disseram
respeito a polit! e D9\ a polic!# Considerando os dispositivos originais sobre os quais os modificadores
incidiram, (avia ID,1\ de polit! e DI,9\ de polic!5 portanto, caso se levasse em conta apenas o impacto
dos modificadores, os percentuais permaneceriam praticamente os mesmos, ou se.a (averia apenas um
&nfimo acrscimo em favor da dimenso polic! no te"to# +odavia, o resultado surpreendente entre os
dispositivos aglutinadores= 8>,>\ foram classificados como polic! e apenas 1P,8\ foram classificados
como polit!# Ksto , o crescimento verificado do te"to constitucional no per&odo 7JC foi sobretudo
marcado pela introduo de dispositivos t&picos de pol&ticas governamentais comuns e que bem
poderiam ter sido implementados no n&vel infraconstitucional, caso cont-ssemos com o modelo t&pico%
ideal de Constituio delineado nas duas primeiras sees deste cap&tulo#
/ distribuio de dispositivos polit! e polic! nas diferentes emendas, contudo, no foi uniforme#
/ despeito da predominncia geral de polic!, (ouve algumas emendas nas quais predominaram
nitidamente dispositivos polit!# 7oram os casos, por e"emplo, das 3mendas Constitucionais >>, >N, >D,
N> e NI# /s de n2meros >> e >D modificaram o funcionamento do Fudici-rio, a 3C >N criou o
:inistrio da <efesa, a 3C N> criou limitaes @ edio de :edidas )rovis'rias e a 3C NI definiu
condies da imunidade parlamentar# )ortanto, nossa aferio foi capaz de demonstrar no detal(e que
as questes gerais enunciadas por estas emendas de fato compem o n2cleo principal da Constituio,
na medida em que atenderam principalmente aos critrios de 1 0<efinio de 3stado e 5ao1, >
0<ireitos Kndividuais1 e N 0;egras do Fogo1, resumidos no quadro > da seo anterior#
Um e"emplo de dispositivo polit!, tirado da 3C >>, o seguinte=
)rt. $
o
S acrescentado ao art. %& da Constitui/0o Federal o seguinte par3grafo ;nico: T)rt.
%&. T1ar3grafo ;nico. Jei federal dispor3 sobre a cria/0o de 7uizados especiais no Gmbito da Uusti/a
Federal.T
3ste dispositivo foi classificado como polit! por atender aos diversos requisitos enumerados na
seo anterior deste cap&tulo= diz respeito a questo relacionada @ estruturao do 3stado em seu ramo
.udici-rio, encai"ando%se, portanto, no conte"to da definio de 3stado e 5aoT genrico e
incontroverso#
Um outro e"emplo, retirado da 3C N>, o que segue=
>>
V &B Ha#endo medidas pro#is4rias em #igor na data de con#oca/0o eDtraordin3ria do
Congresso Cacional, ser0o elas automaticamente inclu,das na pauta da con#oca/0o.
3ste dispositivo tambm diz respeito a polit!, pois estipula uma regra b-sica do .ogo pol&tico,
alm de ser tambm genrico e incontroverso# 5uma questo que ser- mel(or discutida adiante, vale
notar que este tambm um dispositivo constitucionalizante, na medida em que cria novas restries
constitucionais, no caso, @ ao legiferante aut4noma do )oder 3"ecutivo por meio das medidas
provis'rias#
Casos muito distintos dizem respeito a emendas constitucionais como as de n2meros 1?, 1P, >?,
>1, NN e NP, por e"emplo# /s 3Cs 1? e 1P prorrogaram a vig!ncia do 7undo de 3stabilizao 7iscalT a
3C >? promoveu a ;eforma da )revid!ncia, as 3Cs >1 e NP foram prorrogaes da Contribuio
)rovis'ria sobre :ovimentao 7inanceira 0C):71 e a 3C NN definiu condies para a cobrana de
contribuies sociais# X primeira vista, tais questes nos sugeriram um forte conte2do de polic! e a
an-lise decomposta de seus dispositivos demonstrou que, de fato, foram emendas que veicularam
ma.oritariamente policies#
Um e"emplo de dispositivo classificado como polic!, retirado da 3C 1? o que segue=
)rt. $B O art. -$ do )to das Disposi/2es Constitucionais Iransit4rias passa a #igorar com
a seguinte reda/0o: )rt. -$. Fica institu,do, nos eDerc,cios financeiros de $%%P e $%%<, bem assim
no per,odo de $B de 7aneiro de $%%' a AM de 7unho de $%%-, o Fundo ocial de Emerg8ncia, com o
ob7eti#o de saneamento financeiro da Fazenda 1;blica Federal e de estabiliza/0o econWmica, cu7os
recursos ser0o aplicados prioritariamente no custeio das a/2es dos sistemas de sa;de e educa/0o,
benef,cios pre#idenci3rios e auD,lios assistenciais de presta/0o continuada, inclusi#e li.uida/0o de
passi#o pre#idenci3rio, e despesas or/ament3rias associadas a programas de rele#ante interesse
econWmico e social.
3ste dispositivo foi classificado como polic! porque viola ao menos dois dos critrios e"igidos
para a condio de polit!= espec&fico e detal(ado, violando, portanto, o critrio de generalidadeT e
controverso, pois fi"a uma finalidade espec&fica a recursos de uma contribuio social, sendo que
diferentes governos poderiam optar por diversos usos dessa receita, violando, portanto, o critrio de
controvrsia E isto, a despeito do dispositivo poder ser relacionado a direitos sociais 0polit!1, .- que trata
de pol&ticas sociais 0polic!1# 3ste dispositivo, contudo, teve car-ter desconstitucionalizante, pois tornou mais
fle"&vel a regra anteriormente em vigor, ao definir AprioritariamenteB a destinao dos recursos,
enquanto o dispositivo original estabelecia uma vinculao obrigat'ria#
$utro e"emplo de polic!, desta vez em funo de que o dispositivo no se enquadra em nen(um
dos seis critrios para classificao como polit!, o seguinte, retirado da 3C NN=
)rt. $B O )rt. $P% da Constitui/0o Federal passa a #igorar acrescido dos seguintes
par3grafos, renumerando(se o atual par3grafo ;nico para V $B: T)rt. $P%. V $B V >B )s
contribui/2es sociais e de inter#en/0o no dom,nio econWmico de .ue trata o caput deste artigo: ? N n0o
incidir0o sobre as receitas decorrentes de eDporta/0o5
>N
3ste dispositivo define condies para a incid!ncia de contribuies sociais,fi"ando, portanto,
uma polic! tribut-ria# 5ada aqui diz respeito a definies b-sicas relacionadas @ estrutura do 3stado, @
nacionalidade, aos direitos civis, @s regras do .ogo pol&tico ou aos direitos sociais# Gendo assim, sua
classificao como polic! autom-tica, sequer sendo necess-rio lanar mo dos critrios de generalidade
e controvrsia E trata%se de uma polic! pura#
Casos mais comple"os foram os das 3Cs 1D, 18 e 19# 3m todas elas, a participao de
dispositivos polit! e polic! foi muito equilibrada, apesar de que uma apreciao superficial das mesmas
poderia levar%nos a classificar simplesmente a primeira e a terceira como polic! e a segunda como polit!#
/ primeira criou o 7undo de <esenvolvimento da 3ducao 7undamental 07U5<371, a segunda
alterou o regime constitucional dos militares e a terceira correspondeu @ ;eforma /dministrativa# 5o
caso do 7U5<37, a diviso polic!*polit! se deveu ao fato de que boa parte dos dispositivos tratava de
questes referentes @ diviso de compet!ncias entre Unio, 3stados e :unic&pios na questo da
educaoT e como se tratavam de princ&pios organizadores da 7ederao foram classificados como
polit!# 5o caso do regime constitucional dos militares, boa parte dos dispositivos alterava condies
administrativas referentes ao desempen(o de suas funes e regras previdenci-rias pr'prias E tudo isto
foi classificado como polic!# )or fim, no que diz respeito @ ;eforma /dministrativa, a maior parte dos
dispositivos 0cerca de II\1 eram claramente policies referentes @s formas de gesto do servio p2blico#
:as cerca de DI\ deles concerniam a condies gerais de funcionamento da burocracia p2blica, a
regras e direitos b-sicos de funcion-rios p2blicos e outros agentes estatais, de modo que foram
classificados como polit!#
$ gr-fico 1 d- uma noo geral da predominncia de diferentes dispositivos no interior de cada
emenda constitucional# U poss&vel ter idia tambm da diversa dimenso de cada uma das 3Cs
aprovadas durante o governo 7ernando Jenrique Cardoso 0a listagem geral das emendas consta do
ane"o1, com destaque para as AtLin toLersB do reformismo constitucional brasileiro, as 3Cs 19 e >? E
respectivamente as ;eformas /dministrativa e )revidenci-ria E que beiram os cem dispositivos# /lm
delas, apenas outras quatro emendas constitucionais ultrapassam os vinte dispositivos, sendo que
apenas uma diz respeito a polit!: a regulamentao da edio de medidas provis'rias# /s outras tr!s so
todas referentes a policies= financiamento de aes e servios p2blicos de sa2de 03C >91T cobrana de
contribuies sociais 03C NN1T e prorrogao da C):7 03C NP1 que, desta feita, foi muito mais
detal(ada que nos casos anteriores E por conta de uma srie de regras visando tornar o mercado de
capitais isento do recol(imento dessa contribuio e devido ainda @ incluso de regras relativas ao
pagamento de precat'rios .udiciais# 5outros termos, a 3C NP tornou%se um grande ApacoteB de
pol&ticas p2blicas implementadas mediante emenda constitucional#
>D
6r$ico 1) "omposio das 5mendas "onstitucionais segundo a
natureza de seus dispositi%os +1,,-#.//.0
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politH policH
Um outro aspecto importante que consideramos foi o efeito constitucionalizante ou
desconstitucionalizante dos dispositivos aprovados# 5outros termos, procuramos verificar em que
medida os novos dispositivos aprovados tornavam o te"to constitucional mais ou menos #inculador,
comparativamente em relao ao te"to original# 3m alguns casos, o novo te"to fazia com que a
liberdade do legislador ou mesmo do governante se tornasse ainda menor do que era antesT sempre que
isso ocorreu, consideramos que a tend!ncia do dispositivo era constitucionalizante# 5outros casos, os
novos dispositivos resultavam menos vinculadores que os originaisT quando isto ocorreu, classificamos
o dispositivo como de tend!ncia desconstitucionalizante# Jouve tambm dispositivos neutros, ou se.a,
que no alteravam a tend!ncia anterior# Oia de regra, dispositivos aglutinadores tenderiam a ser
constitucionalizantes, na medida em que criam novas regras# :as isto nem sempre ocorreu pois, em
alguns casos, os novos dispositivos foram introduzidos para fle"ibilizar regras ou torn-%las menos
restritivas, tendo assim um efeito desconstitucionalizante#
$ car-ter mais vinculador do te"to pode se dar basicamente por duas razes# )rimeiro, em
funo de um maior detal(amento dos dispositivos no seu aspecto substantivo, fazendo com que mais
dimenses da realidade se.am por eles regulamentadas# Gegundo, em decorr!ncia do estabelecimento de
regras procedimentais mais r&gidas do que as anteriores, tornando mais comple"os os processos
decis'rios#
>I
Um e"emplo de constitucionalizao pode ser retirado da 3C >?, que tratou da ;eforma da
)revid!ncia## Um dispositivo modificado por essa emenda apresentava E no te"to original da
Constituio E a seguinte redao=
V P.B Os pro#entos da aposentadoria ser0o re#istos, na mesma propor/0o e na mesma data,
sempre .ue se modificar a remunera/0o dos ser#idores em ati#idade, sendo tamb*m estendidos aos
inati#os .uais.uer benef,cios ou #antagens posteriormente concedidos aos ser#idores em ati#idade,
inclusi#e .uando decorrentes da transforma/0o ou reclassifica/0o do cargo ou fun/0o em .ue se deu a
aposentadoria, na forma da lei.
)assou a ter a seguinte redao=
V &B ( Obser#ado o disposto no art. A-, X?, os pro#entos de aposentadoria e as pens2es
ser0o re#istos na mesma propor/0o e na mesma data, sempre .ue se modificar a remunera/0o dos
ser#idores em ati#idade, sendo tamb*m estendidos aos aposentados e aos pensionistas .uais.uer
benef,cios ou #antagens posteriormente concedidos aos ser#idores em ati#idade, inclusi#e .uando
decorrentes da transforma/0o ou reclassifica/0o do cargo ou fun/0o em .ue se deu a aposentadoria ou
Bue ser0iu de referDncia para a concesso da penso, na forma da lei.
/ criao de novos benefici-rios 0destacada em negrito1 implica uma constitucionalizao,#na
medida em que torna obrigat'ria a e"tenso aos pensionistas dos benef&cios antes prerrogativa apenas de
ser#idores inativos# 3m funo disto, este dispositivo E classificado como polic! tanto na forma original
como na modificada E implicou tambm uma maior restrio normativa por parte do te"to
constitucional emendado#
Um e"emplo de desconstitucionalizao pode ser retirado da 3C 19, que tratou da reforma
administrativa# <izia o te"to original=
)rt. A-. Y?? N o direito de gre#e ser3 eDercido nos termos e nos limites definidos em lei
complementar5
)assou a dizer o te"to emendado=
)rt. A-. Y?? N o direito de gre#e ser3 eDercido nos termos e nos limites definidos em lei
espec4fica5
Como se pode notar nos destaques em negrito, o te"to original e"igia legislao complementar
para regulamentar o direito de greve do servidor p2blico, .- o te"to emendado passou a aceitar que
legislao ordin-ria regulamentasse o assunto# Com isto, reduzem%se as dificuldades de tramitao
legislativa para a elaborao e*ou modificao da regulamentao do tema e, na medida em que as
restries constitucionais so reduzidas, reduz%se tambm o grau de constitucionalizao#
/ tabela D tr-s os dados referentes a essa classificao#
>C
'a(ela 7) 'end8ncia dos dispositi%os das emendas constitucionais
do perodo 1,,-#.//.) +em 30
/glutinadores :odificadores $utros 0`1 +otal
*onstitucionali1ante 8P,D N>,P >I,? CC,1
Desconstitucionali1ante C,? N?,> N>,1 1I,N
!eutra C,C NP,1 D>,9 18,I
%otal 1??,?
0n_N?N1
1??,?
0n_1I91
1??,?
0n_>81
1??,?
0n_D9?1
5o que diz respeito @s tend!ncias de constitucionalizao e de desconstitucionalizao inerentes
a cada um dos dispositivos que compuseram as ND emendas no per&odo 7JC, foi poss&vel perceber que
as reformas constitucionais realizadas entre 199I e >??> ele0aram significati0amente o grau de
constitucionali1a7o da realidade pol4tica brasileira, bem ao contr-rio do que se ouviu esses anos
todos no debate p2blico# /penas 1I,N\ 0PI1 do total de dispositivos apresentaram sentido
desconstitucionalizante, enquanto CC,1\ 0N>D1 vieram para aumentar o grau de constitucionalizao e
18,I\ foram classificados como de tend!ncia neutra, no alterando o grau de constitucionalizao
original dos dispositivos a ele associados# Luando analisados separadamente, os dados so ainda mais
surpreendentes= dentre os dispositivos modificadores da Carta, apenas N?,>\ deles foram elaborados
com a finalidade de desconstitucionalizar princ&pios, N>,P\ apresentaram tend!ncia inversa e NP,1\
foram considerados neutros# <entre os dispositivos aglutinadores, como era de se esperar, 8P,D\
apresentaram tend!ncia constitucionalizante, C,C\ eram neutros e C\ tiveram o efeito pr-tico de
desconstitucionalizar princ&pios#
>P
'a(ela -) 'ipos de polity nos dispositi%os originais emendados +em 30
Dispositi0os
(em E)
a# Defini7o de stado e !a7o D,1
b# Direitos indi0iduais ?
c# 'egras do :ogo DP,D
d# Direitos materiais e fun72es
estatais correlatas
1I,I
e# a H c >D,8
f# Outros 8,>
%otal 1??,?
0n_9P1
<ecompondo os dispositivos originais classificados como polit!, sobre os quais incidiram
emendas constitucionais, foi poss&vel perceber que quase a metade deles dizia respeito a regras do :ogo
0DP,D\1 e outros >D,8\ eram uma combinao dessa dimenso da polit! com defini7o de stado e
!a7o 0item AeB da tabela I1# $ fato que, se somarmos os itens AaB, AcB e AeB da tabela I,
verificaremos que nada menos do que PC,N\ dos dispositivos constitucionais submetidos @ alterao
diziam respeito a aspectos organizacionais do pr'prio 3stado, se.am eles substantivos 0estrutura
administrativa, federativa ou envolvendo os tr!s poderes1, se.am eles processuais 0relaes entre e intra
poderes, diviso de prerrogativas e funes entre os atores institucionais e regras e prazos do processo
decis'rio governamental1# Contrariando muito do que se disse sobre o processo de reforma
constitucional, apenas 1I,I\ dos dispositivos originais emendados diziam respeito a direitos
materiais e nen(um ponto da Carta relativo a direitos indi0iduais de liberdade e participa7o
pol4tica foi tocado pelas reformas constitucionais no per&odo 199I%>??>#
<os 8 dispositivos revogadores 0dentre os D9I que compuseram as emendas promulgadas
durante o per&odo analisado1, I deles incidiram sobre a dimenso da polit! e N sobre a dimenso da polic!#
!enIum dos 5 dispositi0os re0ogadores de politG atingiu direitos indi0iduais ou materiais
originais da *onstitui7o. %odos eles di1iam respeito Fs regras do :ogo.
69

19
<entre as emendas que contin(am dispositivos revogadores, duas concentraram o maior n2mero deles= a 3menda
Constitucional n# C, uma das primeiras do per&odo 7JC 01I*8*9I1 revogou o art# 1P1 da Constituio e com ele sete
dispositivos que diziam respeito @ definio de empresa brasileira# $utros seis dispositivos foram revogados pela 3C n# >D,
com vistas @ e"tino da figura do .uiz classista da Fustia do +rabal(o#
>8
'a(ela 9) 'ipos de polity nos dispositi%os aglutinadores +em 30

Dispositi0os
(em E)
a# Defini7o de stado e !a7o 1D,8
b# Direitos indi0iduais ?
c# 'egras do :ogo I9,N
d# Direitos materiais e fun72es
estatais correlatas N,P
e# a H c 1D,8
f# Outros P,D
%otal 1??,?
0n_ID1
Geguindo a mesma tend!ncia dos modificadores, os dispositivos aglutinadores de polit!
destacaram%se pela presena mais acentuada de regras do :ogo 0I9,N\1, conforme mostra a tabela C#
Cerca de 1D,8\ dos que foram incorporados @ Constituio diziam respeito @ defini7o de stado e
!a7o# <ispositivos que carregavam esses dois sentidos simultaneamente 0AaB ] AcB1 perfizeram
1D,8\ do total# Gomados ento os itens AaB, AcB e AeB da tabela C, o resultado surpreende= quase 9?\
do que foi acrescentado @ Constituio em termos de polit! se refere a aspectos organizacionais e
processuais do 3stado e das instituies p2blicas# /penas >,?\ de direitos materiais foi acrescentado @
polit! constitucional e nen(um direito individual novo surgiu por essa via de reforma da Carta#
Um e"emplo de dispositivo aglutinador que diz respeito a polit!*definio de 3stado e 5ao
o seguinte, retirado da 3C 19=
V <B Jei da :ni0o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Ounic,pios poder3 estabelecer a
rela/0o entre a maior e a menor remunera/0o dos ser#idores p;blicos, obedecido, em .ual.uer caso, o
disposto no art. A-, X?.

+rata%se de polit! porque, de forma genrica e incontroversa, apenas estipula a possibilidade de que
se.a estabelecida uma relao entre maiores e menores sal-rios na administrao p2blica dos tr!s n&veis
de governo# <efine portanto um princ&pio geral para o funcionamento do governo, sem contudo
determinar e"atamente o que poder- ou no ser feito# $ detal(amento dei"ado ao alvitre dos
governantes do dia, que t!m sua liberdade governativa ampliada, na medida em que o dispositivo dei"a
claro que no (- impedimentos constitucionais para que a normatividade legal estipule tal relao de
vencimentos#
F- um e"emplo de dispositivo concernente a polit! como regra do .ogo o seguinte, retirado da
3C P=
>9
)rt.>B Fica inclu,do o seguinte art. >P' no I,tulo ?X ( TDas Disposi/2es Constitucionais
@eraisT: T)rt.>P'. S #edada a ado/0o de medida pro#is4ria na regulamenta/0o de artigo da
Constitui/0o cu7a reda/0o tenha sido alterada por meio de emenda promulgada a partir de $%%<.T
5a medida em que este dispositivo define uma condio importante para a relao e
independ!ncia entre poderes E a vedao de uso de medida provis'ria sobre matrias constitucionais
emendadas % ele define uma regra b-sica do funcionamento da democracia# U, ao mesmo tempo,
genrico e incontroverso#
Gintetizando os resultados das tabelas I e C, parece evidente que os dispositivos que
modificaram a polit! original ou acrescentaram novos elementos a essa dimenso incidiram
ma.oritariamente sobre a organizao estatal e as regras processuais de funcionamento de suas
instituies, confirmando que de fato tivemos uma significativa reforma do 3stado no ,rasil dos anos
9?# $s mesmos dados, entretanto, nos permitem afastar definitivamente a idia de que direitos
individuais ou materiais ten(am sido reduzidos nesse processo# U verdade que no (ouve acrscimo
significativo de direitos no n&vel da polit! 0apenas N,P\ segundo a tabela C1 e 1I,I\ dos dispositivos
modificadores incidiram sobre direitos materiais originais 0em 1I casos1# +odavia, no que diz respeito @
tend!ncia dessas modificaes nos direitos materiais, (ouve empate quase matem-tico= tr!s foram
constitucionalizantes 0uma sobre trabal(o de menores de 1C anos E condio de aprendiz E e duas
relativas @ seguridade social e reforma da previd!ncia1 todas elas introduzidas pela reforma da
previd!ncia 03C >?1T quatro foram desconstitucionalizantes 0uma sobre universalizao do ensino
mdio gratuito E 3C 1D E e tr!s que reca&ram sobre os servidores p2blicos, desconstitucionalizando as
questes de remunerao E 3C 18 %, direito de greve e critrios diferenciados para concursos de
admisso na carreira E estas duas 2ltimas introduzidas pela reforma administrativa, 3C 191 e oito foram
neutras#
'a(ela :) "lassi$icao de policy entre dispositi%os de emendas +em 30
Dispositi0os
(em E)
1# 3olicG pura DI,>
># 3olicG por especificidade ND,?
N# 3olicG por contro0<rsia 11,D
D# 8 H 9 9,N
%otal 1??,?
0n_NN>1
7inalizando a contabilidade das emendas constitucionais do per&odo 7JC, pode%se verificar
pela tabela P que, dentre os NN> dispositivos classificados como polic!, quase a metade 0DI,>\1
apresentou conte2do indisfar-vel de pol&tica p2blica, enquanto ND\ deles foram assim classificados
por serem e"cessivamente espec&ficos 0no resistiram ao critrio de generalidade, apresentado na
terceira seo deste cap&tulo1 e 11,D\ por apresentarem conte2do que bem poderia ser ob.eto de
N?
disputa pol&tica convencional 0ca&ram no critrio de controvrsia, apresentado na terceira seo deste
cap&tulo1, compondo uma t&pica agenda de pol&ticas governamentais# <o total, 9,N\ eram espec&ficos e
controversos ao mesmo tempo# 3m suma, mesmo que apro"imadamente metade dos dispositivos polic!
ten(a sido classificada por meio do recurso aos dois critrios operacionais de especificidade e
controvrsia, outros DI,>\ eram puramente policies
>M
, que teriam recebido outro tratamento legislativo
no fosse boa parte de nossa Constituio um programa de governo#
;erspecti%as da agenda poltica e constitucional
5o devemos nos espantar se, dentro de alguns anos, a Constituio brasileira contar em suas
<isposies +ransit'rias com in2meros dispositivos ali inseridos por conta de necessidades
governamentais de con.untura# U o caso de nos questionarmos se isto no se deve ao fato de que a
Constituio impede que diversos aspectos t&picos da polic! se.am ob.eto de processo legislativo
ordin-rio, transformando automaticamente qualquer deciso normativa nesse n&vel em ataque e
violao ao te"to constitucional# )or outro lado, nada leva a crer que as con.unturas que obrigaram a
gesto Cardoso a modificar freneticamente a Carta desapaream no futuro mesmo que distante# /lm
disso, poss&vel prever que novos problemas e novos governos, se.am eles quais forem, sigam a
orientao que seguirem, permanecero amarrados a essa dinmica pol&tica constitucional, graas ao
formato da Carta E sua imensa abrang!ncia e seu detal(amento E e @s e"ig!ncias que ela impe ao
processo governamental# Um bom indicativo disto o fato de que, no momento em que conclu&mos
este cap&tulo, a agenda constitucional apresenta um total de 1C )ropostas de 3menda Constitucional
0)3Cs1 de autoria do 3"ecutivo 7ederal, em tramitao no Congresso 5acional, conforme mostra o
quadro N#
>?
3ssas policies puras puderam ser mais facilmente classificadas como tais pelo fato de que no se enquadravam em nen(uma
das quatro categorias de polit! supramencionadas e, portanto, no AperderamB a condio de polit! por serem controversas ou
espec&ficas, mas por estarem completamente fora de seu mbito#
N1
Quadro 4
;ropostas de 5menda "onstitucional encaminhadas pelo 51ecuti%o
$no 3* %eor
199I
1PD*9I
:odifica disposies do +&tulo a<a $rganizao dos
)oderesa# /lterando o funcionamento e condies de
regulamentao legal da administrao p2blica federal#
1PI*9I /ltera o Cap&tulo do Gistema +ribut-rio 5acional#
199C
N8C*9C
/tribui compet!ncia @ Fustia 7ederal para .ulgar os crimes
praticados contra os <ireitos Jumanos#
NC9*9C Knstitui o servio civil obrigat'rio#
NP?*9C
:odifica o artigo >?P da Constituio 7ederal#0/utonomia
Universit-ria1
D1N*9C
/ltera dispositivos da Constituio, pertinentes ao trabal(o
do menor#
199P I1D*9P
/ltera os arts# >1, >>, N?, N> e 1DD da Constituio, e d-
outras provid!ncias#0Gistema de Gegurana )2blica1
1998 C18*98
/cresce inciso ao art# >? da Constituio# 0)atrim4nio
Rentico1
1999
1NC*99
<ispe sobre a contribuio para manuteno de regime de
previd!ncia dos servidores p2blicos, dos militares da Unio e
dos militares dos 3stados, do <istrito 7ederal e dos
+errit'rios#
1NP*99
3stabelece limite para remunerao, subs&dio, provento ou
penso, aplic-vel aos tr!s )oderes e ao :inistrio )2blico#
189*99
/ltera o art# >DN da Constituio 7ederal# <etermina
condies de confisco de terras utilizadas para cultivo e
tr-fico de entorpecentes il&citos#
>???
>N>*>???
Knclui o b 8Q ao art# C? do /to das <isposies
Constitucionais +ransit'rias# ;egulamenta a utilizao de
recursos de fundos destinados ao ensino mdio#
>PP*>???
/ltera os arts# 1D9 e 1PP da Constituio 7ederal# <efine
condies para a tributao de atividades referentes ao
)etr'leo
>??1
N8>*>??1
/crescenta o b IQ ao art# 1?N e o art# 8D ao /to das
<isposies Constitucionais +ransit'rias#0)roposio
desmembrada nas )3Cs D?C*D?P de >??11# 3re:udicada#
N8N*>??1
/ltera o Gistema +ribut-rio 5acional e d- outras
provid!ncias#
D?C*>??1
/crescenta b IQ ao art# 1?N da Constituio 7ederal# Cria o
incidente de constitucionalidade, permitindo ao G+7
suspender processos em curso em tribunais inferiores#
7onte= )resid!ncia da ;ep2blica#
<as 1C )3Cs encamin(adas pelo 3"ecutivo e ainda no apreciadas at o momento da redao
deste te"to, dif&cil dizer que qualquer uma delas diga respeito propriamente a polit!# :esmo aquelas
que tratam de questes relacionadas ao funcionamento dos )oderes 0no caso, do Fudici-rio1 dizem mais
respeito a trmites espec&ficos do que @ fi"ao de princ&pios ou normas b-sicas# Um dado interessante,
merecedor de an-lise mais aprofundada no futuro, o fato de que ao longo dos oito anos do governo
7JC, foram aprovadas ND 3mendas Constitucionais, contra apenas N1 8eis Complementares# 3stas
N>
e"igem um quorum menor para sua aprovao e um trmite legislativo mais simplificado 0a maioria
absoluta em ambas as Casas, em duas votaes1, sendo portanto E em tese E de mais f-cil
implementao# 3ntretanto, os dados parecem indicar que o camin(o das reformas constitucionais
mostrou%se, para as agendas governamental e congressual em voga, mais importante#
<urante sua gesto, 7ernando Jenrique Cardoso viu%se obrigado a construir uma ampla
coalizo de governo, que l(e permitisse aprovar no Congresso a sua agenda constituinte 0Couto, 199PT
1998a1# 3ssa coalizo c(egou a congregar mais de PI\ dos parlamentares e cinco partidos E )G<,,
)78, ):<,, )), e )+, 07igueiredo 9 8imongi, 19991# Ksto permitiu ao 3"ecutivo relativo sucesso
em sua empreitada, como indica o grande n2mero de emendas aprovadas, dentre elas a que garantiu ao
presidente 0e a seus sucessores, claro1 o direito @ reeleio# Cabe questionar se plaus&vel supor que
outros governantes desfrutaro das mesmas possibilidades que permitiram a Cardoso montar esta
ampla coalizo# Caso no contem com tais trunfos, tero eles condies de implementar as pol&ticas
que prometeram a seus eleitores, ou mesmo aquelas que se fizerem necess-rias em decorr!ncia das
oscilaes da con.unturaM +emos poucas razes para acreditar que o desafio dos futuros governantes
se.a menor do que o enfrentado pelo atual# / despeito da distinta feio ideol'gica do sucessor de
7ernando Jenrique Cardoso, sua agenda de governo estar- condicionada pela Constituio e
dependente de ampla coalizo pol&tica para ser implementada#
5o ser- surpreendente se, ao final do governo 8ula, a Constituio estiver ainda maior do que
est- (o.e# +odavia, a maior fragmentao congressual que resultou das eleies de >??> talvez dificulte
esta tarefa ao novo presidente# 5en(um dos partidos alcanou sequer 1*I das cadeiras na Cmara dos
<eputados# Gomados, os 9 partidos que deram apoio a 8ula no segundo turno das eleies 0)+, )8, )C
do ,, ):5, ))G, )G,, )<+, )+, e )O1, mais o ):<,, contam com >9N deputados, somando IP,1\
dos votosT menos, portanto, do que o m&nimo necess-rio para se aprovar uma emenda constitucional#
Caso o ):<, no participe da coalizo de centro esquerda que reuniria os 9 partidos, o governo
iniciaria com uma base de apenas D>,P\# Considerando%se, porm, que por se tratar de uma apenas
pro#3#el coalizo de 1? partidos, o risco de defeces alto, ainda mais -rdua se torna a tarefa# Ksto dei"a
claro que o emendamento constitucional durante o governo 8ula dever- requerer a construo de
coalizes que transcendam a base de apoio governamental# 5o momento em que conclu&mos este
te"to, parece pouco prov-vel que o governo petista acabe por incorporar @s suas bases, alm do )8 e
do )+,, outras agremiaes mais a direita, como o )), 09,C\ das cadeiras1 ou o )78 01C,D\1# U bem
verdade que os dois Aparceiros conservadoresB do presidente petista podero ser 2teis na atrao de
adeses de parlamentares do campo conservador E mas dif&cil avaliar em que grau isto ocorrer-#
Caso consideremos o Genado 7ederal, curiosamente, a tarefa do presidente eleito parece um
pouco mais f-cil# Gomados os partidos que apoiaram 8ula no primeiro e segundo turnos ao ):<,,
perfaz%se um total de D9 senadores, ou C?,I\ das cadeiras# Gem o apoio peemedebista, contudo, o
apoio cair- para apenas NI,8\# 3ste cen-rio, somado @quele que apontamos acima para a Cmara, d-
NN
uma boa medida da importncia que, diante da necessidade de novas mudanas constitucionais 0e
mesmo para a constituio de uma base ma.orit-ria de apoio1 ter- o ):<, para o novo governo
>1
# <e
qualquer forma, trata%se de con.ecturas# 3, alm disso, algumas das mudanas constitucionais que se
apresentam ao novo governo como necess-rias 0ou prov-veis1 E tomando em conta declaraes de
lideranas pr'"imas ao presidente eleito E so talvez aquelas que mais necessitem da costura de amplos
acordos, que em muito ultrapassam a formao de bases de sustentao parlamentar de um ou outro
presidente# ;eferimo%nos aqui @s reformas tribut-ria e 0novamente1 previdenci-ria# Go de tal modo
controversas e atingem de tal maneira fortes interesses 0de entes da 7ederao, de grupos sociais
relevantes1 que e"igiro muita (abilidade pol&tica e muita negociao para que possam ser levadas
adiante# 5outras palavras, talvez a agenda constitucional de 8ula se.a ainda mais -rdua do que aquela
que teve pela frente 7ernando Jenrique#
>1
$ ):<, contaria inicialmente com 19 senadores, logo ap's as eleies# $bteve, contudo, a adeso do senador Foo
,atista da :ota 0at ento sem partido1, suplente do governador eleito do 3sp&rito Ganto, )aulo Jartung 0)G,1#
ND
'a(ela <) "omposio do "ongresso Nacional
ap!s as eleies de .//.
..
*JM$'$ "!$DO
3artido *adeiras E 3artido
*adeira
s
E
3% 91 1P,P\ 3MD. >? >D,P\
3,- 8D 1C,D\ 3,- 19 >N,I\
3MD. PD 1D,D\ 3% 1D 1P,N\
3"D. P1 1N,8\ 3"D. 11 1N,C\
33. D9 9,C\ 3D% I C,>\
3- >C I,1\ 3". N N,P\
3%. >C I,1\ 3- N N,P\
3". >> D,N\ 3%. N N,P\
3D% >1 D,1\ 33" 1 1,>\
33" 1I >,9\ 3"D 1 1,>\
3* do . 1> >,N\ 33. 1 1,>\
3'O!$ C 1,D\ %O%$- 81 1??,?\
3/ I 1,?\
3"D D ?,8\
3"% N ?,C\
3M! 1 ?,>\
3"* 1 ?,>\
3"- 1 ?,>\
3"D* 1 ?,>\
%O%$- I1N 1??,?\
7ontes= Cmara dos <eputados E /g!ncia Cmara 0?9*1?*>??>1T Genado 7ederal E /g!ncia Genado 0?P*1?*>??>1T
Knformaes da Kmprensa em Reral#
>>
Considerando%se tambm algumas mudanas de partidos noticiadas pela imprensa e ocorridas ap's as eleies e antes da
posse dos novos congressistas#
NI
=i(liogra$ia
/C^3;:/5, ,# 5eo%federalismM# Kn 38G+3;, F# 9 G8/RG+/<, ;# 0eds#1# Constitutionalism and
democrac!# Cambridge= Cambridge UniversitH )ress, 1988#
/;/5+3G, ;ogrio ,astos 9 ^3;CJ3, 7-bio F# Fudici-rio e democracia no ,rasil# Co#os Estudos, <P,
Go )aulo= C3,;/), Ful(o, 1999#
/;/5+3G, ;ogrio ,astos, Uudici3rio e pol,tica no Frasil# Go )aulo, Gumar, 3duc, 7apesp, 199P#
,3;8K5, Ksaia(# +uatro ensaios sobre a liberdade. ,ras&lia, Un,, 1981#
,$,,K$, 5orberto# A3stado, poder e governoB# Kn ,$,,K$, 5orberto# Estado, go#erno, sociedade: para
uma teoria geral da pol,tica. >c edio# ;io de Faneiro= )az e +erra, 1988# 0pp# IN%1NN1
,UCJ/5/5, F# :# 9 +U88$C^, R# Ihe calculus of consent: logical foundations of constitutional democrac!#
Kndianapolis, 8ibertH 7und, 1999 V19C>W#
C$U+$, C# R#, Rovernabilidade e reforma do 3stado# O Estado de 0o 1aulo, >8 de novembro de 199C#
ddddddd# / /genda constituinte e a dif&cil governabilidade# Jua Co#a: re#ista de cultura e pol,tica, ne N9#
Go )aulo, C3<3C, 199P#
ddddddd# / 8onga Constituinte= reforma do 3stado e fluidez institucional no ,rasil# Dados: re#ista de
ci8ncias sociais, Ool# D1, ne 1, 1998a#
ddddddd# $s mecanismos do a.uste= instituies e agendas na pol&tica econ4mica, te"to apresentado
ao Rrupo de +em-tico Estado e 1ol,ticas 1;blicas, dentro do K 3ncontro da /ssociao ,rasileira de
Ci!ncia )ol&tica 0/,C)1# ;io de Faneiro, 18 de dezembro, 1998b#
ddddddd# Os Oecanismos da go#ernabilidade: sistema de go#erno e democracia no Frasil# +ese de
<outoramento defendida .unto ao <epartamento de Ci!ncia )ol&tica da 778CJ*UG), >???#
ddddddd# $ avesso do avesso= con.untura e estrutura na recente agenda pol&tica brasileira# Ee#ista
0o 1aulo em 1erspecti#a# Go )aulo= G3/<3, v#1I, n#D, p#N> E DD, >??1#
</J8, ;# /# 1oliar.uia: participa/0o e oposi/0o# Go )aulo, 3dusp, 199P#
7K$CC/, <emian 9 R;/U, 3ros 0orgs#1# Debate sobre a Constitui/0o de $%&&. Go )aulo= )az e +erra,
>??1#
J/:K8+$5, /le"anderT :/<KG$5, Fames 9 F/f, Fo(n# O Federalista. ,ras&lia= Un,, 198D#
J/;<K5, ;ussell# Jiberalism, Constitutionalism, and Democrac!. $"ford= $"ford UniversitH )ress, 1999#
8KF)J/;+, /# )s Democracias contemporGneas. 8isboa, Rradiva, 1989#
:/;GJ/88, +# J# ACidadania e classe socialB# Kn :/;GJ/88, +# J#, Cidadania, classe social e status.
;io de Faneiro= [a(ar, 19CP#
:38$, :arcus /## Eeformas Constitucionais no Frasil. ?nstitui/2es pol,ticas e processo decis4rio. ;io de Faneiro=
;evanT ,ras&lia= :inistrio da Cultura, >??>##
G/;+$;K, R# ) Ieoria da democracia re#isitada, > vols# Go )aulo= Ytica, 199D#
GCJ:K++, Carl# Ieor,a de la Constituci4n. :adrid= /lianza, 198>#
+G3,38KG, R# A)rocesso decis'rio em sistemas pol&ticos= #eto pla!ers no presidencialismo,
parlamentarismo, multicameralismo e pluripartidarismoB# Ee#ista Frasileira de Ci8ncias ociais, vol# 1>,
ne ND, 199P#
NC
Anexo Emendas Constitucionais Aprovadas
menda nKL %ema
$pro0adaA
3romulgada emL
1 E Constitucional
<ispe sobre a remunerao dos <eputados
3staduais e dos Oereadores
N1 de maro de
199>
> E Constitucional
<ispe sobre o plebiscito previsto no art# >Q
do /to das Disposi72es %ransitMrias
0sistema de governo1#
>I de agosto de
199>
N E Constitucional
<efine origem de recursos para
aposentadorias e penses de servidores
p2blicosT cria o instituto da ao declarat'ria
de constitucionalidade de lei ou ato normativo
federal, define papel vinculante para decises
do G+7T regulamenta aspectos sistema
tribut-rio, definindo entre outras coisas que
subs&dios devem ser autorizados por leiT cria
imposto sobre movimentao ou transmisso
de valores e de crditos e direitos de natureza
financeira 0K):71#
1P de maro de
199N
D E Constitucional
<efine prazo m&nimo para aprovao de lei
eleitoral#
1D de setembro de
199N
1 E ;eviso
Criao do 7undo Gocial de 3merg!ncia
07G31# Disposi72es %ransitMrias.
1e de maro de
199D
> E ;eviso
Convocao de :inistros, tornando crime de
responsabilidade o no%comparecimento#
P de .un(o de
199D
N E ;eviso <efinio de naturalidade#
P de .un(o de
199D
D E ;eviso
Critrios de elegibilidade para candidatos nas
eleies#
P de .un(o de
199D
I E ;eviso
;eduo do mandato presidencial de I para D
anos#
P de .un(o de
199D
C E ;eviso
Condies da possibilidade perda do mandato
de parlamentar submetido a inqurito#
P de .un(o de
199D
I E Constitucional V7JCW
)ermite concesso dos servios estaduais de
distribuio de g-s canalizado#
1I de agosto de
199I
C E Constitucional V7JCW
3limina distino entre empresas nacionais e
estrangeirasT permite e"plorao do subsolo
por quaisquer empresas sediadas no pa&sT
pro&be a regulamentao por :) de emendas
constitucionais aprovadas ap's 199I, que
ten(am modificado a redao de artigos
02ltimo artigo da Constituio E <isposies
Rerais1#
1I de agosto de
199I
P E Constitucional V7JCW
)ermite a navegao de cabotagem por
embarcaes estrangeiras#
1I de agosto de
199I
8 E Constitucional V7JCW
)ermite a concesso a empresas privadas dos
servios de telecomunicaes#
1I de agosto de
199I
9 E Constitucional V7JCW 7im do monop'lio estatal do petr'leo#
9 de novembro de
199I
NP
menda nKL %ema
$pro0adaA
3romulgada emL
1? E Constitucional V7JCW
)rorrogao do 7undo Gocial de 3merg!ncia
e sua transformao em 7undo de
3stabilizao 7iscal V737W# Disposi72es
%ransitMrias#
D de maro de
199C
11% Constitucional V7JCW
)ermite a admisso de professores, tcnicos e
cientistas estrangeiros pelas universidades
brasileiras e concede autonomia @s instituies
de pesquisa cient&fica e tecnol'gica#
N? de abril de 199C
1> E Constitucional V7JCW
$utorga compet!ncia @ Unio, para instituir
contribuio provis'ria sobre movimentao
ou transmisso de valores e de crditos e
direitos de natureza financeira 0C):71#
Disposi72es transitMrias.
1C de agosto de
199C
1N E Constitucional V7JCW
;esseguros dei"am de ser monop'lio estatal,
passa a ser tarefa do 3stado a regulao do
setor#
>1 de agosto de
199C
1D E Constitucional V7JCW
Criao do 7undo de <esenvolvimento da
3ducao 7undamental 07U5<371, redistri%
buindo recursos (orizontalmente entre entes
de governo# Disposi72es %ransitMrias.
1> de setembro
199C
1I E Constitucional V7JCW
;egulamenta as condies para a criao de
novos munic&pios 03menda Fobim1#
1> de setembro de
199C
1C E Constitucional V7JCW
)ermite uma reeleio consecutiva para os
c(efes do 3"ecutivo nos tr!s n&veis de
governo#
D de .un(o de
199P
1P E Constitucional V7JCW
)rorrogao e modificaes do 737#
Disposi72es %ransitMrias#
>> de novembro
de 199P
18 E Constitucional V7JCW
<ispe sobre o regime constitucional dos
militares#
I de fevereiro de
1998
19 E Constitucional V7JCW
:odifica o regime e dispe sobre princ&pios e
normas da /dministrao )2blica, servidores
e agentes pol&ticos, controle de despesas e
finanas p2blicas e custeio de atividades a
cargo do <istrito 7ederal, e d- outras
provid!ncias 0;eforma /dministrativa1#
D de .un(o de
1998
>? E Constitucional V7JCW
:odifica o sistema de previd!ncia social,
estabelece normas de transio e d- outras
provid!ncias
0;eforma da )revid!ncia1
1I de dezembro de
1998
>1 E Constitucional V7JCW
)rorroga, alterando a al&quota, a contribuio
provis'ria sobre movimentao ou
transmisso de valores e de crditos e de
direitos de natureza financeira 0)rorrogao
da C):71# Disposi72es %ransitMrias#
18 de maro de
1999
>> E Constitucional V7JCW
:odificaes no mbito da .ustia federal,
referentes @ criao de .uizados especiais e do
(abeas corpus no mbito do G+7 e do G+F#
18 de maro de
1999
>N E Constitucional V7JCW
/ltera os artigos 1>, I>, 8D, 91, 1?> e 1?I
0Criao do :inistrio da <efesa1
?> de setembro de
1999
N8
menda nKL %ema
$pro0adaA
3romulgada emL
>D E Constitucional V7JCW
/ltera dispositivos pertinentes @
representao classista na Fustia do +rabal(o
?9 de dezembro de
1999
>I E Constitucional V7JCW
/ltera limites de despesas com o )oder
8egislativo :unicipal#
1D de fevereiro de
>???
>C E Constitucional V7JCW <efinio de <ireitos Gociais 0/rt# CQ1#
1D de fevereiro de
>???
>P E Constitucional V7JCW
/rt# PC das <isposies +ransit'rias,
instituindo a <esvinculao de /rrecadao
de Kmpostos e Contribuies Gociais da
Unio#
>1 de maro de
>???
>8 E Constitucional V7JCW
Eedefini/0o de prazos prescricionais para a/2es
trabalhistas e re#oga/0o do art. >AA, referente ao
mesmo assunto.
>I de maio de
>???
>9 E Constitucional V7JCW
)ltera os artigos AP, A<, $<', $'M, $'- e $%& e
acrescenta artigo Hs Disposi72es %ransitMrias,
para assegurar os recursos m,nimos para o
financiamento das a/2es e ser#i/os p;blicos de sa;de.
1N de setembro de
>???
N? E Constitucional V7JCW
)ltera a reda/0o do artigo $MM e acrescenta o artigo
-& Hs Disposi72es %ransitMrias, referente ao
pagamento de precat4rios 7udici3rios.
1N de setembro de
>???
N1 E Constitucional V7JCW
)ltera Disposi72es %ransitMrias, introduzindo
artigos .ue criam o Fundo de Combate e Erradica/0o
da 1obreza.
1D de dezembro de
>???
N> E Constitucional V7JCW
/ltera dispositivos referentes ao processo
legislativo e @ edio de :edidas )rovis'rias#
11 de setembro de
>??1
NN E Constitucional V7JCW
)ltera os artigos $P%, $<< e $--, definindo
condi/2es para a cobran/a de contribui/2es sociais.
11 de dezembro de
>??1
ND E Constitucional V7JCW
Define condi/2es empregat,cias para o ser#idor p;blico
da 3rea de sa;de#
1N de dezembro de
>??1
NI E Constitucional V7JCW <efine condies da imunidade parlamentar#
>? de dezembro de
>??1
NC E Constitucional V7JCW
D3 no#a reda/0o ao art. >>> da Constitui/0o
Federal, para permitir a participa/0o de pessoas
7ur,dicas no capital social de empresas 7ornal,sticas e
de radiodifus0o sonora e de sons e imagens, nas
condi/2es .ue especifica.
>8 de maio de
>??>
NP E Constitucional V7JCW
)ltera os arts. $MM e $<' da Constitui/0o Federal e
acrescenta os arts. &P, &<, &', &- e && ao )to das
Disposi/2es Constitucionais Iransit4rias 6prorroga/0o
da C1OF9
1> de .un(o de
>??>
N8 E Constitucional V7JCW
)crescenta o art. &% ao ato das Disposi/2es
Constitucionais Iransit4rias, incorporando os
1oliciais Oilitares do eDtinto Ierrit4rio Federal de
EondWnia aos +uadros da :ni0o
1> de .un(o de
>??>
N9