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LAECONOMIAPOLITICADELNARCOTRAFICO:
ElCasoEcuatoriano
Bruce Bagley,AdrinBonillayAlexeiPez
Editores
.FLACSg . iibljoteca
LAECONOMIAPOLffiCADEL
NARCOTRAFICO:
ElCasoEcuatoriano

SEDE ECUADOR
North
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SouthCenter
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C> Coedicin:
FacultadLatinoamericanade Ciencias Sociales, PLACSO-SedeEcuador
North-50uthCenterde laUniversidadde Miami.
PrimeraEdicin: agosto1991
Levantamiento,DiseoyDiagramacin: RobertoHaroF.
Impresin: ImprentaFlACSO
Diseoportada: AntonioMeDa
Impresinportada: EdicionesCulturalesUNP
El levantamientode textos se realizen equiposdonadosporlaAgenciaCanadiense
porel DesarrolloInternacional(ACDI)como partede lasactividadesdel Proyecto
PLACSO-Ecuador/U.de York-CERLAC.
NORTH-SOurnCENIER
PLACSO:
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Las opinionesvertidasen ellibro son exclusiva responsabilidad de los autoresyno
reflejanel criterioinstitucionalde FlACSO.
ISBN: 9978-67..{)13-0
ISBN de laColeccin: 9978-67"{)12-2
Indice
Presentacin t 4 ~
Amparo Menndez-Carrion ~ .
Introduccin - 4 ~ .
Bruce Bagley, Adrin Bonilla, Alexei Pez ~ ~ . . . . . . . . . . . . 1
Ecuador: actorinternacionalen laguerrade lasdrogas
Adrin Bonilla ............................................................................................... 9
Consumo,prevencinytratamiento:elcaso ecuatoriano
Pablo Andrade 46
Actoressocialesypoltica antidrogas: lospequeostraficantes
Xavier Andrade 63
Lavadode dlaresynarcoeconomaen elEcuador
El lavado de dlaresen elEcuador:laperspectivajurdica
La insercinecuatorianaen ladinmicaAndinadel narcotrfico
La poltica exteriorestadounidenseylaguerrade lasdrogas: anlisis
de un fracaso poltico
U'ilson Mio 106
Paul Bonilla 125
Alexei Pez 142
Bruce Bagley .. 170
Anexos:
1) Leysobresustanciasestupefacientesypsicotrpicas 207
2) Comparacinde losconsumosde drogasenelEcuador,Pery
Colombia(cuadro) 226
3) U.S. DepartmentofState; BureauofInternationalNarcotics
Matters,InformessobreEcuador,1989......................................... 227
4) U.S. DepartmentofState; BureauofInternationalNarcotics
Matters,InformessobreEcuador,1990 232
IndiceTemtico 241
Sobrelosautores 245
Presentacin
fLAcsu - ANiJiJOfllCil
Con la publicacin del texto La Economia Polftica del
Narrotrftco: El Caso Ecuatoriano; la Sede Ecuador de FUCSO,
en colaboracin con el North-South Center, pone a consideracin
de sus lectores el conjunto de ponencias presentadas en el "Inter-
national Symposium on Money Laundering" que se realiz en la
ciudad de Miami, Florida, en octubre de 1989, organizado por
Bruce M. Bagley, Decano Acadmico del Graduate School of
Intemational Studies de la Universidad de Miami, miembro del
Comit Consultivo y Profesor Visitante del Area de Ciencias
Polticas de la Sede.
El texto ha sido co-editadopor Bruce M. Bagleyy dos de sus
ex-alumnos de la Sede: Adrin Bonilla, actualmente estudiante
del Programa de Doctorado en Relaciones Internacionales de la
Universidad de Miami y becario doctoral de FLACSO, y Alexei
Pez Cordero, egresado de nuestra la. Maestra en Ciencias
Polticas con Mencin en Polticas Comparadas de los Pases
Andinos.
La Sede Ecuador de FLACSO ha considerado pertinente
la publicacin de este texto, por considerar importante la difusin
de reflexiones iniciales sobre un tema poco explorado an en el
contexto Ecuatoriano. Consideramos pertinentedestacar, adems,
que este texto tiene el mrito especial de reunirlas reflexiones de un
conjunto multidisciplinario de autores -sociolgos, psiclogos,
abogados, economistas, antroplogosy politlogos- queprocuran,
en las pginas siguientes, proporcionarelementospara avanzaren
la caracterizacin del complejo productivo coca-cocana y sus
implicaciones para el anlisis del tema del narcotrfico desde una
perspectiva Ecuatoriana.
Entre los diversos retos que los pases de la subregin
andina enfrentan hoy, el problema del narcotrficoy los fenmenos
relacionados al mismo estn afectando el proceso econmico,
socialy poltico de manera complejay escasamente comprendida
an. El reconocimiento de que existe una divisin del trabajo en
la economa poltica del narcotrfico y que a partir de la dcada
de los ochenta se han profundizado las interrelaciones .lf.nu.e..los
diversos pases andinos en referencia a este proceso, exige de las
ciencias sociales asumir el tema. En el caso de Bolivia, Per
y Colombia, se ha avanzado notablemente en los ltimos aos en
la comprensin sistemtica del fenmeno del narcotrfico en sus
distintas dimensiones. No as, an, en el caso del Ecuador.
La coleccin de artculos que integran este texto consti-
tuyen, por tanto, aproximaciones preliminares de reflexin gene-
rales, y sujetas a revisin. Se presenta como contribucin a un
debate que exigeprofundizacin futura. En este sentido, la Sede
Ecuador de FLACSO pone a consideracin de sus lectores este
conjunto de reflexiones iniciales de varios autores preocupados
por contribuir a travs de un esfuerzo de investigacin que recin
comienza, a llenar un vaco en la comprensin de las dinmicas
andinas del narcotrficoy el papel del Ecuador en dicho contexto.
Si bien los criterios vertidos en las pginas que siguen no
representan el criterioinstitucional de FLACSOo la Universidad
de Miami, y son el productode trabajos individualmente asumidos
por los autores, publicamos este texto en la seguridad de que todo
elemento o idea que surja de los esfuerzos de confrontacin del
problema del narcotrfico desde las diversas disciplinas de las
ii
ciencias sociales contribuir a llamar la atencin sobre la necesi-
dad de impulsar lneas de investigacin futuras que aporten a
construir bases para el anlisis cada vez ms informado de un
tema de importancia central para la comprensin del proceso
econmico, social y poltico del Ecuador contemporneo.
Amparo Menndez-Carrin
Directora
fLACSO - WIOlloteca
III
INTRODUCCION
Elpresentelibroreunesieteensayosqueanalizanellugar
yelpapeldelEcuadorenlaeconomapolticadelnarcotrfico
en lareginandinaduranteladcadade losaos ochenta.Su
propsito es examinar tanto las dimensiones internas del
fenmeno,historia delcultivo enel pas ysu posterior desapari-
cin,lospatronesde consumo, ciertosactoressociales involu-
crados en el negocio (como los pequeos traficantes), el al-
cance y consecuencias del lavado de dinero en la economa
nacionalyelimpactodelnarcotrficoenelsistemajurdico,as
comolaspolticasdesarrolladasporlosgobiernosecuatorianos
respecto de la "guerra contra las drogas" promovida por la
administracin del presidente RonaldReagan(1981-1989),y
que ha sidocontinuadapor ladeGeorgeBushdurantelosdos
primerosaos de sugobierno(1989-90).
Este volumen recopila los resultados iniciales de un
proyecto de investigacin que comenz en julio de 1989,en
Quito, Ecuador, auspiciado por la FacultadLatinoamericana
deCienciasSociales(FLACSO)SedeEcuadoryporlaEscuela
de PostgradodeEstudiosInternacionales(Graduate School 01
Intemational Studies, GS/S) delaUniversidaddeMiami(Coral
Gables,Florida). Lostrabajosfueronpresentadosoriginalmente
enunSimposioInternacionalsobreLavadodeDinero,llevado
a cabodel 27al 30de octubrede 1989en la ciudadde Coral
Gables,Florida,organizadopor laUniversidaddeMiamiyla
1
2 Economia Polittca del Narcotrfico
Coalicin de Miami para una Comunidad Libre de Drogas.
Este evento fue coordinado por el Dr. Bruce Bagley y reuni a
expertos y acadmicos de los pases andinos y de los Estados
Unidos.
El nfasis de la literatura ecuatoriana actualmente dis-
ponible sobre el tema de las drogas se ha colocado princi-
palmente en la descripcin de los patrones de consumo y en la
prevencin de la drogadiccin. Instituciones estatales y pri-
vadas se han preocupado especialmente de medir la incidencia
de este fenmeno entre la juventud. Adems se ha difundido,
sobre todo a nivel periodstico, alguna informacin acerca de
zonas de cultivo, centros de refinamiento, rutas de trnsito y
sospechas sobre los mecanismos de lavado de dinero. Pese a
ello, prcticamente nose hanproducido investigaciones empri-
cas sobre los contornos econmicos ypolticos del narcotrfico,
as como tampoco sobre los efectos actuales y potenciales que
dicha actividad ha traido o podra traer para la sociedad ecuato-
riana.
Con la publicacin de estos primeros hallazgos no se pre-
tende agotar el tema. La intencin es ms modesta: iniciar un
estudio sistemtico y riguroso del lugar que ocupa el Ecuador
en la economapoltica del narcotrfico en la regin andina. El
fenmeno claramente trasciende los lmites tanto territoriales
como polticos del pas; involucra las relaciones del Ecuador y
de las dems naciones andinas con los Estados Unidos, y
penetra o condiciona, de uno u otro modo, todos los mbitos de
aquello que se conoce como "desarrollo". Por otra parte, la
dramtica realidad polticade los pases vecinos, particularmente
Colombia y Per, que supone, entre otros hechos, violencia y
reto a la institucionalidad poltica y a la autoridad estatal, se
conecta directamente con lo que acontece o podra suceder
conternpornearnente en el Ecuador.
Las mltiples interconexiones y jerarquas sobre las que
3 Introducci6n
se sustenta el sistema internacional hacen imposible pensar en
una supuesta autarqua ecuatoriana; la concepcin del Ecuador
como una "isla de paz" es simplemente utpica. La autonoma
poltica, en ese sentido, es relativa a elementos concretos como
las necesidades estructurales y la capacidad econmica e insti-
tucional de la nacin. El Ecuador no slo es sensible a los
conflictos que se desprenden de la condicin internacional del
trfico de drogas, en la medida de que sus efectos podran
perjudicar la economa o alterar gravemente las condiciones
sobre las que se basa el sistema productivo, sino que tambin es
altamente vulnerable, dadas la debilidades institucionales que
caracterizan su sistema poltico. La propia poltica inter-
nacional del Estado est sujeta a ciertas influencias sobre las
que no tiene control directo puesto que las dimensiones exter-
nas, polticas y econmicas de la produccin y distribucin de
drogas ilcitas, operan ms all de la voluntad de los dirigentes
ecuatorianos, como es el caso de las dems naciones atravesadas
por el narcotrfico. Las polticas que enfrentan este problema,
siendo necesariamente internacionales, responden a hegemonas
que revelan las diferencias jerrquicas en el orden mundial;
particularmente la preeminencia de los Estados Unidos en
relacin al Mundo Andino. Todo esto conduce a la necesidad
de examinar realidades sociales poco exploradas en el Ecuador.
Los diversos temas tratados a lo largo de los trabajos
reflejan diferentes perspectivas metodolgicas ydisciplinarias,
pero en conjunto ofrecen una visin panormica del estado en
que se encuentran las ciencias sociales en la investigacin sobre
el narcotrfico ysus repercusiones en el Ecuador, visiones pre-
liminares, ya que desafortunadamente, en el pas no existen
fuentes empricas y tericas relevantes a la economa poltica
de las drogas.
El libro se estructura desde las siguientes premisas
generales: el anlisis de las relaciones entre el Ecuador y los
4 Economa Polticadel Narcotrfico
Estados Unidos, y su tratamiento especfico en el tema del nar-
cotrfico, as como el rol histrico del pas en el sistema de
produccin de narcticos, con el objeto de entender la dinmica
particular de esas relaciones en la presente Guerra contra las
Drogas; luego pasa a enfoques que tratan las consecuencias
sociales actuales, las alteraciones en la economa y las brechas
del sistema jurdico, a fin de explorar sus efectos en el nivel de
lo poltico, como antecedentes necesariospara evaluar la poltica
exterior de los Estados Unidos hacia los pases andinos y sus
repercusiones especficas en el Ecuador.
En el primer artculo Adrin Bonilla examina el rol que le
corresponde al Ecuador como agente diferenciado en la Guerra
de las Drogas. Partiendo del momento histrico, en el siglo
XVI, en que se erradicaron los cultivos de coca, se analiza
porqu el Ecuador es visto como un actor perifrico por los
Estados Unidos, a pesar de ser vulnerable a todos los efectos
societales del narcotrfico. Con este trasfondo se hace un
rastreo de la legislacin ecuatoriana antidrogas en el campo
internacional a lo largo del siglo XX, para situar los referentes
empricos que establecen, a criterio del autor, un lugar subor-
dinado para el pas en la "guerra contra las drogas". Con estos
elementos se revisan laspolticas ecuatorianascontemporneas
y se emite un juicio crtico sobre ellas.
Pablo Andrade presenta un marco de referencia del
estado actual del consumo de drogas ilegales en el Ecuador,
centrando su atencin especialmente en los patrones de uso
detectados para la cocana y el sulfato de cocana (pasta bsica
o base). Estos datos se interpretan a la luz de la insercin del
pas dentro del ciclo de la cocana en el ATea Andina y
especficamente de la participacin del Ecuador en el mercado
de drogas ilcitas, as como el marco general de las acciones del
Estado en los campos de tratamiento y prevencin del con-
sumo. Finalmente, se muestran lneas de integracin entre los
5 Introduccin
datos sobre el consumo de drogas e informes de prensa y otras
fuentes sobre el trfico de clorhidrato de cocana, a fin de
sealar elementos para una investigacin posterior.
Desde una perspectiva antropolgica, Xavier Andrade
estudia el caso de los pequeos traficantes mediante estudios
de caso realizados en tres provincias: Guayas, Azuayy Pichincha.
Parte de una evaluacin global del discurso oficial ylas polticas
estatales en el rea, para luego, asumiendo una metodologa de
historias de vida, bosquejar el perfil de los vendedores de
estupefacientes en pequea escala como actores sociales en el
sistema de comercializacin de drogas; luego su insercin
econmica en la red, para as describir el funcionamiento y la
dinmica del comercio de drogas ilcitas en los centros urbanos
ecuatorianos; as mismo ubica el fenmeno de la represin
desde la perspectiva de quienes tienen una responsabilidad
subordinada dentro de la estructura del narcotrfico. La con-
clusin problematiza sobre las polticas de intervencin con-
temporneas dirigidas hacia estos actores concretos.
Wilson Mio estudia las formas de lavado de dinero y su
impacto sobre la economa ecuatoriana. Dada la carencia de
investigaciones de campo sobre el tema, el ensayo sistematiza
la informacin disponible al momento de la realizacin del
Simposio en Miami (1989), para desplegar algunas hiptesis de
trabajo que ofrezcan una visin genrica del problema y plan-
teen lneas de investigacin emprica posteriores. Mio define
las principales formas de lavado de dinero en el Ecuador: en las
fronteras, subterrneamente al sistema bancario, en oleadas de
inversiones nuevas y atpicas -en el contexto recesivo del Ecua-
dor-, especialmente desde Colombia. Luego analiza la estruc-
tura del sistema financiero ecuatoriano y su permeabilidad
frente hacia este tipo de actividades, para describir algunas
pautas de inversiones no regulares, en actividades productivas
formales como la minera, la compra de tierras agrcolas y
6 Economia Polticadel Narcotrfico
bienes inmuebles, o el comercio internacional.
Las limitaciones del sistema jurdico ecuatoriano en rela-
cin al control del narcotrfico son analizadas por Paul Bonilla.
Tomando en cuenta que el consumo ecuatoriano genera una
fraccin muy reducida de los excedentes en este negocio, el
autor concentra su atencin en los sistemas de lavado de dinero
y sus formas de control, a ms de los vacos de la legislacin
respecto a los aspectos penales y a los aspectos bancarios y de
compaas, para emitir algunas conclusiones sobre las posibili-
dades de evolucin de las leyes ecuatorianas.
Una visin que acenta las implicaciones en el sistema
poltico ecuatoriano es expuesta por Alexei Pez, quien estudia
la evolucin del problema de las drogas en el Ecuador incorpo-
rando variables regionales y haciendo una comparacin con lo
que ocurre en los otros pases andinos. Con estos datos, Pez
analiza las polticas del Estado Ecuatoriano en los ltimos aos,
al tiempo que observa las posibilidades de penetracin regional
y nacional del narcotrfico en el sistema institucional y poltico
del Ecuador. Pez concluye haciendo una evaluacin del
problema en la sociedad ecuatoriana articulando la informa-
cin social, econmica y poltica que existe sobre el tema.
Por ltimo, Broce Bagley analiza la poltica sobre drogas
del gobierno estadounidense durante los aos ochenta; en par-
ticular en lo que tiene que ver con sus relaciones latinoameri-
canas, concretamente. En este ensayo Bagley indaga las ra-
zones por las cuales dicha poltica no ha sido efectiva. El autor
hace una aproximacin terica a las premisas de las decisiones
norteamericanas y ubica las fuentes intelectuales que las
alimentan; con estos elementos realiza una crtIca que hace
hincapi en la insuficiencia de los anlisis del gobierno norteame-
ricano, porque no considera la multiplicidad y diversidad de los
actores, relaciones y canales de participacin que operan en el
trfico internacional de drogas. A partir de estos antecedentes
7 Introduccin
el autor explica el error en el acento cargado hacia la interdic-
cin y propone varias opciones alternativas para el tratamiento
del problema, las cuales son relativas a cambios en su
procesamiento y conceptualizacin en el sistema poltico
norteamericano.
Dado que para los efectos de este anlisis se otorga a la
cocana la categora de mercanca inscrita en un mercado
capitalista internacional, nos enfrentamos sin lugar a dudas a
una narcoeconoma en expansin. A pesar de que el Ecuador
ha sido considerado corno un actor perifrico en el narcotrfico,
es fundamental reconocer que nuestra nacin cumple un papel
concreto en el fenmeno, si bien las caractersticas de la
formacin social ecuatoriana, de su desarrollo histrico, de su
base productiva, as como de su proceso poltico han deter-
minado que tenga una funcin diferenciada. Efectivamente,
los datos comprueban que aunque el Ecuador no es una nacin
productora de drogas, pues loscultivos descubiertos son nfimos
en relacin a los otros pases andinos, es de todos modos una
estacin de trnsito, un rea de refinamiento y un centro de
lavado de dinero de creciente importancia en el circuito inter-
nacional de la cocana.
Con esta coleccin de ensayos aspiramos hacer un aporte
para la comprensin del papel especfico del Ecuador en la red
internacional del trfico de cocana, as corno de las consecuen-
cias sociales, econmicas, institucionales y polticas que ste
fenmeno provoca. No sobra reiterar que este es apenas un
esfuerzo introductorio, apenas el comienzo de una larga tarea
investigativa y de anlisis sistemtico. Esperarnos que estas
contribuciones ayuden a despertar el inters de los
ecuatorianos a fin de entender la profundidad y complejidad de
este conflicto, a sus implicaciones para el pas, as corno
tambin motiven un debate abierto y amplio sobre cmo la
sociedad ecuatoriana podra encarar las posibles soluciones o
8 Economa Poltica del Narcotrfico
minimizar las inevitables consecuencias.
Finalmente, y como anexos informativos, constan frag-
mentos relevantes de la nueva Ley Antidrogas, aprobada a me-
diados de 1990, la cual es un documento de primordial impor-
tancia para entender la evolucin jurdico-normativa del pas
en el enfrentamiento del problema. Adems, se acompaa la
versin original de los informes sobre el Ecuador, realizados
por el Departamento de Estado de los Estados Unidos, durante
los aos 1989 y 1990, en ingls, ya que no existe una versin
oficial en castellano; finalmente, se incluyen tablas comparati-
vas de consumo de drogas en la regin andina.
BruceBagley
Adrin Bonilla
Alexei Pez
ECUADOR:ACTORINTERNACIONALENLA
GUERRA DELAS DROGAS
Adrin Bonilla
Introduccin
El propsito del presente trabajo es plantear un marco
general de referencia para ubicar, en trminos polticos y
relevantes a las relaciones internacionales, el rol del Ecuador
en la llamada "Guerra de las Drogas".
Una de las carencias encontradas en la elaboracin de
esta ponencia es la falta de anlisis polticos de las relaciones
internacionales del Ecuador, y la total ausencia de trabajos de
este tipo que enfoquen el tema. De modo que la referencia
bibliogrfica ha provenido principalmente de fuentes norteame-
ricanas, aunque las fuentes primarias han sido las leyes ecuato-
rianas que reproducen los tratados internacionales suscritos
por esta nacin.
El Ecuador no es un pas cultivador de hoja de coca, y,
siendo el consumo de cocana una de las principales preocu-
9
10 Adrin Bonilla
paciones de este tema, su papel parecera secundario. As, las
visiones que tradicionalmente han regido la toma de decisiones
polticas, especialmente en los Estados Unidos: el acento puesto
en la persecusin e interdiccin de las drogas, as como los
objetivos ubicados en la extincin de los cultivos, han permitido
que esta percepcin perifrica del rol del Ecuador se consolide.
Sin embargo, es necesario discutir la validez de estas argumen-
taciones, a partir de elementos que incluyan la realidad social
de los pases andinos, las especificidades estructurales y atinen-
tes al sistemapoltico, as como sus analogas ydiferenciaciones
histricas. Con estos elementos se quiere hacer, entonces, un
anlisis que intentar discernir las causas histricas por las
cuales el Ecuador, a pesar de su gran poblacin india y de
antecedentes culturales similares a los del Per y de Bolivia, no
tiene un consumo cultural tradicional de la hoja de coca y, por
lo tanto, tampoco una base productiva previa que pudo haber
servido para funcionalizarse en los intereses de los grupos
econmicos subterrneos parainstitucionales de traficantes.
Sin embargo, las similitudes respectode la estructura econmica,
las premisas sobre las que se asientan el sistema poltico
electoral, los grupos articulados al poder y los actores sociales,
as como su relacin con el sistema internacional, permiten
describir condiciones societales que son favorables a la pene-
tracin del problema del narcotrfico, sobre todo si este es
considerado como unsistema de produccinycomercializacin
que se levanta sobre las debilidades de las formaciones sociales
andinas y sobre las demandas de un mercado, tambin conflic-
tivo.
El siguiente paso es describir, a partir de una relacin
sobre los tratados internacionales en materia de drogas firma-
dos por el Ecuador a lo largo de este siglo, las principales
caractersticas de la relacin poltica entre el Ecuador y los
Estados Unidos, relacin que se fundamenta en la iniciativa
Ecuador en la Guerra de las Drogas 11
norteamericana y que evidencia la asimetra existente entre las
dos naciones, las tendencias que se advierten, a partir de las
decisiones as como en los usos de la hegemona norteameri-
cana respecto de los pases andinos productores de drogas.
Finalmente, la reflexin se vuelca en conclusiones que
intentan ser pertinentes al anlisis de las relaciones
Ecuador-Estados Unidos, al impacto societal del problema de
las drogas en las naciones andinas y a las posibilidades de
penetracin del mismo en el Ecuador con niveles de conflicto
similares a las de sus vecinos.
1. Antecedentes histricos del rol diferenciado del Ecuador en
el sistema de produccin de drogas
El Ecuador no es un pas productor de coca como es el
caso de Per y Bolivia, pues los ndices de exportacin en su
punto ms alto de evolucin en 1983-84 marcaron apenas 1.000
hectreas cultivadas de produccin para el mercado externo,
cantidad que para el ao de 1985 decreci significativamente,
estimndose en apenas 140 hectreas para 1990, (Bureau 01
Intemational Narcotics Matters, 1989),lo cual es insignificante si
se compara con la produccin de sus vecinos andinos. Es pre-
cisamente por esa peculiaridad que se vuelve inevitable hacer
una referencia a los orgenes sociales y culturales de esa
produccin, y de los usos originales, as como de aquellos que
sin ser parte del problema de la drogadiccin -entendida como
un tpico relevante a la poblacin de los pases altamente in-
dustrializados, y cada vez ms extendido entre los sectores
urbanos de las naciones productoras-, se articulan en esa
dinmica a travs de canales histricos y tradicionales.
No es casual el hecho de que Per y Bolivia sean los
mayores productores de arbustos de coca, puesto que ese rol se
asienta en una tradicin de cultivo -yde consumo- que procede
12 Adrin Bonilla
desde los orgenes pre-colombinos de ambas naciones, yque ha
variado, se ha adaptado o modificado, en la misma medida en
que la sociedad se transform a lo largo del tiempo. Esas
razones permiten comprender el porqu en dichas regiones se
cultiva la hoja de coca, la que ahora tiene una funcionalidad
distinta, una vez que la produccin para el uso cotidiano y
tradicional indgena se ha transformado en la produccin para
el consumo e industrializacin de cocana, para reproducir
otros patrones culturales, otras necesidades y ambientes socie-
tales.
La diferenciacin en el rol que el Ecuador juega dentro
del sistema andino de produccinde drogas es una caracterstica
que puede rastrearse histricamente. Efectivamente, a pesar
de ser uno de los estados con mayor densidad de poblacin
indgena, no ha existidodesde hace varios siglos consumo ritual
o cultural de hojas de la planta, ni tampoco se la ha cultivado
para fines de consumo cotidiano. Sin embargo las evidencias
que se remontan a tiempos pre-colombinos, hablan de un
consumo extendido para usos sociales en poblaciones de distin-
tas regiones andinas, as como en todo el mundo Incsico.
La produccin y consumo de la planta, que es anterior a
la misma expansin incsica, habra sido absolutamente de-
mocrtica durante la poca del Tahuantinsuyo, y no exclusiva
de un estrato social en especial, ni slo para ciertos usos
rituales. Las evidencias de investigaciones antropolgicas y
arqueolgicas en comunidades indgenas que quedaron, du-
rante un tiempo al menos, aisladas de los efectos sociales de la
Conquista, demostraran que no habra existido un consumo
jerrquico (Murra, 1986:49 y ss.). La interdiccin (y su fracaso)
posterior, pues, habra sido una consecuencia de esa misma
Conquista, cuya dinmica econmica tambin fue la causa del
mantenimiento del cultivo y consumo tradicionales de la hoja
de coca en algunas zonas andinas.
La divisininternacional del trabajo resultante del proceso
colonial especializ a la zona geogrfica que ahora constituye el
Ecuador tanto para la produccin agraria, como de tejidos para
el mercado andino. Esta es una dinmica que tendra que ver
con el proceso mercantil de la Europa del siglo XVI, y con las
apremiantes necesidades de la Corona Espaola de extraer
recursos en oro para solventar su economa (Velasco, 1981:cap.
11). En trminos muy generales, la divisin del espacio andino
habra privilegiado enclaves mineros, especialmente en Per y
Bolivia, levantando una estructura econmica sobre las condi-
ciones de organizacin existentes de la mano de obra indgena,
pero rompiendo brutalmente al mismo tiempo esas sociedades.
La produccin de las zonas no mineras habra tenido dos ele-
mentos: a) para el autoconsumo de cada unidad agraria produc-
tiva; y b) para el mercado, que es regional (Assadourian,
1973:43-81). Las implicaciones de la readecuacin de las zonas
agrarias durante la primera etapa de la colonia supusieron la
ruptura del esquema previo que se fundamentaba en un mer-
cado bastante extendido entre las diferentes regiones indge-
nas, que era el ambiente estructural que permita, por ejemplo,
la difusin de la hoja de coca en el territorio de las nacionali-
dades indgenas andinas, puesto que su cultivo tiene locali-
zaciones regionales privilegiadas, dada la multiplicidad de
nichos ecolgicos de la regin (Ploughman, 1986:1-24).
Estas caractersticas estructurales determinan el marco
en el cual la produccin de coca en el Ecuador cumple una fun-
cionalidad diferente a la del Per y Bolivia. Efectivamente el
boom minero del Potos, por ejemplo, llega a emplear ms de
100.000trabajadores indgenas yse calculan otros 30.000en las
minas de Oruro, aparte de otros importantes centros de produc-
cin de metales en BoliviayPer. Estas condiciones implicaron
la construccin de un mercado no slo de productos agrcolas
alimenticios, sino de otros de consumo cultural (con valores
14 Adrin Bonillo
nutritivos tambin) como la hoja de coca, la misma que se
articula a la lgica productiva de la estructura econmica
colonial, y pasa a salvo las primeras pruebas de interdiccin
intentadas por la Corona Espaola. Pues si bien los espaoles
permitieron en una primera instancia el cultivo, en 1569Felipe
11 ordenasu extincinpor "serilusin del demonio", cosa que no
se cumple en Per y Bolivia; antes bien, la coca se institucio-
naliza en el mercado, dadas las necesidades de reproduccin de
la mano de obra indgena empleada en la minera (Murra,
1986), pero en el Ecuador logra ser erradicada dado que su
estructura econmica colonial tena otras condiciones.
Hay una rica evidencia arqueolgica que demostrara el
uso de la coca antes de la llegada de los Incas en la Costa y en
la Sierra ecuatorianas (Len, 1973; Naranjo, 1979). Sin em-
bargo, este hecho confirmara adems la existencia de un in-
tenso sistema de intercambio entre los pueblos indios, pues la
hoja de coca crece en las laderas subtropicales de los Andes, a
ambos lados de la Cordillera, pero especialmente hacia el
Oriente; de all que es una planta tpicamente nativa y la
peculiaridad de su ecosistema ha invadido todas las relaciones
de su comercializacin posterior]. Ahora bien, la implantacin
del modo de produccin colonial alter todos los niveles de la
vida social, y de hecho alter tambin ese mercado pues la pro-
duccin fue organizada de acuerdo a las necesidades de los con-
quistadores. El consumo indgena, cultural yextendido, de coca
en el Ecuador, sin embargo, habra continuado todava algunos
aos ms tarde. Hay evidencias de ello hacia los aos de 1541,
1582 Yan hacia el siglo posterior, en 1626-1627 (Naranjo,
1979:15-16) entre los pueblos quichuas de la Sierra, mientras
que entre nacionalidades cuya insercin en la sociedad
producida por la Conquista no ocurre sino en el presente siglo
-como la Tsachila-, el consumo pervivi, aunque en usos ms
rituales que cotidianos.
Cuatro aos despus de emitir la ley que combata a la
"obra del Diablo", en 1573. el Rey Espaol vuelve sobre sus
pasos y expide una serie de reglamentos destinados a
organizar (!) la produccin de la hoja de coca y su consumo,
debido al beneficio econmico indirecto que reciba la Corona.
La produccin de este cultivo es asociado institucionalmente
por la administracin espaola a la produccin minera, como
consta en la Ordenanza Real de 1573:
El trato de la Coca, que se cra, y beneficia en las provincias del Per (el
territorio de lo que ahora es Ecuador perteneca al virreinato de Lima), es
uno de los mayores, y que ms las enriquecen, por la mucha plata-que por
su causa se saca de las minas. Y habiendo entendido cunto conviene
remediar algunos desrdenes, que intervienen en su cra, cultura, benefi-
cio, tratamiento y servicio de los Indios. Nos ha parecido mandar y
ordenar lo siguiente:
...Lo susdicho se guarde y cumpla en la Coca, que se beneficia y se cra en
los ANDES DEL CUZCO, Y donde militaren la misma razn y causa.
(Naranjo, 1979:2]-23).
La Ordenanza Real hace relacin a extensin de terrenos
destinados al cultivo. formas de comercializacin, prevencin
de riesgos de trabajo, etc. Lo importante es que su permanen-
cia entre los pueblos indios es contingente al hecho de que las
zonas eran mineras. En el Ecuador agrcola y textilero, el
consumo de coca se habra extinguido poco a poco, no so-
lamente porque las ordenanzas reales se cumplieron, sino
porque el sistema de produccin andino se alter de tal manera
que las redes de intercambio entre distintas regiones se fractu-
raron al punto que un producto, que como en el caso de la coca,
dependa de ese mercado atinente a las formas de produccin
indgenas pre-coloniales -dadas las caractersticas ecolgicas
de las zonas donde se produce-, no tuvo espacio societal para
sobrevivir; se extermin, del mismo modo que desapareci
16 Adrin Bonilla
Viracocha -la divinidadque condensaba la cosmovisin indgena
hacia una direccin monotesta-, as como se desvaneci el
rgimen igualitarista de distribucin de los recursos, y los
tesoros de los templos, y la msica y la poesa oral.
Como es sabido, la prctica de masticar coca sobrevive
hasta nuestros das entre la poblacin indgena de Per y
Bolivia. Cumple funciones ceremoniales de socializacin, y su
uso es cotidiano, est asociado a la reproduccin de la fuerza de
trabajo agrcola especialmente, y sigue siendo el canal de
comunicacin mercantil entre distintas nacionalidades indge-
nas, de diferentes regiones (Allen, 1986:35-48; Inciardi, 1986).
El problema ahora es saber si en el Ecuador esas funcionali-
dades fueron sustitudas por otra sustancia o si la forma de
realizacin de las relaciones sociales hizo desaparecer esas ne-
cesidades. Los ndices de consumo alcohlico, 76% en la zona
rural ecuatoriana (Bonilla y Andrade, 1989), podran hacer
pensar que el problema de las drogas no termin, sino que hubo
una sustitucin.
Lasidentidades societales, econmicas, culturales e hist-
ricas, aparte de las geogrficas -de Colombia, Ecuador, Per y
Bolivia-, permitensucaracterizacinregional desde la perspec-
tiva del conflicto del narcotrfico; igualmente se pueden encon-
trar analogas respectode lascarencias estructurales, y de la dis-
ponibilidad de recursos. Los actores principales de los procesos
polticos conflictivos, aparte de los Estados -en la dcada de los
ochenta, bsicamente los grupos que reclaman la violencia
como forma de participacin poltica, y las organizaciones
econmico-poltico parainstitucionales, como la de los nar-
cotraficantes por ejemplo- son elementos que atraviesan los
lmites de las naciones para adquirir tambin un carcter
regional.
Bajo esta perspectiva es difcil pensar que el Ecuador no
tiene un rol que cumplir dentro del sistema de produccin y
comercializacin de drogas. Precisamente, si el acercamiento
terico al problema partiese de reconocerlo como un hecho
transnacional cuya dinmica supera la percepcin de los Esta-
dos-nacin como entes aislados, porque opera sobre intereses
que se conforman atravesando los niveles institucionales de la
regin, entonces el escenario tendra una visin globalizante
que podra ayudar en mejor forma a la comprensin del tema.
Al aceptar esto ltimo, entonces los indicadores de produccin
de hoja, por ejemplo, no seran una fuente exclusivapara medir
el grado de penetracin del problema, en tanto que las diversi-
dades que caracterizan a cada uno de los distintos sistemas
polticos pueden ser permeadas de diferentes maneras por las
necesidades e intereses de los productores de drogas, a fin de
adaptarlos hacia sus objetivos.
Las consideraciones histricas anotadas explicaran, en-
tonces, solamente el hecho de que el Ecuador no sea en la
actualidad un pas productor de hoja de coca; sin embargo, de
acuerdo a la propia caracterizacin de la DEA2, es una estacin
de trnsito y probablemente un centro de lavado de dinero.
Esto dara cuenta de un nivel de integracin al conflicto, de una
funcin, de una especificidad dentro de un sistema ms com-
plejo, y tambin de varios elementos de diferenciacin, los
mismos que -de una u otra manera- todava no han adquirido
una dimensin crtica en la sociedad ecuatoriana: disolucin de
la sociedad poltica, generalizacin de la violencia, etc. Sin
embargo, ese es un hecho que, dadas las caractersticas estruc-
turales de la formacin social ecuatoriana, no deja de constituir
una posibilidad cierta en el corto plazo.
18 Adrin Bonilla
2. La evolucin de la polftica ecuatoriana sobre drogas
2.1 Las primeras dcadas
La historia de la poltica del Estado ecuatoriano en el
control de drogas hasta los80tardos es bsicamente la historia
de la ratificacin de una serie de convenios suscritos previa-
mente en foros internacionales. La evidencia es clara al
respecto: aparentemente el Ecuador no ha tenido al consumo
de drogas como uno de los problemas que afecten a su pobla-
cin. No ha sido este un tema histrico, y el Estado no ha
tomado iniciativas; todo lo contrario, ha sido el ambiente
internacional externo el que ha configurado su poltica.
La primera expresin legal de esta poltica es la aproba-
cin de la Convencin del Opio, firmada en Ginebra en 1925.
El Ecuador ratific este tratado diez aos ms tarde, en 1934.
El tratado en mencin dirigi sus caones contra el opio, pero
en realidad la percepcin de "opio" invade a otros psicotrpicos,
los mismos que, casualmente, son las drogas ms populares de
la dcada del ochenta',
El Ecuador que empezaba la lucha legal contra las drogas
estaba gobernado por Jos Mara Velasco Ibarra, quien fuera
cinco veces presidente de la Repblica, cuatro de los cuales fue
derrocado. El pas haba sufrido una guerra civil en 1931 y
tenido tres gobiernos en menos de tres aos; la inestabilidad
poltica era palpable, meses ms tarde caera por primera vez
Velasco, sin contar con los problemas sociales atinentes al
campo, a fenmenos de integracin ymovilizacinsocial en los
centros urbanos, y muchos otros, lo cual da la idea de un
contexto en que este tema no era de ninguna manera el de
mayor preocupacin hacia lo interno. No era el caso de los
Estados Unidos, que en 1906ya levantan un acta para calificar
las medicinas que podran caer dentro de la calificacin de
drogas, yque en la primera dcada del siglotena una poblacin
estimada de 250.000adictos; que en 1909promueven la primera
Convencin contra el Opio y la Comisin del Opio de Shangai,
una segunda conferencia internacional en 1911; controles
federales en 1914 con el Acta de Harrison; la Convencin del
Opio de Viena ya referida en 1925; y la creacin del Bur
Federal de Narcticos en 1930 (Walker, 1981; Inciardi, 1986),
para mencionar slo algunas de las polticas ms importantes
adoptadas por esta nacin antes de que el Ecuador ratificara el
primer tratado de relevancia, en el nimo de establecer distin-
ciones histricas respecto del alcance del problema, de las
necesidades de ambos pases, y de la diferenciacin histrica y
estructural del inters nacional (lo cual no significa
necesariamente siempre contradiccin o antagonismo) de cada
uno de los Estados, cosa que -ciertamente- podra ayudar a
comprender la problemticade las drogas ylas distintas visiones
que las naciones tienen sobre el problema.
Un segundo tratado es ratificado el ao de 1936, y se
refiere a un convenio suscrito en 1931
4
para limitar y reglamen-
tar la fabricacin del uso de estupefacientes. Como en el
anterior, la interdiccin y la poltica de control sigue siendo, en
este caso, el lugar comn de esa legislacin. Ms sofisticados,
los diplomticos del ao 31 adoptan la denominacin de "dro-
gas"para sustituir al "opio"ydefinen a cada uno de los procesos
que son necesarios para la produccin de estas sustancias. En
el Ecuador de 1936 el gobierno de Velasco, recientemente
cado, haba sido reemplazado por el de Antonio Pons, quien es
sustitudo a su vez por el Ing. Federico Pez en dicho ao de
1936, en cuyo mes de septiembre se produjo una batalla en la
capital que dejara muertos y heridos.
En el ao de 1951, durante la presidencia de Galo Plaza,
quien ms tarde sera Secretario General de la Organizacin de
Estados Americanos (OEA), el Ecuador ratifica un nuevo
tratado, el mismo que fue suscrito en 1946, que era un convenio
20 Adrin Bonilla
para modernizar los tratados internacionales vigentes antes de
la 11 Guerra Mundial y adaptarlos a las nuevas circunstancias
internacionales, as como a la institucionalidad internacional
deviniente de ese procesos. Es interesante anotar en este punto
la actitud poltica del Estado ecuatoriano, pues en el ao de
1941 un conflicto blico con el Per signific modificaciones
territoriales que siempre fueron impugnadas por la poltica
exterior ecuatoriana. Una conferencia interamericana en Rio
de Janeiro convocada por los Estados Unidos resolvera el
conflicto binacional, pero el principal punto de la agenda era
tratar la solidaridad con los Estados Unidos envueltos en la
Segunda Guerra Mundial.
Es interesante anotar que las iniciativas norteamericanas
en poltica internacional, sobre todo aquellas que hacen rela-
cin a tratamientos multilaterales, han sido tradicionalmente
apoyadas por el Estado ecuatoriano, a pesar de que para la
poca en que el tratado fue firmado, exista cierta sensibilidad
por el tratamiento secundario -segn el criterio de los decisores
ecuatorianos- dado al problema especfico de esta nacin
frente a las necesidades estadounidenses. Antecedentes de
disensiones latinoamericanas se encuentran an en la misma
Conferencia de Rio de 1942, cuando Argentina se mostr
reluctante a la firma del acuerdo declarando la guerra a las
potencias del Eje, y pese a que haba cierta produccin medici-
nal de cocana en Chile y Ecuador, cultivos en Per y Bolivia
(Walker, 1981), se facilitaron rutas para que esa droga, utili-
zada en la fabricacin de anestsicos durante la 11 Guerra, sea
contrabandeada hacia la Argentina y de all dstribuda tam-
bin para los ejrcitos alemanes e italianos (Walker, 1981:153
y ss.). La posicin del Ecuador -incluso bajo las circunstancias
de su propio conflicto territorial- fue solidaria con la poltica
estadounidense en lo atinente a asuntos extracontinentales.
La tradicin contina y en 1962 se ratifica un convenio
datado en 1948, el mismo que somete a fiscalizacin inter-
nacional cualquier droga que sea declarada peligrosa por la
Organizacin Mundial de la Salud. Es pertinente insistir en el
hecho de la activa participacin de los Estados Unidos en la
Comunidad Internacional, proverbial a lolargo de este siglo, en
lo referente a iniciativas de medidas en contra de las drogas.
Presida la Repblica del Ecuador Carlos Julio Arosemena,
quien fuera derrocado en 1963 por un golpe militar. Si bien su
gobierno rompi relaciones con Cuba, los Estados Unidos
tuvieron que presionar fuertemente, y -aparentemente- el golpe
habra contado con cierta participacin de la CIA (Agee, s.,jf.).
Durante la dcada de los sesenta el flujo de drogas de
Amrica Latina hacia los Estados Unidos habra venido espe-
cialmente desde Mxico. Los pases andinos, si bien tenan
algn tipo de exportaciones, especialmente marihuana y co-
cana, eran ms bien actores menores en aquella poca. El
problema norteamericano era los opiceos, y el contrabando
asitico y sus conexiones europeas.
Colombia apenas si constaba entre las regiones produc-
toras y la cocana se refinaba y enviaba bsicamente desde
Chile y en menor medida desde Ecuador (Walker, 1981). El
estallido del consumo habra empezado a perfilarse lentamente
a fines de la dcada, de suerte que la legislacin internacional
antidrogas revela una preocupacin cierta, pero el tratamiento
que se le da, es el de un problema sanitario de cierto riesgo, no
una amenaza para la seguridad de una potencia. Estos hechos
hacen relativizar la posicin ecuatoriana de adhesin incondi-
cional a todas las iniciativas en la materia puesto que los
intereses en juego no constituan un tpico atinente a rela-
ciones de poder en el escenario internacional, ni tampoco
significaban indicadores de una crisis societal interna. As, el
otro tratado importante ratificado por el Ecuador en 1964
6
, es
el de Nueva York en 1961 en que se hace un intento de
22 Adrin BOII;//o
unificacin de la legislacin internacional anterior en materia
de control y fiscalizacin de estupefacientes, represin del
comercio ilcito y designacin de los organismos competentes
para conocer las causas y penalizarlas.
2.2 Los aos setenta
Durante los primeros aos de la dcada de los setenta.
Ecuador, gobernado por un rgimen militar, definido en su
primera fase (1972-1976) por sus polticas nacionalizantes y
estatistas, ratifica un nuevo tratado internacional otra vez
suscrito en Viena, para mejorar los instrumentos de la Con-
vencin de 1961
7
. Y en diciembre de ese mismo ao se ratifica
un acuerdo Sudamericano sobre estupefacientes y psicotrpi-
cos"celebrado en abril en Argentina. Este acuerdo, que vale la
pena mencionar, es la primera iniciativa regionallatinoameri-
cana que el Ecuador suscribe en el siglo XX sobre el tpico
drogas, establece lineamientos generales de cooperacin
cientfica, legal, administrativa y adems un apndice con
principios de legislacin penal a fin de unificar las polticas de
persecucin a la produccin y trfico ilcito de drogas.
La produccin industrial de cocana dirigida desde Amrica
Latina hacia los Estados Unidos vendra desde la mitad de los
aos setenta en que las redes de traficantes de las ciudades
colombianas de Cali y Medelln ganaron control sobre ese
mercado. Explicaciones del fenmeno consideran la locali-
zacin estratgica de Colombia, la que limita con los pases
productores del arbusto y al mismo tiempo tiene salida al mar
Caribe, as como al Pacfico como una condicin privilegiada
para el rol de exportador de narcticos. Colombia consolida en
esa dcada el control de la produccin del rea andina y del
mercado estadounidense al que abastece con ms del 80% va
Mxico y el Caribe (Andreas y Youngers.
Ecuador ell la Guerra de las Drogas 23
Hasta este momento el Ecuador haba mantenido una
perspectiva multilateral en la adopcin de polticas contra las
drogas. El nfasis principal haba sido otorgado desde afuera,
y la perspectiva, segn se desprende de la lectura de los docu-
mentos internacionales anotados, viene dada por las necesi-
dades de impedir el consumo en aquellos Estados que consti-
tuyen el mercado. Una lectura subsiguiente de las polticas
norteamericanas hasta la primera mitad de los aos setenta,
demostrar tambin que si bien las convenciones
internacionales cuentan con el consenso de varias naciones
participantes, la iniciativa en la formulacin de polticas viene
desde los Estados Unidos. El Ecuador haba expectado el
crecimiento espectacular del mercado, sin adoptar ms polti-
cas que las de cualquier otro pas concurrente a los foros
internacionales. Esto, por otra parte, puede explicarse debido
al hecho de que la legislacin internacional ha tenido un acento
absolutamente cargado hacia la interdiccin, la persecucin y
represin del trfico de estupefacientes. Desde esa perspectiva
-limitada por cierto- los indicadores pertinentes para medir el
grado de penetracin del conflicto no son otros que los niveles
presumidos de produccin, los mismos que se sospechan de
acuerdo al nmero de capturas, a la informacin dada por los
detenidos, en fin, a todo el conocimiento que una concepcin
policial puede extraer de la complejidad de la sociedad, lo cual
revela algunas circunstancias, sin duda, pero no hace ms que
dar cuenta de los efectos, no de los orgenes y causas, y por lo
tanto no es suficiente para entender mnimamente las rela-
ciones que son la base de dicho conflicto y menos an, para
establecer polticas de solucn, criterio que parece confir-
marse precisamente con el estallido del consumo de principios
. de los aos ochenta, luego de casi un siglo de legislacin y
poIticas prohi bicionistas.
Este punto de quiebre aparece en la historia de los
24 Adrin Bonilla
tratados ecuatorianos en el ao de 1979, en que se suscribe un
convenio administrativo con Colombia paraprevenir, controlar
y reprimir el trfico de estupefacientes, el cual no aporta
ninguna novedad: declaraciones de lucha conjunta, estable-
cimiento de mecanismos administrativos, etc. si no fuera por el
hecho de que es un acuerdo bilateral establecido entre dos
pases limtrofes, lo cual da cuenta de la posibilidad cierta de
establecer y ejecutar polticas conjuntas. Para ese entonces,
como se ha dicho, el problema estaba en uno de sus momentos
ms altos, si juzgamos el precio del kilogramo de cocana en el
mercado estadounidense: sesenta mil dlares. El salario de un
trabajador industrial ecuatorianoentonces, bordeaba los ciento
cincuenta dlares mensuales. De modo que, desde ningn
punto de vista, el negocio era malo para un inversionista
latinoamericano, tanto ms que la lgica intrnseca del capita-
lismo es la acumulacin.
2.3. Tiempos ideolgicos: Febres Cordero
En agosto de 1984, aprovechando la presencia de manda-
tarios de pases latinoamericanos llegados a Quito para la
posesin del presidente Len Febres Cordero, se suscribe una
declaracin violenta contra el narcotrfico y se agrega un
ingrediente, que ser tratado ms adelante: la asociacin con
"diseos y acciones dirigidos a subvertir el orden jurdico y la
paz social", declaracin que adems presenta al narcotrfico
como "enemigo de la humanidad" aparte de otros elementos
retricos que caracterizaran la literatura oficial de los Estados
involucrados en el problema durante la dcada de los ochenta.
Esta declaracin es firmada por los presidentes de Bolivia, Co-
lombia, Venezuela, y por los vicepresidentes de Nicaragua,
Panam y Per.
En el mismo ao de 1984la ONU, a travs de varios de sus
organismos, empieza una serie de programas destinados a
prevenir el consumo de drogas y a la educacin de la juventud.
En 1985 el gobierno de Febres Cordero, mecnico con-
servador, financista, comerciante e industrial, establece el primer
convenio bilateral con los Estados Unidos. El nombre del
acuerdo no es una sorpresa: "Para la represin del trfico ilcito
de estupefacientes'". El acuerdo consiste en la donacin de US
$ 400.000 para la compra de un par de helicpteros y algo de
equipo, adems de la presencia de la DEA en el Ecuador en
funciones de adiestramiento de la polica nacional y de investi-
gacin del fenmeno. El monto yla presencia norteamericanas
no son grandes, lo cual revela la vieja prctica de adoptar
polticas de acuerdo a los indicadores policiales de corto plazo,
sin embargo es un precedente que entre sus elementos contiene
la posibilidad de aumentar progresivamente ese tipo particular
de asistencia. Este convenio fue promulgado bajo la forma de
"Acuerdo Ministerial", es decir que no fue discutido por el
Parlamento ecuatoriano y pas prcticamente desapercibido
en la poltica domstica. Sin embargo este tipo de convenio es
el que eventualmente permitira la presencia de personal mili-
tar norteamericano en pases andinos. Las condiciones polti-
cas de su emisin ylas modalidades autoritarias de gobierno del
ex-presidente Febres Cordero habran sido un espacio privile-
giado para su suscripcin. Es necesario anotar en este punto
que ni siquiera en ese gobierno se plante remotamente la idea
de legislaciones parecidas a las del convenio de extradicin
colombiano. La Constitucin ecuatoriana prohibe expresa y
tajantemente la extradicin de nacionales de ese pas, en una
tradicin jurdica que se remonta al siglo pasadol0.
En mayo de 1986ungrupo de parlamentarios latinoameri-
canos, especialmente de los pases andinos, suscribe un acta en
que se redacta un pronunciamiento feroz contra las drogas, se
ratifica la nocin de "crimen contra la humanidad" yse lo vuelve
26 Adrin Bonilla
a asociar con la subversin del orden social. La reunin fue
dirigida por el presidente del Congreso ecuatoriano, Averroes
Bucaram, y presida el Simposio Leonardo Bravo, ecuatoriano
tambin, ambos del Partido Concentracin de Fuerzas Popu-
lares, a la sazn adicto al gobierno, en cuyo bloque legislativo
participaba un sujeto llamado Rafael Mayn, con varias causas
penales que le endilgaban contactos con narcotraficantes (Pez,
1989).
En octubre de 1986se firma el primer convenio bilateral
con la Repblicadel Per, en trminos similares a aquel que fue
suscrito con Colombia; este ltimo tratado permite el intercam-
bio de informacin sobre sospechosos de trfico ilcito, y pro-
cura crear una comisin conjunta para resolver problemas
atinentes al fenmeno. El nfasis es la represin del trfico, la
erradicacin de cultivos. No se mencionan medidas preventi-
vas, ni se hacen considerandos que tomen en cuenta la posibili-
dad de que el problema afecte a sus propias poblaciones!'.
Claramente es un acuerdo suscrito bajo los trminos de una
situacin internacional que trasciende la visin de los proble-
mas internos.
La evidencia aportada por el estudio de los tratados
internacionales vigentes en la legislacin ecuatoriana parece
confirmar el hecho de que la iniciativa en la materia est por
encima de la voluntad de los gobiernos ecuatorianos, los que a
lo largo de las seis ltimas dcadas han admitido y apoyado
entusiastamente las polticas que se diseaban en foros inter-
nacionales.
Ahora bien, antes de que el tema de las drogas fuese un
punto de contacto y de referencia inmediata de la poltica
exterior estadounidense, sin duda la potencia que ha marcado
el ritmo de las decisiones internacionales sobre la materia, la
presencia del mundo andino en su propia agenda de poltica
internacional era ms bien perifrica. En efecto, no slo que las
naciones andinas ofrecan una expectativa muy pobre para la
inversin y el comercio mutuo, sino que ninguno de los temas
considerados polticamente significaban una amenaza para lo
que antes de la dcada de los ochenta era considerado perti-
nente a los intereses vitales de los Estados Unidos. Ni los
intereses econmicos, ni los intereses de seguridad, ni las
fuentes mayores de intereses polticos eran retados desde este
escenario; frente a otras perspectivas regionales la realidad
andina era perifrica (Bagley, 1981).
3. Principales elementos en las relaciones Ecuador-Estados
Unidos sobre el narcotrfico
El presidente de los Estados Unidos, Ronald Reagan,
declara oficialmente inaugurada la "Guerra de las drogas" en
febrero de 1982. Se abre, as, una nueva etapa -la ms impor-
tante, probablemente, de la historia- en el tratamierito de este
tpico en la poltica internacional. El inters nacional de los
Estados Unidos, como fuente de poltica internacional, podra
resumirse en tres puntos principales: a) Reduccin del mercado
de drogas, para limitar el abuso de estupefacientes ilcitos; b)
La reduccin del flujo de narcticos para influir en la dismi-
nucin de los ndices de criminalidad; y, e) La reduccin de la
disponibilidad de drogas servira tambin como tema de poltica
internacional porque la seguridad de los pases considerados
amigos, no se vera amenazada por el creciente poder de los
narcotraficantes, y su estabilidad redundara en la seguridad
continental (Van Wert, 1988:1-19)12.
Con estas consideraciones la poltica reaganita disea
una estrategia que privilegia la erradicacin de cultivos como
poltica prioritaria, por lo que ella considera su bajo costo y su
eficiencia en la consecucin de los objetivos propuestos (Van
Wert, 1988:8). El caso es que esta decisin traslada el escenario
28 Adrin Bonilla
de la guerra a los pases productores y funcionaliza tambin la
presencia, influencia y capacidad hegemnica de los Estados
Unidos para operar sobre los pases andinos.
La transnacionalizacin del conflicto tiene, durante la
poca que estamos describiendo, un elemento poltico
adicional: la asociacin del tema narcotrfico al tema "subver-
sin y terrorismo", unindose de este modo dos tpicos a
combatir en Amrica Latina con armas similares, por razones
ideolgicas que permiten legitimar, internalizar, y convocar
consenso para la ejecucin de las decisiones de la administra-
cin republicana a partir del ao 82. Efectivamente, la ejempli-
ficacin del caso colombiano, sin tomar en cuenta diversidades
regionales, ni elementos atinentes a la estructura histrica de su
sistema poltico, permite a las decisiones polticas esta-
dounidenses una alianza izquierdista-traficantes para toda
Amrica Latina y -en consecuencia- asimilar en uno slo los
objetivos de poltica exterior norteamericana hacia esos con-
flictos (Abrahams, 1989:78-81). Este tipo de poltica ha tenido,
desde luego, algunos problemas de legitimacin, los que pare-
cen inevitables cuando los objetivos polticos se mediatizan a
las percepciones ideolgicas, de modo que pasos en falso como
la conexin Irn-Contras - Dinero sospechoso de fuentes del
trfico, se articulan en las actividades destinadas a debilitar al
rgimen de Managua, o como cuando un antiguo -y a veces fiel-
amigo, como el general Noriega, se revela ms tarde descon-
fiable y enemigo.
El caso es que comenzando como un grave problema
social de los Estados Unidos, el consumo de drogas y la lucha
contra el narcotrfico, se vuelvenen tema de seguridad nacional,
un tema poltico, contra un oscuro, siniestro, desconocido y
ubicuo enemigo extendido por Amrica Latina. El punto, para
ser precisos, es que en los aos ochenta el gobierno del Estado
ms poderoso de la tierra piensa que tiene un problema que
afecta su misma existencia y en esta reflexin el escenario
geogrfico contrapuesto se encuentra en los inestables, pobres
y conflictivos pases andinos. Lo cual, desde luego que ha sido
un elemento determinante en la poltica interna y obviamente
internacional de estos ltimos, entre ellos, el Ecuador.
Desde la perspectiva del principal actor en la "Guerra de
las Drogas", el Estado norteamericano, a partir del ao 1985,
este asunto tiene una solucin altamente exitosa en el Ecuador.
Las cosechas disminuyen dramticamente, las polticas de
erradicacin de cultivos, prcticamente exterminan las
siembras destinadas al mercado de exportacin, las capturas
son eficientes, los laboratorios destrudos y los arrestos aparen-
temente han mantenido al narcotrfico bajo control. Los indi-
cadores son muy claros, pero el problema consiste en saber si
esos indicadores son los que pueden dar cuenta del problema.
Desde una perspectiva analtica, los Estados Unidos han
privilegiado una poltica de represin e interdiccin para el
tratamiento de este conflicto. Los referentes empricos son pre-
cisamente aquellos que dan luces sobre prcticas de carcter
policial o militar. Vigilar ycastigares la divisa; de este modo las
capturas de embarques, los pequeos traficantes hechos
prisioneros, los cultivadores encarcelados, las plantaciones
quemadas con alta cobertura grfica por parte de los medios de
comunicacin, son insumos que ilustran las evaluaciones, tanto
ms si la prioridad declarada es la aniquilacin de los arbustos.
De esta suerte -y de acuerdo a las predicciones para el ao 90
hechas por la Oficina de Narcticos del Departamento de
Estado- el Ecuador sera prcticamente una zona liberada, ''free
of drugs ". Un claro ejemplo de victoria en esta guerra.
Esta percepcin podra ser relativizada al hecho, ya anali-
zado, de que el pas no tiene una tradicin productiva, pero s
un rol del sistema de produccin y comercializacin de estas
mercancas ilegales. As, el descubrimiento de embarques cada
30 Adrin Bonilla
vez mayores en Europa procedentes del Ecuador, la captura del
mayor laboratorio conocido en Sudamrica, en la ciudad de
Ambato en 1988, la evidencia de la alteracin del sistema
financiero por capitales cuya procedencia no es averiguada,
pueden ser datos que complementen o modifiquen la triunfante
evaluacin. De otro lado, los sucesos ocurridos en Colombia
luego del asesinato de Galn, transformaran el escenario, si se
admite la posibilidad de que siga existiendo produccin mien-
tras haya mercado, en tanto no son fenmenos aislados sino
complementarios y consecuentemente simultneos y pa-
ralelamente condicionados. Este espacio estara abierto por las
debilidades del sistema poltico ecuatoriano y por las falencias
estructurales de su organizacin societal, lo cual creara condi-
ciones para que el Ecuador sea perfectamente permeable a
todas las implicaciones de la produccin, trfico y consumo de
drogas (Pez, 1989).
Al respecto, la poltica internacional del Estado
ecuatoriano ha continuado su tradicin. No ha existido inicia-
tiva internacional a la que no se haya apoyado en el combate
contra las drogas; pese a ello, las polticas propuestas por el
Ecuador no hansuperado este marco aunque la retrica ha sido
ms bien abundante e imaginativa.
Es necesario, sin embargo, precisar un matiz que
caracteriz en los ltimos aos al enfoque ecuatoriano. En
1984, asciende a la presidencia de la Repblica Len Febres
Cordero, apoyado por una coalicin de partidos de tendencias
conservadoras y por los gremios de propietarios: industriales,
agricultores, comerciantes. Hay una clara ruptura de los me-
canismos tradicionales de llevar adelante las relaciones
internacionales. As, Febres Cordero prioriz el tratamiento
bilateral de los asuntos internacionales, y sostuvo posiciones
conflictivas en el seno de organizaciones de las que era miem-
bro, tales como la OPEP y el Pacto Andino. En el terreno
regional asumi casi incondicionalmente las premisas de la
poltica norteamericana: fue el nico pas que rompi rela-
ciones con Nicaragua. Hizo tambin algunas cosas fuera de lo
comn, como acercarse al movimiento escicionista Sikh de la
India e incrementar los vnculos comerciales con Sudfrica. Es
decir, quebr algunas de las premisas que posibilitaban la
insercin del pas en organizaciones multinacionales, con un
alto costo para la futura poltica exterior en la medida que eso
fue una demostracin de inestabilidad que le rest al Estado
credibilidad -independienternente de quin lo gobierne (Ca-
rrera, 1990).
Al respecto del tema narcotrfico, el gobierno de Febres
Cordero asoci esta idea al combate en contra de los grupos de
participacin poltica violenta: "El gobierno ha armado los
operativos para controlar la relacin y connivencia del
terrorismo con el narcotrfico bajo diferentes disfraces polti-
cos"(Febres Cordero, 1985:76). Su ministro de Relaciones Ex-
teriores afirmaba: "El Ecuador identifica estos dos fenmenos
(el terrorismo y el narcotrfico) como dos manifestaciones de
las mismas causas yde los mismos fenmenos" (Lira, 1986:255).
El hecho es que el gobierno nunca prob la vinculacin de
ambas dinmicas, y por las evidencias existentes luego de la
pequea guerra sucia librada contra dbiles organizaciones
alzadas en armas durante el perodo 84-88, no hay indicios que
permitan sostener tal afirmacin en el Ecuador. Sin embargo
de lo cual, entre las organizaciones de pobladores (cooperati-
vas de vivienda que existen en las grandes concentraciones
urbanas del Ecuador, muchas de ellas formadas luego de una
"invasin"de tierras, generalmente del Estado o del Municipio)
que apoyaban -corno clientela poltica movilizable- a Febres
Cordero, se descubrieron redes de traficantes vinculadas al
mercado interno de psicotrpicos, prcticamente impunes,
lideradas por los intermediarios polticos frente al aparato
32 Adrin Boni/la
. clientelar del gobierno (Pez,1989)13.
7 ~
Desde otra perspectiva, el desarrollo histrico de la
izquierda ecuatoriana, particularmente los grupos radicales de
los cuales se desprendieron las organizaciones armadas que
empezaron a operar a principios de la dcada de los ochenta, da
cuenta de un espacio societal fundamentado en las ciudades,
entre grupos de trabajadores industriales y de estudiantes.
Aquellas organizaciones que tienen insercin en el
campesinado, han desarrollado tradicionalmente polticas de
inclusin en el sistema poltico y no de ruptura, si bien han
mantenido el discurso anticapitalista como eje de su accin
poltica, y han sido precisamente esas organizaciones las que
ms duramente fueron combatidas ideolgicamente por las
esciciones radicales que originaron los grupos de participacin
poltica violenta (Bonilla, 1991).
Estos elementos permiten discernir la inexistencia de un
escenario social comn para narcotraficantes yguerrilleros. De
otro lado, la funcionalidad que el Ecuador tendra en el sistema
de produccin de drogas no es la de un pas productor; no hay
intereses comunes entre ambos grupos, no hayguerrilla rural en
el Ecuador, tampoco hay zonas geogrficas fuera de la insti-
tucionalidad estatal en donde se cultive extensamente plantas
para la posterior refinacin de productos estupefacientes, narcti-
cos o estimulantes en que hayan condiciones para articular los
intereses y las prcticas de las organizaciones violentistas y de
los narcotraficantes. para quienes. a juzgar por las evidencias, el
Ecuador sera una estacin de trnsito, una probable sede de
laboratorios y un centro de lavado de dinero.
Lautilizacindel vnculo terrorismopoltico-narcotrfico
esgrimido por la administracin de Febres Cordero, as como
por la poltica reaganita, pareceraser. ms bien. un uso poltico
y una consecuencia ideolgica, antes que el producto del anli-
sis de las condiciones sociales en cada uno de los espacios
distintos. As, por ejemplo, mientras en Colombia, espe-
cialmente en el sur, las FARC jugaban cierto rol en el trfico, n
en
en el norte eran batidos por los escuadrones de la muerte C)
pertenecientes a los narcotraficantes y cerca de mil militantes,
representantes ciudadanos y dirigentes de la Unin Patritica
(una forma de expresin poltica cercana a ellas), resultaron
asesinados por sicarios derechistas del Cartel de Medelln. De
otro lado, en Per, la presencia del PCP -Sendero Luminoso-
en el Valle del Alto Huallaga, no significa necesariamente la
unidad de intereses con los narcotraficantes, sino una simbiosis
de distintos actores, estratgicamente contradictorios, posibi-
litada por los espacios fracturados de la sociedad poltica pe-
ruana, las contradicciones entre las prioridades represivas: sub-
versin o narcotrfico, y la capacidad de representacin de los
cultivadores, no de los traficantes, alcanzada por dicha organi-
zacin guerrillera (McClintock, 1988: 136y ss.). De esta suerte,
los fundamentos en que el problema se basa, tanto en el caso
colombiano como peruano, hacen relacin a lmites estructu-
rales y del sistema poltico de las formaciones sociales men-
cionadas, y a condiciones societales que no son iguales, en los
escenarios especficos, al ecuatoriano. An ms, tanto el caso
colombiano como peruano, no pueden ser explicados, menos
todava solucionado el problema, si se parte de la percepcin de
una unidad de intereses entre estos actores, que son bsi-
camente diferentes.
Independientemente de la asociacin ideolgica ya men-
cionada, el cambio de rgimen en el Ecuador no ha alterado las
premisas de su poltica interna y de sus relaciones internacio-
nales. El gobierno del presidente Borja, por ejemplo, ha man-
tenido una clara posicin de combate al trfico y las tendencias
a la erradicin del cultivo, as como los esfuerzos en la represin
siguen un cauce similar al del gobierno precedente; los proble-
mas detectados en el nivel institucional haran relacin ms
34 Adrin Bonilla
bien a la posibilidad de corrupcin del sistema judicial (U.S.
Department o/ State, 1989:78).
Las discontinuidades de la poltica exterior ecuatoriana
entre los dos ltimos gobiernos se habran planteado en trmi-
nos de integracin andina y relaciones con otros estados de
Amrica Latina, en la adhesin ideolgica de Febres Cordero
a Reagan, y en la forma de relacionarse con instituciones inter-
nacionales (Valencia, 1989:135-149). No habra existido mayor
variacin en los lineamientos bsicos para combatir el nar-
cotrfico que estn, para los estados involucrados, centrados
alrededor del problema de la persecucin, ilegalidad y erradi-
cacin de cultivos.
La persecucin del trfico ilcito de drogas, librada a lo
largo de casi todo el siglo XX y protagonizada principalmente
por los Estados Unidos, llega en los ochenta a su nivel ms
fuerte. El problema, sin embargo, no se ha resuelto. No hay
datos confiables sobre el nivel de consumo pues, mientras por
una parte los encuestados norteamericanos niegan dicho con-
sumo, por otra, los ndices de casos hospitalarios por sobredo-
sis han aumentado en los ltimos aos. El problema -si se mira
en trminos de salud pblica- no son solamente los productos
ilegales, pues la proporcin de usuarios de drogas legtimas,
como el alcohol y el cigarrillo es de 50 a 3, a favor de estas
ltimas midiendo el nmero de muertes por abuso (Porrino,
1989:191).
El punto es que la interdiccin no ha sido la solucin para
resolver el problema de abuso de drogas y que, ninguno de los
objetivos tanto domsticos como internacionales propuestos
por los Estados Unidos, han sido logrados (Ver referencia a
James Van Wert); no se ha reducido el consumo, tampoco los
niveles de violencia y crimen en las ciudades norteamericanas,
y la estabilidad y seguridad de la regin -y de los gobiernos
amigos de los Estados Unidos- est ms amenazada que nunca.
Desde un punto de vista acadmico se puede sistematizar
a la poltica norteamericana a travs de su insercin en el para-
digma realista. La presuncin de un mundo conflictivo, en
donde los estados son los actores prioritarios, en donde el poder
-y por lo tanto la capacidad de resolucin de los conflictos-
reside en la capacidad de ejercer la fuerza, entre otros elemen-
tos, se ha revelado insuficiente frente a los retos lanzados desde
la "Guerra de las Drogas" (Bagley, 1988:189-212).
Los Estados Unidos tendran varias opciones para ma-
nejar la situacin: aumentar la ayuda militar y policial para
insistir en el combate que privilegia la fuerza, (decisin que ha
asumido, sin duda, la administracin Bush, a pesar de que el
equpo de ayuda no es precisamente el que requiere tcnicamente,
Colombia, por ejemplo: bombarderos Zpara pelear contra la
fuerza area narco?); plantear opciones econmicas que
generen condiciones estructurales de rentabilidad para las
zonas en donde ahora se cultiva coca, o decriminalizar el uso y
de este modo cortar las condiciones para la emergencia de
poderes parainstitucionales, cosa que en el ambiente actual del
sistema de valores ycreencias de la sociedad estadounidense es
muy improbable; una alternativa paralela a todas estas es
cercar los instrumentos financieros que vuelven extremada-
mente rentable al negocio (Bagley, 1989:336; Lee, 1988:515-
519).
A todo esto el papel de los pases productores es ms bien
secundario y, a pesar de que la "Guerra de las Drogas" se est
librando en territorios andinos, y de que ella haya significado la
ereccin de un sistema de relaciones polticas de carcter
conflictivo: debilidad de la sociedad poltica, disolucin de las
instituciones, fragmentacin de la sociedad civil,crisis de repre-
sentacin, violencia, sin contar con los elementos de opresin y
violencia estructural, las iniciativas provienen desde el exterior
y los insumas de poltica interna e internacional en la materia
36 Adrin Bonillo
siguen elaborndose en Washington. El costo social, sin em-
bargo, es asumido por los pases productores". Empero, no
toma en cuenta que la estructura de poder de esas sociedades
a las que exige modificaciones es tambin producto de rela-
ciones de carcter internacional y de causas estructurales y
econmicas en las que se involucra la poltica exterior esta-
dounidense, as como su economa.
As, la poltica ecuatoriana, no tiene alternativas frente a
las condiciones en que se est desarrollando el conflicto. Esto
no implica una conspiracin para mantener atado al pas: se
trata de determinaciones y de recursos sobre los que no tiene
control. El asunto es que aquellos enfoques en los que no
participan no dan cuenta de la complejidad del problema del
narcotrfico ni de las implicaciones para su estructura societal.
La debilidad de su economa, la inestabilidad y relativa fragili-
dad de la forma de rgimen electoral, los supuestos en que se
procesan las tomas de decisiones y las demandas de la pobla-
cin: clientelismo, patrimonialsmo, no slo que aseguraran la
reproduccin de un esquema social que se caracteriza por la
exclusin de los recursos para la mayora de su poblacin, sino
que 6S un espacio privilegiado para que el fenmeno del
narcotrfico exista, si se conviene enque este significa ms que
los cultivos y que puede involucrar al sistema poltico. En-
tonces, los riesgos sociales que este asunto implica existen ya, y
el Ecuador no tiene control sobre ellos, y lo que en el exterior
se est diseando no es til.
Conclusiones
El Ecuador, segn las evidencias de los ltimos aos, no
es un pas productor de drogas, pero esto no significa que se
encuentre fuera del problema. La produccin de estupefacien-
tes es una actividad econmica que se asienta sobre las debili-
Ecuadoren la Guerra de las Drogas 37
dades estructurales de la regin andina y permea al sistema
poltico y social. Las identidades del Ecuador con sus vecinos,
caracterizados como productores. presentan un escenario
atravesado por este conflicto pero con un rol diferenciado por
razones histricas y societales.
La explicacin del hecho de que en el Ecuador no se
produzca coca, cuyo derivado -la cocana- es el tem ms
importante de las relaciones Estados Unidos-Amrica Latina
en la llamada "Guerra de las Drogas", responde a condiciones
histricas que se remontan a la forma de organizacin de la
produccin colonial en los pases andinos. La hoja de coca,
utilizada en varias formas de socializacin por los indgenas, fue
funcional a los intereses espaoles y la forma de exaccin del
excedente en el trabajo minero. Dado que la regin fue organi-
zada a partir de enclaves productivos al territorio de lo que hoy
es el Ecuador le correspondieron funciones agrcolas y
textileras. Este hecho permiti la Implantacin de las ordenan-
zas reales del siglo XVI que prohiban el cultivo de la planta,
pero adems fue la ruptura del mercado interno entre las
diferentes nacionalidades indgenas -y por lo tanto- la altera-
cin de sus patrones de consumo, lo que explica la extincin del
cultivo para el consumo extendido de la hoja de coca. De
manera anloga, la produccin anual de coca se establece sobre
una base social y cultural previamente constituda pero
funcionalizada a los intereses de quienes la comercializan en el
mercado exterior, grupos parainstitucionales de economa
subterrnea: losnarcotraficantes. En este contexto, el Ecuador,
no siendo un pas cultivador, es una estacin de trnsito, de
lavado de dinero y de refinacin. El problema es pues, inter-
nacional, alude a las relaciones de varios Estados, de varios
actores no estatales, e impacta sobre la organizacin societal y
sobre los sistemas institucionales y polticos, pero su origen es
tambin estructural y de carcter histrico.
38 Adrin 80n;//a
El Estado que ha llevado la iniciativa en polticas inter-
nacionales de control de narcticos a lo largo del siglo XX ha
sido los Estados Unidos. En trminos generales, sus objetivos
han estado orientados a reprimir el trfico y el consumo de
estupefacientes a partir de una base legal y de una poltica que
ha enfatizado el tema de la interdiccin, la vigilancia y el
castigo. Sin embargo, sobre todo a partir de los ltimos aos de
la dcada de los setenta, el problema en vez de disminuir, ha
tomado un auge nunca visto.
La poltica diseada por los gobiernos norteamericanos
para combatir el narcotrfico prioriza la extincin de los culti-
vos, es decir, presentar la batalla en los llamados pases fuente.
El escenario de las operaciones ha devenido en crisis del
sistema poltico, fragmentacin de la sociedad civil yviolencia.
El costo social de este tipo de decisiones ha sido exportado; lo
estn pagando las formaciones sociales andinas. En el Ecua-
dor, si bien los niveles de la crisis no han llegado a los extremos
de sus pases vecinos, las condiciones societales para ser pene-
trado por el problema existen, por la debilidad de su economa,
por los supuestos en el que se asienta el sistema poltico
electoral y las formas de dominacin. El problema desde esta
perspectiva es inminente, pero los indicadores usados por
quienes llevan la iniciativa desde el exterior en las polticas
antidrogas no toman en cuenta esta posibilidad, pues hacen re-
lacin a un tipo de visin de corto plazo, de efecto inmediato y
de uso "realista" del poder. As por ejemplo, el ndice de cultivos
en el Ecuador no es relevante a las decisiones polticas, pese a
que su estructura social est envuelta en el sistema de produc-
cin y comercializacin de drogas.
Losgobiernos ecuatorianos del presente siglohan apoyado
sin condiciones todas las polticas exteriores diseadas desde
afuera para combatir la droga. En este terreno el carcter de la
poltica ecuatoriana ha sido el multilateralismo, con la
excepcin de tratados bilaterales firmados con Per, Colombia
y los Estados Unidos. En los dos primeros casos dichos tratados
han enfatizado en la represin, asumiendo las iniciativas
regionales planteadas desde la dcada de los setenta por los
Estados Unidos. En el caso del convenio con los norteameri-
canos, se establece un antecedente de cooperacin militar y
policial que podra ser la base legal para una intervencin ms
directa de los Estados Unidos, mediante recursos materiales y
personal militar, en el tratamiento del problema en territorio
ecuatoriano. Sin embargo, los enfoques norteamericanos del
rol del Ecuador relativizan en trminos temporales esta posi-
bilidad, que de alguna manera depender tambin del espacio
y consenso que logre en el interior de la sociedad poltica
ecuatoriana.
Estos antecedentes conducen a concluir que el Ecuador
es una actor perifrico en relacin a las decisiones involucradas
en la "Guerra de las Drogas", no slo por el hecho de ser
considerado desde paradigmas de anlisis insuficientes, sino
porque desde el Estado, su poltica internacional ha sido
cooperativa, subordinada y ha carecido en absoluto de inicia-
tiva, pese a que este es un problema de su agenda interna.
Finalmente, la vinculacin entre fenmenos sociales distin-
tos como son el narcotrfico y la participacin poltica Violenta
de pequeas organizaciones izquierdistas, dadas las condi-
ciones especficas del Ecuador, parece haber sido ms un
artificio ideolgico y propagandstico, antes que el resultado de
pruebas. En el Ecuador el cultivo no existe, nunca ha habido
una guerrilla rural, y las organizaciones gremiales y polticas de
izquierda con base campesina han desarrollado mas bien dinmi-
cas de inclusin en el sistema poltico, adems de que los
intereses de los dos actores no son coincidentes en trminos
estratgicos. Estos elementos diferencian claramente al Ecua-
dor de fenmenos de simbiosis guerrilla-produccin de drogas
40 AdrinBonilla
en Colombia y Per, y explican el porqu nunca se aport
pruebaalgunaquedemuestreestevnculo. De todas maneras
eltratamientodeunproblemadelagravedaddelnarcotrfico
desde premisasideologizanteseslapruebaplenadelafragili-
dad de lossupuestos de la forma de rgimen electoral enel
Ecuadory de lavulnerabilidaddesusistemapolticofrentea
ambientesinestables'"Estascondicionesexistenya.
Notas
1. ElVaUedelAltoHuaUagaeselmejorlugardelmundoparalaproduccin
de coca, y tambin el espacio social ycultural de Sendero Luminoso.
Ambosproblemasestnntimamenteimbricados,yambos-comohemos
visto- seremontan al pasadoytienen un origen histrico.La "Venganzadel
Inca"(MacDonald,1988:cap.11). Noesslo una metforaquedescribe
unasituacinen laquelosincas nadatienenque ver, sinola percepcin
simblicaquedescribeunmundointerrelacionadoenel quelonicoque
quedaclaro, es quetodas las estructurassocialesson contingentesa su
tiempo,yque nadade lohumanoes eterno,peroshistrico.
2. DEA:DrugEnforcementAdministration, organismoestadounidensededi-
cadoalcontrolpolicial e interdiccinde todaslasfases relacionadascon
elcomplejoproductivococa-cocana.
3. Artculos 1-10, "Convencin contra el Opio", Viena. 1925, en Registro
OficialNo. 26,Octubre1934,Quito.
4. RegistroOficial, No. 195,Marzo1936,Quito.
5. Registro Oficial, No.850,Junio1951,Quito.
6. RegistroOficial, No.320,Agosto1984,Quito.
7. Registro Oficial, No.335,Junio1973,Quito.
8. Registro Oficial, No.462,Diciembre1973.Quito.
9. Registro Oficial. No.8,Abril1985.Quito.
10.Las Leyes Ecuatorianastienen disposiciones que permitenjuzgara 106
Notas 41
ciudadanos nacionales por delitos cometidos en el extranjero, bajo las
penasecuatorianas.
11. Registro Oficial, No. 553,Octubre1986,Quito.
12.El autor citado fue Director Ejecutivo de la Oficina de Asuntos sobre
Narcticosdel Departamentode Estadoestadounidense.
13.Enparticularloscasos deNayn,JaimeToralZalameay laCooperativa
"JaimeRolds", analizadosen Pez(1989)de maneraextensiva.
14.A pesar de privilegiar una visin estadounidensedel conflicto, Richard
Craigconviene que un cambiode direccin en las polticas econmicas
hacia los pases productores, en relacin a productos de exportacin
tradicional,mejorescondicionesdemercado,ymejoramientoparalelode
la situacin de los campesinos, y de las formas de distribuci6n de la
riqueza,son elementosindispensables-ascomocausas- paralasolucin
del conflicto(Craig,1988:331-33).
15.Laasociacin"subversin-narcotrfico"fueutilizadaporFebresCordero
para convocar a las Fuerzas Armadas al centro del escenario poltico,
sobredimensionandoelconflicto,afindequeserespaldarandecisionesde
corte autoritario que lesionaban el sistema institucional y normativo
ecuatoriano yqueatentaban, depaso, contra la oposicin legal. A la postre
estapolticafracturlapropiacohesininternadelosmandosmilitaresy
puso en riesgo la forma de rgimen electoral. (Ver: Bonilla, Adrin y
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Pablo Andrade A.
El discurso oficial entornoaltema delconsumodedrogas
enelEcuadorharepetido,gobiernotrasgobierno,unaseriede
lugarescomunes,talescomo"crecimientoalarmante","peligro
paralajuventudylaniez","amenazacontralasociedad",que
slo a partir de investigaciones recienteshansido cuestionados.
Esarepeticinhafabricadounescenariodondeelpoderestatal
ha sido ejercido en direccin de la represin, ancuando el
pretexto haya sido la "prevencindel mal del sglo'", lo cual
indudablemente ha incidido directa e indirectamente en la
carenciadepolticasestatalesrealistastantoparalaprevencin
comoparaeltratamientodeusuarios.
Acontinuacinexpondr unaperspectivageneralde las
investigaciones que se han realizado sobre el consumo de
drogas en el Ecuador, centrndolaen las informaciones ob-
tenidas por la encuesta epidemiolgica de 1988 (Bonilla y
Andrade, 1989), as como en un breve diagnstico de los
esfuerzosestatalessobre prevencinytratamiento.
46
Consumoy Tratamiento en el Ecuador 47
1. Apuntes metodolgicos
Hasta el ao 1988 la informacin estadstica sobre con-
sumo de drogas en el Ecuador era prcticamente inexistente; a
partir de ese ao se ejecut la investigacin "El Consumo de
Drogas en el Ecuador: UnaAproximacin Cuantitativa", basn-
dose en la metodologa de encuesta epidemiolgica a hogares.
Por sus caractersticas tcnicas, dicho estudio es la primera
investigacin cuantitativa confiable que se ha realizado en el
Ecuador sobre el problema del consumo de drogas. Antes de su
aplicacin existan otros estudios que se haban ocupado del
tema, pero de manera parcial, o bien de forma inadecuada;
tenemos entre ellas: la "Investigacinsobre el Uso de Drogas en
los Estudiantes de Nivel Medio en Nueve Provincias del Ecua-
dor (1981-1984)", dirigida y realizada por la Procuradura
General del Estado (PGE); la "Primera Investigacin Epide-
miolgica sobre Uso Indebido de Drogas" (1986), realizada por
la misma PGE; y, la "Investigacin sobre Alcoholismo en el
Ecuador", del Ministerio de Salud (1988).
La primera de las investigaciones citadas, por los
procedimientos de campo empleados yel procesamiento de los
datos recogidos, arroj resultados su;gneris que, al ser com-
parados con otros estudios en variables comunes, se demos-
traron claramente errneos-,
La segunda investigacin de la Procuradura General del
Estado fue realizada en base a un diseo muestral no-aleatorio'
por lo que no contaba con los requisitos bsicos de toda
investigacin estadstica muestral, esto es, el ser probabilstica"
y representativa del conjunto de la poblacin.
Finalmente, la "Investigacin sobre Alcoholismo", se
ocupaba exclusivamente de una droga: el alcohol, dejando de
lado las drogas ilegales, el cigarrillo y las drogas mdicas.
48 Pablo Andrade
La encuesta epidemiolgica de 1988 intent superar los
defectos de sus predecesoras mediante un diseo muestral cui-
dadoso, un trabajo de campo supervisado de cerca y
procedimientos de procesamiento de datos confiables.
El diseo muestra! abarca6.000 casos entodala nacin,
los cuales incluan sub-muestras autorepresentativas para al
menos seis dominios maestrales': Quito, Guayaquil (las dos
ciudades ms grandes del pas), rea Urbana y Rural, frontera
Norte y frontera Sur. El mtodo de muestreo utilizado fue
probabilstico, con seleccin aleatoria de unidades de muestreo,
estratificada para los dominios de Quito y Guayaquil y con
controles de seleccin" por sexos y grupos de edad en cada
dominio, a nivel de manzana o segmento final de muestreo. El
diseo muestral permiti obtener una confiabilidad del 95%
con un margen de error del 5%, siendo la muestra representa-
tiva de toda la poblacin ecuatoriana entre los 10 y 65 aos de
edad.
La poblacin objeto del estudio estuvo constituda por la
poblacin civil no institucional, vale decir, con exclusin de los
grupos humanos residentes en hospitales, orfelinatos, colegios,
cuarteles, etc. y de sectores de la poblacin de vida callejera no
ubicable a travs de una direccin residencial: nios de y en la
calle, pandillas juveniles, etc. La unidad estadstica de obser-
vacin utilizada fue el hogar (Kish, 1965). El diseo terico de
la muestra incluy la variable "regin", pues en el Ecuador
dicho factor socio-geogrfico ha demostrado tener mucho peso
en los comportamientos de los individuos.
En cuanto al control de seleccin "edad", intencionalmente
la muestra fue sobre-representada (se tom ms casos de los
que en teora deban tomarse) para los segmentos
poblacionales menores de veinticinco aos, pues se los supona
como poblaciones de alto riesgo de consumo de drogas. En el
Consumo y Tratamientoen el Ecuador 49
procesamiento de la informacin, la sobre-representacin fue
corregida mediante la introduccin de factores de ponderacin.
El marco muestral estuvo constitudo por el inventario
cartogrfico y el listado de viviendas por ciudad y parroquia de
muestra, obtenidos a partir del IVCenso Nacional de Poblacin
y JII de Vivienda de 1982 (INEC, 1986) con actualizaciones
cartogrficas y nuevos recuentos de edificaciones y viviendas
efectuadas para las reas de seleccin, a agosto de 1988.
Igualmente, se ajustaron las proyecciones de poblacin a 1988.
En todo el proceso de diseo muestral se cont con la
asesora de un consultor internacional, el Dr. Lloyd Johnston
del proyecto Monitoring the Future de la Universidad de Michi-
gan, y un consultor nacional, el Dr. Polibio Crdova. El trabajo
de campo fue contratado con CEDATOS.
El procesamiento de la informacin se lo realiz en dos
etapas: la digitacin fue contratada a un programador inde-
pendiente del equipo de investigacin, habindose fijado un
margen de error aceptable del 0.002% para los archivos digita-
dos. Una vez aceptada, la informacin fue procesada mediante
el paquete estadstico SPSS+.
Los errores ajenos al muestreo fueron reducidos al mnimo
posible, mediante los procedimientos de seleccin y entrena-
miento de encuestadores y supervisores, supervisin en y de la
entrevista y supervisin general del trabajo de campo. Dado
que el consumo de drogas est relacionado con la ilegalidad,
tratar el tema en una entrevista con un desconocido puede
generar temores y sospechas en el entrevistado (especialmente
si es consumidor), por lo cual se tuvieron que disear
procedimientos especiales de campo para mejorar la veracidad
de las respuestas obtenidas.
50 Pablo Andrade
2. Objetivos del estudio cuantitativo
La investigacin de 1988pretenda obtener datos cuanti-
tativos confiables sobre: 1) Prevalencia vital de consumo de
drogas, segn regiones, cohortes y sexos, 2) Prevalencia anual
de consumo de drogas segn regiones, cohortes y sexos, 3) Pre-
valencia mensual de consumo de drogas segn regiones,
cohortes y sexos, 4) Actitudes y factores sociales relacionados
con el uso de drogas: accesibilidad a las sustancias, exposicin
al consumo de drogas, aceptacin-rechazo del uso de drogas,
percepcin del riesgo derivado del consuma de drogas.
En el contexto de la investigacin, se entenda por pre-
valencia "vital" al nmero o porcentaje de personas que ha
usado una sustancia alguna vez en la vida; por prevalencia
"anual" al nmero o porcentaje de personas que ha usado una
sustancia durante los 12meses inmediatamente anteriores a la
entrevista; y, por prevalencia "mensual"al nmero o porcentaje
de personas que ha usado una sustancia durante los 30 das
inmediatamente anteriores a la entrevista.
Se estudiaron tanto las drogas legales, como el alcohol,
cigarrillos y psicofrmacos mdicos, como las tipificadas como
ilegales, es decir inhalantes, marihuana, clorhidrato de cocana,
sulfato de cocana, inhalantes industriales y alucingenos
autctonos (San Pedro, Ayahuasca, Hongos, Floripondio). Se
incluy, incorrectamente, en esta ltima categora a las hojas de
coca",
3. Panormica general del consumo de drogas en el Ecuador
Segn la encuesta de 1988, del conjunto de drogas
estudiadas, fueron el alcohol, los cigarrillos y los psicofrmacos
mdicos (tranquilizantes, estimulantes, narcticos y barbitri-
Consumo y Tratamiento en el Ecuador 51
cos) las de mayor consumo. Constituyendo esos ltimos el
verdadero problema de consumo de drogas en el Ecuador, pues
su uso indiscriminado y sin receta afecta a aproximadamente el
14% de la poblacin investigada, esto es a 655.000 personas
(aproximadamente), de ambos sexos, de todos los estratos
socioeconmicos y de todas las edades. Cabe sealar que en
otros pases de la subregin andina, yde hecho en toda Amrica
Latina, se han reportado comportamientos de consumo simi-
lares a los ecuatorianos (Gellert, 1989:3).
Sin embargo, es precisamente ese uso el que menos
atencin ha recibido por parte de los organismos estatales' de
control y prevencin del uso de drogas. Por otra parte, las
restricciones que la ley establece para la venta de psicofrma-
cos mdicos en la prctica no se cumplen. Ese consumo, desde
el punto de vista de quien escribe, constituye un problema sani-
tario muy grave, al punto que la mayor demanda por atencin
en las Unidades de Tratamiento de Frmaco-Dependientes es
la producida por consumidores de psicofrmacos mdicos
(Tenorio, 1989).
En cuanto a las drogas ilegales, el consumo de las mismas
es francamente marginal, afectando a un porcentaje relativa-
mente pequeo de la poblacin. La droga ilegal que mayor
prevalencia vital registr fue la marihuana (5%), siendo as la
de mayor uso. El consumo de sulfato bsico de cocana (base)
se situ en 1.2% y el de clorhidrato en 1.1%.
El grupo de consumidores actuales, es decir de personas
que haban consumido drogas en el mes anterior a la entrevista,
fue an ms reducido, no sobrepasando en ningn caso el 1%
de la poblacin. Como puede deducirse de esos datos, la
histeria oficial frente al uso de drogas no se compadece con la
realidad nacional, es artificial.
El grupo poblacional ms afectado por el consumo de
52 Pablo Andrade
drogas ilegales es el de las personas entre 18y25 aos (no entre
los 20 y 30 aos, como haba afirmado el presidente Febres
Cordero), aunque el primer uso de esas sustancias se produce
en una franja que comprende entre los 16-17 aos y los 22-24
aos (luego "nuestra niez" no se halla en peligro por las
drogas).
Encuestas realizadas en Colombiay Per confirmaron los
resultados ecuatorianos que se han expuesto (vase anexos), y
en lneas generales se puede afirmar que para los pases del
Area Andina el consumo de drogas ilegales sigue tendencias
similares. As, y pese a encontrarse la regin en su conjunto
vinculada a la produccin y trfico de cocana, sta no es la
droga de mayor difusin en el consumo, siendo ms bien la
marihuana la principal droga de uso en Ecuador, PeryColom-
bia. Por otra parte, las propensiones al uso tienden a marcar un
posible incremento en el empleo de pasta bsica de cocana en
los tres pases, tendencia que seguramente tiene que ver con la
mayor disponibilidad de esa sustancia en la refinacin de
cocana, actividad que se ha incrementado en el Area Andina.
4. Prevencin y tratamiento del consumo de drogas en el
Ecuador
El Ecuador es signatario de diversos convenios inter-
nacionales que implican la obligacin del Estado de desarrollar
acciones en el campo del control del trfico de drogas, as como
en la prevencin y tratamiento del consumos.
Esas obligaciones han generado tres planes nacionales
que apuntan a: la prevencin: el primero de 1981
9
, el segundo de
1985
1
, y el actualmente vigente de 1988
11
De igual forma, se
han generado instituciones que tienen, entre otras tareas, la
planificacin y ejecucin de los planes nacionales de pre-
Consumo y Tratamientoen el Ecuador 53
vencin, entre ellas la Direccin Nacional de Control y Fiscali-
zacin de Estupefacientes (DINACFE), sustituda en 1981 por
la Direccin Nacional de Control del Trfico Ilcito de Estupe-
facientes (DINACTIE) y reemplazada en 1987 por la actual
DINACONTES, entidad adscrita a la Procuradura General
del Estado; la Divisin Nacional de Salud Mental del Minis-
terio de Salud Pblica, el Ministerio de Bienestar Social y el
Ministerio de Educacin Pblica. Esta ltima institucin esta-
tal se encuentra desarrollando actualmente un Plan Nacional
de Educacin Preventiva.
Por su origen, los planes de prevencin del uso indebido
de drogas han sido funcionalizados en torno a los convenios
internacionales ya la poltica internacional-fundamentalmente
a la norteamericana- (sobre drogas), antes que a la realidad del
consumo en el pas. De manera que se han privilegiado los
esfuerzos estatales en el campo de la prevencin del consumo
de drogas ilegales, que como se ha visto, resulta un problema
menor frente al uso indiscriminado de psicofrmacos mdicos.
En este punto, cabe sealar que la institucin rectora en
el campo de las drogas es la Procuradura General del Estado,
la cual, adems, tiene a su cargo el control del trfico, apoyndose
en la Polica Nacional e INTERPOL, y el seguimiento de los
procesos judiciales sobre narcotrfico. Esa acumulacin de
funciones tambin ha infludo para que la prevencin se en-
foque exclusivamente en las drogas ilegales (por ejemplo,
durante la Campaa Nacional de Prevencin del Uso de Drogas
de 1984, instrumentada por la Procuradura General del Es-
tado, de todos los materiales audiovisuales desarrollados, slo
un video trataba sobre el consumo de drogas mdicas, lo que
estableca una relacin de 1 a 10frente a los contenidos sobre
drogas ilegales).
Por otra parte, los esfuerzos estatales y privados en el
54 Pablo Andrade
campo de la prevencin se han dirigido principalmente a una
poblacin-blanco de adolescentes entre 12y menos de 18aos,
descuidando el grupo poblacional ms afectado (el de 18 a
menos de 25 aos).
Las campaas nacionales pblicasy/o privadas hantoma-
do como modelo los esfuerzos norteamericanos en el campo, en
muchos casos haciendo un traspaso directo de las campaas
norteamericanas, usando videos producidos en los Estados
Unidos (p. ej., la campaa de 1984 tena el lema "Dile No a las
Drogas", una traduccin casi literal del slogan "Iust Say No" ).
Esto, sin considerar para nada la adecuacin o no de los
mensajes enviados y las caractersticas del pblico receptor. A
tal punto la prevencin depende de la poltica internacional y
de las necesidades de los aparatos de control, que el desfase con
la realidad nacional del consumo no puede ser mayor.
Por otra parte, una investigacin reciente (Andrade, 1990)
ha mostrado que la prevencin en el Ecuador depende de la
poltica internacional del Estado, no slo en cuanto a sus
lineamientos fundamentales, sino tambin para su
financiamento'P.
En cuanto al tratamiento, el Ministerio de Salud Pblica
del Ecuador cre en 1981la Direccin Nacional de Salud Men-
tal, la cual en 1983integr entre sus programas uno de atencin
a consumidores de drogas. Esto dio origen a las Unidades de
Tratamiento de Frmacodependientes, las cuales basan sus
servicios de atencin en la modalidad de hospitalizacin (Teno-
rio, 1989). Actualmente operan en el pas cinco Unidades de
Tratamiento de Frmacodependientes, las cuales atraviezan
una situacin muycrtica, en parte porque la demanda de aten-
cin es mnima -en algunas de ellas prcticamente inexistentes-
y en parte porque fueron inicialmentefinanciadaspor UNFDAC,
en el marco de un convenio que prevea su creacin y
financiamiento por el plazo de un ao, luego del cual el MSP se
hara cargo de las partidas del personal yen general de todos los
otros egresos de dichas Unidades; sin embargo, las partidas pre-
supuestarias no han sido liberadas. Esos dos factores, baja
demanda y falta de recursos econmicos, que aparentemente
no van a modificarse, probablemente conduciran a corto plazo
a la desaparicin de las Unidades; de hecho, la nica justifica-
cin real para su existencia es el seguir manteniendo el con-
venio con UNFDAC.
5. El consumo de las cocanas y sus implicaciones para el pas
Como se haba indicado en el acpite 3, las prevalencias
vitales de las dos formas de cocana presentes en el mercado de
drogas ecuatoriano (clorhidrato y sulfato, el "crack" no existe)
alcanzan el 1.1% Yel 1.2%, respectivamente.
Informaciones policiales y de investigaciones recientes
(Andrade P. yVillacs, 1989;Andrade X., 1990)permiten situar
brevemente la historia de la presencia de esas sustancias en el
Ecuador. La cocana fue consumida en el Ecuador desde la
dcada de los 30, pero en cenculos intelectuales y de la
oligarqua guayaquilea reducidos. Slo a partir de los aos 70
se difundi en crculos sociales ms amplios. Sin embargo, no
es sino hacia 1983-1984 que su consumo se expandi hasta
alcanzar los niveles actuales. Simultneamente, a partir de esos
aos se incrementan los reportes policiales sobre capturas de
cargamentos de cocana, detencin de traficantes de cocana y
localizacin de cultivos. Es necesario destacar que los reportes
de informantes calificados muestran que durante el perodo
mencionado, el precio de la cocana mantuvo una tendencia
sistemtica a la baja, sobre todo si se utiliza como parmetro de
comparacin el precio del dlar en el mercado ecuatoriano.
56 Pablo Andrade
La pasta bsica de cocana, o sulfato bsico de cocana,
tiene una historia an ms reciente que el clorhidrato. Las
primeras menciones a su consumo se hacen solamente a finales
de los aos 70; a partir del ao 1983 (Andrade X., 1990) su
difusin en la sociedad ecuatoriana se vuelve mayor. Una vez
ms, los datos policiales sobre captura de base se multiplican en
estos aos, y se denuncia tambin la existencia y captura de
laboratorios de refinamiento de pasta base de cocana. Por lo
que parece, la base es la droga ilegal de mayor y ms rpido
crecimiento en el mercado ecuatoriano (Andrade X., 1990).
Ese crecimiento resulta significativo, pues la base es un
precursor del clorhidrato de cocana y cabra suponer que su
presencia es un buen indicador de la existencia de laboratorios
de refinamiento de clorhidrato. Si esa suposicin se ajusta a la
realidad, entonces todo indicara que el Ecuador, a partir de los
aos 1983-1984 y toda la segunda mitad de la dcada anterior,
entr en una nueva lnea de articulacin dentro de la dinmica
de la produccin y trfico de cocana en el Area Andina: el
refinamiento en su territorio de grandes cantidades de sulfato.
Esa articulacin, obviamente, no desechara ni reemplazara la
lnea anterior de relacin: el ser territorio libre de conflicto
para el trnsito, por el contrario, se apoyara en esa articulacin
previa y la complementara.
En esa lnea de razonamiento, la mayor presencia de base
en una regin determinada del pas frente al resto del territorio
nacional, estara indicando al menos dos cosas: primera, la
presencia de una lnea de trnsito de sulfato de cocana lo
suficientemente importante para que cierto porcentaje (difcil
de determinar) de la sustancia se quede en la regin yabastezca
el mercado interno. Segunda, la presencia de uno o varios
laboratorios de refinamiento de clorhidrato de cocana en la
regin.
Tomando en cuenta esas consideraciones, se han hecho
intentos, a partir de los datos de consumo proporcionados por
la encuesta epidemiolgica, de precisar aquellas regiones del
pas donde la presencia de sulfato de cocana resulta anor-
malmente alta. Los resultadosindicanque la ciudadde Guayaquil
y la regin fronteriza norte (rea limtrofe con Colombia) son
las regiones del Ecuador donde hay mayor consumo de base.
Por otra parte, los datos de esa misma encuesta, permitan
ubicar en la ciudad de Guayaquil yen la frontera norte una serie
de actitudes frente al uso de drogas (alta accesibilidad, alta
permisividad, baja percepcin de riesgo) que las caracterizaba
como zonas de mayor riesgo de uso.
Relacionando esa informacincon los datos periodsticos
de captura de drogas, se encuentra que efectivamente en la
ciudad de Guayaquil y en Lago Agrio, ciudad ubicada en la
regin fronteriza nor-oriental, y en general en la regin nor-
oriental limtrofe con el Putumayo colombiano, se produjeron
con mayor frecuencia capturas de cocana yprecursores para la
refinacin.
En resumen, hasta donde sabemos, la presencia de sulfato
de cocana puede ser un buen indicador del flujo de trnsito y
exportacin de clorhidrato de cocana y, tentativamente, se
podra plantear una investigacin que, tomando al consumo de
sulfato de cocana como indicador de flujo, precise las lneas de
trnsito privilegiadas y su estabilidad en el tiempo. Lo cual
resultara extremadamente til para el conocimiento del im-
pacto que sobre la sociedad ecuatoriana tiene la vinculacin del
pas con la exportacin de cocana, pues permitira ubicar
dentro del territorio nacional aquellas zonas en las que el
impacto sera ms directo y -al menos tericamente- mayor.
El consumo de clorhidrato de cocana es otro posible
indicador ms directo del flujo de trnsito y exportacin, con el
58 Pablo Andrade
inconveniente terico-metodolgico de que, lamentablemente
(para propsitos acadmicos), el uso de clorhidrato de cocana
en el Ecuador parecera ser an ms restringido que el de
sulfato. An as, los datos de consumo sitan una vez ms a la
ciudad de Guayaquil y tambin la frontera Sur como las regiones
de mayor uso de clorhidrato. Igualmente, los datos de prensa
confirman la hiptesis que dice estas dos zonas seran regiones
"expuestas" a la sustancia ypermiten formular la idea de que tal
"exposicin" no es gratuita, sino que marca la existencia de
redes de trnsito del clorhidrato hacia el exterior (Pez, 1989).
6. Conclusiones
En resumen, se puede decir que el Ecuador tiene con
respecto al consumo de drogas ilegales un problema mnimo,
que no justifica las declaraciones grandilocuentes de los gobier-
nos de 1984-1988y el actual, sobre sus polticas de prevencin
y represin. Lo cual produce el efecto paradjico de que los
usuarios se encuentran atrapados en una poltica represivaysin
ninguna posibilidad de salida real,.pues las disposiciones lega-
les sobre atencin, vigentes en la ley de 1970(reformada el 74)
y las que se espera entren en vigencia con la nueva ley anti-
drogas, establecen que todo usuario debe ser atendido y "cu-
rado" por el Estado, el cual no cuenta con la infraestructura
como para dar respuesta a sus propias exigencias. Esto implica
que la situacin del consumo bien podra evolucionar en sen-
tido negativo, pues las acciones estatales de prevencin y
tratamiento se hallan dbilmente sustentadas en infraestructu-
ras "prestadas", que no responden a la realidad nacional del
consumo.
Otro elemento a ser tomado en cuenta es la evolucin de
la insercin del pas en lo que podra llamarse el ciclo macro-
econmico de la cocana en el Area Andina. Si el flujo de
exportacin de cocana hacia el Primer Mundo aumenta, en
aquellas regiones del pas que actualmente son zonas "expues-
tas" (Guayaquil, frontera Norte, frontera Sur) es muy probable
que aumente el consumo de base de clorhidrato de cocana. Y
ello porque la mayor densidad de droga en una localidad, junto
con otros factores tales como los modelos de consumo predomi-
nantes (Henman, s.f.), cambian los patrones conductuales de
una comunidad, volvindola ms permeable al consumo.
Por otra parte, la posibilidad de hacer seguimientos del
flujo, estabilidad y permanencia de las redes de trnsito,me-
diante los indicadores de consumo, abre la puerta a la posibili-
dad de ubicar enclaves privilegiados del narcotrfico en el
Ecuador en zonas que, como Guayaquil, Lago Agrio, El Oro,
Esmeraldas, podran constituirse en regiones privilegiadas de
penetracin del narcopoder (si es que no lo son ya) y even-
tualmente plantear graves problemas al Estado ecuatoriano.
Notas
1. As por ejemplo, el Presidente Febres Cordero en un informe a la nacin
sobre la poltica de control del narcotrfico (SENDIP, mayo 30, 1988),
sostena que la poltica estatal se basaba en cifras que demostraban que la
sociedad ecuatoriana se encontraba en peligro por el aumento del uso de
sustancias ilegales. Entre otros datos mencionaba que: 2'000.000 de
ecuatorianos haban usado drogas, de los cuales 200.000 podan ser
considerados adictos y 1'300.000 usuarios ocasionales que la edad de inicio
se ubicaba entre los 12 y 15 aos de edad y la de mayor consumo entre los
20 a 30 aos.
Como se pudo comprobar posteriormente, las estadsticas exhibidas por
el Presidente estaban basadas en una encuesta, realizada por la Procu-
radura General del Estado, que no tena confiabilidad estadstica ni por
el mtodo de muestreo ni por la forma de ejecucin del trabajo de campo.
60 PabloAndrade
En otraspalabras.bien podahabercitadocualquiercifra, puesdesdeel
puntodevistaestadsticolosdatosmencionadosnotenanvalidezalguna.
2. Vase.porejemplo,lacomparacinentrelavariable"uso de alcohol"en
la mencionadainvestigacinyladeBonillayAndrade(1984).
3. Aleatoriedad:trminoestadsticorelacionadoconlateoramatemticade
las probabilidades, que implica un proceso de seleccin de elementos
muestralestomadosal azarde entreun conjuntopoblacional.
4. Probabllistico:esdecirquetodosloselementosdela poblacintienenla
mismaposibilidadde entraren unamuestradeterminada.
5. Dominiomuestral:agregadogeogrficode localidadesypoblacionescon-
sideradasen la muestra.
6 Controles de seleccin:variablessocio-demogrficasque determinanel
nmero de elementos con una caracterstica dada que entran en la
muestraa obtenerse.
7. Cabesealarquelos datosde consumodehojasde cocasealaronque
ste no existe enel pas, a diferencia de lo que ocurreenotros pases
andinoscomo Bolivia yPer,anenzonascomola provinciadelNapo
dondelaINTERPOLha reportadoexistenciaydestruccindesembrios
decoca.
8. Entreotrosla ConvencinUnicasobreEstupefacientes(1962), la Con-
vencinsobre elTrficoIlcitodeEstupefacientesySustancias Psicotrpi-
cas (1988), el Acuerdo Sudamericano sobreEstupefacientes ySustancias
Psicotrpicas.
9. RegistroOficial;AcuerdoEjecutivo1000,junio1981.
10. RegistroOficial;abril1985.
11. RegistroOficial;diciembre1988.
12.ElEstado no ha asignado presupuestosespecficos parala prevencin,
exceptoanivelde"comisindeservicios"de losfuncionariosquelaboran
enesecampo. LosprogramashansidofinanciadosporUNFDACyAlD.
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ACTORESSOCIALESYPOLITICA
ANTIDROGAS: LOS PEQUEOSTRAFICANTES
Xavier Andrade"
(Si legalizan las drogas) Ya no pasara nada ... digamos, entre ms
difcil se pone la vaina, mucho ms billete, no ? Eso es lo que ha pasado ...
siempre. Entonces hasta la actualidad mismo loque pasa es eso ...ya no habra
peligro porque la vaina est legalizada y al ponerse ya legalizada la cosa todo
sera normal, normalizado. Eso pienso yo que pasa, porque mientras ms
peligro hay, ms dinero hay, ms buscada est. O sea, la gente que (hoy) se
arriesga, ya es otra cosa. (Testimonio de un pequeo traficante).
Artculo basado en la investigacin sobre el comercio de drogas ilegales en
pequea escala, que el autor realiz entre agosto de 1988 y marzo de 1989,
para la Fundacin Nuestros Jvenes de Quito-Ecuador. Se aplicaron tcnicas
antropolgicas, privilegindose la Historia de Vida. Esta ponencia fue origi-
nalmente presentada en el Encuentro entre Investigadores Colombianos y
Ecuatorianos, realizada al mrgen del Intemational Symposium on Money
Laundering (Miami, octubre 1989); el artculo es una versin corregida yac-
tualizada de dicho trabajo.
63
M Xavier Andrade
1. El contexto
La "satanizacin" de las drogas en el plano del discurso
poltico y de las relaciones internacionales, ha tenido entre sus
principales efectos el privilegiar las acciones represivas sobre
determinados actores constitutivos del narcotrfico. Por otro
lado, las percepciones dominantes entre los decisores polticos
de los pases andinos han devenido en una actitud ambivalente
-cargada ms de aceptacin acrtica que de cuestionamiento-
respecto del diagnstico que sobre el problema de las drogas
han elaborado sus colegas norteamericanos.
Si aceptamos por un momento la supuesta "transparen-
cia" de la guerra contra las drogas. se puede observar que
despus de ms de una dcada de su aplicacin la poltica
antidrogas tiene un balance a todas luces negativo tanto para
los pases de la regin andina como para Estados Unidos'.
Desde esta perspectiva, no deja de llamar la atencin el supuesto
"rol vanguardista" apropiado en su momento por los dos ltimos
gobernantes ecuatorianos en tanto abanderados de una lnea
cada vez ms represiva, a pesar de los matices que han sealado
otros estudios sobre el tema (Cfr. Pez, 1989).
As, durante el gobierno de Febres Cordero, la lucha
contra la "narcoguerrilla" -una ficcin comprobada para el caso
ecuatoriano- y la destruccin de sembros de coca, lo hizo
merecedor a ser declarado como lder en la guerra y modelo de
comportamiento para el resto de gobernantes andinos'.
Aos despus, la posicin del presidente Borja durante el
proceso de elaboracin de la nueva ley antidrogas y en su
reciente promulgacin, vari de un sistemtico silencio sobre el
contenido ultra-represivo del anteproyecto original, a la de-
fensa pblica de su compromiso por poner fin al narcotrfico en
base a la aplicacin de las disposiciones ms retardatarias
contenidas en ese mismo documento que. una vez modificado.
Los Peque/jos Traficantes 65
fue aprobado por el Congreso'.
Teniendo en cuenta el nuevo marco jurdico que entr en
vigencia desde septiembre de 1990, el mismo que refuerza la
postura policial-punitiva, se impone explorar la realidad oculta
de los actores menores del narcotrfico puesto que son stos
quienes efectivamente se han visto afectados por la poltica
antidrogas. Esta reflexin permitir aportar elementos crticos
para dimensionar el potencial impacto social de la nueva ley.
Tanto en el discurso de la opinin pblica como en el de
los decisores polticos, se hace un manejo abstracto del problema
que bloquea su discusin y comprensin, y, que oculta las
distintas dinmicas, la complejidad de los procesos constituti-
vos y la heterogeneidad de los actores sociales que conforman
un todo resultante de la interaccin de mltiples factores
econmicos, sociales, culturales, polticos y ticos.
Dato previo y consecuencia directa de tal discurso son las
representaciones sociales que circulan sobre "losnarcotrafican-
tes", definindolos como negatividad pura y descargando sobre
ellos todo el peso de "la maldad" de "la droga". Un juego de
abstracciones que en el plano de la poltica legitima la creciente
imposicin de medidas cada vez ms coercitivas sobre los
comerciantes al minoreo, nica encarnacin y forma materiali-
zada del narcotrfico, puesto que la opcin privilegiada a nivel
de poltica internacional contina siendo el combate por la
fuerza (Bonilla A., 1990:219-20).
En el plano de la circulacinde representaciones sociales,
la reproduccin del discurso represivo por parte de la opinin
pblica es evidente. Segn una investigacin que se halla
actualmente en proceso, ante la pregunta " Ou se debera
hacer con los vendedores de drogas?", la mayora de la pobla-
cin (cerca de las dos terceras partes) se declar a favor de las
soluciones ms represivas, tales como muerte, cadena perpetua
y/ o aumento de penas; mientras que apenas alrededor de un
66 Xavier Andrade
18% considera que la solucin no puede ser punitiva, esta-
bleciendo la necesidad de integrarlos a la sociedad y/O brindar
fuentes alternativas de empleo",
Por otro lado, la visin policaca sintetiza la posicin ms
simple y reduccionista. As, un alto representante oficial de la
Polica Nacional calific pblicamente a "los traficantes" con
trminos dignos de una antologa moralista sobre el tema de las
drogas', Adicionalmente, desde la perspectiva oficial, el nmero
de capturas constituye uno de los principales parmetros de
xito en la "cruzada". Tales hechos son exaltados tanto en el
ltimo reporte del Departamento de Estado norteamericano
sobre nuestro pas como en mltiples declaraciones ydocumen-
tos oficiales. Pero si se analizan framente los datos, no se
necesita ms de un dedo de frente para entender que las
crceles del pas se estn llenando ms de consumidores que de
traficantes.
Segn el Departamento de Estado, se establecen los
siguientes datos sobre detenciones realizadas por las insti-
tuciones nacionales de control y represin durante los ltimos
aos:
1.985: 2.120 detenidos
1.990: 3.150 detenidos (estimacin
al mes de marzo).
Se destacara una tendencia ascendente en los aos
correspondientes al ltimo gobierno, aunque el ao 87 fue sin
duda el de mayor crecimiento relativo (USDS, 1990:134-140).
Por otro lado, los datos oficiales de INTERPOL en sus
Los Pequeos Traficantes 67
reportes anuales (1.985, 1.986, 1.987, 1.988, 1.989) confirman
estas tendencias, pero adems, revelan el alto porcentaje de
personas que dentro de la categora "detenidos" corresponden
a mera tenencia y, sobre todo, a consumidores''. Solamente
estos ltimos en proporcin a la totalidad de arrestos represen-
tan los siguientes porcentajes por ao:
1.985: 63.2%
1.986: 65.3 %
1.987: 66.1 %
1.988: 59.9 %
1.989: 57.1 %
Como se puede apreciar, en el mismo ao 87 -supues-
tamente el de mayor xito- el nmero de consumidores es pro-
porcionalmente ms alto, llegando a las dos terceras partes de
los detenidos. En el 89, que es el perodo en el que menos
consumidores fueron apresados, stos siguen constituyendo
franca mayora.
Los datos aqu exhibidos sirven como indicadores de que
la creciente ideologizacin del problema, no slo supone la re-
duccin del mismo a la aplicacin de "polticas represivas"
dirigidas a los actores sociales que se hallan insertos en los
niveles terminales del narcotrfico, sino que revelan la ausen-
cia de una poltica -en sentido estricto- dirigida a afectar al
fenmeno como un todo.
Slo as se puede entender que, a pesar de que los ms
altos portavoces gubernamentales reconocen que el Ecuador
dentro de la economa poltica de la droga constituye un espacio
relativamente importante para el trfico internacional -Va los
principales puertos costeros/-, por otro lado, las operaciones de
control en los puertos de Machala, Guayaquil y Esmeraldas,
sean desarrolladas por "un equipo de 24 hombres de Interpol",
68 XavierAndrade
segn el propio Departamento de Estado norteamericano
(USDS, 1990:135). Ms an si se considera que segn la misma
fuente, para el ao 89las fuerzas represivas que "controlan" ms
a consumidores que a traficantes, como hemos visto, estaban
constitudas por 500 hombres",
As contextualizado el problema de los actores sociales
impactados por la poltica antidrogas en nuestro pas, cabe
adentrarnos en la lgica de su existencia en la vida social,
centrando el anlisis sobre los pequeos comerciantes de drogas
ilegales. La perspectiva adoptada guarda relacin con el hecho
de que tanto la estigmatizacin social sobre.estos actores de la
economa informal, como buena parte de los criterios de "pro-
greso" involucrados en esta guerra los definen como su princi-
pal referente.
2. La dinmica
Antes que abordar el anlisis de la dinmica global de la
comercializacin de drogas ilegales en pequea escala, tema
que ha sido privilegiado en trabajos anteriores (Cfr. Andrade
X., 1990a), en este documento se problematiza sobre elemen-
tos claves de la actividad econmica del comercio al minoreo
para profundizar en ciertas falacias implcitas en la poltica
antidrogas vigente.
Las versiones dominantes respecto del problema de las
drogas convienen en destacar el carcter "perverso" de "los
narcotraficantes", en tanto creadores de la demanda individual
y social de sustancias psicoactivas. Bajo tal categora se enmar-
can actores heterogneos que, segn la perspectiva represiva,
gozan de una facultad comn: la de generar y controlar el flujo
de drogas dirigidas a los consumidores.
Una sntesis perfecta de tales versiones se podra definir
as: ranse unavez tres niitas escolares que se acercaron unda
a comprar caramelos al vendedor que se hallaba en la esquina
de la escuela. El caramelero les ofreci gratuitamente unos
cigarrillos txicos que ellas, muy ingenuamente, los probaron.
Como les gust, las tres niitas regresaron a buscar que el
caramelero les regalara otro poco ms. "Esta vez tienen que
comprar", dijo el lobo feroz. Automticamente las niitas, una
vez convertidas en adictas, tuvieron que robar primero y pros-
tituirse despus",
Con modificaciones insustanciales, este discurso se man-
tiene entre los distintos actores de la opinin pblica. As, la
imagen tpica supondra la siguiente dinmica: individuos
("puros") caminan por una calle cualquiera y, al llegar a la
esquina, dan vuelta y se topan con un delincuente que, no slo
les ofrece, sino que les obliga a comprar cualquier droga.
Desde los procesos constitutivos de los pequeos trafican-
tes 10, se puede observar que su insercin en el trfico al minoreo
no parte de un deseo perverso intrnseco, sino de la percepcin
de una demanda social de ciertas sustancias psicoactivas ile-
gales, la misma que se concretiza en la poblacin consumidora.
As, desde sus contactos iniciales se hallan precedidos por el
conocimiento de sujetos y/o grupos sociales concretos que
procuran la mercanca en espacios ms o menos definidos. Su
insercin en el mundo ilegal se posibilita cuando perciben en su
entorno que el trfico es un negocio, ms o menos rentable, al
conocer a los clientes potenciales y su comportamiento bsico
en lo atinente a la frecuencia y modalidades de abastecimiento,
volumen de la demanda y tipo de drogas. Es decir que -en
sentido estricto- la percepcin de la demanda precede a la
insercin de los vendedores.
En esta perspectiva, su funcin como actores del nar-
cotrfico es la de satisfacer una necesidad que emana de la
misma sociedad: la necesidad de ciertos sectores sociales por
drogarse11. El hecho de que la mercanca que ofertan sea ilegal
70 Xavier Andrade
se constituye en una variable que atraviesa toda su prctica
econmica; tal consideracin nos devuelve al plano de la
estigmatizacin social, puesto que para que existan "trafican-
tes" se necesita que exista un clima cultural (moral y legal) de
sancin negativa respecto del consumo y comercio de deter-
minadas drogas y no de otras".
Es este factor, el de la ilegalidad, el que aparta a la gente
"de bien" de tal actividad econmica, pero al mismo tiempo
abre ciertas posibilidades ocupacionales para otros sectores
poblacionales que se hallan dispuestos y facultados para en-
cajar en un hueco social susceptible de ser llenado por sus
conocimientos y cualidades. Puesto que no todos tienen las
mismas posibilidades de actuar al margen de la ley, cabe
reflexionar sobre losfactores que funcionan como catalizadores
para el ingreso de ciertos sectores poblacionales a las
actividades ligadas a la comercializacin de drogas ilegales.
La ruptura del tab del consumo de tales drogas aparece
como un primer hecho recurrente; no obstante, el peso de este
factor debe ser matizado frente a otros mucho ms relevantes
que se hallan ntimamente relacionados entre s: la calle como
espacio de socializacin, ciertos rasgos de la personalidad de
los sujetos desarrollados justamente en el contexto callejero y
las motivaciones econmicas que permiten catapultar finalmente
a los individuos a tomar tal decisin ocupacional.
Al transgredir ms o menos tempranamente las esferas
inmediatas de control social, el mundo "de afuera" ylos pares se
constituyen en sus principales referentes. Para un personaje
que conoce cotidianamente el mundo de la calle, que posee las
cualidades para desarrollarse en l sin desventajas, y que se
enfrenta a las crecientes restricciones del mercado laboral
legal, la alternativa del trfico es cercana. Cuando ya los
personajes estn facultados para dar el salto a la ilegalidad, otro
factor desempea un rol determinante: las necesidades de
subsistencia de sus respectivas unidades domsticas. Slo
faltara un elemento, que ya ha sido sealado ms arriba: el
conocimiento de primera mano sobre el movimiento del
comercio de drogas ilegales, esto es, la demanda concretizada
en grupos especficos de consumidores.
En cuanto a la dimensin social de estos procesos, no
existen apreciaciones debidamente documentadas. No obstante,
la DINACONTESsostiene que para el 88 trabajaban aproxi-
madamente 3.000 pequeos. traficantes a nivel nacional, sin
poder calcularse objetivamente el ndice de su crecimiento
anual-',
Otro elemento recurrente en el discurso oficial, utilizado
para remarcar el carcter perverso de la prctica de los comer-
ciantes al minoreo, es el sealarlos como alteradores de la
calidad de las mismas sustancias psicoactivas, lo cual adems de
guardar una contradiccin implcita en quienes pretenden
combatir a las drogas debido precisamente a la toxicidad de sus
componentes farmacolgicos, es tambin distorsionador de la
realidad.
Efectivamente, los pequeos traficantes fundamentan
parcialmente sus ganancias en base a la capacidad de manipu-
lacin de la cantidad de mercanca por unidad de venta, puesto
que si bien por un lado poseen un conocimiento preciso de la
situacin del mercado, por otro tienen una relativa autonoma
para definir las unidades de venta en relacin con los precios
vigentes.
Si los vendedores adquieren cierto margen de libertad
para definir la cantidad contenida en un paquete, ocurre exac-
tamente lo contrario respecto de la calidad de la mercanca. As,
percibirlos como quienes son los que adulteran y mezclan las
sustancias, es un dato que difcilmente puede considerarse
como vlido!". Es evidente que, desde la perspectiva del con-
sumidor, el factor calidad es fundamental para mantener el
72 Xavier Andrade
contacto con un(os) pusherts) conocido(s), salvo en pocas ms
o menos prolongadas de escasez, en las que el usuario estar
dispuesto a proveerse de material proveniente de otros abaste-
cedores, ms o menos desconocidos,
Estando los traficantes en relacin directa con los con-
sumidores -una poblacinque de hecho conoce sobre la calidad
de las sustancias- prefieren fundamentar sus ganancias en otras
prcticas, ya que la baja calidad sera un factor negativo para la
mantencin de su mercado. Algunos pequeos vendedores
inclusive se vieron abocados a romper relaciones con sus
abastecedores originales debido a que stos les entregaban la
mercanca evidentemente adulterada. As tambin, para con-
trolar la calidad de las drogas, los mismos traficantes aplican
una serie de tcnicas en situaciones dudosas.
Otro aspecto importante a considerarse es el de la exten-
sin del mercado sobre el cual tiene impacto directo el trabajo
de los pequeos traficantes. Los actores del trfico en pequea
escala decideningresar a laescena unavez que poseenuncono-
cimiento certero sobre el mercado potencial en el cual su
intervencin es deseada. La extensin de esta demanda origi-
nal prevista flucta desde la percepcin de un mercado casi
ilimitado que se desarrolla en un barrio o en una calle especficos,
hasta un pequeo grupo de consumidores ms o menos cer-
canos al futuro abastecedor (Cfr. Andrade X., 19903:59-62).
El proceso normal de establecimiento y ampliacin de las
redes clientelares sigue un recorrido paulatino que se cataliza
al interior de las mismas redes por la va de la tradicin oral, va
que es altamente funcional para el normal desenvolvimiento
del negocio. No obstante, cuando los rumores se han regado
ms all de los lmites previstos, podran ocasionar problemas
al vendedor.
En tanto el trabajo es ilegal, los pequeos traficantes
deben implementar una serie de estrategias para disminuir los
riesgos frente al aparato represivo. Una estrategia bsica es
guardar cierto grado de clandestinidad en base a la mantencin
de un nmero "manejable" de clientes", La tendencia es man-
tener un mercado compuesto por clientes "deconfianza", hecho
que si bien reduce el nmero potencial de consumidores a los
cuales se podra abastecer, minimiza los riesgos en la
cotidianeidad.
Segn los datos de los organismos represivos, la red
clientelar flucta, para DINACONTES, entre 20 y 30 clientes,
y para INTERPOL entre 5 y 50, incluyendo fijos e irregulares,
cifras que son corroboradas por los mismos pequeos trafican-
tes (Andrade X., 1990a:61-62).
Para consolidar el funcionamiento de tales redes es nece-
sario mantener, como habamos visto, sin alteracin la calidad
de las sustancias vendidas, garantizando un material atractivo
para los consumidores. Otraestrategia es el establecimiento de
relaciones de reciprocidad y redistribucin de la mercanca al
interior de las redes clientelares, hechos que suponen tambin
un proceso de seleccin de los clientes y que distorsionan el
flujo del mercado, contraponindose a la imagen de
"empresarios anormales", patentizada en el discurso oficial.
Adicionalmente, habra que considerar que al interior de
las mismas redes clientelares se dan prcticas de reventa entre
los consumidores, de donacin o de intercambio, lo cual am-
pliara relativamente el impacto indirecto del mercado ligado a
un pequeo traficante, sin que ste pudiera tener control sobre
el mismo, aunque evidentemente redunda en su beneficio.
Estas prcticas tambin distorsionan la "normalidad" que
supondra la existencia de un mercado supuestamente "puro"y
unidireccional. Se destaca entonces que el tipo de relaciones
establecidas con los consumidores, a travs de su trabajo,
trascienden los hechos meramente comerciales que devienen
de una transaccin mercantil cualquiera, si bien con cierto tipo
74 XavierAndrade
de clientes se reducen meramente a este nivel (Andrade X.,
1990a:61-62).
Si se revisa la cotidianeidad de las relaciones que se
establecen entre los actores del trfico en pequea escala y los
de la demanda, se constata una serie de prcticas que consoli-
dan de mejor manera el mercado", Es evidente que para llegar
a establecer tales relaciones, los Pequeos traficantes seleccionan
a los clientes permisibles a ellas. As, la gente "de confianza" es
bsicamente aquella que no ocasiona problemas para el desa-
rrollo de su trabajo. Entonces, se demanda seriedad de lado y
lado para que las relaciones entre clientes y vendedores fluyan
eficazmente para ambos (Uno: 33; Dos: 34).
3. La estructura
Finalmente, habra que cuestionar la imagen de la "Gran
Conspiracin" del narcotrfico, puesto que las articulaciones
entre el comercio de drogas ilegales en pequea escala y los
niveles previos no se hallan ni formalizadas, ni jerarquizadas.
El esquema explicativo sobre los "carteles" dedicados al
narcotrfico en escala internacional, dista de ser aplicable para
las actividades terminales del proceso de venta de drogas
ilegales. Esta afirmacin no hace alusin a la existencia de
mundos inconexos, sino que son dimensiones diferentes, que
poseen estructuras y dinmicas de accin tambin distintas'",
Aqu tratamos de consignar los aportes que nuestros in-
formantes lograron comunicarnos sobre esta temtica. Ellos
nos promueven a pensar que la estructura del trfico de drogas
en pequea escala es muydifusa, sinjerarquas visibles ms all
de las pequeas redes de proveedores a las cuales los vendedores
inmediatamente superiores abastecen.
El Informante Uno sera el conocedor ms profundo de la
articulacin de estas estructuras, puesto que l mantuvo du-
rante ms de 10 aos contacto directo con abastecedores
afincados en Colombia Desde sus inicios recurri a proveedores
quienes le suministraron la mercanca en mayor cantidad y a
mejor precio. No obstante, nunca conoci con mucho detalle
sobre las conexiones originales de sus contactos. Simplemente
sobre eso no se hablaba. A lo sumo se enter con su primera
abastecedora de base, que:
La seora nunca me dijo cunto le costaba. Nunca hablamos de eso. Lo
nico que me dijo es que haba un muchacho que le iba a dejar, l vena a
travs de la selva, de la selva adentro y le dejaba en [el pueblo]. Cada
quince o cada mes, porque siempre que vena me deca que el muchacho
haba llegado tal da (Uno: 37).
En el ltimo ao, sin embargo, cuando Uno haba cam-
biado de ruta, conoci a un personaje bastante ms interesante
(para nosotros), puesto que Doa W. era una autntica "ca-
cique" al interior de un pueblo enteramente dedicado al procesa-
miento y al trfico de sulfato de cocana:
... pero la seora es pesada, pesada. La seora tiene muchachos que le
hacen los mandados ... hasta chofer tiene pus .... Llegaba la gente de todo
tipo a esa casa: "qu es de Doa W. ?". Pus la Doa muy sonada, muy
respetada en ese pueblo, por eso es que cuando uno llega a esa casa, puta,
igual de respetado hermano, a uno le podra pasar algo fuera de la casa
(Uno: 53).
Un posible indicio de que efectivamente el mercado, inclu-
sive a pequea escala, estara controlado desde las instancias
superiores del narcotrfico, la hallamos en este relato, relativo
igualmente a Doa W.:
Con Doa W. nos pasbamos slo hablando, de todo, digamos de cmo
est el precio all de esta vaina, hemos hablado de Lehder, hemos hablado
76 Xavier Andrade
de gente pesada, pesada. La seora le conoca a Lehder. Ella me contaba
que ... todo Colombia siente mucho el apresamiento de Lehder, porque la
seora me contaba que ... cuando Lehder estaba libre, Colombia se mova
con una facilidad, as, pero la demanda de droga era increble, que
inclusive era mucho ms y ms barato ... que vendan a cincuenta pesos el
gramo. Entonces deca ella que cuando Lehder cay, pues toda Colombia
se fue a la quiebra porque, digamos, ya baj el trfico, ya no haba la
cantidad misma que haba con Lehder, y que, digamos, que ellos abas-
tecan, o sea, Lehder abasteca a toda Colombia, inclusive a esta seora.
(Uno: 54-5).
Pero tambin podramos suponer que se habla en trmi-
nos metafricos, que lo que se expresa en el discurso hace
relacin al nacimiento y el desarrollo de una ideologa mtico-
nacionalista que ha surgido, de hecho, alrededor de los grandes
traficantes integrantes de las mafias colombianas, y que cobra
particular fuerza en zonas como la descrita (Rincn, 1990;
Annimo, 1989). Ahora bien, tambin hay que considerar que
para lograr el status de un traficante como Doa W. -quen
mantiene contactos por igual con la mafia y con la guerrilla
izquierdista colombianas-se necesita efectivamente estar conec-
tada con niveles superiores de intermediacin. Hecho que da
cuenta de que el control del mercado en ltima instancia se lo
efecta desde arriba, si bien la dinmica de la distribucin al
por menor se constituye bajo la forma de redes puntuales.
En trminos de la dinmica de las relaciones establecidas
para satisfacer la demanda al por menor, la estructura se toma
bastante difusa y los lazos son casi de ndole "domstico". As
el Informante Seis, por ejemplo, mantiene lazos directamente
con un pequeo productor de su zona de origen y, por lo tanto,
se halla sujeto a los ciclosagrcolas de reproduccinde la planta
de marihuana. Cuando debe abastecer el mercado, fuera de
tales ciclos, la nica estrategia posible es aprovisionarse a partir
de otros pequeos traficantes, quienes a su vez tienen sus
propios proveedores en otras redes.
En el caso del Informante Dos, su conocimiento no va ms
all de cuatro abastecedores relativamente pequeos, con quienes
ella mantiene relaciones estrictamente comerciales; en algn
momento ella tambin comercializ marihuana a partir de un
cultivador domstico. Igual es el caso del Informante Cuatro,
quien siempre se provey del material dado por un contacto en
un punto estratgico de la Sierra meridional. Siete, conoce un
mundo de "intermediarios" y uno o dos "duros" de la zona
guayaquilea en la cual se desenvuelve su vida cotidiarta. Ocho,
quien ha rodado desde hace ms de un decenio, igualmente
conoce unos cuantos contactos, todos ellos pequeos trafican-
tes que desarrollan su actividad autnomamente.
Entonces, son las relaciones puntuales las que priman en
el trfico en pequea escala. Algunas veces son relaciones de
reciprocidad las que se tejen entre dos pequeos abastecedores,
al nivel de trueque de material psicoactivo para satisfacer
coyunturalmente a los consumidores. Ni siquiera podramos
hablar de "organizaciones" en un sentido estricto, puesto que
ms bien son estructuras semi-abiertas, no plenamente consti-
tudas, moldeables a las circunstancias del mercado, e inclusive
sin capacidad de expansin debido a su relativamente bajo nivel
de capitalizacin. Son redes casi amorfas, no jerarquizadas ms
all de la posicin impuesta por los distintos niveles de interme-
diacin, y cuya debilidad de constitucin se expresa claramente
cuando se ven sometidos a las actividades represivas, hecho que
promueve la alta movilidad y fluctuacin de los actores dentro
del trfico. Ms de una vez, algunos de nuestros traficantes
deben iniciar nuevas conexiones cuando se retiran
(voluntariamente o bajo presin policial) sus proveedores
inmediatos.
Cuando vemos a estas formaciones en los lmites de su
accin y de su estructuracin, tanto frente a la demanda como
frente a la sociedad que las anatematiza, cuando apreciamos su
78 XavierAndrade
insercin dentro de la lgica global del narcotrfico, slo-
podemos convenir en que, efectivamente, los actores del trfico
en pequea escala se constituyen en redes no formalizadas, ni
jerarquizadas, dando lugar a ramificaciones totalmente margi-
nales respecto de la lgica estructural de los "carteles",
4. La represin y sus efectos
Con la consideracin de los elementos ya citados, cabe
enfocar esta discusin en torno a la incidencia de los factores
riesgo y represin sobre la cotidianeidad de los actores concre-
tos de la venta de drogas ilegales en pequea escala y sobre la
totalidad del narcotrfico. La globalidad de la vida de los
pequeos traficantes se ve atravesada por la condicin de
ilegalidad que define no slo su prctica econmica, sino
tambin sus relaciones con otros contextos sociales.
El riesgo de ser apresado o reprimido es el pan que
desayunan todos los das. Efectivamente, slo el mero hecho de
la posesin de una cantidad de droga por mnima que sta sea,
es motivo de represin y penalizacin a pesar de que la legisla-
cin ecuatoriana no establece penas para el consumidor, pero
s por tenencia.
El discurso que los estigmatiza es el discurso que justifica
plenamente la prctica represiva dirigida a ellos. Todos los das
la informacin periodstica da cuenta de aprehensiones. Pero
en su conjunto estas actividades no llegan a desmovilizar ni
siquiera mnimamente al narcotrfico como un todo.
Son actividades puntuales, sobre sujetos aislados, las
mismas que se desenvuelvengeneralmente de forma arbitraria.
El discurso de los representantes de las instituciones oficiales
va desligado de la prctica de los actores concretos del control
y la represin.
Generalmente se considera que "el trfico" es la forma
Los Peqr'eos Traficantes 79
ms fcil y rpida de ganar dinero, puesto que las ganancias se
duplican en relacin a las inversiones, o porque el pequeo
traficante no se sujeta a horario alguno sino que organiza su
actividad como a bien tuviere.
Segn los pequeos traficantes, las ventajas que posee
este trabajo en comparacin a otros, son bsicamente: una
rentabilidad mejor, autonoma relativa para organizar el tra-
bajo, no sujecin a una jerarqua determinada, horarios relati-
vamente cmodos. Frente a ellas el riesgo constituye la mayor
desventaja en relacin a los trabajos legales". Por otro lado los
conflictos ticos tambin se hallan presentes'",
Para los pequeos traficantes "duros", esto es, que se
hallan relacionados con zonas fronterizas, el riesgo no proviene
solamente desde la ley, sino tambin de la delincuencia que
coexiste con el trfico en las zonas "pesadas" de
aprovisionamiento (Cfr. Uno: 25). El trabajo de un pequeo
traficante que decide aprovisionarse directamente desde el
otro lado de la frontera es, definitivamente, mucho ms riesgoso
que el del intermediario tpico",
Como se destaca en la vida cotidiana de los vendedores,
la percepcin que mantiene la opinin pblica sobre la "facili-
dad" de la vida de los pequeos traficantes es una falacia.
Si el riesgo se manifiesta en el plano del trabajo como
cualidad intrnseca de la ilegalidad, hecho que los actores
perciben diariamente mientras desarrollan sus labores, este
factor incide tambin en los contextos sociales inmediatos en
donde se desenvuelve la vida de los pequeos traficantes.
El desempeo de una actividad ilegal supone una modifi-
cacin de las pautas de comportamiento y de los valores que
subyacen a la prctica de los sujetos. En este sentido, se ira
gestando un discurso de la ilegalidad, es decir una lgica de
comprensin del universo a partir de la trastocacin de los
valores del mundo "de afuera". Lo que ocurrira es que estos
80 Xavier Andrade
comportamientos "desviados" responden de la manera ms
idnea a sectores cuyasvivenciascotidianas distande ser las del
"modelo de comportamiento" de la cultura dominante. . i :
Es posible pensar que en sectores sociales de esta-ndole
se empieza a gestar un proceso de "nomuuizacion de la
contravencin ". Esto es, de la consolidacin de ideologas alter-
nativas que responden a las demandas inmediatas de su en-
torno, donde la "normatividad social" no corresponde a sus ex-
pectativas ni a sus posibilidades ocupacionales.
Tal como hemos anotado ms arriba, se constata que, a
pesar de proceder originalmente de contextos sociales
heterogneos, los informantes se socializan preferencialmente
en la calle al transgredir las esferas inmediatas de control social,
fundamentalmente por presiones econmicas o intrnsecas a
los procesos de desestructuracin familiar. Tales procesos de
socializacin se gestan, entonces, en un contexto donde los
valores que priman son propios del enfrentamiento con la
sociedad de afuera.
En este sentido la "circulacin de representaciones" entre
la sociedad legal y los ilegales, si bien tiene ciertos niveles de
permeabilidad, por otro lado se reproduce siguiendo vas
diferentes yopuestas. Entre las representaciones de los ilegales
y las representaciones imperantes en la cultura dominante,
existe una relacin de desequilibrio jerrquico, pues mientras
los ilegales s estn sometidos a escuchar el discurso de la legali-
dad, la sociedad de afuera slo se escucha a s misma.
Debido a ese bloqueo en la circulacin de
representaciones, en el plano de la cotidianeidad los pequeos
traficantes deben enfrentar problemas concretos en sus
entornos inmediatos. Los conflictos derivados de su prctica se
manifiestan explcitamente en las relaciones que mantienen
con sus familias".
No obstante, no solamente en el contexto familiar se
producen conflictos, tambin se dan al nivel del barrio, otro
espacio cotidiano de accn-', Esto no quiere decir que en
determinadas circunstancias, su trabajo como traficantes, deje
de ser demandado por los vecinos para lograr ciertas ventajas
derivadas de lo ilegal, implementndose una serie de estrate-
gias de reciprocidad bastante complejas (Cfr. Uno: 9).
As, la visin policaca que se teje sobre los pequeos
traficantes, los hace ver como seres absolutamente "inmorales"
en el ms amplio sentido de la palabra. La imagen del "trafi-
cante" se asocia inmediatamente con la del "delincuente", a
quien no le interesa ms que ganar fcilmente sin importarle el
resto de la sociedad, sujetos que no aman a nadie ms que a s
mismos al hallarse motivados por un nimo devastador de
lucro. Esta es una percepcin tambin distorsionadora (An-
drade X., 1990:80-87).
Cuando los pequeos traficantes hablan sobre su prctica
econmica, siempre la relacionan con las necesidades concre-
tas de subsistencia de sus familias, y los valores que involucran
como miembros de esas unidades corresponden tambin a sus
roles de socializacin. Su responsabilidad fundamental en la
vida se remite a procurar la satisfaccin de las necesidades
bsicas de la unidad domstica (Cfr. Andrade X., 1990: 80-87).
Trabajar en el estigmatizado mundo de lo ilegal supone,
como hemos visto, un alto grado de riesgo fsico de los actores
frente al aparato institucional dedicado al control y la repre-
sin. El riesgo deriva tanto del carcter "fuera de la ley"de sus
prcticas, como de las caractersticas intrnsecas a las formas
represivas aplicadas "dentro" y tambin "fuera de la ley" por
parte de quienes estaran primeramente exigidos de cumplirla.
Los testimonios relativos a las experiencias de nuestros
informantes frente a la represin, retratan el grado de
corrupcin existente en aquellos actores quienes directamente
desempean las acciones coercitivas: los agentes policacos. En
82 Xavier Andrade
conjunto son. sobre todo, textos de denuncia, lneas que reflejan
crudamente una permanente violacin de ciertos derechos
bsicos.
No se trata aqu de puntualizar las acciones en las cuales
los pequeos traficantes son "controlados" por los agentes de la
represin, sino ms bien de problematizar en tomo a la
funcionalidad de tales acciones para la reproduccin misma del
sistema del narcotrfico.
Cabe recordar, como un hecho que fue pblico, que la
disolucin de la Direccin Nacional Contra el Trfico Ilcito de
Estupefacientes, DINACTIE, en el ao 86, .obedeci al grado
de corrupcin que sus agentes yfuncionarios haban adquirido;
su transformacin en DINACONTES, parecera haber expre-
sado solamente un cambio formal de nombre. En muchos
testimonios se revelan prcticas rutinarias de extorsin policial
aplicadas a estos segmentos sociales: se trata de versiones
criollas de la represin institucionalizada, consistentes en re-
currentes abusos, extorsiones y corrupcin por parte de los
agentes del orden (Cfr. Ocho: 46 y 115; Siete: 36; Seis: 119).
En conjunto, todas estas acciones ponen en tela de juicio
la utilidad de las polticas de control y represivas que se
desarrollan en el pas frente al problema del narcotrfico.
Qu importancia tiene capturar a un consumidor, conside-
rando adems que -en sentido estricto- la legislacin ecuato-
riana no penaliza el consumo? Y, Zqu importancia tiene
reprimir fundamentalmente a actores del trfico en pequea
escala cuando ellos tienen un mbito de accin muy reducido,
y, su funcin social es la de satisfacer una necesidad? Qu
coherencia tiene desarrollar y mantener polticas represivas de
este estilo sobre los sectores sociales menos relevantes frente a
los problemas contemporneos generados por el narcotrfico
concretamente en nuestro pas?
Estas preguntas adquieren importancia cuando enfocamos
al narcotrfico como un todo, como un fenmeno social que
trasciende todas las fronteras y que ocasiona bsicamente dos
problemas centrales: la concentracin del poder econmico en
base a la conjugacin perfecta de las esferas legal e ilegal,
mediante los procesos de lavadode narcodlares; y, el fenmeno
de violencia social, institucionalizada, particularmente grave
en ciertos pases.
Parecera ser cierto que, tal como sostienen los pequeos
traficantes y ciertos expertos nacionales, la poltica represiva
en el pas sirve de pantalla, en definitiva, para mantener
intocables las estructuras de "poder narco" ya en consolidacin
creciente en Ecuador. Este hecho se clarifica cuando anali-
zamos los datos relativos a las acciones desarrolladas al nivel de
las instituciones especializadas.
DINACONTES, por ejemplo, desarrolla 16 "redadas" u
operaciones de control mensualmente. Haciendo un promedio
en cada una de estas acciones se capturan 5 personas. Entre
ellas, sin duda la gran mayora de los arrestados son consumi-
dores o pequeos comerciantes; de hecho, nicamente en los
ltimos meses han sido aprehendidos uno o dos "hombres
notables", como Abrahamson en la ciudad de Ambato, lo que
debe ser considerado como excepcional. Difcil establecer la
relacin exacta entre unos yotros yaque son los agentes de estas
instituciones, es decir los actores concretos de la represin los
que resuelven en primera instancia estas definiciones "por sus
transacciones o ventas de drogas y por las investigaciones
pertinentes", segn DINACONTES (1989).
Esto quiere decir que de los casi un mil ciudadanos que
seran aprehendidos anualmente slo por sta institucin, es
casi una casualidad que sea arrestado un sujeto cuya actividad
sea importante dentro de la estructura del narcotrfico. No
obstante, desde las esferas oficiales se han ensalzado las
actividades represivas contra estos sectores sociales y contra
84 Xavier Andrade
otros actores desprotegidos que simplemente sobreviven de un
cultivo comparativamente mucho ms rentable que cualquier
otro: el caso de los productores. Es decir que el discurso del
poder "legal" se ha dedicado a reproducir un lenguaje vaco de
referentes reales pues los "logros" son irrelevantes en trminos
cualitativos.
Inclusive de las actividades descritas surten efectos con-
traproducentes, puesto que si analizamos los resultados de las
mismas sobre los actores del trfico en pequea escala, estos
han podido desarrollar ciertas estrategias vlidas para la con-
tinuacin de su actividad econmica dentro de la sociedad, a
partir justamente de sus experiencias directas o percepciones
generales sobre las actividades de control y represivas.
El control y la represin han promovido ciertas estrate-
gias de accin que permiten la realizacin del trabajo del
pequeo traficante de manera ptima. Un primer hecho
llamativo guarda relacin con la marcada fluctuacin de los
actores dentro del trfico.
Primeramente, tendramos que considerar el perodo de
permanencia vital en la actividad de venta de drogas al con-
sumidor. Los datos dan cuentade una tendencia a la permanen-
cia ms o menos prolongada de los actores en esta actividad'.
Tal estabilidad ocupacional se halla en ntima relacin
con el desarrollo de prcticas efectivas para sortear la repre-
sin. Es interesante destacar que en todos los casos de larga
permanencia en el tiempo dedicados al trfico, se trata de un
trabajo ininterrumpidodebidoa diversos factores, principalmente
el represivo.
Son particularmente interesantes los casos de traficantes
que, al ser recludos, desertan momentneamente ya que al
conseguir su libertad se enfrentan a una realidad de despres-
tigio social -motivada precisamente por su encarcelamiento-
hecho que agudiza las escasas posibilidades de empleo en un
mundo laboral que va dejando de ser legal para pasar a ser ere-
cientemente informal e ilegal. De ah que el retorno de estos
actores al escenario del trfico va acompaado de tcnicas
inclusive ms "profesionales", aprendidas justamente en prisin
(Cfr. Uno: 32-34).
Ellos mismos ilustran una prctica altamente funcional
para disminuir los riesgos: alejarse peridicamente del trabajo.
En algunos casos meses, en otros aos, de forma voluntaria,
esto es, inclusive sin presin policial directa.
Adems de la fluctuacin de los actores, se debe
considerar el desarrollo de otras estrategias. As, se destacan
los cambios en las modalidades de distribucin de la mercanca,
entre "hacer zona" y entregar la mercanca a domicilio. Esta
estrategia supone la restriccin del mercado a un nmero
limitado de compradores, hecho que si bien incide de forma
relativamente negativa frente a la captacin de un mercado
potencial mucho mayor, tambin resulta ptima para minimi-
zar los riesgos.
Ahora bien, la poltica "puerta a puerta" puede expresarse
bajo dos formas. La primera es la que se ha anotado, va en una
direccin: del vendedor a los compradores. La segunda es a la
inversa. De hecho, esta segunda posibilidad de comerciali-
zacin implica directamente la mantencin de un mercado
limitado; no obstante, supone tambin mucho mayor riesgo
puesto que la mercanca reposapermanentemente en las manos
(en la casa) del pequeo traficante, lo cual constituye una
evidencia clara de culpabilidad por hallarse involucrado en
actividades ilcitas. Esto es as independientemente de la
cantidad con la cual el individuo haya sido apresado, puesto que
los vacos legales, as como la arbitrariedad de los agentes
policiales y de las autoridades judiciales, permiten un margen
de "libertad para reprimir" bastante amplio.
Otro hecho interesante es el desarrollo de esta actividad
86 Xavier Andrade
econmica conforme a ciertos horarios, los mismos que se
establecen de acuerdo al conocimientogeneral que los pequeos
traficantes poseen sobre los movimientos policacos. As, por
ejemplo, en Guayaquil, losinformantes -ytambin losconsumi-
dores- escogen determinadas horas, por ejemplo, para las
transacciones precisadas.
Por otra parte, debera considerarse que el sometimiento
a contextos de "rehabilitacin", no sirven para "sacar de la
circulacin" a los pequeos traficantes ms que moment-
neamente, sirviendoinclusive para fomentar ciertas caractersti-
cas delincuenciales que haban desarrollado mnimamente con
anterioridad (Cfr. Uno: 104-105)..
Efectivamente, las diferencias se expresan tambin en los
espacios de reclusin. Puesto que los pequeos traficantes son
generalmente llevados a las zonas ms duras ypeligrosas de las
crceles, donde se socializan con cualquier delincuente comn.
Si a esto se agrega la escasa -muchas veces inexistente- oferta
ocupacional dentro de las prisiones, el cuadro de la rehabili-
tacin se torna absolutamente obscuro y deprimente.
Las mismas instituciones policiales declaran ignorar la
utilidad del sistema de rehabilitacin, toda vez que las prcticas
judiciales estaran signadas por un alto grado de corrupcin
(Cfr. Instituciones). Consideracin que, en ltima instancia,
supone repensar el grado de la propia utilidad de los organis-
mos represivos.
Si a todo este panorama agregamos las consideraciones
relativas a la posicin de los actores sociales "pequeos trafi-
cantes" dentro del fenmeno "narcotrfico", y,el balance global
de las actividades represivas, de los recursos necesarios para su
implementacin, de los efectos reales que las mismas generan,
de las formas prcticas de la actuacin de los agentes represivos
y judiciales, el resultado es claramente negativo.
Est claro que el nfasis represivo mantenido en la poltica
antidrogas en el pas resulta inadecuado, hecho que corres-
ponde a los modelos impuestos por las relaciones internacio-
nales USA - Amrica Latina.
5. Conclusiones
Tal como ha sealado un experto en el estudio de las
"etnografas de lo ilcito", el tema de las drogas ilegales es un
terreno apto para la investigacin "de las maneras en las que los
intereses creados por instituciones particulares tienen xito, en
pleno siglo XX, en ignorar y marginar tanto los puntos de vista
de la poblacin que es estudiada, como los resultados ms
desapasionados de la bsqueda cientfica" (Henman, sJ.:21).
En los estudios actuales sobre el problema del narcotrfico
y/ o de las drogas en general, la produccin reciente ha privile-
giado visiones "macro" respecto de los distintos procesos y ac-
tores involucrados-". Para el caso ecuatoriano tales diagnsti-
cos todava tienen caractersticas "embrionarias", si bien en el
ltimo ao el tema ha llegado ya a ser insumo para debates
acadmicos e institucionales. No obstante al nivel acadmico,
se han ignorado los puntos de vista de ciertos actores concretos,
especialmente de aquellos que se hallan ubicados en los es-
calones terminales de las estructuras del narcotrfico. Por otro
lado, en los discursos institucionales, adems de tal ignorancia,
no existe permeabilidad respecto de lo que los investigadores
sociales aportan, desde una perspectiva acadmica, sobre el
problema.
Todo esto configura un escenario en el que se privilegia el
discurso antidrogas, el mismo que, en tanto ideologa, produce
el sujeto de su propio discurso puesto que se constituye en "una
prctica de representaciones, una prctica para producir una
articulacin especfica, esto es que produce ciertos significados
y que necesita ciertos sujetos como su soporte" (Larrain en
88 Xavier Andrade
Henman, sJ.:25). En este sentido se ha revelado que la prctica
de los actores sociales del trfico en pequea escala se halla en
franca contradiccin con las representaciones oficiales que
perciben a los pequeos traficantes como "soporte"de la accin
represiva, y como "articulacin" entre el narcotrfico y la so-
ciedad.
Una primera conclusin estriba en la constatacin de que
el trfico de drogas ilegales en pequea escala es una modali-
dad laboral que se inscribe en el sector "informal" de la eco-
noma, actividad econmica que se halla atravesada por la
condicin de ilegalidad, hecho que incide en la prctica al
imponer restricciones al mercado y, por lo tanto, al impacto
social de estas actividades ilcitas.
El perfil socioeconmico de los pequeos traficantes, y la
dinmica misma de su actividad, desvirta la visin policaca
que los estigmatiza como sujetos tpicamente delincuenciales.
Al ubicarlos en el espacio concreto de su trabajo, se puede
concluir que ellos cumplen estrictamente con una funcin
social al satisfacer las necesidades de los consumidores de
aquellas sustancias consideradas ilegales.
Por otro lado, si se reflexiona sobre la estructuracin de
las redes sociales que permiten el acceso de los consumidores
a las sustancias que demandan, encontramos que la cobertura
de los pequeos vendedores es muy limitada y que tales redes
se hallan dbilmente constitudas. Frente a la estructura global
del narcotrfico, se revela la existencia de un nivel de relaciones
puntuales entre los distintos intermediarios, sin jerarquas
fuertemente constitudas alrededor de las redes, cuando no
inexistentes, y con una dbil capacidad de sobrevivencia en el
enfrentamiento con los actores del control y la represin. Por
lo tanto, nos hallamos frente a estructuras fragmentarias, difu-
sas, dbiles estructuralmente y sin articulaciones con el poder
narco.
En esta perspectiva, las acciones desarrolladas para
combatir al narcotrfico en el pas aluden a actores, procesos y
estructuras que no involucran al fenmeno como un todo, sin
llegarlo a afectar cualitativamente. Paralelamente se man-
tienen intactas las estructuras de poder poltico, econmico y
social relacionadas con el narcotrfico, cuya consolidacin es
creciente-".
La lgica represiva se constituye en base al diagnstico
unilateral del problema de las drogas en el plano de las rela-
ciones internacionales. Desde esta perspectiva "la droga" apa-
rece como un mal en s, "superorgnico", que se superpone a la
sociedad y a sus individuos constituyentes.
En tanto los vendedores de drogas al minoreo se hallan en
el punto de contacto con la poblacin consumidora, tales
actores son definidos como "pervertores de la juventud" o como
"vendedores de destruccin". En esta forma el Estado aparece
como abanderado de una lucha no slo necesaria, sino inevi-
table, cuya nica forma posible es la represin contra los
traficantes para garantizar el bienestar de la sociedad en su
conjunto. Por lo tanto, el aumento de detenciones y muertes es
sinnimo de "progreso" en la "cruzada" contra las drogas, hasta
que tan "abominable flagelo" desaparezca.
La imposicin de medidas ms coactivas contra el ne-
gocio de las drogas, no obstante, se mueve en un doble nivel.
Por un lado se amplian y se refuerzan las acciones represivas
contra los actores sociales cuya lgica de insercin en la vida
social aqu ha sido esbozada, y cuya capacidad de perversin ha
sido desmitificada.
El "compromiso represivo" de los decisores polticos parte,
como hemos visto, de supuestos falsos, de percepciones distor-
sionadoras respecto del comportamiento y la dinmica del
mercado de drogas ilegales. Al descargar el peso del problema
en los actores de la oferta, se desconoce la complejidad de los
90 Xavier Andrade
procesos que se hallan involucrados inclusive al nivel del
consumo. Desde esta perspectiva, la condicin de perversidad
de los vendedores al minoreo reposa en su supuesta capacidad
de "crear" el mercado al atraer a nuevos consumidores. La
posicionalidad de los vendedores, al hallarse en el punto de
contacto entre oferta y demanda, es errneamente percibida
como la capacidad de controlar tales flujos.
En otro nivel, la mantencin de un sistema judicial
corrupto y, sobre todo, la permeabilidad a los grandes flujos de
capitales relacionados con el narcotrfico como factor de revi-
talizacin de la economa, son prcticamente ignorados cuando,
a estas alturas, nadie puede desconocer que el Ecuador fun-
ciona dentro de los flujos de reciclaje del dinero ilcito al
mercado financiero interno y externo.
El compromiso adoptado por el Estado ecuatoriano
supone una posicin totalmente acrtica respecto de sus impli-
caciones en trminos de las relaciones internacionales, espe-
cialmente al interior del Area Andina ("guerra de baja intensi-
dad"). Adems, implcitamente parecera desconocer proble-
mas igualmente claves como son ciertos procesos constitutivos
del poder narco, concretizados en alianzas polticas que dan
lugar a la gestacin de nuevos actores en las esferas de toma de
decisiones locales yregionales, yque se enfrentan a la debilidad
estructural del Estado ecuatoriano (Cfr. Pez, 1989;Bonilla A,
1990). Por otro lado, es una falacia imaginar que el problema de
las drogas puede ser reducido al apresamiento de todos los
traficantes ecuatorianos, cuando se considera que la cuestin es
de ndole geopoltica.
Una de las finalidades de la poltica represiva podra estar
convirtiendo a las drogas en una excusa para la justificacin de
una mayor represin interna sobre ciertos sectores sociales, si
bien no incluira componentes racistas como en Estados Unidos
y Europa (Cfr. Henman, 1986:7; Mabry, 1989:6). Para el caso
ecuatoriano, tales procesos se ejemplificaran con el
tratamiento dado al problema del pandillerismo juvenil, cuya
asociacin directa con el consumo de drogas ilegales ha sido re-
marcado insistentemente, hecho que legitim inclusive la crea-
cin de un organismo represivo ad-hoc". As tambin, se hajus-
tificado la persecucin en las principales ciudades a otros
grupos "desviados", como los homosexuales, exacerbndose la
represin en determinados momentos a partir de iniciativas
gestadas en la propia sociedad civif", A esto habra que aadir
que el discurso de las instituciones oficiales de control y repre-
sin, que reproducen la supuesta transparencia de la guerra
contra las drogas, va desligado de la prctica de los actores
concretos, marcada por un alto grado de corrupcin.
A lo largo de los diversos marcos legales que en Ecuador
se han impuesto a las drogas", se ha ido acrecentando una
aparente contradiccin entre la autoritaria imposicin y coac-
cin contra los vendedores y la "piadosa asistencia" a los con-
sumidores, entre un enfoque "duro" hacia los expendedores yun
trato "blando" (prevencin y asistencia) a los usuarios. Con-
tradiccin formal, no slo porque la mayora de los detenidos
son consumidores, sino porque en el fondo se dibuja la imagen
de un Estado terapetico, basado en la "pasividad" de los con-
sumidores, que no considera las evidencias antropolgicas
sobre los controles culturales que ellos mismos desarrollan.
An si ingenuamente adoptramos una posicin que
admitiera creer en la capacidad y en la voluntad poltica de las
instituciones oficiales y de los decisores ecuatorianos, respecto
del combate a las drogas, cabra preguntarse: Zpueden los
hbitos personales de un nmero muy limitado de
ecuatorianos, cambiar normas jurdicas bsicas -como el hbeas
corpus- que constituyen los mnimos derechos ciudadanos frente
a un sistema policaco yjudicial altamente corrupto? Por otro
lado, si el consumo en el mercado interno es mnimo, privilegiar
92 Xavier Andrade
la represin a los abastecedores de los consumidores es
irrelevante.
Habra que agregar que el alto grado de corrupcin
judicial -relevado no slo por las distintas instituciones del
Estado sino por el propio Departamento de Estado
norteamericano-"peseasersealadocomounelementoclave
para la efectivizacin de las finalidades que la legislacin
promueve, elreforzamientodelpoderjudicialnoseconsidera
enlaprcticacomounreaimportantedeintervencin".
El diagnstico aqu esbozado, que ha partido de la
consideracincrticadelapolticaantidrogasy suimpacto en
losactoressocialesdeltrficoenpequeaescala,nosdevuelve
al plano geopoltico. Nose tratade considerarel problema
comounasimpleimposicinexterna,sinocomolaconfluencia
demltiples actoresen la mantencindeunapostura represiva,
quealavezadmitelaexistenciadeprofundascontradicciones
entre quienes percibenlosbeneficiosde la guerracontralas
drogasenelcortoplazo.
Notas
1. AlgunosacadmicosnorteamericanoscomoBagley(1988,1989,1990)Y
Nadelmann(1989)hanrealizadobalancesobjetivossobrelosefectosdela
poltica antidroga,colocndoseen una posicinabiertamentecrtica. In-
clusiveenlamismaopininpblicanorteamericanaloscuestionamientos
son cada vez ms frontales (Cfr. O'Rourke, 1989). Enlos crculos de
expertos andinos las posiciones alternativas se han ido consolidando
crecientemente(Cfr. Little yAcosta,1990;Tokatlin,1988; BonillaA.,
1990; Pez, 1989),llegandoa tenerinfluenciaen ciertossectoresde la
Iglesia latinoamericana (Cfr. Conferencia de Iglesias del Caribe y otros,
1990).
2. Accinirrelevante,siseconsideralaposicindelEcuadorcomoproduc-
torde coca en laeconomapolticade lasdrogas(Cfr. BonillaA., 1990;
Pez, 1990). Noobstante,estehecho fuelargamenteexaltadoatravsde
la prensa nacional ysobre todo en la ltima cadena oficial de radio y
Notas 93
televisin que, en la poca de FebresCordero, se hiciera sobre el nar-
cotrfico en mayo de 1988. En ella, adicionalmente, se hizo un uso
alarmistadedatossobreelconsumoenEcuador,basadosenunaencuesta
"fantasma",fuenteque es unabsurdometodolgico. Los datosconsigna-
dos porelentoncespresidentefueron lossiguientes:
- 2'000.000de ecuatorianosconsumendrogasilegales.
- 200.000nios yjvenesson farmacodependientes.
- 1'300.000ecuatorianoslasutilizan ocasionalmente.
La nica investigacin cuantitativa confiable revela ndices totalmente
distintos,muypordebajode lospresentadosenesa ocasin (Cfr. Bonilla
P.yAndradeP., 1990).
3. Los aspectos defendidos por Borja para avalizar su posicin de "lucha
frontal", se sintetizanen: la limitacin del recursode hbeascorpus, la
acumulacin depenas, el aumento de las mismas hasta 25 aos,yla extradi-
cin en casos vinculadosalnarcotrfico. La nueva LeySobreSustancias
Estupefacientes y Psicoactivas, fue promulgada el 17 de septiembre de
1990, sinincluirtales disposiciones (Cfr.RegistroOficial, 17deSeptiembre,
1990).
4. SondatoslevantadosmedianteencuestadeopininenQuitoyGuayaquil,
en agostode 1990,yformanpartedelainvestigacin"Usuariosde drogas
ilegales", en ejecucin por el equipo de investigacin de Fundacin
NuestrosJvenes. Los datosprecisosson lossiguientes:
Guayaquil Quito
% %
muerte-cadena perpetua 40.8 29.7
aumentar penas 25.5 27.7
mayor control policial 10.9 24.1
integrarlos a la sociedad 7.3 8.5
dar trabajo 14.4 8.4
nada 1.2 1.1
EnGuayaquilsedestacaunatendenciarelativamentems represiva(An-
dradeP.yHerrera,1990).
94 Xavier Andrade
5. Setratadeuna ponenciapresentadapor unaltooficial.autorde unlibro
sobre drogas, en el marco del Seminario Internacional "La Droga en
Amrica Latina" organizado por Fundacin Nuestros Jvenes (Quito,
marzo,1990). Lostrminosutilizadosfueron,entreotros,"sabandijasde
aspectonauseabundo","alimaasqueseempeanendestrozarlasvidasde
los sereshumanos","bestias del apocalpsisinstaladosen las puertasde
escuelasycolegiossecundariosyhastaprimarios,obsequiandoelveneno
delesprituyde lavida","asesinofro,permanente,amoral.perverso,que
notienesentimientos","demoniomalditoalcualdeberaaniquilrselosin
piedadalguna". La ponenciaconcluaconque la"pocade esosmalditos
ha llegado".
6. Respectoalasdetencionesse mencionanen talesfuenteslos siguientes
datoscuantitativosporao:
1985 1986 1987 1988 1989
trfico 595 456 716 699 556
tenencia 182 100 233 178 456
consumo 1.198 1.047 1.855 1.296 1.349
Total 1.895 1.603 2.804 2.173 2.361
7. Un altofuncionariodelgobiernosocialdemcratadefiniliteralmenteal
Ecuador como "un pas de trnsito, tanto de materia prima, como de
cocanayde qumicosprecursores". Cfr. OrtizCrespo,Gonzalo,"Ecua-
dor"enGarcaSayn(1990:33-41).SegnlosinformesdelDepartamento
deEstado norteamericano correspondientes a los aos 89 y90, elEcuador
es un puntode trnsitoparaunestimadode 30a50 toneladasmtricas
destinadasaEstadosUnidos. Habraqueconsiderarquelaestimacinde
la produccinanualde clorhidratode cocanaen Latinoamricaflucta
entre 348y400toneladas mtricas, la mayora destinada a esepas (Mabry,
1989:1).
8. En el documento tal cifra es asignada exclusivamente a INTERPOL.
HabraqueagregaralosmiembrosdeDINACONTES(launidadespecial
antinarcticosdelaProcuraduraGeneraldelEstado)ylaPolicaMilitar
Aduanera,dedicadosalcontrolenfronterasyaeropuertos(USDS, 1989:78).
Aunqueseprocurcuantificarelnmerodeefectivosdelasegundainsti-
tucin, la informacin levantada fue general en tanto "confidencial"
(Cfr. DINACONTES,1989).
Notas 95
9. Esta eslalectura quesepuede hacer deunahistorieta ilustrada includa
enun libro antolgico sobrela marihuanaen Brasil, citada por sus autores
como un modelo del discurso oficialsobre las drogas (Cfr. Henman y
Pessoa, 1986).
10. Por pequeos traficantes se entiende a los actores sociales que
desarrollan una prctica econmica de distribucin al por menor de
ciertasdrogasilegalesentre gruposespecficosdeconsumidoresdetales
sustancias. A travs de la tipologaque ellosmismosdefinen sobre su
actividad,sepuedeestablecer dostiposdeactores: los"intermediarios"y
los"pesados". Losprimeros seran, ensentidoestricto,quienes encajan
plenamenteenlacategorizacinplanteada, y, constituiranlaforma ms
generalizada. Los"pesados",encambio,sehallanencontactodirectacon
ciertas zonas productoras o puntos estratgicos de trfico, hecho que
complejiza la dinmica de la actividaden su conjunto. En todo caso,
siempre estamos hablando de estructuras terminales dentro del nar-
cotrfico, puesto que si bien proveen a otros pequeos comerciantes,
tambindistribuyen alosconsumidores (Cfr.AndradeX.,1990a).
Para aproximarse a un perfil socio-econmico de los pequeostraficantes,
efr.AndradeX.(l990a:15-39).
11.Constatacin que no tendra porqu alarmar a nadie, si se valoran los
numerosos registrosetnogrficossobre elusodesustancias psicoactivas
desde losorgenes delhombre.
12. As, la prohibicin de fumartabaco en las dependencias pblicas, dictada
en 1988por elMinisterio de Saludejemplificaunafolklricaresistencia
simblica por parte de los poderes pblicosa las industrias de drogas
legales.
13. La DINACONTES(1989),DireccinNacional Contra el TrficoIlcitode
Estupefacientes,calculaque elndicedecrecimientode lapoblacin de
traficantes pequeos es de 10 por mes. Se desconoce la forma de
contabilizar tales cifras, pero son pocos los datos estadsticos sobre el
fenmenodelasdrogasenelEcuador, queademsengeneral sonpoco
confiables,talcomosereflejaenlavisindeINTERPOLsobre eltema:
"Nopodramosdeterminarexactamente elnmero precisodepequeos
traficanteso traficantesde la calle, en razn de lodifcilque es identificar-
los, pero en base a las declaraciones obtenidas de los consumidores
podramos tener una apreciacin aproximada en la provinciadePichincha
96 Xavier Andrade
de unos dos acuatroexpendedoresen cadabarrio,nmeroquevariade
acuerdoa la existenciade drogasen la misma (sic)" (Cfr. INTERPOL,
1989).
Las palabrasdel periodistanorteamericanoCollettson muy ilustrativas
respecto del problema de las fuentes en las investigaciones sobre el
narcotrfico: "Reponing on drug poses what a socialscientis: would call
'methodological problems'. The most serious problem is sources. There are
ve!)'few good sources of injormasion about drugs. Aside from the AlDS
epidemic, drugs is the most imponant news story about which the 'expens'
seem to know the least. Those who soy they know, usually don't and those
who do know, usually dont talk to the press" (1988:1).
14.Los testimonios de todos los pequeos traficantes entrevistados son
enfticos ensealarqueelloscomercializanlasdrogasmanteniendosinal-
teracinlacalidaddelasqueellosmismosoriginalmenteseprocuranpara
laventa,declaracionesque son defmitivamenteopuestasa las creencias
generalizadas,inclusiveentrelapropiapoblacinconsumidora.
15.Enalgunoscasos,inclusiveenpocasdeaugedesusrespectivosmercados,
lospequeostraficantesoptanpor disminuirelnmerode clientesalos
cualesabastecan(Dos: 34). Cuandoel riesgo es mayor, decidenaban-
donar temporalmenteeltrfico.
16.As, porejemplo,lasrelacionesde reciprocidadylas prcticasde redis-
tribucin de la mercanca estn frecuentemente presentes a ese nivel
(Cuatro: 58). Tambin el Informante Uno consigui su actual trabajo
mediante un miembrode la redde clientesque actualmentees su jefe
inmediatoenlaocupacinlegalque desempea;de formarecprocaUno
ahorase halla comprometidoparaconseguirsulfatode cocanaasujefe
cuando ste lo requiera. Uno tambin recibila ayuda de un par de
clientessuyos,cuandoinicilaautoconstruccinde suvivienda actual.
Aportarmaterialgratuitamenteparaserconsumidoen las sesionescon
ciertos clientes de confianza, es un hecho practicado por todos los
pequeostraficantes que manejan un nivelde comercializacinqueles
permiterealizartal prcticaredistributiva, al menosde forma eventual.
(Noslo Cuatrolohace, sino tambin,elInformanteDos: 33).
17.Adems, hay que considerar que cualquier forma social ilcita quesea
estudiada tiene un margen casi indevelable de sombras, con cdigos
simblicosdehonorysilencioqueconstituyenobstculosinsalvables. El
Notas 97
nico traficante entrevistado para un trabajo anterior del autor (l990a),
cuyo mbito de accin era internacional, siempre se neg a aceptar su
pertenencia a una organizacin. El mantuvo durante ms de 10 aos
nicamente dos contactos con traficantes norteamericanos, nunca se
interes en quin estaba ms arriba pues conoca que no haba nadie, y, se
limit a proveer del material a las "mulas" enviadas por ellos. Es decir que
inclusive al nivel del trfico grande, las estructuras se tejeran de forma
menos estructurada y piramidal que lo que se supone. As, si bien existen
los carteles, tambin es aceptable pensar que existen microorganizaciones
para el trfico mediano que se desenvuelven con relativa independencia de
los "monopolios". Sobre este punto se puede consultar el trabajo de Del
Olmo (1990).
.
18. Las versiones de los pequeos traficantes sobre la percepcin del riesgo
son claramente definidas (Cfr. Cuatro: 80-1; Ocho: 46 y 73-4; Siete: 40).
19. En general, a costo de la restriccin del mercado que abastecen, los
pequeos traficantes se transforman en portadores de un discurso cercano
al oficial al limitar su campo de distribucin poblacional. Todos evitan
vender el material a nios, pero tambin a clientes que les parecen
excesivamente adictos (Cfr. Cuatro: 62 y 99-101). Igualmente, cuando
reflexionan sobre el tipo de drogas comercializadas y los supuestos
problemas sociales que conlleva, sus voces suenan al unsono casi como si
fueran las de lderes en prevencin, especialmente cuando se refieren al
consumo de basuco (Cfr. Dos: 78). La Informante Dos, inclusive dej de
comercializar base debido tambin a consideraciones de este tipo. Hay
otros informantes comoSeis yOcho, quienes nunca han comercializado ni
comercializaran con tal sustancia. La base, segn todos estos, es abier-
tamente opuesta a "lo natural y no txico" de la marihuana, droga a la que
s defienden (Cfr. Seis: 25 y 32). Sin embargo, las consideraciones ticas
no sirven para solventar las necesidades inmediatas. El Informante Uno,
a pesar de haber visto situaciones terribles promovidas por el consumo de
basuco, se ha visto obligado a comercializar tal sustancia (Cfr. Uno: 53-4
y61).
20. Quien lee con detenimiento la historia de vida del Informante Uno, no
puede menos que admirarse ante el hecho de que siga vivo (Cfr. Uno: 24-
105). "El riesgo que lleva uno es de siempre", seala a pesar de todos los
cuidados que un pequeo traficante experimentado pueda implementar
(Uno: 60 y Ocho: 18).
98 Xavier Andrade
21.En elcasodelaInformanteDos, ellamantieneocultasuactividad frente
a su madre, con quien ella vive. Dos "lecome al cuento" inventndose ocu-
pacionesparajustificarsusingresos (Cfr. Dos:68-9). Asmismo, unode
los principales conflictos que podra estallar potencialmente para el
InformanteCuatroest dadoporqueloculta asuesposalarealidadde
suactividadocupacional(Cuatro:24-6y99).Porotrolado,elInformante
Ocho prcticamenteviveuna disociacin de su personalidad debido al
deseode escondersusprcticasen lacalleal interiordesu familia (Cfr.
Ocho: 4y69).
22. El Informante Uno cambi de residencia 5 veces en unao y medio como
estrategiaparasalvaguardarsunegocio,tantofrentealarepresincomo
frentea"laenvidia"delagente(Uno:6-9).
23.Elndicedepermanenciafluctaentrequienesdesarrollaronsuactividad
slo algunos meses, hastaquieneshan elaborado14,16Yhasta18aos
(Cfr. AndradeX.,1990a).
24.Tales .aproximacioneshan aportadobsicamentelossiguienteselemen-
tos:
1.Clarificarla lgicade insercinde losdiversos actoressocialesen la
complejidadestrucutraldel narcotrfico.
2.Aproximarseaun diagnsticopreliminarde lasituacindel problema
de lasdrogas enelpasyen laregin andina.
3. Desvirtuarciertoselementosreduccionistasque primanen las repre-
sentacionessocialesdominantes,aldimensionarinicialmentelasdistintas
posibilidadesde articulacinque se tejen entreelmundolegal eilegal.
4. Develar la lgica subyacente a los discursos oficiales ylas "polticas"
estatalesenelmarcodelasrelacionesinternacionales.
5.Visualizar los escenariosfuturos yel rol del Ecuadoren laeconoma
poltica delasdrogas.
25.LossucesosdesatadosenColombiaenseptiembredel89hanllevadoalos
expertos, a ciertos actores polticos ya los medios de comunicacin a
repensarladimensindelimpactodelnarcotrficoenelpas. En elmes
siguiente,por primeravezsedioespacioparaladiscusinsobrelosnar-
codlares que inciden en la economa ecuatoriana, registrndose 25
noticiasdeprensaeneseperodo. Posteriormente,elpropioSuperinten-
dentede Bancos pretendirealizar denunciasal respecto,guardndose
finalmente un mutismo inquietante (Cfr. Fundacin Nuestros Jvenes,
Notas 99
1989a, 1989b Y1989c). La revista norteamericana Newsweek revel que el
flujo negaba a los 400 millones de dlares.
26. En 1987, la Polica Nacional cre un organismo represivo especializado en
el combate a las pandillas en Guayaquil, se trata del Grupo Especial Anti-
pandillas (G.E.A.). Un componente bsico del discurso de las autoridades
yde la opinin pblica sobre las pandillas es la supuesta asociacin "causal"
entre el consumo recurrente de substancias psicoactivas ilegales y la
realizacin de actos violentos. As, las pandillas juveniles son considera-
das como formaciones sociales patolgicas, manipuladas por, y a la vez
vctimas de, la maquiavlica estructura del narcotrfico. La nica investi-
gacin en el pas, centrada especficamente en este problema, desvirta tal
relacin (Andrade X., 199Ob:27-65). Este trabajo ensea que las drogas
utilizadas ritualmente en contextos violentos son el alcohol ylos psi-
cofrrnacos ingeridos sin receta mdica, y que los modelos culturales de
consumo de las drogas ilegales corresponden a patrones extendidos en
heterogneas formaciones sociales. Por otro lado, el encarcelamiento
del periodista guayaquileo Pancho Jaime, conocido por sus crticas al
gobierno de Febres Cordero y sus funcionarios, se justific sobre la base
de una supuesta tenencia de cocana, cargo del que luego fue sobresedo
(Jaime, 1989). Posteriormente en septiembre de 1989 Jaime sera ase-
sinado por sicarios en Guayaquil, sin que el actual gobierno realizara una
investigacin al respecto. Sin embargo, el hecho fue vinculado al nar-
cotrfico por colaboradores cercanos al periodista (Comentarios de
Pancho Jaime, febrero 1990).
27. En Guayaquil, la represin a tales sectores alcanz su auge despus de
marzo de 1989 (Cfr. Diario La Segunda, "Badeas y pandilleros causan
zozobra" 89-03-06, pp. 23). En Quito desde el ao 1988 se cre la
"Asociacin de Amigos de la Mariscal", una organizacin que demanda la
permanente accin policaca contra prostitutas y homosexuales en una
crecientemente cambiante zona residencial, y cuya "colaboracin" en las
acciones de limpieza de la zona son conocidas. Adicionalmente, las
experiencias ms o menos prolongadas que he tenido al realizar campaas
de campo en Guayaquil, permiten establecer la existencia de ciertas
formas cotidianas de represin "institucionalizada" dirigidas a sectores
populares, en las que bajo el justificativo de hallarse luchando contra los
narcotraficantes, se realizan extorsiones, abusos ymaltratos indiscrimina-
damente.
28. La primera ley sobre el problema de las drogas en el Ecuador contern-
100 Xavier Andrade
porneose dict en 1916y Uevel nombre de "Ley de Comercializacin del
Opio". Para una revisin de las distintas modificaciones en el marco legal
del pas, cfr. Salgado y Albn (l989a).
29. "Despite increasedpoliceinvestigations andarrests, judicialcorruption and
inefficiency continue 10hamper effective enforcement of drug laws. Cutrem
legalprocedures leavepoorlypaidandlnexpenencedjudgessubjecttobribes
and intimidations" (USDS, 1990:137).
30. Los actuales debates parlamentarios sobre la reestructuracin del mismo,
devinieron en una discusin sobre el tradicional reparto poltico de la
institucin mxima, la Corte Suprema de Justicia.
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LAVADODEDOLARESYNARCOECONOMIA
EN EL ECUADOR
WlonMio
1.Introduccin
El estudiodelnarcotrficoysuimpactoen laeconoma
ecuatorianaprcticamentenohasidoabordadoporlasciencias
sociales ecuatorianas. Pensamos que de alguna manera la
posicin secundaria que ha ocupado el Ecuadordentro del
encadenamiento de operaciones que tienen que ver con la
produccin,transformacinyconsumo de lacocana, en rela-
cinasusvecinosdeColombia,Pery Bolivia,hainfludoenla
atencindelosinvestigadoresecuatorianos.Solamenteapartir
de la agudizacin de la represin sobre el narcotrfico en
Colombiacomenz a cobrarimportancia el Ecuador,funda-
mentalmente,comopasderefinaciny trnsitodelaproduc-
cin de cocana colombiana hacia los centros de consumo
localizadosenEstadosUnidosy Europa.Esteltimoperodo
106
Lavado de Dlares y Narcoeconomia 107
de mayor involucramiento del Ecuador en el narcotrfico lo
podemos situar aproximadamente desde el ao de 1984 hasta
nuestros das.
Sin embargo, la falta de estudios no permiten tener la
certeza sobre la objetividad de la periodizacin durante los
ltimos tiempos. Existen indicios de orden emprico que hacen
pensar que operaciones como el lavado de dlares no han sido
registrados en aos anteriores con la claridad que ahora se lo
resalta. La caducidad de las leyes, unido a su falta de cobertura
y control, ha permitido durante estos ltimos aos u ~ la
economa ecuatoriana se encuentre abierta al ingreso y lavado
de los narcodlares provenientes de las fronteras con Per y
Colombia. Y no solamente eso, sino que _iplWffhitlOta"
estructuracin de todo un sistema subterrneo hecho para
facilitar el lavado de dlares desde grandes operaciones hasta
las ms pequeas, y en donde adems, se confunde con lo que
sera una economa informal que funciona al margen de las
regulaciones estatales, como cualquier informal, pero ofre-
ciendo grandes utilidades a travs de operaciones aparente-
mente legtimas. Este sera el caso de los intermediarios
financieros que constituyen la puerta de entrada a la economa
formal. .
Estas mismas limitaciones legales conspiran contra la
realizacin de los estudios, dado que no ofrecen condiciones
para el registro y estudio de los fenmenos que desata el nar-
cotrfico. La ausencia de estadsticas sobre esta temtica hace
muydifcil un estudio detallado del impacto de los narcodlares
sobre los principalesindicadores macroeconmicos de las cuentas
nacionales. Sinembargo, es posible hacer estimaciones gruesas
a travs de un anlisis minucioso y complejo de las cuentas ms
desagregadas de la contabilidad nacional. En el Ecuador, este
es un terreno absolutamente virgen e inexploradoy tendra que
lOS Wi/son Mio
ser uno de los caminos que ayuden a estimar la magnitud e
importancia de la narcoeconoma,
Como ya se seal, la ausencia de estudios de la nar-
coeconoma en el Ecuador nos obliga de alguna manera a
iniciarlos con tareas previas a cualquier investigacin, como es
la sistematizacin de la informacin y la identificacin de
temticas relevantes. Pensamos que podran ser tres las reas
de estudio sobre la economa del narcotrfico: la primera. que
tiene que ver con el mismo proceso productivo, de transforma-
cin, circulacin y consumo de la cocana. En el caso concreto
del Ecuador seran las operaciones de transformacin. fun-
cionamiento de laboratorios, y de circulacin. como es el
establecimiento de empresas exportadoras de la droga hacia el
mercado internacional. Como segunda rea pueden ser las
actividades que tienen que ver con el lavado de dlares y su
distribucin en el contexto nacional. Y, finalmente, como ter-
cera rea estara el estudio de las cuentas nacionales del pas,
con el fin de estudiar o estimar el impacto global de la nar-
coeconoma sobre la economa formal del Ecuador.
En general, toda ponencia recoge los resultados de un
estudio o investigacin. sin embargo, para nuestro caso no lo
podemos cumplir exhaustivamente, dado que no existe una
investigacin terminada. pero podemos presentar una aproxi-
macin al estudio de lavado de dlares en el Ecuador, propor-
cionando cierta sistematizacin de la informacin disponible y
un conjunto de hiptesis de trabajo iniciales que ofrezcan una
visin panormica de la problemtica. En esa perspectiva de
trabajo realizaremos, en primer lugar, una exploracin inicial
acerca de la rama econmica en donde se centraliza el narco-
capital.
Lavado de Dlaresy Narcoeconomta 109
2. Formas de lavado de dlares en el Ecuador
La inversin de los capitales provenientes del trfico de
drogas asume las caractersticas de operacin de una empresa
capitalista normal, cuya inversin se realiza en actividades
econmicas ms rentables o de punta, como bancos, empresas
de seguros, haciendas de produccin agroindustrial,
financieras, etc. Por lo tanto, la distribucin de los narcodlares
es sumamente diversificada dentro de la economa formal y
utiliza diferentes tipos de vas o canales de entrada. En el
Ecuador se ha detectado flujos monetarios que ingresan pot las
fronteras, tanto norte (Colombia), como sur (Per), ydesde ah
se difunden hacia las principales ciudades del Ecuador.
Para ilustrar la forma de ingreso de narcodlares tomare-
mos los casos de Machala en la frontera sur, y de Tulcn en la
frontera norte. En el caso de Machala tenemos como fenmeno
la dolarizacin de la economa local a travs de flujos de dlares
que llegan de la frontera comerciados por intermediarios finan-
cieros, que venden los dlares a precios ms bajos que los del
mercado y, a la vez, son proveedores de divisas que el mercado
demanda. A continuacin tenemos el caso de Tulcn, que es
parecido al de Machala, y para su anlisis tenemos ms infor-
macin. El caso de Tulcn es interesante por el papel que est
desempeando en el lavado de dlares. Tulcn es una ciudad
que est localizada a pocos kilmetros de la lnea fronteriza y
en donde el control de la frontera es sumamente problemtico
porque la geografa presta facilidades para su ingreso. Existen
mltiples puntos de entrada, generalmente utilizados por el
comercio ilegal para el traspaso del contrabando que se
desarrolla en la frontera. De ah que, el control efectivo sobre
dicha frontera se lo realiza desde la provincia de Imbabura, lo-
calizada mucho ms al sur. Aparte de las facilidades geogrfi-
110 Wilson Mio
cas, Tulcn es favorecida por los tratados de integracin inter-
nacional con Colombia. Con el impacto de la crisis econmica
iniciadadurante losprimerosaos ochenta, lossucesivosajustes
financieros con las correspondientes devaluaciones moneta-
rias, provocaron la atraccin de importantes flujos comerciales
que se generaron desde el Ecuador. Actualmente, una pobla-
cin flotante de 15 a 30 mil personas se desplaza de un lado a
otro de la frontera durante das normales. Segn un
funcionario fronterizo, entrevistado por el peridico HOY, 217
mil turistas colombianos ingresaron al Ecuador en 1988. El
dlar en Tulcn es considerablemente ms barato que en el
resto del pas. Mientras en Quito se lo cotiza, para la venta, a
587 sucres, en Tulcn se lo vende a 560 sucres. Segn un
conocedor del mercado, tambin entrevistado por el mismo
peridico HOY, ese fenmeno ocurre por la gran cantidad de
dlares del narcotrfico colombianoque son lavados enTulcn.
Segn estimaciones de ese mismo observador, alrededor de 250
a 300 mil dlares se negocian diariamente en dicha ciudad. As
mismo, el mercado se vuelve ms intenso durante los fines de
semana en que hasta 40 mil personas cruzan la frontera'.
La informacin presentada nos demuestra que nos encon-
tramos frente a un fenmeno de grandes magnitudes en donde
se conjugan o interactan distintos tipos de factores, como el
comercio internacional legtimo, el grande y pequeo contra-
bando, el comercio informal, el turismo, etc. Elementos que
crean las condiciones para que se forme una especie de zona
libre opuertoseco que prestafacilidades paraactividades como
el lavado de dlares. Constituyendo por lo tanto una puerta de
entrada para dichos dlares y recibiendo, adems, el impacto
indirecto de actividades donde posiblemente se estn filtrando
flujos financieros que tengan que ver con actividades vincula-
das al narcotrfico, como sera el turismo. A continuacin
profundizaremos el anlisis en esas dos direcciones, con el fin
de detectar los circuitos de vinculacin internacional del lavado
de dlares, que a nuestro entender es una de las ms importan-
tes del Ecuador.
En relacin al primer nivel, que sera de lavado directo de
narcodlares, tenemos a Tulcn como el lugar de entrada y de
contacto entre redes colombianas y ecuatorianas. La red
ecuatoriana iniciada en Tulcn presta un campo propicio no
solamente para lo que sera una economa subterrnea sino
tambin para una economa informal aparentemente legtima.
La red comenzara con una parte formal del sistema, 'que
estara constituda por los bancos y por las casas de cambio;
segn estimaciones de expertos financieros, por este canal
circularan de un milln y medio a dos millones de dlares
mensuales, o sea, alrededor de unos veinte y un millones de
dlares al ao. Cifra que vendra a representar un tercio de lo
que podra ser el total de dlares cambiados en esa plaza, de
acuerdo a las cifras presentadas anteriormente. Naturalmente,
debemos considerar que en esa cifra pueden estar includos los
dlares originados en otras transacciones. Sin embargo, hay
que considerar que tradicionalmente las operaciones
monetarias y cambiarias no se hacan en dlares, sino que se las
hacan en las monedas nacionales de los dos pases, o sea, en
sucres y pesos. En todo caso, las cifras reveladas posiblemente
son histricamente inditas en el intercambio comercial fron-
terizo entre Ecuador y Colombia. Es indudable que estos
cambios son recientes dado lo explosivo de su crecimiento. En
la plaza de Ibarra, que se encuentra bastante cercana a la de
Tulcn, con magnitudes de operacin significativamente
menores, ms o menos de 12 a uno, registran una tasa de
crecimiento anual de ms del 800%. Esto nos revela la fuerza
del fenmeno descrito.
112 Wi/son Mirlo
A partir de la parte formal de la red, tendramos la parte
subterrnea e informal que operara al margen del sistema
bancario y que se expresara en intermediarios financieros que
en el Ecuador venden dlares y compran sucres con una
diferencia de 30 a 40 sucres, en relacin al precio oficial de la
divisa. El comprador de los dlares que viene de Quito con
sucres puede pertenecer a una red de grandes compradores de
dlares cuyas operaciones pueden variar entre doscientos y
trescientos mil dlares. En tanto que, los pequeos cambistas
con un capital de 600mil sucres (1.017dlares) pueden obtener
como utilidad unos 400 mil sucres al mes (678 dlares). O sea,
recuperan su capital en un 66.6% en apenas un mes de ac-
tividades. Generalmente, son gente de escasos recursos econ-
micos que logran juntar una cantidad de dinero mediante el
concurso familiar y que, as mismo, venden los dlares en las
casas de cambio de manera fragmentada y sin problemas. Este
flujo de dlares tiende a repartirse por las principales ciudades
del Ecuador y su significacin probablemente supera los pronsti-
cos ms exagerados. Segn un editorialista del peridico El
Telgrafo de la ciudad de Guayaquil este fenmeno puede estar
jugando un gran papel en la estabilidad del mercado cambiario
nacional:
Se habla de que en el Ecuador va a dictarse una legislacin para prohibir
la transferencia de bienes a favor de narcotraficantes; pero, es evidente
que la apertura ms cercana y encubridora del narcotrfico est en la
compra de los dlares, que por su volumen no se realiza en un mercado
negro paralelo, sino en el mercado cambiario libre, y en el caso del
Ecuador, puede determinarse por el origen de los Oujos de los dlares
billetes.
Es pblico y notorio que en el norte de la sierra ecuatoriana hay diferencia
en la cotizacin por ms de 30 sucres por dlar.
De hecho los cambistas ecuatorianos substituyeron a la llamada "ventanilla
siniestra" que en 1981 abri el Banco de la Repblica de Colombia para
comprar dlares sin preguntar su origen, que al cerrarse en 1988 tuvo el
efecto de "beneficiar a la poltica cambiara del Ecuador", incrementndose
la oferta en el Ecuador. Los que compran narcodlares no son narcotrafi-
cantes, pero su responsabilidad, al igual que la de las autoridades por no
actuar al respecto, encubre tal situacin, es similar a la de los narcotraficantes,
porque se est repitiendo el acuerdo tcito, y quiz hasta expreso, que se
dio en Colombia entre los narcotraficantes y los sectores dominantes de la
economa de ese pas, que se rompe por varios asesinatos semanas atrs
2
.
Por lo dicho, este sera el contexto en el que se realiza el
lavado de dlares en la frontera y que da la impresin que sta
constituira otra actividad ms de una gran ola "inversionista"
de narcodlares originada en Colombia desde mediados de los
aos ochenta. Tampoco sera casual que el mercado urbano de
la frontera registre el nivel de precios que se encuentra entre los
ms elevados del Ecuador, gracias a una inflacin de tipo local
determinada por una gran cantidad de circulante que contiene
la economa de frontera.
Otrade las actividades de impacto en la economa ecuato-
riana ha constitudo el turismo actual de Colombia, que revela
caractersticas novedosas en donde bien podran filtrarse de
manera indirecta narcodlares inyectados sobre el proceso
econmico general. As, tenemos que el turista colombiano ya
no trae como moneda los pesos colombianos sino dlares, que
los va cambiando desde las poblaciones fronterizas hasta las
principales ciudades a donde se dirige o por donde transita.
Tambin tenemos que los lugares preferidos por los turistas
colombianos son las grandes ciudades de Quito yGuayaquil: el
43,3% de los turistas se dirige preferentemente a Quito y el
21.6% va hacia Guayaquil; el resto toma el camino de
balnearios conocidos como Salinas, Esmeraldas, Manta, Ata-
carnes, etc. Llama la atencin, as mismo, el contraste entre el
114 Wilson Mio
turismo colombiano que entra al Ecuador y el turismo ecuato-
riano que sale hacia Colombia. En el ao de 1988ingresaron al
Ecuador alrededor de 152.689 turistas colombianos, en tanto
que del Ecuador salieron apenas 21.656 ecuatorianos; no se
incluye en estas cifras el turismo fronterizo, en donde de
conformidad al Acuerdo Bilateral entre Ecuador y Colombia,
existe libre paso a la zona de integracin. Y, finalmente, dentro
de los datos curiosos del turismo colombiano al Ecuador, se
destaca el hecho de que el 23% de los turistas que ingresaron
son propietarios de vivienda en territorio ecuatoriano, o sea,
alrededor de 36.453 personas',
En relacin al impacto econmico producido por el
turismo ste no es nada despreciable. Segn estimaciones de la
Direccin Regional de Turismo del Norte el aporte dejado por
221.890colombianos, para el ao de 1988, fue de 15.625'493.800
sucres. Esto en dlares vendra a representar .26'940.505. Es
evidente que gran parte de esta llamada industria del turismo es
legtima y que, muchas de las inversiones que se realizan en el
Ecuador se hacen como consecuencia del clima de inseguridad
que se vive en Colombia. Sin embargo, tratamos de dejar
constancia del contraste existente entre prcticas econmicas
tradicionales y prcticas actuales, en donde estas ltimas
evidencian un mayor poder econmico y que pueden brindar
cobertura para la circulacin de dinero proveniente del nar-
cotrfico. En esa medida tratamos de explorar lneas de
investigacin que nos lleven a la ubicacin de todas las formas
de lavado de dlares.
Con esta perspectiva de anlisis tenemos otro fenmeno
macroeconmico que tambin marca un fuerte contraste con la
historia de las relaciones econmicas entre Ecuador y Colom-
bia, y que tiene que ver con el auge de las inversiones de
capitales colombianos en el Ecuador. Como ya se dijo, este
Lavado de D61ares y Narcoeconomia 115
fenmeno data o se inicia desde los primeros aos de la dcada
de los ochenta; sin embargo, fue poco registrado por la opinin
pblica nacional. Solamente a partir de aproximadamente el
ao de 1986 se repara en inversiones abiertamente audaces
pero que, de alguna manera, mostraban la punta del "iceberg"y
en donde operaba una dinmica que slo ahora despierta
preocupacin al interior de la direccin poltica del pas.
As, un diputado ecuatoriano pide al Presidente del
Congreso una exhaustiva investigacin sobre un desmesurado
asentamiento de inversiones colombianas en el Ecuador, y que
eventualmente podra estar relacionado con el narcotrfico.
Para sustentar sus afirmaciones dicho diputado hace una inves-
tigacin basada en el Registro Oficial, en donde verifica los
capitales de origen colombiano acogidos a la Resolucin No. 22
del Acuerdo de Cartagena. O sea, capitales que ingresaron al
Ecuador enmarcados en el Acuerdo Internacional del Pacto
Andino". Su estudio precisa que los capitales colombianos
comienzan a movilizarse al Ecuador a partir de septiembre de
1988, y cuyas inversiones hasta diciembre alcanzaron un total
de 29'112.430 sucres (48.928 dlares). En tanto que, las inver-
siones que se realizaron desde enero hasta septiembre de 1989,
suman ya un total de 544'289.100 sucres (aproximadamente
914.000 dlares)". En el siguiente cuadro se puede apreciar
la distribucin de las actividades emprendidas por lasempresas
inversionistas colombianas.
116 Wilson Mio
CuadroNo.l
Distribucindelasinversionesdecapitalescolombianos
enelEcuador,1988-1989
Actividad No. Establee.
Emp.Comerciales
Emp.Agrcolas
Emp. Industriales
Emp.Construccin
Emp.Aumentos de
Capital
Total
49
42
20
2
42
155
30Interno
10&terno
9Representac.
20Interno
20Exportac.
(&temo)
5Grandes
10 Medianas
5Pequeiias
Fuente: Comunicacin entregada al Presidente del Congreso, Diario El
Universo, 27-IX-I9S9.
Unodelosresultadosquellamalaatencinallegislador
eselusodesproporcionadotantoentrminosdecantidadromo
enel de losobjetivos de las inversionesrealizadasporciuda-
danosy empresasdeorigencolombiano,conrelacinaladelos
otrospasesandinos,y susposibilidadesdeimpactonegativoen
laestructurajudicial, econmicay socialdel Ecuador",
Sin lugar a dudas que las condiciones econmicas, socia-
les y polticas. por las que atraviesa Colombia, incluyendo los
diferentes ritmos de la guerra contra el narcotrfico. han deter-
minado que el Ecuador se constituya en una especie de
santuario, en donde tanto los que promueven la espiral de
violencia como los que huyen de ella, encuentran en el Ecuador
la estabilidad necesaria que les permite iniciar proyectos econ-
micos. En esa medida, tanto los capitales vinculados al nar-
cotrfico como los capitales legales, se encuentran mezclados.
De ah que, los estudios que emprendan las ciencias sociales
debern considerar esta problemtica en trminos de esta-
blecer la magnitud del impacto del narcotrfico en la economa
ecuatoriana.
Es importante destacar que algunas veces las fuentes de
informacin pueden confundir al investigador, sobre todo las
noticias sensacionalistas. Sin embargo, hay que considerar que
si bien las informaciones de prensa pueden exagerar y, otras
veces, tergiversar los acontecimientos, no es menos cierto que
recogen sucesos fuera de la normalidad cotidiana que sorpren-
den y alarman a la sociedad en general. Y en donde muchas
veces esas informaciones circulan solamente a travs del ru-
mor. Esto puede ser vlido tanto para hechos que suceden a
nivel social amplio ygeneral, como para noticias o rumores que
emergen de reducidos crculos o grupos econmicos.
A continuacin trataremos las actividades econmicas
especficas por medio de las cuales se lavan los narcodlares,
recordando que stas se realizan en ramas econmicas de punta
y que la mayor parte de flujos monetarios proviene de Colom-
bia. En primer lugar, trataremos las acciones ocurridas en el
sistema financiero nacional y luego en las actividades producti-
vas.
118 WilsOll Mio
2.1. El sistema financiero nacional y el lavado de dlares
En el Ecuador ha existido indicios de lavado de dlares
tanto en el sistema bancario como en instituciones financieras.
Pese a las acciones represivas llevadas a cabo por el Estado, a
travs de sus organismos correspondientes, como la Superin-
tendencia de Bancos, para controlar esas prcticas ilegales,
nunca las autoridades gubernamentales mencionaron pbli-
camente a las instituciones financieras clausuradas.
Tal vez el caso ms conocido fue el de un banco, que
canalizaba las operaciones financieras del comercio de contra-
bando de la ciudad de Guayaquil. El procedimiento seguido
consista en la compra de mercadera en el exterior con nar-
codlares; a travs del comercio informal de la ciudad se venda
la mercadera y se operaba con esa institucin financiera.
Justamente el Ministro de Gobierno inform que una
financiera que lavaba dlares fue cerrada, medida que la
consider como parte de la lucha contra el narcotrfico",
Otra de las instituciones liquidadas por la Superintenden-
cia de Bancos fue FINANDES, financiera con grandes proble-
mas financieros que pas por varios grupos. La revista VIStazO
de febrero de 1989, anotaba que "en medios financieros se
consideraba que esta financiera haba sido traspasada a un
grupovinculado con el narcotrfico, pero esta es una suposicin
sin comprobacin, aunque en la reciente reforma a la Ley de
Bancos se autoriza al Superintendente para que bloquee una
transferencia de acciones cuando simplemente suponga vincu-
lacin con el narcotrfico"," Igualmente, la Superintendencia
de Bancos neg una solicitud tendiente a obtener la autori-
zaen para conformar una entidad financiera, en razn de que
existan fundamentadas reservas respecto de la idoneidad de
los verdaderos promotores",
Actualmente, en el Ecuador se rumorea que los bancos no
estn comprando dlares; sin embargo, en fuentes autorizadas
se dice que existen fuertes compras de dlares que se canalizan
a travs de contactos de alto nivel, y que superaran el medio
milln de dlares (alrededor de 2/3 de milln), en operaciones
de dos das. En realidad, es difcil precisar la cantidad de
dlares que circulan a nivel del sistema financiero, dado el
secreto bancario y financiero de las operaciones. Se podran
realizar estimaciones aproximadas a travs de comparaciones
entre los ingresos del Banco Central y los flujos financieros de
divisas de las casas de cambio. En otras palabras, se tendra que
comparar, o mejor dicho, analizar la brecha existente entre los
flujos monetarios y, concretamente, flujos de divisas controla-
dos por el BancoCentral ylos flujos del mercado libre. Adems,
hay que sealar, de acuerdo a algunos autores, que el tamao
hipertrofiado de las instituciones financieras presenta un amplio
campo para el ingreso de narcodlares, dado que las magni-
tudes del movimiento econmico general son reducidas en
relacin al tamao del sistema. Adems, segn fuentes policia-
les el "lavado" de dinero en Ecuador es ideal paralos narcotraf-
cantes ya que las leyes permiten el secreto o sigilio bancario.
Segn las mismas fuentes, entre 200 y 400 millones de dlares
ingresaron al Ecuador en 1988 sea para lavar su origen o para
ser invertido en empresas legtimas'",
2.2 El lavado de dinero en actividades productivas
El lavado de dinero en el Ecuador, como en otros pases,
es sumamente diversificado y se desarrolla en muchas ac-
tividades productivas y financieras. En el Ecuador, pese a que
el peso de la narcoeconoma no ha sido convenientemente
estimado, se calcula que podra hasta superar el 10% del
120 Witson Mino
Producto Nacional Bruto". Las actividadesde lavado de dlares
ms importantes por su impacto en la opinin pblica nacional
han constitudo la agricultura y, en menor medida, la minera.
Segn un dato de prensa, las inversiones por lavado de dinero
pueden llegar a cincuenta millones de dlares, de acuerdo a un
alto vocero del gobierno, y en donde stas se repartiran en
compras de bienes inmuebles, en tiendas y varias cadenas de
negocios, especialmente de comida". As mismo, se dice que
en estos ltimos meses se present una oferta colombiana para
adquirir una cadena de negocios donde est includo un medio
de comunicacin televisivo, por mil millones de dlares, canti-
dad que representara la dcima parte de la deuda externa
ecuatoriana'", Todos estos acontecimientos han provocado
honda preocupacin en la direccin poltica del Estado, lo que
est determinando una actualizacin de las leyes en cuanto a la
represin del narcotrfico, incluyendo el mbito, el encubri-
miento y lavado de dinero.
La mineraha constitudootrade las actividades econmi-
cas en donde se ha detectado incidencia de fuertes intereses del
narcotrfico. Concretamente en la cuenca aurfera de Nambija,
al sur de la costa ecuatoriana, la polica investigaba la denuncia
de que varios narcotraficantes se han valido de la actividad
minera para lavar narcodlares a travs de la compra del oro
para luego venderlo al Banco Central, con lo que quedan libres
de cualquier sospecha y justifican la procedencia del dinero 14.
A pesar de la investigacin de esas denuncias no ha sido posible
comprobarlas, pero existen fuertes presunciones de veracidad.
En los dos ltimos meses una de las actividades ms
denunciadas por la prensa ha sido la adquisicin de tierras a
precios exorbitantes en las zonas de Santo Domingo de los
Colorados (Provincia de Pichincha) y en la provincia de Los
Ros. Un dirigente agropecuario, el presidente de la Federa-
cin Ecuatoriana de Productores Agropecuarios, revel que ha
recibido denuncias de agricultores en el sentido de que existen
extranjeros que han adquirido grandes extensiones de terrenos
a precios exorbitantes y que la gran mayora de los inversionis-
tas, en un 95%, son colombianos". En la zona de Santo Domin-
go de los Colorados, hoy burlonamente denominada Santo
Domingo de los Colombianos, segn un parlamentario del
Congreso Nacional, e135% de los inmuebles o predios agrcolas
son de colombianos". As mismo, el director ejecutivo del
Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonizacin ampli
dichas denuncias afirmando que en la provincia de Maab se
vendi una hacienda a un costo de 60 millones de sucres (o sea,
100mil dlares), cuando su precio real es de 10a 20 millones de
sucres (entre 16.800 y 33.600 dlares). Motivo por el cual
solicit a los Registradores de la Propiedad se abstengan de
inscribir escrituras de terrenos de la zona hasta poder investigar
la procedencia de ese dinero!". Igualmente, en la regin Sierra-
Norte del Ecuador, en la zona de Cayambe, se registraron
compras de haciendas por parte de narcotraficantes con precios
que ms que triplicaban su valor comercial. Este tipo de
fenmenos, como es la compra de bienes inmuebles a precios
superiores a los comerciales, traen consigo distorsiones en el
mercado, expresadas en fuertes procesos inflacionarios difciles
de controlar. Por ejemplo, en la frontera serrana con el Per,
donde hace algunos aos se convirti en zona de trnsito de
cocana, los precios de los bienes inmuebles subieron vertigino-
samente. Sin embargo, luego de que pas esta "fiebre", proba-
blemente por cambio de rutas del narcotrfico, el mercado se
estabiliz con los precios elevados y con una escasa actividad
mercantil. Actualmente, esta zona da la impresin de atravesar
por recesin econmica ydepresin de la actividad comercial y
productiva.
122 Wilson Mio
Dentro de la industria manufacturera, as como del sector
comercial yde servicios,se nota que no atraen tanto la atencin
como el sector financiero y el sector agrcola. Dentro de este
campose encuentranlas declaraciones del PartidoSocialistaen
la provincia del Guayas, quien ha pedido a los diputados del
Congreso Nacional que investiguen a una empresa cervecera
que ha desembolsado fondos por una cantidad superior a los
4.000millones de sucres (6,7millones de dlares), por concepto
de indemnizaciones laborales, cuando la liquidez de esa em-
presa antes del conflicto era de apenas 200 millones de sucres,
yel monto total de las liquidaciones representa casi la totalidad
de su capital. Esta empresa pertenece a un grupo econmico
colombiano". A nivel de la actividad comercial se descubri,
por parte de la polica ecuatoriana, que la empresa de mer-
cadeo ECUAMER estaba vinculada a uno de los barones de la
droga colombiana, integrante de la ms alta cpula del Cartel
de Medelln. Dicha empresa se dedica o dedicaba a las
importaciones y exportaciones de lentes, cristales, libros, im-
plementos de seguridad industrial y funcionaba en QUito
19

Igualmente, se ha detectado sobre y subfacturacin de
exportaciones e importaciones cuyos mecanismos de
funcionamiento sirven para encubrir el lavado de dinero. De
ah que est por firmarse un acuerdo comercial entre Estados
Unidos yEcuador parael control de losflujos comerciales entre
ambos pases. As mismo, es importante tomar en cuenta el
comercio de precursores qumicos, que si bien no entrara
directamente como actividad del lavado de dinero tendra un
efecto similar, como dinamizador de las importaciones de
qumicos. El crecimiento del subsector qumico ha aumentado
"monumentalmente" en el 29%, en donde las proyecciones del
crecimiento industrial y de las importaciones de qumicos
pueden sealar magnitudes formidables de utilidades'", Inves-
tigaciones msprecisas realizadas por la Escuela Politcnica
Nacional demuestran que el 90% del incremento de SO
millones de dlares en las importaciones de qumicos,
correspondeaproductosque nada tienenque vercon lapro-
duccin de cocana. En tantoque el 10%restante, esdecir S
millones de dlares, representa un aumento de compra de
productos que podran usarse como materia prima para la
elaboracinde drogas",
Notas
1. DiarioHOY, Quito,17-08-1989,p.A5.
2. LenRoldsAguilera,"Latragediadelnarcotrfico",DiarioEl Telgrafo,
18-IX-1989.
3. DireccinRegionaldeTurismodelNorte,Informe Estadistico s. s.l.,1989,
p.7.
4. Se analiz la informacin que contienen las publicaciones del Registro
Oficial desde ellOde agostode 1988hasta finalesdelmesde agosto de
1989. Lainformacinest relacionadaconlasautorizacionesotorgadas
porel MinisteriodeIndustrias,Comercio, IntegracinyPesca,elqueen
virtud delReglamento No. 3095es el encargado deaplicarla Decisin 220
delaComisindelAcuerdodeCartagena,queentrenvigenciaapartir
delapublicacindelDecretoNo.3049enelRegistro Oficial No.723del
7dejuliode1987,medianteelcualnuestropasest obligadoalrgimen
comnde tratamientoaloscapitales extranjeros.
5. DiarioEl Universo, 27deseptiembrede 1989. SeccinElPas.
6. DiarioEl Universo, 27deseptiembrede1989. SeccinElPas.
7. DiarioEl Expreso, 26-VIII-1989.
8. Revista Vistazo, Febrero2de 1989,No.515.
9. DiarioHOY, septiembre15de1989,p.3A.
124 Wilson Mio
10. Diario El Universo, "Ecuador considerado pas de lavado y embarque de
droga", 26-VlII-l9S9.
11. Diario HOY, "A la sombra de la narcoeconoma", septiembre 21 de 1989.
12. Diario La Razn, "Supuestas inversiones de'narcos' est investigando .el
Gobierno", 12-IX-l9S9.
13. Diario El Expreso, "El Cartel invierte en nuestro pas", 31-VlII-19S9.
14. Diario HOY, "Narcotrfico estara involucrado en Nambija", s.f.
15. Diario HOY, "Adquieren tierras a precios exorbitantes", 5-IX-1989.
16. Diario HOY, "Narcos pagan altos precios por tierras", 12-IX-1989.
17. Diario HOY, "Narcos lavan sus dlares en Santo Domingo de los Colora-
dos", s.f.
18. Diario El Meridiano, "Piden explicaciones sobre las inversiones de nar-
cotraficantes", 16-IX-19S9.
19. Diario HOY, "Barn de la Droga fue detenido en barrio residencial de
Quito",2-X-1989.
20. Diario HOY, "Narco influye en la actividad econmica", 16-IX-I9S9.
21. Diario HOY, "Investigan uso de qumicos", 23-IX-I9S9.
ELLAVADODE DOLARESEN EL ECUADOR:
LAPERSPECTIVAJURIDICA
Paul Bonilla Soria
1.Introduccin
Este trabajopresentael tratamientojurdicoque el Es-
tadoecuatorianodaalosprocesosdetransferenciadeldinero
efectivoconelquepagaelusuarioalvendedorporlassustan-
cias psicoactivasqueingiere.hacia depsitos financierosyen la
insercinde estosltimos enlaeconomalegal.
Es evidente que el consumo ecuatoriano solamente
generaunafraccinmuyreducida delos capitalesoriginadosen
elnarcotrfico.Efectivamente.unestudiorealizadoenelpre-
sente aoyauspiciado por la Agencia Internacional parael
Desarrollo (BonillayAndrade,1989).encuentra queel porcen-
taje de consumidoresecuatorianosdeclorhidratoysulfato de
cocanaascomotambindemarihuana,estanreducidoqueno
esconfiableestadsticamente.
125
126 Paul Bonilla
El problema del lavado de narcodlares debe situarse
entonces en el movimiento financiero que se registra desde los
pases en los cuales se produce el ms alto nivel de consumo
hacia aquellos que exportan las drogas.
Desde esa perspectiva, el rol del Ecuador en el circuito
mundial del narcotrfico es relativamente reciente. Slo a
partir de la dcada de 1980puede observarse el desarrollo de la
actividad exportadora de clorhidrato de cocana hacia losEsta-
dos Unidos de Norteamrica, en primer lugar, y hacia Europa
secundariamente, exportaciones que, por fuentes policiales, se
realizan por va martima yporlneas areas 'comerciales ensus
vuelos regulares. Efectivamente, no se ha podido observar la
presencia de pistas areas clandestinas ni de un parque aero-
motor con condiciones de llevar las drogas en operaciones
especiales.
Desde la perspectiva de la produccin, las condiciones
geogrficas del pas, en especial las reducidas distancias entre
los centros agrcolas de las zonas urbanas y una integracin
econmica nacional consistente, han impedido el desarrollo de
los cultivos de cocales de manera que pasen inadvertidos o
tolerados por las autoridades.
Esta tendencia nacional fue alterada entre 1985 y 1987
cuando en la provincia de Sucumbos, limtrofe con el depar-
tamento de Narioy Caquet colombianos, se iniciaron espor-
dicas siembras de coca. Sin embargo, la condicin estratgica
de la regin -lugar de extraccin de petrleo y atravesada por el
oleoducto- hace que las Fuerzas Armadas patrullen rigurosa-
mente la zona, habiendose detectado los sembros y procedido
a su erradicacin, que culmin en 1988.
Es otra etapa de la produccin la que se ha asentado en
el pas: la refinacin. Se han descubierto algunas plantas proce-
sadoras de pasta bsica de cocana para obtener clorhidrato.
El Lavado de Dlares: La Perspectiva Iundica 127
Sin embargo, su volumen de produccin es reducido, si se las
compara con otras aprehendidas en pases vecinos. A pesar de
lo dicho, la insercin del Ecuador en el circuito mundial de la
droga es innegable, aunque modesta. De all que, las cir-
cunstancias conexas, tales como el lavado de narcodlares,
tengan tambin una escala bastante ms reducida de las de
otros pases.
2. Los sistemas de lavados
Habiendo situado el problema como una transferencia' de
recursos financieros desde los Estados Unidos de Norteamrica
yEuropa hacia el Ecuador, expertos en comercio internacional!
manifiestan que existen tres sistemas bsicos para perfeccionar
las operaciones:
a. - La exportacin de bienes comerciales hacia el Ecuador en
donde se venden en mercados pocos selectivos con el origen de
los productos y con los procedimientos de ingreso. Efectiva-
mente, en las dos principales ciudades existen dos "zonas
francas" en donde se expenden libremente importantescant-
dades de bienes de origen extranjero, liberados ilegalmente de
tasas aduaneras. Para un abogado, importante ejecutivo de un
banco nacional, los narcotraficantes adquieren en los pases de
origen electrodomsticos, vestuario, automviles usados, que
pagan en efectivo y que luego, normalmente por la va del
contrabando, remiten al Ecuador hacia comerciantes estableci-
dos que los adquieren y revenden en el mercado nacional-,
b. - A travs de cartas de crdito o de garanta, irrevocables y a
la vista, que los bancos norteamericanos o europeos conceden
a bancos ecuatorianos para avalar operaciones comerciales
128 Paul Bonilla
legtimas. Estas operaciones comerciales bancarias no necesi-
tan que se explicite el fundamento de la obligacin. El banco
local hace efectiva la garanta y la transferencia se produce
inmediatamente. Para que esta modalidad funcione es nece-
sario que en el pas de origen del dinero, el narcotrfico haya
establecido una fachada comercial solida que le permita operar
con la banca.
c.- A travs del ingreso de dinero en efectivo que se ofrece
libremente en el mercado de cambios nacional. Esta ltima
modalidad ha producido distorsiones en las plazas de frontera,
en las cuales se puede observar una oferta de billetes con un
precio inferior hasta en un 10% del que rige en el mercado
oficial. El numerario tambin se ofrece en una zona minera de
produccin aurfera y que constituye el mayor yacimiento de
oro en el Ecuador, lugar que inici la produccin con sistemas
artesanales hace 10aos. Paraproteger a los mineros en el peso
y en el precio del mineral, el Banco Central del Ecuador abri
una oficina de compra que, por versiones de los responsables,
ha reducido sus operaciones de una forma sistemtica, por la
competencia cada vez ms agresiva de agentes libres de adqui-
siciones que ejecutan las transacciones en dlares y a mejores
precios de los del mercado. Una vez que el dinero ha sido
radicado en el Ecuador, su insercin en la economa nacional
parece que se efecta preferentemente en bienes inmobiliarios
urbanos y rurales.
Efectivamente, en las dos zonas agropecuarias de mayor
modernidad tecnolgica yde rentabilidad productiva, el precio
del suelo parece haberse disparado mucho ms all de la
tendencia nacional. En Santo Domingo de los Colorados, zona
de cultivos de oleaginosas y frutales, reside un importante e
El Lavado de Dlares: La PerspectivaIuridica 129
indeterminado nmero de campesinos colombianos, irregu-
lares en su calidad migratoria. El valle de Cayambe, la ms
importante zona de produccin lechera y de derivados lcteos,
parece vivir una situacin semejante.
En lo que tiene que ver con la propiedad inmobiliaria
urbana, sta ha mantenido niveles de crecimiento incongruen-
tes con la situacin de crisis que describen los indicadores
macroeconmicos nacionales. Tal vez como un elemento
explicativo que ilustra la situacin, aparece la prisin y
deportacin en octubre del presente ao de Evaristo Porras,
uno de los ms mencionados narcotraficantes de Medlln
-aparece en la lista de las 10 personas por cuya captura el
gobierno colombiano ofrece recompensa- quien desempeaba
en Quito las funciones de gerente de una compaa
inmobiliaria que construa y comercializaba departamentos de
lujo.
3. El marco jurdico
3.1 Los aspectos penales
La legislacin ecuatoriana, en lo doctrinario y en los
procedimientos, es tributaria de la legislacin francesa en el
perodo napolenico. Desde esa perspectiva es singularmente
rigurosa para respetar las normas que se organizan por la
clasificacin clsica y que distinguen al Derecho Privado del
Pblico. El primero se refiere a las relaciones de los individuos
entre s, en el orden de la familia o provenientes del parentesco
y las pecuniarias que se refieren a actividades constitutivas de
una profesin o industria, en un proceso de constante especiali-
zacin.
El Derecho Pblico comprende aquellas personas e insti-
tuciones en las que aparece el Estado como regulador de la vida
130 Paul Bonilla
social y, en lo que toca a este estudio, muy particularmente al
mantenimiento del orden social y de la tranquilidad pblica,
estableciendo conductas que se persiguen y reprimen cuando
han sido definidas como delitos que integran el Derecho Penal.
El Derecho Pblico es esencialmente rgido, la distincin
ms clara es ya clsica: en el Derecho Privado predomina un
criterio de libertad, lo que conduce a que, por lo general, pueda
hacerse todo aquello que la ley no prohibe (prima la ca-
pacidad); en tanto que en el Derecho Pblico predomina el
criterio del control de la ley por lo que generalmente puede
hacerse slo lo que la ley autoriza expresamente (prima la
competencia) (Noboa, 1981).
Desde la perspectiva de la Legislacin Penal, esto es, la
que regula los delitos que las personas naturales cometen, la ley
establece penas de tipo pecuniario sobre las cosas que fueron el
objeto de la infraccin. Efectivamente, el Art. 65 del Cdigo
Penal vigente dice:
El comiso especial recae: sobre las cosas que fueron el objeto de la
infraccin; sobre las que han servido, o han sido destinadas para come-
terla, cuando son de propiedad del autor del acto punible, o del cmplice;
y sobre las que han sido producidas por la infraccin misma.
El comiso especial ser impuesto por delito, sin perjuicio de las dems
penas establecidas por la ley; pero al tratarse de una contravencin no se
impondr sino en los casos expresamente determinados por la ley.
En el caso concreto del narcotrfico, es evidente que el
dinero generado por el delito ha sido producido por la
infraccin. Desde el espritu de la ley, cabra entonces aseverar
que los bienes obtenidos gracias a las operaciones de trfico de
comercio de drogas estn sometidos al comiso especial; sin
embargo, las disposiciones generales que hemos mencionado
El Lavado de Dlares: La Perspectiva Iuridica 131
tambin sealan que la contravencin y la sancin slo podrn
aplicarse en los casos expresamente sealados por la ley.
Segn la legislacin ecuatoriana, todos los aspectos que
se refieren a las sustancias psicoactivas, se encuentran contem-
plados en un cuerpo de normas especial: la Ley de Control y
Fiscalizacin del Trfico de Estupefacientes y Sustancias Psi-
cotrpicas, en la que se recoge importantes decisiones legis-
lativas que, en 1987,se codifican por el rgano correspondiente.
En el cuerpo de leyes mencionado, tampoco se menciona
al lavado de narcodlares como delito especfico, aunque
tambin se establece la posibilidad de establecer comiso espe-
cial sobre:
a) De los terrenos donde se hayan sembrado las plantas men-
cionadas en el Art. 14 de la presente ley, cuando sus dueos las
hayan cultivado, autorizado o permitido dicha siembra.
b) De los muebles, equipos, tiles, sustancias, enseres, dineros
y dems objetos de los laboratorios clandestinos o de otros
lugares en donde se procesen o envasen ilegalmente estupefa-
cientes o drogas psicotrpicas que hayan servido para dicho fin.
e) De los medios de transporte que hayan sido utilizados para
movilizar estupefacientes o drogas psicotrpicas, con el objeto
de realizar cualquier acto de trfico ilcito sin consideracin a
los derechos de dominio sobre tales medios. (Art. 35, Ley de
Control yFiscalizacindel Trfico de Estupefacientes ySustan-
cias Psicotrpicas).
Como se puede observar, la leyespecial permite el comiso
de los bienes y valores involucrados en el cultivo, el
procesamiento y transporte de drogas, pero no se contempla ni
en el artculo mencionado ni en ningn otro el reciclaje de
132 Pou/ BOII;//o
dinero que se obtiene del trfico. Sin embargo el trfico s se
considera delito y se lo entiende como "toda transaccin
comercial, tenencia o entrega, a cualquier ttulo, de los medi-
camentos estupefacientes o drogas hechas en contravencin a
los preceptos contenidos en esta ley"(Art. 33, literal C. Cdigo
Penal).
Es evidente que la actualidad del lavado de narcodlares
y la importancia de esta actividad no fue considerada por el
legislador. En la ley especial se omite este delito y, por las
caractersticas propias de la Ley Penal se debe aplicar uno de
los principios bsicos de la legislacin: esto es, que no hay delito
ni tampoco pena si no existe ley.
3.2 Los aspectos bancarios y de compaifas
Habindose descartado la posibilidad de que unapersona
natural pudiera cometer una infraccin reinsertando dinero
proveniente del narcotrfico en actividades legtimas, cabe
explorar la posibilidad de que una institucin bancaria o una
sociedad de capital pudiera cometer una infraccin similar.
Luego de revisar la Ley General de Bancos, encontramos
el Ttulo Sexto que habla de las sanciones a las infracciones que
pudieran cometer los bancos. Estas se encuentran descritas
desde el Artculo 79 hasta el 84y en ninguna de ellas se castiga
operaciones que tuvieran que ver con el narcotrfico.
Solamente en enero de 1989se introdujouna reforma a la
Ley General de Bancos por la cual se prohibe que pudieran
adquirir acciones quienes hubiesen sido llamados ajuiciopor el
delito de narcotrfico. La infraccin de lo dispuesto acarreara
responsabilidades administrativas para los ejecutivos bancarios
que cometieran el ilcito. Si ste fuera detectado en el orga-
nismo de control -la Superintendencia de Bancos- la sus-
El Lavado de Dlares: La Perspectiva Jurdica 133
cripcin de las acciones sera anulada.
La Ley General de Bancos en sus Arts. 87 y 89 establece
la reserva o secreto de las operaciones bancarias; sin embargo,
esta disposicin no es absoluta: efectivamente, el Juez de lo
Penal puede solicitar informacin a las instituciones
financieras y stas estn obligadas a entregarla. Desde esta
perspectiva, el secreto bancario no protege a ningn delin-
cuente y tampoco a los narcotraficantes.
Otra posibilidad cierta del lavado de dlares es la
inversin extranjera, aceptada y calificada por las autoridades
competentes en la banca o en compaas de capital. Al respecto
existe una Legislacin Andina que ha establecido un rgimen
comn de tratamiento a los capitales y a las inversiones ex-
tranjeras, que ha sido aceptada por Venezuela, Colombia,
Per, Bolivia y Ecuador que constituyen el denominado Grupo
Andino. En el Ecuador, el rgimen comn se ha implementado
incorporando variaciones propias de la nacin, que disponen
que luego de cumplir determinados requisitos, el Ministerio de
Industrias, Comercio, Integracin y Pesca analiza las solici-
tudes y las aprueba o niega. Tambin en este caso la legislacin
pertenece al Derecho Pblico y por ello no puede admitir una
interpretacin extensiva y, en lo que se refiere al narcotrfico,
no se califica el origen del dinero sino la idoneidad de la
persona',
Desde una perspectiva formal, la ley no sanciona ni
considera infraccin el lavado de dlares en el que pudieran
estar comprometidas las compaas ni los bancos.
4. La situacin actual en el Ecuador
La alarma social generalizada que vive la Subregin
frente a las actividades crecientes del narcotrfico, estn pro-
134 Paul Bonilla
duciendo cambios en nuestra vida jurdica, que han sido imple-
mentados utilizando la capacidad reglamentaria que poseen las
entidades pblicas para regular la ley, que no significa modifi-
car su letra, ni su espritu.
Es as como la Superintendencia de Bancos, luego de una
rigurosa investigacin sobre las operaciones de un banco y de
una compaa financiera, y luego de haber encontrado eviden-
cias incontrovertibles de lavado, dispuso en 1988la liquidacin
de ambas entidades. Sin embargo, la liquidacin se justific por
infracciones a otras disposiciones legales. La verdadera razn
no poda fundamentar un acto jurdico, pues la violacin a la
legalidad hubiera sido evidente y la nulidad inmediata. El por-
tavoz poltico del gobierno, Sr. Andrs Vallejo" fue quien hizo
pblica la verdadera razn de las disoluciones, meses despus
de que hubieran ocurrido.
En la Superintendencia de Bancos se ha constitudo una
unidad especial de investigaciones que analiza a sospechosos
de lavar dlares en el interior del sistema financiero
ecuatoriano. Tambin en la Superintendenciade Compaas se
hancreado unidades de anlisis del movimiento societario enel
pas y sus posibles relaciones con el narcotrfico.
De la misma manera el Ministerio de Industrias, Comer-
cio, Integracin y Pesca, que es quien autoriza las inversiones
extranjeras en el Ecuador, desarrolla una revisin ms cui-
dadosa de las solicitudes para evitar el lavado. En este aspecto
existe un considerable optimismo por parte del titular de la
cartera quien en declaraciones de prensa recientes (1989),
afirm categricamente que en el rea de su competencia no
exista ningn lavado de dlares",
En lo que tiene que ver con la transferencia de propiedades
inmuebles rurales, el InstitutoEcuatorianode Reforma Agraria
y Colonizacin, debe autorizar cualquier transferencia de
El Lavado de Dlares: La Perspectiva Juridica 135
dominio. Este mandato legal se ha precisado an ms desde
septiembre de 1989, cuando las limitaciones naturales que se
imponen a los ciudadanos extranjeros para adquirir predios
rsticos, se dificultan an ms para la adquisicin en zonas de
playa y de fronteras. El IERAC, quien puede conceder la
autorizacin, ahora solicita una demostracin de la proceden-
cia lcita del dinero o los valores con los que se pagar la
transaccin. El Registrador de la Propiedad est impedido de
inscribir la escritura correspondiente si no cuenta con la autori-
zacin. En este mbito, la situacin agraria adquiere mayor
complejidad, puesto que tambin se involucra a la Ley de
Seguridad Nacional en el tema. Parece obvio que se quiere
proteger a las fronteras nacionales de la posibilidad de conver-
tirse o seguir siendo vas de comunicacin de las redes de
narcotraficantes, as como tambin evitar la insercin de narco-
capitales en las actividades de explotacin bio-acutica, espe-
cialmente camaroneras, de gran auge actual en el pas.
Sin embargo de que las manifestaciones descritas revelan
el inters que las diferentes instituciones del Estado adoptan
frente al tema del narcotrfico en sus aspectos econmicos, es
tambin evidente la ausencia de una coordinacin central y
fundamentalmente, de una legislacin que ofrezca un sustento
slido a las acciones del Estado.
Como se ha podido observar, muchas de estas inter-
venciones se fundamentan en infracciones diferentes a las del
lavado de dlares, tienen limitaciones yalcances definidos ypor
ello son vulnerables desde una perspectiva jurdica. Sin em-
bargo, la tendencia nacional en torno a la legislacin exige un
cambio cuyas caractersticas generales se presentan a continua-
cin.
136 Paul Bonilla
5. Las perspectivas de evolucin de la legislacin ecuatoriana
La normatividad vigente y que regula la produccin,
tenencia, ingesta y comercializacin de substancias psicoacti-
vas es la ms antigua de la subregin andina; efectivamente, el
texto principal de la leyfue dictado en 1970yha sido reformado
en 1971, 1974, 1977, 1978Y1979. Estas reformas fueron codifi-
cadas con un texto legal que apareci en 1987.El lapso transcu-
rrido desde las ltimas reformas hasta el momento actual, nos
permite calificar a la actual normatividad como obsoleta por
una parte, e incompleta por otra.
Hay dos vacos muy evidentes en la legislacin y que se
relacionan con la penalizacin de dos prcticas de mucha
importancia en el sistema de la droga:
- La comercializacin de precursores qumicos. Efectivamente
la legislacin nacional no ha considerado la importancia que los
precursores qumicos tienen en la produccin del sulfato y
clorhidrato de cocana. En la actualidad, ninguna disposicin
legal limita o regula la importacin y comercializacin de los
qumicos esenciales para la produccin de cocana. De hecho,
estudios que se han realizado sobre el sector establecen que el
pas importa y comercializa cada ao una cantidad de precur-
sores suficiente para abastecer las necesidades legtimas de la
industria qumica hasta el ao dos mil",
- El lavado de narcodlares, que como se ha visto a lo largo de
esta exposicin no es considerado delito para las personas, ni
irregularidad administrativa para los bancos y sociedades de
capital.
En el pas actualmente se viveun intenso debate nacional
que coincide en la necesidad de producir una reforma amplia y
suficiente a la legislacin para actualizarla y enfrentar los
problemas contemporneos que el narcotrfico ha introducido
El Lavado de Dlares: La Perspectiva Jurdica 137
en nuestra sociedad.
La necesidad de la reforma no viene de ahora. De hecho,
el tema del narcotrfico fue sometido a debate nacional por el
antiguo presidente Len Febres Cordero, quien al da siguiente
de su posesin propuso la "Declaracin de Quito" a los pre-
sidentes de Venezuela, Colombia y Bolivia y a los representan-
tes de Per, Panam y Nicaragua, quienes se suscribieron. La
accin poltica del ex-presidente le impidi generar un con-
senso general para abordar el problema. Su idea central -que
an se mantiene- consista en vincular al narcotrfico y a la
guerrilla como elementos indisolubles de la "Antipatria", a
quienes no deba darse tregua en una lucha frontal que no se
distingua por la pulcritud de sus mtodos. Estableciendo este
objetivo superior, el rgimen derechista anterior pretenda
descalificar a todos sus adversarios -socialdemcratas, defen-
sores de los derechos humanos, ecologistas- como cmplices o
tontos tiles de la narcoguerrilla.
Habiendo fracasado en su intento poltico para alcanzar
la hegemona, realiz sin embargo algunos gestos destinados a
sensibilizar a la opinin pblica y, entre ellos, el de remitir un
Proyecto de Ley al Congreso dominado por la oposicin que ni
siquiera le dio trmite. Ms all de la enconada pugna entre el
presidente yel cuerpo legislativo, evidentemente el proyecto de
Febres Cordero, por su radicalidad, transformaba la tradicin
jurdica penal en algunos aspectos:
- Se modificaba el rgimen de penas en el pas, que desde 1945
establece una sancin mxima de 16 aos de reclusin para
cualquier delito, introduciendo la acumulacin de penas
ilimitadas y la prisin perpetua.
- Se eliminaba la garanta ciudadana del habeas corpus para los
sospechosos de narcotrfico.
- Se limitaban las garantas procesales para los indiciados por
138 Pau/ Bonilla
narcotrfico.
- Sesancionabaconcomisoespecialeldinerodelosencausados
encuentascorrientes,deahorro,ttulosyvalores sisedemos-
trabaqueeranresultadosdenegociosilcitosrelacionadoscon
elnarcotrfico.
Curiosamentenoseproponalapenalizacindelcomer-
ciode precursoresqumicos.
Comoyaseindic,elproyectofueenviadoalarchivosin
que recibieraningntrmitelegislativo.Conelcambioconsti-
tucionaldelaadministracin,lasituacinseobservadiferente:
el partidomayoritario, de orientacinsocial demcratagan
las elecciones presidenciales y legislativas, alcanzando una
cmoda mayora en el Congreso. La posicin del actual go-
biernohaquedadoevidenciadaconlaactuacinde ladelega-
cinecuatorianaen Viena,cuandoenenerodel presenteao
suscribi al textode laConvencinde laONUsobredrogas.
Comosehadescritoalolargodeltrabajo,tambinesclaroque
todavadeformainorgnicadiversosfuncionariosdelgobierno
enfrentaneltemadelavadodedlares.
En el momento actual -octubre de 1989- diversas Insti-
tuciones y personas han presentado proyectos de reforma
legislativaode nuevaleyparalaconsideracindel Congreso.
El Presidentede laRepblicahadispuestoqueunacomisin
especial, encabezada por el ProcuradorGeneral del Estado,
produzcaun proyecto nico parala consideracindel Poder
Legislativo.
Los proyectos de ley que se han hecho pblicos, al
referirse al lavado de dinero generado por el narcotrfico,
coinciden enlossiguienteselementos:
- Losbienes adquiridoscondineroovalores generadospor el
narcotrfico,sern objetodecomisoespecial.
- Losreos dedelitosdenarcotrfico,debernprobarelorigen
El Lavado de Dlares. La PerspectivaJurdica 139
lcito de su patrimonio. Desde la perspectiva histrica de la
legislacin ecuatoriana, este criterio revoluciona la prctica
procesal; anteriormente, la carga de la prueba corresponda al
Ministerio Pblico: en adelante le toca al reo.
- La participacin de cualquier persona a sabiendas en opera-
ciones de convencin o transferencia de bienes originados en el
narcotrfico, se tipifica como delito y se sanciona con reclusin
y multa. Por primera vez en nuestra legislacin, esta conducta
se convierte en una figura penal definida.
Hay dos razones que explican la tendencia actual de
reforma legal:
- Para los funcionarios responsables de la elaboracin del
proyecto de ley, el narcotrfico puede desagregarse en sus
diferentes elementos: cultivo agrcola, refinacin, comerciali-
zacin y lavado de dinero y todos ellos se articulan en una
conducta ilegal; por ello se quiere tipificar todos los actos y
operaciones que rodean y hacen posible al narcotrfico, esta-
bleciendo una gradacin de penas concordante con la gravedad
del delito. Esta posicin ha sido alcanzada luego de un impor-
tante debate en el que han participado autoridades polticas,
judiciales y acadmicas.
- El pas quiere ser consecuente con los compromisos inter-
nacionales libremente suscritos, entre ellos y muy particu-
larmente, con la Convencin de Viena de enero del presente
ao. Este instrumento internacional del cual Ecuador es signa-
tario, aunque todava no lo ha ratificado, es particularmente
explcito al referirse al lavado de narcodlares. En el Art. 3,
literal B, incisos i) y ii) se describen los procesos de conversin
o transferencia de bienes y la ocultacin o el encubrimiento de
bienes generados por el narcotrfico. En el mismo artculo,
literal C. se manifiesta tambin que la adquisicin, posesin o
utilizacin de bienes, conociendo que proceden de algunos de
140 Paul Bonilla
losdelitostipificadosenlaConvencin, estambinunafigura
delictivaque debeser sancionada.
Elprocesodereformaqueactualmenteviveelpasbusca
entonces,desdelaperspectivainterna,generarunanuevaley
quesuperelaobsolecenciayvacosevidentesdelaactualyque
al mismo tiempo armonice la legislacin nacional con los
compromisos internacionales del pas. Unfactor de singular
incertidumbreeseljuiciodeloslegisladores.Efectivamente,la
tendenciahistricadelParlamentoEcuatorianohaprocurado
reducir las sanciones en los proyectosde reformapenal.Eneste
mismoao, cuandoelEjecutivoenviunproyectourgentede
reformas econmicas, en el que se inclua la propuesta de
impediracualquiersospechosodenarcotrficoquesuscribiera
. acciones en bancos o compaas financieras, el Congreso
Nacional, limit esta disposicin solamente a aquellos que
estuvieranenjuiciadospenalmenteanteuntribunal.Cuandose
analizalagrave situacineconmicadel pasyseobservaque
el nico dinero fresco que ingresa es el generado por estas
actividades delictivas, cabe preguntarse cul es la reaccin
probable de los legisladores ecuatorianos en los cuales la
disciplinapartidistaesfrgilfrenteaunproyectolegislativode
reformaradical.
Notas
1. Entrevistarealizadaaunfuncionariode nivelejecutivodel Ministeriode
Industrias, Comercio, Integracin y Pesca que solicit reserva de su
identidad.
2. EntrevistarealizadaalGerentedeOperacionesdelBancoContinentalen
abril de1989.
3. EntrevistarealizadaalDirectordeInversinExtranjeradela Superinten-
denciade Bancos.
Notas 141
4. Declaracinala PrensadelSr.MinistrodeGobiernoen agostode 1989.
5. DeclaracionesalaPrensadelSr.MinistrodeIndustrias,Comercio,Inte-
graciny Pescaen octubrede 1989.
6. DeclaracionesalaPrensadelSr.DiputadoAlbertoDahikenseptiembre
de 1989.
Bibliograffa
Bonilla,Pauly PabloAndrade
1989 El consumo de drogas en Ecuador: una aproximacin cuantitativa
(Quito:FNJ).
NoboaMonreal,Eduardo
1981 El derecho como obstculo al cambio social (Mxico: SigloXXI,
5aed.).
LAINSERCIONECUATORIANAEN LA
DINAMICAANDINADELNARCOTRAFICO
Alexei Pez
Introduccin
Losproblemas del cultivode coca, su refinacin, el trfico,
la narcoqumica y el lavado de dinero, a ms del consumo de
drogas, aparecen recientemente como problemas vnculados a
la formulacin de polticas estatales de largo alcance en el
Ecuador. En efecto, es a fines de esta dcada que el pas se ha
ligadoa los circuitosinternacionales del narcotrfico, en algunas
de sus diversas fases, yes por ello que se han postulado polticas
para combatirlo.
Por esta razn el punto central en tomo al cual se debe
empezar a realizar anlisis y gestar polticas estatales deberla
radicar en las dos funciones ms conocidas que cumple nuestro
pas en el circuito internacional: la de punto de trnsito y la de
proveedor de precursores qumicos, a las que se aade -ms re-
cientemente- la de estacin de lavado de dlares.
Tras el asesinato del precandidato presidencial
colombiano Luis Carlos Galn, el tema cobr una creciente
relevanciaen el pas, yaque se considerprobable que ia guerra
142
El Ecuador y la Dinmica Andina del Narcotrfico 143
desatada por el gobierno de Colombia impulsara a los
narcotraficantes a buscar proteccin en Ecuador. Signos alar-
mantes en el sentido de amplias inversiones colombianas, en
algunos casos posiblemente relacionadas con "dineros
calientes", no slo pusieron en estado de alarma a las autori-
dades policiales, sino que tambin focalizaron la atencinsobre
el diseo de un nuevo marco institucional, especialmente en lo
que se refiere a los controles eficientes, a las inversiones y a las
institucionesfinancieras nacionales, donde aparentemente existe
una cierta penetracin de la narcoeconoma.
Otras reas fueron tambin afectadas, especialmente la
normativa, ya que se plante una serie de reformas a las leyes,
reformas que contemplaban originalmente el aumento de pe-
nas, extradicin de presuntos narcotraficantes y limitacin del
recurso del hbeas corpus. Tambin hubieron propuestas de le-
galizacin del consumo, (que no se mantuvieron por mucho
tiempo), y pedidos de apoyo financiero norteamericano para
ayudar al pas en la lucha contra las organizaciones de nar-
cotraficantes.
En la divisindel trabajo para la produccinyexplotacin
de la cocana, al Ecuador le corresponde un rol subordinado,
comparativamente a la importancia central que tienen pases
como Colombia, Per y Bolivia. Sin embargo, las nuevas condi-
ciones de la "guerra" desatada en Colombia hacen suponer una
creciente penetracin del problema en Ecuador, lo que genera
tensiones polticas, sociales yeconmicas, adems de los referi-
dos a poltica internacional. Entre otros, se pueden sealar la
posible inclusin del Ecuador en el contexto de una guerra de
baja intensidad en escenarios colombianos y peruanos, los
probables quiebres de la economa, el incremento de la violen-
cia relacionada con la lucha contra las drogas y la instrumen-
tacin de un modelo rgido y autoritario en el plano normativo,
144 Alexei Pez
en nombre de la guerra contra las drogas.
El anlisis de estos y otros tpicos se realizar en el
presente documento, partiendo inicialmente de una caracteri-
zacin de la insercin del pas en el circuito internacional de
trfico de cocana, yen el complejo produccin-refinacin de la
nnsma.
El Ecuador y la evolucin del problema drogas
Entre los pases andinos, Ecuador es aparentemente el
nico que no se halla includo en la primera fase de la produc-
cin de cocana, vale decir, el cultivo extensivo de hojas de coca.
Destaca entre los pases de alta poblacin indgena de la zona
(Per, Bolivia y Ecuador) el hecho de que el consumo ritual y
cultural de la hoja de coca haya sido desarticulado en etapas
tempranas de la colonia (Coronel, 1987), por lo que no exista
una base social de cultivadores que pudiese aportar con su
cultura, conocimientos y costumbres para expandir la produc-
cin destinada al mercado mundial, que durante los ochenta
sufri un crecimiento significativo, en ocasiones hasta explosivo.
Sin embargo, geogrficamente Ecuador se encuentra
situado entre el mayor productor de hoja de coca, Per, y el
mayor refinador yexportador de cocana, Colombia, por lo que
su situacin en medio de ambos pases le hace punto privile-
giado para cumplir funciones de trnsito y apoyo logstico,
como por ejemplo, la de proveer de precursores qumicos para
la industria.
Sin embargo, a raz de los embates sufridos por los narcos
desde 1984, en Colombia fundamentalmente, se pudo percibir
un aumento sustancial del cultivo de coca en las zonas
orientales del Ecuador, especialmente aquellas cercanas al Pu-
tumayo colombiano, enla provincia del Napo, yactualmente, la
nueva provincia de Sucumbos, en la misma zona nororiental
limtrofe. Por otra parte, slo en 1986 la polica ecuatoriana
destruy 14 laboratorios de pasta de coca situados en reas de
cultivo la mayor parte de ellos (Willoughby, 1988:26-27) e
incluso en 1987 se descubri en la amazona ecuatoriana el
primer laboratorio para la fabricacin de precursores qumicos
de Sudamrica en la poca (Pez, 1989). Durante 1989, las
capturas de cocana "ms que se doblaron", estimndose que
alrededor de 30 a 50 toneladas mtricas de cocana transitaban
por el pas hacia Estados Unidos el mismo ao (U.S. Depart-
ment of State, USDS, 1990:134).
El cultivo de coca en el Ecuador, comparativamente con
los que tienen lugar en Per, Bolivia y Colombia era relativa-
mente nfimo, pero con una clara tendencia al crecimiento,
entre 1984 y 1986, como consta en el siguiente cuadro:
PRODUCCION DE COCA 1984-1987
Cultivo neto por hectreas
1984 1985 1986 1987
Bolivia 37.500 34.000 37.000 40.300
Colombia 17.000 15.500 25.000 25.000
Ecuador 895 1.025 1.350 510
Per 100.000 95.200 107.500 109.500
Fuente: Willoughby (1988:6).
La tendencia incremental al cultivo de coca entre los aos
1984 y 1986 se ve contrastada por la implementacin de una
poltica estatal agresiva para la extirpacin de los cultivos,
cuyos efectos fueron ampliamente publicitados por el gobierno
146 Alexei Pez
de aquel entonces, y considerado por el Departamento de
Estado norteamericano como un ejemplo a ser seguido por
otros pases andinos.
Como se puede ver en el cuadro, la cantidad de cultivos
era muy pequea, y en 1987se declar que en el pas se haba
eliminado el cultivo de coca. Sin embargo existen evidencias de
que en la zona oriental, Esmeraldas e incluso en la serrana, en
la misma provinciade Pichincha(USDS, 1990:134), han renacido
estos cultivos e incluso se ha difundido la idea de que el pas est
en un estado creciente de integracin a esta fase del proceso, en
publicaciones como Newsweek (September '4, 1989:9-10). Sin
embargo, a pesar de este improbable incremento de la bajsima
cantidad de tierras cultivadas con coca, el estado de sobresatu-
racin del mercado hace pensar que el supuesto efecto de
ampliacin de cultivos debe tener un ritmo reducido. Es
perceptible adems el optimismo en las fuentes norteamerica-
nas en el sentido de una reduccin de 240 hectreas cultivadas
en 1989a 180en 1990;de las cosechadas, la expectativa anticipa
una reduccin de 60 en 1989a apenas 10en 1990. (USDS, 1990:
el), en una proporcin calculada de 1.5 TM por hectrea
(USDS, 1990:139).
Durante el ao de 1989, grandes envos de droga por
diversas vas fueron descubiertos en Ecuador, tales como un
cargamento de cocana y marihuana detectado en el puerto
ingls de Southampton, avaluado en 120 millones de dlares,
que alarm a la opinin pblicaynos vincul a la produccin de
drogas] y no slo a la fase de trnsito de la mercadera.
Las redes de produccin en el pas no se encuentran
relacionadas como en Colombia o Per a la intermediacin de
los grupos guerrilleros (FARCy SL), ya que en el pas no existe
un grupoarmadode estandole, con bases sociales ypolticas en
el campesinado. Informaciones provenientes de fuentes oficia-
les que pidieron mantenerse en reserva, sealan que esta lgica
no se relaciona con guerrillas de origen endgeno, sino, e indi-
rectamente, con la influencia de aquellas que operan en el
Putumayo colombiano, las que se encuentran enlazadas por
relaciones de "convivencia", ms no de "alianza", en un equili-
brio altamente inestable con las mafias de narcotraficantes
(Reid, 1989:133-167), de tal manera que el productor ecuato-
riano -especialrnente en la zona de Sucumbos- se articula al
mercado colombiano de una manera ms o menos directa, sin
la mediacin de organizaciones armadas nacionales y con una
mediacin muy relativa de los grupos guerrilleros colombianos
articulados a estos complejos sistemas de interaccin con el
narcotrfico.
No solamente en el Oriente del pas se han detectado
plantos de coca, sino tambin en la misma zona noroccidental
de la provincia de Pichincha, donde est situada la capital,
Quito. En la zona de Pacto recientemente fueron descubiertos
de igual manera algunos plantos de coca. Tambin en la zona
de Sto. Domingo de los Colorados -donde existe una alta
inversin colombiana- se han detectado cultivos de psicotrpi-
cos, aunque ms relacionados en este caso con la produccin de
marihuana para el mercado interno.
Por consiguiente, el problema de los cultivos de coca en el
pas es menor: no se ha desarrollado una base social que pre-
sione al Estado y permita la subsistencia de. la produccin. El
cultivo es marginal, y responde ms a la articulacin a mercados
externos y en zonas fronterizas; es decir, se encuentra per-
meado por la lgica y los procesos colombianos, ms que a un
proceso interno.
Con esto tiene que ver tambin el carcter de la coloni-
zacin en el Oriente ecuatoriano, distinta a la que se presenta
en el Alto Huallaga o en el Chapare, al igual que diferente a la
148 Alexei Pez
que se muestra en los Uanos Orientales (Cfr. Villanueva, 1989;
McClintock. 1988; Molano, 1987). Es una colonizacin re-
ciente. en una zona de produccin petrolera y alto control
militar. Sin embargo. la carencia de recursos estatales y la
imposibilidad de garantizar mercados para productos agrcolas
alternativos. potencia la produccin de coca y ampla la base
posible de penetracin de las mafias.
En lo que se refiere a la funcin del pas como proveedor
de precursores qumicos. recientemente se realiz una denun-
cia en el sentido de que el sector qumico y plsticos del
Ecuador haba crecido en la primera mitad de 1989 en un
28.8%. lo cual constituye el ms grande incremento registrado
en el PBI. un auge del subsector incompatible con los rangos de
crecimiento de otros sectores (El Telgrafo. 2 de octubre de
1989:A.2). lo cual ha alarmado al Departamento de Estado
norteamericano quien piensa que gran parte del incremento
fue desviado a la produccin de drogas (USOS, 1990:135). Las
importaciones legales del sector qumico. segn comentaristas,
son varias veces mayores de los requerimientos industriales del
pas. Tambin se encuentra el hecho de que las labores de
interdiccin constantemente detienen cargamentos de ter,
acetona, etc., pero como el trfico de precursores no fue
considerado delito en la legislacin existente hasta mediados
de 1990. era imposible condenar o apresar a sus gestores.
Tambin el trfico de precursores se relaciona con la
presenciade laboratorios derefinacin de pasta-basey clorhidrato
de cocana en el pas. especialmente en las zonas fronterizas
-por donde transitan los materiales primarios que provienen
generalmente de Per y Colombia- y cerca de las grandes con-
centraciones urbanas. probablemente destinados a suplir en
parte el consumo interno de sustancias. Al respecto es
interesante sealar que las zonas de mayor consumo de drogas
"duras" se encuentran aparentemente en relacin directa con
las zonas de trnsito, as como la mayor cantidad de laborato-
rios detectados tambin se sitan en las mismas regiones o en
aquellas donde se conoce la existencia de inversin narco
(como el ya mencionado Santo Domingo de los Colorados)2. En
el ao 1986se destruyeron 20 laboratorios, en 1987y 1988tres
en cada ao, en 1989dos, estimndose para 1990la destruccin
de cinco laboratorios (USDS, 1990:c1).
En lo que se refiere al lavado de dinero, clculos
provenientes de fuentes norteamericanas sealan cifras de
entre US$ 200 y 400 millones, aunque desde otras fuentes se
estiman cifras entre 100 y 1.000 millones, e incluso algunas
absolutamente increbles e imposibles, como la denunciada por
un actual diputado (1990) del orden de los US$ 10.000millones.
Otro diputado, Alberto Dahik, ex-presidente de la Junta Mone-
taria y ex-Ministro de Finanzas, seal la cifra de US$ 1.000
millones en el marco de denuncias acerca de la influencia del
narcopoder en el pas en 1989. El efecto multiplicador de estas
cifras, sea el rango ms bajo o el ms alto, entre 400 y 1.000
millones de US$, haran suponer un peso extremadamente alto
sobre la economa de los recursos provenientes del narcolavado
(Cfr. Hardinghaus, 1989).
Cabe hacer una puntualizacin: a pesar de que el pas
participa nfimamente de los procesos productivos, el dinero
que ingresa no puede ser considerado como beneficio neto, ya
que aunque no existen gastos elevados de produccin ni de
refinacin, salvo los ya descritos en lo referido a importacin de
precursores, la mayor parte de estos recursos transitan hacia el
sistema financiero internacional, mediante diversos
procedimientos que lo hacen indetectable. Adems habra que
argir que esta suma incluye a los otros tipos de insercin e
impacto econmico como los resultantes de la narcoqumica,
150 Alexei Pez
en trminos de recursos que ingresan al sistema econmico
nacional.
El peso de estos dlares se hara sentir ms an cuando
comparamos con el total de exportaciones del pas, que
asciende a alrededor de 2.000 millones de dlares, incluyendo
el petrleo. Ahora bien. como se seal anteriormente, es muy
posible que estos capitales slo se encuentren de "paso", transi-
tando hacia el mercado financiero mundial. En todo caso, ma-
nejando la cifra de 400 millones de dlares, citada por distintas
fuentes', esta correspondera porcentualmente alrededor del
18% del total de divisas que ingresaron' al pas en 1988,
incluyendo la exportacin petrolera; sin embargo, debido a las
sealizaciones antes realizadas, el estimativo posible -sujeto a
revisiones posteriores- sera de unos 100 a 120 millones de
dlares anuales que "permanecen" en la economa nacional,
con un impacto bastante menor que el supuesto con la cifra
global de US$ 400 millones.
Los mecanismos de lavado son de diverso gnero, tanto a
nivel de los organismos financieros, como en la minera o
incluso en el mercado al detalle y en trasacciones menores, por
lo que su peso especfico en la economa es difcilmente
aprehensible sin una investigacin a profundidad, que se hace
tambin muy complicada debido a problemas metodolgicos
de acceso a informacin confiable, la cual no se encuentra a
disposicin de los investigadores, debido a cuestiones como el
"secreto bancario" entre otras.
Otro tema, desde nuestro punto de vista secundario, que
hace relacin al problema drogas, alude al consumo interno de
sustancias psicoactivas. De acuerdo con un investigacin re-
ciente (Cfr. Bonilla y Andrade, 1989), este problema es ms
bien reducido, pero como no se dispone de una serie estadstica,
es tambin desconocida la curva de crecimiento/ decrecimiento
del consumo. Esto nos interesa remarcar al momento de hacer
una evaluacin de las polticas estatales yla legislacin vigente,
cosa que procedemos a realizar a continuacin.
El Estado y el narcotrfico
En Ecuador no existen ni las bases sociales amplias de los
cultivadores de coca, ni las organizaciones guerrilleras de
izquierda con un poder lo suficientemente grande como para
retar al Estado. Esto puntea un escenario especial, donde no se
presentan ni los conflictos sociales resultantes de una amplia
base campesina relacionada con la produccinni losfenmenos
de violencia poltica, sea originados en las guerrillas o en la
respuesta estatal, salvo en un grado bastante reducido en
comparacin con nuestros vecinos.
El Estado ecuatoriano ha reaccionado de tres maneras
ante el problema: una primera fase retrica, especialmente en
el gobierno anterior, al intentar vincular a la guerrilla endgena
(el grupo Alfaro Vive, Carajo) y a los narcos, cosa que fue sim-
plemente inexistente, y por lo tanto, indemostrable, pero muy
til al momento de intentar legitimar un altsimo grado de
represin estatal sobre la sociedad (Cfr. Pez, 1989). En una
segunda fase -al ascender el actual gobierno-, sin otorgarle
ninguna importancia vital; y actualmente, en una tercera fase,
focalizando el tema como un asunto de importancia", ms an
cuando el tema se vuelve crecientemente central, tanto en lo
que se refiere a las polticas exteriores, como en aquello que se
remite a la preocupacin que algunos actores polticos
centrales manifiestan sobre algunos aspectos del narcotrfico,
en particular el lavado de dlares.
El punto de inflexin entre la segunda yla tercera fase fue
el asesinato de Galn y los efectos que produjo tanto en
152 Alexei P6n
Colombia como a nivel subregional e internacional, en tanto
que el cambio de la primerafase retricaa la segunda -negacin
del problema- se oper en el contexto del cambio de gobierno
en 1988.
En la primera fase, el tema "drogas" fue incluido enel Plan
de Desarrollo Nacional (1984-1988), que plante una ptica re-
forzada en las reas de ampliacin de los "servicios de control,
proteccin y seguridad policial, la prevencin del uso indebido
de drogas, el control del trfico ilcito de estupefacientes y
psicotrpicos y la rehabilitacin de farmaeodependientes", como
pticaprivilegiadaparaelconjuntodepoliticas sociales, es decir,
un discurso retrico, inorgnico, sectorializante y filantropista,
al decir de un analista de polticas sociales (Ojeda, 1989:13),
que adems no tomaba en cuenta la verdadera articulacin del
pas a la economa poltica de la cocana en los Andes: pas de
trnsito de precursores y de narcolavado.
Esta poltica con nfasis policial y de ataque al consumo
interno de sustancias psicotrpicas se relacion en el plano
ideolgico con la lucha contra el movimiento AVC, de origen
en la clase media, sin ningn lazo social con productores
cocaleros -que es la va de relacin entre guerrilla y narcos- y
con una capacidad militar mnima (Pez, 1989). As se identi-
ficaron estos dos problemas, para posibilitar un proceso de
rigidizacin institucional, que inclua reformas legales que con-
ducan a la ampliacin de la capacidad represiva estatal.
Durante la segunda fase, el gobierno del Presidente Borja
lleg a un acuerdo con AVC, acuerdo por medio del cual este
grupo abandon las armas yentr a participar legalmente en la
vida poltica nacional. Funcionarios del rgimendescartaronla
supuesta vinculacin narcotrfico-guerrilla, previamente utili-
zada como justificativo a violaciones de los derechos humanos
y a actividades represivas intensas. A pesar del incremento
sustancial del trfico -incremento detectado debido a la amplia-
cin de los cargamentos detenidos- el gobierno de Borja
tampoco focaliz su atencin en las ligazones reales del pas
con el proceso internacional del narcotrfico; y si bien su en-
frentamiento a la temtica dej de manifestarse de manera
retrica y justificativa del autoritarismo, a cambio se produjo
un ''vaciamiento'' del tema, y por esa va, de la formulacin de
polticas estatales endgenas al respecto. Es decir, en la
segunda fase, la "lucha contra el narcotrfico" se redujo al plano
de la interdiccin estricta y la accin policaca dej de ser foco
de atencin discursiva de las ms altas instancias estatales y
pudo diferenciarse el tema guerrilla del tema "narcotrfico".
Esto fue indudablemente positivo y saludable en algunos
aspectos, ya que se desarticul un discurso esencialmente
represivo y autoritario -en lo que respecta a los cdigos de
interpretacin del fenmeno- y se trat de reducir los proble-
mas a sus mbitos reales. Sin embargo, en un proceso de
contradiccin pura y simple con la interpretacin previa, sim-
plemente se desconocieron los planos y repercusiones polticas
yeconmicas del narcotrfico, reducindosele a la simple inter-
diccin policial y a un problema puramente legal.
La llamada de atencin provino a raz del asesinato de
Luis Carlos Galn en Colombia. Ecuador fue considerado
como un probable punto de escape de los narcos colombianos,
incluso por la prensa internacional (Cfr. The Miami Herald,
August 21-27, 1989). A consecuencia de esto se comenz a
hablar del trfico de precursores, del narcolavado y del con-
sumo en el pas.
Desde los meses de agosto y septiembre de 1989, el peso
del tema en los rganos periodsticos creci sensiblemente, y el
flujo de informacin disponible se ampli bastante, adems que
la atencin de los tomadores de decisiones se enfoc hacia este
154 Alexei Pez
tema. De esta manera surgi una gran cantidad de opiniones y
sugerencias de cambios legales, provenientes de distintos crcu-
los polticos e institucionales.
La Procuradura General del Estado plante un proyecto
de reformas a la ley, cuyo conocimiento legislativo se produjo
recin a principios de 1990, a pesar de que se encontraba
anunciado tiempo atrs. El proyecto en mencin contemplaba
la ampliacinde las penas de reclusin mayor extraordinaria, la
extradicin de nacionales involucrados en el trfico de drogas,
la "regulacin del hbeas corpus" y la penalizacin de algunas
actividades antes no consideradas como ilegales, tales como el
trfico de precursores y el narcolavado.
Este proyecto sufri severas crticas, ya que la tendencia
que manifestaba conduca hacia enfatizar el tratamiento poli-
cial-represivo contra el consumidor y el pequeo traficante,
ms que apuntar hacia la intervencin o la desarticulacin de
los enlaces mayores de las cadenas. Se argument que lo nico
que se lograra sera inundar las crceles de pequeos trafican-
tes y consumidores, ms que aetuareficientemente contra los
verdaderos poderes del narcotrfico. Por otra parte, la "regu-
lacin" del hbeas corpus se vuelve un arma de doble filo,
susceptible de utilizacin poltica, y se podra transformar en
parte de un proceso de concentracin de la autoridad que
conduzca a rigideces crecientes en el sistema institucional.
De esta manera el tema de los derechos humanos apare-
ci con creciente fuerza, vinculado al despliegue de una
perspectiva represiva, mxime cuando se presentaban indicios
de una utilizacin adjetiva del estado de nimo existente, utili-
zacin que puede potenciar un modelo crecientemente autori-
tario y represivo.
Por otra parte, estas reformas legales implican reformas
globales, incluso a la Constitucin, especialmente en lo que se
refiere a la extradicin de nacionales.
En lo que tiene que ver con el control del aparato finan-
ciero, vale sealar que a principios del ao 1988 se intent
realizar un proceso de reformas legales que afectaban al sector,
y que concentraban una gran capacidad de decisin e inter-
vencin de la Superintendencia de Bancos sobre las entidades
bancarias y financieras, las que se opusieron al proyecto de
reformas, sealando que este incremento de funciones de
control atentara contra la libre empresa y la solidez del sis-
tema. Las reformas actualmente propuestas probablemente
choquen con la oposicin de estos sectores, no tanto en'lo 'que
tiene que ver con el problema del narcolavado en s, cuanto en
lo referido a los intereses gremiales en juego, las garantas a la
libertad de inversin y circulacin de capitales.
De esta manera, las reformas viables en un plazo inme-
diato son aquellas que incrementan las penalizaciones y enfati-
zan en la represin a la "base"de consumidores y a los ltimos
eslabones de la cadena: los pequeos traficantes, ya que las
reformas constitucionales y la implementacin de una legisla-
cin aceptable para las financieras o los importadores de
productos qumicos son procesos mucho ms largos y conflicti-
vos, que diversos actores con acceso privilegiado al poder
pueden bloquear o dilatar.
La confusin en que se debata el problema en Ecuador se
manifiesta por las propuestas que se emiten; el ex-presidente
Febres Cordero apel a la opinin pblica para que se permita
la legalizacin del consumo de drogas en el pas, provocndose
una pequea tormenta poltica que desat una reaccin al
extremo contrario por parte del gobierno, el cual enfatiz los
aspectos no permisivos y represivos de las polticas estatales.
En lo que se refiere al tema poltico, es necesario sealar
que se han detectado vnculos del narcotrfico con los poderes
156 Alexei Pez
seccionales, especialmente en las zonas de frontera, provincias
de El Oro.Loja, Esmeraldas, Carchi, Napo y la nueva provincia
de Sucumbos. El mecanismo opera esencialmente por va de la
lgica clientelar, en la cual la dotacin de recursos privados-de
los que el narcotrfico dispone en cantidades ingentes- es
central. los cuales son localizados para la reproduccin poltica
de hombres vinculados a las organizaciones de narcos.
Casos por el estilo se han detectado a nivel de Concejos
Municipales, Provinciales e incluso representaciones parlamen-
tarias al Congreso Nacional, tal como ya se lo ha relatado en
otros trabajos (Cfr. Pez, 1988 y 1989).
Sin embargo. el flujo de informacin reciente ha permi-
tido establecer otro gnero de "enlaces" que no se remiten
solamente a la creacin de una "base" poltica mediante la
movilizacin de recursos y maquinarias electorales, lo que
generara "presencia" autnoma del narco poder en las deci-
siones polticas. que tambin nos permiten percibir el ingreso
de la influencia del narcopoderpor otrasvas dentro de las lites
polticas.
Concretamente nos referimos al caso reciente (1989) en
que una institucin bancaria guayaquilea fue intervenida y
cerrada a pesar de no tener problemas financieros ni legales.
Se detect que este banco tena una relacin privilegiada con
los comerciantes de las llamadas "bahas". zonas de comerciali-
zacindeproductos de contrabando. Aparentemente, el dinero
proveniente del narcotrfico se inverta en la compra de
artefactos elctricos. y bienes que penetraban de contrabando
en el pas. eran comprados en las bahas, yel banco en cuestin
canalizaba el dinero (producto de este negocio). lavndolo e
integrndolo a la circulacin.
El punto se encuentra en el hechode que la organizacin
de los contrabandistas -de larga data y con amplia experiencia-
se funcionaliza y articula con capitales narcos, los cuales
penetran en la institucin bancaria, por esa va se liga en sus
intereses con la lite econmica, la cual es tambin una lite
poltica con redes clientelares ampliamente difundidas en el
puerto de Guayaquil y su zona de influencia. Este grupo se
encuentra, asimismo, ligado a un grupo elitario de origen li-
bans, asentado en el puerto principal, de amplia influencia en
la poltica seccional, y con proyecciones nacionales de gran
rango. As, se ligan los intereses de una gran cantidad de
pequeos comerciantes, se articulan las redes del contrabando
al lavado de dinero y se cohesionan intereses compartidos en lo
econmico. Cmo se refleja esto enel plano de lo poltico? La
pregunta es sugestiva, pero carecemos de elementos para
responderla con seguridad, ms an si entendemos que la rela-
cin entre lites econmicas y polticas no es unidireccional ni
de dependencia directa, sino multvoca y variada.
En todo caso, la ligazn de los intereses econmicos
presta base para la ampliacin de relaciones al nivel poltico,
ms an cuando tenemos una situacin de hegemona regional
y acceso al poder de ciertos grupos relacionados con una de las
fases del narcolavado, con respecto a las instituciones de poder
seccional e incluso al poder central.
Por otra parte, es necesario sealar la existencia de
condiciones de corrupcin a lo largo y ancho del Estado y sus
instituciones, particularmente el Poder Judicial, mal pagado y
con una larga tradicin en lo que se refiere a comportamientos
corruptos a su interior. Durante los aos de 1989 y 1990 se
denunciaron una multitud de casos de sobreseimientos a
narcotraficantes o excarcelaciones ilegales de los mismos. Por
otra parte, tambin los funcionarios del poder jurisdiccional
han reclamado insistentemente el aumento de salarios, y son
conscientes de la corrupcin del sistema judicial",
158 A/exei Pez
En el caso de las Fuerzas Armadas, stas tambin han
detectado los efectos corruptores en sus filas, al igual que ha
sucedido en la Polica Nacional, varios de cuyos miembros han
sido destituidos por estar involucrados en el trfico (VIStazo,
octubre 1989). En el caso de las Fuerzas Armadas, estos
fenmenos fueron detectables en la provincia de Loja en
algunos casos. Esta provincia dej de ser punto fundamental de
trnsito, y gracias a ello los mandos de las Fuerzas Armadas"
consideraron que las tensiones corruptoras se haban aflojado.
Queda sin embargo la duda de que si bien la presin en la zona
de Loja efectivamente se ha reducido, en cambio se ha am-
pliado en la zona de El Oro y ms an en las provincias
Orientales, as que las Fuerzas Armadas siguen encontacto con
estas influencias corruptoras7.
Conclusiones
La situacin del Ecuador en el contexto del Trfico de
Drogas a nivel andino es esencialmente la de pas de trnsito de
las exportaciones hacia los pases consumidores, de proveedor
de precursores qumicos para la refinacin, y de punto de
lavado de los narcodlares. Su insercin en la produccin
aparece como mnima respecto a los otros pases de la regin
involucrados en el problema; en tanto que la refinacin de
pasta bsica y clorhidrato de cocana aparece tambin como de
menor importancia frente a la de otros pases, ms vinculada al
mercado interno que al externo en nuestro caso.
Por otra parte, en el pas no existen las condiciones de
violencia y la actividad de grupos insurgentes, as como tam-
poco existe una base social amplia para que las mafias del
narcotrfico puedan controlar. regiones de la nacin
independientemente de los aparatos y poderes estatales.
El problema del consumo de drogas es ms bien marginal,
aunque se relaciona con la violencia social (Cfr. Pez, 1989),
especialmente en las grandes ciudades. As pues, la posicin del
Ecuador en la divisin internacional del trabajo en el complejo
productivo coca-cocana hace que nuestro pas tenga dinmicas
subsumidas a los procesos exteriores, aunque crecientemente
integradas a ellos, y por esto, de ndole cambiante y diversa.
En efecto, desde hace varios aos se saba que el Ecuador
era una "estacin de trnsito" de las drogas hacia los mercados
internacionales, en inicio el norteamericano, pero creciente-
mente el europeo''; con el paso de los aos el pas fue diversfi-
cando sus funciones en el marco del negocio. Actualmente se
habla de trfico de precursores qumicos ynarcolavado, adems
de percibirse un probable, aunque cuestionable aumento rela-
tivo de sus funciones en la produccin de cocay la refinacin de
cocana. Al momento, estas actividades son en realidad nfimas
respecto a los montos globales de produccin y refinacin en
otras partes de los Andes.
Las polticas estatales han evolucionado desde un manejo
retrico y adjetivo, casi puramente ideolgico del problema,
hacia una reduccin del mismo al plano meramente policial, y
luego, a raz de los sucesos colombianos, a una preocupacin
creciente, que implica proyectos de reforma institucional y el
desarrollo de una conciencia incipiente del problema, que an
es tratado por las autoridades estatales como un asunto "moral"
y no relacionado con hechos polticos, econmicos ysociales de
largo alcance. En otras palabras, el Estado ensus polticas no ha
definido la particularidad del campo problemtico y sigue
adoptando polticas ad-hoc, de acuerdo a las variantes de la
percepcin internacional, particularmente norteamericana, sobre
el tema.
Ello nos lleva al hecho de que al no haber sido el nar-
160 Alexei Pez
cotrfico un asunto de preocupacin ni un reto fundamental
para la estabilidad y la seguridad del Estado, este responde de
una manera inorgnica y poco reflexiva. El Ecuador, desde
nuestra perspectiva, ha tenido la posicin de "retaguardia
estratgica" para los narcotraficantes; un sitio donde ni la pre-
sin violentista ni una poltica estatal coherente se aplican, un
punto de resguardo y de lavado de dlares, una estacin de
trnsito cuya importancia radica precisamente en esto: aqu no
hay problemas.
Las polticas estatales se han dirigido -y siguen dirigin-
dose- hacia la represin del pequeo traficante y del consumi-
dor, desde una perspectiva policial-represiva, sin tomar en
cuenta los factores econmicos, polticos y sociales involucra-
dos. Si en verdad se "lavan" entre 200y400 millones de dlares
anuales en el sistema econmico ecuatoriano, an con las
salvedades ya sealadas, la estabilidad del pas se asienta
parcialmente en esos recursos; por otra parte, las grandes
inversiones detectadas en algunas zonas del pas, en la gana-
dera, agroindustria, minera y construccin, implican cambios
de composicin de la propiedad y de las lites. El sistema
poltico tampoco deja de ser objeto de preocupacin, ya que sus
lgicas tradicionales parainstitucionales, tales como el clien-
telismo, favorecen la penetracin probable y la generacin de
poder poltico vinculado a las mafias o infludo por ellas.
El problema para el Ecuador consiste, entonces, en ligar
su situacin con la problemtica de los otros pases andinos, en
lo que respecta a las polticas a aplicarse frente a este problema
a nivel regional. Si bien no aparecemos en las fases obvias del
trfico, estamos de hecho articulados a la economa poltica de
la droga, y de la misma manera nos afectan las polticas que se
disean para combatir el narcotrfico.
Los cambios en los flujos econmicos intraregionales, las
distorsiones macroeconmicas y las polticas que se apliquen
para controlar el fenmeno, de hecho revertirn en cambios de
la articulacin del pas al sistema internacional de trfico.
Cuando el presidente Bush anunci su programa contra las
drogas, en Ecuador se levantaron voces pidiendo que se nos
tome en cuenta para recibir "ayuda" o financiamiento para la
lucha contra el narcotrfico, en lo que al pas se refiere.
Tomando en cuenta el carcter militarizante de la estrategia
propuesta, esta "ayuda" puede llevar a situaciones no contro-
lables y expansin de formas de conflicto nuevas en el pas,
aunque algunos componentes -como la posible consecucin de
ciertas ventajas arancelarias- aparezcan como "beneficios"para
el pas.
La visibilidad del Ecuador en el contexto antes sealado
es mnima, y la peticin de financiamiento aparece como
exagerada a los ojos de los "policy-makers" norteamericanos,
aunque la Embajada estadounidense en Ecuador presione al
Gobierno norteamericano para que se consideren las peti-
ciones ecuatorianas.
Por otra parte, la insercin del Ecuador en el sistema
internacional de la droga hace que en el pas se deban priorizar
polticas conducentes a un control intensivo del ingreso de
capitales al sistema financiero y a mayores resguardos en el
plano de las inversiones extranjeras. Nos preguntamos cmo
puede una lucha coherente en este mbito ser compatible con
la estabilidad econmica del pas, cmo podemos detener el
flujo de narcodlares sinfisurar la economa yla estabilidad del
pas y cmo se puede implementar un sistema de control de
inversiones eficiente, cuando uno de los ms graves problemas
econmicos es precisamente la carencia de inversin produc-
tiva.
Otro punto es el control de la entrada de precursores
162 Alexei Pez
qumicos, cosa que aparentemente puede realizarse sin gran
problema, pero que igualmente requiere acuerdos
internacionales de gran alcance con los pases que exportan al
Ecuador estos materiales, caso contrario, solamente se reem-
plazara la importacin legal que actualmente existe por una
importacin ilegal en potencia, lo cual aadira lgicas de
conflicto en el escenario.
Es por ello que las polticas para enfrentar al narcotrfico
deben ser enfocadas desde una perspectiva ms amplia que la
mirada endgena al problema. Aumentando las penas contra
consumidores y pequeos traficantes no se logra nada, mxime
cuando se sabe ya de la baja incidencia del consumo de drogas
en el pas; el problema, entonces, no es un problema de salud y
polica meramente, sino que se articula a los grandes temas de
poltica internacional, los procesos de integracin subregional,
los flujos econmicos intraregionales, y las relaciones con los
Estados Unidos, entre otros aspectos.
Los temas ms especficamente polticos aluden al hecho
de que al privilegiarse desde el Estado una ptica policial-
represiva, y postularse transformaciones institucionales que
reducen o limitan derechos ciudadanos -tales como el hbeas
corpus-, se puede estar impulsando un proceso autoritario y
cuestionando los derechos humanos, restringiendo la democra-
CIa en suma.
Otro tema preocupante es el que alude a la probable
utilizacin de nuestro pas como base para una potencial guerra
o conflicto de baja intensidad en Colombia y Per, en el que las
dinmicas superpuestas del narcotrfico y la contestacin
violenta al Estado pueden permear a nuestro pas; aludimos
entonces al problema de la soberana, y a la posibilidad de la
presencia de una potencia extra-andina en la resolucin de
conflictos internos de los pases andinos (Newsweek, July 16.
1990).
Ensuma, la posicin del Ecuador es bastante delicada por
lo que se puede ver. Si bien no se manifiestan aqu los rasgos
ms dramticos del fenmeno, su presencia es real, ypuede im-
pulsar a cambios no deseados en nuestras relaciones exteriores,
nuestra poltica interna y economa. El tratamiento del tema,
como ya lo ha sealado el Gobierno, atravieza un acuerdo
intraregional, pero un acuerdo que no se limite ni mucho menos
al plano de la interdiccin policial, sino que identifique al tema
como un punto extremadamente complejo que involucra a los
pases andinos en todas sus fases y aspectos, inc1udo el- Ecua-
dor.
Esto implica que una propuesta de accin coherente
atravieza la negociacin conjunta de los pases andinos con los
Estados Unidos fundamentalmente, en la que se deben ligar al
tema narcotrfico y "lucha contra las drogas" temas como la
deuda externa, la proteccin arancelaria, la apertura de merca-
dos viables para nuestros productos agrarios, el flujo de capita-
les frescos a nuestras economas y el manejo interior del
conflicto existente en trminos del respeto a la soberana de los
pases andinos.
Desde esta perspectiva, el Estado debe trasladar el nfasis
discursivo y de accin de la retrica "moral" a la constatacin de
una problemtica poltica, social y econmica concreta e inser-
tarla en la agenda integracionista yen las discusiones sobre las
relaciones andinas con los Estados Unidos. Polticas sectoriales
o acuerdos puramente policiales lo nico que lograrn ser
obscurecer ms an el panorama e imposibilitar la gestin de
polticas eficientes para enfrentar el problema.
Por otra parte, cualquier solucin es a mediano plazo, "la
arista penal es slo uno de sus aspectos", por lo que se debe
insistir en el tratamiento integral del asunto, en el que no existe
164 Alexei Pez
una frmula mgica que lo resuelva, sino la voluntad concer-
tada de los diferentes actores para primero entender la situa-
cin y entonces postular polticas igualmente concertadas, que
aluden a temas de largo alcance en la agenda internacional
(Garca Sayn, 1989:65).
Post-Scriptum
Como se dijo anteriormente, el asesinato de Luis Carlos
Galn en Colombiafue la llamada de atencin a nuestro pas en
lo que se refiere a los posibles efectos crticos que podra tener
en Ecuador el violento deterioro de la institucionalidad en
Colombia, y el incremento de la guerra entre los narcos y el
Gobierno colombiano. La amenaza de que el Ecuador pasase
a ser una suerte de "refugio" para algunos personajes de las
mafias motiv la movilizacin de la polica y los organismos de
seguridad, en miras a detener esta posibilidad.
El Estado ecuatoriano ha manejado la retrica de "Ecua-
dor: isla de paz", que a nuestro juicio es un discurso que oculta
y engaa respecto a las verdaderas articulaciones de nuestro
pas en el contexto del narcotrfico a nivel andino. En estos
momentos, en las zonas de frontera la integracin con las
dinmicas de los otros pases andinos va permeando al pas de
una forma profunda. En el llamado "Tringulo Amaznico", la
zona de frontera entre Ecuador, Colombia y Per, o tringulo
ECUPECO, la presencia de plantadores de hoja de coca es
evidente; la articulacin a los circuitos comerciales manejados
por los narcos del otro lado de la frontera, tambin, y los
fenmenos de corrupcin o inmovilidad de los aparatos de
control estatales se hacen manifiestos. Ms all de aspectos
meramente econmicos, las mismas sociedades se encuentran
en proceso de "integracin perversa" sobre la base de la dinamia
El Ecuadory la Dinmica Andina del Narcotrfico 165
econmica del narcotrfico: una internacionalizacin de
fuerzas sociales que pasa por fuera de la decisin estatal y crea
condiciones nuevas sobre las que ni la Sociedad nacional ni el
Estado tienen control.
La narcoqumica y el lavado de dlares son al momento
actividades florecientes. Existen datos concretos acerca de la
presencia de un banco, relacionado con los grupos financieros'
de ms alto nivel del pas, en el lavado de dlares en Florida, a
pesar de lo cual no se realizan investigaciones ms profundas
sobre estas actividades; de la misma manera, el auge del
subsector qumico no ha sido investigado, y cuando se procedi
a realizar una investigacin, sus resultados no fueron conocidos
pblicamente. Recin a fines de 1990,la Comisin Especial del
Congreso que investig el narcolavado present un informe, en
el que se sealan este y otros temas. El uso adjetivo de la
problemtica se expresa en este Informe, y en la forma escan-
dalosa e histrica de los pronunciamientos de algunos diputa-
dos ydecisores polticos, que postulan los incrementos de penas
desde un anlisis primitivoy nada sotisficadode la problemtica.
As, el Ecuador parece condenado a mantener una misma
tnica de retrica permanente en el tratamiento del problema.
Otros decisores polticos emiten mensajes simplemente in-
crebles: se pretende que el pas est a salvo de la expansin de
un fenmeno de carcter andino, desconocindose las ntimas
relaciones que se van desplegando entre los ms 1 diversos
actores en toda la subregin, la internacionalizacin evidente
del conflicto y la penetracin igualmente cierta de capitales de
origen dudoso.
El primer cambio que debera ejecutarse en las polticas
ecuatorianas sobre narcotrfico debera estar situado en este
plano diagnstico y del discurso: reconocimiento expreso de la
importancia que a futuro -y desde ya- tiene y tendr esta
166 AlexeiPez
problemticaglobal, en un contexto de recomposicin de la
hegemona norteamericana enLatinoamricaydepriorizacin
del temdrogas en lasrelacionesAndes-EstadosUnidos,por
una parte.Porotra, salir deun discurso histricoyrepresivo que
puedeser puntade lanza paraincrementosdel autoritarismo
estatalfrentealasociedadconlaconsecuenteposibilidaddeun
despliegueviolentista,tantodesdelaSociedad como desdeel
Estado.
Estotambinimplicala caracterizacinms afinadade
laspolticasglobalesqueelEstado-enasociacinconlosotros
pasesdelasubregn- estdispuesto aejecutar;estosignifica
el partir de lecturas nacionalesy regionales del tema, cues-
tionandoelnfasisquesehapuestohastahoyeneldiagnstico
ypropuestasprovenientesdefueradelosAndes,generandoun
nuevodiscursoquenocierrelosojosynospermitaenfrentarel
reto que en los noventa, en un contexto contradictorio y
simultneo de crisiseconmica, interdependenciae integra-
cincrecientes,aparececomoelfundamentalparanuestrosEs-
tadosypasesandinos,imbricadoalosyasealadosdelacrisis
yladeudaexterna:elnarcotrfico.
Notas
1. ElComercio,10demarzode1989;ElComercio; 20demarzo1989; HOY,
13demarzo1989.
2. EnlazonadeSto.DomingodelosColoradossecalculaqueun35%de los
inmuebles son de propiedad de colombianos. Han existido tambin
denuncias de compra-ventade haciendas a narcos, haciendas conpistasde
aterrizaje(ElTelgrafo,2de octubre1989).
3. Enseptiembrede1989,elMiamiHerald; citandoafuentesgubernamen-
tales, sealaba estimaciones entre 200y400 millones de dlares anuales
paraelnarcolavadoenEcuador.En el ao 1991, en unavisitaoficial,un
altofuncionariodenarcticosnorteamericanodeclarqueenEcuadorse
"lavaran"entre300y500millonesdedlares.
4. Bastante ilustrativo respectoa esta evaluacin resulta el hecho de que
cuandoaunafuncionariadelaEmbajadanorteamericanaselecomision
a Ecuador para dirigir la NAU (Narcotics Assistance Unit), un poltico
ecuatorianoen Washington le indicque no iba hacer nada en el pas,
puestoque aquelproblemasimplementenoexista,todo esto antes del
asesinatodeGalnenColombia (EntrevistadelautorconIvonneThyer,
funcionariadeNAU enGuito, 1989).
5. Un dirigente delostrabajadoresdelaFuncinJudicial,enentrevistacon
elautor deestaponencia,manifestqueelgradodecorrupcinestanalto
que"quienesmandanaqusonlosnarcos". Lasmedidasdedestitucinde
losjuecesimplicados encasosdecorrupcinsonprcticacontnua, pero
tarda; esoenloscasosenque sepuede demostrarilegalidad.'
6. Entrevista con un teniente coronel del Ejrcito que pidi no ser nom-
brado.
7. En el caso de la provincia de El Oro, el mismo oficial inform al
investigador acercadeque lasFuerzas Armadasconocanalgunoscasos
decorrupcine incluso-yaen1982- tenan conocimiento delasvincula-
ciones de autoridadescivilesconelnarcotrficoyel establecimientode
redesclientelaresdeorigenenlosrecursos deltrfico.
8. Signo de ello es el incremento de capturas de cocana ymarihuana de
origen ecuatoriano realizadas en Europao lascapturas en Ecuadorde
drogas condestino aEuropa.
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(Lima: CEDISA).
Wolloughby, Deborah
1988 Cocana, opioymarihuana, problemamundial,respuestamundial
(s.l.:USIS).
LAPOLmCAEXTERIORESTADOUNIDENSE
Y LAGUERRADELASDROGAS:
ANALISISDEUNFRACASOPOLlTICO
Bruce Bagley
El jefede Estadonorteamericano,RonaldReagan,de-
clarlaGuerraa lasdrogasenfebrerode 1982yempeasu
administracin enlatareadecerrarelpasoalcrecimientodela
epidemiade drogasenlosEstadosUnidos. A fin de cumplir
este urgente objetivo de "seguridad nacional", el gobierno
federalincrement rpidamente los gastosparaelprograma de
controlde narcticosdurantelos siete aossiguientes de sus
dosperodospresidenciales,alcanzando$43billonesdedlares
anualesen1988. Respaldando entusiastamentela iniciativa
delpresidente,elCongresoestadounidenseaprobunalegisla-
cinantidrogasmsdura,ensanchlaparticipacindelejrcito
enlaguerra,respald elmanejopresidencialparaintensificar
los esfuerzosde interdiccin a lo largo de las fronteras esta-
dounidenses,y expandieldiseodeprogramasdesustitucin
de cultivos y de coercinlegal enlos pasesproductoresy de
trnsitoextranjeros. La primeradama,NancyReaganlanzsu .
campaade "dile no", ahogando el sistema educativo norte-
170
Estados Unidos y la Guerra de las Drogas 171
americano con mensajes antidrogas. Todos los sectores de la
sociedad norteamericana se enlistaron ostensiblemente en esta
guerra y el pas comenz a movilizarse para la batalla'.
Dejando aparte las promesas retricas y las proclamas de
guerra, sin embargo, al final de la presidencia de Reagan, los
Estados Unidos estn perdiendo esta lucha virtualmente en
todos los frentes. Drogas ilcitas de todo tipo -especialmente
marihuana, cocana y herona- eran ms disponibles y baratas
en los Estados Unidos en enero de 1989de lo que haban sido
en la poca de la instalacin del presidente Reagan en 1981. El
uso y abuso de drogas en la sociedad estadounidense se haban
incrementado dramticamente en la dcada de los ochenta, y el
mercado estadounidense de estupefacientes sigui siendo el
ms lucrativo del mundo (GAO, 1988:3-18). Los crmenes y la
violencia relacionados con las drogas haban alcanzado propor-
ciones epidmicas en mucha ciudades, exacerbados por la
introduccin y rpida diseminacin de una forma de cocana
ms adictiva, conocida como "crack". El sistema nacional de
salud pblica fue incapaz de cubrir la demanda emergente de
tratamiento y rehabilitacin. Las agencias de control policial y
legal tuvieron exceso de trabajo y falta de fondos; fueron a
menudo rebasadas, crecientemente desmoralizadas y plagadas
con corrupcin. Las cortes y prisiones de la nacin fueron
superadas por el flujo de casos y juicios relacionados con las
drogas. Adems, el enorme podero econmico ypoltico de los
narcotraficantes amenaz -o haba ya comprometido- la inte-
gridad institucional y la estabilidad poltica de algunos gobier-
nos latinoamericanos; consecuentemente, intereses vitales de
la seguridad estadounidense en el hemisferio se pusieron en
riesgo (GAO, 1988:19-40).
ZOu estuvo mal? Por qu la nacin ms poderosa del
mundo no ha sido capaz de por lo menos cambiar el curso de los
172 Bruce Bag/ey
acontecimientos, no digamos de "ganar", su guerra contra las
drogas? Las condiciones para conducir un asalto frontal al
problema de las drogas nunca haban sido ms auspiciosas:
franco liderazgo pblico de un presidente popular y carismtico,
virtual unanimidad en el respaldo del Congreso, extensa apro-
bacin pblica, masivo despliegue de recursos humanos y
econmicos, cooperacin de los medios de comunicacin tanto
pblicos como privados, y considerable influencia diplomtica
en muchos gobiernos de los pases oferta y pases trnsito de
drogas. Por qu entonces la impresionante cruzada de la
administracin Reagan ha producido tales resultados incom-
prensibles?
El presente trabajo busca explicar este sorprendente
fracaso poltico. Brevemente expuesta, la razn clave descansa
no en las inadecuaciones del liderazgo o de la implementacin
(aunque problemas en cada una de estas reas ciertamente han
surgido), sino ms bien en las deficiencias y distorsiones incrus-
tadas enpremisas subterrneas, o sea, en el paradigma concep-
tual sobre el cual toda la campaa antidrogas ha sido basada:
"realismo". La conclusin principal es que para "ganar" la
guerra de las drogas, Washington simplemente no puede man-
tener el mismo curso; todo el esfuerzo antidrogas debe ser re-
conceptualizado y redirigido. Los supuestos anticuados y sim-
ples del realismo y las agrietadas recomendaciones que se
derivan de ellos deben ser reemplazados por un marco terico
ms refinado y analtico que conceptualice adecuadamente la
magnitud y complejidad del problema de las drogas, y provea
por lo tanto una base confiable para la poltica. En suma, este
ensayo discute que un progreso real de la guerra estado-
unidense a las drogas requerir no solamente mejores tcticas,
sino tambin un nuevo y ms apropiado plan de batalla.
Explicando el fracaso
Tal vez la ms comn de las lneas de explicacin propone
que la administracin Reagan, a pesar de su ruda retrica an-
tidrogas, nunca fue en realidad a la guerra. El congresista
Charles Rangel (Demcrata-Nueva York), por ejemplo, a
mediados de los 80 critic repetidamente a la Casa Blanca por
su reticencia para ubicar recursos suficientes para programas
de prevencin (p.e. educacin, tratamiento, rehabilitacin),
por su falta de estrategia coherente para buscar la guerra tanto
en casa como en el exterior, y por el fracaso en proveer un
liderazgo consistente respecto de la implementacin de polti-
cas.
De modo similar, el senador Alfonse D'Amato (Republi-
cano-New York) denunci insistentemente la conducta de
Reagan por no haber sido "suficientemente duro" con los trafi-
cantes. A fin de corregir esta percepcin de debilidad en la
aproximacin de la administracin, l personalmente dirigi la
lucha en el Senado para promulgar la pena de muerte para los
convictos de asesinatos relacionados con la venta de drogas
ilcitas. Esta medida se intent como disuasin y a la vez para
resaltar la intensidad y sinceridad del gobierno de Estados
Unidos en su misin por salvar a la nacin.
Otros crticos de lnea dura incluso atacaron al presidente
por no haber ordenado a los militares tomar un papel dirigente
en la guerra contra las drogas. Efectivamente, en 1986 la
Cmara de Representantes aprob un decreto que conduca
especficamente a las fuerzas armadas a "sellar" las fronteras
del pas durante cuarenta y cinco das como medida contra el
trfico de drogas. Aunque el Senado desestim subsecuente-
mente esta directiva de "misin imposible", la versin final del
Acta antidrogas hizo un llamamiento para que las fuerzas
174 BroceBagley
armadas tengan un rol ms extensoen el apoyo a la interdiccin
civil y en los esfuerzos de control y represin en las fronteras y
en alta mar-,
Una segunda lnea de explicacin del fracaso en la guerra
de las drogas plantea que la administracin Reagan fall en
''volverse dura" con los gobiernos de Amrica Latina y otros
pases fuente y puntos de trnsito. Para crticos como la ex-
senadora Paula Hawkins (Republicana-Florida), la reticencia
de Washington para movilizar la capacidad total del poder
econmico y poltico estadounidense a sostener y forzar la
cooperacin de gobiernos extranjeros con los programas an-
tidrogas norteamericanos en el exterior, fue el elemento crtico
en la conduccin reaganita de la guerra contra las drogas. La
senadora Hawkins presion enrgicamente sobre su punto de
"castigarlos hasta la sumisin", y logr una decisin del Con-
greso en 1986parasuspender la ayuda estadounidense a Bolivia
-a pesar de las protestas de la administracin Reagan- en el
sentido de que tales sanciones seran contraproducentes para la
futura cooperacin boliviana contra el narcotrfico, as como
sobre otros objetivos norteamericanos en ese pas.
La batalla librada en el Congreso -sobre objeciones del
ejecutivo- a propsito de la lnea de castigo, ilustr la ambi-
valencia de la administracin Reagan con miras a la descalifi-
cacin del notorio gobierno de Noriega en Panam. Si bien el
general Noriega ya haba sido enjuiciado por un fiscal norteame-
ricano en Florida, oficiales claves de la administracin Reagan
se opusieron al aislamiento porque la comunidad de inteligen-
cia estadounidense (especialmente la Administracin para el
Control de las Drogas -DEA-, el Consejo Nacional de Seguri-
dad -NSC- y la Agencia Central de Inteligencia -CIA-), consi-
deraron que Noriega era una "propiedad" cuya utilidad para las
operaciones conjuntas de inteligencia sobrepasaba la amenaza
Estados Unidos y la Guerrade las Drogas 175
que su envolvimiento en trfico de drogas implicaba para la
poblacin norteamericana. El compromiso de Reagan de
librar la guerra de las drogas fue ms tarde cuestionado en el
Congreso durante la primera poca de 1988 cuando la admi-
nistracin mont un poderoso conjunto de gestiones para blo-
quear el aislamiento de algunos otros pases latinoamericanos
que eran imaginados como no cooperativos por crticos
pertenecientes al Congreso. Otro problema constituy la crtica
adelantada por el senador John Kerry (Demcrata-Massachu-
setts) en vista de la pasividad de las investigaciones guber-
namentales acerca de facciones de los Contras que haban
traficado drogas para financiar su guerra contra los Sandinistas
en Nicaragua.
Para Rangel, D'Amato, Hawkins, y otros crticos de lnea
dura de las polticas antidrogas de la administracin Reagan, el
punto de fondo era que el presidente hablaba rudo, pero que en
realidad nunca se tom rudo. En la prctica, ellos planteaban
que la elevada prioridad que se asignaba a la cruzada an-
tidrogas fue cortada o diluida por restricciones en el pre-
supuesto federal ypor otras preocupaciones de poltica doms-
tica y exterior. Consecuentemente, la administracin Reagan
fracas en movilizar los recursos y el poder estadounidenses
para impulsar, tanto en casa como afuera, la guerra contra las
drogas.
Mientras dichos crticos diferan frecuentemente entre s
sobre tcticas especficas, el impulso general de sus mltiples
recomendaciones polticas reflejaba un amplio consenso en el
Congreso de que el gobierno poda y deba intensificar el
esfuerzo blico en todos los frentes: leyes ms estrictas en
contra del consumo y del trfico; ms recursos humanos y de
armamento para combatir a los traficantes; mayoresprogramas
para el control y represin, as como para la interdiccin
176 Bruce Bag/ey
en trminos nacionales e internacionales; y, presiones
diplomticas intensas (o sanciones) sobre gobiernos no
cooperativos de pases fuente y puntos de trnsito. Los miem-
bros de la lnea dura tambin estaban de acuerdo en que las
fuerzas armadas estadounidenses y sus contrapartes en los
pases involucrados en el trfico podan y deban asumir pape-
les clave en la conduccin de la guerra contra el narcotrfico'.
Desde luego que hubo crticos de la guerra de las drogas
que no compartieron la conviccin optimista de los de la lnea
dura acerca de que la "solucin" para la epidemia de la droga-
diccin descansaba en una mayor escalada de la guerra: por
ejemplo, libertarios civiles, proponentes de la legalizacin o de-
criminalizacin, y aquellos analistas (incluyendo muchos lderes
latinoamericanos) que arguyeron que polticas sobre la "de-
manda" antes que sobre la "oferta" provean la nica esperanza
real para lograr un xito a largo plazo en suprimir el comercio
de drogas. No obstante tales voces disidentes, la lnea dura fue
claramente mayoritaria, ysus actitudes de ''volverse ms duros"
dictaronla direccinyel paso del incremento en la guerra de las
drogas, durante el segundo trmino del presidente Reagan.
Una prueba del dominio de los miembros de la lnea dura
en este tpico fue evidente en el Acta antidrogas pasada por el
Congresoyfirmada por el presidente a fines de octubre de 1986,
justo antes de las elecciones de medio trmino, que fuera
incuestionablemente la ms completa iniciativa en la historia
moderna de los Estados Unidos para rebajar la demanda
domstica y reducir el flujo de drogas desde afuera; esta
legislacin increment en $ 1.7 billones el total de las autori-
zaciones del presupuesto federal para la campaa antidrogas
haciendo un gran total sin precedentes de $ 3.9 billones para el
ao fiscal de 1987. A pesar de esto, casi las tres cuartas partes
de estos nuevos fondos fueron destinados para expandir pro-
gramas de control-represin, interdiccin, y erradicacin/sus-
titucin (en la oferta), contra aproximadamente una cuarta
parte para la educacin, prevencin, tratamiento y rehabili-
tacin (en la demanda), reflejando la misma racionalidad
mantenida por la administracin Reagan desde los inicios de su
guerra de las drogas (Kerr, 1987).
Dado el aumento total en los niveles absolutos de los
fondos federales autorizados por la legislacin antidrogas de
1986, naturalmente tambin subieron los recursos considera-
dos para programas domsticos de reduccin en la demanda,
brindando cierta credibilidad a los reclamos congresiles de que
la nueva ley reconoca la necesidad de alcanzar simult-
neamente los lados de la oferta y de la demanda del programa.
Sin embargo, en la prctica, hasta este modesto gesto poltico
de equilibrio se evapor rpidamente: slo unos pocos meses
despus de que el decreto pas, la administracin Reagan,
confrontada por un severo dficit fiscal y constreida por los
requerimientos Graham-Rudman de reduccin presupuestaria,
opt por cortar abruptamente $ 1 billn del presupuesto de
drogas. El grueso de estos cortes fue hecho en las reas de
educacin, tratamiento, rehabilitacin y control-represin lo-
cal; los programas federales de control e interdiccin sobrevi-
vieron, de lejos intactos. Aunque algunos legisladores indivi-
dualmente se opusieron ruidosamente a dichas reducciones, el
Congreso las dej seguir slo con excepciones menores, con lo
cual se reafirmaron las prioridades de la administracin en el
lado de la oferta (Hogan, 1987).
Realismo y razn de ser: las races conceptuales de la guerra de
las drogas
La spera retrica, las denuncias pblicas al tiempo que
178 Bruce Bag/ey
polticas partidarias, la brecha poltica entre el presidente
Reagan y sus crticos de la lnea dura nunca fueron grande-
mente publicitadas, y por ltimo se prob que era relativa-
mente fcil de encubrir. En esencia, los crticos proponan al
gobierno hacer "ms de lo mismo"slo que de mejor manera,
ms rpido y en una escala ms amplia. Ellos estaban de
acuerdo, junto con Reagan, en que la epidemia estadounidense
de las drogas garantizaba la declaracin de "guerra" y com-
partan su predileccin por combatirla con estrategias ytcticas
en el lado de la oferta. En concreto, ellos conceptualizabanfun-
damentalmente en trminos similares tanto la amenaza del
problema de las drogas cuanto lo apropiado de las respuestas
de la poltica estadounidense. As, el Congreso de 1986 pre-
sion por incrementar el esfuerzode la guerra bajo los objetivos
entu-siastamente asumidos por el presidente Reagan.
Este consenso implcito respectode la escaladade estrate-
gias y tcticas sobre la oferta, acerca del diseo e implemen-
tacin de Washington de la guerra de las drogas durante los
aos 80, a su vez, provena directamente de las premisas ylgica
de los anlisis "realistas"-ampliamente aceptados por los parti-
dos polticos y las distintas ramas del gobierno- a propsito del
sistema internacional ydel papel de los Estados Unidos dentro
de l. En su base, el paradigma realista propone un sistema
internacional en el cual: 1) los estados-nacin son los actores
fundamentales en poltica internacional; 2) las lites estatales
(como actores racionales) disean e implementan las estrate-
gias de poltica exterior para defender ypromover los intereses
nacionales vitales; 3) el inters de la seguridad nacional siempre
es el ms alto en las agendas de la poltica exterior yenlas listas
de prioridades; y 4) las amenazas a la seguridad nacional
emanadas del sistema internacional justifican la apelacin a la
capacidad total de los recursos nacionales de poder (incluyendo
el uso de la fuerza) a fin de obtener respuestas deseadas de
estados-nacin hostiles o no cooperativas: la "auto ayuda" o
autosuficiencia poltica es tanto un derecho como un recurso
ltimo de cada nacin soberana en defensa de sus intereses
nacionales y de su seguridad",
Tomando el conflicto inherente a la naturaleza del sis-
tema internacional como un hecho dado, los realistas plantean
que los poderes hegemnicos, tales como los Estados Unidos,
deben asumir la responsabilidad por respaldar el derecho
internacional y la preservacin del orden, caso contrario corren
el riesgo de permitir que el sistema internacional sea presa de
la guerra entre estados, la inestabilidad y el caos. Desde esta
perspectiva, los Estados Unidos no solamente tienen el derecho
sino el deber de usar su posicin de liderazgo y su podero
superior para persuadir (compeler) a estados subordinados a
cooperar en temas como la guerra de las drogas. Fracasar en
este plano pondra en peligro la seguridad nacional de los Es-
tados Unidos y, finalmente, la estabilidad del sistema inter-
nacional en su conjunto.
La adopcin de la perspectiva realista, en efecto, dirige
inexorablemente hacia estrategias sobre la. oferta y al
acentuamiento de las tcticas unilaterales defendidas por
Reagan y los crticos de la lnea dura como los componentes
centrales de la campaa norteamericana antidrogas. En vista
del predominio del paradigma realista entre las lites decisoras
de poltica exterior estadounidense, el empuje bsico de la
guerra contra las drogas bajo Reagan fue eminentemente
predictible; de todos modos, sta no es una cuestin de consis-
tencia interna sino de capacidad explicativa. Refleja verda-
deramente el paradigma realista la estructura y dinmica del
sistema internacional e interpreta correctamente el rol de los
Estados Unidos dentro de l, o no? Si es que no, las recomen-
180 BroceBag/ey
daciones polticas que devienen lgicamente del marco terico
realista estn destinadas a fracasar en la prctica, no importa
cunto dinero y hombres sean movilizados para implementar-
las.
Realismo revisado: El neorrealismo y las implicaciones de la
interdependencia para la guerra de las drogas
Las premisas y lgica realistas inspiraron indiscutible-
mente el acta antidrogas de 1986que buscaba especficamente
proveer los recursos econmicos, el personal, la estructura ad-
ministrativa y las lneas polticas cuya ausencia o ambigedad
fue imaginada por los miembros de la lnea dura como factores
que haban obstruido la habilidad de la administracin Reagan
para proseguir con la guerra de las drogas. Con los espritus
renovados por esta nueva legislacin. las predicciones optimis-
tas y las altas expectativas, que imaginaban cimas a las que
arribar y victorias a ser ganadas, llegaron a ser la orden del da
en Washington.
Solamente dos aos despus, sin embargo, visiblemente
fustrado por la falta de progreso tangible en frenar la
produccin, trfico y consumo de drogas, as como por la
violencia que se les relaciona - ybajo la presin de "hacer algo"
acerca de las drogas con la eleccin presidencial de 1988 en
ciemes- el Congreso expidi y Reagan firm una segunda gran
iniciativaantidrogas: el Actasobre las drogas Omnibus en 1988.
Mientras la larga permanencia del nfasis en las estrategias
sobre la oferta fue tpico de la anterior legislacin, esta nueva
ley inclua tambin un nuevo acento en la demanda que era
respaldado por una asignacin del 50% del fondo federal
antidrogas enel aofiscal de 1989paraprogramas de control de
la demanda domstica. La proporcin fue elevada entre el 60 y
Estados Unidosy la Guerra de las Drogas 181
40 por ciento en los aos subsecuentes'. Este cambio no fue
meramente cosmtico o tctico; revelaba el enorme desen-
canto y desilusin del Congreso con la ineficiencia del nfasis
en las polticas sobre la oferta existentes. En efecto, a fines de
1988 muchos elementos de la lnea dura haban concluido
reticentemente que la aproximacin realista no capturaba
adecuadamente la compleja realidad de un sistema internacio-
nal crecientemente interdependiente y, consecuentemente, era
incapaz de proveer una base til para la poltica antidrogas. En
concreto, el cambio fue determinado por el fracaso.
Un quiebre decisivo en el paradigma realista est envuelto
en la excesiva simpleza del supuesto de que los estados-nacin
son siempre los actores primordiales de la poltica inter-
nacional, incluyendo el campo del narcotrfico. De hecho,
existen mltiples actores subnacionales y transnacionales invo-
lucrados en el escenario internacional, muchos de los cuales
operan fuera, o en desafo a las autoridades nacionales del
hemisferio. Es simplemente irreal esperar una efectiva imple-
mentacin de las polticas de control de narcticos de pases
latinoamericanos cuyos dbiles gobiernos no controlan
siquiera todo el territorio nacional; ellos no tienen el poder o la
autoridad para ejercer su mandato, mucho menos para suprimir
totalmente a las despiadadas, bienfinanciadas ymejor armadas
mafias del narcotrfico, no importa cun dolorosos e insistentes
lleguen a ser los esfuerzos para persuadirlos o castigarlos. En
el mundo real ni el gobierno de losEstados Unidos ni cualquiera
de sus contrapartes latinoamericanas han demostrado la volun-
tad o capacidad requeridas para prevenir la ereccin y consoli-
dacin de las empresas criminales de las drogas (p.e. La Cosa
Nostra en los Estados Unidos o el Cartel de Medellfn en Colom-
bia), as como tampoco para desequilibrar permanentemente
sus operaciones o ganancias una vez que han podido echar
182 Broce Bagley
races. Si el relativamente poderoso gobierno norteamericano
ha fracasado en destruir a las famosas "cincofamilias"de Nueva
York, puede esperarse que lo hagan mejor los gobiernos com-
parativamente mucho ms dbiles de, por ejemplo, Colombia o
Mxico?
La afirmacin de que el Estado controla directa o indirec-
tamente a los distintos actores transnacionales envueltos en el
narcotrfico Latinoamrica-Estados Unidos es, igualmente,
problemtica en la mayora de los casos. Una variedad de
bancos privados, comerciales y multinacionales, adems de
otras instituciones financieras, se combinan en actividades
ilcitas de lavado de dinero que pocos gobiernos latinoameri-
canos -o ninguno- estn equipados para controlar efectiva-
mente. De similar manera, el seguimiento y las capacidades de
control y represin estatales en la mayora de las reas son in-
suficientes para controlar el abastecimiento de insumos qumi-
cos del exterior. De hecho, an cuando transacciones comer-
ciales estadounidenses hayan sido identificadas como la fuente
de ms del 90% de estos insumos, hasta la promulgacin de la
legislacin antidrgas de 1988, ni siquiera el gobierno de los
Estados Unidos haba hecho un serio esfuerzo para controlar la
exportacin de estos productos qumicos bsicos. Mientras la
asistencia tcnica yfinanciera estadounidense no pueda ayudar
a reforzar las capacidades del Estado para controlar algunos
aspectos del comercio internacional de drogas, creer que los
gobiernos latinoamericanossubdesarrollados institucionalmente,
y financieramente atados de manos, estn en posicin de ganar
o mantener efectivo control sobre estos actores dentro de la
siguiente dcada, es algo que est fuera de la realidad. El
sancionarlos por fracasar en cumplirlo es tanto hipcrita como
contraproducente a largo plazo. En trminos generales los
gobiernos latinoamericanos no ameritan sanciones; ellos nece-
sitan ayuda consistente y sostenida para fortalecer sus insti-
tuciones estatales y sus capacidades regulatorias, y para pro-
mover oportunidades econmicas alternativas a sus pobla-
ciones.
El supuesto realista de la primaca del Estado
generalmente ignora, o subestima seriamente, el poder y la
interdependencia de las fuerzas del mercado articuladas en el
narcotrfico y su capacidad concomitante para rodear, adap-
tarse o pasar por encima los esfuerzos del Estado para regular
o suprimir su industria ilcita pero altamente rentable. Ni los
estados totalitarios (tales como los "socialismos reales") ni los
regmenes autoritarios (como Bolivia o Panam bajo control
militar) probaron ser capaces o tener la voluntad de controlar
sus economas subterrneas, a pesar de las estructuras de poder
centralizadas, economas estatistas, y de la relativa ausencia de
barreras legales democrticas para la accin de los gobiernos.
Para los sistemas democrticos, menos estatistas y ms orienta-
dos hacia el mercado (como Estados Unidos o Italia), el
controlar y, con mayor razn, el eliminar tambin el contra-
bando yla actividad del mercado negro, es inherentemente ms
problemtico. Las autoridades estatales estn ms constreidas
por la necesidad de respetar la privacidad individual y las
libertades civiles. El poder poltico ylas capacidades de control
y represin se encuentran ms dispersas y fragmentadas entre
las diferentes ramas y niveles del gobierno. La actividad
econmica, por su parte, tiende a ser ms libre de controles
estatales y ms abierta al comercio internacional, tanto ilcito
como lcito. Si un Estado democrtico comparativamente
fuerte, tal como los Estados Unidos, no pudo conducirse para
desmantelar permanentemente la mafia, es an menos
probable que las democracias de Amrica Latina, generalmente
dbiles y sin institucionalidad, puedan ser capaces de
184 Broce Bagley
interrumpir las enormemente prsperas organizaciones crimi-
nales que se han desprendido y son sostenidas por el comercio
de drogas. Tanto como el mercado permanezca rentable, as los
proveedores estarn motivados para encontrar vas innovativas
para contrabandear y producir narcticos a fin de abastecer la
demanda y sern capaces de ordenar los recursos requeridos
para evitar o pasar por alto cualquier esfuerzo coercitivo que
los dbiles estados de Amrica Latina pudieran tomar.
La crisisde la deuda ylas severas contracciones econmi-
cas que han golpeado a las economas latinoamericanas du-
rante los aos 80 han complicado ms el panorama puesto que
han minado la autoridad del Estadoyhan reducido los recursos
fiscales disponibles para implementar programas antidrogas.
Al mismo tiempo, el floreciente comercio de drogas ha creado
oportunidades de empleo y ha generado un escaso comercio
exterior en medio de economas nacionales estancadas o en
declive, a resultas de lo cual se ha incrementado la influencia
poltica y econmica de los barones de la droga de cara a las
lites econmicas tradicionales.
Igualmente revelador, an cuando 'los esfuerzos esta-
dounidenses de interdiccin han tenido algunos resultados
positivos, por ejemplo en la reduccin de la marihuana contra-
bandeada desde Mxicoa los Estados Unidos durante los aos
70, la rpida emergencia de fuentes alternativas de
abastecimiento para equiparar la demanda contina. En la
prctica, el declive de la produccin mexicana de marihuana
precipit un "boom" paralelo de exportaciones desde Colom-
bia. El xito subsecuente de la campaa de interdiccin de la
Fuerza de Tarea de Florida del Sur a mediados de los aos 80,
a su vez, estimul la resurgencia de los cultivos y contrabando
mexicanos, al mismo tiempo que la dispersin y proliferacin
de rutas alternativas de trfico a travs de Mxico, Centro
Amrica y el Caribe.
Mientras tanto, detrs de las barreras sin tarifas creadas
por los programas intensivos de Washington de interdiccin y
erradicacin fuera de los Estados Unidos, la rentabilidad del
cultivo domstico de marihuana creci exponencialmente, as
como la provisin de nuevos incentivos para que productores
norteamericanos entren al mercado. Mientras que a principios
de los aos 70 los cultivos domsticos en los Estados Unidos
contaban solamente con el 1 o 2 por ciento del comercio de
marihuana, para 1986loscultivadores estadounidenses aumen-
taron su produccin a un estimado de 2.000toneladas mtricas
y capturaron un 20 o 25 por ciento del total de la demanda del
pas. Para mortificacin de Washington, una proporcin con-
siderable del creciente cultivodomstico ha crecido en terrenos
pblicos (p.e. en bosques, parques y reas silvestres) controla-
dos nominalmente por autoridades estatales o federales. Ms
an, hacia fines de los setenta, los innovativos y tcnicos
productores norteamericanos desarrollaron hbridos de canna-
bis ms poderosos, tales como la ahora famosa variedad "sin-
semilla" que crece en Hawaii y California, ms potente que el
doble del promedio de cigarrillos de marihuana fumados por
los consumidores en muchas partes de los Estados Unidos
(GAO,1988:15-18).
La modificacin del supuesto realista acerca de la pri-
maca del Estado para que incorpore otros actores
subnacionales y transnacionales, de ninguna manera implica
que los estados-nacin no sean actores importantes o relevan-
tes en poltica internacional durante los aos 80, incluso en el
comercio internacional de drogas. Simplemente eso significa
que las relaciones entre estados deben ser localizadas y anali-
zadas en los contextos ms amplios de la economa y la poltica
internacional. A nivel poltico eso ha implicado que para ser
186 Bruce Bagley
efectivos y dignos de crdito, los esfuerzos internacionales
estadounidenses para el control de los narcticos deben ser
diseados, organizados e implementados sobre la base de
sealamientos ms reales acerca de la dinmica y estructura de
la economa poltica internacional del narcotrfico, as como la
cobertura y lmite de cada gobierno latinoamericano respecto
de sus capacidades coercitivas, econmicas y tcnicas, de cara
a las organizaciones internacionales de trfico de drogas.
Una segunda distorsino sobresimplificacinenvuelta en
el paradigma realista descansa en el supuesto de que las ltes
gobernantes latinoamericanas seleccionan e implementan
racionalmente polticas exteriores diseadas para un inters
nacional ulterior, bien definido y ampliamente admitido. En
los hechos, los decisores polticos en la mayor parte de la regin
rutinariamente operan sin el lujo de esquemas conceptuales
totalmente elaborados, que definan y. prioricen los intereses
vitales de la nacin. Ms todava, ellos frecuentemente con-
tienden con sistemas polticos dbiles, de tenue legitimidad,
donde nunca ha sido viable forjar un consenso sobre los
intereses nacionales vitales. Bajo tales condiciones, la conducta
poltica exterior comnmente no se ha reducido sino a algo ms
que fustrantes ejercicios ad hoc en prevencin de daos, en-
volviendo opciones dolorosas ytratos comerciales impopulares
entre alternativas subptimas que, sin embargo de ser resuel-
tas, probablemente exacerbarn las tensiones domsticas y,
adems, terminarn erosionando el consenso nacional antes
que fortaleciendo la autoridad del Estado.
En muchos aspectos, los decisores polticos colombianos
en los ochenta han confrontado precisamente un "dilema
diablico" en relacin al tema de la extradicin de traficantes
para su enjuiciamiento en cortes estadounidenses. De un lado,
el sistema judicial de ese pas ha sido claramente incapaz de
llevar a los seores ms poderosos de la droga a la justicia, y las
presiones de Estados Unidos (frecuentemente acompaadas
de amenazas explcitas o implcitas de sanciones) para la
extradicin han sido intensas; y de otro, su cumplimiento ha
levantado una feroz oposicin nacionalista, que ha minado la
legitimidad del sistema yha provocado represalias letales de los
narcotraficantes en contra de funcionarios gubernamentales.
Atrapados en estas encrucijadas peligrosas, losdecisores polti-
cos de Colombia, primero rehusaron extraditar y luego ce-
dieron a las presiones, subsecuentemente se expusieron a una
agotadora campaa de violencia e intimidacin de la mafia, y
luego retrocedieron respecto de un cumplimiento ms com-
prometido a la par que cubran su retirada en la niebla de
argumentaciones constitucionales (Bagley, 1988b).
El ejemplo colombiano de la extradicin llama tambin la
atencin a propsito de la validez de la premisa realista acerca
de "actores internacionales racionales" en el caso de los pases
latinoamericanos acosados por la violencia de las drogas. In-
timidaciones y asesinatos extralegales complican innegable-
mente el esfuerzo de los polticos para escoger racionalmente
las opciones de poltica exterior en la pretensin de defender y
promover los intereses nacionales. Esta premisa de la decisin
racional se vuelve ms problemtica an, si dentro del anlisis
se procesa la realidad de las drogas relacionndola con la in-
fluencia de la corrupcin tanto en la produccin de polticas
domsticas cuanto exteriores. El punto es que el modelo
realista de toma racional de decisiones polticas, basadas en
perspectivas coherentes e informadas del inters nacional, no
puede ser asumido como un hecho dado en la mayor parte de
Amrica Latina. Para los funcionarios estadounidenses, encar-
gados de sacar adelante las polticas antidrogas de Washington,
esto significa que para ser efectivos, ellos deben esforzarse en
188 Bruce Bag/ey
comprender el "agujero negro" de la toma de decisiones polti-
cas ysu implementacin en cada uno de los pases, yde acuerdo
a ello ajustar las metas y los programas.
Una tercera premisa realista fallida es la agenda de
poltica exterior estadounidense (sin mencionar aquellas de
cada nacin-estado latinoamericano) caracterizada por una
jerarqua clara en la priorizacin de la temtica, en la cual el
narcotrfico, por sus implicaciones de seguridad nacional, se
encuentra al tope. En la prctica, los Estados Unidos tienen
una amplia variedad de intereses en Amrica Latina, los cuales
frecuentemente inhibieron o diluyeron el compromiso de
Washington de combatir el trfico internacional de drogas
durante los 80. Entre los intereses u objetivos polticos en
competencia ms obvios estn el anticomunismo, la democra-
tizacin, la estabilizacin de los regmenes y el desarrollo
econmico. La administracin Reagan, confrontada con la
necesidad de equilibrar estas prioridades, a veces contradcto-
rias, repetidamente encontr prudente sumergir o no enfatizar
la campaa antidrogas, al menos de manera temporal, a fin de
evitar serios retrocesos en otros frentes (SciolinoyEndelberger,
1988).
Predeciblemente, en tales ocasiones, la Casa Blanca fue
denunciada speramente por el fracaso en presionar ms
vigorosamente a los pases fuente y puntos de trnsito. Sin
embargo, en el mundo real de la interdependencia creciente,
esos tratos son simplemente hechos de la vida cotidiana; el
ignorarlos a todos sera miope ymuyprobablemente contrapro-
ducente. En tanto es el poder ms grande en los asuntos
hemisfricos, la agenda de poltica exterior estadounidense
incluye una serie de intereses que no siempre pueden ser
reconciliados fcilmente. Las polticas exteriores antidrogas
han sido dirigidas, sin embargo ms por presiones domsticas
Estados Unidos y la GlIe"D de las Drogas 189
de corto plazo, por posiciones partidarias y ciclos electorales,
que por clculos razonados sobre los costos y beneficios del
inters nacional a largo plazo. El reto que esta permanente
dinmica democrtica plantea a los polticos estadounidenses
incluye la necesidad de determinar cmo la persecucin de
metas especficas efectar a otras prioridades, a fin de construir
un consenso en el Congreso alrededor de estrategias viables y
equilibradas, y minimizar consecuencias no intentadas y
acciones contraproducentes. En la poltica de Estados Unidos,
el esfuerzo de esta grave tarea recae inevitablemente en el pre-
sidente.
Un tercer supuesto realista en ciernes es la nocin de que
el uso unilateral de la fuerza (p.e. autoayuda) -que incluye pre-
siones y sanciones as como intervencin directa- es un instru-
mento apropiado ypotencialmente efectivo en la guerra contra
las drogas en el exterior. En la prctica, varios factores se com-
binaron para reducir o negar la efectividad de las acciones
unilaterales durante los aos 80. Primero, como se ha sealado,
los estados latinoamericanos (tales como Colombia o Per)
fueron simplemente incapaces de controlar su propio terri torio
nacional o a las poderosas organizaciones criminales activas
dentro de sus fronteras; los esfuerzos unilaterales estado-
unidenses presionndolos para hacer ms o sancionndolos por
no hacer suficiente no alteraron ni podan alterar esa realidad.
Segundo, dados los extensos intereses econmicos ypolti-
cos estadounidenses en algunos pases fuente y trnsito de
Amrica Latina, las amenazas de sanciones a menudo carecan
de credibilidad, puesto que su aplicacin poda infringir mucho
dao a otros intereses norteamericanos importantes. Mxico
proporciona un excelente caso a este punto. A pesar de la
profunda insatisfaccin de la administracin Reagan y del
Congreso con el fracaso mexicano en controlar el narcotrfico,
190 Bruce Bog/ey
el Ejecutivo rehus constantemente el descalificar o sancionar
al gobierno mexicano en campos donde dichas medidas podan
reducir antes que mejorar la cooperacin sobre drogas o hacer
peligrar, en el proceso, otros intereses norteamericanos. La
inefeetividad de las sanciones, as como los lmites de la in-
fluencia estadounidense sobre Mxico, se tornaron luminosa-
mente claras para Washington en 1985, cuando luego de la
muerte del agente de la DEA, Enrique Camarena, se fustr una
furiosa bsqueda del Servicio de Aduanas estadounidense para
presionar al gobierno mexicano a que investigue el caso ms
vigorosamente, mediante la restriccin del trfico y comercio
en la frontera entre Jurez y El Paso. Como se intent, la
economa mexicana fue indudablemente golpeada por esta
medida unilateral. Sin embargo, a las dos semanas, el Servicio
de Aduanas tuvo que abandonar la estrategia, no a causa de las
protestas mexicanas, sino ms bien porque ello implic serias
prdidas econmicas para los comerciantes estadounidenses,
cuyos negocios fronterizos dependan de los. clientes mexi-
canos. De ah que fueron capaces de movilizar sus represen-
taciones en el Congreso para revisar esta poltica (Treverton,
1988).
El punto es que la extensa interdependencia mexicana-es-
tadounidense constrie seriamente la habilidad de Washington
para cargar contra Mxico toda la capacidad de sus recursos
superiores de poder, y, por lo tanto, presionar cooperacin o
cumplimiento totales; puesto que el hacerlo, inevitablemente
afectara tambin a los intereses de Estados Unidos. Ms an,
la efusin de nacionalismo mexicano y sentimientos antiesta-
dounidenses, sumados a la herencia de fricciones ytensiones en
las relaciones entre los dos pases, se han despertado en este
episodio, e indican que el costo de acciones unilaterales no
puede ser calculado solamente en dlares (Bagley, 1988a).
La inefectividad de las sanciones de Estados Unidos
contra la Panam de Noriega permite una segunda ilustracin
de la utilidad limitada de la presin unilateral como una opcin
tctica en la guerra de las drogas. Pese a un ao entero de
sanciones econmicas estadounidenses, que probablemente
ocasionaron daos irreversibles a la economa panamea, No-
riega se encontraba todava en el poder para enero de 1989. En
la prctica, el general Noriega fue capaz de quebrar el colapso
financiero, mediante la obtencin de asistencia financiera por
parte de gobiernos inamistosos con los Estados Unidos o que no
simpatizaban con la poltica nortamericana hacia dicho pas. La
creencia de que la predominancia econmica estadounidense
puede traducirse sencillamente en control poltico es clara-
mente una falacia. Ms todava, Noriega fue capaz de explotar
el nacionalismo panameo, as como sentimientos
antiimperialistas y antinorteamericanos para asegurar su con-
trol poltico sobre el gobierno (Moss, 1988).
El supuesto de que las fuerzas armadas de Estados
Unidos podran -si se les ordena- vedar eficientemente el
contrabando de drogas, refleja adems la consistente sobrees-
timacin realista de la efectividad de la fuerza como un instru-
mento poltico. De hecho, la mayor parte de anlisis sobre el
tema han concludo que el ejrcito norteamericano no tiene ni
el equipamiento especficoni el entrenamiento tcnicoadecuado
para asumir eficientemente la interdiccin. A pesar del uso de
analogas blicas y de la invocacin de amenazas a la seguridad
nacional, la guerra de las drogas es cualitativamente diferente
de las guerras convencionales que las fuerzas armadas esta-
dounidenses estn preparadas para manejar. El narcotrfico
no supone la incursin en territorio norteamericano de grandes
grupos de fuerzas hostiles fcilmente detectables. Al contrario,
el contrabando de drogas es, por definicin, una actividad clan-
192 Bruce Bagley
destina asumida por pequeos grupos o individuos con la
intencin expresa de penetrar las fronteras sin ser vistos, y
desaparecer luego sin dejar rastro. Ni aviones de la fuerza
area, ni navos de guerra, ni unidades de combate de la marina
o el ejrcito, han sido instrumentos para luchar contra este tipo
de enemigo; tampoco el radar militar est diseado para este
tipo de deteccin. Ms todava, dado el status estadounidense
como una de las naciones comerciales preeminentes en el
mundo, son casi infinitos los distintos canales de entrada dis-
ponibles para los contrabandistas, y las enormes ganancias
derivadas del narcotrfico. Por lo mismo; los esfuerzos de
interdiccin -llevados adelante por el ejrcito de Estados Unidos
o cualquier otra agencia- son incapaces de capturar sino un
pequeo porcentaje del total del flujo de drogas ilcitas contra-
bandeadas al interior de ese pas. Irnicamente, a menos que
las fronteras estn completamente "selladas", lo nico que
logranlos programas estadounidenses de interdiccin es elevar
el costo de las actividades de contrabando, incrementando as
las ganancias/incentivos para que futuros contrabandistas se
envuelvan en el narcotrfico (Reuter, Crawford y Crane, 1988).
Interdependencia y opciones polticas
Si la presente estrategia de escalada y sus concomitantes
fracasos y fustraciones pudieran ser rastreados hasta el ms
profundo supuesto del paradigma realista -no solamente proble-
mas de limitaciones de recursos e implementacin incompe-
tente o inadecuada-, Zcules estrategias y tcticas alternativas
fluyen, entonces, de la perspectiva interdependentista pro-
puesta? Desafortunadamente, es necesario reconocer de prin-
cipio que la aproximacin neorrealista no ofrece una bala de
plata, y tampoco una rpida compostura para resolver mgi-
camente el problema norteamericano de las drogas de una vez
por todas.
La razn descansa no en una falta de creatividad o
voluntad poltica de parte de los neorrealistas, sino en su
precaucin ante la magnitud de la tarea. Las races del consumo
de drogas se involucran profundamente con la creciente inter-
dependencia de las estructuras econmicas y sociales de Nord
y Sud Amrica. Ellas no cedern fcilmente, por lo tanto, a
tratamientos tpicos dirigidos hacia los sntomas. La victoria
en la guerra de las drogas requerir una transformacin de
grandes proporciones en ambos lados de la ecuacin oferta-
demanda.
La aceptacin de esta perspectiva interdependentista en
el tema de las drogas, dirige directamente hacia dos recomen-
daciones en relacin a la conducta estadounidense en esta
guerra. El primero, envuelve la necesidad de desarrollar aproxi-
maciones multilaterales coordinadas para reemplazar a las ine-
ficientes tcticas de presin unilaterales o bilaterales que han
tipificado la aproximacin realista. Habrn fustraciones y resba-
lones en estos esfuerzos, pero, a largo plazo, slo las perspecti-
vas multilaterales conceden una esperanza real para un ataque
concertado al problema del narcotrfico.
Un corolario para esta visin estratgica colectiva es la
necesidad de asumir medidas de construccin institucional a
largo plazo, tanto a nivel nacional como multilateral, para
mejorar las capacidades regulatorias y coercitivas a lo largo del
hemisferio. Para ser viables, dichos esfuerzos de construccin
institucional deben articularse, casi con certeza, con un reno-
vado crecimiento econmico en toda la regin. A fin de generar
la voluntad poltica y los medios econmicos necesarios para
poner a funcionar el proceso de construccin institucional, son
indispensables oportunidades econmicas alternativas para los
194 Bruce Bagiey
cientos de miles de personas que dependen de la industria de la
droga: flujos compensatorios de ganancias e intercambios ex-
tranjeros para las economas nacionales dependientes de la
droga y niveles ms altos de recursos para el Tercer Mundo
atrapado financieramente. tendrn que ser hallados. Las ex-
periencias previas en gobiernos dominados por los militares.
como Bolivia y Panam, revelan los peligros de confiar en los
militares antes que en las instituciones civiles.
Una segunda recomendacin estratgica es que las face-
tas tanto de la oferta como de la demanda deben ser enfren-
tadas simultneamente para lograr resultados a largo plazo. En
otras palabras. las gigantescas ganancias que estimulan la pro-
duccin y trfico y que alimentan la criminalidad relacionada
con las drogas, tienen que ser eliminadas o reducidas significa-
tivamente; de otra forma, la lgica de la oferta y la demanda en
el marco de una economa internacional interdependiente, re-
producir inevitablemente las condiciones que perpetan el
narcotrfico, mientras se continan acumulando las coberturas
en contra de los esfuerzos estatales -tanto en naciones
desarrolladas como en desarrollo- para regir en la industria.
Cmo puede reducirse la demanda en la prctica? Ni el
realismo, ni el neorrealismo-ambas macroteorfas de relaciones
internacionales- arrojan mucha luz sobre las opciones tcticas
disponibles, mucho menos sobre sus mritos relativos,
individualmente o en combinacin. Las preguntas centrales en
el lado de la demanda (porqu las personas usan drogas y cmo
pueden ser detenidas) pertenecen a otras disciplinas, tales
como salud pblica, medicina, psicologa, sociologa, crimino-
loga, soporte de la ley y derecho.
Ciencia y guerra de las drogas
Desafortunadamente, tras aos de guerrear contra las
drogas, ni la comunidad cientfica, tampoco la comunidad
poltica en los Estados Unidos han desarrollado un marco
confiable para una efectiva reduccin de la demanda. El estu-
dio de la "adictiologa" (p.e. los esfuerzos para entender los
factores genticos, mdicos, psicolgicos y sociolgicos que
dirigen hacia el abuso de drogas, y aquellos para desarrollar
tcnicas apropiadas con el objeto de tratar y rehabilitar usua-
rios) est todava en paales, a pesar que han aparecido' varias
posibilidades. Para remediar esta deficiencia, las llamadas a
una guerra "cientfica" contra la adiccin, financiada fe-
deralmente, se han vuelto crecientemente frecuentes en los Es-
tados Unidos. El Acta sobre drogas Omnibus de 1988adelant
algn apoyo para la investigacin en estos tpicos, pero no
autoriz los fondos requeridos para una mayor tarea federal en
este frente",
Legalizacin/Decriminalizacin
El reconocimiento de la importancia de erradicar la mo-
tivacin por ganancias en el comercio de drogas, ha dirigido a
algunos analistas estadounidenses a proponer la legalizacin
de algunas drogas (p.e. la marihuana) y a la decriminalizacin
de la mayora de las otras (p.e. cocana y herona). Tal poltica
radical de cambio podra afectar, ciertamente, los altos mrgenes
de ganancias envueltos en la distribucin y contrabando
ilegales, y as eliminar el elemento determinante detrs de la
violencia y crimen relacionados con las drogas. Las potenciales
reducciones en los gastos presupuestarios para control, y repre-
sin y manutencin de prisioneros, junto con la posibilidad de
196 Bruce Bag/ey
aumentos en las rentas por impuestos, hacen econmicamente
atractiva a esta alternativa. Sin embargo, la extendida oposi-
cin moral-religiosa al consumo de narcticos y los temores
naturales a las consecuencias en salud pblica y en produc-
tividad dentro de unasociedad estadounidense encreciente uso
de drogas, hacen tal medida polticamente irrealizable para el
futuro previsible. Si las prohibiciones legales existentes conti-
nan ensalzndose en Norte Amrica, inevitablemente, una
accin contraria slo es probable luego de que la mayora de los
votantes lleguen a la conclusin de que todos los otros
tratamientos del problema de las drogas hayan sido probados y
hayan fracasado. La preponderancia de los miembros de la
lnea dura antidrogas en los crculos de decisin poltica en
Washington durante los 80, provee prueba incontrovertible de
que cualquier consenso poltico pro legalizacin en los Estados
Unidos est todava, de lejos, fuera del camino'.
Las polticas de reduccin en la demanda y la administracin
Bush
Si los mayores avances en adctiologa y/o una reversin
radical de las actuales polticas prohibicionistas se admiten
como improbables, Zqu programa de control en la demanda
puede perseguir Washington, por lo menos durante los prxi-
mos cuatro aos? Lasltimas decisiones de la administracin
Reagan, combinadas con las nuevas medidas del Acta sobre las
drogas Omnibus de 1988, as como con la bien conocida
perspectiva antidrogas del presidente Bush, sugieren que el
lado de la demanda va a recibir substancialmente ms atencin
y recursos bajo Bush que durante Reagan. Al mismo tiempo,
una considerable ambigedad permanece respecto de cul de
los acercamientos para la reduccin de la demanda ser enfati-
zado. En trminos gruesos, dos sendas polticas, separadas y
potencialmente contradictorias, pueden ser identificadas en la
cinega de planes y programas sobre la demanda que circulan
actualmente en Washington: un sendero de educacin/trata-
miento; otro, de criminalizacin/castigo.
En relacin con el primero, la legislacin de 1988
reconoce sin equvocos la necesidad urgente de expandir y
mejorar los programas federales de educacin y tratamiento.
Ese cuerpo legal define especficamente al tratamiento "sobre
la demanda" como una prioridad nacional y autoriza que se in-
cremente el financiamiento federal para la construccin de las
facilidades requeridas por tan ambiciosa meta. La nueva ley
tambin otorga un incremento de los fondos para programas de
prevencin y educacin a los niveles locales, estatales y
nacionales, envolviendo tanto al sector pblico como al privado
(Yang, 1988).
Sin embargo, socavando el compromiso retrico para el
tratamiento y la rehabilitacin, el financiamiento dado por el
Congreso para esos programas en el presupuesto del ao fiscal
1989, fue claramente corto respecto de los niveles requeridos
para lograr los objetivos diseados en la legislacin de 1988.
Ms an, a la luz del severo dficit fiscal del gobierno federal,
es incierto que los compromisos financieros se realicen en el
centsimo primer Congreso (New York Times, 1988).
La segunda va poltica que aparece en la legislacin de
1988 envuelve un acentuado nfasis en la penalizacin de
usuarios y negociantes. Por ejemplo, la ley incluye nuevas
penalidades civiles para los consumidores, autoriza a la rama
ejecutiva el negar beneficios federales a aquellos ciudadanos
convictos de violaciones en narcticos, y establece la pena de
muerte federal (no necesariamente obligatoria) para ciertos
casos de asesinatos relacionados con drogas. Tambin se
198 Broce Bag/ey
incrementa el apoyo federal para programas de control y
represin locales, estatales, as como tambin federales, eleva
el presupuesto para los esfuerzos de interdiccin militar, y
expande la ley federal a fin de perseguir operaciones de lavado
de dineros.
Los esfuerzos del Congreso para reducir la demanda
mediante una penalizacin ms estricta de los usuarios son
equiparados por las nuevas medidas ejecutivas para identificar
y castigar a los consumidores de drogas que estn empleados
por el gobierno federal. El presidente Reagan autoriz
especficamente la realizacin de amplios exmenes de drogas
a los empleados federales. El rea de los exmenes fue ensan-
chada en 1988para incluir a todos lostrabajadores del sector de
transportes -ms de cuatro millones- en razn de su responsa-
bilidad en la seguridad pblica. Junto con los exmenes a la
burocracia federal, la administracin Reagan tambin pro-
movi la extensin de estos programas hacia los niveles esta-
tales y locales y adems hacia el sector privado (US. News and
World Report, 1988).
La senda de la educacin/tratamiento conceptualiza el
consumo de drogas (demanda) como un problema social y de
salud pblica ybusca manejarlo como tal. Lava de la criminali-
zacin/penalizacn, al contrario, define como actividadescrimi-
nales, tanto al uso como al trfico y busca reprimirlas.
Filosficamente, estas dos vas parten de premisas fundamen-
talmente diferentes. En la prctica, ellas implican prioridades
alternativas de poltica pblica y modelos de ubicacin de
recursos, los cuales, en el mejor de los casos, competirn entre
s por los escasos medios y,desde una posicin pesimista, termi-
narn siendo mutuamente incompatibles. Si el consumo de
drogas es bsicamente un problema de salud pblica, entonces,
alguna forma de decriminalizacin es necesaria, y la poltica
pblica debera asignar los recursos hacia la prevencin como
prioridad bsica; pero, si es ms bien un problema de criminali-
dad, la prioridad del financiamiento tendra que ser puesta en
exmenes, persecucin criminal y encarcelamiento.
Si ambos puntos de vista son asumidos simultneamente,
las realidades del presupuesto estadounidense van a proveer
recursos inadecuados para los dos. Si el consumo personal es
sancionado severamente, los usuarios van a estar menos dis-
puestos a tomar voluntariamente algn tratamiento. Si plazas
de trabajo o beneficios gubernamentales son negados para los
usuarios, los ndices de desempleo y (potencialmente) de crimi-
nalidad se incrementarn volviendo ms difcil el tratamiento y
la rehabilitacin. Ms sentencias condenatorias y encarcela-
mientos drenarn ms an los recursos pblicos, sobrecargarn
el sistema judicial y abigarrarn las crceles. Bajo tales cir-
cunstancias el ya triste rcord del sistema correccional estado-
unidense se tornar peor probablemente.
El debate actual acerca de aproximaciones alternativas
para el control de la demanda domstica se encuentra con
muchos puntos de detencin que han surgido en medio de las
polticas realistas y neorrealistas sobre la oferta. De la misma
manera que los realistas en la esfera internacional, los defen-
sores domsticos de la criminalizacin/penalzacin asumen
que el Estado tiene el derecho de reforzar la legislacin
antidrogas, que hay un consenso societal para hacerlo, y que la
represin (fuerza estatal) es una herramienta efectiva para
reducir el uso de drogas. Las cuestiones clave son si control y
coercin ms duros y ms severas penalidades criminales van a
reducir, en los hechos, el consumo. Cunto va a disminuir? a
qu costo para quien paga sus impuestos? a qu costo para las
libertades civiles en los Estados Unidos?
Del mismo modo, los neorrealistas, abogados del
200 Broce Bag/ey
tratamiento y la rehabilitacin, apoyen o no la decrirninali-
zacn, tienden a ver el uso de la fuerza como costoso, inefec-
tivo y potencialmente contraproducente. Ellos tambin anotan
que hay ausencia de un consenso acerca del uso de drogas en
importantes segmentos de la sociedad. Lascuestiones clave en
esta posicin del debate se preocupan de la efectividad de los
programas de tratamiento y rehabilitacin y las consecuencias
potencialmente adversas del incremento del uso y el abuso de
drogas para la sociedad estadounidense como un todo.
El futuro de la guerra de las drogas
La destacada prioridad asignada a las medidas sobre la
demanda en el Acta antidrogas de 1988presta credibilidad a la
nocin de que se est produciendo un trnsito en Washington,
desde el paradigma realista hacia el de la interdependencia, de
cara al tema de las drogas. Esta transicin, de todos modos, es
claramente parcial e incompleta.
Para empezar, la nueva legislacin no ha abandonado los
programas en el espacio de la oferta. Al contrario, se renovaron
los fondos para dichos esfuerzos, mientras simultneamente se
abra un segundo frente dirigido a la reduccin en la demanda.
Las ineficientes polticas sobre la oferta de la dcada pasada se
han mantenido, y no hay ninguna indicacin de que la adminis-
tracin Bush intente modificarlas o redirigirlas. A menos que
ocurra un descenso significativo en la demanda, no hay razn
para creer que dichas polticas vayan a ser ms efectivas en el
futuro que lo que fueron en el pasado. Muy probablemente se
gastarnbillones yel efecto slo ser marginal. Es posible que
las nuevas medidas sean capaces de obtener ese descenso?
Una respuesta concisa es no. Al menos no inmediatamente.
Educacin, tratamiento, rehabilitacin, en el mejor de los
casos, son polticas acumulativas de largo plazo -suponiendo
quefuncionen. Lademandapuededeclinarentrelosusuarios
de clase media, pero no entre losdesempleados urbanos. Es
ms probable que la criminalizacin y la penalizacin
exacerbenlaviolenciayelcrimenrelacionadosconlasdrogas
-almenosamedianoplazo- antesquedisuadanelconsumoyel
trfico. En la prctica, las contradicciones entre estas dos
sendas probablemente impidanunaefectivaimplementacin
de alguna de ellas. Si la demanda declinara del todo, ello
ocurrirsolo gradualmente.
Porlotanto,laprognosispararesolverel"problema las
drogas" es un albur. Lademandade narcticosenlos Estado
Unidospermaneceralta, siesquenoseexpande;msan,es
muyprobablequevayaacrecerenEuropa.Sieso pasacon la
demanda,ocurrirlomismoconlaoferta.Laintensificacinde
larepresinencasayenelexteriorhar incrementar,antesque
disminuir la violencia relacionada con las drogas. Enla prxima
dcada, entonces, es probable que el trfico y consumo de
drogassigansiendounadelasmayorespreocupacionesparala
polticadomsticayexteriorestadounidense.
Notas
1. Por supuesto, el presidenteReagan nofueelprimer lderen atacar las
drogas.Tantemprano como en1914,la aprobacindel Actade Harrison
volviilegal el uso de opiceos y de cocana. Los presidentes Nixony
Carterprestaronconsiderableatencinpolticasobreeltemadurantesus
respectivos mandatos. Sinembargo, el uso que Reagan hizo de la te-
levisinpara dramatizarsusproclamasy la subsecuente movilizacinde
recursosfederales para lucharenlaguerradelasdrogassignificquel
asign alacruzadaantidrogas unaprioridad ms alta que suspredece-
sores. VerInciardi (1986).
202 BruceBagley
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5. Paraunbreveresumen deestanuevalegislacin,verMohr(1988).
6. Para una revisinde los programas recientes sobre prevencin, trata-
miento,educacineinvestigacin, verKIebe(1986).
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ANEXOS
ANEXO 1
CONGRESO NACIONAL
ELPLENARIODELAS COMISIONESLEGISLATIVAS
LEYSOBRESUSTANCIAS ESTUPEFACIENTES
YPSICOTROPICAS
Ao 111, QUITO,LUNES17DESEPTIEMBREDE1990
NUMERO523
Considerando
QUEes deber fundamental del Estadoprotegera losecuatorianosya sus
institucionesdelospeligrosdelusoindebidodesustanciasestupefacientesy
psicotrpicas;
QUE es necesario incrementar los mecanismos de prevencin del uso
indebidodedrogas, que altera losprocesos psquicosdelas personas;
QUEesnecesarioarmonizarlalegislacinecuatorianaconlasconvenciones
internacionalessobre elusoytrficoilcitos deestupefacientesysustancias
psicotrpicas;
QUEesindispensableelfuncionamientodeunainstitucinpblicaautnoma
queorganiceyconcentrelosrecursos humanosyfinancierosdestinadosala
luchacontralaproduccinyel trficoilcitodedrogas;
QUEesdeimportanciaprioritariamovilizaralacomunidadecuatoriana,a
travs de todas lasinstituciones pblicaso privadas,para contrarrestarlos
efectos funestosdel narcotrficoque socaban lasbases econmicas, culturales
y polticas delasociedad;
QUE la Ley de Control y Fiscalizacin del Trfico de Estupefacientes y
Sustancias Psicotrpicas, publicada enelRegistro OficialNQ 612,del 27de
enerode 1987,esincompletaynorefleja larealidad actual delpas,
1JJ7
208 Anero 1
En ejercicio desusatribucionesconstitucionalesexpide lasiguiente:
LEYSOBRESUSTANCIASESTUPEFACIENTES
. YPSlCOTROPICAS
TITUWPREUMINAR
DEWS OBJETIVOS,AMBITODEAPUCACION
YCARACfERISTICASDEESTAlEY
Art. 1.- Objetivo.- Esta Leytiene como objetivo combatir yerradicar la
producci6n,oferta,USOindebidoy trficoilcitodesustancias estupefacientes
y psicotr6picas,paraprotegeralacomunidaddelospeligrosquedimanande
estasactividades.
Art. 2.- Declaracinde IntersNacional.- Declrasede intersnacionalla
consecuci6ndelobjetivodeterminadoenestaLey,lasaccionesqueserealicen
parasuaplicaci6ny, demaneraespecial,losplanes. programasyactividades
que adoptenoejecutenlosorganismoscompetentes.
Lasinstituciones.dependenciasyservidoresdelsectorpblicoylas
personasnaturalesojurdicasdelsectorprivadoestnobligadasasuministrar
la informaci6n ya prestar la colaboraci6n que determina esta Leyo que
establezcanlasautoridadesalasque competesuaplicaci6n.
Art. 3.- Ambito delaLey.- La presenteLeyabarcatodolorelativoa:
1.- El cultivo de plantas de las que se puede extraer elementos
utilizables paralaproducci6ndesustancias estupefacientesypsicotrpicas,
Ycualquierforma decosecha,recolecci6n,transporte,almacenamientoouso
defrutosopartesde esasplantas;
2.- Laproduccin,elaboracin, extracci6nopreparacin, bajocualquier
procedimiento o forma y en cualquier fase o etapa, de materias primas,
insumos,componentes,preparadosoderivadosdelassustanciassujetasafis-
calizaci6n;
3.- Latenencia,posesi6n,adquisici6nyUSOdelassustanciassujetas
afiscalizacin,delasmateriasprimas,insumos,componentes.precursoresu
otrosproductosqumicosespecficosdestinadosaelaborarlasoproducirlas,
Ley Sobre Estupefacientes 209
de sus derivados o preparados, y de la maquinaria, equipos o bienes utilizados
para producirlas o mantenerlas;
4.- La oferta, venta, distribucin, corretaje, suministro o entrega,
bajo cualquier forma o concepto, de las sustancias sujetas a fiscalizacin;
5.- La prescripcin, dosificacin o administracin de sustancias
sujetas a fiscalizacin;
6.- La preparacin en cpsulas, pastillas o en cualquier otra forma de
las sustancias sujetas a fiscalizacin, su envase o embalaje;
7.- El almacenamiento, la remisin o envo y el transporte de las
sustancias sujetas a fiscalizacin, de sus derivados, preparados y de los
insumos, componentes, precursores u otros productos qumicos especficos
necesarios para producirlas o elaborarlas;
8.- El comercio, tanto interno como externo, y, en general,' la
transferencia y el trfico de las sustancias sujetas a fiscalizacin y de los
componentes, insumos o precursores u otros productos qumicos especficos
necesarios para producirlas o elaborarlas;
9.- La asociacin para ejecutar cualesquiera de las actividades que
mencionan los numerales precedentes, la organizacin de empresas que
tengan ese propsito y la gestin, financiamiento o asistencia tcnica
encaminada a posibilitarlas;
10.- La conversin o transferencia de bienes o valores que procedan
de la ejecucin de las actividades mencionadas en los numerales precedentes
yla utilizacin, "blanqueo o lavado"de los recursos obtenidos de la produccin
o trfico ilcito de las sustancias sujetas a fiscalizacin; y,
11.- Las dems actividades conexas con esta materia.
Art, 4.- Prevencin, control, fiscalizacin, represin y rehabilitacin.- Esta
Ley contempla los mecanismos de prevencin del uso indebido y la comer-
cializacin de las sustancias sujetas a fiscalizacin, la investigacin y represin
de los delitos tipificados en esta Ley y el tratamiento y rehabilitacin de las
personas afectadas.
Art. S.- Sustancias sujetas a fiscalizacin.- Se defmen y tratan como sustan-
cias sujetas a fiscalizacin las incluidas en listas o cuadros anexos a esta Ley,
en los convenios internacionales ratificados por el Ecuador y en las actuali-
zaciones de esos anexos efectuados por el Consejo Nacional de Control de
Sustancias Estupefacientes y Psicotrpicas, CONSEP. En caso de duda,
prevalecer el contenido de estas ltimas.
210 Anuo 1
Art. 6.- Connotac:in especial de trminos.- Los trminos utilizados por esta
Ley, sus anexos y normas secundarias tendrn el alcance que les confieran:
a) Los convenios internacionales sobre esta materia ratificados Por el
Ecuador;
b) los organismos internacionales creados por los convenios internacio-
nales sobre esta materia; y,
e) El Consejo Directivo del Consejo Nacional de Control de Sustancias
Estupefacientes y Psicotrpicas, CONSEP.
Las definiciones que adopte el Consejo Directivo se referirn a las
que se enuncian en los convenios internacionales ratificados por el Ecuador
o en sus anexos actualizados.
En caso de duda prevalecern los trminos adoptados por el Consejo
Nacional de Control de Sustancias Estupefacientes y Psicotrpicas, CON-
SEP.
Art. 7.-lncorporacin de normas internacionales.- Quedan incorporadasa
esta Leylas disposiciones contenidas en los convenios internacionales sobre
la materia yque han sido o fueren ratificados por el Ecuador.
En caso de duda sobre el alcance de las disposiciones contenidas en
los convenios internacionales, o de conflictos con las normas de esta Ley,
prevalecern estas ltimas.
Art. 8.- Publicacin de planes nacionales.- Para la aplicacin de la presente
Leyse contar con un plan nacional elaborado por el CONSEP y aprobado
por el Presidente de la Repblica.
TlTUW SEGUNOO
DE lA PREVENCION
Art. 19.- Actividades preventivas.- Las instituciones y organismos pblicos,
en aplicacin de los planes yprogramas de prevencindel uso indebido de sus-
tancias sujetas a fiscalizacin, desarrollarn, en las reas de su competencia
o actividad, bajo la supervisin de la Secretara Ejecutiva yen coordinacin y
colaboracin con las entidades y personas que estimaren del caso, las
campaas tendientes a alcanzar los objetivos de esta Ley.
Art. 20.- Educacin Preventiva.- Los programas de todos los niveles y
modalidades del sistema nacional de educacin incluirn enfoques y
metodologas pedaggicos que desarrollen la formacin de una personalidad
individual y una conciencia social orientadas a la prevencin del uso indebido
de sustancias sujetas a fiscalizacin.
Las autoridades del sistema educativo nacional ylos directivos de los
establecimientos de educacin fiscal, municipal yparticular yel magisterio en
general, debern participar activamente en las campaas de prevencin.
Art. 21.- Lugares de residencia, trabajo o reunin colectiva.- Los propieta-
rios, administradores o responsables del manejo de lugares de residencia o
reunin colectiva y los empleadores que tengan un personal permanente de
ms de diez trabajadores observarn los instructivos expedidos por l CON-
SEP sobre propaganda e informacin preventiva.
Art, 22.- Obligacin de Informacin.- Los propietarios, administradores o
responsables del manejo de lugares de residencia o reunin colectiva comu-
nicarn al agente policial o a la oficina ms cercana del CONSEP la existencia
de circunstancias que hagan presumir la presencia en el interior o alrededor
de esos lugares de ncleos de consumo o la prctica de actos de trfico ilcito
de sustancias fiscalizadas.
Art. 23.- Agencias y operadores tursticos.- Las agencias y operadores
tursticos observarn en sus actividades las instrucciones que el CONSEP
expida dentro del plan y programa de prevencin.
Art. 24.- Deber General- Toda persona colaborar con los programas de
control y prevencin que organicen las instituciones encargadas de la ejecucin
de esta Ley. Colaborarn de manera especial en la proteccin del menor que
se encuentre expuesto al trfico o consumo indebido de sustancias sujetas a
fiscalizacin.
Art, 25.- Participacin Comunitaria.- Los organizadores o responsables de
actos culturales, artsticos, deportivos, sociales o de cualquier orden debern
incluir en su desarrollo o transmisin mensajes que promuevan una vida sana
ycontribuyan a la erradicacin del uso indebido de sustancias sujetas a fiscali-
zacin.
Las entidades pblicas y privadas organizarn para su personal, bajo
212 Anexo I
lasupervisin delaSecretara Ejecutiva del CONSEP, programas preventivos
deorientacineinformacintendientesaeliminarelusodesustanciassujetas
afiscalizacin.
Art. 26.- Control de actividades deportivas.- El ConsejoNacional de De-
portes,laFederacinDeportivaNacional,lasFederaciones DeportivasProvin-
cialesysusfilialescontrolarneimpedirnen lasactividadesque dirigenel
usode drogasuotrassustanciassujetasafiscalizacin.
Art.27.- Medios decomunlcacl6ncolectiva.- Los medios de comunicacin
colectivacontribuirnalascampaasde prevencin, especialmentealasde
carcterinformativo, en laforma que determinenconjuntamentela Secre-
tara Ejecutiva delCONSEPyla Secretara NacionaldeComunicacinSocial.
Art. 28.- Probibici6n.- Prohbese la produccin, circulacin y venta de
carteles,afiches,adhesivos,calcomanas,prendasdevestir,utensilios,discos
o cualquier tipo de grabacin que sugieran, ensalcen o induzcan al uso
indebidode sustanciassujetasafiscalizacin.
TITUWTERCERO
DELUSOINDEBIDODESUSTANCIASSUJETASA
FISCALIZACIONy DELAREHABIUTACIONDElASPERSONAS
AFECTADAS
Art.29.- Del uso indebido de sustancias sujetasa fiscalizacin.- Por uso
indebidode sustanciassujetasa fiscalizacinseentiendetodoaquelqueno
sea teraputico.
Art. 30.- Examen y tratamientoobligatorio.- Los miembros de la Fuerza
Pblica estn obligados a conducir de inmediato a cualquier persona que
parezcahaUarsebajolosefectosnocivosdeunasustanciasujetaafiscalizacin
a un hospital psiquitricoo centro asistencial, con el objeto de quelos mdicos
delacorrespondientecasadesalud verifiquensiseencuentrabajoelefecto
deesas sustancias.
Si fuereas, evaluarn si hayintoxicacin yel grado quehaalcanzado.
Sistefuere elcaso,ordenarninmediatamenteel tratamientoadecuado.
El tratamiento que debiere efectuarse en centros especiales se
realizar en los que fueren previamente calificados y autorizados por la
Secretara Ejecutiva, en coordinacin con el Ministerio de Salud Pblica.
TITULO CUARTO
DEL CONTROL DE ACTIVIDADES DE PRODUCCION y TRAFICO
DE SUSTANCIAS SUJETAS A FISCALIZACION
Art.38.- Del cultivo o explotacin de plantas de las cuales puedan extraerse
sustancias sujetas a fiscalizacin.- Prohbese la siembra o cultivo de la
adormidera o amapola (Papaver somniferum L.), de las papaverceas, del
arbusto de coca (Erytroxilon coca), de las erytroxylceas, de la marihuana
(Cannabis sativa L.) y de otras plantas de las cuales sea posible extraer
principios activos que puedan ser utilizados para la produccin de sustancias
sujetas a fiscalizacin.
La denominacin de estas plantas ser incluida por el Consejo
Directivo del CONSEP en el respectivo anexo de esta Ley.
Asimismo ser prohibida la recoleccin, almacenamiento, transporte o utili-
zacin de esas plantas o partes de ellas, o cualquier forma de explotacin.
Art. 39.- De la elaboracin, produccin, fabricacin y distribucin de
sustancias sujetas a fiscalizacin.- Prohbese toda forma de elaboracin,
produccin, fabricacin y distribucin de principios activos o elementos con
los cuales se puedan elaborar sustancias sujetas a fiscalizacin yla realizacin
de cualquier acto o proceso que tienda a ese fin.
La elaboracin, produccin, fabricacin y distribucin de drogas o
preparados que contengan sustancias sujetas a fiscalizacin y que sean
susceptibles de uso teraputico, segn las resoluciones del Comit de Exper-
tos en Farmacodependencia de la Organizacin Mundial de la Salud acep-
tadas por la Secretara Ejecutiva del CONSEP, slo podrn ser efectuadas por
laboratorios o empresas que operen legalmente en el pas y cuenten con la
licencia legal.
Los laboratorios o empresas que desearen elaborar medicamentos y
otros productos similares que contengan sustancias estupefacientes o psi-
cotrpicas debern obtener licencia previa de la Secretara Ejecutiva del
CONSEP, que, para concederla, comprobar la solvencia tcnica y moral del
solicitante.
214 Anexo J
Los laboratorios y empresas a las cuales se refiere el inciso pre-
cedente comunicarn mensualmente y por escrito, a la Secretara Ejecutiva
del CONSEP, los datos actuales, reales y precisos sobre la elaboracin,
existencia y venta de los preparados antes sealados.
Prohbese la distribucin de muestras de esos preparados.
Art. 40.- Tenencia de sustancias sujetas a fiscalizacin.- Nadie podr. sin
autorizacin legal o previo despacho de receta mdica, mantener en su
persona, ropas, valijas, vivienda, lugar de trabajo u otro sitio cualquier
cantidad de las sustancias sujetas a fiscalizacin, ni tenerlas, en cualquier
forma, para el trfico ilcito de eUas.
Art. 41.- Restricciones sobre importacin de sustacias sujetas a fiscali-
zacin o drogas que las contengan.- Prohfbese la importacin de las sustan-
cias sujetas a fiscalizacin que no tengan uso teraputico o fines de investiga-
cin, segn las resoluciones del Comit de Expertos en Farmacodependencia
de la Organizacin Mundial de la Salud aceptadas por la Secretara Ejecutiva
del CONSEP, o uso cientfico o industrial, conforme a la calificacin legal.
Slo podrn importarse las drogas y preparados susceptibles de uso
teraputico previa autorizacin escrita concedida, para cada caso, por la
Secretara Ejecutiva del CONSEP ydems organismos previstos en esta Ley,
con determinacin del peso y la concentracin de las sustancias sujetas a fis-
calizacin. La autorizacin caducar despus de seis meses de la fecha de su
otorgamiento.
TITUW QUINTO
DE lAS INFRACCIONES Y lAS PENAS
Art. 58.- De las infracciones a esta Ley.- Son infracciones a la presente Ley
los actos punibles sancionados por ella, Se dividen en delitos y contra-
venciones y son de accin pblica y pesquisables de oficio.
CAPITULO PRIMERO
DE LOS DELITOS
Art. 59.- Sancin para la siembra o cultivo de plantas de las que se pueda
extraer elementos para sustancias sujetas a fiscalizacin.- Quienes siem-
bren, cultiven, cosechen o en cualquier forma exploten las plantas determina-
das en esta Ley y cualesquiera otras de las que sea posible extraer principios
activos que puedan ser utilizados para la produccin de sustancias sujetas a
fiscalizacin, segn se determina en los anexos a esta Ley, sern reprimidos
con reclusin mayor extraordinaria de doce a diez y seis aos y multa de
sesenta u ocho mil salarios mnimos vitales generales.
Quienes recolecten plantas de las variedades determinadas' en esta
Ley sern sancionados con reclusin mayor ordinaria de ocho a doce aos y
multa de cincuenta a cinco mil salarios mnimos vitales generales.
Art. 60.- Sancin para la elaboracin, produccin, fabricacin o prepara-
cin.- Quienes extraigan, purifiquen, cristalicen, recristalicen, sinteticen o por
cualquier forma o procedimiento elaboren, produzcan, fabriquen, preparen o
envasen sustancias estupefacientes o psicotrpicas sin autorizacin de la
Secretara Ejecutiva del CONSEP, o infringiendo las normas de esta Ley,
sern reprimidos con reclusin mayor extraordinaria de doce a diez yseis aos
y multa de sesenta a ocho mil salarios mnimos vitales generales.
Art. 61.- Sancin para la oferta, corretaje o ntermedacn> A quienes se les
sorprenda ofreciendo, en cualquier forma o concepto, sustancias sujetas a
fiscalizacin, o a quienes realicen el corretaje o intermediacin en la negocia-
cin de ellas, se les sancionar con reclusin mayor ordinaria de ocho a doce
aos y multa de cuarenta a seis mil salarios mnimos vitales generales.
Art. 62.- Sanciones para el trfico i1cito.- Quienes compren, vendan o
entreguen a cualquier ttulo, distribuyan, comercialicen, importen, exporten
o, en general, efecten trfico ilcito de sustancias estupefacientes, psicotrpi-
cas y otras sujetas a fiscalizacin, sern reprimidos con reclusin mayor
extraordinaria de doce a diez y seis aos y multa de sesenta a ocho mil salarios
mnimos vitales generales.
Se entender por trfico ilcito de sustancias estupefacientes, psi-
cotrpicas u otras sujetas a fiscalizacin, toda transaccin mercantil o toda
21t> Allao 1
entrega, a cualquier ttulo. de dichas sustancias, realizada en contravencin a
los preceptos de esta Ley.
Art. 63.- Sanciones para el transporte.- Quienes transporten, por cualquier
medio o va, sea fluvial, martima, terrestre o area y por cualquier forma o
procedimiento, sustancias sujetas a fiscalizacin, en transgresin de las
normas de esta Ley, sern reprimidos con reclusin mayor extraordinaria de
doce a diez y seis aos y multa de sesenta a ocho mil salarios mnimos vitales
generales. No sern responsables los transportistas que desconocieren el
contenido de la carga transportada.
Art. 64.- Sanciones para la tenencia y posesi6n i1citas.- Quienes sin autori-
zacin legal o despacho de receta mdica previa, posean o tengan. con su con-
sentimiento expreso o tcito, deducible de una o ms circunstancias, sustan-
cias estupefacientes o psicotr6picas, en sus personas, ropas, valijas, muebles,
en su domicilio, lugar de trabajo o cualquier otro sitio del que sean
propietarios, arrendatarios, tenedores u ocupantes a cualquier ttulo, o que
est bajo su dependencia o control, sern sancionados con la pena de doce a
diez y seis aos de reclusin mayor extraordinaria y multa de sesenta a ocho
mil salarios mnimos vitales generales.
Art. 65.- Disminucin de penas por tenencia para U50 personal.- La sancin
ser de un mes a dos aos de prisin cuando, por la escasa cantidad y dems
circunstancias de la tenencia de sustancias sujetas a fiscalizacin, se colija que
ellas estn destinadas a uso personal inmediato del tenedor.
En este caso, comprobada su dependencia fsica o psquica de sustan-
cias estupefacientes o psicotrpicas, previo informe de los Mdicos Legistas
de la Procuradura General del Estado, el Juez podr dejar en suspenso la
aplicacin de la pena y someter al culpable a medidas de seguridad curativa,
por el tiempo necesario para su desintoxicacin y rehabilitacin.
La disminucin o sustitucin de penas previstas en este artculo se
aplicar siempre que el Juez comprobare que el implicado no tiene ante-
cedentes de traficante de sustancias sujetas a fiscalizacin y demostrare buena
conducta anterior y ejemplar comportamiento en el centro de detencin.
Art. 66.- Calificacin de la persona dependiente.- El estado de dependencia
de una persona respecto al uso de sustancias sujetas a fiscalizacin se
establecer, an antes de juicio, previo peritaje de los Mdicos Legistas de la
Procuradura General del Estado, quienes tendrn en cuenta la naturaleza y
la cantidad de las sustancias que han producido la dependencia, el grado de
ella y el nivel de tolerancia que hagan indispensable la dosis poseda, y la
historia clnica del afectado, si la hubiere.
Art. 73.- Produccin, mantenimiento y trfico de precursores u otros
productos qumicos especficos> Quienes sin las autorizaciones y requisitos
previstos por esta Ley mantengan, elaboren, fabriquen, produzcan o trans-
porten precursores u otros productos qumicos especficos destinados a la
elaboracin de sustancias sujetas a fiscalizacin o trafiquen con ellos, sern
reprimidos con reclusin mayor ordinaria de ocho a doce aos y multa de
cuarenta a seis mil salarios mnimos vitales generales.
Art. 74.- Faltante de precursores- Los propietarios o responsables de
establecimientos o empresas autorizados para elaborar, mantener o comer-
cializar precursores u otros productos qumicos especficos en los que se
determine faltantes injustificados en sus existencias, sern reprimidos con
ocho a doce aos de reclusin mayor ordinaria y multa de cuarenta a seis mil
salarios mnimos vitales generales.
Art. 75.- Tenencia o mantenimiento de materias primas o insumos para uso
i1cito.- Quienes mantengan bajo su tenencia o cuidado materias primas,
insumas, precursores u otros productos qumicos especficos a sabiendas de
que sern utilizados en la siembra, cultivo, produccin, elaboracin o fabrica-
cin ilcita de sustancias sujetas a fiscalizacin, sern sancionados con reclu-
sin menor ordinaria de seis a nueve aos y multa de treinta a cuatro mil
quinientos salarios mnimos vitales generales.
Art. 76.- Enriquecimiento ilcito.- La persona respecto de quien existan
presunciones de que es productor o traficante ilcito de sustancias estupefa-
cientes o psicotrpicas o de precursores u otros productos qumicos especficos
o se halle involucrado en otros delitos previstos por esta Ley, y que direc-
tamente o por persona interpuesta realice gastos o aumente su patrimonio o
el de un tercero en cuanta no proporcionada a sus ingresos sin justificar la
legalidad de los medios empleados para efectuar esos gastos u obtener el
incremento patrimonial, ser sancionado con la pena de doce a diez yseis aos
de reclusin mayor extraordinaria.
218 Anexo 1
Art. 77.- Conversin o transferencia de bienes.- Quienes a sabiendas de que
bienes de cualquier clase han sido adquiridos a travs de la realizaci6n de los
delitos tipificados en este Captulo, con el propsito de ocultar tal origen
contribuyeren a negociarlos, convertirlos o transferirlos a otras actividades,
sern sancionados con cuatro a ocho aos de reclusi6n mayor ordinaria y
multa de veinte a cuatro mil salarios mnimos vitales generales.
Si la comisin de esta infracci6n se hubiere realizado mediante la or-
ganizacin de una asociaci6n destinada a preparar, facilitar, asegurar los re-
sultados o garantizar la impunidad, la pena ser de ocho a doce aos de
reclusi6n mayor ordinaria y multa de cuarenta a seis mil salarios mnimos
vitales generales.
Art.78.- Represin a testaferros.- Quien preste su nombre o el de la empresa
en que participe para adquirir bienes con recursos provenientes de delitos
sancionados por esta Ley, ser reprimido con pena de reclusi6n mayor
ordinaria de ocho a doce aos y multa de cuarenta a seis mil salarios mnimos
vitales generales.
Art. 79.- Sancin a servidores pblicos que permitan o procuraa la
impunidad.- El servidor pblico, el agente de la Fuerza Pblica, el auxiliar de
la Administraci6n de Justicia, el Juez o miembro del Tribunal Penal, el
Agente o Ministro Fiscal que altere u oculte pruebas de los delitos tipificados
en esta Ley con el fin de favorecer a los responsables, o que de cualquier
manera procure su impunidad, ser sancionado con ocho a doce aos de
reclusi6n mayor ordinaria y multa de cuarenta a seis mil salarios mnimos
vitales generales.
En caso de evasi6n de los detenidos o presos por delitos contempla-
dos en esta Ley, los funcionarios yempleados encargados de guardarlos, con-
ducirlos o vigilarlos, sern reprimidos con las penas enunciadas en el inciso
precedente.
Los condenados quedarn permanentemente inhabilitados para de-
sempear funciones o cargos pblicos.
Art. 80.- Cohecho.- Quien intente cohechar a quien conoce O juzga uno de los
delitos reprimidos por esta Ley o a la autoridad o agente de ella que lo
investiga, ser reprimido con reclusi6n mayor ordinaria de ocho a doce aos
y multa de cuarenta a seis mil salarios mnimos vitales generales.
Si se consuma el cohecho, la pena ser de doce a diez y seis aos de
reclusi6n mayor extraordinaria ymulta de sesenta a ocho mil salarios mnimos
Ley Sobre- Estupefacientes 219
vitales generales, tanto para quien lo propuso como para quien lo acept.
Art. 81.- Intimidacin.- Ouien amenazare causar dao a la persona, familiares
o bienes de quienes conocen, investigan en cualquier fase o juzgan uno o ms
delitos tipificados en esta Ley, ser reprimido con reclusin ordinaria de
cuatro a seis aos y multa de cuarenta a dos mil salarios mnimos vitales
generales.
Si se consuma la intimidacin, la pena ser de reclusin mayor ex-
traordinaria de doce a diez yseis aos ymulta de cien a ocho mil salarios mni-
mos vitales generales.
Los actos administrativos o judiciales que sean consecuencia del
cohecho o intimidacin comprobados son nulos ysin ningn valor. El juez que
conozca el juicio sobre el cohecho o la intimidacin declarar la nulidad al
momento de resolver la causa.
Art. 88.- Atenuantes.- Para efectos de la aplicacin de las penas previstas
en esta Ley se consideran circunstancias atenuantes:
a) Ser menor de veinte y un aos de edad;
b) Haber actuado por presiones, amenazas o bajo violencia superables;
e) Rusticidad del infractor de tal naturaleza que revele que cometi el
ilcito por ignorancia;
d) Indigencia; y,
e) Las dems contempladas en el Cdigo Penal.
Art. 89.- Atenuante trascendental> Quien hallndose implicado en infrac-
ciones previstas por esta Ley suministrare a la Polica Nacional, Ministerio
Pblico o jueces competentes datos e informaciones precisas, verdaderas y
comprobables, que condujeren a descubrir presuntos culpables de ilcitos
previstos en ella, sancionados con pena igualo mayor que la contemplada para
la infraccin por la que se le juzga, ser reprimido con un tercio a la mitad de
la pena modificada por las atenuantes establecidas en el artculo precedente,
en caso de haberlas, o de la que le correspondera en ausencia de ellas.
Art. 90.- Concurrencia de infracciones y acumulacin de penas.- En caso de
concurrencia de varias infracciones contempladas en esta Ley, se acumularn
las penas determinadas para cada una de tal manera que la pena acumulada
aplicable sea el resultado de la suma de las penas correspondientes a cada
infraccin, hasta un mximo de veinte y cinco aos.
220 Anexo J
Igual acumulacin de penas se aplicar cuando concurran infrac-
ciones a esta Ley con otras que tuvieren alguna conexin, o cuando se
hubierenconsumadolosdelitos previstosen losartculos80y81.
Art. 91.- Prescripcin de la accin y de la pena.- La accin penal por la
comisin de los delitos tipificados en esta Ley prescribir en el doble del
tiempo de la pena mxima prevista para cada infraccin, sin que el plazo
puedaexcederdeveinteycincoaos. El referidoplazo se contardesdela
fecha en que el delito fue perpetrado, de no haber enjuiciamiento y, de
haberlo,desdelafechadelautocabeza de proceso.
Lapenaprescribiren un tiempoigualaldoble de la condena.pe-
roelplazode prescripcinnunca ser mayorde cuarentaaos ni menorde
cinco aos.
TITULOSEXTO
DElASAcruACIONESPREPROCESALES,
COMPETENCIAy PROCEDIMIENTO
CAPITULOPRIMERO
DElA RETENCION,APREHENSIONE INCAUTACIONDE
BIENES
Art. 103.- Retencin.- Si por cualquier modo llegare a conocimiento del
CONSEPelingresoalterritorionacionaldeunanavearea.martima.fluvial
ode cualquierotromedio detransportecomercialen elque se movilizaren
sutancias cuyo trfico se encuentre prohibido en esta Ley, la Secretara
Ejecutivadel CONSEPpodrdisponerlaretencinde losmediosde trans-
porteylaaprehensindelassustanciasmientrasserealizalainvestigacin.La
retencinnoexcederdetres das.
Art. 104.- Aprehensin.- La Polica Nacional, a travs de sus organismos
tcnicos especializados, tendra su cargo el controle investigacinde los
delitos tipificados en esta Ley,eldescubrimientoydetencinde los infrac-
tores, la entregavigiladade bieneso sustancias sujetasa fiscalizacin yla
aprehensin inmediata de:
a) Sustancias estupefacientes o psicotrpicas sujetas a fiscalizacin,
cualquiera sea su estado, y las plantas de las que pueda extrarselas;
b) Equipos, laboratorios, precursores Yotros productos qumicosespecficos,
y de otros medios destinados a la produccin o fabricacin de las sustan-
cias sujetas a fiscalizacin;
e) Bienes y objetos empleados para el almacenamiento y conservacin de
sustancias sujetas a fiscalizacin, y de los vehculos y ms medios utilizados
para su transporte;
d) Dinero, valores, instrumentos monetarios, documentos bancarios, fi-
nancieros o comerciales y ms bienes que se estime que son producto de
la comisin de los actos tipificados en esta Ley.
La Polica Nacional, para cumplir los fines sealados en este artculo,
podr realizar todas las investigaciones documentales, de laboratorio o
cualquier otra de naturaleza tcnico-cientfica.
Art. 105.- Identificacin de bienes aprehendidos.- Quienes procedieren a la
aprehensin a que se refiere el artculo precedente identificarn las sustan-
cias, los bienes yal presunto propietario o tenedor, en acta separada, que se
remitir al juez dentro de las veinte ycuatro horas siguientes. Eljuez, al dictar
el auto cabeza de proceso, ordenar la incautacin y el depsito de esos
bienes. Esta medida cautelar podr ser revocada excepcionalmente siempre
que se acredite ante el juez, que a pesar de la suma diligencia y cuidado
puestos, el titular del derecho no pudo conocer el destino ilcito dado a los
bienes a los que se refieren los literales e) y d) del artculo precedente.
Si se tratare de insumos, precursores qumicos u otros productos
qumicos especficos, el Consejo Directivo del CONSEP podr disponer,
dentro de los sesenta das siguientes a su recepcin, la utilizacin por una
entidad del sector pblico, su enajenacin para fines lcitos o su destruccin.
La enajenacin se realizar en la forma que decida este organismo y a favor
de las personas naturales o jurdicas previamente calificadas.
Art. 106.- Acta de destruccin de sembros y laboratorios.- Cuando las
autoridades de la investigacin procedan a la destruccin de plantas, sustan-
cias o laboratorios, dejarn constancia de ello en una acta que se agregar al
proceso, y que contendr, adems de la identidad del propietario o presunto
responsable, una descripcin prolija de las plantas, el estado de los sembros
y la extensin del terreno cultivado, de las sustancias, equipos, instalaciones
222 Anexo 1
yotros bienes que se encontraren en los sembros yen los laboratorios yde los
medios utilizados para esa destruccin. Previamente a la destruccin se
tomarn muestras para el anlisis.
Las sustancias sujetas a fiscalizacin sern destruidas cuando haya
imposibilidad o riesgo fundado para su transporte para entregarlas al juez
competente.
Quienes suscriban el acta sern civil ypenalmente responsables por
la veracidad de su texto.
Art.107.-lncautacin.- El Tribunal Penal dispondr la incautacin de todos
los bienes, dineros yms valores que hubieren sido utilizados para la comisin
de los delitos o que fueren producto o rdito de ellos. Sern adems
constituidos en depsito.
El juez podr requerir del Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico,
de las entidades del sistema financiero nacional, de los Registradores de la
Propiedad, mercantiles o especiales, o de cualquier otra entidad, funcionario
o empleado pblico, toda la informacin necesaria sobre la situacin
financiera de las personas naturales o jurdicas presuntamente involucradas
en infracciones a esta Ley.
Art. 108.- Depsito en el Banco Central del Ecuador.- Todo dinero en
moneda nacional o extranjera ser depositado dentro de las veinte y cuatro
horas siguientes a la aprehensin o incautacin en la Cuenta Especial de
Depsitos del CONSEP en el Banco Central del Ecuador o, donde este no
funcionare, en el Banco Nacional de Fomento.
El Banco Central del Ecuador o el Banco Nacional de Fomento, en
su caso, podr invertir, por intermedio de las Bolsas de Valores, hasta el
ochenta y cinco por ciento de los dineros depositados en la adquisicin de
bonos, cdulas hipotecarias o cualquier papel fiduciario de alto rendimiento
y liquidez.
El rendimiento de tales inversiones se depositar en una Subcuenta
Especial Abierta en el Banco Central del Ecuador, a rdenes del CONSEP,
para contribuir a la fmanciacin de su presupuesto y destinarlo exclusiva-
mente a gastos de equipamiento e inversin.
El Banco Central del Ecuador y el Banco Nacional de Fomento
regularn el funcionamiento y la forma de obtener los reembolsos de valores
para fines de restitucin de dineros a los sindicados absueltos.
Los Bancos indicados notificarn al CONSEP todas las operaciones
de compra y venta de papeles fiduciarios que realicen. No cobrarn comisin
alguna por su intervencin.
Art. 109.- Disposicin de bienes.- El Consejo Directivo del CONSEP podr
entregar provisionalmente los bienes aprehendidos o incautados a las insti-
tuciones pblicas que determine, para que los usen bajo su responsabilidad.
Ejecutoriada la sentencia condenatoria que impuso el comiso o extinguida la
accin penal o la pena, el Consejo Directivo dispondr definitivamente de
esos bienes.
CAPITULO SEGUNDO
COMPETENCIA Y PROCEDIMIENTO
Art. 114.- Accin popular.- Se concede accin popular para denunciar las
infracciones sealadas en esta Ley.
Art. 115.- Tratamiento de excepcin.- En esta clase de juicios no se admitir
caucin, ni se conceder condena condicional, prelibertad ni libertad contro-
ladas, ni los beneficios de la Ley de Gracia y del indulto.
La rebaja de penas a favor del sentenciado que demuestre conducta
ejemplar ser concedida por el Consejo Nacional de Rehabilitacin Social.
Art. 116.-Valor probatorio de actuaciones preprocesales.- El parte informa-
tivode la Fuerza Pblica, yla declaracin preprocesal rendida por el indiciado
en presencia del Agente Fiscal constituirn presuncin grave de culpabilidad,
siempre que se hallare justificado el cuerpo del delito.
Art. 117.- Anlisis qumico de las sustancias aprehendidas.- Las sustancias
aprehendidas se sometern al anlisis qumico, para cuyo efecto se tomarn
muestras de ellas, que la Secretara Ejecutiva del CONSEP entregar a los
peritos designados por el juez, quienes presentarn su informe en el trmino
que este les concediere.
El juez designar peritos a los profesionales que presten sus servicios
en los laboratorios del sector pblico registrados en el CONSEP.
El resultado del examen o anlisis qumico constituir prueba plena
sobre la existencia material del delito.
224 Anexo 1
Art. 118.- Asistencia judicial recpreca- Los Jueces de lo Penal podrn
solicitar asistencia de sus similares u rganos policiales extranjeros para la
prctica de diligencias procesales y la investigacin de los delitos previstos en
esta Ley.
Esta asistencia se referir, entre otros hechos, a la detencin y
remisin de sindicados, recepcin de testimonios, exhibicin de documentos
inclusive bancarios, inspecciones del lugar, envio de elementos de prueba,
identificacin y anlisis de sustancias sujetas a fiscalizacin e incautacin de
bienes.
Las diligencias sealadas sern incorporadas al proceso como le-
galmente actuadas y valoradas por el juez conforme a las reglas de la sana
crtica.
Los requerimientos de asistencia redprocasern por vadiplomtica
o por conducto de la INTERPOL.
DISPOSICIONES GENERALES
Art. 126.- Reforma a la Ley General de Baocos.- En la LeyNO 006, publicada
en el Registro Oficial N en. del 29 de diciembre de 1988, sustit6yese el
articulo 4. que reforma a la LeyGeneral de Bancos, por el siguiente:
Art. 4.- A continuacin del Artculo 42 agrgaseel siguiente:
Art.....- Lacalificacin de idoneidad general, responsabilidad y condiciones
establecidas en el artculo precedente tambin ser ejercida por el Superin-
tendente de Bancos respecto a los cesionarios y suscriptores, previamente a
la inscripcin en el Libro de Acciones y Accionistas, en los siguientes casos:
a) Transferencia de acciones emitidas por una entidad sujeta a control de la
Superintendencia de Bancos, salvo el caso de sucesin por causa de muerte;
y. b) Suscripcin de acciones en los aumentos de capital de las entidades
sujetas a control de la Superintendencia de Bancos, cuando el suscriptor no
haya sido accionista o siendo accionista trate de aumentar su porcentaje de
acciones frente al total de acciones en circulacin. .
El Superintendente de Bancos establecer mediante resolucin los
montos mnimos a los cuales se sujetarn las calificaciones referidas en el
inciso precedente y fijar tambin las fuentes deinformacin que requerir.
El Superintendente de Bancos queda autorizado para pedir las informaciones
que le permitan aplicar lo que este artculo dispone, informaciones que de
manera obligatoria le sern suministradas por todas las entidades del sector
pblico, inclusive las Fuerzas Armadas, la Polica y sus dependencias, y
tambin otras entidades del sector privado que el Superintendente seale en
cada caso. Todas estas informaciones se manejarn con la debida reserva.
El incumplimiento del requisito sealado en este artculo producir
la nulidad de la inscripcin, sin perjuicio de que el Superintendente de Bancos
imponga al administrador que hubiese dispuesto la inscripcin las sanciones
previstas en la Ley".
ANEXO 2
ComparacindelosconsumosdedrogasenelEcuador,
PeryColombia
TIPO DEDROGA ECUADOR PERU COWMBIA
Alcohol 76 % 87% 67%
Cigarrillos 56% 67%
Marihuana 5% 8% 7%
Inhalanles 1% 4%
Cocaina 1.1% 2.6% 2%
Base 12 % 4% 4%
Tranquilizantes 22% 13% 14%
Barbitricos 9% 19 %
Estimulantes 5% 4%
Narcticos 15% 10 %
Fuentes:EncuestaEpidemiolgicaMSP-FNJ,Ecuador1988.
Jutkowitz, JoelYCols.,1986,p.w-19
UniversidaddeAntioquia,FacultadNacionaldeSaludPblica,
1987.
226
ANEXO 3
UNITEDSTATESDEPARTMENTOFSTATE
BUREAUOFINTERNATIONALNARCOTICS
MATTERS
INTERNATIONALNARCOTICSCONTROL
STRATEGYREPORT
MARCH1989'"
ECUADOR
Al. StatusofIIIicitNarcotics ProductionandTrafficking
Ecuadorisbelievedtobeatransit pointIoranestimated30-50metric
tons of cocaine exported annually to the UnitedStates. Ecuador is also a
transit country for large quantities of precursor chemicals used to process
cocaine in Colombia. UnlikeBoliviaand Peru,Ecuadorhasnotraditionof
coca use. Whencoca cultivationwasdiscovered in1984,primarily injungle
regionsborderingColombia,over1,000mtofcocaleafwerebeingharvested
annuaUy.Thiswas reduced in 1988toless than 400 annuaIly through periodic
eradication operations carried outbytheEcuadorean NationaIPolice(ENP).
A.2. Accomplishmentsin1988
TheENPhasdestroyednearlyallofthecocaithasdiscovered todate.
During 1988,the ENP conducted a series of sixeradication operations in
Pichincha province near the villageof Pacto in veryrugged, mountainous
terrain, The cultivations were thinly distributed over a wide areaand not
accessible byair.
Pedimosexcusas al lectorporpublicarel texto en suversin original, porno contarcon la
autentificacinlegalde la traduccin.
127
228 Anexo3
In cooperation with the Ecuadorean military (who provide airlift
support), the ENP continued extensive aerial reconnaissance of the border
region near Colombia and conducted one small eradication operation in that
area. At the end of 1988, ENP reconnaissance confirmed that this border
region remained essentially free of coca, suggesting that the ENP presence
has discouraged any replanting.
Efforts to interdict cocaine and essential chemicals transiting Ecuador
to other major source countries laboratories continued. A specially trained
ENP road interdiction team of approximately 25 police spent 10 to 20 days
each month on the major routes in and out of Ecuador. This team was
responsible for the coafiscation of approximately 1,000cc gallon drums of
essential chemicals (enough to process approximately 16,000 kilos of cocaine
HCL). However, tbis program had little success in interdicting the flow of
processed cocaine destined for the U.S.
In FY 88 and FY 89, U.S. Coast Guard personnel participated injoint
U.S. Navy/Coast Guard mobile training teams (MTI). The M1Ts trained
Ecuadorean National Police in basic seamanship, outboard motor repair and
maritime law enforcement procedures. FoUow-up training in 1989 wiU
include riverine drug interdiction operations and coastal operations involving
the Ecuadorean Navy.
In July, the ENP, with U.S. assistance, established a special riverine
team, and began regular patrols during the latter half of the year along the
southern Ecuadorean coast near the port of Machala. In December, a joint
pollee/army outpost was established at Misahualli in the eastem Ecuadorean
jungle for riverine interdiction patrols, to begin in 1989. In September, the
ENP established a special essential chemical control team to investigate
diversions of chemicals from legal to illegal uses.
In September, the U.S. and the government signed a program
agreement in support of the Military Custom Police's (MCP) special narcotics
detector dog program in Quito and Guayaquil airports. Thisnarcotic detector
dog program was reestablished with the assistance of Ecuador's national
airline, the U.S., and the United Kingdom. The U.S. and U.K. provided six
narcotics detector dogs and dog handler training for MCP and ENP officer.
The ENP also received dogs and dog handler training from West Germany
and Argentina.
In a first step to control money laundering activities, in December the
government enacted a law "prohibiting the transfer ofbank shares to persons
who are suspected of being involved in activities related to drug trafficking".
Although the leve! of money laundering in Ecuador is unknown, there are
Informes sobre Coca 1989 229
indications that sorne of the money laundered is narcotics related. At the end
of 1988, the government was also preparing for submission to congress a new
law which would tighten controls on the import and sale of precursor
chemicals.
A.3. Plans, Programs and Timetables (1989)
During 1987-88, the ENP eradicated approximate1y60 hectares of coca
in the Pacto area. Police will continue eradication efforts near Pacto during
1989. Because aerial reconnaissance is ineffective in this zone, eradication
efforts are hampered by the difficu1ty of locating the coca and in operating in
the extremely rugged terrain once coca is detected.
The ENP began limted coastal interdiction activity during 1988 with
boats supplied by the United Nations Fund for Drug Abuse Control (UNFDAC).
In 1989, the U.S. wiIl supply additional boats for coastal and riverine
interdiction. Road interdcton efforts and training will continue. Thus far,
road interdicton successes have been limted to essental chemicals, which are
more easily detected. Very little cocaine was interdicted within Ecuador.
The ENP is completely dependent upon the Ecuadorean Arrny for air
support. The ENP's lack of air support resources impede efforts to locate and
close down possible laboratory sites. Aerial reconnaissance and the ENP
presence near the Colombian border will continue to prevent the recultivation
of coca in this region. However, the lack of reliable air support for interdiction
operations wiIl continue to be a primary constraint on the ENP in its battle
with traffickers,
AA. Adequacy of Legal Measures and Law Enforcement Measures
Judicial corruption and/or inefficiency are the major impediments to
effective suppression of narcotics trafficking in Ecuador. The judiciary is not
prepared for the problems associated with prosecuting major traffickers, such
as the corruption of low-paid and inexperienced judges and the difficulties of
building cases against major traffickers. The government has promised to
monitor closely judicial cases against major traffickers and to replace
ineffective or corrupt judges.
Outside of the judiciary, drug money may have corrupted sorne civilian
or police officials with anti-narcotics responsibilities, but information is
incondusive. However, concerning the requirements of Section 2013 ofP.L.
99-570, the government does not as a policy encourage or facilitate the
230 Anuo3
distribution of iIIicit narcotic and psychotropic drugs or any other controlled
substances. No senior official of the government has been iadicted for
corruption.
During 1988, cooperation between U.S. drug enforcement agents and
the ENP was excellent. Several major Ecuadorean traffickers were arrested
or had additional charges placed against them as a result of drug busts made
in tbe U.S. and Europe.
Coca production and processing, in whatever form, is illegal in
Ecuador. Inadequate laws continue to make it difficult to successfully
prosecute major traffickers, despite the existence of (limited) asset forfeiture
and seizure statutes. Tbere is no provision under Ecuadorean law for tbe
extradition of Ecuadorean drug traffickers. Ecuador's laws provide onIy for
prosecution of individuals in actual possession of drugs, No laws exist which
permit conspiracy prosecutions, wiretaps, traeking of fmancial assets, or
undercover penetrations.
Interpol, as tbe ENP's narcotics division, is a 5OO-person force witb tbe
primary responsibility for drug law enforcement. Other organizations
involved in narcotics control are tbe Military Customs Police, which monitors
tbe land and water borders as well as intemational airports, and
DINACONTES, the attomey general's special anti-narcotics unit.
Ecuadorean enforcement agencies have had success in recent years in
reducing coca cultivation and in interdicting essential chemicals. There has
been relatively little success in interdicting cocaine shipments transiting
Ecuador because police lacked training and resources. U.S. and UNFDAC
assistance programs have gradually removed tbis restraint. The current
bilateral narcotics agreement between the U.S. and Ecuador complies witb
Chiles Amendment guidelines.
A.S. The Domestic Drug Abuse Problem
Data from a nationwide epidemiological study completed at tbe end of
1988 indicate tbat drug abuse is generally not an extensive problem in
Ecuador, although pockets of abuse, for instance among street children, do
exist in major cities. This study was carried out by a private drug prevention
foundation in coordination witb the Ministry of Public Health. Despite tbese
results, the study showed tbat Ecuadoreans consider drug abuse and
trafficking to be among Ecuador's major problems. Tbis opinion was
particularJy strong among individuals in provinces that share borders witb
Peru and Colombia. Accordingly, tbere is a popular support for drug
lnformes sobre Coca 1989 231
prcvention programs dcspitc lack of statistical evidence that a serious drug
abuse problem exists.
B.l. Nature of IIIicit Drug Production
Between 1984 and 1987, coca cultivation discovered on Ecuador's
northern border was eradicated. During 1988, the ENP continued to search
for coca cultivation in othcr regions of Ecuador. During 1989, in addition to
reconnaissance of zones where coca has been dicovered in the past, the ENP
will focus on the border with Colombia (Esmeraldas province) and the
southern border with Peru (Loja province). Aerial reconnaissance of these
areas in the past has had negative results. In 1989, the ENP wiIl foIlow up on
reports of small cultivations with land patrols. Barring discovery of additional
cultivations similar to the one discovered in Pichincha, total coca production
in Ecuador is estimated to be 175-290 metric tons in 1989.
Bol. Factors AtTecting Productlon
The eradication program carried out bythe ENP during 1984-88 has so
far prevented the jungle region near the northern border from becoming a
major coca growing arca. This was achieved before coca production levels
became high enough to have a significant impact upon the domestic economy.
B3. Maximum Achievable Reductions
Coca is manuaIly cradicated in Ecuador. Aerial chemical eradication
is not cost effective due to the smalI plot pattern of coca cultivation,
Eradication in the Pacto area is particularly difficult because of the problem
of locating and reaching the coca cultivation.
B.4 Methodology for Estlmates
Estimates of total hectares that could be destroyed in 1989 are based
upon estimares of the total cultivation in the Pacto area. Previous estimares
assumed an expansin of coca cultivation in the jungIe are a bordering
Colombia. Thanks to prompt action on the part of the government, this
expansin has been reversed. Figures for coca cultivation have been revised
downward. These revised estimares are based upon ENP and DEAjEmbassy
data.
ANEXD4
UNITEDSTATES DEPARTMENTOFSTATE
BUREAUOFINTERNATfONALNARCOTfCS
MATTERS
INTERNATfONALNARCOTfCSCONTROL
STRATEGYREPORT
MARCHI990
ECUADOR
A.t. StatusorIIIicitNareenesProdUCtiOD andTraflicking
Unlike neighboring Peru and Bolivia,Ecuador has no tradition oC
legitimate coca use. Coca cultivationandrefinng, and cocaine possessionand
traffickingare illegalinEcuador. Ecuadorservesmainlyasatransitcountry
forchemicalspassingthroughtoColombianprocessorsandcocaineproducts
smuggled out through airand seaports. An estimated30-50metrictons of
oocainetransitEcuadorannuallydestinedfortbe UnitedStates. Ecuadoris
also used by traffickers to launder money and as a safe haven. Coca
production remains low,although new cultivations were recently detected
under forest canopy in northwestem Esmeraldas province near the
Colombianborder. Seizuresmorethandoubledin1989andseveralcocaine
processinglabswere destroyed, includingone inthe capital cityofQuito.
TheEcuadoreanNational Police's anti-drugarm, Interpol,conducts
coca eradication operations along border areas and in the Pacto areaof
Pichincha province. From 1984-87, Interpol successfullyeradicated fields
along the northeastemborder area; at that time, we estimated that 4,000
metric tons (mt) of coca leafwere harvested annually. At presentowe believe
that lessthan300mtococaleafareharvested inEcuadorannually.
232
A.2. Accomplishments in 1989
Interpol has destroyed most of the coca discovered to date. During
1989, troops manually eradicated more than 58,000 plants in the rugged,
mountainous terrain in Pichincha province and 23,000 plants in the densely
forested northwestern border area.
With the loan of two helicopters and a Turbo Thrush reconnaissance
aircraft from the Department of State Bureau of International Narcotics
Matters (INM) in October and November, Interpol carried out the first
country-wide aerial reconnaissance in Ecuador in two years. Interpol
eradication and continued presence in previously cultivated areas along the
northeastern border has successfully discouraged replanting. However, new
cultivations were discovered and eradicated and a small cocaine precessing
site was destroyed in northwestern Esmeraldas province. INM air support
also enabled Interpol to investigate suspect jungle airstrips and warehouses,
inspect chemical cargo, and follow up on reports of illicit drug labs and
traffickers.
In 1989, Interpol seized 500 kgs of cocaine and 100 kgs of marijuana.
Intercepted and confiscated 29 cars, two small aircraft and three motorcycles
from drug traffickers. According to Interpol, sorne 2,700 national and 120
foreigners were arrested on drug charges in 1989. Sorne 4,000 persons are
currently imprisoned for drug related offenses.
Ecuador's riverine interdiction program was strengthened with the
arrival of four 22-foot Boston whalers provided by the U.S. Government in
July. The riverine force also has three Sharkcat patrol boats provided by the
U.N. and four U.S.-provided Zodiac inflatables. Trained byU.S. Coast Guard
and Navy experts and supported by U.S. Drug Enforcement Administration
(DEA) teams, the 24-man Interpol boat unit conducted training and
operations out of the coastal ports of Machala, Guayaquil and Esmeraldas.
Working cIosely with DEA, Interpol's special precursor chemicals
control unit completed its computerized listing of legitimate chemical
importers. It also established a monitoring program to track chemicals that
can be diverted to produce illicit drugs. The unit has investigated a number
of reports of illegal imports, diversions and misuse of chemicals for drug
production.
The volume of precursor chemicals imported into Ecuador isvery high;
Central Bank records indicate chemical imports to Ecuador increased by 29
percent in the first half of 1989. Concerned that much of the increase was
being diverted to illicit drug production, the Central Bank and Ministry of
234 AI1exo4
Industry established a task force to investigate the source and destination of
chemical irnports.
Banking reforms enacted in December 1988 gave the Ecuadorean
Superintendent of Banks authority to bar the transfer of bank shares to
persons involved in drug trafficking. New controls on property transfers were
imposed in 1989 in response to a sharp rise in property values near the
Colombian border and to impede sales to persons found to be launderingdrug
money.
The Government of Ecuador (GOE) has promoted a common
regional stance against drug trafficking. In December, the GOE hosted an
Andean summit in the Galapagos Islands and called for greater regional
cooperation against drug trafficking and abuse. Ecuador has sent anti-drug
police to train at the regional training facility in Chimore, Bolivia, and
participates in regional and international drug enforcement programs. In
February, the GOE published a national drug prevention strategy calling for
greater drug education and prevention efforts by the Ministries of Weifare,
Health, Education and the Attorney General's office.
The GOE deported to Colombia several Colombian drugtraffickers in
late 1989, declaring that Ecuador would not become a haven for dcug
traffickers in South America. It also investigated and publicly removed
several dozen judges and law enforcement personnel found to be implicated
in drug-related activity.
A.3. Plans, Programs and TImetabIes (1990)
The GOE has sought U.S. assistance on regulatory reforms to bring
Ecuador into compliance with the 1988 U.N. Convention Against IIlicit
Trafficking in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, the Kerry Amend-
ment and other initiatives to control money laundering. Proposed drug
legislation is expected to tighten controls on money laundering. The U.S. is
working with the GOE to develop a tax information exchange agreement and
a customs agreement between the U.S. and Ecuador.
We expect that a strict new drug law, based on a draft prepared by an
Ecuadorean university and a USAID-supported drug prevention foundation,
wiIlbe presented to the legislature earlyin 1990. The draft law calls for stricter
legal penalties for drug use and trafficking, induding the extradition of
Ecuadoreans for drug crimes. Extradition of Ecuadorean nationals s
currentIy prohibited under the Ecuadorean constitution. This legislation
would also streamline judicial processing of drug cases, assets seizures and
disposals of precursor chemicals; clarify and expand operational responsibili-
ties of drug enforcement authorities; and expand drug prevention and
rehabilitation programs. Passage and implementation of the proposed
legislation is necessary for Ecuador lo implement the 1988U.N. Convention.
Coca eradication in Pichincha province and northern border areas will
continue in 1990. The GOE plans to conduct aerial reconnaissance of coca
growing areas several times this year to ensure that any newlydicovered plants
are promptly destroyed.
Better mobility and communications, more efficient use of drug
detector dogs, and drug inspection and interdiction training have improved
seizure rates, particularly at airports. As part of this effort, Interpol and the
Customs Police are seeking donor support for more vehicles, training,
communications equipment and drug detector dogs, and funds to establish a
dog training facility in 1990. U.S. and U.K. customs experts have both
scheduled anti-narcotics training programs for Military Customs Police
(PMA) and Interpol officials in early 1990.
The National Police announced plans in October to establish inte-
grated 24-hour police control posts in five (and eventually eight) key drug
transit "choke points". The GOE has requested donor support to equip and
operate the outposts. In November, the U.S. Embassy helped launch a donor
consultative group that is working to develop a coordinated response to the
GOE's request.
Drug seizures from riverine operations were only a few kilograms in
1989, although the police confiscated illegal weapons and contrabando As the
riverine program expands into new drug transit areas, with more and better
boats, radio equipment and more training and experience, we expect results
to improve. An island riverine program and U.S.-provided training for joint
police/army interdiction teams in the Amazon jungle area began in January
1990.
AA. Adequacy of Legal and Law Enforcement Measures
Despite increased police investigations and arrests,judicial corruption
and inefficiency continue to hamper effective enforcement of drug laws.
Current legal procedures leave poorly paid and inexperienced judges subject
to bribes and intimidation. Assets seized are rarely available for use by drug
enforeement authorities, despite the existence oflimited asset forfeiture laws.
Money laundering controls remain weak. Under Ecuadorean law, individuals
may be prosecuted only for actual possession of drugs. Current legislation
236 Anexo e
does not permit wiretaps, tracking of fmanciaJ assets or prosecution on
conspiracy charges. Police are therefore restricted in undercover and other
operationaJ techniques.
Many of these constraints are addressed in the draft drug law. In the
meantime, a police chemicaJs control unit has begun traeking chemicaJ
imports and diversion, and some controls on money laundering have already
beenenacted administratively. Bankingauthorities claim that theyinvestigate
suspect banks' sources of income and have shut down or refused to grant
charters to institutions suspected of handling drug money. The GOE has
requested U.S. assistance and advice 00 banking reforms to inhibit money
laundering and expressed interest in negotiating a tax information exchange
agreement, customs agreement and MutuaJ LegaJ Assistance Treaty, once
suitable models are available. The current bilateraJ narcotics agreement
between the U.S. and Ecuador satisfies the requirements of the Chiles
Amendmenl.
The Borja Government has been particularly outspoken against
judicial and law enforcement corruption. In one instance, RaJph Abraham-
son, one of Ecuador's major traffickers, was released on the order of two
judges. Several dozen judges and enforcement officers have been publicly
investigated and removed from office over the last year, sorne in connection
with drug-related offenses.
With regard to the requirements of Section 2013 of PL 99-570, the
Government of Ecuador does not encourage or facilitate the production or
distribution of illicit narcotic psychotropic drugs or other controlled
substances.
A.S. Domestic Drug Abuse
While reliable figures on drug abuse among Ecuadoreans are not
available, the U.S. Embassybelieves that cocaine use islow. Mixingcoca paste
with tobacco or marijuana for smoking is more common. A recent study on
drug and alcohol abuse in Ecuador indicates that 7.4 percent of Ecuadoreans
between the ages of 10 and 65 use stimulants of sorne kind, which would
include cocaine and coca products; 7.5 percent use tranquilizers; 8.5 percent
use inhalants; and 9.5 percent use marijuana. Many authorities believe the
poll results understate the extent of drug abuse and addiction in Ecuador.
The GOE issued a drug control and prevention strategy in February
which callsfor increaseddrug education, awareness and preventionprograms.
Fwu/ilC;n Nuestros Jvenes, a prvate USAID-funded drug prevention agency,
conducts drug education and prevention programs, conferences, seminars
and research into drug issues in Ecuador and the region. USAID also
supports a Ministry of Education project to introduce drug education into
public school curriculum. The United Nations Fund for Drug Abuse Control
(UNFDAC) supports drug awareness programs as well.
8.1. Nature of Illicit Drug Productlon
Coca production in Ecuador is minor, totaling not more than 300
hectares, according to most estimates. Coca cultivation and processing is
iIlegal in Ecuador and there is no tradition of coca use, nor is there a guerrilla
presence linked to drug production and trafficking. Coca cultivations
discovered on the eastern border with Colombia were successfully destroyed
in persistent eradication efforts in the mid-1980s. Coca found in the Pacto
area of Pichincha province appears to be largely wild, random and difficult to
reach. The discovery of young coca seedlings on the western Colombian
border, camouflaged under banana, yuca and cacao bushes, was the first
indication of new, potentiaIly commercial-scale planting within Ecuador in
recent years. AHthat was found was eradicated and ground and river patrols
are expected to return to the arca for more extensive surveys. Aerial
reconnaissance over the Ecuadorean Amazon and along the eastern border
with Peru revealed no new cultivations.
8.2. Factors AfTecting Production
Ecuador itself does not have a tradition of coca use or processing. Both
are iJlega!. Although Ecuador hasjungle areas where the c1imateand altitude
are suitable for coca production, the terrain is sufficientIy mountainous and
rugged to discourage commercial production. We believe that most of the
coca found in Ecuador is cultivated by Colombian growers.
8.3 Maximum Achievable Reduction
GOE enforcemcnt agencies eradicate the coca cultivations they find.
A regular program of aerial reconnaissance should keep Ecuador free of
significant commercial coca cultivations for the foreseeable future.
238 AIlexo4
8.4 Metbodology ror Esdmates
Leaf metrc tons (mt) producton calculalions are based on 1.5 ml per
hectare, roughIy the conversion figure used elsewhere in the region; no
specific local conversion dala is available.
C.I Statistical Tables
A SUMMARY TABLES for CY
1990
csl
1989 1988 1981 1986
COCA
Cultivaton [ha)
Eradication [ha)
Harvested [ha]
Leaf
Harvested [mi]
Paste
Exported (mi]
Base/HCL
Produced [mi]
180
10
170
170
2.5
240
60
180
270
1.5
300
60
240
396
3
1.0
510
110
300
400
595
185
410
6n
B. DATA TABLES for CY
1990
cst.
1989 1988 1987 1986
Cultivation (Gross)
Coca leaf [ha]
Potential Prod (Gross)
Coca leal [mi}
Hectares Eradicated
Coca leaf (ha)
Crops Eradicated
Coca leaf (mi]
Net Cultivation
Coca leaf (ha)
Nel Produclion
Coca leaf [mi)
180
270
10
10
170
170
240
360
60
90
180
270
300
495
60
99
240
396
510
6n
110
182
300
400
595
1,700
185
1,018
410
6n
Seizures
Paste, HCL [mi)
Marijuana (mi]
0.2
0.2
0.5 0.2 0.2 0.5
Arrests
Natonats
Foreigners
Tolal Arrests
3,000
150
3,150
2,700
120
2,820
2,200
60
2,260
2,700
30
2,730
1,800
100
1,900
LabsOcstroy.:d
Cocaine S 2 3 3 20
Indice Tematico
A
Acta antidrogas 173,176,180,200
Acta de Harrison 18-20
Actoressubnacionales181
Actorestransnacionales181,182,1&5
Agroindustria116,128,160
AlD60,125
AlfaroVive Carajo151,152
Alternativas(al problemapoltico)192-196
Alucin6genos50
Ambato30
Anticomunismo188
Asistenciafinanciera54,60,191
Asistencia tcnica 49,60
Ayudaestadounidense161,182
B
BancoCentral119,128
Bancos6,112,118,128,133,155,156,157,182
Base 75,97
Bazuco97
Bolivia 10,11,14,16,20,24,106,133,137,143,
144,145,174,183,194
Borja, Rodrigo33,64,93,152,153
Dush, George1,35,161,196-200
C
Cali 22
Campesinos146,151
Cannabis50, 1&5
Cayambe121
CentroAmricayel Caribe184
C.F.P.26
Chile 20,21
CIA 21,174
C1ientelismo 36,156,160
Coca:
Cultivo 1,2,7,9,11,34,39,55,60,
126,142,144,145,146,147,151,
164,184
Erradicacin34,38,60,126,1&5
Hoja12,14,SO, 60,64,92
Cocana:
Clorhidrato5,35,40,51,55,57,99,
125,126,136,148,158,185
Comercializaci6n70
Consumidores66,68,69,72,73,82,
88,93,154,155,158,160,162
Consumo1,2,4,5, 6,8, 11,23,47-
48,50,57-59,125,142,144,148,150,
151,152, 153,154,155,159,162,193,195,198,
200,201
Laboratorios56,145,148,149
Produccin,productores3,4,7,11,
16,36,56,143,144,146,148,149, ,
152,158,159,176
Refinacin 2,7,106, 142,148, 149,
158,159
Sulfato 51, 55, 56, 57, 59, 75, 125,
136
Colombia2,5, 20,21,24, 35,40,52, 106,109-
114,133,137,143-145,146,148,
152,153,162,164,183,184,187,189
Colonia (Perodo colonial) 13-16,37, 39,40,
145
Colonizaci6n 147,148
Conflicto11,23,161,162,163
Congresoecuatoriano65,137-140,156
CongresoEE.UU.170-174,178,ISO,181,189,
198,202
Constitucinecuatoriana154
Contrabando118,156,184,191,195
Contras28
Controlesestatales53,161,164,178
Construcci6n(industriade)116
Convenci6nde Viena19,22,60,138,139
Cooperacin193
Corrupci6n82,90,92,100,157,164
Crack 55,171
Crimen195,198,199
D
Dahik,Alberto141,149
DEA 17,25,40,174,190
Decriminalizaci6n(Verlegalizacin)
Demanda (psicotrpicos) 10, 176-177, 178,
ISO, 184,193,194,196-200,201
241
242 Indice Temtico
Departamentode Estado29,34,66,68,92,104,
105
Depenalizacin (Ver tambin legalizacin)
195-196
Deudaexterna163,166,184
DINACONTES53, 71,73,82,83,94,95,105
DINAeTIE53,82
E
Economainternacional59, 186,190-192
Economasubterrnea150,183,184
EducacinIn,197,198,200,202
Elites55, 160
Esmeraldas 146,156
EstadosUnidos2,4,6,7,8,lO,18,23,25,27,28,
29,34,38,39,54,106,145,
160, 161,162,163,166,170-202
Estrategias178,193
Europa106
Exportaciones122,127
Extradicin25,143,154, 155,186,187
F
FARC33,l46
FebresCordero,Len25,30,31,34,52,59,64,
93,99,137,155
FondosFederales EE.UU. 170, 176, In,180,
195,197,200
Fuerzas Armadas 126, 147, 158, 173,191-192,
197, 198
G
Galn,Antonio30, 142,151,153,164
Ganadera160
GrupoAndino(PactoAndino)34,S6,115,162,
164,166
Guayaquil57,58,59,n,86,99, 113,118,156
Guerradelas drogas1,4, 9, V,29,35,39,64,
143,153,163, 1'70, 172, 174,195
Guerrilla31-33,39,76, 146,147,151,152
H
HbeasCorpus91, 138,143,154
Hegemona3,166,179
Herona171,195
Huallaga(VaDe del Alto)147
1
JERAC121,135
Imbabura109.111
InterdependenciaUQ,181,190,192-194,200
Interdiccin7,29,153,175,In,185,191,192
INfERPOL53,66,67,73,94,95,105
Inversiones5,110-113,115-116,143,147,161,
165
J
Justiciaecuatoriana129-140,157
Justicia EE.UU.171,199
Lavado de dinero1,2,5,6,7,83,98,107,109-
122,142,149,150,151,152,154,
155,156,157,158,160,164,198
L
Legalizacin 63, 143, 151, 152,153, 154, 155,
195-196,202
Legislacinecuatoriana6,8, 9,64,93,107,120,
129-140,148,151,152,153,154,
155,165
Legislacin EE.UU. 171,175, 180, 182, 197,
200,202
Lebder,Carlos 75,76
M
Machala109,158
Marihuana51,n,97,125,146,147, 171,185,
195
Medellin22
Mercadoexterno144,146,147,158
Mercadointerno55,56, 147,158
Mxico21,184,189,190
Militares194,201
Minera5, 128,160
Multilateralismo20,23, 38, 193
N
Napo144,156
Narrod6lares107,109,IV,153
Narc:operrilla 31-33,64, 137, 152
Neonulismo192-194,199
Noriega,Manuel28, 174,191
o
O.E.A.19
Oferta(de pscotrpicos) 7 ~ l n 1'78,193,
194, 199,200
mnibus(Acta)180,195,196
O.N.U.24, 138
Opininpblica 69
Opio18,19, lOO
Organizacionescriminales 181,186,191
Oriente(Amazonaecuatoriana)14,147
P
Panam24,137,174,183,191,194
Pequeostraficantes1,5, 154,155,160,162
Per 2,10,11,14, 16,20,24, 26,39,40,52,106,
121,133, 137,143, 144,145,146,
148, 162,164,189
Poblacin(estadsticas)47,48,54
Poderesseccionales156,157
Polica53,86,94,99,154,158,159,162,163,164
Poltica exterior3, 18-27,52,53, 143,151,162,
163, 186-189
Precursores qumicos 56, 122, 136, 142, 144,
148, 149,152, 153,154,158, 159,
161,182
Prevencin52, 53,54
Procuradura47,53,59,94, 138, 154
Psicotrpicos50, 51, 147
Putumayo144,147
Q
Quito147
R
Reagan, Ronald1,27,34, 170-171,173,176,177,
179,188,196,201
Realismo 35, 38, 172, 177-192, 193, 194, 199,
200,202
Rehabilitacin51,52,54,86,152,177,200,202
Represin5,26,29,66,67,68,81,89,90,93,94,
99, 106, 152,154, 155,166,175,
177,197,199,201
Retricaantidrogas46,51,58,64,87,159,163,
164,165,170-172
S
Salud Pblica 53, 162,198
Sanciones187,190, 191
SantoDomingodelosColorados120,121,129,
Seguridad Nacional 28,29,135,160,170,178
Economa del Narcotrfico 243
SenadoEE.UU.173
SenderoLuminoso33, 40, 146
Sistema financiero 5, 117-119, 143, 149, 155,
161
Sistemainternacional3, lO,149, 161, 178, 181
Sistema poltico 3,6, 7, 160, 186
Soberana162,163
Soluciones (al problema de las drogas) 176,
192-196
Sucumbos 145,147, 156
Superintendenciade Bancos 98,118, 134, 141,
155
Superintendenciade Compaas134
T
Trnsito(pases) 2,7,.17,56,59,67,94, 106,
121,142, 144,146, 149,152, 158, 159, 160, 176
TringuloAmaznico164
Tulcn109,111
Turismo110,113-114
U
UNFDAC54
V
Violencia poltica 35, 166
Violencia social 34-35, 83, 117, 158, 159, 162,
166,187,195,201
W
Washington36, 172, 180,185,187,188,195
Z
Zonas de frontera 5, 57, 58, 59, 79, 107-115,
148,156,164,190,192
147
Sobre los Autores
Pablo Andrade
Licenciado en Psicologa, PUCE. Coautor de El consumo de drogas en el
Ecuador: una aproximacin cuantitativa, primer estudio epidemiolgico sobre
el tema en el Ecuador. Coautor del libro Narcotrfico y deuda externa: las
plagas de Amrica Latina. Actualmente, es consultor independiente.
Xavier Andrade
Alumno de la Maestra en Ciencias Sociales con Mencin en Antropologa
Andina, FLACSO-Ecuador. Colaborador en el libro Narcotrfico y deuda
externa: las plagas de Amrica Latina, y autor de Pandillas juveniles: drogas y
violencia social, de proxima publicacin.
Broce Michael Bagley
Doctor (PhD) en Ciencias Polticas por la Universidad de Los Angeles,
California. Profesor visitante de la Sede FLACSO de Ecuador y miembro de
su Consejo Directivo. En la actualidad es decano acadmico y profesor de
estudios internacionales en el Graduate School of International Studies en la
Universidad de Miami. Entre sus publicaciones en espaol se cuentan: En
busca de la seguridad perdida, coeditado con Sergio Aguayo, Mxico, Siglo
XXI, 1990(ensayos sobre seguridad nacional) yLa economa poltica del nar-
cotrfico en Colombia, coeditado con Juan Tokatlin, Universidad de los
Andes, Bogot, 1990.
Adrin Bonilla
Estudi el Diploma Superior en Ciencias Polticas en Fl..ACSO-Ecuador,
1988. Actualmente es candidato a Doctor en Asuntos Interamericanos en la
Universidad de Miami. Al momento es investigador y becario doctoral de la
Sede Ecuador de FLACSO. Es autor de: En busca del pueblo perdido.
Discurso y diferenciacin de la izquierda marxista en los sesenta.
FLACSO/ABYA-YAL.A, Quito,I991.
PauI Bonilla
Doctor en Jurisprudencia. Maestro en Ciencias Sociales. Fl..ACSO-Mxico.
Coautor de: El consumo de drogas en el Ecuador: una aproximacin cuantita-
tiva. Coautor del libro Narcotrfico y deuda exiema: las plagas de Amrica
Latina.
Wilson Mio Grijalba
Economista (1983). Profesor de la Pontificia Universidad Catlica del Ecua-
dor. Autor de investigaciones relacionadas con la historia econmica. proce-
sos agrarios y economa urbana del Ecuador. Public La comercialZllCin
agropecuaria en el Ecuador: gula bibliogrfica, FLACSO/ILDIS, 1986.
Alexei Pez
Diplomadoen Ciencias Polticas, FLACSO-Ecuador. Alumno de la Maestra
en Ciencias Polticas, FLACSO-Ecuador. Es autor de: El anarquismo en el
Ecuador y de publicaciones sobre el tema en distintas revistas.

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