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MAURICLEIA SOARES DOS SANTOS


















A Poltica habitacional no municpio de Diadema e a
interveno do assistente social
(1994 2004)





Mestrado em Servio Social





PUC/SP
2006
3
MAURICLEIA SOARES DOS SANTOS










A Poltica habitacional no municpio de Diadema e a
interveno do assistente social
(1994 2004)






Dissertao apresentada banca Examinadora
da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo,
como exigncia parcial para obteno do ttulo
de Mestre em Servio Social, sob a orientao do
Prof. Dr. Evaldo Amaro Vieira.








PUC/SP
2006


4






































Dedico

Aos meus filhos, Gabriela e Ren
Aos meus pais, Manuel e Cleonice
E ao meu companheiro e amigo Celso
5




































Banca examinadora

___________________________

___________________________

___________________________
6
SIGLAS

ABCDMRR - Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano, Diadema, Mau,
Ribeira Pires, Rio Grande da Serra
ABEPSS - Associao brasileiro de ensino e Pesquisa em Servio
Social
AEIS - reas Especiais de Interesse Social
ANAS - Associao Nacional de Assistentes Sociais
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNH - Banco Nacional de Habitao
CAPES - Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
CDRU - Concesso Direito Real de Uso
CLT - Consolidao das Leis do Trabalho
CRESS - Conselho Regional de Servio Social
CUT - Central nica dos Trabalhadores
FCP - Fundao da Casa Popular
FHC - Fernando Henrique Cardoso
FGTS - Fundo Garantia de Tempo de Servio
FMI - Fundo Monetrio Internacional
FUMAPIS - Fundo Municipal de Apoio Habitao de Interesse Social
ONGS - Organizaes no-governamentais
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBH - Instituto Brasileiro de Habitao
ICMS - Imposto de Circulao de Mercadoria e Servios
IDH - ndice de Desenvolvimento Humano
INESC - Instituto de Estudos Socioeconmico
IPMF - Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras.
LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social
MDDF - Movimento de Defesa dos Direitos dos Favelados
MNRU - Movimento Nacional da Reforma Urbana
MST - Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
PAIH - Plano de Ao Imediata para Habitao
PAR - Programa de Arrendamento Residencial
PIB - Produto Interno Bruto
PNH - Poltica Nacional de Habitao
PROER - Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema
Financeiro
PSB - Partido Socialista Brasileiro
PT - Partido dos Trabalhadores
RMSP - Regio Metropolitana de So Paulo
SABESP - Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo
SANED - Companhia de Saneamento de Diadema
SBPE - Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
SEADE - Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados
SEHAB - Secretaria de Habitao de Diadema
SERFHA - Servio Especial de Recuperao de Favelas e Habitaes Anti-
Higinicas
SFH - Sistema Financeiro de Habitao
UNE - Unio Nacional dos Estudantes
7
RESUMO


Esta dissertao tem como tema A poltica habitacional no municpio de Diadema e
a interveno do assistente social, e tem como objetivo compreender a cidade
como espao de produo e reproduo das relaes sociais e a interveno do
assistente social na poltica habitacional desse municpio, tendo como referncia o
processo histrico da formao da cidade de Diadema e a poltica de habitao
desenvolvida no perodo compreendido entre 1994-2004.

Nesse sentido, procuramos contextualizar essa poltica nas questes estruturais
decorrentes da sociedade capitalista, na sua fase neoliberal e globalizada. Assim, as
cidades brasileiras reproduzem em seus territrios, por um lado, grandes
desigualdades econmicas, sociais, polticas e culturais; por outro lado a
concentrao de riqueza, de renda, de infra-estrutura e equipamentos urbanos com
grandes vantagens, em termos de quantidade e qualidade, em bairros de classe
mdia e alta, enquanto para a populao de baixa renda restam to-somente reas
distantes e sem investimento.

, portanto, nesse contexto de enormes desigualdades que os assistentes sociais
desenvolvem sua prtica interventiva, na luta por polticas sociais, junto populao
no seu processo de organizao para conquista de seus direitos. o que ressalta o
resultado da nossa pesquisa, que se utilizou de fonte documental e de entrevistas.

Palavras-chave: urbanizao, industrializao, habitao, poltica social, trabalho.


8
ABSTRACT

This dissertation is about: The habitational politic of Diademas city and the
social assistants intervention. It has the objective of understanding the city as a
space of production and reproduction of social relations and the Social assistants
intervention in the habitational politics of this city. The reference is the historical
process, the creation Diademas city and the habitational politics developed between
1994 and 2004.

In this way, we contextualize this politic in the structural questions of
capitalistic society, on its neo-liberal and global stage. So the Brazilian cities have, in
their territories, a great amount of economical, social, political and cultural
inequalities; on the other side, the concentration of wealth, infrastructure and superior
equipments in the high-class neighbors are huge. For the low class people only
remains a distant area, without investment.

Therefore, in this context of enormous inequalities that social assistants
develop their intervention practice for social politics, with the population, searching
for their rights.
That is what shows the researches, utilizing documents and interviews.

Key-words: urbanization industrialization habitation social politics - work

9
10
SUMRIO

INTRODUO.................................................................................13

Captulo I - DIADEMA E A OCUPAO URBANA
1.1. Origem da cidade de diadema.............................................................16
1.2. Processo de ocupaes do territrio de Diadema............................24
1.3. A poltica urbana em Diadema............................................................30

Captulo II - A MORADIA NO BRASIL
2.1. Alguns elementos para a contextualizao da moradia no Brasil...40
2.2. A poltica habitacional brasileira........................................................47
2.3. A poltica habitacional em Diadema: 1994/2004................................71

Captulo III - O TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLTICA
DE HABITAO NO MUNICPIO DE DIADEMA.
3.1. O assistente social e a poltica de habitao: uma expresso da
questo social....................................................................................84
3.2. A pesquisa e a metodologia utilizada: documentos e entrevistas...88
3.3. O contexto histrico da implantao do Servio Social na poltica de
habitao..........................................................................................................91

CONSIDERAES FINAIS...........................................................119
BIBLIOGRAFIA..............................................................................123
ANEXOS.......................................................................................132
11
FAVELA

Numa Vasta Extenso
Onde No H Plantao
Nem Ningum Morando L
Cada Um Pobre Que Passa Por Al
S Pensa Em Construir Ser Lar
E Quando O Primeiro Comea
Os Outros, Depressa, Procuram Marcar
Seu Pedacinho De Terra Pra Morar
E Assim A Regio Sofre Modificao
Fica Sendo Chamada De Nova Aquarela
E A Que O Lugar Ento Passa A Se Chamar
Favela.
Jards Macal











12
13
INTRODUO

-Pai, por que a gente veio morar aqui no mangue?.
Mas, por que aqui no mangue,
por que no fomos morar na cidade, do outro lado do mangue?
L to bonito, to diferente, como fosse um outro mundo."
(Josu de Castro. Homens e caranguejos. 1967)


O presente trabalho tem por objetivo estudar, a partir da experincia do Servio
Social na Secretaria de Habitao do Municpio de Diadema, no Programa de
Urbanizao de Favelas, a atuao do assistente social, sua trajetria e
pressupostos tericos que norteiam sua ao profissional, bem como se prope a
compreender a cidade como espao de produo e reproduo das relaes sociais.

Inicialmente, iremos tratar da origem da cidade de Diadema, sua relao com o
desenvolvimento do capitalismo no Brasil e a interferncia deste modelo econmico
na construo das cidades brasileiras. A ocupao do solo urbano est diretamente
relacionada ao processo de concentrao de renda por parte de uma pequena
parcela da populao. A maioria dos trabalhadores margem da aquisio da terra,
e estes tm como nica soluo habitacional a ocupao de reas degradadas,
beira de crregos, reas de mananciais, ocorrendo uma periferizao da cidade.

No Brasil o processo de industrializao acelerou a urbanizao, contribuindo para
um crescimento das cidades brasileiras, que hoje abrigam 81% da populao,
gerando uma concentrao de capital e trabalho nos maiores centros urbanos.
A falta de moradia tem razes histricas e est no centro da problemtica urbana.
Atualmente no Brasil existe um dficit quantitativo de 6,6 milhes e um dficit
qualitativo de 15 milhes de moradias que so inadequadas.
14

Partimos da compreenso de que a poltica habitacional uma poltica social de
direito, em que cada cidado tem direito sua moradia, conforme a Declarao dos
Direitos Humanos e a Constituio Federal de 1988, entre tantos outros documentos
que expressam esse direito.

Portanto, entendemos que a questo habitacional se constitui numa das expresses
da questo social, visto ser marcada por contradies que devem ser enfrentadas
pelo poder pblico nas suas instncias municipal, estadual e federal atravs de
programas e projetos para a populao de baixa renda, proporcionando-lhe a
participao em toda sua etapa. E como um direito dos trabalhadores que por meios
dos movimentos sociais, devem garantir esta conquista atravs da organizao
dessa populao. A habitao deve ser compreendida como uma poltica social e a
moradia como um bem social. Para reforar este pensamento Peter Marcuse, no
texto A cidade apresenta suas armas, afirma:

As cidades podem investir em habitao social, evitar a especulao imobiliria, controlar os
aluguis alm de construir habitao para a populao ou tornar o solo urbano acessvel
para a construo de moradia popular.
1


Nesta dissertao, o captulo I Diadema e a ocupao urbana tem como objetivo
discutir: a cidade como espao de reproduo das relaes sociais na sociedade
capitalista; o processo de industrializao e urbanizao no Brasil; a origem da
cidade de Diadema, sua formao econmica, social, poltica e a forma como
aconteceu a ocupao do seu territrio, e, ainda, o histrico da construo da
poltica urbana nacional e no municpio de Diadema.
J o captulo II A moradia no Brasil tem como objetivo contextualizar a
problemtica da moradia popular no Brasil, os fatores que determinam sua
existncia enquanto problema para as classes trabalhadoras e a poltica
desenvolvida pelo Estado brasileiro para intermediar esse conflito entre os
trabalhadores e o capital. A poltica habitacional desenvolvida pelo municpio de

1
MARCUSE, Peter. A cidade apresenta suas armas. Revista Frum, So Paulo: Editor Publisher
Brasil, 2001, p. 26.
15
Diadema a partir 1994, quando da aprovao do Plano Diretor que definiu as reas
Especiais de Interesse Social (AEIS), foi um importante instrumento para definio
da poltica de moradia no municpio.

Por fim, o captulo III O trabalho do assistente social na poltica de habitao no
municpio de Diadema objeto desta dissertao, foi elaborado a partir de
levantamento bibliogrfico e de entrevistas realizadas com assistentes sociais e
representantes do movimento de moradia com o intuito de discutir a importncia do
trabalho desse profissional. Tambm foram abordados os pressupostos tericos
que norteiam a atuao do assistente social no programa de urbanizao durante o
perodo de 1994 a 2004, sua trajetria, seus avanos e impasses na construo do
trabalho do Servio Social na poltica habitao do municpio.
16

Captulo I

DIADEMA E A OCUPAO URBANA

A cidade o centro e expresso de domnio sobre
um territrio, sede do poder e da administrao,
lugar da produo de mitos e smbolos. (Raquel
Rolnik)


1.2. ORIGEM DA CIDADE DE DIADEMA

Para entender uma cidade, necessrio compreender o processo histrico de sua
formao. importante resgatar alguns aspectos sociais, polticos, econmicos e
culturais que refletem a totalidade em que ela est inserida. Rolnik define a cidade
como uma obra coletiva que desafia a natureza, nasce com o processo de
sedentarizao e seu aparecimento delimita uma nova relao homem-natureza.
1


A origem de Diadema est vinculada ao processo de colonizao do Brasil pela
Coroa portuguesa, iniciado a partir do sculo XVII. Consistiu no povoamento de toda
a costa brasileira e na diviso em capitania hereditrias. Os donatrios - como eram
conhecidos os donos das capitanias hereditrias - tinham usufruto da terra, que
receberam como doaes. Geralmente, as capitanias possuam grandes extenses,
podendo ser cedidas aos colonos para sua fixao na terra. No seu livro Razes do
Brasil, Srgio Buarque faz um comentrio a respeito das medidas adotadas pela
Coroa, que era conter a povoao no litoral e seu adentramento pelas terras,
evitando assim a perda das bases martimas para outras potncias, como tambm
no necessitava investir em grandes obras na colnia que no produzissem

1
ROLNIK, Raquel. O que cidade. So Paulo: Brasiliense, 1995, p. 8.
17
benefcios imediatos para a metrpole. Nesse perodo, Portugal investiu na busca de
novos mercados, pois a Inglaterra e Frana detinham o monoplio do comrcio, que
crescia desordenadamente. A concepo posta em prtica pela Coroa portuguesa
era de explorao das riquezas encontradas nas suas descobertas para
comercializao, a exemplo do pau-brasil, pois a medula do sistema mercantilista
reside no monoplio do comrcio colonial assumido pelo Estado ou reservado
classe mercantil da metrpole. Segundo Francisco de Oliveira (...) a concentrao
de terras e de propriedades que a forma mercantil do Estado portugus implantou na
sua colnia (...) transformou-se em riqueza concentrada quando a prpria passagem
do capitalismo mercantil para industrial (...).
2
Essa forma de colonizao de
explorao da terra e dos homens existentes nela viabilizou a construo de cidades
de base agrria (latifndio), que passaram a se organizar em funo do mercado .

Documentos histricos
3
registram que Diadema pertencia sesmaria de Pedro
Nunes, localizada na Borda do Campo da Vila de Santo Andr. Sua localizao
geogrfica era entre o litoral (Vila de So Vicente) e o planalto (Vila de So Paulo de
Piratininga). Com o surgimento da Vila de So Paulo de Piratininga e a construo
da via de ligao entre So Bernardo e Santo Amaro, esse caminho entre esses dois
povoados era precrio, mas contribuiu para a chegada das poucas famlias nessa
regio.

Em 1850, foi promulgada a Lei das Terras, e a supresso de fato da importao de
escravos. A posse da terra no Brasil passou a ser propriedade privada, podendo ser
adquirida pela compra, pois at aquele momento as terras eram heranas ou
doaes. Essa nova lei que regulamenta a propriedade privada no Brasil, em
conjunto com a proibio da importao de escravos, constri as bases para o
trabalho assalariado, possibilitando esta nova relao de trabalho, o assalariamento.
Os latifundirios detinham o monoplio do mercado de trabalho e o trabalhador para
sobreviver vende sua fora de trabalho, recebendo-a em forma de salrio, para
comprar seu prprio sustento. As terras que abrangiam o atual municpio de

2
OLIVEIRA, Francisco de. Elegia para uma Re(li)gio. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981, p.60.
3
PREFEITURA MUNICIPAL DE DIADEMA. Diadema: Referncias Histricas: 1501-2000. Diadema:
PMD, 2002, p.7
18
Diadema s foram registradas seis anos depois, constando das seguintes
propriedades: Curral Grande, Curral Pequeno, Taboo, Mercs, Pinhauva,
Mateuzinho, Quatro Encruzilhadas, todas adquiridas mediante heranas.

Todo esse processo de crescimento e ocupao das cidades brasileiras durante o
perodo colonial, segundo Singer, foi realizado com tal nfase que: (...) a
urbanizao, mesmo no perodo colonial, foi condicionada pela localizao e
natureza dos recursos naturais, pela topografia das vrias regies que condicionou
tambm a rede de comunicaes, etc.
4


A cidade no capitalismo tem a distribuio da populao e das atividades
econmicas no solo urbano seguindo uma regra bsica: o poder aquisitivo das
classes o determinante desta distribuio. As classes mais favorecidas se
localizam na melhor estrutura das cidades em relao ao trabalho, oferta de
servios urbanos, ao comrcio, cultura e ao lazer, ou seja, para aqueles que tm
poder para adquirir terra, moradia, uma vez que a estrutura fundiria urbana
extremamente concentrada.

Com o crescimento da cidade de So Paulo em meados da dcada de 1920,
acontece um deslocamento das famlias em busca de reas de lazer e descanso.
Nesse momento, Diadema oferecia uma paisagem rural, formada por pequenas
chcaras, favorecendo o aparecimento de investidores imobilirios, que passaram a
se interessar pela regio, criando vrios loteamentos. A construo da Represa
Billings, na regio do Eldorado, possibilitou trazer atrativos tursticos, mas causou
grande impacto ambiental e cultural.

No Brasil, a partir de 1930 o modelo de desenvolvimento capitalista muda o foco de
interesse, de agro-exportador passa a investir na industrializao do pas. Nesse
momento, ocorre uma redefinio do modelo de urbanizao no Brasil, com a
concentrao espacial do capital alterando a relao campo-cidade, atraindo um

4
SINGER, Paul. Economia Poltica da Urbanizao. So Paulo: Brasiliense, 1977, p.84.
19
contingente populacional s metrpoles - as migraes. Essas metrpoles oferecem
melhores empregos, reformulando os padres de propriedade e a diviso social do
trabalho.

A proximidade geogrfica com So Paulo e o processo de industrializao que
ocorria surtiram pouco efeito em Diadema, Vila pertencente a So Bernardo, sem
importncia econmica regional, servindo de via de circulao de mercadoria.

Na dcada de 1940, a regio de Diadema era constituda de quatro povoados
pertencentes a So Bernardo: Piraporinha, Eldorado, Taboo e Vila Conceio.
Nesse perodo, prevaleceram as atividades econmicas manufatureiras e uma
agricultura voltada subsistncia, destacando-se as atividades de olarias,
carvoarias e extrao de madeira. Outras atividades foram iniciadas: a explorao
de uma pedreira na regio de Taboo, beneficiamento de milho, atravs do Moinho
Fabrini, e a indstria moveleira na regio de Piraporinha. As estradas construdas
tinham como objetivo principal o escoamento de mercadorias produzidas localmente.
O comrcio era sua principal fonte de renda, como tambm o estmulo venda de
chcaras que estavam sendo loteadas, com o objetivo de iniciar um reordenamento
de espao.

Em 1947, foi inaugurada a via Anchieta, sinalizando nova fase da industrializao,
com a construo de grandes parques industriais-mecnico-metalrgico, qumico-
petroqumico, na regio. Nos anos seguintes, foram instaladas em So Bernardo
indstrias de grande porte, multinacionais, j em Diadema foram instaladas
indstrias de micro e pequeno porte, dos setores secundrio e tercirio formais, e
microempresa no setor informal, o que modificou e transformou a vida local, levando
a um processo de industrializao e urbanizao acelerado em toda a regio.

A economia brasileira, do trmino da 2 Guerra Mundial at final dos anos de 1970,
apresentou profundas transformaes estruturais. O processo de industrializao
iniciado e consolidado com o Plano de Metas (1956-1961) torna a sociedade
20
brasileira, at ento predominantemente rural, numa sociedade urbana e
metropolitana. O Estado brasileiro aqui desempenhou papel determinante,
assegurando as condies polticas e econmicas, com pesados investimentos para
a implantao do processo de industrializao, contribuindo de forma contundente
para a acumulao de capital, produzindo uma excluso social com grande
concentrao de renda, caracterstica do modelo econmico adotado.

Na dcada de 1960, de cada 10 brasileiros 6 moravam no campo, mas esse
processo de industrializao altamente concentrado contribuiu para o deslocamento
de grandes contingentes populacionais do campo para os centros urbanos, o que se
caracteriza como xodo interno. A regio sudeste do pas foi a que mais recebeu
trabalhadores que se deslocaram para as cidades mais dinmicas economicamente,
situadas principalmente nas reas urbanas- onde se concentram as capitais- em
busca de melhores condies de vida. Em 1960 Diadema apresentava uma
populao em torno de 12 mil habitantes (IBGE: 1960).

A economia brasileira no perodo compreendido entre os anos de 1970 e 1980
passou por um dinamismo e diversidade nas atividades econmicas, impulsionando
a mobilidade social e ocupacional. Esse padro de desenvolvimento no alterou a
estrutura fundiria das grandes propriedades, mas acelerou a modernizao do
campo, expulsando trabalhadores rurais para as grandes cidades.

O processo de industrializao acelerou o crescimento das cidades j que nelas se
concentram capital e fora de trabalho, fazendo surgir questes sociais vinculadas
ao crescimento de populaes nos centros urbanos: a valorizao da terra - solo
urbano, as migraes, a concentrao dos meios de consumo coletivos e a
concentrao do capital e do trabalho. Estas questes so historicamente
caracterizadas como (problemtica) urbana, e esto relacionadas ao contexto social,
refletindo as determinaes econmicas, sociais e polticas inerentes a cada poca.

Todos esses fatores contriburam com o processo de urbanizao altamente veloz,
21
resultando na proliferao de ocupaes do solo urbano de forma desordenada,
determinando a conformao de um mercado de trabalho urbano extremamente
desfavorvel aos trabalhadores, assim como invertendo em poucas dcadas a
proporo entre populao rural e urbana.

No incio do sculo XXI cerca de 80% da populao brasileira vive nos centros
urbanos, ou seja, 8 em cada 10 brasileiros vivem nas cidades. No municpio de
Diadema, estima-se que a cidade passe a contar com 389.503 habitantes (IBGE
2005), j dados da Fundao SEADE (2005) informam que a cidade 100% urbana.

Para reforar esta idia citamos Henri Lefebvre que, em seu livro O direito cidade,
escreve:

(...) se distinguirmos o indutor e o induzido, pode-se dizer que o processo de
industrializao indutor e que se pode contar entre os induzidos os problemas relativos ao
crescimento e planificao, as questes referentes cidade e ao desenvolvimento da
realidade urbana (...).
5


O processo de industrializao e urbanizao est intrinsecamente interligado.
Esses dois processos nas cidades brasileiras ocorrem dentro desse modelo de
ocupao econmica, territorial e poltica de caractersticas patrimonialista,
acontecendo de forma acelerada e sem planejamento, atendendo aos interesses do
desenvolvimento do capital externo e da burguesia brasileira.

Essa ocupao do territrio expressa as desigualdades geradas no processo de
produo e nas relaes sociais ao se materializar nos espaos urbanos
segregados, ou seja, espaos que consolidam as precrias condies de vida da
populao no que se refere habitao, transporte, saneamento, sade e educao.

As cidades brasileiras, atualmente de modo mais visvel, apresentam grandes
desigualdades nos padres de qualidade de vida. Diadema no difere dessa

5
LEFEBVRE, Henri. O Direito Cidade. So Paulo: Centauro editora, 2001, p.3, (grifo do autor).
22
realidade situada na regio metropolitana, seu crescimento econmico ocorreu
devido descentralizao e expanso da indstria, recebendo uma populao de
baixa renda, com pouca qualificao profissional.

A lgica seguida na construo das cidades foi a mesma da produo e circulao
de mercadorias. Henri Lefebvre, em seu livro A revoluo urbana afirma que a
indstria se implanta prxima s fontes de energia, das matrias-primas, das
reservas de mo-de-obra.
6


A indstria brasileira, ao longo de seu desenvolvimento, apresenta carter
concentrador, o que gerou processos de modificaes urbanas profundas, a terra
transforma-se em mercadoria com alto valor de venda. O espao urbano expressa
estas contradies: grande concentrao de renda, de servios urbanos, ocorrendo
grandes investimentos por parte do Estado. Por outro lado, para grande parcela da
populao, no h redistribuio da riqueza produzida socialmente: h pouco
investimento do Estado nos bairros perifricos, que na sua maioria so
superadensados, da podermos dizer que esse crescimento est ligado construo
de uma no-cidade, pois necessrio entender o tecido urbano na sua totalidade.


6
LEFEBVRE, Henri. A revoluo Urbana. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2004, p. 25.
23
1.2 PROCESSO DE OCUPAES DO TERRITRIO DE DIADEMA

Para compreender a poltica urbana adotada no municpio de Diadema,
principalmente a partir da dcada de 1980, faz-se necessrio entender a
estruturao do espao territorial e a relao entre industrializao e urbanizao.

Diadema est inserida na Regio Metropolitana de So Paulo-RMSP, reunindo 39
municpios. A regio do ABCDMRR a maior e est entre as primeiras regies
metropolitanas criadas por lei federal em 1973. Constituda por sete municpios: de
Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau,
Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra. Essa regio configura o principal plo
industrial automotivo do Brasil, respondendo por quase 12% da atividade industrial
do Estado de So Paulo (SEADE/1996). Nessa regio residem aproximadamente
2.349.965 de habitantes (IBGE/2000), o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)
demonstra elevado padro de qualidade de vida, resultado de dcadas de
industrializao e investimentos sociais. Apesar do processo de intensa
reestruturao produtiva pelo qual tem passado nos ltimos anos, manteve a sua
importncia nas atividades industriais. As primeiras indstrias na regio formaram-
se margem da Estrada de Ferro So Paulo Railway, que ligava Santos Jundia.
REGIO
METROPOLITANA DE
SO PAULO
BRASIL
DIADEMA
REGIO
METROPOLITANA DE
SO PAULO
BRASIL
DIADEMA


24
Localizada na regio do ABCDMRR, Diadema emancipa-se de So Bernardo em
1959, tem uma populao de 357.064 habitantes. (IBGE - Censo 2000). Dados
atuais da Prefeitura-Secretaria de Habitao de Diadema - SEHAB (2004), um
quarto desses habitantes residem em ncleos habitacionais e loteamentos de
interesse social, ocupando 4,5% do total do territrio.

O municpio registra uma concentrao demogrfica mdia de 116/habitantes por
hectares, tornando-se a segunda maior densidade demogrfica do pas e a primeira
do Estado de So Paulo. Possui rea de 30km, dos quais 7 km, ou seja, 22% do
total da rea encontra-se na bacia da Represa Billings, que so terras de proteo e
recuperao dos mananciais. O restante do territrio encontra-se inserido na bacia
do alto Tamanduate. Os limites territoriais do municpio s foram definidos em 1964.

No incio do sculo XX Diadema, por estar prxima capital So Paulo e
apresentar potencial turstico, oferece grande interesse aos investidores imobilirios,
com a inteno de torn-la rea de lazer e turismo. Esses negociantes compraram
quase toda a terra das famlias, que, na sua maioria, tinham herdado,
transformando-a em loteamentos, com a construo de pequenas chcaras. Alm
desse fator anteriormente citado, tambm desperta interesse dos investidores pela
sua localizao geogrfica entre o litoral - regio porturia- e o planalto-produo e
comrcio-, e por ser a via de ligao entre So Bernardo e Santo Amaro.

Em funo da economia que se desenvolvia na regio, a necessidade de transporte
para seu escoamento e de estimular as vendas das chcaras, acontecia o primeiro
reordenamento espacial da cidade. Como podemos perceber, essa ao de
reordenamento emerge vinculada s transformaes sociais, favorecendo a
acumulao de capital nas mos de grupos, os quais definem a forma de ocupao
da terra urbana, dividida em lotes geomtricos, facilitando atribuir seu preo a terra,
e a aberturas de vias para comercializao da produo, privilegiando o mercado.

25
Com o processo de expanso industrial para o Grande ABCD, ocorre um
crescimento demogrfico e a ocupao do territrio foi marcada por indstrias e,
tambm, por habitaes precrias.

Em dez anos, perodo compreendido entre os anos de1960 e 70, a cidade cresceu
640%, contando com populao de 80 mil habitantes (Censo de 1970). Sua mo-de-
obra oriunda de vrias regies do pas era absorvida na construo e expanso do
parque industrial da Regio do Grande ABCD, o que contribuiu para uma intensa e
rpida ocupao do territrio em condies precrias de infra-estrutura bsica - rede
de gua e esgoto, sade, educao, transporte, cultura, lazer.

A cidade de Diadema ficou conhecida como cidade dormitrio, por estar localizada
um pouco afastada do ncleo central da industrializao e apresentar proximidade
com o trabalho. O acesso a terra nesse perodo tornou-se mais barato, pois as terras
eram procuradas pelas famlias dos trabalhadores com menor qualificao, atrados
pelos empregos e melhor qualidade de vida. Essas terras eram adquiridas com
pouca ou nenhuma infra-estrutura urbana. Em 1966 ocorrem as primeiras
ocupaes, pelas famlias de trabalhadores excludas do processo de
industrializao, terras estas localizadas em reas de mananciais e beira de
crregos.

Nas dcadas de 1970 e 1980, alguns fatores impulsionaram a chegada das
indstrias na regio. Um deles a implantao da Rodovia dos Imigrantes, ligando
So Paulo ao porto de Santos. Outro fator o governo municipal que, com o objetivo
de incentivar a instalao de indstrias, estabelece incentivos fiscais, atravs da
iseno de impostos municipais; alm do fator da existncia de um grande
contingente de mo-de-obra no municpio. Neste perodo, de 1970-1980, acontece
a expanso industrial e econmica no municpio: vrias indstrias de mdio e
pequeno porte foram instaladas, absorvendo a mo-de-obra local e modificando em
ritmo acelerado a paisagem rural de Diadema.

26
A insero do municpio na vida econmica da regio deveu-se a vrios fatores:
primeiro que as indstrias instaladas no municpio guardavam uma estreita relao
de dependncia e complementaridade entre elas; a participao do municpio no
produto industrial da regio que triplicou, passando 2,6% para 9,9%, este movimento
efetivou de vez a integrao de Diadema na conformao do Grande ABCD. Outro
fenmeno que contribuiu para sua insero na economia da regio foi o processo de
desconcentrao industrial na regio metropolitana de So Paulo, pois os outros trs
municpios do ABCD - Santo Andr, So Bernardo e So Caetano - j apresentavam
elevado grau de industrializao.

Durante o perodo compreendido entre 1980 a 1993, a produo industrial do
municpio sextuplicou, proporcionou um aumento real de arrecadao do Imposto
Circulao Mercadoria e Servios (ICMS), passando de cidade dormitrio para
cidade industrial. Esse cenrio de expanso industrial no promoveu grandes
efeitos redistribuidores de renda, mas imps novas demandas ao municpio e
regio. So demandas inter-setoriais da produo e do comrcio por insumos, novos
tipos de servios especializados e complementares, como armazenagem,
transporte, comunicao. So tambm demandas por servios: educao, sade,
lazer, cultura, transporte, segurana, entre outros, para atender s necessidades
sociais da populao. O processo de industrializao e urbanizao gera novos
padres de consumo e de vida urbana.

Entre 1995 e 1996, o municpio de Diadema realizou o Censo Econmico e a
Pesquisa Socioeconmica, com o objetivo de construir estratgias para o
desenvolvimento socioeconmico, pois estava diante de um quadro de globalizao
e desemprego estrutural, com polticas macroeconmicas de corte neoliberal
adotada pelo governo brasileiro. Os municpios sofrem com os efeitos desta poltica,
expressos no aumento do desemprego, na queda de arrecadao municipal, na
evaso fiscal e na crise social. A pesquisa traz um diagnstico, segundo o qual, que
67,7% das pessoas ocupadas estavam no emprego industrial, apontando para um
crescimento no setor tercirio. Indica, ainda, que as indstrias instaladas no
municpio se caracterizam por ter a estrutura industrial diversificada, como podemos
constatar atravs destes dados: em 1970 era composta de 12 gneros de produtos,
27
em 1980 passou para 19 gneros. A taxa de desemprego em expanso atinge a
populao economicamente ativa com idade a partir de 18 anos.

A primeira lei de zoneamento do uso do solo (1961) estabelecia que 74% da rea
total do municpio destinava-se atividade industrial, 24% para rea turstica e
menos de 2% para uso residencial. A faixa localizada no centro era pequena, onde
se concentrava o maior nmero de servios. Nela residiam os moradores de maior
poder aquisitivo. J para a populao trabalhadora de baixa renda, migrante na sua
maioria, que vinha em busca de melhores condies de vida e trabalho, no foi
definida nenhuma rea, indo ocupar as reas perifricas da cidade.

Como podemos constatar, essa lei de zoneamento contribuiu para intensificar a
segregao urbana, demonstrando opo clara por uma poltica de prioridades para
a implantao das indstrias em detrimento da criao de polticas sociais,
especialmente a poltica de habitao. O primeiro plano diretor de Diadema (1973)
definiu 41% do territrio para zona residencial, 49,3% para industrial, 4,9 para
comercial e 4,8 para rea turstica. Esse plano construdo em plena ditadura militar,
quando ocorreu o incremento de investimentos estrangeiros e estatais para o parque
industrial, localizado na regio do ABCDRMM, continuava com a mesma lgica
adotada pela lei de zoneamento, ou seja, priorizar o processo de industrializao.

Como observamos, a forma de ocupao do solo no municpio de Diadema est
ligada ao processo de industrializao e urbanizao da regio do ABCDRMM.
28
1.3 - A POLITICA URBANA EM DIADEMA

No Brasil, desde a dcada de 1960, o movimento pela reforma urbana iniciou a luta
tendo como eixo a valorizao poltica da questo urbana, paralisada durante o
regime militar.

Na dcada de 1980, o processo de redemocratizao contribuiu para renovao dos
atores sociais envolvidos com a problemtica urbana. Sader define esse momento
importante na vida da sociedade brasileira da seguinte maneira: Nessa
representao a luta social aparece sob a forma de pequenos movimentos que, num
dado momento, convergem fazendo emergir um sujeito coletivo com visibilidade
pblica.
7


Uma articulao popular e o tema da reforma urbana posto na ordem do dia,
envolvendo setores da sociedade brasileira movimentos sociais e profissionais que
trabalham com a questo urbana. Nesse momento criado (1985) o Movimento
Nacional da Reforma Urbana-MNRU, com o objetivo de intervir na reformulao da
Constituio Brasileira, propondo princpios para construo de uma Poltica Urbana
e Habitacional comprometida com democratizao da gesto, garantia de eqidade
e justia social.

Como resultado dessa mobilizao nacional, tivemos a Constituio Federal de 1988
que, pela primeira vez, instituiu um captulo especfico referente poltica urbana,
nos artigos de n. 182 e 183, que definem trs eixos fundamentais para nortear essa
poltica, que so: a funo social da propriedade e da cidade; a gesto democrtica
da cidade; e o direito cidade e cidadania.

Na Constituio Federal de 1988, os municpios assumem a categoria de ente
federativo, co-responsvel por promover as polticas habitacional e urbana. Isso

7
SADER, Eder. Quando novos personagens entraram em cena. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995,
p.29.
29
possibilitou aos municpios uma maior autonomia para propor polticas locais e
referendar algumas experincias de conquistas j existentes.

Os movimentos sociais, as associaes, os sindicatos e Organizaes No-
Governamentais ONGS, voltados para o tema da moradia, lutaram durante anos
para que esses artigos da Constituio Federal fossem regulamentados. A partir
dessa organizao local e nacional, vrios instrumentos foram criados para
regulamentar as diretrizes da poltica urbana e habitacional no pas, nos trs nveis
de governo, dentre eles encontram-se o Estatuto da Cidade - Lei 10.257/01, que
regulamenta os instrumentos urbansticos, tornando obrigatria a construo de
Planos Diretores que incorporem os princpios constitucionais em municpios com
mais de 20.000 habitantes. O Plano Diretor o instrumento fundamental para a
implementao do Estatuto da Cidade. Esse plano necessita estar imbudo das
novas funes para deixar de ser tecnocrata e atender s necessidades reais da
populao em cada cidade.

Com relao referida mobilizao, queremos ressaltar especialmente os
movimentos populares que atuaram como sujeitos coletivos, passando a ser atores
ativos no processo de construo das polticas sociais. Para reforar essa idia e a
importncia desse movimento numa articulao nacional na luta por terra urbana
para moradia social, fazemos uso mais uma vez das afirmaes de Sader (...)
quando uso a noo de sujeito coletivo no sentido de uma coletividade onde se
elabora uma identidade e se organizam prticas atravs das quais seus membros
pretendem defender seus interesses e expressar suas vontades, constituindo-se
nessas lutas.
8


Posteriormente, foi constitudo o Frum Nacional da Reforma Urbana, que tem na
sua composio diferentes movimentos sociais, com o objetivo de construo de
uma agenda de luta unificada. Outro importante instrumento, para a poltica de
habitao em mbito nacional, foi a criao do Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social, Fundo Nacional de Interesse Social e o seu Conselho Gestor, que

8
SADER, Eder. Quando novos personagens entraram em cena. 1995, p.55
30
teve como base o primeiro projeto de lei de iniciativa popular de 1992, subscrito por
1 milho de eleitores, e que recebeu em 2002 uma emenda substitutiva decorrente
de vrios acordos entre o Governo Federal, o Frum de Reforma Urbana e a
Comisso de Desenvolvimento Urbano da Cmara de Deputados. Entretanto, o SNH
s foi aprovado recentemente, com a Lei 11.124, de 16/06/2005 que o institui.

Estes instrumentos proporcionam aos governos locais maior autonomia para
promover a poltica urbana garantindo as funes sociais da cidade, no combate
espoliao urbana, mediante o reconhecimento das necessidades das camadas
mais expropriadas da sociedade.

Conforme exposto anteriormente, a situao urbana tem sua origem num conjunto
de questes articuladas, oriundas de problemas estruturais: propriedade privada,
concentrao do capital e o processo de industrializao.

Por outro lado, vrios municpios no esperaram que tais instrumentos legais fossem
promulgados para instaurar prticas de mobilizao e conquistas da terra, tendo
como base os princpios expressos na Constituio Federal de 1988.

Na dcada de 1980, com o desenvolvimento industrial, comercial e a ocupao do
solo em Diadema, a terra foi valorizada e seus moradores expulsos para as reas
perifricas, aumentando o processo de favelamento do municpio. As cidades
brasileiras passaram a retratar de forma mais visvel as desigualdades da
sociedade, no caso especfico de Diadema, a precariedade habitacional assumiu
contornos graves, expressando-se no aumento vertiginoso de favelas, que ocupam
morros, mangues, beiras de crregos e mananciais, no superadensamento dos
loteamentos irregulares e clandestinos.

31
Quadro de crescimento das favelas em Diadema
Ano N. de Favelas Populao
1968 02 ______
1977 31 12.741
1982 128 79.271
1995/96 192 99.196
1998 200 101.146
1999/2000 204 102.026
2002 207 104.081
Fonte: Secretaria de Habitao de Diadema. 2002

Cabe ressaltar que a expanso econmica e populacional no municpio atingiu uma
dimenso significativa em curto espao de tempo, acelerando a natureza e a
dimenso dos diferentes problemas urbanos, excluindo sistematicamente a maioria
da populao do acesso a bens, servios e direitos.
Os problemas relacionados falta de moradia, de sade, de educao e
saneamento bsico proporcionaram um forte crescimento dos movimentos sociais e
o surgimento do Movimento de Defesa dos Favelados MDF (1982), e suas
principais bandeiras de luta eram: a posse da terra, o direito de morar e o repdio
poltica habitacional desenvolvida que consistia na remoo de favelas.

Em Diadema, a principal bandeira de luta dos movimentos era a urbanizao de
favelas, juntamente com a legalizao da posse da terra, o que levou o movimento a
uma forte organizao, resultando num processo de mobilizao social na cidade. O
acmulo de vrias lutas fortaleceu os movimentos sociais e sindicais na regio, que
passaram a enfrentar os problemas das favelas conjuntamente. No plano poltico o
reflexo acontece nas eleies gerais, com o aparecimento de partidos com
plataformas social-democrticas e de esquerda.

32
Contudo, as sucessivas administraes populares, ligadas ao Partido dos
Trabalhadores (PT) que a partir de 1983 se instalou no municpio, o movimento
pela reforma urbana e a organizao dos movimentos sociais refletiram de forma
positiva em Diadema, possibilitando uma ruptura com a poltica urbana e
habitacional at aquele momento desenvolvida.

A poltica urbana que comea a ser adotada prope a inverso de prioridades,
alocando recursos nas reas onde estavam localizadas as favelas, construindo uma
viso da cidade diferente da existente, com a participao popular. Para desenvolver
a poltica urbana e habitacional no municpio foi criada uma estrutura administrativa
a Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitacional.

A poltica urbana desenvolvida no municpio viabilizou a reviso e construo de
vrios instrumentos legais, que garantiram a permanncia das famlias em reas que
apresentavam condies de habitabilidade.

Em 1985, foi criada a lei que dispe sobre a Concesso do Direito Real de Uso
CDRU. Este instrumento reconhece o direito da populao permanecer nas reas
pblicas ocupadas, por 90 anos, dando garantias legais aos moradores de
permanecerem no local em que construram suas moradias. Essa lei, reivindicao
antiga do movimento por moradia, teve importncia para o processo de
democratizao do acesso terra urbana no municpio, como tambm refletiu no
movimento de reforma urbana. O movimento de moradia exerceu um importante
papel no processo de aprovao dessa lei.

Segundo Mourad, O reconhecimento do direito de posse, atravs da CDRU, tornou-
se um marco histrico para a luta dos favelados contra a remoo, garantindo o
direito da terra para quem nela mora.
9



9
MOURAD, Laila Nazem.Democratizao do Acesso terra Urbana em Diadema.So Paulo:
FAU.PUCCAMP, 2000, p.66
33
A partir da dcada de 1990 o processo de crescimento econmico no pas foi
interrompido, verificando-se uma profunda crise, com impactos negativos sobre a
produo, emprego, renda, resultantes das polticas econmicas de corte neoliberal
com o objetivo de estabilizar a economia e garantir a insero do Brasil na nova
ordem internacional.

Na regio do ABCDRMM, esses processos de reestruturao produtiva baseada em
polticas neoliberais atingiram duramente vrios segmentos industriais que tm
primazia em Diadema, como o metal-mecnico, qumico e plstico. Dados do Censo
Econmico e da Pesquisa Socioeconmica realizado em 1995 e 1996 identificam um
aumento da taxa de desemprego, principalmente com a reduo do emprego
industrial e um relativo aumento nos setores ligados ao comrcio e servios, que
geram postos de trabalho de qualidade inferior, ou seja, menor rendimento e
relaes de trabalho mais precrias.

Em 1994 acontece a reviso do Plano Diretor, em 1996 tambm revisada a Lei de
Uso e Ocupao do Solo. Estes instrumentos reguladores do mercado fundirio
reconheceram a cidade real e priorizaram o atendimento s famlias de baixa renda.
O Plano Diretor estabeleceu objetivos e diretrizes para o meio ambiente, infra-
estrutura urbana, equipamentos e servios comunitrios. A Lei de Uso e Ocupao
do Solo consolidou diretrizes existentes no Plano Diretor referentes aos ndices
urbansticos, normas e padres urbansticos especficos para as reas Especiais de
Interesse Social, entre outros.

Em relao poltica habitacional, o Plano Diretor criou e implantou atravs de Lei
Complementar n. 25/1994, as reas Especiais de Interesse Social AEIS-1,
compostas de reas vazias, com o objetivo de criar uma reserva de terras
desocupadas para a produo de moradias de interesse social, proporcionando a
inverso da forma como a cidade foi apropriada pelos interesses especulativos, e as
reas Especiais de Interesse Social AEIS- 2, compostas de reas ocupadas por
ncleos de favelas, situadas em reas pblicas ou privadas.

34
As AEIS vm reforar a poltica de urbanizao e o processo de regularizao-
CDRU. Essas AEIS so instrumentos da poltica urbana de Diadema, as quais tm
como objetivo garantir o princpio do uso social da terra e o direito moradia.

A aprovao das AEIS representava um avano do ponto de vista tcnico e poltico,
discutido amplamente com os movimentos de moradia, que mais uma vez
desempenharam papel fundamental para sua aprovao, pois a concepo
embutida no Plano Diretor regulamentava o uso social da terra urbana,
reconhecimento da cidade real, e incorporao de outros instrumentos urbansticos
reguladores do mercado imobilirio.

No Plano Diretor alguns artigos necessitavam ser regulamentados, como os
referentes ao atendimento da demanda para os empreendimentos habitacionais de
interesse social. A demanda a ser atendida em todos os programas habitacionais
composta pela parcela da populao que o mercado formal de produo
habitacional no incorpora como os setores de baixa renda, que compreendemos os
que recebem de 0 a 5 salrios mnimo, que moram em favelas a urbanizar, em
conjuntos habitacionais ou bairros degradados, moradores de rea de risco,
moradores de rua, idosos, moradores de aluguel. Esta demanda necessitava ser
identificada devido intensidade do problema habitacional que a cidade
apresentava, no sentido de uma prestao de servio mais qualificada, com
propostas e investimento neste setor, assim foi instituda (1994) a Lei de Cadastro.

Em 1991, foi criado o Fundo Municipal de Apoio Habitao de Interesse Social
FUMAPIS, tendo como principal funo a discusso, aprovao e fiscalizao da
poltica habitacional municipal e do oramento da habitao. Esse Fundo tornou-se
importante para os movimentos de moradia, por intensificar a participao dos
movimentos em espaos institucionais.

Diadema, durante o perodo de 1982 a 2004, investiu na implantao de infra-
estrutura, na urbanizao de favelas e na transformao de sua estratgia de
35
regulao urbanstica. Realizou a reviso do Plano Diretor, criando os instrumentos
urbansticos, mencionados anteriormente, definindo a poltica habitacional com a
participao popular. Entendemos que houve avanos com relao aos problemas
urbanos e habitacionais, mais existem desafios a serem enfrentados pela
municipalidade, pelos movimentos sociais, em razo das transformaes no mundo
do capital.

As mudanas do Estado brasileiro intensificadas a partir dos anos 90, em virtude de
todo um processo de reestruturao produtiva, da financeirizao do capital, o que
provocou o aprofundamento de vrias questes, como o desemprego estrutural, a
terceirizao e a precarizao do trabalho e a desmobilizao do movimento
sindical. As reformas econmicas propostas pelo neoliberalismo, privilegiando o
mercado e propondo a poltica do Estado mnimo, acarretaram a fragmentao e
reduo de recursos para as polticas sociais, a flexibilizao dos direitos sociais.
Esses e outros fatores tm que ser levados em considerao para a compreenso
da realidade brasileira e das polticas econmicas e sociais a serem desenvolvidas
por este Estado. Como mostra Behring,

(..) uma reformulao das estratgias empresariais e dos pases no mbito do mercado
mundial de mercadorias e capitais, que implica uma diviso do trabalho e uma relao centro
/periferia diferenciados do perodo anterior (...), especialmente com um novo perfil das
polticas econmicas e industriais desenvolvidas pelos Estados nacionais, bem como um
novo padro de relao Estado/ sociedade civil, com fortes implicaes para o
desenvolvimento de polticas pblicas.
10


Dados coletados de vrias fontes a exemplo do Plano Diretor que foi revisado em
2002, aps a aprovao do Estatuto da Cidade (2001), que teve como objetivo
aperfeioar a legislao vigente e avanar nas solues dos problemas urbanos
fez uma leitura atual da cidade, revelando a falta de terras vazias, um baixo padro
construtivo das moradias e as remanescentes ocupaes em reas de proteo de
mananciais.


10
BEHRING, Elaine Rossetti. Brasil em Contra-Reforma: desestruturao do Estado e perda de
direitos. So Paulo: Cortez, 2003, p.34.
36
A cidade dispe de apenas 3,5% do territrio livre, com desigual distribuio de
reas verdes, uma cidade sem reas verdes para lazer e recreao da populao.

Diadema ainda mantm um perfil industrial de empresas de pequeno porte,
conferindo uma caracterstica diferente das grandes plantas industriais da regio. A
reestruturao produtiva, os planos de ajustes neoliberais e a reforma do Estado
contriburam para um quadro no municpio de reduo da oferta de emprego
industrial, gerando desemprego da populao. Segundo dados da Pesquisa
Socioeconmica (1995), do total de populao ocupada entre 1989 e 1995 h uma
reduo de 17%, passando de 76.481 pessoas ocupadas para 65.342, gerando
ainda uma expanso no setor tercirio, com acentuada informalizao e
precarizao do mercado de trabalho.

Segundo dados da Fundao Joo Pinheiro e do Ministrio das Cidades (2004), o
dficit habitacional para o municpio, com base em dados de 2000, era de 8.716
moradias, incluindo coabitao familiar, domiclios improvisados e rsticos. Os dados
mostram tambm que a densidade demogrfica altssima e que a maioria dos lotes
tem mais de uma famlia moradora, existindo uma alta taxa de ocupao do solo
urbano, com poucas reas livres para a produo de moradias.

A poltica urbana de Diadema, atravs das administraes populares e da presso
dos movimentos de moradia, caracterizou-se por construir mecanismos que
garantissem a funo social da terra e o direito moradia. Mas frente a esse
contexto de extrema heterogeneidade e desigualdade social, temos no municpio,
em decorrncia de sua extenso territorial e ausncia de reas livres, baixssima
capacidade de atendimento a uma crescente demanda pelo habitat.

A moradia no se reduz a um mero bem material, mas se articula com outros fatores
culturais, sociais que variam e se transformam com a prpria dinmica da sociedade.

37
Temos que analisar a questo habitacional e sua interface com outras polticas
urbanas, com as de transporte, meio ambiente, saneamento, sade, educao,
cultura, entre outras. Esses aspectos de interfaces devem ser considerados para
alterao deste quadro anteriormente exposto, pois nem sempre o investimento nos
programas de habitao a nica soluo para garantir as melhores condies
habitacionais e de habitabilidade.
38
Captulo II

A MORADIA NO BRASIL

A chamada crise da habitao, que ocupa hoje
um lugar to destacado na imprensa, no consiste em que a
classe operria em geral viva em ms habitaes,
superpovoadas e insalubres. Esta crise de habitao no
peculiar do momento presente; nem sequer uma das
misrias prprias do proletariado moderno, diferentemente de
todas as classes oprimidas do passado. Ao contrrio, afetou de
uma maneira quase igual todas as classes oprimidas de todos
os tempos. Para acabar com esta escassez de habitao no
existe seno um meio: abolir a explorao e a opresso da
classe operria pela classe dominante. (Friedrich Engels,
Contribuio ao problema da habitao, 1872.)

2.1 ALGUNS ELEMENTOS PARA A CONTEXTUALIZAO DA
MORADIA NO BRASIL

As cidades brasileiras vm se caracterizando por grandes desigualdades nos
padres de qualidade de vida. As contradies sociais impostas pelo
desenvolvimento do capital monopolista esto impressas na estrutura e na paisagem
urbana.

A carncia habitacional est no centro do nosso problema urbano, isto porque
grande parte da populao brasileira, por duas razes, no tem acesso moradia.
Primeiro, pela profunda desigualdade de renda, e segundo pelas condies que
regem a produo capitalista de moradias. Segundo dados do Ministrio das
Cidades (2004), h um dficit habitacional quantitativo de 6,6 milhes e um dficit
qualitativo de 15 milhes de moradias que so inadequadas. O crescimento deste
39
dficit habitacional est relacionado forma de insero de parte da populao na
cidade. A escassez e a dificuldade de acesso moradia por parte das classes
trabalhadoras so problemas decorrentes do sistema capitalista e caracterizam a
desigualdade inerente a esse sistema.

No Brasil, as habitaes precrias sempre existiram devido a vrios fatores: a
propriedade privada da terra; o processo de acumulao do capital em detrimento da
reproduo da fora de trabalho; o processo de industrializao / urbanizao, as
migraes. Basta lembrar, no incio da colonizao brasileira, das senzalas, moradia
dos escravos, e depois a moradia dos trabalhadores assalariados nas vilas
operrias, cortios e nas grandes favelas.

No dicionrio a palavra moradia significa lugar onde se habita. Entendemos que a
moradia deve estar bem localizada no espao urbano, servida de infra-estrutura
bsica (gua, esgoto, energia eltrica), com acesso ao transporte, trabalho, escolas,
postos de sade, reas de lazer, entre outros servios que devem ser oferecidos
para a populao. O conceito de moradia deve ser muito mais abrangente do que s
o lugar onde moramos.

Segundo Ribeiro e Pechman, trs fatores marcam a urbanizao brasileira: As
pssimas condies habitacionais, o encarecimento do preo da moradia e a
segregao das classes e camadas sociais no espao urbano.
11


No Brasil, a partir de 1930, o processo crescente de industrializao j iniciado, de
modelo concentrador e hierarquizado, produz uma intensificao no processo de
urbanizao, gerando crescimento rpido e intensivo da cidade, nesse caso
especifico aqui, da cidade de So Paulo, que, mesmo antes desse perodo, j
apresentava problemas com a questo habitacional. A falta de moradias para os
trabalhadores que vinham trabalhar na indstria fez com que ocorresse a expanso
dos loteamentos e a abertura de novos bairros, localizados em lugares distantes do

11
RIBEIRO, Luiz C. de Queiroz. Pechaman Robert M. O que Questo da Moradia. So Paulo:
Brasiliense, 1983, p.4.
40
ncleo central da cidade, caracterizados como periferia urbana. Para Maricato, a
periferia urbana assim caracterizada:

Espao da residncia da classe trabalhadora ou das camadas populares, espao que se
estende por vastas reas ocupadas por pequenas casas em pequenos lotes, longe dos
centros de comrcio ou negcios, sem equipamento ou infra-estrutura urbano, onde o
comrcio e os servios particulares tambm so insignificantes enquanto forma de uso do
solo.
12


Com a expanso urbana da cidade de So Paulo em direo periferia, e
posteriormente na direo aos municpios contguos capital, a questo da moradia
emerge marcada por grandes transformaes econmicas, sociais e polticas. Nesse
processo de expanso, as empresas que antes investiam na moradia dos
trabalhadores a vila operaria, transferem os gastos com moradia (aquisio ou
aluguel) para os trabalhadores, em razo da crescente mo-de-obra e dos preos
dos terrenos prximos s fabricas terem ficado muito alto.

Os trabalhadores, diante dos custos altos dos aluguis, dos terrenos e
impossibilitados de adquiri-los, iniciaram em 1930 a sua concentrao em reas
perifricas, fazendo com que surgissem os bairros distantes, afastados dos locais de
trabalho, sem investimentos de infra-estrutura pelo poder pblico, e nem legislao
que definisse o zoneamento da cidade.

A falta de servios de sade, educao, transporte, moradia, lazer, entre outras
polticas, estabelece uma relao diferenciada no processo de produo e
distribuio de bens, expressando desigualdades, tornando visvel a segregao
social e espacial das classes trabalhadoras.

Posteriormente, as reivindicaes por esses servios bsicos tornam-se bandeira de

12
MARICATO, Ermnia. A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. So Paulo:
Editora Alfa - Omega, 1982, p.82.

41
luta dos movimentos por moradia. A maioria dessas reivindicaes no foi atendida
pelo poder pblico. J no setor privado, algumas empresas investiro na produo
de moradias para a classe trabalhadora visando ao mercado, que so verdadeiros
cortios alugados a preos exorbitantes, com o objetivo de obter lucros altos. Outros
promoviam para os funcionrios de suas empresas, as vilas operrias. Alguns
fatores que levaram o investimento nesse setor foram: a crescente demanda por
moradia, a valorizao fundiria e imobiliria e os incentivos fiscais.

A interveno estatal aconteceu devido forma como a produo do espao urbano
ocorria. O setor imobilirio guardava imensas reas mais prximas ao centro
espera de valorizao e criava loteamentos longnquos, indiscriminadamente, e
assim sucessivamente, remodelando sem nenhum critrio o desenho urbano. Alguns
autores definem esse fenmeno de reteno especulativa de terrenos, que ocorre
tanto nas reas perifricas como nas reas centrais degradadas, como forma de
assegurar a valorizao e a especulao dos terrenos, aps essas reas receberem
investimentos pblicos. Segundo Kowarick,

No contexto explosivo do crescimento metropolitano, o poder pblico s se muniu
tardiamente de instrumentos legais para tentar dar um mnimo de ordenao ao uso do solo.
(...) a ao governamental restringiu-se, tanto agora como no passado, a seguir os ncleos
de ocupao criados pelo setor privado, e os investimentos pblicos vieram colocar-se a
servio da dinmica de valorizao-especulao do sistema imobilirio-construtor.
13


Desde os primrdios at os dias atuais a interveno estatal aconteceu atravs de
legislaes (Cdigo Sanitrio-1894; Lei do Inquilinato-1942) entre outras,
privilegiando concepes higienistas, privativas, atuando de forma repressiva contra
a moradia dos trabalhadores. Bonduki assinala que:


O poder pblico, entretanto, no foi um espectador passivo das condies de moradia dos
pobres. Tanto assim que criou uma polcia para vigi-los, examin-los e inspecion-los, e
uma legislao para servir-lhes de padro; porm, pouco fez para melhorar suas moradias, a

13
KOWARICK, Lcio. A espoliao Urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1993, p.35.
42
no ser quando eram chocantes demais demolindo-as.
14


O Estado brasileiro sempre tratou a questo social, que so expresses das
desigualdades sociais existentes na sociedade capitalista, de forma repressiva,
atravs de suas legislaes, com aparato policial para controlar os trabalhadores e
defender as instituies. A questo social transformada em caso de policia, ela
no concebida como demandas a serem atendidas pelo Estado de forma
sistemtica, uma vez que o Estado no capitalismo teria tambm o papel de garantir a
redistribuio dos bens socialmente produzidos, para manuteno e reproduo da
fora de trabalho. O Estado no capitalismo monopolista sofreu uma ampliao de
suas funes. Segundo Netto:

(...) a interveno estatal incide na organizao e na dinmica econmicas desde dentro, e de
forma contnua e sistemtica. Mais exatamente, no capitalismo monopolista, as funes
polticas do Estado imbricam-se organicamente com as suas funes econmicas.
15


O autor ainda ressalta as vrias funes diretas e indiretas que o Estado assume:

O elenco de suas funes econmicas diretas largussimo. Possuem especial relevo a sua
insero como empresrio nos setores bsicos no rentveis (nomeadamente aqueles que
fornecem aos monoplios, a baixo custo, energia e matrias-primas fundamentais), a
assuno do controle de empresas capitalistas em dificuldades (trata-se, aqui, da
socializao das perdas, a que freqentemente se segue, quando superadas as dificuldades,
a reprivatizao), a entrega aos monoplios de complexos construdos com fundos pblicos,
os subsdios imediatos aos monoplios e a garantia explcita de lucro pelo Estado. As
indiretas no so menos significativas; as mais importantes esto relacionadas s
encomendas/compras do Estado aos grupos monopolistas, assegurando aos capitais
excedentes possibilidades de valorizao; no se esgotam a, no entanto recordem-se os
subsdios indiretos, a preparao institucional da fora de trabalho requerida pelos
monoplios e, com salincia peculiar, os gastos com investigao e pesquisa. A interveno
estatal macroscpica em funo dos monoplios mais expressiva, contudo, no terreno
estratgico, onde se fundem atribuies diretas e indiretas do Estado: trata-se das linhas da
direo do desenvolvimento, atravs de planos e projetos de mdio e longo prazos; aqui,
sinalizando investimentos e objetivos, o Estado atua como um instrumento de organizao da
economia, operando notadamente como um administrador dos ciclos de crise.
16
(grifo
nosso)

Em razo dessa perspectiva de o Estado administra de acordo como os interesses

14
BONDUKI, Nabil.Origens da habitao social no Brasil. So Paulo: Estao Liberdade: FAPESP,
1998, p.43.
15
NETTO, Jos Paulo. Capitalismo Monopolista e Servio Social. So Paulo: Cortez, 2005, p.25.
16
NETTO, 2005:26.
43
das classes dominantes, que intervm nas seqelas da questo social, mediante
polticas sociais, procurando atender e administrar as demandas oriundas da classe
trabalhadora, ou seja, opera no sentido de possibilitar condies necessrias
acumulao e valorizao do capital monopolista.

Assim, a partir da dcada de 1960 ocorre um crescimento da indstria
automobilstica, da construo naval, da mecnica pesada, do cimento, do papel e
celulose, aumentando a capacidade de produo siderrgica. Ao final da dcada de
1970, temos no pas a maior estrutura produtiva, com alto padro de complexidade e
estruturao da Amrica Latina. Esse processo de crescimento industrial interfere de
tal forma, modificando contundentemente o modelo urbano, contribuindo para uma
maior concentrao de renda e um aumento na explorao do trabalho.

O Estado brasileiro assume o programa de financiamento de infra-estrutura para
instalao do parque industrial, em detrimento do atendimento das necessidades da
reproduo da fora de trabalho.

As cidades se constituem em importantes mecanismos de reproduo e acumulao
do capital, considerando que a forma de apropriao dessa cidade pelos seus
moradores ocorre de maneira diferenciada. A cidade que deveria ser o lugar, por
excelncia, de materializao de direitos coletivos, v esses direitos transformarem-
se em mercadorias, s quais uma parcela considervel da populao no tem
acesso. Vieira aponta uma das conseqncias da fase neoliberal do capitalismo que
:

(...) a transformao dos servios sociais que eram direitos sociais e representavam e
asseguravam as mnimas condies de vida para as pessoas. Tais direitos transformaram-se
em mercadorias, em servios vendidos no mercado.
17


Enfatizamos que a problemtica habitacional est relacionada s questes de ordem
econmica, social e poltica. Entender a habitao como uma poltica social

17
VIEIRA, Evaldo. Os direitos e a poltica social. So Paulo: Cortez. 2004, p.107.
44
demanda compreender que esse problema envolve vrios agentes, investimentos
pblicos, e que o preo da terra urbana constitui fator fundamental para a produo
de moradias para os trabalhadores. A moradia popular sempre foi tratada como uma
mercadoria de difcil acesso para os trabalhadores, pois est relacionada as suas
precrias condies salariais.

Devemos ainda considerar que a moradia subsidiada foi sempre uma reivindicao
dos trabalhadores, embora tenha recebido ateno diferenciada do Estado brasileiro
dependendo da conjuntura econmica, social e poltica. O no atendimento do
subsdio moradia por parte do Estado leva os trabalhadores a buscar solues, na
maioria das vezes precrias, como, por exemplo, as ocupaes em reas de risco, a
autoconstruo de moradias inadequadas, predominando a formao de favelas e
loteamentos irregulares.
45
2.2 A POLTICA HABITACIONAL BRASILEIRA

A poltica habitacional no pas tem uma trajetria marcada por mudanas na
concepo e no modelo de interveno do poder pblico, como podemos verificar a
seguir.

At os anos de 1930, as solues para o problema habitacional eram conduzidas
exclusivamente pela iniciativa privada, que produzia para atender uma demanda
crescente de trabalhadores que se deslocavam no processo de imigrao e
migrao. Essas moradias, como vimos anteriormente, eram em forma de cortios,
destinadas para aluguel, e as vilas operrias promovidas pela indstria consistiam
em alternativas construdas para classe trabalhadora.

A forma como era tratada a questo da moradia sofre mudanas provenientes de
vrios fatores: primeiro, aos problemas de sade decorrentes tanto de moradias
insalubres, como da falta de saneamento bsico, para atender essa populao que
residia prximo ao local de trabalho. A classe dominante, detentora do capital tinha
medo da propagao de doenas infecto-contagiosas. Segundo, a intensificao do
modelo de industrializao que se modernizava, trazendo necessidade de novas
instalaes das indstrias nas reas melhor servidas por servios e infra-estrutura,
faz com que muitos cortios sejam demolidos para dar espao a rodovias, ferrovias,
fbricas. As empresas deixaram de construir as vilas operrias, porque
necessitavam investir seu capital na produo, transferindo para o trabalhador o
custo de sua moradia. Essas mudanas interferem na forma de urbanizao da
cidade, passando dos aluguis nos cortios, das vilas operrias para a periferizao
da cidade.

A partir de 1930, a questo da moradia assume papel preponderante na agenda do
Estado brasileiro e dos empresrios, pois era fundamental alterar o modelo de
produo e proviso de moradia para o desenvolvimento da indstria. O custo com
da moradia influa nos salrios, no modo de vida e na formao ideolgica das
46
classes trabalhadoras. Com o agravamento da questo habitacional devido ao
modelo de desenvolvimento econmico adotado, a reduo da produo de
moradias pelo setor privado e os altos custos dos terrenos em regies perifricas
contribuem para o crescimento das favelas, que comearam a ser vistas como foco
de resistncia dos trabalhadores. As favelas tornaram-se um elemento estrutural da
cidade, criando impacto no espao urbano, levando o Estado a intervir na moradia
popular, instituindo um programa de remoo.

Nos anos 30, a poltica para habitao se deu por meio da criao das Carteiras
Prediais, dos Institutos de Aposentadoria e Penses, incutindo no trabalhador o
iderio de proprietrio de um bem: a casa prpria. Essa poltica no conseguiu
atender o crescimento da demanda, porque grande parte dos recursos foi para
atender faixas de renda alta e aos grupos da estrutura corporativa dos Institutos.

Os governos populistas, que tm inicio a partir do fim da ditadura do governo de
Vargas perdurando at 1964, apostam na idia de que a sua poltica habitacional
garantiria os interesses da indstria, controlaria as presses sobre o salrio e
reafirmaria seus compromissos com o trabalhador, difundindo que o Estado estava
promovendo a distribuio da riqueza produzida pelo desenvolvimento econmico.
Os trabalhadores deixariam de ser uma ameaa ordem capitalista instituda, em
contraposio s idias socialistas e comunistas. Segundo Vieira (...) a partir de
1930, o governo brasileiro exerceu seu forte domnio no somente no mbito da
poltica econmica, como tambm no campo da poltica social, alargando cada vez
mais seus recursos para operar nestas reas.
18
A interveno do poder pblico
nesse momento demonstrava a possibilidade de formular uma poltica habitacional
para o pas.

No perodo compreendido entre os anos de 1946 e 1960, a poltica habitacional
sofre processos de descontinuidade, demonstrando seu carter contraditrio,
influenciada pela poltica econmica baseada no liberalismo econmico, onde o
Estado no intervm na economia, mas controla e reprime o trabalhador. Assim, a

18
VIEIRA, Evaldo. Estado e Misria Social no Brasil: de Getlio a Geisel. So Paulo: Cortez, 1987, p.12.
47
sucessiva interveno estatal para atender as reivindicaes por moradia torna-se
ineficaz.

Em 1946, no governo Dutra, foi criado o primeiro rgo de mbito nacional para
gesto da poltica de habitao social, a Fundao da Casa Popular (FCP). Este
rgo nasceu mutilado, pois na sua aprovao foi retirado elementos primordiais
para o desenvolvimento de uma poltica, a exemplo: as fontes permanentes de
recursos para o financiamento de moradias, o prazo de resgate dos emprstimos era
superior a 30 anos. Visava articular a poltica urbana com a poltica de moradia e a
centralizao da poltica habitacional. Mas durante sua existncia desenvolveu
aes de carter clientelista, populista, pontuais, tendo pouco poder e recursos para
desenvolver a poltica de habitao. Posteriormente houve a tentativa de transformar
a FCP em banco hipotecrio, porque como banco a poltica habitacional poderia
tornar-se auto-sustentvel, mas esta idia no foi adiante e a construo de moradia
continuou dependendo dos institutos de penso e aposentadoria.

Com a intensa urbanizao nas dcadas de 1950, 1960 at 1970, o cenrio da
cidade sofre grandes transformaes, com ampliaes das reas centrais, aberturas
de grandes avenidas, construes de edifcios, paralelamente vai haver a falta de
moradias para os trabalhadores. Estes no acessam ao mercado formal de moradia,
e passaram a morar em favelas ou em loteamentos na periferia da cidade, longe dos
servios bsicos e do trabalho.

Em 1956 criado mais um rgo, o Servio Especial de Recuperao de Favelas e
Habitaes Anti-Higinicas (SERFHA), no governo de Juscelino,
com o objetivo de urbanizar as favelas, ampliando sua poltica junto aos cortios.
A FCP e o SERFHA desde a sua criao at sua extino no deu conta da poltica
urbana / habitao, uma vez que o processo de urbanizao exigia polticas sociais
que atendessem demanda que estava chegando metrpole. A poltica adotada
pelo Estado foi a de no assumir o controle sobre a produo do espao urbano,
ignorando a expanso dos loteamentos perifricos, irregulares, precrios. Outros
mecanismos dessa poltica o no-financiamento, atravs de subsdios aos
48
trabalhadores para construo de sua moradia, passando estes a construrem sua
casa por autoconstruo, ou seja, sem orientao tcnica e sem financiamento, pois
o oramento pblico destinado habitao sofre conteno. Enquanto isso, o
oramento pblico para construo do parque industrial era incentivado.

Nesse cenrio, as polticas sociais ocuparam o segundo plano na agenda dos
governantes. O processo de industrializao no pas era intensificado com grandes
investimentos do capital estrangeiro, e investimentos pblicos subsidiando o capital
estrangeiro e nacional, atravs das obras de infra-estrutura para implantao das
indstrias estrangeiras e nacional.

A criao de um banco da habitao retorna cena poltica no governo de Jnio
Quadros. Nesse perodo, as bandeiras por reformas nas polticas sociais ganharam
corpo empolgando setores mais amplos das camadas populares. Esse governo
construiu documento propondo a criao do Instituto Brasileiro de Habitao (IBH) e
realizou emprstimo junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) na
ordem de 80 milhes de dlares. A meta era a construo de 100 mil casas;
planejou a construo de conjuntos habitacionais simples, de cho de concreto, sem
revestimento, sem portas internas. Mas essas metas propostas pelo governo no
foram cumpridas.

No plano trienal do governo Goulart a poltica habitacional volta a ser contemplada,
com investimento previsto para formao de capital fixo, destinando 12,4% do total
de 373 bilhes de cruzeiros orado para a construo de residncias. Em 1963, o
governo props ao Congresso uma reforma urbana, ou seja, uma legislao que
regulasse o desordenado crescimento urbano e que facilitasse o acesso da classe
trabalhadora moradia. Segundo Vieira,

(...) a poltica social dos dois governos se reduziu a uma srie de decises dominantemente
setoriais, particularizando a ao pblica na Educao, na Sade Pblica, na Habitao
Popular, na Previdncia e na Assistncia Social. No houve alterao de essncia na poltica
49
social, onde, ao contrrio, predominaram o urgente e o atenuante.
19


O modelo da poltica habitacional implementado a partir de 1964 tinha que enfrentar
o problema do crescimento populacional urbano e o problema do baixo poder
aquisitivo dos trabalhadores. Os idelogos dessa poltica necessitavam de
legitimao social junto populao, dessa forma, vislumbraram que na construo
da poltica habitacional, quando o trabalhador tornasse proprietrio de sua casa, no
iria perturbar a ordem estabelecida e nem depredar a propriedade de outrem. Alm
de gerar novos empregos dinamizando os setores da indstria de material de
construo e da construo civil.

O governo militar expressa essa poltica na Lei 4.380/64, que institua o Plano
Nacional de Habitao, Banco Nacional de Habitao - BNH e Servio Federal de
Habitao e Urbanismo. O Banco Nacional de Habitao - BNH, rgo central da
poltica de habitao e saneamento, baseava-se na gesto de uma poltica
centralizada, sua receita provinha de 1% da folha de pagamento dos salrios de
todos os empregados com regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), da
aquisio de letras imobilirias, de dotaes oramentrias e doao de terrenos
pela Unio. Os dirigentes do regime militar optaram pela construo de grandes
conjuntos habitacionais, construdos distantes e sem infra-estrutura, com programas
de remoes de favelas. O BNH foi criado para atender prioritariamente populao
de renda mais baixa, mas propunha correo monetria dos contratos de interesse
social, mostrando assim sua contradio uma vez que se vivenciava um contexto de
arrocho salarial e um crescimento do exrcito de reserva. De cunho autoritrio e
excludente, quando do no-atendimento a uma grande parcela dos trabalhadores,
que no dispunha de renda mnima para garantir o pagamento do financiamento.

Em 1966 foi criado Fundo Garantia de Tempo de Servio (FGTS), que estabeleceu a
constituio de um fundo, administrado pelo BNH, com arrecadao compulsria
mensal, atravs da folha de pagamento, de 8% das remuneraes pagas aos
empregados. Em contrapartida pelo uso do fundo no financiamento da construo

19
VIEIRA, 1987, p.184.
50
civil, sobre a conta do trabalhador seriam acrescidos juros e correo monetria.
Nesse perodo, foi implantado tambm o Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo (SBPE), rgo que tinha como objetivo a captao de recursos junto a
cadernetas de poupana e venda de letras imobilirias. Estas duas formas de
arrecadao trazem momentaneamente um aquecimento para o BNH. Durante sua
existncia como rgo responsvel pela poltica habitacional, vrios problemas
foram apontados e mudanas foram realizadas, sem trazer resultados significativos,
pois o balano final da atuao do banco durante o regime militar de financiamento
de 4,3 milhes de moradias, nmero inferior ao dficit habitacional diagnosticado em
1964, que era de 7 milhes, pelo ento governo de Castelo Branco. Entretanto, este
no conseguiu superar a crise do Sistema Financeiro de Habitao - SFH, que
acabou extinto em 1986.

Segundo Bonduki, este modelo de poltica econmica do regime militar estava
centrado na idia que ele denomina central-desenvolvimentista. Adotou o autor
esta denominao, por apresentar um conjunto de caractersticas que deixaram
marcas importantes na estrutura institucional e na concepo da poltica de
habitao no pas, assim definidas:

(...) autoritarismo na concepo das polticas e nas intervenes; centralizao da gesto e
ausncia de participao - a qualquer nvel dos usurios e da sociedade em geral;
desrespeito ao meio ambiente e ao patrimnio cultural numa lgica em que predominou o
mito da modernidade; priorizao do transporte individual; preferncia pelas grandes obras,
muitas vezes canalizando recursos pblicos para empreiteiras e, finalmente, priorizao, nos
financiamentos habitacionais, para os setores de renda mdia.
20


Durante todo o perodo da ditadura militar (1964-1985), o quadro da poltica
habitacional foi marcado por medidas que visavam legitimao do governo militar.
Inicialmente a diretriz dessa poltica apontava para o atendimento s classes
trabalhadoras, mudando de foco em razo da necessidade de atendimento classe
mdia e alta, visto que as exigncias dos programas para acessar a moradia s
beneficiavam estas duas classes. Os programas de remoes de favelas desse
governo so vistos como represso poltica, pois as favelas eram vistas pelos

20
BONDUKI, 1998, p.319
51
militares como foco de resistncia, de rebeldia.

Os reflexos econmicos dessa poltica habitacional nos programas de habitao,
nas atividades econmicas geraram a criao de novos empregos na rea da
construo civil, possibilitando a expanso da mo-de-obra e, conseqentemente, a
ampliao do consumo. Mas as polticas sociais implantadas durante o regime militar
contriburam muito pouco para a expanso de benefcios e servios, no alterando o
quadro de desigualdades socioeconmicas, mais reforando o processo fortemente
concentrador da distribuio de renda e a perpetuao de prticas polticas
atrasadas e conservadoras. Soares afirma que as polticas sociais (..) no perodo
compreendido de 1964 a meados da dcada de 70 sofreu transformaes radicais
no seu arcabouo institucional e financeiro (...).
21


Segundo ainda sua anlise, essas polticas sociais tomam como base os seguintes
princpios: (...) 1. extrema centralizao poltica e financeira no nvel federal das aes sociais do
governo; 2. fragmentao institucional; 3.excluso da participao social e poltica da populao nos
processos decisrios; 4. autofinanciamento do investimento social; 5.privatizao.
22

Ao final desse perodo da ditadura militar, inicialmente duas questes vo interferir
no formato das polticas sociais da dcada de 1980: o aprofundamento da crise
econmica, incidindo sobre o financiamento e o gasto social; e o reordenamento das
polticas sociais, no processo de transio democrtica com a organizao de vrios
movimentos sociais, combatendo a poltica econmica desenvolvida e reivindicando
direitos: sade, educao, transporte, emprego, salrios; e o direito moradia. Os
movimentos ligados questo urbana, voltam cena poltica reivindicando o direito
moradia, sendo esta a principal bandeira de luta desse movimento, que tem
grande aceitao da populao residente em favelas, palafitas e assentamentos
subnormais que cresceram muito durante esse quadro de crise econmica, social e
poltica do pas.


21
SOARES. Laura Tavares Ribeiro, Ajuste neoliberal e desajuste social na Amrica Latina.
Petrpolis, RJ: Editora Vozes, 2001, p.209.

22
Ibid. p.209.



52
Na dcada de 1980, o pas passa por um quadro de crise estrutural e histrica que
configura o esgotamento do modelo do Estado Desenvolvimentista
23
e a crise
financeira do Estado decorrente do processo de endividamento interno e externo. A
poltica econmica adotada no perodo de 1980 de cunho recessivo com cortes
nos gastos sociais, de determinaes externas, recomendadas pelo Banco Mundial
e Fundo Monetrio Internacional. Outro aspecto nesse perodo a ocorrncia de
grandes mobilizaes das classes trabalhadoras, no sentido da retomada de sua
presena no cenrio poltico do pas e de suas aes interferirem na agenda poltica,
a exemplo da Constituinte de 1988 que foi um processo de disputa de projetos
antagnicos, de mobilizao e organizao do movimento operrio e popular, que
apresentou vrias emendas. O texto constitucional expressa esta disputa pela
hegemonia, pois manteve traos conservadores e formulou avanos, principalmente
no capitulo referente aos direitos sociais. No momento dessa crise econmica e
poltica ocorre um avano do movimento sindical e popular.

No Brasil, a estrutura industrial montada no perodo do crescimento econmico
apresentava sinais de esgotamento, o mercado de trabalho na indstria sofreu
reduo com fechamento de postos de trabalho. Os processos de trabalho que tm
incio induzem flexibilizao e precarizao da estrutura ocupacional, produzindo
um contingente cada vez maior de trabalhadores no mercado informal, com total
ausncia de proteo social.

Esses fatores estruturais, econmicos e polticos so responsveis pelo
agravamento das questes sociais, e pela reduo nos gastos sociais gerando a
idia de enxugamento do Estado. Nesse contexto, h tambm uma tendncia
apontada de reduo do ritmo do crescimento urbano, embora j tivesse havendo
concentrao progressiva da populao nas metrpoles.

O BNH criado (1964) como gestor da poltica habitacional, ao longo dos anos
transformou-se em um banco financiador da poltica habitacional, e, ainda que no

23
Sobre Estado desenvolvimentista, v Soares em Ajuste neoliberal e desajuste social na Amrica
Latina, obra j citada nesta dissertao.
53
atendesse demanda de interesse social, delegou responsabilidade para a
execuo dessa poltica habitacional iniciativa privada, consolidando o modelo
baseado na lucratividade.

Com o Sistema Financeiro de Habitao tambm no foi diferente. Sua poltica no
garantiu a redistribuio de bens como preconizava, pois os critrios de
atendimento, juros, forma de pagamentos, entre outros critrios adotados, no
permitiram o acesso das famlias com poder aquisitivo de zero a trs salrios
mnimos moradia. Esse rgo passou a apoiar a iniciativa privada atravs de
financiamento para a construo civil, com grandes investimentos para moradia da
classe mdia e alta, que garantisse lucratividade.

A poltica habitacional da chamada Nova Republica (1985/ 1989) parte do
diagnstico acima apresentado, concluindo que a poltica desenvolvida
anteriormente pelo Estado tinha proporcionado um distanciamento entre seus
objetivos iniciais de atendimento populao de baixa renda e um sistema de auto-
sustentao financeiro falido. Nesse sentido, foram propostas reformulaes no
SFH e no BNH e a criao do Ministrio do Desenvolvimento Urbano para coordenar
a poltica habitacional e de saneamento.

Nesse perodo acima referido foi marcado por vrios programas habitacionais que
propem a permanncia das famlias em reas ocupadas atravs da urbanizao
das favelas, com participao popular; a erradicao das submoradias, sendo tais
programas direcionados para a populao de baixa renda. A poltica habitacional
que era anunciada como resgate da dvida social com a populao, mais uma vez se
mostrou incapaz de produzir moradias para a classe trabalhadora.

A crise do Sistema Financeiro de Habitao - SFH e a extino do Banco Nacional
de Habitao - BNH criaram um perodo de instabilidade na poltica habitacional,
tanto pela fragmentao institucional e a reduo significativa dos recursos
disponibilizados para investimento na rea, quanto pela andana da pasta
54
responsvel pela poltica de habitao pelos vrios ministrios, desde 1985.

Todo esse perodo de fim de regime militar marcado do ponto de vista econmico,
inicialmente pela recesso, aumento de inflao, crise da dvida externa e,
posteriormente, por uma poltica de crescimento econmico associado inflao,
traada nos vrios planos econmicos de estabilizao de linhas ortodoxa ou
heterodoxa.

Esses fatores da crise da poltica econmica da Nova Repblica tm conseqncias
diretas na populao brasileira, com uma crescente onda de pauperizao,
visualizada nas mudanas no mercado de trabalho com o crescimento do trabalho
informal, a terceirizao de servios industriais, o aumento da participao das
mulheres no trabalho em ocupaes de baixa qualificao. A perda do
assalariamento e a reduo automtica de trabalhadores vinculados Previdncia
Social, e, conseqentemente, a reduo de sindicalizao. No caso da habitao, a
falncia desse modelo econmico e da poltica econmica da ditadura militar
contriburam para o grande crescimento das favelas, dos loteamentos clandestinos,
o que denunciava a ausncia de uma poltica habitacional voltada para a populao
de baixa renda.

A partir do final dos anos 70 ocorrem enormes avanos organizativos e polticos dos
trabalhadores brasileiros, como as grandes mobilizaes pela Anistia, o Movimento
contra a Carestia, Movimento dos Desempregados, as greves do ABC, reconstruo
da Unio Nacional dos Estudantes (UNE), a criao da Central nica dos
Trabalhadores (CUT), Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST) e a
criao ou legalizao dos partidos de esquerda.

Vieira escreve que no perodo de redemocratizao do pas,

(...) os movimentos de base, de natureza civil, formados por associaes de moradores de
bairro, sociedades de amigos de bairro, associao de favelados e de outro tipo, lutaram por
melhores condies de vida. A populao precisava de habitao, de rede de esgotos e de
55
gua, de escolas, de coleta de lixo, de limpeza de ruas, de iluminao, de asfaltamento e de
creches (...)
24
.

O processo de redemocratizao contribuiu para a renovao de novos atores
sociais, impulsionando o reaparecimento do movimento organizado de moradia,
articulando a construo deste com base nacional. Algumas das suas principais
reivindicaes, como: a posse da terra, a urbanizao das reas ocupadas,
contrariando a remoo das favelas, foram apresentadas sociedade e aos
governantes, atravs de passeatas, documentos reivindicativos e de novas
ocupaes em reas pblicas e particulares. O objetivo era reivindicar proporcionar
moradias para os trabalhadores e suas famlias, para um futuro atendimento pelo
Estado.

Este e outros fatores j citados anteriormente contriburam para o crescimento de
reas ocupadas por famlias dos trabalhadores.

, nesse contexto de democratizao e de organizao do movimento nacional de
reforma urbana, que o tema da reforma urbana retomado com uma articulao
popular, envolvendo setores da sociedade brasileira como os movimentos sociais e
profissionais que trabalhavam com a questo urbana. Em 1985, criado o
Movimento Nacional da Reforma Urbana-MNRU, com o objetivo de intervir na
reformulao da Constituio Brasileira, propondo princpios para a construo de
uma poltica urbana e habitacional comprometida com a democratizao da gesto,
garantindo a eqidade e justia social.

Como resultado dessa mobilizao, a Constituio Federal de 1988 pela primeira
vez instituiu um captulo especfico, ttulo VII, captulo II, artigos. 182 e 183,
referentes poltica urbana, os quais definem trs eixos fundamentais para nortear
essa poltica, que so: a funo social da propriedade e da cidade, que significa o
uso socialmente justo e equilibrado do espao urbano; a gesto democrtica da
cidade significa o controle e a participao da sociedade de forma direta e

24
Vieira, Evaldo. Brasil: do golpe de 1964 redemocratizao. In: Viagem incompleta. A experincia
brasileira (1500-2000): a grande transao. So Paulo: Editora SENAC, 2000, p.210.
56
representativa, fortalecimento e autonomia das organizaes populares e
administraes pblicas; e o direito cidade e cidadania; afirma o direito de
acesso aos bens e servios que garantam condies de vida urbana, mas tambm
como direito dos cidados informao e participao poltica na produo dos
destinos da cidade. Aqui, no momento de intervir politicamente e organizadamente,
os segmentos populares atuaram como sujeitos coletivos, passando a ser atores
ativos no processo de construo da poltica de habitao de interesse social.

Posteriormente, foi constitudo o Frum Nacional da Reforma Urbana, que tem na
sua composio diferentes movimentos sociais, associaes, sindicatos,
organizaes no-governamentais, com o objetivo de construo de uma agenda de
luta unificada, inserindo diversas formas de iniciativas populares.

Assim, o Movimento Nacional de Reforma Urbana com a inteno de enfretamento
das polticas habitacionais produzidas pelo Estado, caracterizadas pela
desarticulao institucional, tenta traduzir para o plano institucional uma poltica de
habitao construda a partir dos movimentos populares, atravs da emenda popular
de reforma urbana, que procura articular trs aspectos bsicos: o acesso a posse da
terra; a necessidade de instrumentos que democratizassem o uso do solo urbano e
as formas de gesto democrtica da cidade. Esses princpios j esto em parte
incorporados na Constituio Federal de 1988.

Esta Constituio redefiniu as competncias das esferas federativas, o que contribui
para o processo de descentralizao Essas alteraes fazem os municpios
assumirem uma co-responsabilidade, possibilitando o aparecimento de experincias
que traduzem modificaes profundas na poltica habitacional e na forma de
ocupao da terra, com grande participao das comunidades.

A aprovao do captulo II, ttulo VII da Constituio Federal de 1988, no que tange
ao contedo da poltica urbana foi marcada por embates e presses, entre o
Movimento Nacional pela Reforma Urbana versus os segmentos da sociedade
57
comprometidos com o capital imobilirio. Ocorreram avanos, mas a lei aprovada
dependia de regulamentao.

Em 2001, o governo federal aprova 11 anos depois o Estatuto da Cidade - Lei
10.257/01, que regulamenta os instrumentos urbansticos, tornando obrigatria a
construo de Planos Diretores que incorporem os princpios constitucionais em
municpios com mais de 20.000 habitantes.

O Movimento Nacional de Moradia, atravs do Frum de Reforma Urbana
encaminha uma proposta de projeto de lei de iniciativa popular (1992), subscrito por
1 milho de eleitores, ao Congresso Nacional para criao do Fundo Nacional para
Moradia, que diante de muitas presses realizadas pelos movimentos transformou-
se no Projeto de Lei 2710/92. Este projeto aponta na perspectiva de se contrapor ao
projeto neoliberal que se articulava num desmonte ao fundo pblico, caminhando
para a privatizao das polticas sociais. Esse fundo pblico acima prev a criao
de fundos estaduais e municipais, a criao dos Conselhos da Cidade nos trs
nveis de governo, e que estes sejam espaos democrticos de discusso e
proposio da poltica de habitao. Estabelece ainda a construo de planos de
habitao como forma de explicitar a poltica de habitao e de acessar os recursos
dos fundos, como tambm as Conferncias da Cidade.

Nos anos 1990 o cenrio brasileiro caracterizado pelas conseqncias da
reestruturao produtiva, desmonte do parque industrial, precarizao das relaes
de trabalho, desemprego, fracassos dos sucessivos planos econmicos que visavam
combater a inflao, cortes nos gastos pblicos, pelo programa de privatizaes,
abertura unilateral do mercado brasileiro e a reduo das tarifas aduaneiras. Behring
ressalta que esse cenrio construdo na dcada anterior, de 1980, mas
consolidou-se precisamente em 1989, quando da realizao do seminrio que
culmina com o conhecido conjunto de aes para Amrica Latina, denominado
Consenso de Washington.

58
Nesse contexto, o governo Collor tenta seguir o acordado com mais um plano
econmico de combate infrao, mas sem sustentao; fez uma reforma
administrativa sem precedentes com desmonte de vrios rgos pblicos;
proporcionou reformas no Estado orientando suas aes para o mercado, fazendo
parte da chamada modernizao. Para a poltica de habitao foi formulado o Plano
de Ao Imediata para Habitao (PAIH), sem nenhum impacto na problemtica
habitacional. O principal recurso financiador FGTS- da poltica de habitao foi
dilapidado, resultando mais uma vez o descaso com a poltica habitacional.

A questo social nesse governo foi de cunho clientelista, no caso especfico da
poltica de habitao no ocorreu nenhum avano.

No governo Itamar houve um compromisso com a destinao de recursos para a
concluso de obras, lanou os programas: Habitar Brasil e Morar Municpio, cujos
recursos seriam oriundos do Oramento e do Imposto Provisrio sobre
Movimentaes Financeiras-IPMF.

No governo Fernando Henrique Cardoso as reformas do Estado tambm se
articulam com o processo de mundializao do capital, com a mediao dos
interesses da elite econmico-financeira brasileira e do poder do prprio Estado.

O Plano Real (1994) que tinha como meta a estabilizao financeira do pas,
abaixando a inflao, o que significaria a retomada do desenvolvimento e a insero
do pas na economia internacional, garantia de acesso ao primeiro mundo. Em
torno dessa proposta foi realizada uma aliana de classes, com grande apoio da
mdia, que levou vitria eleitoral de centro-direita, com o objetivo exclusivo de
concretizar o acordo firmado internacionalmente, como j citado anteriormente o
Consenso de Washington - que tinha como soluo reformas neoliberais
apresentadas como propostas modernizadoras, contra o anacronismo das estruturas
econmicas e polticas do pas.

59
A relao deste governo com os movimentos sociais organizados tinha como iderio
o combate direto aos sindicatos, aos movimentos sociais, atravs do no-
atendimento das reivindicaes dos trabalhadores, e uma campanha de
desmoralizao dos servidores pblicos. Segundo Oliveira, no governo de FHC a
ttica utilizada para enfrentar os sindicatos e movimentos foi o de desmoralizao
da fala, do discurso (...) e atravs dela a destruio da poltica, a fabricao de um
consenso imposto, ao modo das ditaduras.
25


No governo de Fernando Henrique Cardoso, a poltica de habitao no teve
diretrizes nacionais, a Secretaria Nacional de Habitao foi subordinada ao
Ministrio de Planejamento e Oramento. Posteriormente foi criado um outro rgo,
a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, vinculado Presidncia da
Republica, que se responsabilizou pelas instituies ligadas poltica habitacional
at 2003. Nesse governo, foi criado o Conselho Nacional de Poltica Urbana que no
chegou a ser implantado por total falta de interesse.

Como j exposto anteriormente, foi neste governo aprovado o principal instrumento
de regulao urbana, o Estatuto da Cidade, que traduz no seu contedo o
reconhecimento da funo social da cidade e da propriedade imobiliria, oferecendo
oportunidades para os governos locais, passando a combater a espoliao urbana
atravs dos instrumentos contidos nessa legislao. O Plano Diretor o instrumento
bsico da poltica urbana e habitacional, que deve garantir a todos os moradores do
municpio um lugar adequado para viver com dignidade, com acesso moradia,
saneamento, transporte, trnsito seguro e servios urbanos, devendo envolver na
discusso todos os segmentos da sociedade.

Essa instabilidade e a falta de planos e programas de moradia popular nesses
governos revelam o compromisso com outras prioridades, isto , com as classes
dominantes externa e interna, ligadas principalmente ao capital financeiro e ao
pagamento da dvida externa. Como exemplo cabal desse cenrio, foi criado em

25
OLIVEIRA, Francisco de. Os sentidos da democracia: Polticas do dissenso e Hegemonia Global.
Petrpolis: RJ, 2000, p.80.
60
1995 o Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema
Financeiro (PROER), para atendimento a bancos privados, atravs de recursos
pblicos.

Este projeto neoliberal implantado no pas prope ainda o encolhimento do setor
pblico e a ampliao do privado, justificando a necessidade de corte nos gastos
sociais, da realizao de reformas sociais, chamando a sociedade civil para assumir
acordos de cooperao, de solidariedade, atravs do voluntariado e de organizaes
no-governamentais, que visem ao atendimento das necessidades dos excludos.

Essa a lgica de como deve se comportar o Estado no modelo neoliberal, segundo
a qual se decreta a falncia do Estado, visto como incapaz de formular poltica
macroeconmica e identifica a necessidade do equilbrio das finanas pblicas como
indispensvel ao combate inflao. A necessidade de reduo de gastos pblicos,
os servios sociais so transformados em mercadoria e o trabalhador em mero
consumidor, temos aqui o Estado Mnimo.

O ex-embaixador do Brasil Paulo Nogueira Batista escreveu um texto onde
apresenta uma radiografia da articulao feita em 1989, denominada Consenso de
Washington onde faz uma analise da proposta de Estado mnimo proposto no
documento:

Fala-se em emagrecer o Estado para torn-lo mais eficiente. Mas o que parece se pretender,
na verdade, reduzi-lo a nveis to nfimos que desorganizariam a mquina estatal e podem
comprometer at a sua misso clssica de provedor de segurana contra ameaas internas
ordem pblica ou externas integralidade territorial.
26


A tendncia dessa poltica neoliberal a prevalncia da lgica do mercado sobre
interesses do capital internacional, seguindo as imposies dos vrios acordos
firmados com o Fundo Monetrio Internacional-FMI, o que implica reduo de gastos
com a poltica social e a flexibilizao de direitos conquistados. A conseqncia

26
BATISTA, Paulo Nogueira. O Consenso de Washington: A viso neoliberal dos problemas latino-
americanos. So Paulo: Grfica e Editora Peres Ltda, 1994, p.29.
61
dessa poltica econmica e social a inacessibilidade desses servios pela classe
trabalhadora, empobrecida devido ao aumento do desemprego, privatizao dos
servios e a perda da capacidade de empregabilidade.

Dentro desse quadro de mudanas estruturais, aconteceram profundas
transformaes nas condies e na dinmica das classes trabalhadoras, nas suas
organizaes sindicais e nos movimentos sociais, que vinham se fortalecendo no
perodo anterior.

Em 2003 a poltica econmica de conteno dos gastos pblicos continua em vigor,
essa poltica, alm de reduzir a capacidade de o Estado investir, um instrumento
de concentrao de renda. O Brasil apresenta grandes desigualdades do ponto de
vista regional, da renda, do acesso a terra, s polticas sociais, aos bens
socialmente produzidos, esta uma divida social que mais aumenta. Segundo o
Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC), dados de 2004, esta divida estava
em torno de 7,2 trilhes, ou seja, quase 10 vezes a atual dvida financeira pblica.
27


A continuidade da poltica econmica desenvolvida por governos anteriores, no
governo Lula (2003), torna-se um cenrio preocupante com relao ao atendimento
dvida social para com os trabalhadores brasileiros. Como podemos diagnosticar
que as metas de inflao e de supervit primrio e a elevada taxa de juros indicam o
comprometimento da poltica econmica com a financeirizao da riqueza do pas e
a concentrao da renda.

Pochmann, em seu artigo Finanas contra o povo, publicado em novembro de
2005, escreve que Em 2004, a rea social gerou um supervit em suas contas que
permitiu financiar 56,5% do supervit total da contas pblicas.
28



27
Publicao do Instituto de Estudos Socioeconmicos. INESC. Junho/2005.
28
POCHMANN, Marcio. Finanas contra o povo. Revista Frum, So Paulo: Publisher Brasil, n. 32,
2005, p.13.
62
Com percebemos, desproporcional o montante de recurso que retorna aos
servios pblicos prestados e o que consumido com a rolagem e amortizao da
dvida pblica. Essa transferncia aprofunda a distribuio de renda do pas e
contribui para o aumento da dvida social, pois drena os recursos oramentrios que
deveriam ser investidos em polticas de combate s desigualdades e pobreza.
Esse dado mostra que fundamental exigir do poder pblico, atravs dos
movimentos sociais, a necessidade que os governantes faam uma inverso de
prioridades, pois cerca de 20 milhes de pessoas tm renda muito baixa, no tm
onde morar ou moram em condies precrias, no tm acesso a vrias polticas
sociais, reproduzindo historicamente uma fissura social e espacial.

Deve-se compreender que a poltica urbana uma poltica social, e que a
construo desta traz tona primeiramente o enfrentamento do direito propriedade
fundiria, altamente concentrada no Brasil. Segundo, que o ncleo dessa poltica
social est relacionado ao consumo de bens e servios coletivos, necessrios tanto
ao processo produtivo, como reproduo da fora de trabalho e da sociedade de
classes.

A poltica social consiste em estratgia governamental e normalmente se exibe em forma de
relaes jurdicas e polticas, no podendo se compreendida por si mesma. (...) a poltica
social uma maneira de expressar as relaes sociais, cujas razes se localizam no mundo
da produo. Portanto, os planos, os projetos, os programas, os documentos referentes em
certo momento educao, habitao popular, s condies de trabalho e de lazer,
sade pblica, Previdncia Social e at Assistncia Social no se colocam como
totalidades absolutas.
29


Em sua maioria as aes, os planos, os projetos e os programas desenvolvidos
nessa rea da poltica habitacional foram desarticulados, centralizados e
descontnuos, apresentando incapacidade de atender populao de baixa renda.

A anlise da poltica urbana e habitacional realizada pelo governo Lula constatou
que a ineficincia ou a ausncia de uma poltica urbana e de habitao, o dficit
habitacional quantitativo e qualitativo, a falta de subsdios para financiamento de

29
VIEIRA, 2004, p.142/143.
63
moradias, por mais de 20 anos, levaram a criao do Ministrio das Cidades, rgo
destinado gesto pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, responsvel
pelas polticas de habitao, saneamento e meio-ambiente, transporte e mobilidade
urbana, antiga reivindicao dos movimentos sociais que lutam por um espao de
interlocuo com o poder pblico, com o objetivo discutir e aprovar uma poltica de
desenvolvimento urbano para o Brasil, incorporando e articulando com as demais
polticas sociais.

Em 2003, o Ministrio das Cidades convocou a I Conferncia Nacional das Cidades,
que foram antecedidas de Conferncias Municipais e Estaduais. Estas conferncias
possibilitaram uma discusso nacional das polticas de habitao, saneamento e
meio ambiente, transporte e mobilidade urbana no sentido de fornecer diretrizes
para a construo de uma poltica nacional com a participao da sociedade. Nessa
Conferncia foi eleito o Conselho Nacional das Cidades que tem na sua composio
representantes governamentais, do movimento de moradia, agentes financeiros,
agentes imobilirios.

Outro importante instrumento criado recentemente foi a Lei 11.124, de 16/06/2005,
que teve como base o primeiro projeto de lei do Fundo Nacional para Moradia
Popular, que, por causa das grandes mobilizaes, recebeu uma emenda
substitutiva decorrente de vrios acordos entre o Governo Federal, Frum Nacional
de Reforma Urbana e a Comisso de Desenvolvimento Urbano da Cmara de
Deputados.

Essa Lei dispe sobre o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, Fundo
e o Conselho Gestor Nacional de Habitao de Interesse Social. O Sistema Nacional
de Habitao de Interesse Social, novo marco regulatrio da poltica de habitao,
divide-se em dois subsistemas. So eles: o Sistema Nacional de Mercado, sendo
composto por uma rede de agentes pblicos e privados de produo e de
financiamento imobilirio, e o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
SNHIS, que tem como meta articular as aes de promoo de moradia digna,
buscando garantir a ampliao dos recursos para a faixa de renda de 0 a 5 salrios
64
mnimos, e que tais recursos sejam de acesso de forma descentralizada, devendo
ainda estabelecer prioridades melhorando o planejamento para reduzir o dficit
habitacional, numa gesto nos trs nveis de governo,

Convm ainda ressaltar que toda abordagem sobre a questo urbana, o processo de
urbanizao e o modelo de desenvolvimento econmico, poltico e social do Brasil
torna-se fundamental para refletir sobre a Poltica Nacional de Habitao-PNH,
aprovada em 2004, que descreve inicialmente a concepo de desenvolvimento
urbano integrado: (...) habitao no se restringe casa, incorpora o direito infra-
estrutura, saneamento ambiental, mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e
servios urbanos e sociais, buscando garantir o direito cidade".
30


Essa compreenso da moradia e cidades integradas, do campo e cidade,
importante para estabelecer uma relao entre as polticas sociais que propiciem
uma efetiva descentralizao e democratizao da gesto, efetivando-se uma
verdadeira reforma urbana no pas. Nesse sentido, o direito cidade deve ser o eixo
articulador fundamental de qualquer poltica na rea de habitao.

A questo fundiria tambm aparece na Poltica Nacional de Habitao, do governo
Lula o que nos remete a pontuar que a regularizao do terreno imvel - um
direito bsico para a garantia de moradia com dignidade e qualidade de vida. A
poltica fundiria deve estar articulada com a poltica habitacional.

Anterior aprovao da poltica de habitao a situao do Brasil, no que se refere
moradia, entre 1991 e 2000 houve um aumento de 22,5% do nmero de favelas.
Enquanto os domiclios cresceram 1,01% em todo o pas, os domiclios em favelas
cresceram 4,18%
31
. Nesse perodo, a aplicao dos recursos sob gesto federal
estava fortalecendo a concentrao da renda no pas, pois a maior parte era dirigida
para as faixas de renda acima de 5 s.m, enquanto que 92% do dficit habitacional
est abaixo dessa faixa.

30
MINISTRIO DAS CIDADES. Poltica Nacional de Habitao. Braslia, 2004, p. 12
31
Conforme dados do IBGE.
65

Ressaltamos a importncia da aprovao da Poltica Nacional de Habitao em
2004 que trouxe uma mudana de paradigma que condiz com a linha de
pensamento que durante anos o movimento da reforma urbana defendeu e defende.

Mas, diante do exposto anteriormente sobre a poltica econmica de supervit
primrio, segundo o qual o governo passa a ter como objetivo arrecadar mais do que
gasta, visando fundamentalmente o pagamento da dvida externa. Essa poltica
econmica de orientao do FMI, adotada desde 1999 e de continuidade no governo
Lula, dificulta a mudana da situao da moradia anteriormente citada.

Segundo dados do Frum Brasil do Oramento (...) em 2004, o governo Lula se
comprometeu com uma meta de supervit de 4,5% do PIB, mais alta do que a
requerida pelo FMI (3,75%) e realizou um supervit de 4,61%.
32
Na medida em
que se prioriza o pagamento da dvida, tem deixado de investir em programas e
aes sociais essenciais para a populao. Mais ainda, segundo a mesma fonte, o
supervit previsto para 2005, das esferas federal, estadual e municipal, de R$ 82
bilhes. Esta poltica econmica incide sobre todo o oramento da Unio.

Os recentes cortes no oramento do Ministrio das Cidades, numa poltica de
contingenciamento de recursos na ordem de 7,9 bilhes, dados de 2004
(SIAFI/STN), com acmulo de gastos a ser realizado no ltimo ms do ano,
demonstrando que, do valor autorizado de 788.744,168, s foram gastos
489.399.562, isto significa que 62,05% do autorizado no foram gastos na poltica de
habitao. Estes dados indicam que, para efetivao de uma poltica habitacional
que seja consistente e constante, deve-se ter um percentual do oramento federal,
estadual e municipal destinado para essa poltica. Mesmo sabendo que os
percentuais do oramento destinado educao e sade tm cado ano a ano,
devido ao descumprimento da legislao por parte do governo, faz-se necessrio a
defesa desse percentual para habitao.

32
Frum Brasil do Oramento. Braslia. Ars Ventura Imagem & Comunicao, 2005, p.10.
66

Outros problemas constatados na poltica de habitao so em relao, primeiro, ao
papel do Estado nos subsdios moradia, verificando-se a incerteza quanto aos
recursos no onerosos para atender a essa demanda, o que dificulta a garantia do
princpio da universalizao do acesso moradia pelas famlias de baixa renda.

Segundo, no gerenciamento dos recursos do Fundo pela Caixa Econmica Federal,
rgo que tem ligao com o sistema financeiro, que dificulta o atendimento de
demandas de 0 a 5 salrios mnimos, atravs dos critrios estabelecidos, a exemplo
dos programas Crdito Solidrio, Programa de Arrendamento Residencial (PAR).

E terceiro, na falta de articulao das polticas setoriais, de transporte e mobilidade
urbana, saneamento e meio ambiente, apesar dos esforos na construo do
Sistema Nacional de Saneamento e de Transporte, para articulao das aes
dessas polticas. O atendimento integral de fundamental importncia na garantia
do acesso a esses e outros servios populao de baixa renda, de tal forma que
possibilite modificar seu padro de vida, para recuperao do quadro
socioeconmico apresentado pelas famlias no momento de aquisio da moradia.

As conseqncias dessa poltica econmica do governo Lula, entre tantas, o
aumento da carga tributria, pois a populao de menor renda, por gastar todo ou a
maior parte de seu salrio em consumo de bens bsicos, paga, proporcionalmente,
mais tributos do que os ricos, que podem poupar parte de sua renda, ficando fora
dessa tributao.

Outra conseqncia da poltica neoliberal diz respeito reduo dos gastos
pblicos, os quais inibem a atividade econmica, ou seja, se no so realizadas
obras pblicas, tais como: escolas, hospitais, saneamento bsico, habitao, obras
de alto potencial empregador que gerem postos de trabalho, acarretar um baixo
crescimento econmico e alto ndice de desemprego.

67
Tudo isso leva a considerar que os impactos das polticas neoliberais sobre as
cidades, determinando limites de investimento do Estado nas polticas socais,
favorecem o desmonte dos servios pblicos, trazendo, conseqentemente, a
privatizao destes, contribuiu para o agravamento do quadro de desigualdade
social, poltica e espacial existentes nas cidades. O social tem de ser a essncia do
desenvolvimento econmico, e no um apndice ou um suposto resultado natural do
crescimento, isto implica uma ruptura com as tendncias histricas do
desenvolvimento brasileiro altamente concentrador de renda e da riqueza, gerador
de excluso social.
68
2.3 A POLTICA HABITACIONAL EM DIADEMA: 1994/2004

Aqui ser feito um breve histrico da poltica de habitao em Diadema, dos anos
anteriores a 1994, pois o destaque ser para poltica habitacional a partir da
aprovao das reas Especiais de Interesse Social (AEIS), em janeiro de 1994.

Ao final da dcada de 1940, as moradias existentes em Diadema eram chcaras,
ocupadas por famlias de renda muito alta, que as utilizavam para lazer, descanso.
O sexto censo demogrfico (1950) realizado apresenta o nmero de 3.023
habitantes no municpio.

A primeira ocupao de favela (1966) ocorre no Jardim Inamar. Dados de 1968
mostram que no municpio existiam 02 favelas. No ano de 1971 ocorrem mais seis
ocupaes aumentando o nmero de favelas. Em 1977, Diadema tinha uma
populao de 12.741 habitantes morando em 31 favelas. Durante a dcada 1970,
mais novas ocupaes ocorrem, em 1979, acontece o maior nmero de ocupaes,
totalizando nove.

Em 1990 uma rea ocupada por sem-teto, conhecida como Vila Socialista, sofre
uma reintegrao de posse, com ao militar, resultando em 2 mortos e muitos
feridos. Maiores ocupaes vo ocorrer agora no ano de 1997, num total de 10,
realizadas pelo Movimento de Moradia.

No municpio de Diadema, a partir de 1970 ocorre um crescimento urbano
desordenado - populacional e territorial- vrias reas imprprias so ocupadas para
moradia, formando um nmero expressivo de favelas. O cenrio da cidade foi
modificando-se nos aspectos econmicos, poltico e social, acompanhando todo um
processo acelerado de desenvolvimento econmico e de urbanizao da regio do
ABCD.
69
No municpio antes dos anos de 1980, a poltica habitacional era inexistente ou
existiam apenas programas em que predominavam as aes de remoo das
favelas, para reas distantes e sem infra-estrutura bsica; o atendimento de defesa
civil s reas de risco eram aes caracterizadas como assistenciais para a
populao residente em favelas, sendo desenvolvidas pela Secretaria de Promoo
Humana, como poderemos constatar no capitulo III desta dissertao. Essa era a
poltica adotada pelos governantes, para uma cidade que apresentava altos ndices
de criminalidade, doenas, mortalidade infantil, falta de moradia, resultado das
pssimas condies de vida a que estava submetida a maioria dos seus habitantes.

Em 1980, no municpio de Diadema existiam 128 favelas com uma populao de
79.271 habitantes, e uma alta taxa de urbanizao, revelando uma distribuio
desigual dos recursos de infra-estrutura no seu territrio. O objetivo da poltica
urbana e habitacional era claro nesse perodo, ou seja, proporcionar que as terras
melhor localizadas fossem para a construo de parques industriais e de residncias
para as classes alta e mdia. As diretrizes da poltica nacional refletiam nesse
municpio: a favela era considerada um problema de dficit habitacional e no
decorrente de um processo de urbanizao.

Na dcada de 1980, os problemas relacionados falta de moradia, sade, educao
e saneamento proporcionaram um forte crescimento dos movimentos sociais e o
surgimento do movimento de favela.

Em Diadema, os movimentos de moradia criam a Comisso Municipal de Favelados
de Diadema ligada ao Movimento de Defesa dos Direitos dos Favelados (MDDF). A
principal bandeira de luta desses movimentos era a urbanizao de favelas,
juntamente com a questo da legalizao da posse da terra. Outra reivindicao era
a abertura de canais de participao, com o objetivo de servir de interlocuo da
populao com o poder pblico nas decises da poltica de habitao, o que levou o
movimento a uma forte organizao, resultando num processo de mobilizao social
na cidade.

70
Exemplos desse processo organizativo foram: a unificao em torno da luta pela
municipalizao da rede de gua e esgoto na cidade, com manifestaes frente
concessionria estadual SABESP e ao Palcio do Governo, que resultou na
conquista da empresa pblica municipal Companhia de Saneamento de Diadema
(SANED); o movimento pela preservao da represa Billings, e, posteriormente, a
formao de organizaes do movimento por regionais (norte, sul, oeste e leste) na
cidade, como forma de uma melhor articulao entre as vrias comisses ou
associao de moradores. O movimento de moradia e de reforma urbana durante
sua trajetria de luta tem se empenhado na formulao de propostas e projetos para
alterar a poltica urbana e de habitao.

A forma de ocupao do territrio tambm foi modificada, anteriormente acontecia
atravs dos loteamentos clandestinos, em razo de a terra ser mais barata, quando
aumentou o valor da terra, o acesso pelos trabalhadores tornou-se mais difcil, esse
e outros fatores contriburam para que os movimentos de moradia promovessem
ocupaes em reas vazias pblicas e particulares, aumentando o nmero de
favelas no municpio.

Para relatar a poltica de habitao no municpio de Diadema nos perodos
compreendidos entre 1994 a 2004, fundamental um resgate do Partido dos
Trabalhadores-PT na administrao e gesto dessa poltica.

A partir de 1983, com o acmulo de vrias lutas na cidade, com o fortalecimento do
movimento sindical e social na regio, chega administrao municipal da cidade o
Partido dos Trabalhadores, com trs mandatos consecutivos: Gilson Meneses
(1983/88); Jos Augusto (89/92); Jos de Filippi Jr. (93/96). A ascenso do PT
marca um fato novo no cenrio poltico brasileiro, o projeto de gesto tem um carter
democrtico e popular, e seus grandes desafios eram: a democratizao da
administrao municipal, construindo vrios canais de participao da sociedade;
inverso de prioridades, com aes e recursos destinados a polticas sociais, sade,
habitao, educao, lazer. Em perodos posteriores assume a gesto da prefeitura
71
Gilson Meneses, do Partido Socialista Brasileiro-PSB (1997/2000), logo em seguida
mais dois mandatos do PT, com Jos de Filippi Jr. (2001/2004) e (2005/2008).

Em 1983, o Programa de Urbanizao foi a prioridade inicial, com o reconhecimento
da existncia de favela no municpio, pelo direito de morar, propondo sua
urbanizao, sem remoo forada dos moradores. A urbanizao das favelas
existente no municpio era entendida pelo governo como forma de diminuir a
segregao social e espacial existente na cidade, contribuindo para a insero das
favelas na malha urbana, atravs de obras de infra-estrutura, saneamento bsico, da
regularizao fundiria. Esse programa era o espao a ser construdo entre o
governo e o movimento de moradia para efetivar a proposta de participao popular.

Durante todos os governos do PT a participao popular foi o mote das aes de
todos os programas e projetos estabelecidos na cidade.

Em face dos avanos com a implementao da poltica de habitao, foram
delineados alguns programas:

Programa de Urbanizao de Favelas reconhecimento da cidade real e de
fixao da populao na rea com melhoria na qualidade de vida;
Regularizao Fundiria garantia efetiva do direito posse da terra;
Construo da Moradia participao direta dos moradores na construo de
novas unidades habitacionais pelo processo de mutiro e de autogesto.

O primeiro instrumento construdo (1985) nesta gesto para garantir o acesso terra
urbana s famlias que tinham ocupado as reas pblicas foi a Concesso de Direito
Real de Uso - CDRU. Este instrumento concede o direito de a famlia permanecer na
rea ocupada por 90 anos, podendo transferir-la para os seus dependentes. Para
receber a titulao, a rea deve estar urbanizada. A lei que cria o CDRU tambm
incentiva a organizao da populao atravs de criao de comisses de
72
moradores, com o objetivo de discutir todo o processo de urbanizao e
regularizao da rea.

Segundo Mourad, a discusso sobre a Concesso do Direito Real de Uso-CDRU
vinha sendo debatida pelo MDDF desde 1982, como uma estratgia nacional de luta
pelo direito a terra
33
, acrescentando (...) a aplicao das CDRU foi de fundamental
importncia para a elaborao e aplicao das AEIS.
34


Desde a implantao da Concesso do Direito Real de Uso em 1985, at 2006
foram concedidos ttulos em 124 ncleos habitacionais, chegando a beneficiar 12 mil
famlias.
35








Dados (2006) da situao fundiria dos Ncleos Habitacionais no municpio de
Diadema.
N Unidade
habitacional
rea m N
Ncleos
N
Moradores
Ncleos em reas 11.670 749468,0 149 49.014

33
MOURAD, 2000, p.66
34
Ibid, p.66
35
Prefeitura Municipal de Diadema. Secretaria de Habitao, Departamento de Regularizao
fundiria. 2002.

73
Pblicas 0
Ncleos em reas
Particulares
5.505 403138,0
0
34 23.121
Ncleos em reas Mistas 6.847 291387,0
0
24 28.069
Total de Ncleos 24.022 1443993,
00
207 100.204
Fonte: SEHAB/Dept. Regularizao Fundiria

A continuidade da gesto do PT garantiu a expanso do programa de urbanizao e
o aprofundamento de discusses envolvendo outros instrumentos legais
urbansticos.

Em 1990, foi aprovado o Fundo Municipal de Apoio Habitao de Interesse Social
(FUMAPIS), que tem um conselho gestor composto por membros do poder pblico e
do movimento de moradia. O objetivo do fundo construir a poltica de habitao
com a participao da sociedade, definindo os recursos e prioridades de
investimentos.

O conselho espao de disputa de interesses diferentes, sendo necessrio aos
conselheiros, principalmente, aos representantes dos movimentos de moradia
apropriarem-se da poltica de habitao a ser aplicada no municpio, como tambm
de constiturem uma representatividade junto aos seus pares, pois o conselho
quem delibera e acompanha toda poltica habitacional.

Esses e outros fatores criaram nos representantes do movimento e no prprio
movimento de moradia uma necessidade de formao poltica conhecimento sobre
poltica habitacional, seu financiamento, funcionamento dos rgos responsveis por
desenvolver a poltica de habitao nas instncias municipal, estadual e federal,
mostrando a necessidade de articulao estadual e nacional com os movimentos de
moradia na defesa de seus interesses.
74

No contexto sociopoltico e econmico de grandes transformaes, em 1993, foi
realizado o I Encontro Municipal de Habitao, que tinha como objetivo construir
diretrizes para um plano de governo na rea de habitao, em conjunto com a
populao. Segundo documento base desse encontro, teria tambm o objetivo de
consolidar e aprimorar o trabalho j desenvolvido, com ampliao dos recursos
municipal, visando melhoria na condio de habitabilidade da populao
trabalhadora, garantindo a participao popular na gesto da poltica.
36


Vrios outros programas foram criados, alguns com parcerias com associao de
moradores, no sentido de viabilizar a poltica de habitao, como: plano de
pavimentao comunitria; programa de assessoria autogesto; programa de
preveno das reas de risco; ps-urbanizao; regularizao fundiria;
autoconstruo (planta popular); convnio com a associao de compras
comunitrias de materiais de construo de Diadema. Conforme Hereda o resultado
desse trabalho 16,1 mil famlias atendidas durante 93/96, de um total de 22.015
que ocupam os ncleos habitacionais da cidade.
37


At o ano de 1993, as favelas urbanizadas estavam localizadas em reas pblicas,
sendo necessrio melhorar o programa de urbanizao de forma a integr-lo
poltica urbana, ou seja, no s possibilitar o acesso ao saneamento bsico,
energia eltrica, pavimentao, sade, educao, necessrio tambm discutir o
reconhecimento do direito cidade que se firma atravs da valorizao das aes
coletivas.

Essa poltica habitacional adotada pelo governo municipal de Diadema, alm de ter
trazido melhorias populao, foi o diferencial para alterao do Plano Diretor, que
acontece em 1994. Tal plano foi um mecanismo poltico fundamental para definir a
poltica urbana, garantindo a funo social da propriedade, proposta que alterava

36
PREFEITURA DE DIADEMA. SEHB. Documento Base: I Encontro Municipal de Habitao. 1993,
p.8
37
HEREDA, Jorge. ALONSO, Emilio. Poltica urbana e melhoria da qualidade de vida em Diadema.
So Paulo: Studio Nobel, 1996, p.132.
75
visivelmente a lgica do mercado. A sua reviso e aprovao envolveu grande
mobilizao popular, acontecendo embates e debates com os setores envolvidos,
como empresrios, movimentos sociais, Cmara de Vereadores. Essa modificao
na legislao no foi pacfica entre esses setores, pois se tratava de instrumentos
urbansticos que seriam includos no Plano Diretor, que definia a funo social da
cidade e da propriedade, dando autonomia ao poder pblico municipal para fazer
cumprir a legislao aprovada.

Aprovado o marco regulatrio para a cidade, as AEIS possibilitavam a ampliao do
acesso terra e moradia pela populao trabalhadora, que no tem acesso ao
mercado formal, atravs das AEIS (reas Especiais de Interesse Social). O Plano
Diretor aprovado designa dois tipos de AEIS. As AEIS I, conforme descrita no Plano
Diretor so: reas vazias, terrenos privados no edificados, subutilizados ou no
utilizados, destinados implantao de Empreendimentos Habitacionais de
Interesse Social, e com reserva de reas para equipamentos comunitrios. As AEIS
II (ocupadas) so as reas destinadas reurbanizao e regularizao fundiria de
assentamentos subnormais, as favelas. Dentro das reas ocupadas existiam dois
tipos: as pblicas ocupadas com CDRU e as particulares ocupadas com processo de
reintegrao de posse ou em negociao com o proprietrio, a aprovao das AEIS
fortalece o papel das associaes nas negociaes, com a participao da prefeitura
como mediadora entre as partes.

A implantao das AEIS produziu um grande significado para a populao de baixa
renda de Diadema e o seu movimento por moradia e tambm para o poder pblico,
pois, ao designar reas desocupadas no municpio para projetos de habitao de
interesse social, ampliou a oferta de terra urbanizada no mercado de baixa renda.

As AEIS ainda possibilitaram criar tambm uma reserva de terras atendendo a
novos empreendimentos, complementando a urbanizao de algumas favelas que,
sendo adensadas, necessitam de remoo de famlias para concluir sua
urbanizao. Dados da Secretaria de Habitao (2005) mostram que, desde a
76
criao das AEIS II em 1994, os 40 empreendimentos habitacionais de interesse
social no municpio de Diadema produziram 8.862 unidades habitacionais.

Ainda foi criada a Lei n1. 357/94 de Cadastramento, que estabelece critrios
definindo qual a demanda a ser atendida nos empreendimentos de interesse social,
ficando estabelecido no artigo 3 que somente podero ser cadastradas as famlias:
que no sejam proprietrias de imvel, residir no municpio e tenham renda mensal
de at 10 salrios mnimos.

O cadastro socioeconmico das famlias contribuiu para definir o perfil da demanda
e subsidiar a discusso de implementao de polticas sociais, alm de definir
parmetros para o atendimento. O cadastro foi institudo tanto para o poder pblico,
como tambm para as associaes de moradia que devem seguir a lei no
atendimento aos programas habitacionais de interesse social.

.A Lei de Uso de Ocupao do Solo, que detalha normas e padres urbansticos
para construo dos empreendimentos de interesse social, foi modificada em 1996,
contribuindo para implantao das AEIS.

Conforme relatrio de avaliao produzido pelo Observatrio dos Direitos do
Cidado (2004), referente s reas de AEIS no municpio de Diadema, descreve que
a experincia de Diadema teve pontos positivos e negativos, como poderemos
observar:

(...) que no basta apenas ter instrumentos e ferramentas para combater a excluso territorial,
se no existirem canais de participao
38
(...) e apresenta alguns pontos positivos, como:
aumentou a oferta de moradia de baixa renda, atendimento pela prefeitura de 65% da
demanda de favelas
39
(...) e os pontos negativos, como: apropriao de parte dos benefcios
do instrumento pelo mercado imobilirio, sem atender a demanda de baixa renda, no
resolveu o problema habitacional da cidade e esgotou o estoque de terra desocupadas.
40


38
Observatrio dos Direitos do Cidado, Observatrio das Metrpoles, Projeto Rede Habitat. Estudo
de Caso: As reas especiais de interesse social AEIS em Diadema. Relatrio Final. 2004, p.41
39
Ibid.2004, p. 42
40
Ibid 2004, p. 42
77

Os resultados com a implantao das AEIS foram possveis porque houve
organizao popular, que se apropriou deste instrumental urbanstico e de outros,
tornando-se interlocutores permanentes da poltica urbana no municpio.

Diadema investiu na implantao de infra-estrutura para urbanizao de favelas, na
regularizao das reas, reformulou o Plano Diretor, que prope a articulao entre
a poltica habitacional e urbana, atravs das reas de Especial Interesse Social
AEIS.

A cidade de Diadema enfrentou tambm vrios desafios na implementao da
poltica urbana e habitacional, pois muitos dos instrumentos jurdicos existentes hoje
no existiam ao longo da dcada de 1980. Esta experincia no municpio possibilitou
avanos na poltica de habitao e contribuiu para realizao de um pacto territorial
estruturado entre os agentes produtores da cidade, prefeitura, movimento de
moradia e agentes imobilirios.

Na entrada do sculo XXI, novos e velhos desafios esto colocados, como o
adensamento populacional, principalmente nos ncleos habitacionais que chegam a
677 habitantes/hectare, significando 14m/habitante; todas as reas indicadas como
AEIS no Plano Diretor foram ocupadas, no existindo mais espaos livres
destinados produo de moradias; as condies de habitabilidade e o padro das
moradias so precrias, j que estas foram construdas por autoconstruo sendo
que a maioria dos lotes tem mais de uma famlia moradora.

Com relao ao atendimento de 1.098 famlias residentes em reas de mananciais
que depende de legislao estadual especfica para interveno, o municpio fez
intervenes pontuais atravs do plano emergencial. Diante de tudo isto
fundamental serem repensados o sentido e a forma de interveno do poder pblico
na cidade, no que se refere poltica urbana e de habitao.

78
Foi realizado (2001) o III Encontro Municipal de Poltica Urbana e Habitacional de
Diadema, com grande participao dos moradores e movimentos sociais. Ao final
do encontro definiram por uma poltica habitacional que compreende um conjunto de
aes que extrapole a moradia, mas que vise assegurar a moradia digna;
propuseram a elaborao de projetos que considerem as condies do meio fsico e
o perfil socioeconmico da populao, coexistindo uma maior articulao entre as
polticas sociais.

Atualmente (2005), existem no municpio 207 ncleos habitacionais, 77,78% j esto
urbanizados, com infra-estrutura bsica (redes de gua e esgoto, drenagem e
energia eltrica), parcelamento demarcado e sistema virio definido (ruas, travessas
e passagens), na sua maioria com pavimentao j concluda e alguns com
certificados de Concesso Direito Real de Uso CDRU.
3,86% 2,90%
15,46%
77,78%
Urbanizados 161
Em urbanizao 32
Com intervenes pontuais 6
Remoo 8
TOTAL 207
Ncleos Habitacionais
Urbanizao de Ncleos - Situao Atual



A projeo populacional estimada para a cidade de Diadema pelo censo IBGE
(2005) de 389.503 de habitantes significa que o municpio vem crescendo em ritmo
menor, 6.000 habitantes a cada ano, se o crescimento for comparado ltima
dcada. Esta populao correspondendo a 15,30% da populao total do Grande
ABCDRMM. Desta populao, cerca de 110.000 pessoas residem em ncleos
habitacionais e loteamentos de interesse social.

79
O processo de urbanizao, regularizao fundiria e o investimento em infra-
estrutura foram fatores determinantes para a melhoria das condies de vida da
populao. No municpio de Diadema podemos constatar esse impacto atravs de
dois indicadores: na rea da sade houve a reduo da taxa de mortalidade infantil
(1983), que era de 83 bitos por mil nascidos vivos, caindo para aproximadamente,
15 bitos por mil nascidos vivos em 2004. Na rea da educao as escolas infantis
atendiam 15% da demanda, em 2004 atendem 90% da demanda.

Ressaltamos que a segregao territorial, aqui entendida como a apropriao social
diferenciada da cidade, ainda persiste no municpio, pois a sua superao depende
da superao da diviso social do trabalho.

Diante dessa realidade importante considerar que o direito moradia continua
sendo a principal demanda da populao, mas que o exerccio desse direito tem
como essencial o acesso ao solo urbano, compreendido como um bem de carter
social.

A poltica urbana e habitacional brasileira dever enfrentar os desafios da grande
metropolizao das cidades brasileiras, onde os conflitos se tornam mais agudos e
os problemas so estruturais. O problema do desemprego, de violncia, da
acessibilidade moradia, ao saneamento, sade, educao, ao transporte, a
precarizao dos servios pblicos e a mercantilizao destes, cujas tarifas passam
a ser proibitivas para grande parte da populao, todas essas questes devem ser
enfrentados pelo Estado, que h muito vem tentando uma conciliao de classes,
como mostra Vieira sobre a sociedade brasileira:

As conciliaes ou transaes, como se queira, tm composto a base dos continusmos e da
inrcia de cada momento da vida poltica e social do Brasil, encobertos pela voragem das reformas
necessrias e das modernizaes obrigatrias, que custa de enorme sacrifcio da maioria da
populao mudam substancialmente muito pouco ou quase nada (...),
41
em decorrncia deste
fato s acontecer transformaes significativas para os trabalhadores a partir de

41
VIEIRA, 2000, p. 215
80
uma mobilizao social que pressione para a ruptura do pacto com as foras
conservadoras que governam este pas e o abandono s polticas neoliberais.
Segundo Mszros na conferncia de abertura do III Frum Mundial de Educao,
em Porto Alegre/2004;

(...) Alternativas reais precisam ser criadas para que as pessoas possam tomar decises por si
mesmas, e no por imposio, seja da poltica, seja das estruturas econmicas. E continua,
(...) Passos radicais podem ser tomados, mas a mudana contnua, essa revoluo social, leva
vrios anos e no poucos dias.
42


42
MSZROS, Istvan,O problemas so estruturais. Revista Frum, So Paulo: Editor Publisher
Brasil, n. 20, 2004, p.31.

81
Captulo III

O TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLTICA DE
HABITAO NO MUNICPIO DE DIADEMA.

(...) no existe pensamento sem u-topia, sem explorao do
possvel, do alhures; no existe pensamento sem referncia a
uma prtica (aqui, a do habitar e do uso; mas que prtica
possvel se o habitante e o usurio permanecem mudos?).
(Lefebvre, Henri. A Revoluo Urbana)

3.1. O ASSISTENTE SOCIAL
43
E A POLTICA DE HABITAO: UMA
EXPRESSO DA QUESTO SOCIAL

Partimos do princpio de que para tratar do trabalho do assistente social na poltica de
habitao, necessrio contextualizar a cidade no processo de urbanizao e
industrializao, como demonstramos nos captulos anteriores.

Neste captulo ser privilegiada a interveno do assistente social na poltica de
habitao em Diadema. A metodologia da pesquisa consistiu na anlise de
documentos produzidos pelo Servio Social da Secretaria de Habitao, no perodo
entre 1994/2004, e de entrevistas realizadas com profissionais e representantes do
movimento de moradia.

A cidade brasileira um retrato perfeito da sociedade que se construiu e se reproduziu
sobre a explorao dos trabalhadores, pois na configurao esto suas contradies
sociais, econmicas e polticas.


43
Todo o trabalho desenvolvido pelos assistentes sociais na poltica de habitao implica na discusso de gnero.
Tanto em relao demanda atendida no servio, quanto aos profissionais, uma vez que a profisso de Servio
Social majoritariamente feminina.
82
O resultado desse modelo neoliberal de desenvolvimento econmico adotado pelo
Brasil gera cotidianamente o agravamento da questo social, sobretudo nas grandes
metrpoles. Os trabalhadores nesse contexto se tornam em desempregados,
subempregados, restritos a alguns espaos da cidade, sem acesso aos servios
sociais, como educao, sade, saneamento bsico, transportes, habitao, lazer e
cultura. A importncia dos servios sociais para a classe trabalhadora que estes so
ainda insuficientes mas necessrios sua sobrevivncia. Iamamoto ressalta que:

No Brasil, os direitos sociais que do substrato noo de cidado comeam a se expandir
para as classes trabalhadoras medida que o Estado passa a assumir progressivamente os
encargos sociais em face da sociedade, respondendo s lutas da classe operria, quando
esta marca presena no cenrio poltico da sociedade no contexto do aprofundamento do
processo de industrializao.
44


Segundo Netto, A questo social est elementarmente determinada pelo trao
prprio e peculiar da relao capital/trabalho - a explorao
45
, e suas expresses se
apresentam reformuladas, redesenhadas nos diferentes estgios do capitalismo.

A questo social tem nas polticas sociais desenvolvidas pelo Estado a forma de seu
enfrentamento. Pastorini lembra que:

(...) uma vez que a questo social comea a tomar estado pblico, as medidas utilizadas
para enfrent-la j no podem ser pensadas estritamente como mecanismos que contribuem
para a acumulao do capital, pelo contrrio, devem ser vistas como uma relao, uma
mediao entre a sociedade civil e o Estado, que reflete sua dupla caracterstica de coero e
de consenso, de concesso e de conquista.
46


O reconhecimento institucional do Servio Social se dar atravs da questo social,
pois a partir do momento em que o Estado passa a intervir com polticas sociais,
prestando servios sociais populao, traz a necessidade da ao profissional do
assistente social, como elaborador, executor e avaliador de programas sociais.

44
IAMAMOTO, Marilda Villela. Renovao e conservadorismo no servio social: ensaios crticos. So
Paulo: Cortez, 2000, p.99.
45
NETTO, Jos Paulo. Cinco notas a propsito da questo Social.
Temporalis.Brasilia:ABEPSS,Grfica Odissia,2004, p.45.
46
PASTORINI, Alejandra. A categoria questo social em debate. So Paulo: Cortez, 2004, p.111.
83

Para Iamamoto, A matria-prima do trabalho do assistente social encontra-se nas
mltiplas manifestaes da questo social (...) que contribui para delimitar o campo
ou objeto do trabalho profissional
47
Para o assistente social apresenta-se o desafio
de entender que as questes sociais so decorrentes das relaes sociais
estabelecidas na sociedade capitalista, e expressam-se no cotidiano profissional de
vrias formas: nas desigualdades sociais, no desemprego, na perda de direitos, e
nas suas expresses especficas como, gnero, trabalho infantil, violncia, etnia. E
esses problemas decorrentes do capitalismo na sua fase monopolista se
apresentam tambm na atitude dos trabalhadores, ou seja, nas suas formas de
resistncia quando colocam em cena suas reivindicaes.

Yazbek destaca que para o Servio Social:

(...) seu significado social, suas demandas, tarefas e atribuies devem ser buscados dentro
da trama das relaes que constituem a vida social e, particularmente, nas respostas que a
sociedade e o Estado constroem, frente s necessidades sociais dos homens, em suas
dimenses materiais e culturais.
48


Ao construir socialmente seu significado vinculado aos mecanismos institucionais, os
assistentes sociais ingressam no mundo do trabalho na esfera pblica e privada
para enfrentar a questo social, por intermdio das polticas sociais. Esse
profissional necessita vender sua fora de trabalho para os que detm os recursos e
os instrumentos que organizam e operacionalizam sua atividade. Segundo
Iamamoto: no limite dessas condies que se materializa a autonomia do
profissional na conduo de suas aes.
49
Essa sua autonomia se d na da
execuo de seu trabalho, quando da prestao de servios, na administrao e
repasse de recursos, na execuo de projetos e programas viabilizando o acesso
populao e na definio de prioridades.

47
IAMAMOTO, Marilda V.O servio social na contemporaneidade: trabalho e formao profissional
So Paulo: Cortez.2004, p.100.
48
YAZBERK, Maria Carmelita. O servio social e o movimento histrico da sociedade brasileira. So
Paulo: Fonte Design. 2004, p.13.
49
IAMAMOTO, Marilda V. O servio social na contemporaneidade: trabalho e formao profissional
So Paulo: Cortez. 2004, p.97.

84
Para estudar o servio social na habitao no perodo compreendido entre
1994/2004, necessrio compreender as transformaes societrias que ocorreram
na sociedade brasileira. importante ressaltar o agravamento das condies sociais
nos anos de 1990, com a implantao das polticas econmicas de cunho neoliberal,
impactando diretamente nas polticas sociais. A questo social nesse contexto
ganha dimenses alarmantes, com o desemprego estrutural, a deteriorao das
relaes de trabalho, que geram uma insegurana e vulnerabilidade nos
trabalhadores e a pauperizao da maioria da populao. Nesse quadro, a questo
social configura-se para o assistente social como expresses cujos traos
particulares vo possibilitar o redesenho das aes sociais e das polticas sociais.

nesse espao scio-ocupacional que est inserido o trabalhador de Servio Social,
desenvolvendo seu trabalho nas polticas sociais.
85

3.2. A PESQUISA E A METODOLOGIA UTILIZADA: DOCUMENTOS E
ENTREVISTAS

Para aprofundar nosso estudo, foi realizado um levantamento de fonte primria,
documentos que tratam de aes desenvolvidas pelo Servio Social, na Secretaria
de Promoo Humana, na Secretaria de Habitao, gestoras do programa de
urbanizao de favelas. Foram realizadas entrevistas com dois profissionais e com
dois representantes do movimento de moradia do municpio de Diadema. A escolha
dos profissionais se deu por terem trabalhado desde a implantao do Servio
Social na poltica de habitao. J a escolha dos representantes do movimento foi
em razo de pertencerem a organizaes e a rea diferentes, com questo fundiria
tambm diferente: a rea de loteamento de interesse social; e a outra, uma
ocupao em rea pblica.

Da Secretaria de Habitao, entrevistamos dois tcnicos:

Marta Cirera: assistente social, Cress 20.591, Diretora do Departamento de
Planejamento do Trabalho Social, atuando na poltica habitacional desde 1991;

Mirian Aranda Silva: assistente social, Cress 24.637, trabalhou no perodo de
1993/1996 na poltica de habitao, transferindo-se para a sade no perodo de
1996/2005, retornando para a habitao em 2006.

Dos representantes do Movimento por Moradia, de Diadema:

Antonio Osrio Monteiro participa do movimento desde 1989, ex.metalrgico,
assessor parlamentar, membro da Associao de Moradores do Jardim Gazuza,
rea pblica ocupada em 1989, na regio leste da cidade, urbanizada, com
86
Concesso Direito Real de Uso-CDRU, onde atualmente (2005) residem 1.500
famlias.

Ronaldo Jos Lacerda participa do movimento desde 1993, militante da Associao
da Regional Leste, associao que congrega outras associaes da regio. Mora no
loteamento Jardim das Praias, rea Especial de Interesse Social-AEIS I, localizada
na regio leste da cidade, foi comprado em 1996, mediante uma parceria dos
movimentos de moradia com a prefeitura. Residem nessa rea 340 famlias (2005).
Essa rea recebeu recursos do Programa de Subsdio Habitacional, quitando o
financiamento do terreno, estando agora no processo de regularizao fundiria.

O roteiro das questes realizadas foi direcionado para a poltica habitacional de
Diadema verificando a interveno do profissional assistente social nessa poltica.
Foram elaboradas questes abertas com este contedo, conforme transcrio
abaixo:

1- Dados de identificao: nome completo, formao, atividade atual e se
participa de algum movimento.
2- Como voc avalia a poltica de habitao do municpio aps a aprovao
das AEIS, em 1994?
3- Qual o papel do assistente social na poltica de habitao?

Para as assistentes sociais foi solicitado fazer um breve histrico do trabalho que
teve incio em 1983 at a sua implantao em 1991, junto aos programas de
urbanizao.

4- Houve registro da prtica profissional durante todo esse perodo?
5- Quais os momentos marcantes da experincia do trabalho social na
SEHB?
87
Os dados coletados nos documentos, as entrevistas realizadas com os
assistentes sociais, com os representantes do movimento de moradia enfocaram o
trabalho desse profissional na Secretaria de Habitao e so utilizados no decorrer
deste estudo.
88
3.3. O CONTEXTO HISTRICO DA IMPLANTAO DO SERVIO SOCIAL NA
POLTICA DE HABITAO

O incio da dcada de 1980 foi palco de grandes mobilizaes dos trabalhadores
brasileiros, principalmente na regio do ABCD paulista. Esse movimento sindical, em
conjunto com outros movimentos sociais, influenciou na vida econmica, poltica e
social do pas, contribuindo de forma decisiva para o processo de redemocratizao,
com lutas por melhores condies de vida, de trabalho, pela liberdade de imprensa,
de organizao, sendo construdos, nesse perodo, partidos polticos com grande
expresso nos movimentos sociais.

Esse cenrio contribuiu na organizao, nas experincias e produes profissionais,
de vrios setores, particularmente da categoria dos assistentes sociais. Conforme
ressalta Iamamoto, a existncia:

(...) de um movimento crtico desde meados dos anos 60 (...) que hoje adquire novo patamar
e expressa um processo coletivo de maturao intelectual e sociopoltica dos atores
profissionais (...). Novos rumos vm se descortinando ao Servio Social no pas, como
resultado do enfrentamento dos dilemas postos sociedade e profisso, pela crise da
ditadura e seus desdobramentos.
50


O Servio Social nos anos de 1980 converge para a ruptura com o histrico
conservadorismo na sua matriz terico-metodolgica, buscando uma ao
profissional comprometida com os interesses e as necessidades dos usurios das
polticas sociais, e esse referencial terico vai refletir na formao profissional e nos
espaos de trabalho. Yazbek (2000), ao fazer referncia a Iamamoto por ocasio do
lanamento do livro Relaes sociais e servio social no Brasil (1982) afirma que:
aqui a teoria de Marx inicia sua efetiva interlocuo com a profisso, cujo
pensamento apreender o ser social a partir de mediaes.
51
Este referencial,
conforme citado anteriormente, permear as aes profissionais, e, segundo Netto,

50
IAMAMOTO, Marilda Villela. Renovao e conservadorismo no Servio Social: ensaios crticos. So
Paulo: Cortez, 2000, p.13.

51
YAZBEK, Maria Carmelita. Os fundamentos do Servio Social na contemporaneidade. Braslia:
Unb, 2000, p.26
89
trata-se dos parmetros deo-politicos e terico-culturais de mais forte presena no
campo profissional, o que no significa que: essa ruptura com o conservadorismo foi
superado no interior da categoria profissional; significa, apenas, que (...) posicionamentos ideolgicos
e polticos de natureza crtica e/contestadora em face da ordem burguesa conquistaram legitimidade
para se expressarem abertamente.
52


Cabe lembrar que nesse momento vrios fatos importantes ocorreram com a
participao dos assistentes sociais, como: a reforma curricular dos cursos de
Servio Social; a organizao sindical da categoria (Associao Nacional dos
Assistentes Sociais-ANAS); no momento da elaborao da Constituio Federal em
1988, a participao em conselhos e fruns, vinculados s polticas sociais; o
Estatuto da Criana e do Adolescente (1990); as discusses sobre o cdigo de tica,
que se concretiza com o novo Cdigo de tica em 1993; a Lei de Regulamentao
da Profisso de 1993; a elaborao e a implementao da Lei Orgnica da
Assistncia Social (1993).

Essas tendncias so relevantes para a construo e a conformao de um novo
projeto profissional, com bases em princpios fundamentais: a autonomia, a
emancipao, a defesa da liberdade e da eqidade, a socializao da poltica e da
riqueza socialmente produzida e o pleno desenvolvimento dos indivduos sociais. No
entanto, a direo de uma prtica voltada para esses princpios pressupe
competncias no campo tico-poltico, terico, metodolgico e operativo.

No municpio de Diadema, o trabalho do assistente social anterior a 1983, no
Programa de Urbanizao de Favelas, consistia de aes em que predominavam as
remoes das favelas para reas distantes e sem infra-estrutura bsica; no
atendimento de defesa civil s reas de risco, no caso das enchentes,
desmoronamento de moradias. Esta poltica tinha como base as diretrizes da
Poltica Nacional de Habitao, conforme visto no capitulo II.


52
NETTO, Jos Paulo. Transformaes societrias e Servio Social. Rev. SS e Sociedade. So
Paulo: Cortez, 1996, p. 111.
90
Em 1983, o Programa de Urbanizao de Favelas sofre alteraes, em decorrncia
do novo quadro poltico instalado no municpio de Diadema, referente s eleies
para prefeitura e a grande organizao do movimento por moradia. A poltica de
habitao do municpio comeava a ser desenvolvida, destinava-se populao
residente em favelas e consistia na sua recuperao e melhoria; na remoo e
construo de moradias populares, promovendo o reordenamento fsico,
possibilitando o acesso das famlias aos servios urbanos atravs da implantao de
infra-estrutura bsica (saneamento bsico, esgoto, gua, energia eltrica, iluminao
pblica, aberturas de vielas, denominao e numerao das moradias), estendendo-
se regularizao fundiria.

Iniciou-se, no Departamento de Planejamento da prefeitura de Diadema, o programa
que previa a urbanizao das favelas. Na sua implantao no existia o profissional
de Servio Social, sua equipe era composta por arquitetos, engenheiros e
estagirios de arquitetura. Ocorreu uma reforma na administrao municipal, o
Departamento de Planejamento unificou suas aes com o Departamento de
Promoo Humana, pois o administrador municipal entendia ser necessria a
integrao do profissional de Servio Social no programa de urbanizao de favelas.

O Departamento de Promoo Humana estava estruturado por divises, as quais
desenvolviam os programas relacionados s polticas de habitao, de assistncia,
sade, recursos humanos - trabalho junto aos funcionrios-, assistncia judiciria e
educao.

O Servio Social na Prefeitura de Diadema remonta ao Departamento da Promoo
Humana, que era o nico gestor das polticas de assistncia social do municpio. Os
programas desenvolvidos pelos profissionais assistentes sociais eram de creche,
assistncia e urbanizao de favelas.

Suas aes estavam relacionadas ao levantamento socioeconmico e ao
cadastramento da populao das favelas. Esses cadastros auxiliavam na construo
91
e na organizao de atividades, tais como: remoes; mobilizao da populao
com o intuito de viabilizar aes comunitrias, mutires, grupo de ajuda mtua e
grupos de compras, incentivando a participao da populao nos diversos espaos
da comunidade.

A conseqncia inicial da mudana do Departamento de Planejamento para o
Departamento de Promoo Humana, foi marcada pela resistncia da equipe que
atuava no Programa de Urbanizao de Favelas, formada por arquitetos e
engenheiros, pois entendiam que as aes a serem desenvolvidas pelos assistentes
sociais no programa de urbanizao de favelas teriam um carter clientelista,
assistencialista: A integrao com o Departamento de Promoo Humana no
ocorreu de fato, encontrando dificuldades e resistncia de ambas as partes (...)
basicamente, a atuao do departamento de Promoo Humana no trabalho com favelas deu-se no
atendimento s situaes emergenciais, desmoronamentos, enchentes, etc. ou pelo trabalho de
conscientizao poltica desenvolvido de forma isolada por uns poucos profissionais.
53


Essa viso dos tcnicos que compunha a equipe tem seu fundamento na herana
conservadora da profisso no momento de insero no mundo do trabalho, estando
tambm diretamente relacionada com a concepo de assistncia social. Segundo
Iamamoto, (...) o Servio Social emerge como uma atividade com bases mais doutrinrias que
cientificas no bojo de um movimento de cunho reformista-conservador.
54


Mas, tambm, podemos constatar atravs da entrevista com o assistente social, esta
afirmao refletindo sobre o trabalho que realizava junto ao Programa de
Urbanizao nesse perodo: (...) na rea da assistncia ns acompanhvamos por
um bom perodo, a gente teve uma ao mais assistencial (...).

Com relao ao trabalho do assistente social no Programa de Urbanizao de
Favelas, no perodo compreendido entre 1983 a 1988, observamos que, no

53
ALMEIDA, Marco A. Plcido de Urbanizao de favelas no perodo de 1983 a 1988. Dissertao
(mestrado) Escola Politcnica da Universidade de So Paulo, So Paulo, 1995, p.32
54
IAMAMOTO, Marilda V. Renovao e conservadorismo no Servio Social: ensaios crticos. So
Paulo: Cortez, 2000, p.21.

92
momento de sua implantao, foi direcionado para situaes emergenciais, com
pouca participao na discusso da poltica habitacional do municpio, como
tambm no seu trabalho junto ao movimento de moradia e da populao
demandataria desta poltica. Ao final de 1988, o Programa de Urbanizao de
Favelas retorna para o Departamento de Planejamento. Estavam colocadas para o
Servio Social grandes mudanas diante das demandas que exigiam a alterao do
paradigma, de modo que possibilitasse uma prtica mais coerente com a realidade.

Com a reviso da Constituio em 1988 e o debate e a aprovao da Lei Orgnica
da Assistncia LOAS (1993), o governo municipal da Prefeitura de Diadema
gesto 1989/92 prope uma reforma administrativa. Os profissionais de Servio
Social participam ativamente desse momento, dessa proposta, reivindicando a
descentralizao das aes sociais.

Em junho de 1989, o Departamento de Promoo Social realiza o 1 Seminrio
Interno com o objetivo de discutir a poltica da assistncia social, conforme consta no
documento que serviu de base para a discusso, que prope refletir os diferentes
aspectos deste trabalho, tentando esclarecer seu papel e destinos. Esperamos tambm, com ele,
contribuir par o avano da mobilizao popular em torno da busca de solues para os seus mais
graves problemas sociais.

Na dcada de 1980 para os profissionais de Servio Social e para os trabalhadores,
de uma forma geral, foi um perodo de luta por direitos sociais, marcado pelo
envolvimento destes em discusses e aes, o que fez com que a sociedade
atingisse uma direo mais democrtica. Para as entrevistadas, esse momento foi
de mudanas. Marta afirma que:

(...) Na poca da constituinte discutimos todo o processo da poltica de
assistncia, da LOAS no municpio (...);

J Miriam afirma:
93

(...) Acredito que a gente estava represado, a barreira rompeu e tudo que a
gente tinha de bom, acontece mudanas, foi difcil (...).

As transformaes estavam acontecendo no pas. No mbito do municpio, a
proposta de descentralizao das aes da assistncia ganhava fora. O Servio
Social rediscutiu suas aes e diretrizes junto ao Departamento da Promoo Social,
contribuindo para a elaborao de uma proposta enfatizando o atendimento das
aes de assistncia nas vrias Secretarias e Departamentos, que desenvolviam
projetos e programas junto populao. As mudanas ocorreram, trazendo vrias
conseqncias para o desenvolvimento do trabalho dos assistentes sociais, como
relata Marta:

(...) na descentralizao ningum foi obrigado a mudar de Secretaria, a
maioria dos profissionais foram para rea da sade, s eu vim para o
Departamento de Habitao, j havia uma diviso de habitao ligada
Secretaria de Planejamento, (...) foi extinta a Secretaria de Promoo Social e
as aes aconteciam de forma pulverizada, durante todo este perodo, nas
demais Secretarias, at ser criada novamente em 1993 a Secretaria de
Assistncia e Cidadania.


Conforme documento (1989) elaborado pelos profissionais assistentes sociais, o
objetivo era (...) discorrer sobre os avanos e dificuldades enfrentados pelos profissionais nos
departamentos (...) e a (...) assistncia como um direito do cidado, pensada com propostas, projetos
e principalmente definies de recursos.
55


Marta refora a importncia do grupo e do documento elaborado pelos assistentes
sociais, fazendo uma avaliao da prtica e do processo de descentralizao, com
proposta de interveno do Servio Social nos Departamentos.

55
Prefeitura Municipal de Diadema. Assistncia Social. Diadema, 1989, p.1- 12.
94

(...) o grupo {assistentes sociais} que tinha se constitudo anteriormente
montou um documento onde falava da situao das Secretarias, seu trabalho,
seu papel na Secretaria, que culminou com a mudana de governo, falando
do trabalho descentralizado, e propondo a criao da Coordenadoria de
Assistncia, com o objetivo de dar suporte aos profissionais. (...) o
documento, o relatrio... colocando o assistente social, principalmente, a
histria que o assistente social o detentor de atendimento de aes do
emergencial, mas no o detentor de dada definio de aes, ficando a
reboque de outros profissionais, que colocam o parecer em cima do seu
parecer, favorvel ou no ao seu atendimento. Os outros profissionais
deliberavam em cima de seu parecer, este no devia ser o seu papel, seu
papel no deveria estar limitado a isto, mas deveria ser discutir as propostas
de aes, definir prioridade de interveno na rea de urbanizao...
tnhamos de participar da proposta de habitao, de participar da discusso
de prioridade... isto at o momento no estvamos fazendo, isto no era uma
determinao do governo, mais por uma viso que as pessoas tinham do
papel do profissional, da a partir deste momento teve mudana de governo
que resultou na reforma administrativa, houve um respaldo grande do
secretrio na mudana de governo, diante do documento em que
colocvamos isto. Diante disto, criou-se um momento de discusso que
culminou na criao da Secretaria de Habitao e da Diviso do Trabalho
Social (...).

Esta proposta de um Departamento de Diviso do Trabalho Social, na Secretaria de
Habitao da prefeitura de Diadema colocada em prtica em 1991, dando incio ao
trabalho social na Diviso de Planejamento Urbano e Habitao, no Programa de
Urbanizao de Favelas. A criao da Diviso do Trabalho Social, coordenada por
uma assistente social, possibilitou realmente a implantao e ampliao das aes
sociais dentro dos programas e projetos de urbanizao. Nesse perodo, tambm
aconteceu a abertura para campo de estgio de Servio Social. Marta avalia a
importncia da criao da referida Diviso para o desenvolvimento do trabalho
social:
95

(...) avanamos, acho que trabalhamos correto na linha de ganhar espao na
questo do trabalho social, quando na reforma criamos a Diviso do Trabalho Social
para dar linha para outros programas da rea social, e a diviso do fsico dar a linha
mais para os programas de obras. Acho que a gente ainda est dentro desta
estrutura, acho que falta de um avano, temos que mudar, mas acho que ainda
no hora, necessitamos de espao para esta discusso, mas, avaliando,
ganhamos bastante espao, o trabalho social hoje visto como articulador das
discusses com a populao, tem um espao importante na definio de prioridades,
aes, espao importante na discusso da organizao da cidade, tem um...

O mesmo documento enfocava o trabalho do assistente social a ser realizado na
Diviso de Habitao, que consistia de dois eixos centrais: situaes emergenciais,
que consistiam no atendimento conjunto com a Defesa Civil s famlias de extremo
risco, trabalho preventivo com outros tcnicos no sentido de diminuir estes risco;
ajudar a estabelecer prioridade, gerenciar os recursos existentes cobertores,
alimentao, entre outros. O outro enfoque o trabalho de organizao junto aos
moradores de favelas, com objetivo de: Acompanhamento no processo de
urbanizao das reas ajudando no fortalecimento da organizao; trabalho junto
aos Centros Comunitrios atendendo expectativas visando trabalho integrado com
outros departamentos, sade, educao, assistncia jurdica, numa proposta de
projetos integrados; Ajudar no fortalecimento das associaes regionais tendo a
preocupao da discusso da questo da habitao num sentido amplo, objetivando
maior aproximao das associaes aos movimentos existentes (associao de
construo, associao comunitria); encaminhando para discusso e interveno
junto Poltica Nacional e Estadual de habitao, levando em conta a dificuldade no
que se refere s verbas para esta rea; acompanhamento da Associao de
Construo Comunitria de Diadema, Associao de Compras, atendendo dois
aspectos: a relao direta da Prefeitura com estes movimentos; e a ajuda tcnica na
discusso interna desses movimentos.

Como podemos identificar, esses dois enfoques mencionados anteriormente que
norteavam o trabalho do assistente social e pelos problemas apresentados no
96
Programa de Urbanizao, as favelas, as atividades desenvolvidas na sua maioria
eram emergenciais e de organizao junto populao favelada, e, segundo Marta,
a descentralizao do trabalho apontava com propostas, como no relato acima, para
uma ampliao do trabalho do assistente social, o que trouxe:

(...) no incio foi bastante complicado, no por conta da receptividade das
pessoas, mas diante da viso que as pessoas tinham do trabalho social,
ento quando se inseriram na equipe de habitao, era um perodo bastante
complicado na cidade, devido topografia do terreno da cidade, bastante
acidentada, deslizamento, enchentes, com grande trabalho para a habitao.
Nosso trabalho era dar respaldo situao de defesa civil das famlias, vista
como suporte s aes, s atividades de carter mais emergencial, suporte
s aes emergenciais.


Essas aes, pela sua imediaticidade conjuntural, atendiam s necessidades da
populao e do movimento. Ou seja, segundo Sposati:

(...) a prestao de servios assistenciais no o elemento revelador da prtica
assistencialista (...) o carter assistencialista, quando presente na prtica do
assistente social, no decorrncia simples e direta da tarefa, da atividade que
cumpre, mas sim da direo que imprime s mesmas.
56


Assim, vale ressaltar que a assistncia era compreendida no s pelas questes
emergenciais, mas tambm como uma poltica de direito do cidado, e o
desenvolvimento de suas aes, responsabilidade do Estado.

Outra questo que deve ser abordada referente aos eixos centrais que norteavam a
ao profissional, diz respeito ao ponto fundamental da ao do assistente social

56
SPOSATI, Aldaza de Oliveira, et al. Assistncia na trajetria das polticas sociais brasileiras. So
Paulo: Cortez, 1985, p.64.
97
que estava direcionada para a organizao dos moradores de favelas. Esta
organizao se desenvolve atravs de processos educativos, tendo no assistente
social o papel de formador, desenvolvendo a funo scio-educativa, comprometida
com a participao e a organizao da populao.

Para os representantes das associaes de moradores, o papel do assistente social
est direcionado a uma ao pedaggica com um trabalho voltado para a
conscientizao da populao:

Segundo Antonio representante da Associao do Jardim Gazuza:

(...) o assistente social contribui muito, conversando com as pessoas,
orientando as pessoas como morar, o papel do assistente social est inserido
na comunidade, ele muito importante. Todas as dificuldades que a gente
tem, eles tm que estar juntos para orientar;

Na Opinio de Ronaldo representante da Regional Leste:

(...) a participao do assistente social nas discusses dos projetos vendo a
qualidade de vida das pessoas, o lado humano das pessoas, o cotidiano das
pessoas, o lazer, o assistente social incentiva, mostra aquela determinada
coisa que a pessoa pode ir buscar, faz a conscientizao das pessoas.

O Servio Social passa a construir, no Programa de Urbanizao de Favelas, um
trabalho que tem como princpio o estmulo participao direta da populao em
todas as etapas do processo de construo e operacionalizao de sua moradia,
contribuindo, dessa maneira, para as discusses sobre a poltica de habitao do
municpio. Outro fator que vai ser incorporado aos programas, projetos e aes a
participao popular nos conselhos de defesa e de direitos das polticas sociais.

98
A pulverizao das favelas na cidade fez com que logo, no incio, a cidade de
Diadema fosse divida por regies, para facilitar o trabalho dos profissionais,
conformando-se da seguinte maneira: regio sul com 39 favelas, regio oeste com
45, regio leste com 33, e norte com 75. (SEHAB 1996). A Diviso de Habitao
formou equipes por regio para desenvolver os programas e projetos articulados.

A organizao da equipe de trabalho interdisciplinar, com os profissionais de Servio
Social, Arquitetura e Engenharia, foi a tentativa de ao integrada nos programas e
projetos de urbanizao. A assistente social Mirian mostra que no basta juntar os
profissionais, isso pode transformar-se em puro ativismo:

Entrei na habitao (1993) para trabalhar em uma equipe multiprofissional,
coordenada por uma assistente social, com engenheiros, arquiteto
aprendendo a fazer aes interdisciplinares. Na poca tinha uma demanda
grande do municpio, que era a urbanizao de favelas, e o Servio Social na
minha poca ia a reboque do que era prioridade, era a interveno de obras.

As equipes de trabalho vm tentando durante vrios anos construir esse trabalho
interdisciplinar, o que muitas vezes no fcil, em razo de toda uma formao
acadmica dos tcnicos envolvidos nos programas e projetos. Existe um empenho
por parte dos profissionais na participao do trabalho em todas as suas fases:
desde a definio de prioridades, da definio de projeto de engenharia, do trabalho
de campo que envolve toda discusso do projeto de urbanizao, da organizao e
participao com a populao e a execuo do projeto. Essas etapas so
caracterizadas pelo debate, pois reconhecemos as diferenas e especificidades de
cada sujeito envolvido, o que contribui para uma prtica em que h a colaborao
dos vrios especialistas. Mirian ressalta que existem avanos neste trabalho:

(...) teve avanos no trabalho interdisciplinar, era o fsico e o social discutindo
cada projeto, fazendo um levantamento da realidade de cada ncleo, tinha
organizao popular...
99

A necessidade de uma ao interdisciplinar fundamentada numa concepo
articulada dos conhecimentos deve estabelecer mecanismos e estratgias para sua
efetivao.

Em 1993 ocorreu o I Encontro de Habitao cujo objetivo foi construir diretrizes para
a poltica habitacional. Nesse encontro, os assistentes sociais participaram da sua
organizao, tendo sido iniciada a discusso das reas de interesse social, do
Fundo Nacional de Moradia.
Em 1994 foi revisado o Plano Diretor do municpio, que instituiu as reas de
Interesse Social, para a construo de empreendimentos de interesse social, um
novo marco na poltica habitacional de Diadema, j apresentado no capitulo anterior.

A poltica de habitao modificou-se, interferindo no desenho da cidade, contribuiu
para a ampliao dos programas e da equipe tcnica. Todos os entrevistados fazem
referncia aprovao das AEIS como um novo eixo norteador para a poltica de
habitao, o que proporcionou a discusso do direito cidade, o acesso a servios,
possibilitando moradia popular para a populao de baixa renda.

Segundo Marta,

Foi um momento bastante importante para o movimento de moradia aqui de
Diadema, pois participou de forma organizada. J vnhamos discutindo as
AEIS anteriormente, para entend-la como um todo, j se vinha discutindo
com o movimento, desde 1991 quando foi criado o FUMAPIS. Foi uma luta
intensa com o movimento da cidade como um todo, era bastante
representativo, j existiam as 4 regionais na cidade, j tinha um pano de
fundo do trabalho de organizao. Esse movimento j tinha participado de
vrios encontros da Central de Movimentos Populares, da Unio Movimento
de Moradia Nacional, bastante ida para Braslia para a criao do Fundo
Nacional de Habitao. Diadema j tinha um pouco este histrico de construir
100
uma poltica de habitao, com a participao, para melhorar a qualidade de
vida das pessoas. Naquele momento tinha sido realizado um encontro de
habitao em l993, onde se colocou como prioridade para habitao intervir
em reas com bastante famlia, tinha naquele momento sobrado para
habitao intervir em grandes reas de risco, que para haver urbanizao
necessitavam de remoo das famlias, isto culminou para discutir e construir
um diagnstico que ajudou na elaborao do Plano Diretor, pois, a partir da,
foi muito discutido com o movimento todo, avaliando o que era vivel, o que
no era. Nas regies norte, sul, leste, oeste, fizemos uma bateria de
discusso com o movimento... a aprovao do plano foi decisivo para
diminuir o dficit habitacional do municpio, como tambm fazer uma poltica
de habitao com um leque mais ampliado.

J Mirian, assistente social afirma:

(...) neste perodo houve o surgimento das associaes regionais, que
passaram a se organizar para discutir a poltica municipal de habitao,
Plano Diretor, neste perodo de 93 a 95, o direito real de uso -CDRU, houve
alguns avanos nestes sentidos, tanto que o nosso trabalho culmina com a
premiao e apresentao em Istambul.

Para os representantes do movimento de moradia, a proposta de criao da AEIS foi
fundamental para a poltica de habitao e para o movimento. Assim se expressa,
na entrevista, um dos representantes:

A criao das AEIS, este instrumento que comeou a nortear a poltica de
habitao, foi importante instrumento para a poltica habitacional no
municpio. Foi organizado um grupo para comprar a rea da Sanko, a primeira
rea de AEIS, foi uma experincia que envolveu todo o corpo do movimento e
outras associaes para um projeto interessante. Foi feita toda uma
articulao por todo um conjunto que criou e pensou as AEIS, envolvendo
vrios setores da sociedade, a rea da Sanko foi um exemplo do incio da
101
poltica de habitao, uma forma diferente de fazer a poltica de habitao,
pois at ento tnhamos feito ocupaes em reas vazias beira de crrego,
reas de riscos, reas pblicas, que era para serem urbanizadas. A
aprovao das AEIS foi mudando um pouco a forma de fazer a poltica
habitacional na cidade e um conceito novo de fazer o movimento. ... Foi muito
importante para o movimento a criao das AEIS, como tambm a articulao
que foi feita com todas as associaes para compra desta rea, envolvendo
vrios setores da sociedade, prefeitura, associaes, envolveu o FUMAPIS;

Antonio, representante da Associao do Jardim Gazuza, opina que:

(...) como as demais {poltica de urbanizao, CDRU} ajudaram muito o dficit
habitacional do municpio, porque eu lembro muito bem que naquela poca
era uma dificuldade enorme conseguir uma casa para alugar e hoje temos
mais facilidade com o aluguel. Sabemos que no atendeu ainda
necessidade do municpio, que enorme, a gente sabe disso, mas contribui
bastante.

O trabalho social que vem sendo desenvolvido ao longo dos anos pelos assistentes
sociais reflete nesse momento decisivo para cidade, destacando a participao da
populao em todos os espaos de discusses e decises dessa poltica. Os
assistentes sociais tiveram um papel de destaque na abertura e no fortalecimento de
canais entre os vrios setores da sociedade. Marta relata na entrevista como se deu
a interveno dos assistentes sociais nesse processo para aprovao das AEIS
junto populao:

(...) e o trabalho social montou toda uma dinmica de levar a discusso no
municpio, de abrir a possibilidade, com os movimentos, saiu discutindo na
cidade toda, fizemos mais de 30 reunies, discutindo neste momento a
ampliao das AEIS, discutindo a questo da forma de acessar as AEIS,
como faria o acesso e o percentual de AEIS, o assistente social teve um
102
importante papel, muito importante no processo todo, de abrir toda
discusso... o municpio teve um papel importante de aceitar as propostas dos
movimentos, das negociaes feitas neste processo. Na criao das AEIS
tambm, discutimos com o movimento como priorizar o atendimento s AEIS,
a demanda do municpio, discutimos a lei de cadastramento, o trabalho social
discutiu tambm quais os critrios, qual a forma de controle, qual o
acompanhamento para uma poltica. O papel do movimento importante
para o acompanhamento das AEIS. A Secretaria tinha criado uma estrutura
para acompanhar, infelizmente a mudana de governo contribuiu para o no-
acompanhamento desta poltica, atravs do acompanhamento... desde
procura das reas livres, o valor da terra para as negociaes para no ter
especulao, a compra da terra, at a demanda a ser atendida, acompanhar
o atendimento, mas mostrou-se insuficiente, pois as pessoas no se
apropriaram... ocorreram desvios e o movimento no teve este controle. O
municpio de Diadema naquele momento foi um dos primeiros municpios a
criar as reas de AEIS e o trabalho social teve um papel decisivo neste
processo todo.

Destaca-se ainda nas entrevista a importncia do movimento e da organizao
destes para os avanos na poltica urbana e habitacional do municpio. As
assistentes sociais reforam essa importncia nas vrias etapas de lutas na cidade,
que envolvem as questes ligadas cidade e moradia:

Mirian aponta na entrevista qual a importncia do movimento por moradia neste
processo:

Na discusso da poltica, na elaborao, na discusso dos projetos, na
identificao dos problemas, foi sempre junto com a populao, mesmo que
quisesse ser diferente tinha uma populao muito ativa, participante, tinha
clareza, discutia conosco o projeto da rea, se era desta forma se no era,
defendia, pleiteava... aprendendo com eles, ensinando, lutando;

103
Marta na entrevista refora a idia da participao:

(...) fizemos uma bateria de discusso com o movimento que foi muito
interessante. Na construo e criao das AEIS, o movimento teve um papel
importante... a discusso da terra no conseguimos levar para o movimento a
importncia de controle, acho que o movimento ajudaria muito no controle da
terra, a no aumentar seu valor.

Os representantes dos movimentos reafirmam a importncia da populao participar
dos espaos institucionais e do movimento:
Ronaldo, na entrevista declara a importncia da participao no conselho de
habitao:

O FUMAPIS importante para definir toda a poltica de habitao, onde
realmente se toma decises para mudar o rumo da poltica;

J Antonio afirma:

Quanto participao dos moradores nos centros comunitrios, existe, mas
ela no muito expressiva. Os moradores no geral precisam participar mais,
a gente tem uma minoria que vai l, eles participam mais no Oramento
Participativo, que onde necessitam mais {no oramento se discuti a poltica
para a cidade de Diadema}. O povo precisa participar mais.

A experincia do trabalho do assistente social foi marcada por vrias mudanas: de
conjuntura, como a reduo dos gastos pblicos para as polticas sociais; os
processos eleitorais na cidade; um refluxo nos movimentos sociais, especialmente o
de moradia; mudana no organograma da SEHAB, entre tantos outros. Mas os
princpios que norteavam as aes do trabalho do assistente social estavam
diretamente ligados ao direito habitao como um direito bsico do cidado,
104
ressaltando a importncia da organizao popular. Mirian, na sua entrevista, refora
os pressupostos que o trabalho social adotava, na direo de uma prtica que
extrapolava o carter s pedaggico, envolvendo-se na organizao da populao:

(...) comeamos com o trabalho de organizao da comunidade. A populao
tinha grandes demandas, necessidades, bsicas, beira crregos, sem gua,
sem luz, sem pavimentao, sem saneamento, a grande maioria em barraco
de madeira, rea de risco, e a prpria populao que vinha pleiteando obras...
ento comeamos a fazer um trabalho junto populao, no s na
execuo de obras atravs de mutires, mas tambm passamos a fazer
discusses sobre a poltica de habitao.

O trabalho do assistente social tambm era visto na perspectiva de contribuir para a
organizao da populao em seu movimento por moradia.

O representante da Associao regional leste, no seu depoimento, atesta essa idia:

(...) no meu ponto de vista, o trabalho social junto ao movimento a gente
sempre viu como de grande importncia... em Diadema a gente viu com
mais freqncia esta participao do tcnico do social, em todos os processos
na formao de poltica da pessoa, .dessa conscientizao....acho que se no
tivesse o trabalho social frente disso no teria interveno em muitas reas
para estar fomentando a organizao ...

Historicamente a moradia tratada como uma mercadoria, o acesso a este bem por
parte da maioria da populao cada vez mais difcil, devido ao no-interesse
capitalista, em produzir um bem que esta populao no tem poder aquisitivo para
adquiri-lo, muito menos o Estado de poltica neoliberal se prope a financi-lo.

105
Outra questo que deve ser considerada diz respeito ao processo de ocupao do
solo urbano, que acontece de forma desigual. Isto , a cidade apropriada de
maneira diferenciada pelos diversos grupos sociais. O acesso ao solo urbano deve
ser compreendido como um bem social.

Na aquisio tanto da terra como da moradia, o poder pblico deveria ter um papel
fundamental. No caso de Diadema, esse poder interferiu por meio de sua poltica
urbana e habitacional da cidade: com a aprovao das AEIS; nos dispositivos legais:
como a Lei Orgnica do Municpio, no captulo que trata das diretrizes da poltica
urbana e habitacional; no Plano Diretor; na Lei de Uso e Ocupao do Solo, na Lei
de Cadastramento, que prioriza a demanda a ser atendida. O poder pblico
municipal em Diadema, conforme podemos verificar atravs das entrevistas, exerceu
um papel relevante. Segundo alguns entrevistados, como podemos observar na
afirmao da Marta, a assistente social da prefeitura de Diadema:

(...) o controle da terra j esteve muito presente na discusso da Secretaria de
Habitao em outro momento.

Para o representante do movimento de moradia da regional leste:

(...) a prefeitura negociou e comprou a terra e repassou para o movimento, que
funcionou com uma poltica de habitao coerente... a importncia do poder pblico
de incentivar as associaes de moradores a t se organizando, a ocupar os
espaos pblico.

A questo habitacional expressa uma questo social permeada por contradies, na
qual intervm os assistentes sociais. Estes, ao trabalharem as contradies da
relao capital/trabalho, contribuem com sua prtica para a superao de
necessidades materiais e sociais dos usurios, essenciais para sua sobrevivncia.

106
Nas aes desenvolvidas pelos assistentes sociais, destaca-se a funo de
mediador entre o poder pblico e a populao. Este fato pode ser constatado na
entrevista do representante da Associao Regional Leste, Ronaldo, quando fala do
papel do assistente social na poltica de habitao:

(...) o trabalho social na Secretaria de Habitao tinha o papel de mediador de
conflito, muitas vezes isto uma coisa muito importante... os problemas mais
graves... quando as coisas estavam acontecendo nas reas em vez de
mandarem um tcnico do fsico, eles mandavam sempre um assistente social
na frente, se tinha uma briga mandavam o assistente social. Todo tipo de
problema que existia sempre aparecia primeiro na rea o assistente social...
problema de toda natureza... que no tinha nada a ver com vocs...
conflitos... para ns que temos uma viso que o tcnico de Servio Social
muito importante, tem uma participao importante na mudana de valores a
junto comunidade, para o trabalho nos projetos, para fazer as pessoas
entenderem o valor das coisas.

Em outra parte da entrevista, Ronaldo refora a importncia da participao
do assistente social na poltica de habitao:

(...) s vezes vocs ficam em situaes complicadas porque so as primeiras
a t chegando, tentando amenizar a situao de conflito,... acho que este no
o papel do assistente social, mas acabam tendo que assumir esta tarefa,
para ns, temos uma viso que vocs s vezes do muito palpite para o
movimento ...mas estas opinies que temos de vocs vo ficando para
traz,quando vocs mostraram que o trabalho no era para quererem intervir
no movimento, mas para contribuir para somar, para mostrar um novo
caminho que s vezes no estamos percebendo. Ainda tem alguns conflitos,
mas o movimento cresceu e compreendeu melhor o papel do assistente
social, no cotidiano do processo da poltica de habitao. E o trabalho est
ainda acontecendo hoje, o apoio nas reas... muito importante no papel de
formador, organizando as comisses.
107

Segundo Fernandes, conferido ao assistente social a condio de ator social
capaz de interferir na reproduo da fora de trabalho e na reproduo ideolgica
das relaes sociais.
57
Ou seja, do ponto de vista material, mediante suas aes
incidem na formao de novos valores e formas de pensar. As aes de sua prtica
profissional devem estar pautadas num carter essencialmente democrtico,
exigindo um profissional com qualificao terico-crtica e prtico-operativo.

Os eixos anteriormente mencionados (situaes emergenciais, trabalho de
organizao) para o desenvolvimento do trabalho do assistente social na Secretaria
de Habitao foram revisitados pelos assistentes sociais, para dar lugar a um
referencial mais elaborado, e isto s foi possvel pela ampliao do quadro de
assistentes sociais, pela retomada da diviso do trabalho social, e, principalmente,
tendo como base os princpios fundamentais contidos no Cdigo de tica e na Lei
de Regulamentao da Profisso, e, mais atualmente (2001), no Estatuto da Cidade.

Em faces dessas consideraes, os princpios norteadores da prtica de interveno
do assistente social esto baseados na participao popular, na democratizao do
acesso a bens e servios e na transparncia das informaes. O trabalho social da
Secretaria de Habitao SEHAB passou a ter os seguintes pressupostos tericos:

Estimular a participao popular e privilegiar o envolvimento coletivo;

A participao popular deve ser entendida como a participao direta dos cidados
nos processos decisrios da poltica de habitao.



57
FERNANDES, Lenise Lima. Trabalho social e habitao para populao de baixa renda: desafios a
uma ao profissional democrtica no incio do sculo XXI. In: Poltica de habitao popular e
trabalho social. Rio de Janeiro: DP&A, 2005, p.219.


108
Desenvolver trabalho de carter interdisciplinar, considerando os variados
aspectos sociais, fsicos e jurdicos;

Atualmente, com a discusso da regularizao fundiria, h necessidade da incluso
do profissional da rea jurdica no trabalho de habitao. Reafirmou-se a importncia
de uma contribuio mltipla e complementar para a efetivao de prtica
interdisciplinar.

Garantir a transparncia nas aes atravs da socializao da
informao;

Sabemos que informao poder, diante disso temos duas tarefas: a primeira, de
conhecimento da normatizao e legislao da instituio em que trabalhamos,
condio para socializar as informaes na tica dos direitos; a segunda a
instrumentalizao dos usurios para se apropriarem do saber institucional.

Privilegiar os espaos coletivos de discusso, contribuindo, desse modo,
para a organizao da populao.

Uma prtica articulada com os movimentos sociais e com outras instituies
necessria para o desenvolvimento de aes voltadas para o fortalecimento do
coletivo.

Esses pressupostos tericos fazem parte da trajetria construda pelos profissionais
de Servio Social com atuao na Secretaria de Habitao, que v na sua ao a
possibilidade de serem viabilizados direitos sociais, atravs da poltica de habitao.

Vrios so os desafios, dificuldades e limites encontrados pelos profissionais de
Servio Social que trabalham com polticas sociais no mbito do poder pblico
109
municipal, como: a falta de recursos para viabilizar os programas de moradia; alta
densidade demogrfica do municpio; o nmero reduzido de profissionais;
terceirizao da mo-de-obra; os processos eleitorais; a falta de autonomia para
gerenciar os projetos. A seguir as declaraes de um entrevistada:

A gente tem limites sim. A gente cria um ideal no campo profissional, e quando a
gente t na instituio tem alguns entraves e com certeza alguns conseguimos
transpor e outros no, que so da prpria instituio. O poder pblico bastante
lento, diferentes... mas tambm a gente tem alguns facilitadores a respeito de
alguns referentes com relao aos governos, tem uma linha poltica, que nem
sempre compartilhamos ou adotamos ... temos a prtica de critic-la. E o Servio
Social, principalmente na nossa rea, a habitao, uma rea muito visada
politicamente, uma rea que d muito retorno, voto, ento s vezes vemos
algumas aes na linha de massificar, de cooptar lideranas, seja uma de outra.
Situao, do ponto de vista daquilo que a gente tem como um ideal, eu acho...;
(...) mas o limite o excesso de trabalho na rea da habitao. Uma ao muito
grande do ponto de vista de acompanhamento de obras, articulao de mutiro e
acho que a gente peca naquilo que responsabilidade da gente: de apoio
populao, de uma gesto mais democrtica, de garantir de fato a participao... a
gente tenta fazer, mas no sempre que a gente consegue... ento acho que somos
poucos profissionais, 12 ou13 aqui na Secretaria. J trabalhamos com movimentos
em outro perodo e mesmo hoje para trabalhar com esses um nmero pequeno
{de assistentes sociais}, isso um limitador... s vezes queremos fazer algo muito
grande, no damos conta do dia- a -dia;

A outra entrevistada identifica os limites:

importante identificar os limites, s vezes a gente esbarra nele e no conseguimos
identificar. No caso, a realidade da cidade de Diadema de uma cidade pequena,
com uma alta densidade demogrfica. inegvel que o processo de eleio est
sempre presente, mudam projetos, ingerncia nos programas, redestinar recursos,
110
isto inegvel... trabalhar a realidade sem negar a realidade, isto uma grande
utopia, este .um desafio.

O facilitador para o desenvolvimento da prtica do assistente social, segundo as
profissionais:

(..) eu acho que a gente pode minimizar esses estragos, temos um papel, temos
uma profisso que bastante propositiva, em outros lugares no tem esse espao,
mas mesmo assim tem algumas questes que a gente tem que engolir.... por outro
lado; em Diadema temos a felicidade de ter uma gesto democrtica de esquerda,
melhor forma de trabalhar um pouco melhor, tivemos espao para a gente, no
decorrer dessas gestes tivemos a insero junto s lideranas, movimentos ....

No que tange questo dos limites os representantes dos movimentos por moradia
percebem que esses existem dentro da prtica do assistente social:

(...) sabemos que h limitaes, limites no trabalho do assistente social. O assistente
social sabe que existe, a gente faz o que pode, mas sabe que a populao no
entende assim, acha que vocs podem resolver o problema dela.

Cabe destacar do ponto de vista dos assistentes sociais entrevistados, quais os
avanos vistos por eles na poltica habitacional e no seu trabalho. No trabalho social
os avanos esto ligados superao das dificuldades. O primeiro avano foi no
incio da implantao do trabalho social no Programa de Urbanizao de Favelas,
definindo qual o papel do assistente social nessa equipe. O outro momento de
avano foi a consolidao do trabalho social na equipe, com a criao do
Departamento da Diviso do Trabalho Social. Como recorda Marta, foi essa criao
uma ao importante da prefeitura para o fortalecimento do trabalho do assistente
social:

111
O primeiro momento foi de fazer a avaliao, que eu estava sozinha e ainda
tive que elaborar um documento, avaliando o papel do assistente social, o que
envolvia fazer uma crtica ao servio, que causou crise, critica ao carter
emergencial das aes, da descentralizao. Foi um processo rico, mas tive
que identificar o papel do assistente social na urbanizao de favelas.

Ainda, segundo Marta,

Outro momento foi o da reforma administrativa para criao da diviso do
trabalho social, momento em que a gente j tinha avanado... todo trabalho
montado, uma longa linha de trabalho social na habitao, que se teve uma
resistncia muito grande, por parte dos profissionais, foi outro momento difcil,
por parte da equipe do trabalho social. Tem algum momento em que somos
muito frgeis, quanto organizao nossa, acho que foi um momento
marcante, mas no teve compreenso da nossa proposta, dizendo que a
nossa proposta corporativa, e a fica fcil dizer que a nossa corporativa,
que a deles {departamento do fsico} no, que queremos criar caso. status
do ponto de vista do Servio Social;

Para a assistente social Mirian, a existncia da equipe de Servio Social e o fato de
a Secretaria de Habitao ser campo de estgio reforam o trabalho do assistente
social, contribuindo para uma renovao constante deste profissional, para ela um
primeiro avano,

(...) que a gente existe enquanto equipe hoje, temos a prtica de discutir o
Servio Social e no apenas obras {os projetos de engenharia e arquitetura
para urbanizao das favelas}. Acredito que naquela poca para romper a
barreira.... a gente era tragado pela demanda, tambm a gente no tinha
muito tempo para reflexo, para discutir a nossa prtica, para mensurar sobre
sua efetividade... sinto que hoje temos esta oportunidade, temos tempo para
avaliar, temos recursos para registrar, para avaliar de forma diferente (...)
112

Continua Mirian valorizando o campo de estgios, que a Secretaria de Habitao
de Diadema, oferece para os estudantes de Servio Social, ao afirmar que:

(...) houve avanos no trabalho do assistente social na Secretaria da
Habitao com uma parceria com os estagirios, foi outro grande avano para
o Servio Social a chegada de estagirios... foi poder contar com o
estagirio... trazendo o novo, o repensar, questionando nossa prtica, pois
acho que gente tem que ser questionada (...).

No mbito da poltica de habitao, os avanos apontados por esses profissionais
dizem respeito aprovao da AEIS e existncia de programas e projetos que
tratam da questo da habitabilidade, da regularizao dos imveis, que a outra
face da poltica urbana. Nesse sentido, assim se expressa um profissional do
Servio Social:

Do ponto de vista da poltica, foi no momento da criao das AEIS, da
reformulao do Plano Diretor que ampliou bastante a discusso de poltica
para a cidade, apropriando o movimento como um todo da cidade a ocupar os
espaos enquanto territrio... a discusso do Plano Diretor de 1994...

Na opinio de outro entrevistado sobre a poltica de habitao, quanto ampliao
dos projetos e programas da Secretaria de Habitao afirma:

Senti que no Servio Social avanamos, hoje temos vrios programas. Como
T Bonito, Auxilio Moradia {esses so alguns dos programas desenvolvidos}...
hoje temos idia do que foi realizado, concludo, com relao s reas... as
equipes continuam super-integradas com a comunidade.

113
Em relao ao registro da experincia de Servio Social, pouco se tem realizado, e
isto foi um dos fatores relevantes que dificultou a pesquisa documental: poucos
documentos tm referncias claras, identificao, data. O trabalho social aparece
nos documentos da SEHAB como uma ao que viabiliza a poltica de habitao no
municpio. A experincia dos assistentes sociais foi apresentada na I Mostra Paulista
de Trabalho Profissional em Servio Social, com o ttulo Trabalho Social na
Secretaria de Habitao de Diadema, organizado pelo Conselho Regional de
Servio Social- 9 regio- So Paulo, e no XI Congresso Brasileiro de Assistentes
Sociais, com o ttulo Da cidade invisvel cidade visvel, ambos realizados em
2004. Estes duas apresentaes foram importantes para projetar na equipe a
necessidade do registro, de publicizar o trabalho que vem desenvolvendo h anos.

Assim fala uma entrevistada:

O material existente de registro est relacionado mais poltica de habitao
do municpio, tem cartilhas, cadernos que ns ajudamos a construir... cartilhas
sobre participao da populao, agora, do ponto de vista do Servio Social,
ns somos muito frgeis, no construmos muito material, do trabalho do
Servio Social;

Outra profissional acrescenta que, relatar sua vivncia; reflexo sobre a pratica
profissional na maioria das vezes ,

(...) difcil registrar, mensurar, contar nossa prtica, difcil avaliar nossa
prtica.

Os registros, a pesquisa, dentre outros instrumentais no exerccio profissional
tornam-se presentes no cotidiano dos assistentes sociais, possibilitando objetivarem
sua intencionalidade em respostas as demandas profissionais.
Para realizar uma anlise do trabalho social desenvolvido implica, segundo
Iamamoto:
114

(...) compreender a prtica profissional na sua dimenso histrica, como uma prtica em
processo, em constante renovao, fato este derivado, fundamentalmente, das modificaes
verificadas nas formas de expresso e no aprofundamento das contradies que peculiarizam
o desenvolvimento de nossa sociedade. medida que novas situaes histricas se
apresentam, a prtica profissional enquanto componente destas obrigada a se redefinir.
As constantes redefinies conformam mais uma passagem da prtica do que uma prtica
cristalizada (...).

O trabalho do assistente social prope-se a desenvolver um trabalho profissional
tendo como parmetro a autonomia, a emancipao e a plena expanso dos
indivduos sociais, reforando princpios e prticas democrticas no atendimento da
poltica urbana e de habitao, aos trabalhadores segregados nos espaos urbanos,
nas favelas, nos mananciais, nos cortios e nos conjuntos habitacionais, entre outros
espaos.
115

CONSIDERAES FINAIS

Neste estudo, realizamos uma reflexo sobre a experincia do Servio Social na
Secretaria de Habitao do municpio de Diadema. Nesse sentido, procuramos
pontuar momentos e aspectos da luta e organizao do movimento popular por
moradia em que o profissional do Servio Social esteve presente e atuante.

preciso ressaltar, no entanto, que a freqncia do trabalho desse profissional se
d desde o incio de 1991, no Programa de Urbanizao de Favelas. Trabalho este
fundamentado em referencial terico que possibilita a esse profissional uma viso
mais abrangente e crtica dos problemas sociais, uma vez que no perodo escolhido
para anlise (1994 a 2004), a poltica econmica neoliberal est em pleno vigor no
pas.

Neste estudo, verificamos que vrios autores com uma formao terico crtica em
relao ao capitalismo embasaram a nossa reflexo. O espao da cidade
caracterizado pelo lugar onde se defrontam interesses diferenciados e antagnicos:
por um lado, grupos econmicos ligados ao processo de reproduo e ampliao do
capital; por outro, um grande contingente popular que vive, desde a sua origem, a
enorme desigualdade social brasileira, caracterizada pelo desemprego estrutural e
conjuntural e pelas precrias condies materiais e culturais de vida.

Com base nessa fundamentao terica, a cidade e seus problemas so vistos no
contexto das relaes de produo e das relaes sociais caracterizadas pelas
contradies geradas por esse sistema de produo conseqentes da fase do
capitalismo monopolista e sua poltica econmica. Para ressaltar esta idia, citamos
Lefebvre: A contradio principal se desloca e se situa no interior do fenmeno
urbano: entre a centralidade do poder e as outras formas de centralidade, entre o
centro riqueza-poder e as periferias, entre a integrao e a segregao.
58


58
LEFEBVRE, Henri. A revoluo urbana. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 1999, p. 155.
116

Neste estudo, enfocamos o problema do acesso posse da terra e da moradia em
Diadema, cidade formada majoritariamente de trabalhadores assalariados, que
sofrem, pela sua condio social, todos os males da poltica econmica neoliberal.

Tendo a compreenso que habitar deve ser entendido como um direito bsico de
cidadania, e o exerccio desse tem como pressuposto fundamental a possibilidade
de acesso ao solo urbano. O direito moradia est contemplado nas diversas
legislaes, como na Declarao Universal de Direitos Humanos (1948), na
Constituio Federal de 1988, e reafirmado recentemente (1996) na Declarao de
Istambul sobre Assentamentos Humanos, Conferncia em que Diadema esteve
presente apresentando sua experincia na rea habitacional. A Emenda
Constitucional n. 26/2000 altera a redao do artigo 6 da Constituio Federal de
1988, garantindo o direito moradia como um dos direitos sociais.

A histria do desenvolvimento da cidade de Diadema e seu processo acelerado de
urbanizao produziram uma legislao urbanstica - Plano Diretor, AEIS, CDRU
que, aliados luta e organizao do movimento popular por moradia e impulsionada
por uma gesto democrtica na cidade, visavam garantir o direito e a funo social
da cidade. A poltica habitacional de Diadema criou novas formas de ler a realidade,
reescrevendo o discurso pblico junto populao de ncleos de favelas e de
loteamentos de interesse social.

nesse contexto que, em Diadema, os assistentes sociais desenvolvem aes no
sentido de enfrentar os desafios tanto do ponto de vista institucional, quanto das
mudanas que ocorrem no mundo do trabalho, pois todos perpassam pelo desafio
de decifrar a lgica do capitalismo atual.

Este estudo possibilitou realizar o histrico do trabalho do assistente social, no
perodo de 1994-2004, na Secretaria de Habitao em Diadema, sua prtica
profissional consiste na construo e implementao de programas e projetos, como
117
o de urbanizao de favelas, de ps-urbanizao, de regularizao fundiria e de
qualificao das moradias, desenvolvendo atribuies no mbito da elaborao,
execuo e avaliao.

Ao se relacionar a poltica habitacional de Diadema com o desenvolvimento do
trabalho social, fica claro que, embora o trabalho do assistente social no tenha
nascido conjuntamente com essa poltica, o mesmo tem se consolidado no mbito
dessa, contribuindo para que sua implementao ocorra de forma mais democrtica
e participativa, reforando a importncia da organizao da populao.

A interveno do assistente social deve resgatar os princpios da autonomia, da
emancipao, da defesa da liberdade e da eqidade, da socializao da riqueza
socialmente produzida para o pleno desenvolvimento dos indivduos sociais. Dessa
forma, a prtica profissional pressupe competncias no campo tico-poltico,
terico, metodolgico e operativo.

Para zerar o dficit habitacional na cidade de Diadema so necessrios programas
sociais consolidados, que contribuam na estruturao das famlias de baixa renda.
Isto s ser possvel com uma poltica social articulada nas trs esferas de governo,
nacional, estadual e municipal, a poder de muita presso dos movimentos sociais,
com os quais importante a articulao e atuao do assistente social.

Por fim, sabemos que o trabalho do assistente social representa uma parte
importante da construo de uma democracia participativa, mas ainda h muito a
caminhar, no sentido de alcanar um maior aprofundamento terico na anlise da
prtica profissional e da poltica habitacional, para de fato construirmos propostas
prticas melhores do que as existentes.
118
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