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Seguridade Social: Das origens e conceito aos princpios que

sustentam o Estado Democrtico do Direito


Luzia Gomes da Silva







Resumo: Este artigo consiste em uma numa pesquisa bibliogrfica
que pontua aspectos do significado e das origens da Seguridade
Social, dada a importncia de se esclarecer o contexto desse ramo
do Direito Pblico, considerando-se que o Estado, por meio de seus
rgos, encontra-se em um dos plos da relao jurdica. Mostra
que a Seguridade Social abrange um conjunto de aes dos poderes
pblicos e da sociedade, que visam assegurar o direito sade,
previdncia e assistncia social; , sobretudo, um campo de luta
e de formao de conscincias crticas em relao desigualdade
social no Brasil, quanto organizao dos trabalhadores; um
terreno de embate que requer competncia terica, poltica e
tcnica, exigindo rigorosa anlise crtica da correlao de foras
entre classes e segmentos de classe, que interferem nas decises
em cada conjuntura. [1]
Palavras-chave: Seguridade Social; trabalhador.
Abstract: This article is one that punctuates a literature aspects of
the meaning and origins of Social Security, given the importance of
clarifying the context of this branch of public law, considering that
the state, through its organs, is at one pole of the legal
relationship. Shows that Social Security covers a set of actions of
government and society, aiming to ensure the right to health,
welfare and social care is primarily a battle-field and formation of
critical consciousness in relation to inequality social in Brazil, and
the organization of workers, a land of conflict that requires
theoretical competence, political and technical, requiring rigorous
critical analysis of the correlation of forces among classes and
class segments, which interfere in decisions at every juncture.
Key-words: Social Security; worker.
INTRODUO
No Brasil, ampliou-se o conceito de seguridade social, a partir da
Constituio de 1988, conhecida como a Constituio Cidad,
preconizando-se que todos devem ter o direito aos benefcios que
ela distribui e o dever de contribuir para manter a solidariedade
entre geraes. (ARAJO, 2006; MARTINEZ, 1999).
Esse iderio orientou polticas sociais, aps a Segunda Guerra
Mundial, nos pases mais desenvolvidos e transformou aquelas
sociedades em Estados de Bem-Estar Social (welfare state).
vlido ressaltar que esse resultado foi uma atitude deliberada das
sociedades atravs do apoio interveno do Estado, e no uma
consequncia da ao do mercado. Essa foi, sem dvida, a base
sobre a qual se assentou o desenvolvimento econmico e social das
sociedades mais evoludas. (ARAJO, 2006).
A seguridade social no Brasil, quanto gesto do Regime Geral da
Previdncia, organizada pelo Ministrio da Previdncia Social,
devendo ser executada pelo Instituto Nacional do Seguro Social,
auxiliada pelas secretarias estaduais de assistncia social, estando
envolvidos, ainda, o Ministrio da Sade (as secretarias dos estados
da federao) e o Ministrio do Trabalho e Emprego. H ainda os
Regimes Prprios de Previdncia, sob a gesto dos entes
federativos (estados, municpios, Distrito Federal) que os criarem,
sendo que a Sade e a Assistncia Social podem ser assumidas
pelos entes federativos. (ARAJO, 2006).
Para a manuteno de um sistema de proteo social, a Carta
Magna vigente estabeleceu um modelo misto de financiamento,
prescrevendo, no seu art. 195, que a seguridade social ser
suportada por toda a sociedade, com recursos oriundos tanto do
oramento fiscal das pessoas polticas como por meio de
imposies de contribuies sociais. Logo, o custeio direto da
seguridade social deve ser feito com o produto da cobrana dos
trabalhadores e das empresas, sobre a receita de concursos de
prognsticos e a importao de bens e servios (EC n 42/03),
ficando o custeio indireto por conta das dotaes oramentrias da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
reservando, ainda, Unio, a competncia residual para a
regulamentao de novas fontes de custeio. (ARAJO, 2006;
MARTINEZ, 1999).
Destarte, a seguridade social constitui obrigao constitucional do
Estado Brasileiro, no significando que outros rgos (filantrpicos
ou lucro/iniciativa privada) no devam atuar nas reas
previdencirias (ex.previdncia privada), sade pblica (planos
particulares) e assistncia social (entidades religiosas). Nesse caso,
rgos podem firmar convnios com entes pblicos, seguindo leis
gerais para que possam atuar com uniformidade e
responsabilidade.
O que constitui o desejo de elucidar a problemtica que envolve
tais funes que esse amparo previsto em lei no se coaduna
com a realidade vivenciada pelos brasileiros, principalmente os
doentes e idosos.
1 Evoluo da Seguridade Social
de extrema relevncia conhecer a evoluo histrica da
seguridade social no decorrer do tempo. Busca-se ilustrar, de
maneira bem sucinta, a sua gnese e desenvolvimento, tanto no
direito estrangeiro como no nacional, de acordo com Arajo
(2006).
1.1 No Direito Estrangeiro
A busca humana por proteo social teve suas primeiras
manifestaes originadas na Grcia e em Roma antigas.
Revelaram-se por meio de instituies de natureza mutualista, que
objetivavam prestar assistncia aos seus membros, por meio de
contribuies, buscando-se prestar ajuda aos mais necessitados.
Por meio do pater famlias, a famlia romana passou a assumir a
obrigao de prestar assistncia aos servos e clientes. Durante
toda a Idade Mdia, corporaes profissionais criaram seguros
sociais para seus membros. (ARAJO, 2006).
Ainda de acordo com Arajo, na Inglaterra, a Lei dos Pobres (Poor
Relief Act) foi editada em 1601, constituindo o marco da criao
da assistncia social, regulamentador da instituio de auxlios e
socorros pblicos aos que deles necessitavam. Fundamentado nessa
lei, o necessitado tinha o direito de ser auxiliado pela parquia. Os
juzes da Comarca podiam lanar o imposto de caridade, que devia
ser pago por todos os ocupantes e usurios de terras; assim, eram
nomeados inspetores, em cada uma das parquias, visando receber
e aplicar o montante arrecadado.
O referido autor lembra que Otto Von Bismark instituiu, na
Alemanha, diversos seguros sociais destinados aos trabalhadores.
Criou-se, em 1883, o seguro-doena, que era obrigatrio para os
trabalhadores da indstria, custeado pelas contribuies dos
empregados, dos empregadores e do Estado. Em 1884, criou-se o
seguro de acidente de trabalho, ficando o custeio a cargo dos
empregadores. J em 1889, instituiu-se o seguro de invalidez e
velhice, tambm custeado pelos trabalhadores, empregadores e
Estado. As leis institudas por Bismark, que criaram os seguros
sociais, foram pioneiras para a criao da previdncia social no
mundo. Elas objetivavam evitar as tenses sociais existentes entre
os trabalhadores, atravs de movimentos socialistas fortalecidos
com a crise industrial.
A Igreja tambm participou desse processo, preocupando-se com o
trabalhador diante das contingncias futuras. Nos pronunciamentos
dos pontfices da poca, verifica-se a ideia de criao de um
sistema de peclio ao trabalhador, custeado com parte do seu
prprio salrio, visando proteg-lo dos riscos sociais.
Em 1897, atravs do Workmens Compensation Act, na Inglaterra,
foi criado o seguro obrigatrio contra acidentes de trabalho, sendo
o empregador responsvel pelo sinistro, independentemente de
culpa, consolidando o princpio da responsabilidade objetiva da
empresa. Em 1907, foi institudo o sistema de assistncia velhice
e aos acidentes de trabalho. Em 1908, criou-se o Old Age Pensions
Act, objetivando conceder penses aos maiores de 70 anos,
independentemente de contribuio. Em 1911, atravs do National
Insurance Act, estabeleceu-se um sistema compulsrio de
contribuies sociais, que ficavam a cargo do empregador,
empregados e do Estado. (ARAJO, 2006).
Assim, o autor observa que a criao da seguridade social, com
destaque previdncia social, originou-se das transformaes
ocorridas no mundo, especialmente com a revoluo das
indstrias. E acresce que surgiu, posteriormente, uma nova fase,
denominada constitucionalismo social, na qual as Constituies dos
pases comearam a tratar dos direitos sociais, trabalhistas e
previdencirios.
O Mxico foi o primeiro a incluir a previdncia social em sua
constituio, em 1917 (art. 123). Em seguida, tivemos a alem de
Weimar, em 1919 (art. 163), que determinou ao Estado o dever de
prover a subsistncia do cidado alemo, caso no seja possvel lhe
proporcionar a oportunidade de ganhar a vida com trabalho
produtivo.
Nos Estados Unidos, Franklin Roosevelt instituiu o New Deal,
atravs da doutrina do Estado do bem-estar social (Welfare State),
visando resolver a crise econmica que assolava o pas desde 1929.
Lutava-se contra a misria e a defesa dos mais necessitados, em
especial os idosos e desempregados. Em 1935, o Social Security
Act foi institudo, destinado a ajudar os idosos e a estimular o
consumo, bem como o auxlio-desemprego aos trabalhadores
desempregados.
Na Inglaterra, o Plano Beveridge (1941), reformado em 1946,
elaborado pelo Lord Beveridge, tinha como objetivo constituir um
sistema de seguro social que garantisse ao indivduo proteo
diante de certas contingncias sociais, tais como a indigncia ou
incapacidade laborativa. A segurana social deveria ser prestada
do bero ao tmulo (Social security from the cradle to the grave).
O Plano Beveridge tinha como caractersticas estabelecer a
universalidade de proteo social para todos os cidados; unificar
os seguros sociais existentes; igualdade de proteo social e
trplice forma de custeio, com predominncia de custeio estatal.
Datado de 1948, a Declarao Universal dos Direitos do Homem
prescrevia a proteo previdenciria, entre outros direitos
fundamentais da pessoa humana. O art. 85 do diploma em questo
determinava que
Todo homem tem direito a um padro de vida capaz de assegurar
a si e a sua famlia sade e bem estar social, inclusive
alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e servios
sociais indispensveis, direito segurana no caso de desemprego,
doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos
meios de subsistncia em circunstncias fora de seu controle.
(ARAJO, 2006, p. 9).
Criada em 1919, a Organizao Internacional do Trabalho (OIT),
em sua conveno n 102, aprovada em Genebra em 1952, traduzia
os anseios e propsitos da proteo social, comuns s populaes
dos numerosos pases que a integram. Nesse diploma, est disposto
que
Seguridade Social a proteo que a sociedade proporciona a
seus membros, mediante uma srie de medidas pblicas contra as
privaes econmicas e sociais que, de outra forma, derivam do
desaparecimento ou em forte reduo de sua subsistncia como
conseqncia de enfermidade, maternidade, acidente de trabalho
ou enfermidade profissional, desemprego, invalidez, velhice, e
tambm a proteo em forma de assistncia mdica e ajuda s
famlias com filhos. (ARAJO, 2006, p. 11).
Ainda importante explanar sobre os pactos realizados entre os
pases na defesa da seguridade social. Dentre eles, destacam-se,
como mostra Arajo: Pacto dos Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais (1966); Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto
de So Jos da Costa Rica 1969); Protocolo de So Salvador
(1988).
1.2 No Brasil
A preocupao do pas com a proteo social do indivduo nasceu
com a necessidade de implantao de instituies de seguro social,
de cunho mutualista e particular, podendo-se observar a criao
das santas casas de misericrdia, como a de Santos (1543),
montepios, como o da Guarda Pessoal de D. Joo VI (1808) e
sociedades beneficentes. (ARAJO, 2006).
Em 1824, a primeira Constituio do Brasil tratou da seguridade
social no seu art. 179, onde abordou a importncia da constituio
dos socorros pblicos. O ato adicional de 1834, em seu art. 10,
delegava competncia s Assemblias Legislativas para legislar
sobre as casas de socorros pblicos. A referida matria foi regulada
pela Lei n 16, de 12/08/1834. A primeira entidade privada do pas
foi criada em 1835, o Montepio Geral dos Servidores do Estado
(Montgeral). Caracterizava-se por ser um sistema mutualista, no
qual os associados contribuam para um fundo que garantiria a
cobertura de certos riscos, mediante a repartio dos encargos
com todo o grupo. Mais tarde, o Decreto n 2.711, de 1860,
regulamentou o financiamento de montepios e sociedades de
socorros mtuos.
A Constituio de 1891 foi a primeira a conter a expresso
"aposentadoria". Preceituava, no seu art. 75, que os funcionrios
pblicos, no caso de invalidez, teriam direito aposentadoria,
independentemente de nenhuma contribuio para o sistema de
seguro social.
Em 1919, o Decreto Legislativo n 3.724 instituiu o seguro
obrigatrio de acidente de trabalho, bem como uma indenizao a
ser paga pelos empregadores.
A Lei Eloy Chaves, Decreto Legislativo n 4.682, de 24/01/1923, foi
a primeira norma a instituir no pas a previdncia social, com a
criao das Caixas de Aposentadoria e Penso (CAP) para os
ferrovirios. De acordo com Arajo (2006, p. 136),
Este considerado o marco da previdncia social no Brasil. A
referida lei estabeleceu que cada uma das empresas de estrada de
ferro deveria ter uma caixa de aposentadoria e penso para os
seus empregados. A primeira foi a dos empregados da Great
Western do Brasil. A dcada de 20 caracterizou-se pela criao das
citadas caixas, vinculadas s empresas e de natureza privada.
Eram assegurados os benefcios de aposentadoria e penso por
morte e assistncia mdica. O custeio era a cargo das empresas e
dos trabalhadores.
O Decreto Legislativo n 5.109, de 20/12/1926, estendia os
benefcios da Lei Eloy Chaves aos empregados porturios e
martimos. Posteriormente, em 1928, atravs da Lei n 5.485, de
30/06/1928, os empregados das empresas de servios telegrficos
e radiotelegrficos passaram a ter direito aos mesmos benefcios.
Em 1930, foi criado o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio,
que tinha a tarefa de administrar a previdncia social.[2] O
sistema previdencirio deixou de ser estruturado por empresa,
passando a ser por categorias profissionais de mbito nacional. Os
IAPs utilizaram o mesmo modelo da Itlia, sendo cada categoria
responsvel por um fundo.
Segundo Arajo (2006, p. 16), a contribuio para o fundo era
custeada pelo empregado, empregador e pelo governo:
A contribuio dos empregadores incidia sobre a folha de
pagamento. O Estado financiava o sistema atravs de uma taxa
cobrada dos produtos importados. A administrao do fundo era
exercida por um representante dos empregados, um dos
empregadores e um do governo. Alm dos benefcios de
aposentadorias e penses, o instituto prestava servios de sade.
Assim, como mostra Arajo, foram criados os Institutos de
Aposentadoria e Penso dos Martimos (IAPM) em 1933, dos
Comercirios (IAPC) em 1934, dos Bancrios (IAPB) em 1934, dos
Industririos (IAPI) em 1936, dos empregados de Transporte e
Carga (IAPETEC) em 1938. No servio pblico, em 1938, foi criado
um fundo previdencirio para os servidores pblicos federais
chamado de IPASE Instituto de Penso e Assistncia dos
Servidores do Estado.
A Carta Magna de 1934 disciplinou a forma de custeio dos
institutos, no caso trplice (ente pblico, empregado e
empregador), conforme preconizava o art. 121, 1, "h".
Mencionava a competncia do Poder Legislativo para instituir
normas de aposentadoria (art. 39, VIII, item d) e proteo social ao
trabalhador e gestante (art. 121). Tratava tambm da
aposentadoria compulsria dos funcionrios pblicos (art. 170,
3), bem como a sua aposentadoria por invalidez (art. 170, 6).
A Constituio de 1937, outorgada no Estado Novo, no inovou em
relao s anteriores, apenas usou a expresso seguro social ao
invs de previdncia social em seu texto. Em contrapartida,
conforme explicitado por Arajo (2006, p. 123), a Constituio de
1946 aboliu a expresso seguro social, enfatizando, pela primeira
vez, na Carta da Repblica, a expresso previdncia social, e
consagrando-a em seu art. 157. O autor afirma que
O inciso XVI do citado artigo mencionava que a previdncia social
custeada atravs da contribuio da Unio, do empregador e do
empregado deveria garantir a maternidade, bem como os riscos
sociais, tais como: a doena, a velhice, a invalidez e a morte. J
no inciso XVII tratava da obrigatoriedade da instituio do seguro
de acidente de trabalho por conta do empregador.
A quase totalidade da populao urbana assalariada, no incio da
dcada de 1950, estava amparada por um sistema de previdncia,
exceto os trabalhadores domsticos e autnomos. A uniformizao
da legislao sobre a previdncia social deu-se com o advento do
Regulamento Geral dos Institutos de Aposentadoria e Penso,
aprovado pelo Decreto n 35.448, de 01/05/1954. (ALMEIDA, 2003).
Em 1960, foi criado o Ministrio do Trabalho e da Previdncia
Social. Foi editada a Lei n 3.807, de 26/08/1960, Lei Orgnica da
Previdncia Social (LOPS), cujo projeto tramitou desde 1947,
sendo considerada uma das normas previdencirias mais
importantes da poca. Caracterizou-se pela fase da uniformizao
da previdncia social. A citada lei unificou os critrios de
concesso dos benefcios dos diversos institutos existentes na
poca, ampliando os benefcios, tais como: auxlio-natalidade,
auxlio-funeral, auxlio-recluso e assistncia social. (ALMEIDA,
2003, p. 56). No mbito do estatuto do trabalhador rural, a Lei n
4.214, de 02/03/1963, criou o Fundo de Assistncia ao Trabalhador
Rural (FUNRURAL).
A Emenda Constitucional n 11, de 31/03/65, estabeleceu o
princpio da precedncia da fonte de custeio e relao criao ou
majorao de benefcios. O Decreto-Lei n 72, de 21/11/1966,
unificou os institutos de aposentadoria e penso, criando o
Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), hoje INSS. Com
isso, o governo centralizou a organizao previdenciria em seu
poder.
A Constituio de 1967 no inovou muito em relao Carta
anterior. Arajo (2006, p. 16) salienta que
O art. 158 manteve quase as mesmas disposies do art. 157 da
Lei Magna de 1946. O 2 do art. 158 da Constituio de 1967
preceituava que a contribuio da Unio no custeio da previdncia
social seria atendida mediante dotao oramentria, ou com o
produto da arrecadao das contribuies previdencirias,
previstas em lei.
O sistema de seguro de acidente de trabalho integrou-se ao
sistema previdencirio com a Lei n 5.316, de 14/09/1967. Foram
criados adicionais obrigatrios de 0,4% a 0,8% incidentes sobre a
folha de salrios, objetivando o custeio das prestaes de acidente
de trabalho. Os Decretos-Leis n. 564 e 704, de 01/05/1969 e
24/07/1969, respectivamente, estenderam a previdncia social ao
trabalhador rural.
A Lei Complementar n 11, de 25/05/1971, instituiu o Programa de
Assistncia ao Trabalhador Rural (Pro-Rural). A partir desse
momento, os trabalhadores rurais passaram a ser segurados da
previdncia social. No havia contribuio por parte do
trabalhador, este tinha direito aposentadoria por velhice,
invalidez, penso e auxlio-funeral. (ARAJO, 2006, p. 16).
A Lei n 5.859, de 11/12/1972, incluiu os empregados domsticos
como segurados obrigatrios da previdncia social. A Lei n 6.367,
de 19/10/1976, regulou o seguro de acidente de trabalho na rea
urbana, revogando a Lei n 5.316/67.
Em 1./07/1977, atravs da Lei n 6.439, foi criado o SINPAS
(Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social), destinado a
integrar as atividades de previdncia social, da assistncia social,
da assistncia mdica e de gesto administrativa, financeira e
patrimonial das entidades vinculadas ao Ministrio da Previdncia
e Assistncia Social. (MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL, 2008).
O SINPAS tinha a seguinte composio:
a) o Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) cuidava da
concesso e manuteno das prestaes pecunirias;
b) o Instituto Nacional de Assistncia Mdica de Previdncia Social
(INAMPS) tratava da assistncia mdica;
c) a Fundao Legio Brasileira de Assistncia (LBA) prestava
assistncia social populao carente;
d) a Fundao do Bem-Estar do Menor (FUNABEM) promovia a
execuo da poltica do bem-estar social do menor;
e) a Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social
(DATAPREV) era responsvel pelo processamento de dados da
Previdncia Social;
f) o Instituto da Administrao Financeira da Previdncia Social
(IAPAS) era responsvel pela arrecadao, fiscalizao, cobrana
das contribuies e outros recursos e administrao financeira;
g) a Central de Medicamentos (CEME) era responsvel pela
distribuio dos medicamentos. (MINISTRIO DA PREVIDNCIA
SOCIAL, 2008).
Com a Constituio de 1988, houve uma estruturao completa da
previdncia social, sade e assistncia social, unificando esses
conceitos sob a moderna definio de "seguridade social" (arts. 194
a 204). Assim, o SINPAS foi extinto. (MINISTRIO DA PREVIDNCIA
SOCIAL, 2008).
Arajo (2006) assevera que a Lei 8.029, de 12/04/1990, criou o
Instituto Nacional do Seguro Social - INSS (fuso do INPS e IAPAS),
vinculado ao ento Ministrio da Previdncia e Assistncia Social,
tendo sido regulamentado pelo Decreto n 99.350, de 27/06/90.
Segundo o autor, a seguridade social foi organizada, atravs da
edio da Lei n 8.080, de 19/09/1990, que cuidou da Sade.
Depois, pelas Leis ns 8.212 e 8.213, ambas de 24/07/1991, que
criaram, respectivamente, o Plano de Organizao e Custeio da
Seguridade Social e o Plano de Benefcios da Previdncia Social. E
por ltimo, pela Lei n 8.742, de 07/12/1993, que tratou da Lei
Orgnica de Assistncia Social LOAS.
A primeira Reforma da Previdncia foi obtida atravs da Emenda
Constitucional n. 20, de 15/12/1998, introduzindo profundas
alteraes no sistema previdencirio. Dentre elas, pode-se
destacar a modificao dos critrios de aposentadoria para o
servidor pblico e para o trabalhador da iniciativa privada; a
vinculao da receita das contribuies previdencirias ao
pagamento dos benefcios, a previdncia complementar, a
mudana da aposentadoria por tempo de servio para tempo de
contribuio, etc. A constituio tambm foi alterada pela Emenda
n 29, de 13/09/2000, assegurando os recursos mnimos para o
financiamento das aes e servios pblicos de sade. (MINISTRIO
DA PREVIDNCIA SOCIAL, 2008).
Recentemente, houve uma nova reforma da previdncia social, a
Emenda Constitucional n 41, de 31/12/2003, que alterou as regras
do regime prprio de previdncia social dos servidores pblicos,
com o fim da paridade e integralidade para os futuros servidores, a
contribuio dos inativos/pensionistas, redutor da penso, base de
clculo da aposentadoria com base da mdia contributiva, abono
permanncia, criao de tetos e subtetos, etc. (MINISTRIO DA
PREVIDNCIA SOCIAL, 2008; STEPHANES, 1999).
Em seguida, a Emenda Constitucional n. 47/2005, denominada PEC
Paralela, procurou reduzir os prejuzos causados aos servidores
pblicos pela Emenda n 41/2003.
1.3 Seguridade Social na Constituio de 1988
A Constituio Federal de 1988 traz, em seu Captulo II, art. 194,
disposies relativas Seguridade Social. A seguridade social
compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos
Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos
relativos sade, previdncia e assistncia social.
Segundo Crrea (1999), Pela definio constitucional j possvel
notar que a Seguridade Social objetiva assegurar sade,
previdncia e assistncia. Podemos ento dizer que Seguridade
Social gnero, da qual so espcies a Sade, a Previdncia e a
Assistncia Social.
Afirma Balera (1989) que, quando os Constituintes insculpiram no
Texto Constitucional o captulo da Seguridade Social (arts. 194 a
204) visando Ordem Social, almejavam, tambm, a ampliao e
democratizao do acesso da populao assistncia social,
sade e previdncia social.
Nesse trip, cuja implementao deveria envolver iniciativas dos
Poderes Pblicos e da sociedade, os Constituintes depositaram suas
crenas em maior justia social, bem-estar e melhoria da
qualidade de vida para os brasileiros. O postulado fundamental da
solidariedade social (art. 3, I) surge como um marco para o
sistema de seguridade social, rompendo definitivamente com a
lgica econmica do seguro privado, ou seja, fragilizando a rgida
correlao entre prmio e benefcio.
Assevera Arajo (2006) que a seguridade social contempla um
direito social garantido no art. 6 da Carta Magna de 1988. A
competncia para legislar sobre a seguridade social privativa da
Unio, conforme preceitua o art. 22, XXIII, da Constituio de
1988.
2 PREVIDNCIA SOCIAL
A previdncia social um seguro coletivo, compulsrio, pblico,
destinado a estabelecer um mecanismo de proteo social,
mediante contribuio, com o objetivo de proporcionar meios
indispensveis de subsistncia ao segurado e a sua famlia, quando
ocorrer certa contingncia prevista em lei. (STEPHANES, 1999).
Assim, assegura ao segurado, com base no princpio da
solidariedade, benefcios ou servios quando atingido pelas
referidas contingncias. O sistema previdencirio pblico utiliza o
modelo de repartio simples, na qual os ativos contribuem para
os inativos. Logo, existe uma solidariedade entre os participantes
no custeio do sistema, cujos valores arrecadados destinam-se aos
benefcios futuros. (LEITE, 1996).
O art. 201 da Constituio Federal de 1988 dispe que a
previdncia social ser organizada sob a forma de regime geral, de
carter contributivo e de filiao obrigatria, observados os
critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial, nos
termos da lei, e atender a:
I - cobertura de eventos de doena, invalidez, morte e idade
avanada;
II - proteo maternidade, especialmente gestante;
III - proteo ao trabalhador em situao de desemprego
involuntrio;
IV - salrio-famlia e auxlio-recluso para os dependentes dos
segurados de baixa renda;
V - penso por morte do segurado, homem ou mulher, ao cnjuge
ou companheiros e dependentes. (STEPHANES, 1999).
Os princpios e diretrizes da Previdncia Social so a universalidade
de participao nos planos previdencirios, mediante contribuio;
valor da renda mensal dos benefcios, substitutos do salrio de
contribuio ou do rendimento do trabalho do segurado, no
inferior ao do salrio mnimo; clculo dos benefcios considerando-
se os salrios de contribuio, corrigidos monetariamente;
preservao do valor real dos benefcios e previdncia
complementar facultativa, custeada por contribuio adicional.
Assim, o conceito de previdncia Social traz em si, nsito, o carter
de contributividade, no sentido de que s aqueles que
contriburem tero acesso aos benefcios previdencirios.
(CORRA, 1999).
H grande semelhana entre Previdncia Social e contrato de
seguro, uma vez que a pessoa contribui e tem cobertura de certos
eventos, sendo que outros estudiosos chegam a concluir que
aquela uma espcie deste. (TAVARES, 2004). O autor mostra
que, na verdade, existem apenas semelhanas, sendo em sua
essncia espcies diversas, especialmente porque o seguro traz a
ideia de contrato ligado ao direito privado, enquanto a previdncia
social eminentemente pblica, face repercusso social de suas
aes.
Nesse sentido, compreende-se que a previdncia privada,
denominada de previdncia complementar, prevista no art. 202 da
Carta de 1988, caracteriza-se por ser um sistema de seguro
complementar ao regime oficial, de carter facultativo, e de
natureza contratual. A Lei Complementar n. 109/2001 dispe sobre
o regime de previdncia complementar ao benefcio pago pelo
INSS. J a Lei Complementar n 108/2001 disciplina a previdncia
fechada da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, inclusive suas autarquias, fundaes, sociedades de
economia mista e outras entidades pblicas. (CARDONE, 1990;
TAVARES, 2004).
2.1 Assistncia social
A assistncia social foi inserida na Constituio de 1988 nos arts.
203 e 204, sendo regulamentada pela Lei n. 8.742/93 (Lei Orgnica
da Assistncia Social LOAS), para atender necessidades bsicas
dos indivduos, tais como proteo famlia, infncia,
adolescncia, maternidade, velhice e pessoa portadora de
deficincia. Essa assistncia destina-se aos indivduos sem
condies de prover o prprio sustento de forma permanente ou
provisria, independente de contribuio seguridade social.
(ARAJO, 2006; TAVARES, 2004).
Assistncia social definida por Martins (2003, p. 56) como
um conjunto de atividades particulares e estatais direcionadas
para o atendimento dos hipossuficientes, consistindo os bens
oferecidos em pequenos benefcios em dinheiro, assistncia
sade, fornecimento de alimentos e outras pequenas prestaes.
No s complementa os servios da Previdncia Social, como a
amplia, em razo da natureza da clientela e das necessidades
providas.
A principal caracterstica da assistncia social ser prestada
gratuitamente aos necessitados. As aes governamentais na rea
da assistncia social sero realizadas com os recursos dos
oramentos dos entes federativos e mediante o recolhimento das
contribuies previstas no art. 195 da Constituio, alm de outras
fontes, observando-se as seguintes diretrizes: I - descentralizao
poltico-administrativa das aes; II - participao da populao.
(CARDONE, 1990, p. 45).
Geralmente, confundem-se os conceitos, principalmente de
Previdncia e Assistncia Social e essa confuso pode ser desfeita,
ao se perceber que cada uma das reas da Seguridade Social tem
princpios prprios e diferentes objetivos. (TAVARES, 2004).
Entre as atividades da sade e da assistncia social uma grande
diferena que a sade tem o carter de universalidade mais
amplo do que o previsto para a assistncia social, pois ela visa
garantir meios de subsistncia s pessoas sem condies de suprir
o prprio sustento, dando especial ateno s crianas, velhos e
deficientes, independentemente de contribuio seguridade
social. A principal forma de assistncia social, prevista no art. 203,
V da Constituio Federal, garante o valor de um salrio mnimo
mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que
comprovem no ter meios de prover a prpria subsistncia, ou t-
la provida por sua famlia. (CORREIA, 2006).
J Previdncia Social, admite o autor, compete assegurar aos
seus beneficirios meios indispensveis de manuteno, por motivo
de incapacidade, idade avanada, tempo de servio, desemprego
involuntrio, encargos de famlia e recluso ou morte daqueles de
quem dependiam economicamente.
A partir desse diferencial possvel divisar os conceitos dos ramos
da seguridade social, sendo que a diferena primordial que a
assistncia social e a sade independem de contribuio, e a
previdncia pressupe contribuio. (CORREIA, 2006; TAVARES,
2004).
2.2 Sade
A Constituio de 1988 abordou a sade como espcie da
seguridade social. Dispe o art. 196 que ela direito de todos e
dever do Estado, devendo ser garantida mediante polticas sociais
e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros
agravos, e ao acesso universal e igualitrio s aes e aos servios
para sua promoo, proteo e recuperao. A execuo das aes
de sade pode ser realizada diretamente pelo Estado ou atravs de
terceiros, pessoa fsica ou jurdica de direito privado, de forma
complementar, conforme preconiza o art. 199 da Constituio.
(BRASIL, 2003).
O art. 198 da Lei Maior dispe sobre o Sistema nico de Sade
(SUS), que um conjunto de aes e servios de sade prestado
por rgos e instituies pblicas federais, estaduais e municipais,
da administrao direta e indireta e das fundaes pblicas, e
instituies privadas de forma complementar, com as seguintes
diretrizes:
I - descentralizao, com direo nica em cada esfera de
governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades
preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais;
III - participao da comunidade. (MINISTRIO DO TRABALHO E
EMPREGO, 2008).
Como mencionado, a Lei n 8.080/90 a principal norma que trata
da sade. O art. 2 da Lei n 8.212/91 dispe que a sade direito
de todos e dever do Estado, garantido, por meio de polticas
sociais e econmicas que visem reduo do risco de doenas e de
outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e aos
servios para sua promoo, proteo e recuperao. (ARAJO,
2006).
De acordo com Arajo, o acesso aos programas de Sade Pblica
necessariamente devem seguir os princpios da igualdade e
universalidade do atendimento a todos e de forma igual, sem
qualquer tipo de contribuio, de forma que o atendimento
pblico sade deve ser gratuito.
A sade pblica dever do Estado, logo a prestao do servio
gratuita, independentemente de ser o paciente contribuinte ou
no da seguridade social. O sistema de sade ser financiado pelo
oramento da seguridade social, alm de outras fontes (art. 198,
1 da Constituio). (BRASIL, 2003).
2.3 Princpios Constitucionais da Seguridade Social
Tsutiya (2007) retoma os princpios que regem o Direito da
Seguridade Social de acordo com Srgio Pinto Martins. Subdivide-os
em princpios gerais (igualdade, legalidade e direito adquirido);
especficos (implcito solidariedade e explcitos art. 194, I a VII
da CF) e outros.
De acordo com Rocha (2002, p. 35):
Os princpios constitucionais so os alicerces do ordenamento
jurdico, e servem para garantir um estado democrtico de direito.
Nessa linha, os princpios da seguridade social so compostos por
um conjunto de normas programticas que trazem objetivos
orientadores para elaborao das leis e um conjunto de garantias a
serem observadas pela administrao pblica na execuo de
programas de seguridade social.
Rocha aponta que esses princpios so aplicados pela previdncia
social e por toda a estrutura da seguridade social, que abrange os
seus trs segmentos: alm da previdncia social, a sade e
assistncia social.
a) Princpio da universalidade de cobertura e do atendimento: A
seguridade social postula-se na universalidade, ou seja, abrange
todos os residentes de um pas que, diante de uma contingncia
tero direito aos benefcios. Contudo, na prtica, s tero direito
aos benefcios e s prestaes da seguridade social de acordo com
o disposto na lei. S tem direito aos benefcios da previdncia
social (art. 201) a pessoa que contribui. J as prestaes nas reas
da sade e da assistncia social (arts. 196 e 203) so destinadas ao
cidado, independentemente de sua contribuio. Assim, A
seguridade deve abranger a todos que dela necessitam e atender a
cobertura dos riscos sociais da forma mais ampla possvel. (RUEDA
JR., 2003, p. 14).
b) Princpio da uniformidade e equivalncia dos benefcios e
servios s populaes urbanas e rurais: A Constituinte se
preocupou com a uniformidade e equivalncia das prestaes da
seguridade social, uma vez que existiam diferenas entre os
direitos do trabalhador urbano e rural. As prestaes da seguridade
social so divididas em benefcios e servios. Os benefcios so
prestaes em dinheiro, tais como a aposentadoria e a penso. J
os servios so bens imateriais colocados disposio da pessoa,
como assistncia mdica, reabilitao profissional, servio social,
etc.
De acordo com Rueda Jr. (2003, p. 17), [...] a legislao
previdenciria instituiu benefcios aos trabalhadores rurais e
urbanos inscritos no Regime Geral de Previdncia Social (RGPS)
sem qualquer distino.
c) Princpio da seletividade e distributividade na prestao dos
benefcios e servios: A seleo das prestaes vai ser feita de
acordo com as condies econmico-financeiras do sistema que
custeia a seguridade social, atendendo as necessidades de
benefcios e servios mais relevantes. A lei ir dispor a que pessoas
as prestaes sero estendidas. A seguridade social visa garantir a
sobrevivncia digna da populao de baixa renda e, para isso, um
dos mecanismos utilizados a distribuio de renda. (ARAJO,
2006).
d) Princpio da irredutibilidade dos benefcios: Os benefcios da
previdncia social devem ter o seu valor real preservado,
assegurando ao constituinte a irredutibilidade dos benefcios da
seguridade social. Para isso, garante-se reajustamento peridico
dos proventos e penses, aplicando, para os que ganham at oito
salrios, reajuste pelo INPC, sendo a correo dos benefcios feita
de acordo com o disposto em lei, com foco no 4 do art. 201 da
Carta Constitucional. (ARAJO, 2006; RUEDA JR.2003).
e) Princpio da equidade na forma da participao no custeio: Este
princpio desdobra os princpios da igualdade e da capacidade
contributiva. Os contribuintes que se encontram em condies
contributivas iguais devero ser tributados da mesma forma.
Assim, a contribuio da empresa ser distinta do trabalhador,
que no possui iguais condies financeiras.
Segundo Arajo (2006, p. 21), O 9 do art. 195 da Constituio
um exemplo claro de eqidade no financiamento da seguridade
social, ao possibilitar a diferenciao da base de clculo e alquota
da contribuio, em razo da atividade econmica ou utilizao
intensiva de mo-de-obra.
f) Princpio da diversidade na base de financiamento: As fontes de
financiamento devem ser diversificadas para garantir a
manuteno do sistema de seguridade social. Alm das fontes
previstas nos incisos I a IV do art. 195 da Carta Magna, instituem-se
outras fontes de custeio, desde que por lei complementar, no
tendo fato gerador ou base de clculo de imposto previsto na
Constituio, nem sendo cumulativo, conforme art. 195, 4 c/c
art. 154, I do Texto Constitucional. Portanto, o maior nmero de
fontes de custeio deve ser agregado ao sistema de seguridade
social, para, dessa forma, diminuir os riscos financeiros desse
sistema. (ARAJO, 2006; RUEDA JR.2003).
g) Carter democrtico e descentralizado da administrao: A
gesto da seguridade social tem a participao de todos os
envolvidos. Segundo Arajo (2006, p. 22): Essa gesto feita com
a participao da: a) sociedade civil; b) aposentados e
pensionistas; c) trabalhadores em atividade; d) governo federal; e)
empregadores. Essa gesto feita por meio de conselhos
espalhados na estrutura do sistema de seguridade social.
O custeio (art. 195, CF/88) da seguridade social deve ser
financiado por toda a sociedade, de forma direta e indireta, por
meio de recursos provenientes da contribuio do governo, das
empresas e dos trabalhadores. Vale lembrar que, com a reforma
da Previdncia Social (emenda n 41/2003), introduziu-se a
contribuio dos aposentados para o financiamento do sistema
previdencirio. (ARAJO, 2006; RUEDA JR.2003).
CONCLUSES
O conceito de seguridade social, expresso na Constituio de 1988,
constitui grande avano no processo de redemocratizao da
sociedade brasileira, em fins dos anos 70. Culminou na
Constituinte, ainda que tenha se mantido restrita previdncia,
sade e assistncia social. Assim, iniciou-se maior socializao da
poltica, por meio dos mecanismos de gesto e controle social com
participao popular Conselhos e Conferncias nos trs nveis de
governo, viabilizando-se a implementao cotidiana das polticas
de seguridade que se politizaram mais, tornando-se ambiente
relevante de disputa de projetos societrios.
Apontou-se tambm para uma alocao mais democrtica dos
recursos pblicos, a partir do oramento da seguridade social, na
perspectiva de ampliao da cobertura, visando universalidade
do acesso a direitos sociais legalmente definidos. Portanto, a
seguridade social constitui espao de disputa poltica que expressa
projetos societrios, onde se movem os interesses das maiorias,
mas esto presentes as marcas histricas da cultura poltica
autoritria no Brasil, que se expressa, teoricamente, pela pouca
distino entre pblico e privado, pelo clientelismo e pelo
patrimonialismo. O resultado desse embate tem forte impacto
sobre uma parcela enorme da populao que conta com as
polticas de seguridade para sua sobrevivncia.
Dessa forma, a Seguridade Social calcada na Carta Magna de 88
constitui avano extraordinrio na reduo das profundas
desigualdades sociais; lutar pelo seu aperfeioamento dever de
todos os brasileiros que querem uma nao mais justa e solidria.
Por isto, urgente criar, em nossa sociedade, maior esprito de
preservao e de aperfeioamento da Previdncia Social,
estimulando as chamadas elites pensantes a estudar com mais
cuidado o que representa a instituio na melhoria do padro de
vida de tantas localidades que muitas vezes no fazem parte do
nosso mapa de preocupaes.
Cremos que a Previdncia Social carece cumprir o seu papel na
construo de um Brasil mais justo e solidrio, valendo ressaltar
que ela no propriedade do governo, mas sim da sociedade
brasileira.