IPEA Portugues Oddone y Rhi Sausi

COOPERAO TRANSFRONTEIRIA E INTEGRAO:
OPORTUNIDADES PARA O DESENVOLVIMENTO DO PERU

Jos Luis Rhi-Sausi*
1
Nahuel Oddone**
2
Este trabalho est centrado nos programas bilaterais de integrao e cooperao transfronteiria
do Peru. Desenvolve-se o enfoque de cooperao transfronteiria que foi elaborado pelo Centro
Studi di Politica Internazionale (CeSPI), baseado em quatro componentes: a realizao de obra de
infraestrutura fsica, um acordo poltico de alto nvel, um espao institucional que regulamente
as relaes das autoridades locais e outro espao dedicado participao cidad da sociedade
civil de fronteira. Por ltimo, so analisados os avanos normativos em matria de integrao
fronteiria no Peru.
Palavras-chave: Peru, cooperao transfronteiria, integrao regional, infraestrutura fsica.
CROSS BORDER COOPERATION AND REGIONAL INTEGRATION:
OPPORTUNITIES TO PERU
i
This document explores Perus bilateral integration and cross-border cooperation programs.
It develops the cross-border cooperation approach proposed by the CeSPI (Centro Studi di Politica
Internazionale) based in four components: the development of an infrastructure project, a high-
level political agreement, the institutional framework regulating relations among local authorities,
and another institutional arrangement focused on the participation of civil society in the border
areas. Finally, this research analyzes the enhancement of Perus legal framework regarding cross-
border integration.
Keywords: Peru, cross border cooperation, regional integration, infrastructure project.
JEL: F50
Rev. Tempo do Mundo, 4 (1): 155-180 [2012]
1 INTRODUO
O desenvolvimento e a difuso da cooperao transfronteiria, entendida como
a aliana estratgica de atores e territrios contguos para reforar os processos de
integrao regional, transformou-se, na Amrica Latina, em desafo de grande
relevncia. O Peru precisa encontrar na cooperao transfronteiria oportunidade
para conciliar uma srie de critrios geoeconmicos e geopolticos diferenciados
para cada uma de suas fronteiras.
*

Diretor do Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI), em Roma, e do Projeto Fronteiras Abertas.
** Pesquisador do Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI), em Roma e Buenos Aires, e coordenador do Mercado
Comum do Sul (Mercosul) e da Comunidade Andina de Naes (CAN) do Projeto Fronteiras Abertas.
i. As verses em lngua inglesa das sinopses desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea. The versions
in English of the abstract of this series have not been edited by Ipeas editorial departament.
154 revista tempo do mundo | rtm | v. 4 | n. 1 | abr. 2012
Cada cenrio fronteirio nico por sua natureza, como nicas so as fronteiras
que o compem. Independentemente do exposto anteriormente, costuma ser poss-
vel identifcar uma srie de caractersticas que do lugar construo de tipologia de
atuao para o espao ou o territrio fronteirio (Rhi-Sausi e Oddone, 2009a, p. 13).
As fronteiras do Peru no escapam destas condies.
O Peru compartilha fronteiras com cinco dos doze pases sul-americanos:
Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia e Equador.
O espao fronteirio mais crtico corresponde s regies orientais do pas, que possui a
maior extenso de limite internacional (aproximadamente 70%). Neste mbito, a arti-
culao entre as populaes realizada principalmente por via fuvial e o deslocamento
de um povoado a outro pode levar semanas (Peru, 2010, p. 2).
Alguns dados territoriais preliminares sobre as fronteiras do Peru oferecem o
seguinte quadro: o pas est constitudo por nove regies fronteirias com super-
fcie de 757.766 km
2
que representa 59% do territrio nacional, 28 provncias,
81 distritos e populao de 1.290.000 habitantes (aproximadamente 5% do total
da populao nacional).
Todas as fronteiras so diversas entre si, passando de historicamente estveis
a fronteiras at muito poucos anos atrs consideradas confituosas. Nada disto
invalida os componentes da metodologia de atuao identifcados pelo Projeto
Fronteiras Abertas.
1
O enfoque destaca que a cooperao transfronteiria se v
favorecida quando existem trs condies fundamentais: que os territrios com-
preendidos participem de processo de conectividade fsica, que se conte com
vontade e acordo poltico de alto nvel entre os pases envolvidos que permita se
materializar em algum marco institucional de ordenao de suas relaes e, por
ltimo, que se reconhea a participao dos governos subnacionais fronteirios
na qualidade de articuladores dos atores locais , como instncia institucional
fundamental para uma positiva governabilidade transfronteiria.
2
A cooperao transfronteiria oferece s regies e aos municpios colimita-
dos a alternativa de
aproximar cada setor territorial dos povos segmentados geopoliticamente; possibi-
lita a estes povos, em parte, atenuar os efeitos da diviso artifcial que sofreram e
tambm a intensifcao de laos em diversos planos entre os diferentes setores ter-
ritoriais, assim como potencializa as redes de diversas ndoles (Majn, 2005, p. 70).
1. Sobre o tema, ver Rhi-Sausi e Conato (2009).
2. A partir dessa perspectiva, faz-se mister reconhecer os fenmenos que contriburam para o desenvolvimento da
cooperao transfronteiria na Amrica Latina, entre os quais se destacam a renovada importncia das propostas de
integrao fsica regional a partir do desenho de eixos e corredores biocenicos, os processos de descentralizao que
geraram uma maior autonomia dos governos subestatais em seu acionamento internacional tanto individual quanto
grupal e o processo de territorializao ou reterritorializao para alguns autores da economia que est denindo
o surgimento de uma nova geograa econmica.
155 Cooperao Transfronteiria e Integrao: oportunidades para o desenvolvimento do Peru
A cooperao transfronteiria torna possvel conciliar operacionalmente os
dois critrios fundamentais que impulsionaram a integrao latino-americana nas
ltimas dcadas. Por um lado, o critrio geoeconmico que serviu de guia para a
integrao fsica do subcontinente e, por outro, o critrio geopoltico que guiou os
processos de integrao e acordos polticos regionais. Certamente, no se trata de
dois critrios incompatveis. Pelo contrrio, seu grau de interao e interdependn-
cia notvel. No entanto, sua compatibilidade no se traduz automaticamente em
grande instrumentao para promover a integrao e a cooperao transfronteiria.
Basta pensar que, quando a construo ou a ampliao de uma infraestrutura de
conectividade permite potencializar a mobilidade de bens e pessoas em uma passa-
gem fronteiria, a mobilidade real depender tambm de outros fatores que sob
a existncia de acordos institucionais regionais estruturados facilitaro efetiva e
legtima soluo para a plena vigncia das liberdades da integrao.
Nesse sentido, o compromisso da Comunidade Andina de Naes (CAN)
materializado na Deciso CAN n
o
501/2001 (CAN, 2001a), sobre a criao das
zonas de integrao fronteiria (ZIFs), e na Deciso CAN n
o
502/2001 (CAN,
2001b), que contm as normas gerais para o estabelecimento, o funcionamento
e a aplicao de controles integrados em centros binacionais de atendimento em
fronteira (CEBAFs) oferece condio fundamental para realizar acordos que
tornem efetiva a mobilidade potencializada pela integrao fsica (Rhi-Sausi e
Oddone, 2009b, p. 55 e ss). De modo alternativo, at mesmo quando existam
mecanismos efetivos de acordos regionais, os acordos binacionais como o bom
exemplo que mostra a comisso binacional entre o Equador e o Peru consti-
tuem a via mais frequente, embora muitas vezes caream de vnculos estruturais,
caracterizando-se por sua alta volatilidade.
Como mostram outras experincias latino-americanas, no deixa de ser co-
mum que, at mesmo nos processos de integrao regional, sejam bilateraliza-
dos os acordos em matria de cooperao transfronteiria. O Chile um Estado
associado do Mercado Comum do Sul (Mercosul) desde 1996; porm, foi funda-
mental o acordo poltico bilateral com a Argentina,
3
em que o papel dos comits
de integrao e fronteiras tem desempenhado um rol central no fortalecimento
dos vnculos transfronteirios ou o acordo poltico que deu estabilidade fron-
teira Equador-Peru promovido sob a modalidade de reunies presidenciais e dos
gabinetes ministeriais. Um exemplo muito interessante pode ser observado entre
os pases-membros do Mercosul, nos quais o marco institucional de integrao
regional se refora mediante acordos bilaterais entre pases que esto em condi-
es de avanar mais neste campo pode ser considerado o recente acordo em
3. Materializado no Tratado de Maip de Integrao e Cooperao entre a Repblica Argentina e a do Chile, em 30
de outubro de 2009.
nvel presidencial sobre cooperao transfronteiria entre o Brasil e a Argentina.
Resumindo-se, os acordos regionais esto cedendo lugar a cooperaes bilaterais
reforadas nas reas fronteirias. Este tambm parece ser o princpio inspirador no
caso do Peru: um Estado associado ao Mercosul
4
que, mediante acordo poltico
bilateral com o Brasil, poderia fazer parte da lista de acordos binacionais fortes
para um trabalho compartilhado nas fronteiras.
BOX 1
Condies fundamentais para o estmulo da cooperao transfronteiria
A cooperao transfronteiria favorecida quando existem trs condies fundamentais:
que os territrios compreendidos participem de processo de conectividade fsica;
que se conte com acordo poltico de alto nvel entre os pases envolvidos que se materialize em algum marco institucional que
ordene suas relaes; e
que se reconhea a participao dos governos subnacionais fronteirios, na qualidade de articuladores dos atores locais e como
instncia institucional necessria para uma positiva governabilidade.
Isto acarreta a construo de uma tipologia de atuao para o espao ou territrio fronteirio.
Elaborao dos autores.
Este trabalho aplica o enfoque do Fronteiras Abertas a duas das regies fron-
teirias do Peru muito diferentes entre si: as fronteiras Equador-Peru e Brasil-
Peru. Deve-se destacar tambm que, em uma destas regies, este projeto realizou
intervenes diretas.
Os elementos mencionados no box 1sero aplicados a seguir, com o intuito
de demonstrar a funcionalidade e a pertinncia do enfoque.
2 INTEGRAO FSICA DO PERU A PARTIR DO SISTEMA IIRSA
A integrao econmica requer um nvel mnimo de integrao fsica para os
pases envolvidos (Kahhat, 2007, p. 255). Nesta perspectiva, identifca-se a Cor-
porao Andina de Fomento (CAF), um dos principais scios da Integrao da
Infraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA).
A aproximao da CAF, bem como da IIRSA, poderia ser resumida no
entendimento de que
um forte apoio ao desenvolvimento da infraestrutura fsica [] indispensvel para atender
as necessidades bsicas (...) e respaldar o processo de integrao e de competitividade
internacional da regio (...). Que a infraestrutura a interveno primria do ser humano
4. No dia 25 de agosto de 2003, foi assinado o Acordo de Alcance Parcial de Complementao Econmica Mercosul-
Peru, concebido com os respectivos acordos rmados pela Bolvia e pelo Chile como um passo fundamental nas nego-
ciaes para a criao de uma zona de livre-comrcio entre a CAN e o Mercosul.
sobre o territrio para ter acesso a ele e deixar fuir o seu potencial de desenvolvimento.
Usualmente se comea pela proviso dos servios bsicos para sobreviver (...), porm
rapidamente se expande para incluir vias de acesso que permitam ampliar a rea de
infuncia da atividade humana e tecnologias mais avanadas para gerar energia e
permitir a comunicao a longa distncia. (...), o nvel da infraestrutura de um territrio
est intimamente vinculado ao nvel de desenvolvimento da sociedade que o habita e
constitui uma restrio severa sobre as possibilidades de grandes saltos no bem-estar
material da sociedade (Terrazas Salinas, 2009, p.13)
5
Todos os pases que possuem fronteiras com o Peru manifestaram seu pleno
apoio iniciativa para a IIRSA,
6
a qual apresenta claramente manifestao de
interesse pelas zonas de fronteira, pela integrao territorial desde baixo e pela
realizao de parcerias pblico-privadas.
O sistema IIRSA um programa de infraestrutura com mecanismo institu-
cional de coordenao de aes intergovernamentais dos doze pases sul-america-
nos, com o objetivo de construir uma agenda comum para impulsionar projetos
de integrao de infraestrutura de transportes, energia e comunicaes. O Peru
participa dos seguintes eixos da IIRSA: Andino, do Amazonas, Interocenico
Central e Peru-Brasil-Bolvia.
No quadro 1, destacam-se as principais caractersticas de cada eixo da IIRSA.
QUADRO 1
Eixos da IIRSA com a participao de Peru
Eixo Andino A rea de inuncia do Eixo Andino foi denida considerando-se a localizao geogrca dos
projetos que se incluem nos diferentes grupos nos quais foi dividido o Eixo de Integrao de
Desenvolvimento (EID), bem como a vinculao fsica dos principais nodos de articulao da
Bolvia, da Colmbia, do Equador, do Peru e da Venezuela. A rea de inuncia destacada
incorpora os dois grandes corredores rodovirios norte-sul que vinculam as principais cidades
dos pases que a compem. A Rodovia Pan-americana, ao longo da Cordilheira Andina, na
Venezuela, na Colmbia, no Equador e ao longo do litoral do Peru vinculando-se por meio
dela mais ao sul, com o Chile; e a Rodovia Marginal da Selva, beirando a Cordilheira Andina
no nvel das Plancies na Venezuela e da Selva Amaznica na Colmbia, no Equador e no Peru,
alcanando a Bolvia por intermdio da passagem de fronteira Desaguadero, pela Rodovia Lon-
gitudinal da Serra Sul peruana e, a partir dali, at o limite com a Repblica Argentina, por meio
da rodovia n
o
1 boliviana (Villazn e La Quiaca). Estes corredores longitudinais so cruzados
nos seus percursos por diversos corredores transversais (rodovirios e uviais) que os vinculam
com os EIDs do Escudo Guians, do Amazonas, Peru-Brasil-Bolvia e Interocenico Central.
A rea de inuncia delimitada para o Eixo Andino alcana superfcie de 2.556.393 km
2
, equi-
valente a 54,41% da soma da superfcie total dos pases que fazem parte do EID. Calculou-se,
para 2008, populao total aproximada de 103.467.313 habitantes para a rea de inuncia
denida para o Eixo Andino, o que representa 82,76% da soma da populao total dos pases
que integram o EID. A rea de inuncia deste eixo alcanou tambm densidade habitacional
mdia de 33,08 habitantes/km
2
.
5. Para ampliar essa concepo, ver o site disponvel em: <http://www.caf.com/view/index.asp?pageMs=61371&ms=19>.
6. Essa iniciativa um programa que inclui os doze pases da Amrica do Sul e que se originou na I Reunio de Presi-
dentes da Amrica do Sul realizada em Braslia, em 2000.
(Continua)
Eixo do Amazonas O Eixo do Amazonas foi denido por meio da delimitao de uma regio ao longo do sistema
multimodal de transportes que vincula determinados portos do Pacco como o Buenaventura,
na Colmbia, o Esmeraldas, no Equador, e o Paita, no Peru com os portos brasileiros de Manaus,
Belm e Macap. Esta rea de Inuncia relativamente dinmica, j que est relacionada tam-
bm com a localizao fsica dos projetos que se incorporam aos diferentes grupos nos quais est
dividido o EID. A rea de inuncia destacada incorpora uma grande regio do norte da Amrica
do Sul entre os oceanos Pacco e Atlntico, cortada pelo grande rio Amazonas e seus auentes.
Caracteriza-se pela sua grande extenso, diversidade topogrca (litoral, zona andina e selva) e
baixa densidade populacional. A rea de inuncia delimitada para o Eixo do Amazonas alcana
superfcie de 5.657.679 km
2
, equivalente a 50,52% da soma da superfcie total dos pases que
fazem parte do EID. Este eixo conta com populao aproximada de 61.506.049 habitantes, de
acordo com os dados das projees de populao para 2008, elaborados pelos institutos esta-
tsticos de cada pas do EID, o que atinge 22,23% da soma da populao total dos pases que
possuem parte de seu territrio neste eixo. Tambm se calculou para a rea de inuncia do EID
densidade populacional mdia de 10,87 habitantes/km
2
, nvel mdio-baixo geral caracterizado
por forte disperso geogrca. Este indicador varia no EID de mximo de 103,96 habitantes/km
2
,
para a regio do litoral do Peru, para mnimo de 2,13 habitantes/km
2
, correspondente ao territrio
do estado do Amazonas, do Brasil. Na selva amaznica, somente se desenvolveram umas poucas
populaes grandes, como Manaus, Santarm e Iquitos.
Eixo Interocenico Central O Eixo Interocenico Central est formado por rea de inuncia que atravessa transversalmente
a Amrica do Sul, aproximadamente entre os graus 12 e 22 de latitude sul, e incorpora a vincula-
o dos principais portos sobre o Pacco e o Atlntico deste territrio e os nodos de articulao
correspondentes entre o Peru, o Chile, a Bolvia, o Paraguai e o Brasil nesta regio. Esta rea de
inuncia relativamente dinmica, j que est vinculada tambm localizao fsica dos proje-
tos que se incorporam aos diferentes grupos nos quais o EID foi dividido. O territrio delimitado
abrange os departamentos de Arequipa, Moquegua, Puno e Tacna, do Peru; as regies X V, I (Arica
e Parinacota e Tarapac, respectivamente) e a provncia de Loa, da segunda regio de Antofagasta
do Chile; os departamentos de Beni, La Paz, Oruro, Potos, Tarija, Cochabamba, Chuquisaca e Santa
Cruz, da Bolvia; e a Repblica do Paraguai e os estados brasileiros de Mato Grosso, Mato Grosso
do Sul, Rio de Janeiro, So Paulo e Paran. A rea de inuncia denida para o Eixo Interocenico
Central atinge superfcie de 3.461.461 km
2
, equivalente a 28,70% da soma da superfcie total
dos cinco pases que fazem parte do EID. Calculou-se, para 2008, populao total aproximada de
92.594.587 habitantes para a rea de inuncia denida para o Eixo Interocenico Central, o que
representa 36,83% da soma da populao total dos cinco pases que integram o EID. A rea deste
eixo tambm alcanou densidade habitacional mdia de 26,75 habitantes/km
2
. Este indicador
varia de mximo de 363,25 habitantes/km
2
, para o estado do Rio de Janeiro, para mnimo de 2,01
habitantes/km
2
, correspondente ao departamento de Beni, na Bolvia.
Eixo Peru-Brasil-Bolvia O Eixo Peru-Brasil-Bolvia foi denido por intermdio da delimitao de rea de inuncia que
incorpora a vinculao dos principais nodos de articulao localizados perto da zona da trplice
fronteira entre o Peru, o Brasil e a Bolvia. Esta rea de inuncia relativamente dinmica, j que
est relacionada tambm com a localizao fsica dos projetos que se incorporam aos diferentes
grupos nos quais o EID se dividiu. A rea de inuncia denida para o Eixo Peru-Brasil-Bolvia
atinge superfcie de 1.146.871 km
2
, incorporando 10,52% da soma da superfcie total dos trs
pases que fazem parte do EID. A rea de inuncia destacada abrange os departamentos de Tac-
na, Moquegua, Arequipa, Apurimac, Cusco, Madre de Dios e Puno, do Peru; os departamentos de
Pando, Beni e La Paz, da Bolvia; e os estados do Acre e de Rondnia, do Brasil. A rea de inuncia
denida para o Eixo Peru-Brasil-Bolvia atinge superfcie de 1.146.871 km
2
, incorporando 10,52%
da soma da superfcie total dos trs pases que fazem parte do EID. Calculou-se, para 2008,
populao total aproximada de 10.249.938 habitantes para a rea de inuncia denida para
o Eixo Peru-Brasil-Bolvia, o que representa 4,49% da soma da populao total dos trs pases
que integram o EID. A rea deste eixo tambm alcanou densidade habitacional mdia de 8,94
habitantes/km
2
. Este indicador varia de mximo de 20,58 habitantes/km
2
, para a rea de inun-
cia do departamento de La Paz, da Bolvia, para mnimo de 1,18 habitantes/km
2
, correspondente
ao territrio do departamento de Pando, tambm da Bolvia. O territrio do EID possui a menor
densidade populacional dos nove EIDs da iniciativa para a IIRSA.
Fonte: IIRSA. Disponvel em: <http://www.iirsa.org/Areas.asp?CodIdioma=ESP>.
de destacar o Programa de Passagens de Fronteira Peru da IIRSA, um
conjunto de projetos que est sendo executado pela Direo Nacional de Desen-
volvimento Fronteirio (DDF), do Ministrio das Relaes Exteriores peruano,
(Continuao)
com o objetivo de facilitar o comrcio e o turismo binacionais e regionais me-
diante a melhoria da infraestrutura do controle fronteirio, a simplifcao dos
passos administrativos e a captura e o processamento de informao gerada nas
passagens de fronteira.
Encontram-se em execuo trs projetos no programa: o Projeto Passagem
de Fronteira Desaguadero, entre o Peru e a Bolvia, o Projeto Passagem de Fron-
teira Iapari, entre o Peru e o Brasil, e o Projeto Passagem de Fronteira Santa
Rosa, entre o Peru e o Chile. Todos eles compreendem a constituio de novas
instalaes de controle fronteirio com equipamento de informtica de ltima
gerao e alta capacidade operacional, com processos e sistemas integrados no
registro e processamento de dados. Os projetos tambm compreendem estratgia
de gesto de relaes comunitrias, levando-se em considerao o crescimento
da populao local em ambos os lados da fronteira e o aumento do intercmbio
comercial. Para servir de exemplo, na passagem de Desaguadero, de 1993 a 2007,
a populao quase triplicou e o comrcio exterior na passagem aumentou mais de
143%; o fuxo migratrio tambm se elevou em 38% no perodo 2004-2008; na
passagem de Iapari, a populao quase duplicou para esse perodo, bem como
o comrcio exterior aumentou em 130%; o fuxo migratrio elevou-se em 58%
para o perodo mencionado anteriormente; por ltimo, na Passagem Santa Rosa,
registra-se aumento da populao de 27% no perodo 1993-2007, e o comrcio
exterior na passagem elevou-se em 234%, no perodo 2004-2008. O fuxo migra-
trio aumentou em 197%, no perodo 2005-2008.
7
3 A ANCORAGEM POLTICA DAS TEMTICAS FRONTEIRIAS
A cooperao nas reas fronteirias prope-se como um extraordinrio laborat-
rio para a construo de uma agenda que aprofunde a integrao sul-americana.
Sua relevncia no apenas deriva unicamente do interesse crescente que os gover-
nos subnacionais manifestam nesta temtica, mas tambm de uma srie de carac-
tersticas intrnsecas da cooperao transfronteiria que oferece importante valor
adicionado ao desenvolvimento harmnico e equilibrado da Amrica Latina.
Uma signifcativa lio aprendida no marco do Fronteiras Abertas a importn-
cia de ancorar a cooperao transfronteiria em processos reais de integrao em nvel
poltico. Um processo de integrao regional institucionalizado, como o Mercosul ou
a CAN, costuma aumentar as possibilidades para promover tal cooperao. A ausn-
cia de estrutura institucional de integrao regional pode ser compensada mediante
acordos binacionais fortes, como no caso da fronteira Argentina-Chile e da fronteira
Equador-Peru, promovidos pelas reunies presidenciais e pelos gabinetes ministeriais,
7. Ver o Programa Passagens de Fronteira do Peru, da Integrao da Infraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA).
Disponvel em: <www.pasosdefronteira.com.pe>.
ou do acordo poltico bilateral Brasil-Peru, assinado pelos ento presidentes Luiz
Incio Lula da Silva e Alan Garcia Perez.
A seguir, destacam-se a poltica de integrao fronteiria da CAN, a poltica
de desenvolvimento e integrao fronteirios do Peru, dois acordos bilaterais em
prol do desenvolvimento fronteirio e o rol das unidades subnacionais quando
for contemplado.
3.1 Poltica fronteiria da CAN
A Poltica Comunitria de Integrao e Desenvolvimento Fronteirio da Comu-
nidade Andina foi aprovada em maio de 1999, por meio da Deciso CAN n
o
459,
como componente essencial para o fortalecimento e a consolidao do processo
de integrao regional. Tal norma estabelece os princpios, os objetivos, a institu-
cionalidade e os instrumentos que molduram esta poltica comunitria.
Por seu turno, essa deciso criou o Grupo de Trabalho de Alto Nvel para a
Integrao e o Desenvolvimento Fronteirio (GANIDF). O Artigo 5
o
do Cap-
tulo IV estabelece que o GANIDF seja o responsvel por coordenar e propor ao
Conselho Andino de Ministros de Relaes Exteriores
8
os programas e os planos
de ao que a execuo da poltica fronteiria exigir. Por sua vez, a Secretaria-
Geral da CAN cumprir o papel de secretaria tcnica no funcionamento do
GANIDF e contar com o apoio dos mecanismos binacionais existentes nos pases-
membros,
9
assim como do Grupo Consultivo Regional Andino, coordenado pelo
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e pela CAF.
Nesse sentido, os pases andinos deram, em 2001, um importante passo no
campo fronteirio ao adotarem, no Conselho Andino de Ministros de Relaes
Exteriores, a Deciso CAN n
o
501 (CAN, 2001a), que estabelece o marco comu-
nitrio para a criao das ZIFs
10
e a Deciso CAN n
o
502 (CAN, 2001b), que
contm as normas gerais para o estabelecimento, o funcionamento e a aplicao
de controles integrados em CEBAFs.
11
8. Criado em 12 de novembro de 1979, o Conselho Andino de Ministros de Relaes Exteriores o rgo de direo
poltica, integrado pelos chanceleres dos pases-membros, encarregado de assegurar a consecuo dos objetivos do
processo da integrao sub-regional e de formular e executar a poltica exterior da CAN.
9. O prprio sistema de integrao andino respeita e fortalece a bilateralizao das temticas correspondentes s
integrao e cooperao fronteirias.
10. Por ZIFs, entendem-se aqueles mbitos territoriais fronteirios adjacentes de pases-membros para os quais sero
adotadas polticas e executados planos, programas e projetos para impulsionar o desenvolvimento sustentvel e a
integrao transfronteiria de maneira conjunta, compartilhada, coordenada e orientada a obter benefcios mtuos
(CAN, 2001a).
11. Por CEBAFs, identica-se o conjunto de instalaes que se localizam numa poro do territrio de um pas-
membro ou de dois colimitados, limtrofes a uma passagem de fronteira, que inclui as rodovias de acesso, os recintos,
equipamentos e mobilirios necessrios para aplicar o controle integrado de pessoas, malas, mercadorias e veculos
(CAN, 2001b). Entende-se por controle integrado a vericao e a superviso das condies legais de entrada e sada
de pessoas, malas, mercadorias e veculos que realizam, de forma conjunta nos CEBAFs, os funcionrios nacionais
competentes designados pelo pas de sada e pelo de entrada.
De forma geral, para a instalao das ZIFs so articulados grupos de trabalho
binacionais (GTBs) que elaboram um plano de desenvolvimento sujeito a duas fa-
ses. Na primeira fase, formulado um plano nas sees nacionais a partir da criao
de espaos que permitam ampla participao dos atores pblicos e privados das
fronteiras, em que so formulados os objetivos e se identifcam possveis projetos
e programas de investimento. Na segunda fase, so compatibilizadas as diferentes
propostas e prioridades nacionais. As duas fases identifcadas para a constituio de
uma ZIF renem os elementos-chave que fazem parte de processo de cooperao
transfronteiria: a informao, etapa na qual as instituies dos dois territrios se
conhecem e se avaliam mutuamente; a consulta recproca, antes de implementar
polticas ou medidas em nvel local que possam, direta ou indiretamente, afetar o
outro lado da fronteira; a harmonizao de leis e regulamentos; e a integrao dos
territrios como espao nico de desenvolvimento em ltima instncia.
12
Em relao aos CEBAFs, eles tambm se constituem a partir da formao
de GTBs e da elaborao de planos mestres que procuram incentivar e facilitar o
comrcio e o turismo internacional pela passagem de fronteira. De igual modo,
costumam formular um plano regulamentador que adotado pelos governos mu-
nicipais de ambos os lados da fronteira como instrumento de gesto.
Por seu turno, os pases que fazem parte da rea andina contam com o obje-
tivo de articular a integrao regional com a cooperao transfronteiria a partir da
constituio do Banco de Projetos de Integrao e Desenvolvimento Fronteirio
(BPIDF), estabelecido com o apoio do Programa Regional Andino de Cooperao,
da Agncia Espanhola de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento.
Por sua vez, a prpria Deciso CAN n
o
501, de criao de ZIFs, mencionava
no seu Artigo 10 que
fca estabelecido na Secretaria-Geral da Comunidade Andina o Banco de Projetos
de Integrao e Desenvolvimento Fronteirio, o qual contar, entre outros, com o
apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e da Corporao Andi-
na de Fomento (CAF) (CAN, 2001a, Artigo 10).
Os objetivos do BPIDF so identifcar, avaliar e realizar o acompanhamento
de projetos de integrao e desenvolvimento nas fronteiras comuns dos pases da
sub-regio andina, que contribuam para melhorar as condies sociais e econ-
micas das populaes fronteirias, fortalecer o desenvolvimento dos setores da
produo e dos servios, melhorar o fuxo do comrcio local e internacional que
transita pelas fronteiras terrestres e corrigir as limitaes de infraestrutura
que afetam atualmente as zonas de fronteira.
12. Para servir de exemplo, o Peru e a Bolvia constituram um GTB para a implementao da ZIF que perseguiu a ela-
borao de um plano de desenvolvimento considerando a organizao territorial de ambos os pases. A ZIF proposta
esteve integrada pelos Departamentos de Arequipa, Cusco, Madre de Dios, Puno, Moquegua e Tacna, pelo Peru; e de La
Paz, Oruro, Potos, Beni e Pando, pela Bolvia. Para aprofundar sobre esta proposta, ver Monge (2008, p. 45 e seguintes).
Os avanos da CAN em matria transfronteiria so realmente relevantes em
relao s defnies e s normatizaes.
13
No entanto, este ponto, em matria ope-
racional, ainda carece de alguns mecanismos e instrumentos para sua colocao em
pleno funcionamento, e so apresentadas diferentes experincias com resultados
muito diferentes entre si que, de forma geral, fcam pendentes da fortaleza dos
acordos bilaterais das partes tanto em nvel nacional quanto subnacional. Esta situ-
ao deixa em evidncia, especialmente, a dependncia das vontades nacionais para
poder tornar operacionais os instrumentos desenvolvidos para as reas de fronteira.
A Comunidade Andina, nesta data, coordena e administra uma diversidade de
projetos claramente integradores de processos econmicos e sociais nas zonas
de fronteira que, territorialmente falando, constituem Espaos Regionais Fronteiri-
os nos quais existem condies similares e aspiraes comuns; ali os Estados pode-
riam intervir de forma compartilhada e atingir objetivos em benefcio das suas popu-
laes at agora marginalizadas de qualquer desenvolvimento. Torna-se prioritrio
completar o ciclo do desenvolvimento e integrao fronteiria defnindo procedi-
mentos para a gesto de projetos com enfoque de integrao fronteiria, cuja natu-
reza e alcances supranacionais na dimenso fronteiria os transformam em chaves-
mestras de positivas e produtivas relaes bilaterais (Peru, 2010, p. 12).
Por ltimo, importante tambm destacar que a cooperao transfrontei-
ria na CAN faz parte da elaborao de uma agenda andina para o desenvolvi-
mento territorial, cujo objetivo contar com uma viso compartilhada sobre o
desenvolvimento territorial no marco da integrao andina que propicie o desen-
volvimento equilibrado de regies e localidades de fronteira, a sustentabilidade
ambiental e a coeso territorial.
3.2 Poltica Nacional de Desenvolvimento e Integrao Fronteirios do Peru
A poltica de desenvolvimento e integrao fronteiria parte constitutiva da
poltica exterior peruana. Em fevereiro de 1999, o Ministrio das Relaes
Exteriores criou a Direo Nacional de Desenvolvimento Fronteirio e Limites,
dependente do vice-ministro e secretrio-geral das Relaes Exteriores, com o
objetivo de que tal direo se desempenhe tambm como Secretaria Executiva do
Conselho Nacional de Desenvolvimento de Fronteiras e Integrao Fronteiria
(CNDF), com autonomias tcnica e oramentria. Em 2005, a denominao foi
13. Sobre o tema, consulte os trabalhos de Jimnez (2003; 2005) para a Secretaria-Geral da CAN. Entre as concluses
deste ltimo estudo, destaca-se a interpretao de regies ativas em alto grau, que so aquelas regies, provncias
ou estados em um pas-membro que geram parte substancial do comrcio intracomunitrio; por sua vez, tambm se ob-
servou que a maior parte das regies fronteirias se caracteriza por sua marginalidade nos intercmbios comerciais in-
tracomunitrios. De igual modo, foi construda tipologia de regies consistente em regies ativas, regies commodities,
regies agroindustriais e regies fronteirias.
alterada para Direo Nacional de Desenvolvimento Fronteirio, que atualmente
depende da Subsecretaria da Amrica. A DDF, depois de doze anos de existn-
cia, continua trabalhando com a fnalidade de dotar o Peru de poltica orgnica
de desenvolvimento e integrao fronteiria que permita reverter a situao de
marginalidade das fronteiras e dos seus habitantes com o qual concentrou seus
esforos na formulao e na coordenao de diversos projetos de interveno com
incidncia sobre os 81 distritos de fronteira do pas.
No h dvida de que o conceito de fronteira, defnido em termos de sua dimenso
demarcatria e linha de defesa, foi superado por uma noo mais ampla de espaos
onde predominam as dimenses do desenvolvimento e a integrao social, econmica
e cultural das populaes assentadas em ambos os lados do limite internacional. Sob
este enfoque inclusivo, no qual se reconhece o valor da complementaridade e at da
interdependncia , orientado a conseguir melhores nveis de vida, os mecanismos de
desenvolvimento e integrao fronteirios, estabelecidos e impulsionados na ltima
dcada desde a Comunidade Andina, com a aprovao da Poltica Comunitria para a
Integrao e o Desenvolvimento Fronteirio, geraram uma nova tendncia na agenda
sub-regional (...). Neste balano, reconhecemos que ainda temos desafos relevantes,
como o de reverter as tendncias de pobreza e marginalizao, promovendo a incluso
dos espaos de fronteira, numa dinmica de integrao fronteiria com o pas vizinho
e desenvolvimento local e regional (De Negri, 2010, p.1).
O CNDF foi criado por Decreto Supremo (DS) n
o
057/2001-PCM, de 22
de maio de 2001. Ele presidido pelo Ministrio das Relaes Exteriores e inte-
grado por um vice-ministro de cada setor do Poder Executivo, assim como pelos
presidentes dos governos regionais de fronteira (Peru, 2010, p. 3). Esse conselho
o encarregado de formular de forma concertada uma poltica de Estado sobre
o desenvolvimento fronteirio e de harmonizar as aes do Estado em fronteiras
com a fnalidade de promover o desenvolvimento sustentvel, fomentar a ocupa-
o racional e estimular os acordos internacionais para obter cooperao tcnica
e fnanceira internacional.
O CNDF aprovou, em fevereiro de 2006, as Bases da Estratgia Nacional
de Desenvolvimento e Integrao Fronteirios 2007-2021, como modelo meto-
dolgico de interveno destinado a iniciar processos fronteirios que permitam
atenuar as situaes de pobreza dos habitantes das fronteiras e favorecer articula-
o em relao s dinmicas local, regional e nacional.
A estratgia permitiu a conceitualizao que se apresenta a seguir.
QUADRO 2
Conceitualizao da temtica fronteria na CAN
rea de fronteira: adjacente ao limite fronteirio e passagem de fronteira. Vivencia-se cotidianamente o fenmeno da fronteira
em escala local. Podem considerar-se os distritos fronteirios.
Zona de fronteira: unidade geoeconmica com estrutura de assentamentos e eixos de articulao, onde podem ser conduzidas
aes de desenvolvimento de forma mais orgnica. Suporte das reas de fronteira e nexo articulador com a regio administrativa.
Regio fronteiria: mbito subnacional de programao e gesto do desenvolvimento.
Corredores de desenvolvimento fronteirio: espaos de integrao geoeconmica, a partir de eixos rodovirios de articulao
fsica. Base territorial da estratgia do desenvolvimento.
Regies complementares de desenvolvimento fronteirio: aquelas circunscries do territrio nacional que, sem serem fronteirias,
cumprem papis de apoio ao desenvolvimento fronteirio.
Regies fronteirias binacionais: espaos formados por mbitos fronteirios do Peru e pelos pases limtrofes nos quais existem
graus de articulao atual e potencial.
Fonte: DDF, do Ministrio das Relaes Exteriores do Peru.
Em outubro de 2007, o Poder Executivo remeteu ao Congresso peruano
o projeto de Lei Marco para o Desenvolvimento e Integrao Fronteiria que
dispe que dever do Estado estabelecer e executar a poltica de fronteiras e
promover a integrao em particular, a latino-americana , bem como o desen-
volvimento e a coeso das zonas de fronteiras, em concordncia com a poltica
externa. O objeto desta lei defne os espaos de fronteira, determina os mecanis-
mos de formulao, coordenao, execuo e acompanhamento da Poltica Na-
cional de Desenvolvimento e Integrao Fronteiria e, como marco institucional
para gerenciar tal propsito, dispe acerca da criao de um sistema nacional de
desenvolvimento e integrao fronteirios que seja funcional.
A lei apresenta combinao de elementos que poderiam ser identifcados
tanto com uma aproximao tradicional quanto com uma moderna da integra-
o fronteiria, a saber:
fortalecer o carter unitrio da Nao e afrmar a identidade nacional; reforar a
soberania, segurana e defesa nacional nos espaos de fronteira; gerar condies
para o desenvolvimento sustentvel e o bem-estar da populao assentada nos es-
paos de fronteira, garantindo o acesso aos servios bsicos; promover esforos in-
tersetoriais num marco de crescente efcincia e complementao para a execuo
de polticas pblicas nos espaos de fronteira; promover o respeito diversidade
tnica e cultural, bem como a proteo do meio ambiente, a diversidade biolgica
e os recursos naturais; orientar os processos de integrao fronteiria no marco da
Poltica Exterior.
Outra instncia importante em matria fronteiria foi a criao de escri-
trios descentralizados e consulados fronteirios. Em 2002, o Ministrio das
Relaes Exteriores iniciou o estabelecimento de unidades desconcentradas que
contribuem para a execuo da Poltica Nacional de Desenvolvimento e Inte-
grao Fronteiria e o processo de descentralizao. Estas unidades tendem a
promover a insero das capacidades locais na economia regional, dos inves-
timentos, do turismo e da difuso da oferta exportvel local. Em coordenao
com a DDF, os escritrios descentralizados contribuem diretamente na gesto
de iniciativas e projetos de desenvolvimento fronteirio.
Devem ser mencionadas outras trs instncias-chave que concernem aos afa-
zeres fronteirios: a Comisso Multissetorial do Plano Purus (DS n
o
038/2008-
RE), destinada provncia que tiver as maiores difculdades de acessibilidade;
a Comisso Multissetorial de Passagens de Fronteira (Resoluo Suprema (RS)
n
o
079-2009-RE), encarregada de analisar e avaliar a situao das passagens fu-
viais e terrestres, formular o Plano Estratgico de Desenvolvimento e Moderni-
zao das Passagens de Fronteira e propor normas para sua implementao; e o
Sistema de Informao Geogrfca para o Desenvolvimento Fronteirio no marco
da DDF, do Ministrio das Relaes Exteriores peruano.
3.3 Lei Nacional de Desenvolvimento e Integrao Fronteirios
Na data de 26 de julho de 2011, foi aprovada a Lei Marco para o Desenvolvi-
mento e Integrao Fronteiria (Lei Nacional n
o
29.776), que defne os espaos
de fronteira; estabelece os mecanismos de formulao, coordenao, execuo e
acompanhamento da Poltica Nacional de Desenvolvimento e Integrao Frontei-
ria a qual faz parte da Poltica Externa e da Poltica Nacional de Desenvolvimen-
to do Peru; e regulamenta o Sistema Nacional de Desenvolvimento de Fronteiras.
A lei torna expressa a meno de que a Poltica Nacional de Desenvolvi-
mento e Integrao Fronteiria ser realizada em coordenao com os governos
regionais e locais envolvidos na matria e que ser formulada e aprovada pelo
presidente da Repblica do Peru.
Tambm fcou criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento de Frontei-
ras e Integrao Fronteiria como a mxima instncia multissetorial encarregada
de formular, conduzir e avaliar a poltica fronteiria, bem como promover, coor-
denar e avaliar seu cumprimento em concordncia com o estabelecido no Artigo
44 da Constituio Poltica do Peru:
so deveres primordiais do Estado: defender a soberania nacional; garantir a ple-
na vigncia dos direitos humanos; proteger a populao das ameaas contra a sua
segurana; e promover o bem-estar geral que se fundamenta na justia e no desen-
volvimento integral e equilibrado da Nao. Tambm dever do Estado estabelecer
e executar a poltica de fronteiras e promover a integrao, particularmente latino-
americana, bem como o desenvolvimento e a coeso das zonas fronteirias, em
concordncia com a poltica externa (Peru, Artigo 44).
O conselho, anteriormente mencionado, ter como funes propor alinhamen-
tos da Poltica Nacional de Desenvolvimento e Integrao Fronteiria, bem como
promover, coordenar e avaliar seu cumprimento; aprovar as estratgias de desenvolvi-
mento e integrao; e harmonizar os planos nacionais, regionais e locais de desenvol-
vimento e integrao fronteirios com os compromissos internacionais do pas.
O Poder Executivo dever dispor as aes necessrias para a determinao
de fontes de fnanciamento do Fundo para o Desenvolvimento de Fronteiras e
Integrao Fronteiria, que fcam criadas pela Lei Marco para o Desenvolvimento
e Integrao Fronteiria.
4 FRONTEIRAS E ACORDOS POLTICOS BILATERAIS DO PERU
4.1 Peru-Equador: da guerra cooperao transfronteiria
Quando se aborda o tema das relaes entre o Equador e o Peru, no deixa de as-
sombrar como h to pouco tempo de uma grave disputa de fronteiras, que levou
inclusive a escaramuas armadas nos ltimos anos do sculo XX, as relaes entre
ambos os pases tenham melhorado de maneira to acelerada. Depois do aconte-
cimento do ltimo marco fronteirio em 1999, as relaes de confana entre o
Equador e o Peru tm-se solidifcado graas a uma srie de programas que abordam
temas comuns e estratgicos para as populaes fronteirias dessa zona e para ambos
os pases em geral (Coletti et al., 2009, p. 141).
O Peru e o Equador compartilham fronteira de 1.528 km de longitude ao lon-
go de uma regio formada por uma diversidade de zonas que abrangem o litoral
o qual alterna zonas semidesrticas com manguezais e plantaes de bananas , a
zona andina (agreste e montanhosa) e a selva mida tropical amaznica. Nela, esto
localizadas nove reas naturais protegidas nas quais so desenvolvidos programas de
conservao e proteo da biodiversidade e dos ecossistemas; em particular, a partir
do cuidado com os recursos hdricos.
Com o objetivo de resolver as recorrentes disputas fronteirias,
14
os governos
de ambos os pases puseram em prtica estratgia de colaborao que fcou modelada
14. Depois da independncia espanhola, os governos do Equador e do Peru valeram-se do princpio de uti possidetis
jure como mtodo principal para estabelecer os limites dos novos Estados independentes. A frmula latina (como
[possuas] de acordo com o direito, possuirs) princpio em virtude do qual os beligerantes conservam proviso-
riamente o territrio possudo ao nal de um conito, interinamente, at que se disponha outra resoluo por um
tratado entre as partes. No caso do Peru e do Equador, destas disputas derivaram vrios conitos armados e depois
de muitas dcadas de desencontros , em 1941, ambos os pases enfrentaram-se em uma breve guerra que nalizou
em 1942, com a assinatura do Protocolo do Rio de Janeiro, pelo qual se dividia o territrio em disputa aproximada-
mente pela metade. Decidiu-se por esta linha porque, j em 1936, o Equador e o Peru haviam determinado que este
fosse o territrio que efetivamente ocupavam e porque esta linha cruza todos os pontos nos quais os rios se tornam
navegveis. No entanto, no Protocolo do Rio de Janeiro, a demarcao da linha fronteiria no cou sucientemente
estabelecida na regio da Cordilheira do Condor e do rio Cenepa, o que deu lugar ao surgimento de novas diferenas.
Dessa maneira, em janeiro de 1995, as tropas equatorianas entraram neste territrio e enfrentaram soldados peruanos
em conito que durou cinco semanas. A Guerra do Cenepa terminou em 17 de fevereiro de 1995, com a Declarao de
Paz do Itamaraty, no Brasil. Em 26 de outubro de1998, chegou-se ao Acordo de Braslia que deniu completamente
a fronteira entre o Peru e o Equador , e, recentemente, em 13 de maio de1999, cou estabelecido o ltimo marco na
fronteira peruano-equatoriana, selando-se a paz denitivamente na regio.
no Plano Binacional Peru-Equador, em 1998. Meses mais tarde, em 4 de fevereiro
de 1998, e com validade de dez anos, os mandatrios de ambos os pases selaram
formalmente o convnio na sede do BID, em Washington. Neste documento, es-
tava includo o Plano de Desenvolvimento Binacional para a regio Fronteiria
de Peru e Equador e, tambm, o mecanismo administrativo que serviria de base
para o fnanciamento dos projetos que se esperava que fossem promovidos, como o
Fundo Binacional para a Paz e o Desenvolvimento. No entanto, como a execuo
de processos de cooperao transfronteiria requer mltiplos atores e intervenes
em diferentes nveis de governo e, portanto, ela se torna lenta e complexa , em
setembro de 2008, fcou acordado adiamento do convnio intergovernamental de
colaborao por outros cinco anos ou seja, at 2014. A necessidade de conciliar
e chegar a consensos para a coordenao de legislaes e mecanismos , ento, um
caminho j iniciado pelo Peru e pelo Equador faz alguns anos. Isto tem permitido
que ambos os pases verifquem a viabilidade de trabalharem unidos para a integra-
o de dois povos que possuem histria similar e cultura comum.
Alm das disputas, as regies do sul do Equador e do norte do Peru so
historicamente territrios fortemente integrados entre si, caracterizados, espe-
cialmente, por forte homogeneidade cultural. Neste sentido, a zona fronteiri-
a Equador-Peru constitui uma verdadeira regio transfronteiria sobre a qual
factvel edifcar grande variedade de projetos de cooperao baseados sobre este
componente de cidadania cultural transfronteiria. O Plano Binacional de Desen-
volvimento da Regio Fronteiria Equador-Peru mecanismo desenvolvido por
ambos os pases com o objetivo de elevar o nvel de vida das populaes por meio
de projetos que atendem s integraes econmica e social.
As atividades desenvolvidas nesse plano veem-se nutridas por uma srie de
comisses tcnicas quais sejam: a Comisso de Vizinhana Peruano-Equatoriana,
os comits tcnicos binacionais, os comits de fronteira, a Comisso Binacional
Permanente do Canal de Zarumilla e a Comisso Binacional para a Gesto Inte-
grada dos Recursos Hdricos do Rio Zarumilla.
Merecem destaque: a Comisso de Vizinhana Peruano-Equatoriana, que
foi criada pelos Acordos de Braslia e o eixo do processo de integrao. a
instncia de nvel poltico e carter representativo encarregada de impulsionar,
apoiar e coordenar a cooperao existente entre os dois pases. Os comits tc-
nicos binacionais representam o espao de debate e participao dos diferentes
atores interessados pela fronteira. Os comits de fronteira so os mecanismos de
coordenao binacional que impulsionam e supervisionam o cumprimento dos
acordos que constituem o regime fronteirio todas as vezes que propem proce-
dimentos para o trnsito de pessoas, bens e servios de transporte pelas passagens
fronteirias, ou tambm para estimular a cooperao entre as partes. Atualmente,
existem dois comits de fronteira: Tumbes-El Oro e Piura-Loja, sendo ambos
liderados pelas autoridades regionais e espao de expresso fundamental para as
unidades subnacionais da rea. A Comisso Binacional para a Gesto Integrada
dos Recursos Hdricos do Rio Zarumilla que fcou estabelecida mediante o
convnio assinado na ocasio do encontro presidencial e da reunio de gabinetes
binacionais de outubro de 2009 tem como objetivo promover a gesto integra-
da do uso da gua por intermdio de mecanismos de articulao, coordenao
e participao, que conduzam ao desenvolvimento, conservao e gesto da
gua em tal bacia fronteiria.
BOX 2
Fronteiras abertas na fronteira Equador-Peru
A primeira viagem zona Equador-Peru por parte da equipe do Projeto Fronteiras Abertas aconteceu em maro de 2007. Naquela ocasio,
foram visitados os territrios de Loja, no Equador, e de Piura e Chiclayo, no Peru. Desde esta primeira misso, foi identicado o tema do
turismo sustentvel como eixo prioritrio para o desenvolvimento na zona, demanda que cou expressa pelas autoridades locais e que
emergiu tambm como resultado da anlise das potencialidades do territrio. A rea do sul do Equador e do norte do Peru , sem dvi-
da, uma zona muito interessante do ponto de vista turstico sustentvel, que contm um elevado e variado patrimnio natural e cultural.
O litoral possui infraestruturas adequadas para o turismo balnerio e aqutico. Existem tambm numerosos stios e museus para o segmento
turstico interessado nos aspectos culturais.
Paralelamente, a regio de Piamonte mostrou enorme interesse pela fronteira Equador-Peru. Os motivos deste interesse so explicados,
em primeiro lugar, pela presena de comunidades imigrantes em seu territrio: em Turim, capital regional de Piamonte, a populao
peruana a terceira comunidade de imigrantes mais importantes, depois da romena e da marroquina. Portanto, a criao de uma rede de
colaborao entre a regio de Piamonte e algumas regies andinas poderia favorecer espaos de colaborao e codesenvolvimento. Tal
regio j estava presente em zona contgua do Fronteiras Abertas: havia proporcionado assistncia tcnica, em particular, ao governo
local da regio do Amazonas (Peru), por meio de seu ente in house Instituto Piante Legno Ambiente (Ipla), na elaborao de projetos
ligados ao meio ambiente.
Em outubro de 2007, foi colocada em prtica outra misso na zona. Nesta misso, alm da equipe do Fronteiras Abertas, tambm
participou a Regio Permanente. A misso foi determinante para envolver os territrios do litoral de Tumbes (Peru) e El Oro (Equador).
Os territrios alto-andino e pr-amaznico (do lado peruano e equatoriano) j tinham sido envolvidos plenamente graas misso
anterior, enquanto ainda se fazia necessrio abrir canais para ativar relaes com o eixo litorneo. Em 5 de outubro de 2007, foi
assinado em Loja, Equador, aAta de Compromisso para a Implementao do Projeto Transfronteirio Fronteiras Abertas, entre o
Equador e o Peru, ao qual aderiram os representantes das provncias equatorianas de Loja e El Oro; dos governos regionais peruanos
de Lambayeque, Piura e Tumbers; da regio italiana de Piamonte; do Instituto talo-Latino-Americano (IILA); do Centro Studi di Politica
Internazionale (CeSPI); e da Associao de Migrantes Andinos na Itlia Juntos pelos Andes. A ata marca o incio formal das atividades
do Fronteiras Abertas no territrio. Os governos intermedirios do Equador e do Peru identicaram o turismo sustentvel como eixo
articulador da coeso territorial.
Durante 2008, tambm se envolveram no Projeto Fronteiras Abertas a provncia equatoriana de Zamora Chinchipe e o governo
regional peruano de Cajamarca. A primeira atividade formal do projeto foi a organizao de perodo de formao e visitas de estudo
por parte de alguns funcionrios dos governos intermedirios fronteirios do Peru e do Equador em relao Itlia. Representantes
tcnicos em turismo e meio ambiente dos governos das provncias de El Oro e Loja (Equador) e dos governos regionais de Lambaye-
que, Cajamarca, Piura e Tumbes (Peru) realizaram um percurso formativo sobre cooperao transfronteiria e turismo. Na segunda
metade do ano, identicou-se a primeira ao direta que seria nanciada pelo Fronteiras Abertas na zona. Decidiu-se apoiar um
centro mdico situado na faixa entre a regio peruana de Cajamarca e a provncia equatoriana de Zamora-Chinchipe: uma das zonas
mais pobres da fronteira Equador-Peru.
Em maro de 2009, aconteceu um importante evento em Chiclayo, no Peru. A reunio teve como resultado concreto o desejo conjunto
de criar uma marca turstica comum para valorizar o territrio afetado, bem como promover rotas tursticas que esto sendo promo-
vidas pelo ministrio do turismo de ambos os pases, em sinergia com o Plano Binacional de Desenvolvimento da Regio Fronteiria
Peru-Equador. Alm disso, debateu-se sobre as possibilidades, uma vez consolidados os nexos entre os membros subnacionais da
rede, de abrir o espao de participao durante a segunda metade de 2009 a sujeitos da sociedade civil, universidades, municpios
e associaes de municpios, que poderiam contribuir, assim, para a sustentabilidade do processo integrador descentralizado iniciado
pelo Fronteiras Abertas.
Por sua vez, em nvel privado, puseram-se em relao com redes de associaes de imigrantes peruanos e equatorianos na Itlia, com
seus pares de familiares de imigrantes no Equador e no Peru. O Fronteiras Abertas considera estratgica a consolidao desta rede
na medida em que as imigraes internacionais em ambos os pases desempenham papel econmico fundamental por intermdio
do envio de remessas.
(Continua)
Pelo papel ativo da regio de Piamonte no mbito do Projeto Fronteiras Abertas, cou escolhida a capital, Turim, como sede da confe-
rncia nacional Cooperao Transfronteiria na Amrica Latina: Contribuio da Cooperao Descentralizada Italiana, que aconteceu
em 8 de julho de 2009. Dali, reemergiu a proposta de apoiar o turismo sustentvel de maneira sinrgica e complementar ao Plano
Binacional de Desenvolvimento da Regio Fronteiria Peru-Equador. Entre as atividades deste plano no mbito do turismo, existe
o projeto da Rota Turstica Spondylus,
15
orientado ao desenvolvimento turstico da zona do litoral entre o Equador e o Peru, desde
Lambayeque at Guayaquil. Na provncia de El Oro e na regio de Tumbes, a despeito do seu potencial para o turismo natural e cul-
tural, observa-se fraco aproveitamento encadeamento das ofertas de servios e empreendimentos e pouca promoo da capacidade
de desenvolvimento turstico, fatores que ocasionaram a perda de oportunidades de desenvolvimento econmico e melhoria da
qualidade de vida, especialmente de populaes e famlias de zonas rurais dependentes de migrantes externos, com altos ndices de
pobreza. A isto se incorpora a disperso institucional e setorial, carente de matriz de associatividade organizacional e territorial de
oferta e recepo turstica. Como consequncia, emerge a proposta de apoiar o desenvolvimento de segmento desta rota turstica,
ao qual foi posto o nome de Pequeno Spondylus, que cobre, precisamente, as zonas litorneas de fronteira nas quais o projeto
trabalha. O projeto Pequeno Spondylus pretende contribuir para o desenvolvimento turstico sustentvel binacional da provncia
de El Oro (Equador) e Tumbes (Peru), por meio do fortalecimento e da promoo de empreendimentos e ofertas de servios tursticos
para pequenas empresas e familiares de imigrantes na Europa ao longo da Rota Spondylus promovida pelo Plano Binacional de
Desenvolvimento da Regio Fronteiria Peru-Equador. Pretende-se promover a ampliao da oferta de servios tursticos das peque-
nas empresas, bem como suas capacidades de gesto, contribuindo-se para o fortalecimento dos empreendimentos tursticos locais
(marco do corredor turstico territorial), com a participao dos governos locais e do setor privado.
Cabe destacar que, no marco da proposta Pequeno Spondylus, um novo nvel institucional cou envolvido: o municipal. O rol
da Prefeitura de Huaquillas (provncia de El Oro) central na rota Spondylus. A Prefeitura de Tumbes gerencia, no mbito do
Plano Binacional de Desenvolvimento da Regio Fronteiria Peru-Equador, a Associao de Prefeituras Peruanas e Equatorianas
de Fronteira, scia-chave para as atividades de intercmbio no territrio. Alm das atividades do Pequeno Spondylus, o Fronteiras
Abertas apoiou o governo regional de Tumbes (Peru), com a organizao do I Concurso Fotogrco Transfronteirio Terras do
Eterno Vero, no qual sero premiadas as melhores fotograas que reitam a qualidade dos recursos tursticos transfronteirios.
A iniciativa conta com o apoio da Direo Regional de Comrcio Exterior e Turismo (Dircetur) e do Governo Provinciano Autnomo
de El Oro (Equador), por intermdio da sua secretaria de gesto ambiental e turismo. Esta iniciativa de baixo custo aspira a ter
alto impacto na promoo e na difuso dos recursos e do potencial turstico de Tumbes e El Oro.
Um fator de grande importncia para otimizar o impacto das aes do Projeto Fronteiras Abertas na rea a consolidada pre-
sena da Cooperao Italiana por meio de dois projetos estratgicos, realizados com o Plano Binacional de Desenvolvimento da
Regio Fronteiria Peru-Equador. Trata-se de dois projetos muito relevantes do ponto de vista dos seus efeitos e de sua dimenso
transfronteiria. O primeiro, executado diretamente pela Direo-Geral para a Cooperao para o Desenvolvimento, o projeto
binacional de fortalecimento do sistema de sade no territrio transfronteirio entre a provncia equatoriana de Loja e a regio
peruana de Piura. O projeto obteve grande sucesso e foi considerado, tanto pela cooperao italiana quanto pelos scios latino-
-americanos, um programa de excelncia que representa modelo de integrao transfronteiria por intermdio de servios bsicos
para a populao. A segunda iniciativa o projeto de desenvolvimento rural no marco do Programa Binacional de Luta contra
a Pobreza. Este executado pelo IILA e tem como objetivo melhorar as condies de vida da populao camponesa a partir do
aumento da quantidade e dos volumes da sua produo, a reabilitao de infraestruturas hdricas e sistemas de irrigao, bem
como o reorestamento da provncia de Loja e da regio de Piura.
Durante a execuo do projeto, as atividades do Fronteiras Abertas levaram tambm a uma tomada de conscincia participativa e
envolvimento gradativo dos municpios de fronteira. Os municpios fronteirios esto representados no seio do Plano Binacional de
Desenvolvimento da Regio Fronteiria Peru-Equador por meio de associao coordenada atualmente pelo municpio de Tumbes (Peru).
No entanto, ainda no existem mecanismos formais de intercmbio institucional entre os diversos nveis (municipal, governos interme-
dirios e nacional).
Nota:
1
Em termos histricos, importante destacar que: as relaes diplomticas entre ambos os pases tm incio em 1826,
e se abocam no essencial para a soluo das questes limtrofes, mas tambm ao tema da navegao amaznica.
Em 1851, ambos os pases assinam o Tratado Herrera - Da Ponte Ribeiro, mediante o qual concordam com a livre
navegao pelo rio Amazonas. No entanto, a questo limtrofe no se resolveria de forma denitiva at a assinatura,
em 1909, do Tratado de Limites, Comrcio e Navegao, tambm conhecido como Tratado Rio Branco-Velarde. A base
fundamental das negociaes fronteirias foi o Tratado de So Idelfonso, de 1777, que normalizou as relaes entre
Espanha e Portugal no que dizia respeito aos seus domnios na Amrica do Sul, ao mesmo tempo em que regulamentou
a navegao nos rios que cortavam esses territrios (Kahhat, 2007, p. 250).
4.2 Peru-Brasil: uma fronteira estvel
O Brasil e o Peru compartilham fronteira territorial de 2.822 km de extenso ao
longo da regio amaznica. Trata-se da fronteira territorial mais extensa de todo o
Peru, e, para ambos os pases, a Amaznia representa poro altamente signifca-
tiva em termos ambientais, econmicos e de identidade.
(Continuao)
No caso do Peru, o seu territrio amaznico possui uma rea de 785.000 quilme-
tros quadrados (21% do total da Amaznia), o que representa aproximadamente
62% do territrio nacional. No caso do Brasil, a regio amaznica possui uma rea
de aproximadamente 5.200.000 quilmetros quadrados, o que representa 61% do
seu territrio (Kahhat, 2007, p. 250).
Alm do diferencial de quilmetros quadrados (a superfcie amaznica do
Brasil quase sete vezes maior que a do Peru), o territrio amaznico representa
para ambos os pases pouco mais que 60% do total de seu territrio nacional. Em
tal poro, na Amaznia, concentram-se 30% da biodiversidade do mundo e a
maior reserva de biosfera de todo o planeta.
O Brasil e o Peru no travam disputas fronteirias desde a adoo do Tratado
do Rio Branco-Velarde, em 1909.
15
Por sua vez, o Brasil desempenhou papel
fundamental na soluo das disputas fronteirias entre o Peru e o Equador. Ini-
cialmente, como um dos pases garantes do Protocolo de Paz, Amizade e Limites
do Rio de Janeiro, de 1942; posteriormente, na negociao e na assinatura dos
acordos de paz depois da Guerra de Cenepa (1995) em particular, com a De-
clarao de Paz do Itamaraty (17 de fevereiro de 1995) e a Ata de Braslia (26 de
outubro de 1998).
A diplomacia presidencial, a poltica de cpulas em especial, as da Unio
de Naes Sul-Americanas (Unasul) e a bilateralidade na integrao regional
permitiram a reconstruo de vrios centros-raios que fortalecessem a insero
individual e em conjunto tanto em nvel intrarregional quanto global. por isto
que um fortalecimento das relaes Brasil-Peru tende a avigorar as prprias re-
laes Peru-Mercosul. Neste sentido, os ento presidentes Lula e Garcia mani-
festaram seu compromisso com o processo de fortalecimento e diversifcao do
relacionamento econmico-comercial no marco do Acordo de Complementao
Econmica (ACE) Peru-Mercosul n
o
58.
A estabilidade das relaes fronteirias Brasil-Peru permitiu que, sob a base
da diplomacia presidencial e dos encontros bilaterais, os ento presidentes Luiz
Incio Lula da Silva e Alan Garcia Perez emitissem uma srie de comunicados
conjuntos na matria, procedessem instalao da Comisso Vice-Ministerial de
Integrao Fronteiria (CVIF) cuja primeira reunio foi realizada em Braslia,
no dia 11 de junho de 2010 e dessem instruo para que fossem realizados os
15. Em termos histricos, importante destacar que: as relaes diplomticas entre ambos os pases tm incio em
1826, e se abocam no essencial para a soluo das questes limtrofes, mas tambm ao tema da navegao amaz-
nica. Em 1851, ambos os pases assinam o Tratado Herrera - Da Ponte Ribeiro, mediante o qual concordam com a livre
navegao pelo rio Amazonas. No entanto, a questo limtrofe no se resolveria de forma denitiva at a assinatura,
em 1909, do Tratado de Limites, Comrcio e Navegao, tambm conhecido como Tratado Rio Branco-Velarde. A base
fundamental das negociaes fronteirias foi o Tratado de So Idelfonso, de 1777, que normalizou as relaes entre
Espanha e Portugal no que dizia respeito aos seus domnios na Amrica do Sul, ao mesmo tempo em que regulamentou
a navegao nos rios que cortavam esses territrios (Kahhat, 2007, p. 250).
planos operacionais da constituio de ZIFs, em uma espcie de extenso da me-
todologia da CAN para as relaes bilaterais.
16
Por sua vez, no marco da aliana estratgica, em dezembro de 2009, ambos
os pases haviam acordado a formao da CVIF, a qual possui a funo de aprovar
os planos operacionais de ZIFs, como coordenar, orientar e supervisionar os afa-
zeres dos GTBs. A CVIF est presidida por vice-ministros de Relaes Exteriores
de ambos os pases e est integrada, entre outros, por representantes dos governos
regionais e estaduais das zonas de fronteira, representando, dessa maneira, os go-
vernos subnacionais intermedirios.
A CVIF conta com quatro GTBs: um dedicado ao desenvolvimento e in-
tegrao fronteiria propriamente dita, outro cuja misso o comrcio e a facili-
tao do trnsito fronteirio, um sobre cooperao tcnica fronteiria que tem a
seu cargo a gesto do fnanciamento e o desenvolvimento dos planos operacionais
de ZIFs e, por ltimo, o Grupo de Cooperao Ambiental Fronteiria (GCAF).
Entre os principais temas que constituem a agenda de trabalho conjunta,
destacam-se a instaurao de voos transfronteirios
17
e a cooperao na navegabi-
lidade fuvial, a formao de novos comits de fronteira e controles integrados,
18

o fomento do comrcio transfronteirio a partir do estabelecimento de regime
especial
19
e servio de roaming internacional fronteirio, o estmulo realizao
de cadeias produtivas na fronteira
20
e a realizao de obras para a interconexo
eltrica fronteiria.
21
A DDF, em seu trabalho com os governos regionais, tem destinado parti-
cular ateno regio de Madre de Dios, assessorando permanentemente o de-
senvolvimento do corredor fronteirio Puerto Maldonado-Iapari, a partir da
identifcao de ncleos urbanos aos quais so designados papis e funes no
mbito da Estratgia Nacional de Desenvolvimento Fronteirio.
16. Nessa ordem de ideias, destacam-se os acordos rmados pelos ento presidentes do Brasil e do Peru Lula da
Silva e Alan Garcia em junho de 2011: o Acordo Complementar para a Execuo do Projeto sobre Fortalecimento do
Ordenamento Territorial para a Integrao Fronteiria Brasil-Peru e o Acordo Complementar para a Execuo do Projeto
sobre Fortalecimento Institucional para a Gesto Integrada dos Recursos Hdricos.
17. A possibilidade de instaurar voos transfronteirios (ponte area Cusco Rio Branco e voos de carga Pucallpa
Cruzeiro do Sul) no marco da Declarao para o Estabelecimento de Voos Regionais Transfronteirios entre o Peru
e o Brasil (11 de dezembro de 2009), com a inteno de concluir a negociao do Acordo sobre Transporte Areo
Transfronteirio entre o Peru e o Brasil.
18. A formao do Comit de Fronteira Islndia-Benjamin Constant, a instalao do Comit de Coordenao Bilateral
da rea de Controle Integrado de Fronteira Iapari-Assis (Brasil) e a criao dos subgrupos de trabalho sobre sade
fronteiria e da Comisso Vice-Ministerial de Integrao Fronteiria (CVIF).
19. Avanar nas negociaes orientadas para o estabelecimento de regime especial para o comrcio fronteirio em
conformidade com o Acordo de Localidades Fronteirias Vinculadas, assinado em dezembro de 2009.
20. Acordos de cooperao em matria de promoo de cadeias produtivas entre as localidades fronteirias de Is-
lndia-Benjamin Constant e a negociao de acordo para as localidades de Puerto Esperanza-Santa Rosa do Purus.
21. Sobre a base do Acordo para o Fornecimento de Eletricidade para a Repblica do Peru e Exportao de Excedentes
para a Repblica Federativa do Brasil (2010).
4.3 Amaznia e os bens ambientais transfronteirios
Os trs elementos essenciais identifcados para a cooperao transfronteiria
(infraestrutura, acordo poltico e municpios fronteirios capazes) so tambm
considerados fundamentais para a proteo da regio da Amaznia. Embora se-
jam oito os pases dos doze sul-americanos que compartilham a Amaznia,
todos eles se encontram vinculados ao Tratado de Cooperao Amaznica, de
1978; o Brasil e o Peru so os que possuem a maior extenso. O passo lgico
foi, portanto, a incorporao do Peru, em 2003, ao Sistema de Vigilncia da
Amaznia (Sivam), criado pelo Brasil.
Uma proteo e uma vigilncia geral da Amaznia precisam de acordo
poltico do mais alto nvel, que possa construir mecanismos institucionais de
governabilidade e normas respeitadas por todos os pases sul-americanos e pela
comunidade internacional em seu conjunto. Necessitam, tambm, do desen-
volvimento de infraestruturas compatveis com o meio ambiente, e no invasi-
vas, e de municpios que exeram papel efetivo como agentes de controle. No
existe temtica mais importante na qual seja necessrio formar governabilidade
em vrios nveis para a regio.
A cooperao transfronteiria estimula a construo de bens pblicos regio-
nais, produtos da necessidade de dar uma resposta a situaes que no encontraram
soluo individual ou que no oferecem incentivos sufcientes para que um pas
somente assuma os custos. A cooperao transfronteiria estimula a proteo de
bens ambientais ao mesmo tempo em que ambos promovem a integrao regional.
5 OS GOVERNOS LOCAIS DE FRONTEIRA: MELHOR CONTAR COM ELES...
A cooperao transfronteiria entendida como a aliana estratgica dos atores
e dos territrios subnacionais contguos para reforar os processos de integrao
regional. Os municpios so atores-chave, apesar das suas capacidades fracas, fr-
geis ou limitadas. Trata-se do nvel da administrao pblica mais prximo ao
cidado e com amplo poder de convocatria em termos de atores individuais ou
institucionais, homens e mulheres, empresas ou universidades, entre outros.
Suas capacidades em termos de gesto podem ser limitadas; porm, sua fortaleza
em termos de responsiveness (consegue-se materializar polticas pblicas de acordo com
as preferncias expressas pela sua cidadania) costuma ser fundamental. Uma obra de
infraestrutura de fronteira difcilmente consegue ser executada se os municpios lim-
trofes no compartilharem a proposta e no tenham se apropriado dela.
Observa-se, ainda, urgente necessidade de fortalecer as capacidades de elaborar
projetos dos atores locais sul-americanos. O desenvolvimento de cursos de capacitao
e estratgias de learning by doing costuma funcionar em um mundo no qual as
autoridades locais se veem cada vez mais expostas a trabalharem de forma agregada
(em rede) na arena internacional para a capacitao de novos fundos ou recursos e
para a realizao de projetos de cooperao.
A articulao universidade-municpio tambm costuma ser muito importante;
porm, as universidades devem transformar-se em centros de refexo efetivos que
permitam a criao de novos conceitos e instrumentos operacionais que apresentam
propenso integrao fronteiria. Neste sentido, seria muito interessante para a
regio transfronteiria peruano-brasileira a assinatura do Acordo de Cooperao
Interinstitucional entre a Universidade Nacional de Piura e a Universidade Federal
do Amazonas, que mencionado no comunicado conjunto dos ento presidentes
da Repblica do Peru, Alan Garcia Perez, e da Repblica Federativa do Brasil, Luiz
Incio Lula da Silva, em Manaus, no dia 16 de junho de 2010.
5.1 Rede Andina de Cidades
No dia 8 de setembro de 2003, na cidade de So Francisco de Quito (Equador),
foi criada a Rede Andina de Cidades como resultado da iniciativa dos prefeitos dos
Estados partes da CAN. Conforme consta da primeira considerao da Declarao
de Quito sobre a Criao da Rede Andina de Cidades (2003), a rede se constitui
como instrumento vlido para contar com o necessrio apoio mtuo e trabalho
mancomunado que permita aos Municpios administrar efcientemente as urbes,
melhorar as condies de vida de sua populao, lutar contra a pobreza e construir
sociedades locais competitivas no mundo globalizado do sculo XXI.
Em termos organizacionais, na primeira etapa, no perodo 2003-2005, foram
assinalados temas e agendas de trabalho e prefeituras responsveis. A cidade de Bogot
ocupou-se da promoo de relaes comerciais e acordos de negcios, principalmente
com as pequenas e mdias empresas; a cidade de Lima dedicou-se conectividade
entre cidades e regies; por sua vez, a cidade de La Paz desempenhou a funo de in-
tercmbio de experincias, boas prticas e iniciativas de gesto municipal; a cidade de
Quito centrou-se na cooperao cultural e artstica; e, fnalmente, a cidade de Caracas
enfocou o intercmbio acadmico e profssional. Destacou-se, dessa maneira, a parti-
cipao de todas as ento cidades capitais da CAN.
O Conselho Andino de Ministros de Relaes Exteriores, considerando a
importncia das cidades e o papel dos municpios no fortalecimento da democra-
cia e no desenvolvimento, aprovou, em maio de 2004 por meio da Deciso CAN
n
o
585 , a criao do Conselho Consultivo Andino de Autoridades Municipais
(CCAAM). Dessa maneira, as autoridades municipais iniciam sua participao
por intermdio de opinies e recomendaes no Sistema Andino de Integrao.
Os presidentes da CAN tomaram rapidamente em considerao o CCAAM,
destacando o papel que este dever desempenhar no fortalecimento do processo
de integrao. Na XV Reunio do Conselho Presidencial Andino reconhecida
a importncia de apoiar o micro para se atingir a integrao em nvel macro.
reconhecida, tambm, a importncia do apoio bottom up dado pelas cidades ao
processo de integrao regional.
Por sua vez, o Conselho Presidencial Andino, no marco do Dilogo Pre-
sidencial sobre o Futuro do Processo Andino de Integrao e sua Projeo na
Amrica do Sul (Quito, 12 de julho de 2004), destacou tambm a necessidade de
promover refexo conjunta sobre o modelo de desenvolvimento andino, incluin-
do-se o reconhecimento do impulso de estratgia de desenvolvimento territorial
por meio do conceito de ncleos de desenvolvimento como espaos propcios para
a construo da governabilidade e da coeso social.
5.2 A Agenda Andina de Desenvolvimento Territorial
O objetivo geral da proposta contar com uma viso compartilhada sobre o
desenvolvimento territorial no marco da integrao andina que propicie o de-
senvolvimento equilibrado das regies, a sustentabilidade ambiental e a coeso
territorial em seu conjunto.
Entre os objetivos especfcos, encontram-se: priorizar as regies ou cidades
de menor desenvolvimento relativo inclusive, as fronteirias; promover os bene-
fcios da integrao andina em nvel subnacional; realizar a insero internacional
de regies e cidades da CAN; assegurar a cooperao horizontal, o intercmbio de
experincias e a assistncia tcnica entre as regies e as cidades andinas; promover,
em nvel regional e local, a gesto adequada e sustentvel dos recursos naturais do
territrio andino; incorporar os atores regionais e locais no debate e execuo das
polticas comunitrias vinculadas aos mbitos das suas competncias.
Tambm foram consignadas como reas de trabalho: o fortalecimento institu-
cional para a formao de redes de atores pblicos e privados em nvel local e regio-
nal e para a promoo de programas conjuntos de capacitao; a competitividade e
o desenvolvimento de pequenas e mdias empresas na produo de bens e servios;
a inovao tecnolgica e o desenvolvimento territorial; o estabelecimento de plata-
forma regional para o desenvolvimento da infraestrutura fsica e da conectividade;
a proteo do meio e a aposta no desenvolvimento sustentvel com a fnalidade
de fomentar a participao de atores regionais e locais nas aes empreendidas no
marco da Estratgia Regional de Biodiversidade e da Agenda Ambiental Andina; e
o fornecimento de bens pblicos que permitam fortalecer uma relao funcional
entre o territrio e a qualidade de vida do cidado em termos de habitao.
5.3 Breves experincias de associatividade em fronteiras
Se a governabilidade consiste em gerenciar redes (Rhodes, 1997, p. 52), os
governos locais devem constituir-se nos nodos destas redes com o objetivo de
fortalecer a densidade de relaes das zonas fronteirias todas as vezes em que
so geradas as condies que minimizam os riscos da sua interao, explora-
-se a criao de cenrios de cooperao e, portanto, de soma positiva e so
desenvolvidos os mecanismos e os instrumentos de regulao que diminuem
a incerteza e o confito e acrescentam a confana mtua. Ativar uma rede de
colaborao transfronteiria requer reconhecer as interdependncias mtuas
como o fortalecimento das capacidades individuais e de cada uma das posies
nodais sob lgica de soma positiva que busca criar novas capacidades e novos
capitais transfronteirios que se concretizem em aes diretas que benefciem as
populaes locais do espao regional transfronteirio.
A seguir, so destacadas trs formas de trabalho em rede constitudas pelas
unidades subnacionais do Peru e da sub-regio.
A Associao Binacional de Prefeituras do Sul do Equador e do Norte do
Peru (ABIMSENOP) foi criada com o propsito de desenvolver e executar, em
nvel dos governos locais, programas e projetos de desenvolvimento em apoio aos
esforos nacionais de integrao fronteiria. A ABIMSENOP rene 204 muni-
cpios e envolve quase 5 milhes de habitantes fronteirios de ambos os pases.
A Associao de Municpios Rurais Andinos de Tacna (AMRAT) foi criada
em 2002 e rene autoridades dos distritos das provncias de Tarata e Candarave
e do distrito de Palca, da provncia de Tacna. Tal rede teve papel protagonista na
gesto de projetos binacionais a despeito dos problemas institucionais endgenos
com os quais se deparou.
Por sua vez, esse agrupamento de municpios fronteirios do sul de Puno
encontra clara inspirao nos agrupamentos de municpios centro-americanos.
O objetivo central radica na necessidade de atrair investimentos para o sul de
Puno, e a iniciativa foi desenvolvida inicialmente pelos prefeitos de Desaguadero,
Kelluyo, Pisacamo e Capazo. At o momento, este agrupamento de municpios
trabalhou em matria de eletrifcao rural, caminhos vicinais e atendimento nos
recursos bsicos.
6 CONCLUSES
importante ter presente que a dimenso territorial do desenvolvimento e a inte-
grao regional fazem parte da agenda poltica dos pases sul-americanos j faz v-
rios anos. Todos os governos do subcontinente colocaram entre suas prioridades a
defnio de programas e instrumentos de fomento para o desenvolvimento local
e as coordenaes interinstitucional e transnacional com o objetivo de integrar
diferentes reas que vo alm das fronteiras dos Estados nacionais.
A integrao regional considerada instrumento poltico-chave para o desen-
volvimento econmico e social, a governabilidade democrtica e a insero econ-
mica internacional. A necessidade de articular a integrao regional sul-americana
com o desenvolvimento local deixa em evidncia a urgncia de serem criadas reas
capazes de promover processos convergentes de desenvolvimento tanto no plano
institucional quanto no propriamente econmico. O processo transfronteirio
pode ser constitudo no eixo ordenador das reas de convergncia econmico-insti-
tucionais em que os diferentes projetos desenvolvidos se transformem nas variveis
funcionais e dependentes de cada realidade regional em particular.
O Peru, por meio da integrao fronteiria, pode conciliar uma srie de
critrios geoeconmicos e geopolticos para cada uma das suas fronteiras. A ex-
perincia de trabalho bilateral com o Equador prova da capacidade de conciliar
os interesses polticos e atuar em benefcio das populaes locais de fronteira.
As relaes fronteirias com o Brasil, historicamente estveis, podem sedimentar
espao binacional de colaborao chave para dois dos pases que contam com o
maior ndice de dinamismo e crescimento da Amrica do Sul.
A cooperao e a integrao transfronteiria oferecem ao Peru um novo cenrio
para o desenvolvimento de polticas pblicas que favoream o equilbrio territorial e
que tenham propenso a melhorar a qualidade de vida dos habitantes das zonas que
sofrem maiores problemas de pobreza, marginalizao e desconexo estrutural.
Os acordos polticos, o desenvolvimento de novos projetos de infraestrutura
e o fortalecimento das capacidades de elaborao de projetos dos atores locais e
da sua autonomia para trabalhar em escala internacional todos considerados
elementos fundamentais do enfoque do Fronteiras Abertas constituem os alicer-
ces do processo transfronteirio sobre o qual devem ser desenvolvidos os projetos
funcionais que, com criatividade, permitam governar as regies fronteirias.
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