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ESTADO, GOVERNO E MERCADO

Ricardo Corra Coelho


Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES
Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto Pblica
2012
2 edio
2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
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1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
1 edio 2009
C672e Coelho, Ricardo Corra
Estado, governo e mercado / Ricardo Corra Coelho. 2. ed. reimp. Florianpolis :
Departamento de Cincias da Administrao / UFSC, 2012.
114p. : il.
Especializao Mdulo Bsico
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-61608-81-1
1. Administrao pblica. 2. Poltica e governo Histria. 3. Gesto pblica. 4. Educao
a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II.
Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 35
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS
Universidade Federal de Santa Catarina
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
AUTOR DO CONTEDO
Ricardo Corra Coelho
PRESIDNCIA DA REPBLICA
MINISTRIO DA EDUCAO
COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn
Capa Alexandre Noronha
Ilustrao Igor Baranenko
Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro
Reviso Textual Sergio Luiz Meira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 7
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado,
Governo e Mercado
Introduo.............................................................................................................. 11
Conceitos Bsicos.................................................................................................. 13
A Dinmica Pendular das Relaes entre Estado e Mercado................................. 22
Duas Matrizes Tericas para a Interpretao das Relaes entre Estado e Mercado:
a liberal e a marxista............................................................................................ 26
A Formao da Matriz do Pensamento Liberal..................................................... 29
A Matriz Marxista................................................................................................. 38
As Mudanas nas Sociedades Capitalistas no Final do Sculo XIX e seus Impactos
sobre as Matrizes Marxista e Liberal..................................................................... 50
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
Introduo............................................................................................................ 71
O Estado Liberal................................................................................................... 73
O Estado Socialista............................................................................................... 81
O Estado de Bem-Estar Social.............................................................................. 86
O Estado Neoliberal.............................................................................................. 98
Referncias.......................................................................................................... 109
Minicurrculo........................................................................................................ 112
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Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
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Mdulo Bsico
Apresentao
APRESENTAO
Caro Estudante!
A disciplina que d incio a este curso aborda uma das
questes mais controversas do mundo contemporneo: a da relao
entre Estado, governo e mercado. Essa questo no apenas se
apresenta no dia a dia do gestor pblico, como debatida em todas
as di sputas el ei torai s sej am el as naci onai s, estaduai s ou
municipais , alm de figurar diariamente nas pginas dos jornais.
Para ela no h uma resposta conclusiva.
Por mais que se tenha buscado e ainda se continue
buscando encontrar o ponto de equilbrio entre a interveno
estatal e a liberdade de mercado, esse equilbrio no poder ser
mais que temporrio.
Por essa razo, por meio desta disciplina pretendemos que
voc, gestor pblico, que j se encontra no exerccio da funo ou
que almeja exercer uma funo pblica, compreenda alguns
conceitos, teorias e informaes histricas que lhes possibilitaro
no s acompanhar e participar dessa discusso, mas, sobretudo,
desempenhar as funes do gestor pblico com mais segurana e
maior conhecimento do terreno em que atua.
Com esse objetivo e preocupao, organizamos os temas a
serem tratados nesta disciplina em duas Unidades. Na Unidade 1
vamos tratar das teorias que explicam as relaes entre Estado,
governo e mercado; e na Unidade 2 estudaremos as mudanas nas
relaes entre Estado, governo e mercado durante o sculo XX.
O domnio de conceitos-chave envolvidos na discusso das
relaes entre Estado, governo e mercado essencial para quem
atua ou pretende atuar na esfera pblica, mas no suficiente.
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Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
Alm dele, necessrio ao gestor pblico conhecer e identificar as
matrizes tericas que animam esse debate e que se encontram
conscientemente ou no presentes no raciocnio e no discurso de
todos aqueles que trabalham no Estado, prestam-lhe servios ou a
ele se opem e apresentam suas reivindicaes.
Assi m, ao domi nar concei t os e conhecer as t eori as
subjacentes ao debate e s posies e reivindicaes de uns e outros,
o gestor pblico ter melhores condies de entender o raciocnio
dos seus inmeros interlocutores e tomar decises esclarecidas e
orientadas pelo seu prprio discernimento.
Mas para que as suas decises e aes sejam, de fato,
conscientes e bem informadas, como desejam todos dos governantes
eleitos e partidos polticos que os acolheram em suas legendas para
disputar as eleies e se eleger, aos cidados e eleitores que lhes
sufragaram nas urnas , o gestor pblico precisa ainda estar bem
informado sobre como as relaes entre Estado, governo e mercado
estabeleceram-se e modificaram-se ao longo do tempo.
Sem o conhecimento da experincia acumulada, seria difcil
ao gestor pblico compreender por que o setor pblico brasileiro
como , entender os lentos, mas contnuos, processos de mudana
que se operam nas relaes entre Estado, governo e mercado que
tm impacto direto no funcionamento da Administrao Pblica
e posicionar-se frente a questes que envolvem conflito tomando
decises esclarecidas conforme o interesse pblico.
Esperamos que os temas tratados nesta disciplina lhe
propiciem elementos para melhor conhecer o espao em que atua e
identificar os seus interlocutores, as demandas que lhe so feitas,
os desafios que lhe so propostos para enfim poder, consciente
e livremente, tomar as suas decises em um campo que se encontra
muito sujeito a influncias ideolgicas, as quais nem sempre so
as melhores conselheiras para as aes mais sensatas, mas que
frequentemente orientam as aes dos agentes pblicos.
Comecemos, ento, nosso estudo.
Professor Ricardo Corra Coelho
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Mdulo Bsico
Apresentao
UNIDADE 1
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Definir os conceitos de Estado, governo e mercado;
Compreender a lgica interna de cada matriz terica, distinguindo os
seus principais conceitos;
Identificar a influncia dessas matrizes no pensamento e discurso
dos atores polticos; e
Avaliar comparativamente as potencialidades e limites explicativos
de cada matriz.
PERSPECTIVA TERICA PARA A
ANLISE DAS RELAES ENTRE
ESTADO, GOVERNO E MERCADO
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Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
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Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
INTRODUO
A extenso dos poderes do Estado sobre a sociedade um
tema que suscita grandes controvrsias, em torno das quais no se
pode, rigorosamente, falar de consenso ou da existncia de uma
posio dominante. Por se tratar de questo que emana do mago
da reflexo e da prtica poltica, as formulaes, que venham a ser
produzidas a respeito carregaro, sempre, um forte vis ideolgico,
alimentadas por diferentes vises de mundo, concepes e valores dos
quais todos os indivduos das sociedades contemporneas, sem
exceo, so portadores, conscientemente ou no.
O reconhecimento desses vieses no nos deve desencorajar
a enfrentar o desafio, nem tampouco nos autoriza a fazer qualquer
tipo de formulao, numa espcie de vale-tudo. Ao longo de sculos,
a civilizao ocidental vem recorrentemente colocando-se questes
relativas ao Estado, ao exerccio do poder e s relaes entre Estado
e sociedade. Ser essa reflexo socialmente acumulada que nos
servir de base para refletirmos sobre as complexas relaes entre
Estado, governo e mercado no mundo contemporneo.
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Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
H duas matri zes pri nci pai s no pensamento pol ti co
contemporneo que procuram explicar essas relaes:
a liberal, que tem razes no pensamento dos filsofos
iluministas, do sculo XVII, e dos economistas da
escola clssica, do sculo XVIII; e
a marxista, que se inspira no pensamento do filsofo
alemo Karl Marx, que foi o mais contundente
crtico do pensamento poltico, filosfico e
econmico vigente sua poca.
Mas antes de estudarmos as teorias que
expl i cam essas rel aes e anal i sarmos a
cont ri bui o de uma e de out ra para a
compreenso da di nmi ca do mundo
contemporneo, convm precisarmos alguns
conceitos bsicos que sero utilizados nesta
disciplina e que sero recorrentes durante todo
o curso: os de Estado, governo e mercado.
Karl Marx (1818-1883)
Fi l sofo al emo e teri co
do soci al i smo. Em 1848,
Marx e Engels publicaram o
Manifesto do Partido Comunis-
ta, o primeiro esboo da te-
ori a revol uci onri a que, anos mai s tar-
de, foi denomi nada marxi sta. Embora
praticamente ignorado pelos estudiosos
acadmi cos de sua poca, Karl Marx
um dos pensadores que mais influenci-
aram a hi stri a da humani dade. Suas
i dei as soci ai s, econmi cas e pol ti cas
tiveram grande influncia sobre o mun-
do do scul o XX. Fonte: <http://
e d u c a c a o . u o l . c o m. b r / b i o g r a f i a s /
ult1789u149.jhtm>. Acesso em: 2 jul. 2009.
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Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
CONCEITOS BSICOS
Quando nos referimos ao Estado, grafado com inicial
maiscula, estamos tratando da organizao que exerce o poder
supremo sobre o conj unt o de i ndi v duos que ocupam um
determinado territrio. E quando falamos de exerccio do poder,
estamos nos referindo capacidade de influenciar decisivamente a
ao e o comportamento das pessoas.
Estado e poder so, portanto, dois termos indissociveis. Mas
a capacidade de uma organizao exercer o poder sobre o conjunto
de indivduos que ocupa um territrio no suficiente para definir
o Estado. Se isso bastasse, teramos por exemplo de reconhecer
como Estado as organizaes criminosas que controlam algumas
favelas do Rio de Janeiro e outros bairros das periferias de grandes
cidades brasileiras, uma vez que so a fora dominante que dita as
regras de comportamento a serem seguidas por todos os seus
habitantes. Ou ento teramos de reconhecer como Estado as
organizaes guerrilheiras que ocupam e controlam parte do
territrio da Colmbia.
Para diferenciar o poder exercido pelo Estado do poder de
outros grupos que controlam territrios e indivduos com base
no uso da fora fsica, necessrio introduzir a noo
fundamental da legitimidade.
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Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
De acordo com o socilogo
alemo Max Weber, o que caracteriza
o Estado o monoplio do exerccio
legtimo da fora em uma sociedade.
Enquanto mfias e outras organizaes
armadas disputam entre si o controle
sobre territrios e indivduos pelo
simples uso da fora, o Estado se
diferencia dessas pela legitimidade
com que se encontra investido para
exercer, em ltima instncia, a fora
fsica sobre os indivduos.
Isso significa que apenas as organizaes estatais e nenhuma
outra tm o reconhecimento da populao para estabelecer regras
a serem obedecidas por todos, administrar a justia, cobrar impostos,
julgar e punir os infratores das regras comuns.
Em todas as sociedades, h ainda outras formas de poder,
que so exercidas por outros meios, que no a fora fsica, e por
outros tipos de organizaes. Por exemplo: grandes empresas
influenciaram o comportamento das pessoas por meio dos bens
que possuem e dispem; as igrej as e os grandes meios de
comuni cao de massa i nfl uenci am o comportamento dos
indivduos por meio das ideias e princpios que pregam e sustentam.
As primeiras exercem poder econmico, as segundas, poder
ideolgico e ambas influenciaram o comportamento dos indivduos
de forma concomitante e concorrencial.
O Estado no admite concorrncia e exerce de forma
monopolista o poder poltico, que o poder supremo
nas sociedades contemporneas.
Maximillian Carl Emil Weber (18641920)
Soci l ogo, hi stori ador e pol ti co al emo
que, junto com Karl Marx e mile Durkheim,
considerado um dos fundadores da soci-
ol ogi a e dos estudos comparados sobre
cultura e religio. Para Weber, o ncleo da
anl i se soci al consi sti a na i nterdependnci a entre
rel i gi o, economi a e soci edade. Fonte: <http: //
w w w . n e t s a b e r . c o m . b r / b i o g r a f i a s /
ver_biografia_c_1166.html>. Acesso em: 2 jul. 2009.
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Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
Alm do carter monopolista do poder do Estado, ressaltado
por Weber, o pensador italiano Norberto Bobbio iria ainda pr em
destaque duas caractersticas distintivas do poder estatal:
Universalidade: o Estado toma decises em nome de
toda a coletividade que ele representa, e no apenas da
parte que exerce o poder.
Inclusividade: em princpio, nenhuma esfera da vida
social encontra-se fora do alcance da interveno do
Estado. Isso, no entanto, no significa que o Estado
tenha de intervir ou regular tudo apenas os Estados
t ot al i t ri os t m essa pret enso , mas que
prerrogativa do Estado definir as reas em que ir ou
no ir intervir, conforme o tempo, as circunstncias
e o interesse pblico.
Mas o cart er i ncl usi vo e
monopolista do poder do Estado no
o impede de exercer suas diferentes
f unes por mei o de di f erent es
i nst i t ui es. De acordo com
Montesquieu, o Estado possui trs
funes fundamentais, sendo todas as
suas aes decorrentes de uma, ou
mais, dessas funes:
Legislativa: produzir as leis e o ordenamento jurdico
necessrios vida em sociedade.
Executiva: assegurar o cumprimento das leis.
Judiciria: julgar a adequao, ou inadequao, dos
atos particulares s leis existentes.
Tendo em vista evitar que o Estado abusasse do seu poder,
tornando-se tirnico com os seus sditos, Montesquieu formulou a
Baro de Montesquieu (16891755)
Charl es-Loui s de Secondat, conheci -
do como baro de Montesqui eu, foi
um dos grandes filsofos polticos do
Iluminismo. Autor de O esprito das leis,
livro fundamental da filosofia poltica
contempornea. Fonte: <http://educacao.uol.com.br/
biografias/ult1789u639.jhtm>. Acesso em: 2 jul. 2009.
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Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
teoria da separao funcional dos poderes, que deu origem
separao entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, tal
como os conhecemos hoje.
Da mesma f orma que o poder do Est ado pode ser
funcionalmente distribudo entre diferentes instituies sem perder
as suas caractersticas monopolistas, ele tambm passvel de ser
exercido por diferentes esferas.
Diferentemente dos Estados unitrios como a Frana, o
Chile e Israel , onde o poder do Estado exercido por instncias
poltico-administrativas nacionais e as autoridades locais no tm
autonomia normativa, nos Estados federativos esse poder encontra-
se ainda subdividido entre a instncia nacional e as instncias
subnacionais.
No Brasil, como nos Estados Unidos, na Rssia, no Canad,
na ndia e em outras federaes existentes no mundo, o poder do
Estado (grafado com inicial maiscula) e suas funes executiva,
legislativa e judiciria so exercidos de forma compartilhada pela
Unio e pelos estados federados (grafados com inicial minscula).
No Brasil, em particular, a Constituio de 1988 chegou a elevar
os municpios e o Distrito Federal categoria de membros da
Federao antes circunscrita Unio e aos estados criando
assim uma federao sui generis composta por trs entes federativos:
o federal, o estadual e o municipal. Na ndia, o poder do Estado
chega ainda a ser distribudo em at cinco esferas administrativas
distintas.
Essas vari aes na organi zao f ormal dos Est ados
contemporneos devem-se antes histria e s convenincias
poltico-administrativas de cada pas, em nada alterando as suas
caractersticas fundamentais, funes, poderes e prerrogativas.
Qualquer que seja a forma assumida pelo Estado unitria
ou federativa , em todas elas o Poder Executivo (ou mais
precisamente o governo e o conjunto de instituies que exercem
as funes executivas) ter papel preponderante. Essa importncia
e ascendncia do Executivo sobre os demais Poderes nada tem a
ver com a relevncia das suas funes.
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Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
Segundo Rousseau, o Poder
Legislativo , indubitavelmente, o
poder central e fundamental do
Estado, j que l he cabe a
el aborao das l ei s a serem
seguidas por toda a coletividade.
Para Montesquieu, as trs
f unes do poder do Est ado
devem ser distribudas por trs
corpos distintos para evitar que o
Poder Executivo desde sempre
o predominante exorbitasse das
suas funes e exercesse o poder
de f orma t i rni ca sobre os
ci dados. Na arqui t et ura
i nst i t uci onal pensada por
Montesquieu, o Poder Judicirio
que desempenha o papel
fundamental de mediar a relao entre aquele que manda (o
governante) e aqueles que legislam (a assembleia).
O que explicaria, ento, a preponderncia do Executivo sobre
os demais poderes do Estado?
Uma resposta simples a essa questo a de que o Poder
Executivo que a partir de agora passaremos a chamar de governo
que dispe dos meios coercitivos do Estado. Embora no crie
as regras gerais que balizam a vida dos cidados (funo legislativa),
nem decida sobre a adequao dessas regras aos casos particulares
(funo judiciria), o governo que, por meio do seu aparato
coercitivo, garante o cumprimento das decises dos outros poderes
e executa as polticas do Estado.
ao governo que compete recolher os impostos que
sustentam o funcionamento de todos os poderes do Estado
Jean-Jacques Rousseau (17121778)
Nasceu em Genebra, na Sua. Es-
creveu o Discurso Sobre as Cincias e
as Artes, tratando j da maioria dos
temas importantes em sua filoso-
fia. Em 1755, publicou o Discurso
Sobre a Origem da Desigualdade Entre os Homens.
Em 1761, vei o l uz A Nova Hel o sa, romance
epi stol ar que obteve grande sucesso. No ano
segui nte, sa ram duas de suas obras mai s i m-
portantes: o ensaio Do Contrato Social e o trata-
do pedaggico Emlio, ou da Educao. Em 1762,
foi perseguido por conta de suas obras, consi-
deradas ofensivas moral e religio, e obriga-
do a exilar-se em Neuchtel (Sua). Fonte: <http:/
/ e d u c a c a o . u o l . c o m . b r / b i o g r a f i a s /
ult1789u420.jhtm>. Acesso em: 1 jul. 2009.
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Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
v
Esse tema ser
examinado e tratado
detalhadamente na
disciplina O Pblico e o
Privado na Gesto
Pblica.
recolhimento que sempre compulsrio e respaldado pelo uso da
fora se necessrio for.
So as instituies do governo que garantem a segurana
interna dos cidados entendida como a proteo da sua
integridade fsica, liberdade e bens e os protegem das agresses
externas; tambm o governo que exerce o poder de polcia do
Estado, que vai da fiscalizao do cumprimento das normas
punio dos infratores.
Enfim, o governo que transforma em atos a vontade do
Estado, o que suficiente para fazer dele o poder preponderante
sobre todos os demais e exigir dos legisladores um contnuo
aperfeioamento das normas que regem o funcionamento do Estado
e regulam as suas relaes com a sociedade, e dos tribunais a
constante vigilncia da adequao dos atos de governo legislao,
sem o que o poder do governo se tornaria tirnico.
Da mesma maneira que as diferentes formas assumidas pelo
Estado no alteram a sua essncia, as diferentes formas de governo
tampouco alteram substantivamente o seu poder no conjunto do
Estado. Assim, as diferenas entre parlamentarismo e presidencialismo
dizem respeito forma como Legislativo e Executivo se relacionam,
mas nada indicam sobre a maior ou menor fora do governo sob
um ou outro regime.
No presi denci al i smo, h uma r gi da separao entre
Executivo e Legislativo no que diz respeito durao dos mandatos
do presidente e dos parlamentares. Sob o presidencialismo, nem o
presidente tem o poder de dissolver o parlamento e convocar novas
eleies, nem o parlamento pode destituir o presidente do seu cargo,
excet o no caso ext remo de i mpeachment* por cri me de
responsabilidade.
J sob o parl ament ari smo, nem o governo, nem os
parlamentares tm mandatos rigidamente definidos. Na verdade, o
governo do primeiro-ministro no tem mandato temporalmente
definido, durando o seu governo enquanto a maioria do parlamento
lhe der sustentao. Os parlamentares, por sua vez, tm um mandato
com durao mxima estipulada, mas no rigidamente estabelecida
como sob o presidencialismo, pois facultado ao governo dissolver
*Impeachment Proces-
so poltico-criminal ins-
taurado por denncia no
Congresso para apurar a
responsabilidade, por
grave delito ou m condu-
ta no exerccio de suas
funes, do presidente
da Repblica, ministros
do Supremo Tribunal ou
de qualquer outro funci-
onrio de alta categoria.
Cabe ao Senado, se pro-
cedente a acusao, apli-
car ao infrator a pena de
destituio do cargo.
Fonte: Houaiss (2007).
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Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
o parlamento e convocar novas eleies quando o plenrio no for
capaz de formar uma maioria capaz de eleger um novo primeiro-
ministro e dar sustentao ao seu governo. Essa separao
claramente mais flexvel entre os poderes Executivo e Legislativo
sob o regime parlamentar no significa de forma alguma que as
funes executivas e legislativas do Estado encontram-se misturadas
e sob o mesmo comando. Uma vez escolhido o primeiro-ministro
pela maioria parlamentar, este monta o seu gabinete ministerial e
exerce as funes executivas de forma completamente independente
do parlamento. Ao governo, caber governar e sua maioria no
parlamento, lhe dar sustentao e aprovar as leis do seu interesse,
exatamente como ocorre sob o presidencialismo. Portanto, a fora
de um governo no pode ser derivada da sua forma. Outros fatores
merecem destaque.
Em um regime democrtico em que os governantes so
eleitos e tm seus atos constantemente submetidos ao escrutnio*
da opinio pblica e dos formadores de opinio a fora de um
governo depende, em grande parte, do apoio que suas propostas
polticas e proposies legislativas encontrarem no parlamento; da
sintonia entre suas aes e as expectativas dos eleitores; e da relao
mantida com os diferentes grupos organizados da sociedade meios
de comunicao, sindicatos e associaes, empresas e ONGs etc.
Importante!
Democrtico ou no, um regime se legitima pelas
respostas que d sociedade.
Em todos os regimes, democrticos ou no, a fora do
governo depender tambm da sua capacidade de identificar
necessidades e anseios sociais e transform-los em polticas
pblicas que produzam resultados na sociedade, dando respostas
efetivas aos problemas que pretende enfrentar. Para isso, o governo
depende t ambm de um aparat o admi ni st rat i vo capaz de
transformar as suas diretrizes em atos e da capacidade de alocar
*Escrutnio Processo de
votao que utiliza urna.
Fonte: Houaiss (2007).
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Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
recursos sociais para realiz-los. Todo esse complexo conjunto de
exigncias foi denominado de requisitos, ou el ementos, da
governabilidade.
Mais recentemente, surgiu um novo termo governana*
que procura dar conta de outros elementos envolvidos na
capacidade de interveno do Estado na sociedade e que pareciam
no estar adequadamente recobertos pelo termo governabilidade.
Ainda que no suficientemente definido e consolidado, o novo termo
pe em destaque as interaes entre o Estado e os vrios agentes
no governamentais para se atingir resultados de interesse pblico.
O foco deixa de ser a capacidade interventora e indutora do Estado
e passa a se concentrar no seu papel de coordenador dos diversos
esforos pblicos e privados para produzir benefcios coletivos.
Independentemente de quo frgil ou promissor seja esse novo
conceito, ele tem a virtude de voltar a ateno para as relaes
desejveis entre Estado e sociedade.
Repensar as relaes entre Estado e sociedade foi a questo
central dos filsofos iluministas, qual a teoria econmica clssica
introduziu um novo conceito que veio para ficar: o de mercado.
A partir de ento, as relaes entre Estado e sociedade passaram a
ser pensadas e analisadas sempre mas no exclusivamente como
uma relao entre Estado e mercado.
O mercado pode ser definido como um sistema de trocas do
qual participam agentes e instituies interessados em vender ou
comprar um bem ou prestar ou receber um servio. Todos os
mercados seja o imobilirio, de capitais, de trabalho, de gros,
de energia etc. esto sempre sujeitos a alguma forma de regulao.
Os mercados no existem na natureza, sendo resultado da interao
humana que requer sempre regras e princpios para funcionar. Mas
por mais variados que sejam os mercados e os princpios e regras
que os regem, existem algumas regularidades comuns a todos.
*Governana um ter-
mo de origem recente
que surgiu procurando
explicar as complexas re-
laes entre Estado e so-
ciedade nas sociedades
contemporneas. Fonte:
Elaborado pelo autor.
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Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
De acordo com o f i l sof o e
economista escocs Adam Smith, o mercado
regido por determinadas leis que esto
diretamente associadas ao carter egosta do
ser humano.
Guiados pelos seus interesses egostas
que no plano econmico se traduzem no
desejo de maximizar os ganhos individuais
ao real i zar uma troca , os i ndi v duos
entrariam em concorrncia uns com os
outros, e da competio generalizada resultaria o equilbrio
econmico e o bem coletivo, com a produo e oferta de bens e
servios requeridos pela sociedade em quantidade e preos
adequados. O mercado seria ento um mecanismo autorregulvel,
que dispensaria a interveno estatal, pois a lei da oferta e da
demanda seria suficiente para regular as quantidades e preos de
bens e servios em uma sociedade. Assim, ao Estado caberia apenas
assegurar a concorrncia para o bom funcionamento do mercado,
impedindo que os produtores movidos pela avidez se organizem
em cartis, distorcendo os preos e beneficiando apenas a si mesmos
em detrimento da coletividade.
A existncia da concorrncia , portanto, condio
indispensvel para o funcionamento do mercado.
Mercado autorregulvel e concorrncia so a pedra de toque
do liberalismo econmico*. Da adequada relao entre Estado
e mercado dependeriam o crescimento econmico e o bem-estar
social. No entanto, esse ponto de equilbrio entre liberdade
econmica e interveno do Estado nunca foi encontrado, fazendo
com que a histria das sociedades capitalistas sobretudo a partir
do sculo XX fosse marcada por um movimento pendular: ora
mais liberdade de mercado, ora mais interveno do Estado.
Adam Smith (17231790)
Economista escocs, com formao
filosfica, lecionou em Glasgow e
publicou duas obras importantes:
A Teoria dos Sentimentos Morais e
A Riqueza das Naes. Fonte: <http:/
/www.col adaweb.com/economi a/adam.htm>
Acesso em: 29 jun. 2009.
Saiba mais
*Liberalismo econmico
Doutrina que advoga o
uso maior possvel das
foras do mercado para
determinar as decises
dos agentes econmicos.
Fonte: Lacombe (2004).
22
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
A DINMICA PENDULAR DAS RELAES
ENTRE ESTADO E MERCADO
Embora a hi stri a sej a um movi mento constante de
transformao mais lento em determinados momentos, mais
acelerado em outros , as mudanas e os avanos produzidos ao
longo do tempo fazem-se, aparentemente, em zigue-zague, mas
certamente no em linha reta. No que se refere especificamente s
relaes entre Estado e mercado nas sociedades capitalistas,
observa-se um movimento pendular, em que figuram como as duas
principais referncias ordenadoras da vida social:
Estado, situado esquerda; e
Mercado, direita quando a sociedade o prprio
pndulo a oscilar entre os princpios opostos. Veja a
Figura 1:
Figura 1: Movimento pendular das sociedades capitalistas
Fonte: Elaborada pelo autor
23
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Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
A partir de um determinado momento em que o pndulo
chega ao seu ponto mximo direita, e os mecanismos de mercado
mostram-se insuficientes para estimular o investimento privado, o
desenvolvimento econmico e o bem-estar social, a sociedade
comea a inclinar-se esquerda, buscando cada vez mais a
interveno do Estado como forma de corrigir as falhas de mercado,
sanar as suas insuficincias e recriar as bases para a retomada dos
investimentos, a expanso da economia e o aumento do bem-estar.
No momento em que o pndulo chega ao seu ponto mximo
esquerda e a interveno do Estado na regulao da vida social e
econmica no se mostra mais capaz de promover o crescimento
econmico e o bem-estar dos indivduos passando a ser percebido
como um empecilho ao investimento privado, que a condio
necessria para a expanso econmica nas sociedades capitalistas
, tem incio o movimento oposto da sociedade em direo direita,
com a retrao do Estado em favor dos mecanismos de regulao
de mercado.
A imagem metafrica do pndulo social, oscilando entre
direita e esquerda, pode bem ilustrar a alternncia entre os
princpios dominantes de organizao das relaes sociais, mas
insuficiente para explicar como, em cada momento especfico, as
relaes entre o Estado e o mercado, de fato, estabelecem-se. Para
esse movimento, a figura mais adequada a da espiral, que agrega
uma outra dimenso nesse movimento.
Alm de oscilar entre os princpios opostos direita e
esquerda, as rel aes ent re Est ado e mercado assumem
conformaes distintas no espao ao longo tempo, de forma que
no se possa, rigorosamente, falar de retorno a um ponto de partida,
como seria o caso do pndulo de um relgio. Dito de outra forma,
as relaes entre Estado e mercado nunca se repetem no tempo,
renovando-se constantemente.
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Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
A alternncia contnua entre os princpios opostos
explica-se pela impossibilidade de se encontrar o
ponto de equilbrio entre ambos e pelas virtudes e
vcios de cada um, alm das transformaes do
pensamento sociopoltico de cada sociedade em
determinada poca.
A histria tem mostrado que os mecanismos de mercado
so bast ant e f avorvei s ao aument o da produo, do
desenvolvimento tecnolgico e da riqueza em uma sociedade. No
entanto, a experincia histrica mostra tambm que o notvel
aumento da riqueza social ensejado pelo livre curso das leis do
mercado acaba concentrado-a nas mos de uns poucos.
A lgica do mercado no s permite como estimula os indivduos
a arriscarem os seus recursos privados em empreendimentos
econmicos diversos na procura de satisfao econmica. Por meio
da competio, que a regra bsica do mercado, e da busca do
lucro, que a sua mola propulsora, o mercado acaba selecionando
os melhores isto , aqueles que so economicamente mais
fortes, mais produtivos, que fabricam produtos e prestam servios
de melhor qualidade e que oferecem preos mais baixos, eliminando
assim os mais fracos e menos produtivos e competitivos.
Essa lgica levaria inexoravelmente concentrao crescente
da riqueza nas mos de um grupo cada vez menor, se no houvesse
qualquer interveno do Estado no funcionamento do mercado.
E essa contnua concentrao da riqueza levaria situao de
monoplio que, por sua vez, levaria ao fim da concorrncia e,
consequentemente, do prprio mercado.
Assim podemos afirmar que o mercado , portanto, um
mecanismo bastante eficiente para acumular riquezas, mas requer
sempre algum grau de interveno do Estado para evitar a sua
autodestruio. Como mecanismo que enseja o crescimento
concentrado da riqueza, o mercado engendra e agudiza as
desigualdades sociais, requerendo tambm a interveno do Estado
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Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
para criar um mnimo de igualdade entre os indivduos, sem o que
a vida em sociedade estaria comprometida.
O Estado figura como o contraponto indispensvel ao
mercado nas sociedades capitalistas.
A histria tambm tem mostrado que,
se por um lado, o Estado apresenta grande
capacidade distributiva, por outro, tem se
mostrado bem menos eficiente que o mercado
para produzir e ofertar bens e servios, e que,
a part i r de um det ermi nado grau de
interveno no mercado, ele passa a inibir a
atividade produtiva. Podemos dizer ainda que
o mercado assemelha-se galinha dos ovos
de ouro, da fbula de La Fontaine (1621
1695): se vi va, produz constantemente
riqueza, mas uma vez morta lega apenas um
pequeno est oque de val or que ao ser
distribudo rapidamente se consome.
Jean de La Fontaine (162195)
Nasceu na Frana. Seu pai
queri a que el e fosse ad-
vogado, mas al guns
mecenas (homens ri cos e
nobres que patroci navam
os arti stas) se i nteressaram por el e. As-
si m, pde se dedi car carrei ra l i terri a.
Suas fbul as escri tas em versos el egantes
deram-lhe enorme popularidade. Sirvo-me
dos ani mai s para i nstrui r os homens, di -
zi a el e. Os ani mai s si mbol i zavam os ho-
mens, suas mani as e seus defei tos. El e
reedi tou mui tas das fbul as cl ssi cas de
Esopo, o pai do gnero. As mai s famosas
so: A gansa dos ovos de ouro (e no a gali-
nha) e A l ebre e a tartaruga. Fonte:
<www.portal dascuri osi dades.com>. Acesso
em: 1 jul. 2009.
Saiba mais
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Estado, Governo e Mercado
DUAS MATRIZES TERICAS
PARA A INTERPRETAO DAS
RELAES ENTRE ESTADO E MERCADO:
A LIBERAL E A MARXISTA
No mundo contemporneo, existem diferentes correntes
tericas que procuram explicar as relaes entre Estado e mercado
nas sociedades capitalistas e orientar a ao coletiva. Contudo,
para efeito de anlise, podemos identificar duas posies principais
que aglutinam essas diferentes vises: a liberal e a marxista.
As correntes l i beral e marxi sta se formaram
combatendo as ideias e a ordem vigentes sua poca
e propondo novas e mais justas formas de organizao
da sociedade.
Com base no pensamento de filsofos ingleses e franceses
dos sculos XVII e XVIII, o liberalismo iria se estruturar em oposio
ao poder absoluto exercido pelas monarquias hereditrias da
Europa, que invocavam o direito divino como fonte de sua
legitimidade. O marxismo se estruturaria como crtica e alternativa
sociedade burguesa e ordem liberal vigentes no sculo XIX,
tomando por base o pensamento do filsofo alemo Karl Marx.
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Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
Mas diferentemente do liberalismo, que ao longo do sculo
XIX se imps completamente ao pensamento conservador, varrendo-
o do cenrio poltico e reorganizando as sociedades europeias
conforme os seus princpios, o marxismo no conseguiu derrotar o
liberalismo e a ordem burguesa durante o sculo XX, estabelecendo-
se como forte concorrente, mas no substituto, do pensamento e da
ordem social aos quais se opunha. Nessa disputa, as duas correntes
tiveram de oferecer respostas a, no mnimo, duas questes
fundamentais que envolvem a ordem poltica. So elas:
Qual a natureza do domnio exercido pelo Estado
sobre a sociedade e do uso da coero fsica sobre os
indivduos?
Como so as relaes entre maioria e minorias na
sociedade e como essas se relacionam com o Estado?
Caro estudante: essas duas questes devem orientar a sua
leitura do texto a seguir.
As respostas primeira pergunta constituram o ncleo duro
de cada matriz, permanecendo praticamente inalteradas ao longo
do tempo. J as respostas oferecidas para a segunda pergunta iriam
variar consideravelmente, conforme as provas e contraprovas da
histria.
Em mais de um sculo de coexistncia e competio, os
pensamentos liberal e marxista tiveram de rever alguns de seus
pressupostos para continuarem explicando um mundo em constante
e acelerada transformao e assim poderem nele seguir disputando
a conduo da ao coletiva.
Por essa razo, parece que a melhor forma de se compreender
o significado e a contribuio de cada matriz para explicar a
dinmica do mundo em que vivemos e o comportamento poltico
dos diferentes agentes sociais seja o seu estudo comparado e
contextualizado no tempo.
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Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
Para tanto, comearemos anal i sando o surgi mento do
pensamento liberal como crtica aos fundamentos da ordem
vigente nos sculos XVII e XVIII e como proposta alternativa
de organizao da sociedade. Depois, estudaremos a formao
da matriz marxista a partir da crtica formulada por Marx
teoria da economia poltica e sociedade capitalista do sculo
XIX, para a qual ele tambm formularia uma nova proposta
de organizao social. Por fim, examinaremos como as
mudanas polticas, econmicas e tecnolgicas ocorridas entre
os sculos XIX e XX impactaram cada matriz, promovendo a
reviso de determinados princpios e prognsticos, levando
renovao do seu quadro conceitual.
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A FORMAO DA MATRIZ DO
PENSAMENTO LIBERAL
O pensamento liberal funda-se
numa corrent e f i l osf i ca que f oi
predominante na Europa durante os
sculos XVII e XVIII: o Jusnaturalismo.
Contrariamente a toda tradio filosfica
que lhe antecedeu e que viria a lhe
suceder que tem o grupo como ponto
de partida , o Jusnaturalismo buscou no
indivduo a origem do Direito e da ordem
poltica legtima.
Entre os vrios e diferentes
pensadores dessa corrente filosfica, quatro
tiveram influncia decisiva na formao do
pensamento liberal: Thomas Hobbes, John
Locke, Charles Louis de Secondat, baro
de Montesquieu (16891755), e Jean-
Jacques Rousseau (17121778).
Tomados separadament e, o
pensamento de cada um desses autores
bastante singular e, em muitos pontos,
at oposto um ao do outro. Com exceo
de Locke, o pensamento dos outros trs
no pode ser considerado propriamente
liberal. Mas tomados em conjunto, eles
formam o alicerce sobre o qual se fundou o liberalismo, cuja
Thomas Hobbes (15881679)
Nasceu na Inglaterra. Descobriu os
Elementos, de Euclides, e a geome-
tria, que o ajudaram a clarear suas
ideias sobre a Filosofia. Com a ideia
de que a causa de tudo est na di-
versidade do movimento, escreveu seu primeiro li-
vro filosfico, Uma Curta Abordagem a Respeito dos Pri-
meiros Princpios. Em 1651, publicou sua obra-prima,
o Leviat. Fonte: <http://educacao.uol.com.br/bio-
grafias/ult1789u395.jhtm>. Acesso em: 2 jul 2009.
John Locke (16321704)
Nascido na Inglaterra, caracterizou
a maior parte de sua obra pela opo-
sio ao autoritarismo. Para ele, o
que dava direito propriedade o
trabal ho que se dedi ca a el a. E,
desde que isso no prejudique algum, fica as-
segurado o direito ao fruto do trabalho. Foram
esses um dos princpios bsicos do capitalismo
l i beral . Di spon vel em: <http: //ti nyurl . com/
m2883g>. Acesso em: 1 jul. 2009.
Saiba mais
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Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
influncia seria decisiva na dinmica poltica das sociedades
ocidentais, do final do sculo XVIII at os dias de hoje.
Apesar das muitas diferenas, h elementos fundamentais
em comum no pensamento dos quatro autores:
a ideia de que a vida em sociedade no o ambiente
natural do homem, mas um artifcio fundado em um
contrato;
o contrato social que funda a sociedade civil foi
precedido por um estado de guerra (exceto para Locke)
e um estado de natureza, no qual as relaes humanas
eram regidas pelo Direito Natural*;
que o Direito Natural constitui a nica base legtima
do Direito Civil; e
que somente por meio da razo seria possvel conhecer
os direitos naturais para, com base neles, estabelecer
os fundamentos de uma ordem poltica legtima.
A partir desses pressupostos e utilizando o mtodo racional,
as obras de Hobbes, Locke, Montesquieu e Rousseau trataram
extensamente do Direito Pblico e dos fundamentos e natureza do
poder do Estado, estabelecendo, pela primeira vez na histria, uma
clara separao entre Estado e sociedade civil, entre esfera pblica
e esfera privada, que at hoje se constitui na referncia bsica do
Estado de Direito.
De acordo com o pensamento liberal, todos os
indivduos so iguais por natureza e igualmente
portadores de direitos naturais aos quais eles no
podem, em hiptese alguma, abdicar: os direitos
liberdade e propriedade.
No estado de natureza, isto , naquele em que no houvesse
um poder estatal constitudo regendo a relao entre os homens, os
*Direito Natural Conjun-
to de regras inatas natu-
reza humana, s quais to-
das as pessoas devem
obedecer. Fonte: Lacombe
(2004).
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Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
indivduos gozariam da mais plena liberdade e usufruiriam de tudo
aquilo que pudessem possuir. Naquelas condies, no haveria nem
bem, nem mal, nem a noo de justo ou injusto, pois nenhuma
conveno havia ainda sido estabel ecida entre os homens,
determinando e diferenciando o certo do errado, assim como
tampouco haveria qualquer lei alm das da prpria natureza a
regular as suas relaes.
Se a condio humana no estado de natureza era a de plena
liberdade e independncia, o que, ento perguntaria voc ,
teria levado a humanidade a abandon-la para viver em
sociedade e sob o domnio do Estado?
Apesar de conceberem a passagem do estado de natureza
para o estado civil de formas distintas, todos os quatro autores
deram uma nica resposta a essa pergunta: por segurana e para
proteo dos bens e da vida de cada um.
Hobbes conceberia dramaticamente o estado de natureza
como um estado de guerra de todos contra todos:
[...] tudo aquilo que vlido para um tempo de guerra, em
que todo homem inimigo de todo homem, o mesmo
vlido para o tempo durante o qual os homens vivem sem
outra segurana seno a que lhes poder ser oferecida por
sua prpria fora e sua prpria inveno. Numa tal situa-
o, no h lugar para a indstria, pois o seu fruto incer-
to; consequentemente, no h cultivo da terra, nem nave-
gao, nem uso das mercadorias que podem ser importa-
das pelo mar; no h construes confortveis, nem ins-
trumentos para mover e remover as coisas que precisam
de grande fora; no h conhecimento da face da Terra,
nem cmputo do tempo, nem artes, nem letras; no h
sociedade; e o que pior de tudo, um constante temor e
perigo de morte violenta. E a vida do homem solitria,
pobre, srdida, embrutecida e curta. (HOBBES, 1979, p.76).
32
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
Seria, portanto, essa condio miservel
da humanidade no estado de natureza que a teria
levado a celebrar um pacto, dando origem ao
Estado. Ao transferirem o direito natural de
utilizar a prpria fora para se defender e
satisfazer os seus desejos para um ser artificial
e coletivo o Leviat , os homens estariam
trocando a liberdade natural pela liberdade civil
e a independncia pela segurana, obrigando-
se mutuamente a se submeter ao poder do
Estado.
Montesquieu e Rousseau discordariam de
Hobbes, poi s consi deravam o est ado de
natureza distinto do estado de guerra. Para
Montesquieu,
[...] logo que os homens esto em sociedade, per-
dem o sentimento de suas fraquezas; a igualdade
que existia [no estado de natureza] desaparece e o
estado de guerra comea. (1979, p. 27).
J para Rousseau,
[...] a guerra no representa, de modo algum, uma
relao de homem para homem, mas uma relao
de Estado para Estado, na qual os particulares s
acidentalmente se tornam inimigos, no o sendo
como homens, nem como cidados, mas como sol-
dados. (ROUSSEAU, 1987, p. 28).
O estado de guerra seria, portanto, um estgio degenerado e
posterior ao estado de natureza, que, por ser nocivo sobrevivncia
e felicidade humanas, teria levado os homens a celebrar um pacto
social a fim de restituir a paz.
Locke, por sua vez, discordaria de todos os trs, pois sequer
consideraria a existncia de um estado de guerra na origem do
pacto que criaria o estado civil:
Leviat
um monstro bbli-
co que servi ri a de
i nspi rao para o
t tul o da obra de
Hobbes sobre a na-
tureza e funes do
Estado moderno. A
di ferena entre o
monstro da bblia e
o Leviat moderno que este seria cria-
do e composto pela unio e fora de to-
dos os homens que pactuaram em for-
mar o Estado para lhes proteger. Na ilus-
trao de capa da pri mei ra edi o da
obra de Hobbes, publ i cada em 1651, o
Levi at moderno representado pel a
figura de um rei gigantesco que protege
a cidade, portando a coroa sobre a ca-
bea e empunhando a espada na di rei -
ta, cujo corpo e armadura so formados
por todos os homens que compem a
sociedade e se encontram submetidos ao
seu poder. Fonte: Elaborado pelo autor.
Saiba mais
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Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
A maneira nica em virtude da qual uma pessoa qualquer
renuncia liberdade natural e se reveste dos laos da soci-
edade civil consiste em concordar com as outras pessoas
em juntar-se e unir-se em comunidade para viverem com
segurana, conforto e paz umas com as outras, gozando
garantidamente das propriedades que tiverem e desfrutan-
do da maior proteo contra quem quer que no faa parte
dela. Qualquer nmero de homens pode faz-lo, porque no
prejudica a liberdade dos demais; ficam como estavam na
liberdade do estado de natureza. (LOCKE, 1983, p. 71).
Quaisquer que tenham sido as motivaes que levaram a
humanidade a deixar o estado de natureza para ingressar no estado
civil, a questo fundamental para todos que sob a ordem civil os
direitos naturais dos indivduos tm necessariamente de ser
preservados. A renncia a qualquer desses direitos ainda que
voluntria seria sempre ilegtima, pois equivaleria abdicao
da prpria humanidade.
Por se tratar de direitos humanos inalienveis, a
preservao da liberdade e da propriedade dos
indivduos seria considerada pelos liberais como
clusula ptrea de qualquer contrato social. Toda
ameaa ou tentativa de usurpao desses direitos
seria sempre espria, pois contrria razo da
existncia do prprio Estado.
Afinal, os homens teriam abdicado de utilizar a sua prpria
fora fsica em favor do Estado justamente para que este garantisse
a sua liberdade e propriedade, e no contra elas atentasse. Assim
sendo, a ao do Estado que se opuser a esses direitos bsicos ser
sempre ilegtima, e a um poder ilegtimo nenhum indivduo se
encontra moralmente obrigado a se submeter.
Essa gnese do Estado, descrita pelos liberais, no encontra
qualquer comprovao histrica. A Arqueologia e a Antropologia
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Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
nunca apresentaram qualquer indcio de que o homem tenha, em
algum momento, vivido isolado, e no em grupos. Tampouco h
prova da existncia de um estado de guerra generalizado anterior
formao do Estado, nem de pacto fundador da unio poltica.
No entanto, a ausncia de uma base factual para essa teoria
no apresentaria qualquer constrangimento para os filsofos
jusnaturalistas, pois o seu mtodo de trabalho inteiramente
racional e dedutivo, dispensando comprovaes empricas.
Hobbes rejeita a objeo que poderiam lhe formular os
adeptos do mtodo histrico da seguinte forma:
Poder porventura pensar-se que nunca existiu um tal tem-
po, nem uma condio de guerra como esta [de todos con-
tra todos], e acredito que jamais tenha sido assim, no mundo
inteiro. [...] Seja como for, fcil conceber qual seria o
gnero de vida quando no havia poder comum a recear,
atravs do gnero de vida em que os homens que anterior-
mente viveram sob um governo pacfico costumam deixar-
se cair, numa guerra civil. (HOBBES, 1979, p. 76).
Rousseau desdenharia da comprovao histrica com as
pal avras as quai s i ni ci a o pri mei ro cap t ul o do l i vro
O Contrato Social:
O homem nasce livre, e por toda a parte encontra-se a
ferros. O que se cr senhor dos demais, no deixa de ser
mais escravo do que eles. Como adveio tal mudana? Ig-
noro-o. Que poder legitim-la? Creio poder resolver esta
questo. (ROUSSEAU, 1987, p. 22).
Ao rejeitarem a histria como fonte do conhecimento da
natureza e dos fundamentos de uma ordem poltica legtima e
aterem-se estritamente razo, os pensadores liberais romperiam
frontalmente com a tradio como fonte de legitimao do poder,
que ento se constitua na base de justificao da dominao dos
reis e prncipes da Europa at o sculo XVIII.
35
Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
v
Para conhecer mais
sobre a Declarao
Universal dos Direitos
Humanos, acesse <http:/
/www.onu-brasil.org.br/
documentos_direitoshumanos.php>.
Ao imaginar como seria, viveria e agiria o homem fora do
convvio social e cultural, a teoria jusnaturalista buscaria encontrar
a fonte original do poder poltico aplicvel a toda a humanidade,
independentemente das circunstncias temporais e dos costumes
dos diferentes povos.
Essa pretenso que animaria inicialmente a elaborao
da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado pelos
revolucionrios franceses de 1879, e que culminaria com a adoo
pela Assembleia Geral das Naes Unidas, em 1948, da Declarao
Universal dos Direitos Humanos.
Ao universalismo intrnseco dos valores liberais estaria ainda
associado um radical humanismo, que romperia com o princpio
do fundamento divino da lei e do poder dos governantes, tambm
vigentes at o sculo XVIII. A ideia de que a unio poltica surge de
um pacto de submisso, por meio do qual cada indivduo abre mo
do uso legtimo da sua fora fsica, transferindo-o ao Estado,
repousa sobre a noo, at ento desconhecida, de representao
popular como fundamento do exerccio do poder poltico.
Essa inovao faria com que o poder exercido por todo e
qualquer governante mesmo o das monarquias hereditrias
passasse a ser concebido como poder delegado pelos governados,
e no mais por uno de Deus, como sustentavam os adeptos do
Direito divino.
Essa inverso do princpio da representao abriria o
caminho para o surgimento da democracia nos Estados liberais na
virada do sculo XIX para o XX, entendida essa como o governo
do povo, consagrando o princpio da soberania popular.
Mas at que a democracia fosse admitida pelos liberais
haveria um longo percurso. Inicialmente, liberalismo e democracia
eram vistos como princpios inconciliveis. Como vimos, de acordo
com o liberalismo todo indivduo portador de direitos irrevogveis,
que devem ser respeitados por qualquer governo: seja o governo de
um s, de poucos ou de muitos. J a democracia, desde a Antiguidade,
repousa, pura e simplesmente, no princpio do governo da maioria,
que desconhece qualquer limite alm da vontade desta.
36
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
Ora, se para o liberalismo o poder do
Estado deve ser sempre limitado pelos direitos
naturais, ento existiria uma incompatibilidade
fundamental entre os seus princpios e a prtica
democrtica. Sobre esse ponto, o julgamento do
filsofo e economista liberal ingls John Stuart
Mill seria peremptrio:
A democracia no ser jamais a melhor forma de gover-
no [...] a no ser que possa ser organizada de maneira a
no permitir, que nenhuma classe, nem mesmo a mais
numerosa, possa reduzir todo o resto insignificncia
poltica (MILL, 1980, p. 87).
O temor da tirania da maioria no era
exclusivo dos liberais, mas compartilhado por
muitos outros pensadores havia muitos sculos.
Aristteles considerava a democracia ateniense
uma forma degenerada de governo, pois nela a
maioria governaria de acordo com o seu prprio
interesse, e no para o interesse de todos, como
deveria fazer o bom governo.
Para evi t ar esse ri sco, os l i berai s
recomendariam no s a restrio do direito de
participao poltica s classes educadas e
proprietrias, como tambm a garantia de direito
de expresso para as minorias na assembleia de
representantes.
A primeira recomendao iria cair por
terra com o advento da democracia, como
examinaremos mais adiante na Unidade 2; a
segunda, no entanto, iria se tornar em uma das
clusulas ptreas das democracias liberais.
John Stuart Mill (18061873)
Nasceu em Londres, I ngl a-
terra. Teve a sua educao
ori entada e di ri gi da, desde
cedo, dentro do utilitarismo
e das obras de Jeremy Bentham, para
quem o ego smo, a ao uti l i tri a e a
busca do prazer so pri nc pi os capazes
de fundamentar uma moral e ori entar
os comportamentos humanos na di re-
o do bem. Fonte: <http: //
educacao. uol . com. br/bi ograf i as/j ohn-
stuart-mill.jhtm>. Acesso em: 2 jul. 2009.
Aristteles (384 322 a.C.)
Nasceu na Macednia. Aos
17 anos foi enviado para a
Academi a de Pl ato em
Atenas, na qual permane-
ceu por 20 anos, i ni ci al -
mente como discpulo, depois como pro-
fessor, at a morte de seu mestre, se
tornando um grande filsofo grego. Au-
xi l i ado por Al exandre, fundou o Li ceu
(334 a.C.) no ginsio do templo de Apolo.
Aristteles fez de sua escola um centro
de estudos, em que os mestres se di s-
tribuam por especialidade, inclusive em
ci nci as posi ti vas. consi derado o di s-
c pul o mai s i l ustre de Pl ato. Fonte:
<ht t p: / / www. puc s p. br / pos / c es i ma/
s c h e n b e r g / a l u n o s / p a u l o s e r g i o /
biografia.html>. Acesso em: 1 jul. 2009.
Saiba mais
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Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
Mas antes que o pensamento liberal tivesse de rever alguns
de seus pressupostos e previses para se adaptar s circunstncias
criadas pela democratizao das sociedades liberais entre o final
do sculo XIX e incio do sculo XX, uma outra poderosa corrente
de pensamento iria surgir na Europa em oposio a ele, fazendo
uma contundente e profunda crtica sociedade e economia
capitalistas: o marxismo.
Atividades de aprendizagem
Para verificarmos seu entendimento at aqui, separamos uma
questo para voc.
1. Aponte trs aspectos fundamentais da matriz liberal.
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Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
A MATRIZ MARXISTA
O marxismo iria se inserir na longa tradio organicista da
filosofia poltica, posta em suspenso apenas nos dois sculos
anteriores de predomnio do jusnaturalismo no pensamento
europeu.
A dinmica das sociedades voltaria a ser compreendida e
analisada a partir das relaes estabelecidas entre os seus grupos
sociais concretos, e no mais a partir de indivduos abstratos.
A histria relegada pelos jusnaturalistas a um plano secundrio
passa a ser o objeto central da reflexo dos filsofos e economistas
alemes do sculo XIX, entre os quais se encontraria Marx.
Inspirado pela dialtica hegeliana, Marx iria fazer tanto a crtica do
idealismo no pensamento de Hegel (17701831) quanto da
economia poltica inglesa, dialogando, a um s tempo, com ambas
as correntes de pensamento, at ento apartadas uma da outra.
A histria no seria uma mera sucesso temporal de
fatos e de diferentes formas de organizao social da
produo, dominao e representao do mundo, mas
teria um motor a luta de classes que a conduziria
a uma determinada finalidade.
De acordo com essa concepo, o movimento da histria
no seria aleatrio ou indeterminado, nem tampouco contnuo, mas
se desenvolveria por meio de contradies, isto , dialeticamente.
Na teoria de Marx, o movimento dialtico da histria no se daria
no nvel das ideias, como para Hegel, mas no plano concreto das
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relaes de produo da riqueza social. por isso que o mtodo
por meio do qual Marx iria interpretar e explicar o movimento da
histria seria chamado por ele de materialismo dialtico. Veja
a Figura 2.
Figura 2: Operrios em greve
Fonte: <http://bocadotrombone.files.wordpress.com/2009/06/
20_mhg_pais_greve.jpg>. Acesso em: 2 jul. 2009.
As classes sociais so um conceito-chave do pensamento
marxista e seriam identificadas e definidas por sua insero no
processo produtivo, resultante da diviso social do trabalho. Em
cada perodo da histria, as classes fundamentais de uma sociedade
seri am aquel as di retamente l i gadas ao modo de produo
dominante.
O conceito de modo de produo central na periodizao
marxista da histria da humanidade iria resultar da combinao
de dois fatores:
as foras produtivas, isto , o trabalho humano, os
meios de produo tais como a terra, as mquinas e
equipamentos e as tecnologias empregadas na
produo; e
as relaes de produo, que se estabelecem entre as
di f erent es cl asses soci ai s e que envol vem: a
40
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
propriedade sobre os fatores de produo e sobre o
produto do trabalho; e o mando e controle sobre o
processo de produo.
Embora o interesse principal de Marx fosse dissecar e
compreender a lgica e o funcionamento do modo de produo
capitalista, que emergiu nas sociedades europeias, sua pretenso
de elaborar uma teoria geral da histria da humanidade o levou
tambm a examinar os modos de produo anteriores ou estranhos
civilizao ocidental.
Antes que surgissem as primeiras civilizaes, o modo de
produo predominante teria sido o do Comunismo primitivo.
Sob este, a humanidade viveria organizada em tribos, no haveria
Estado, diviso social do trabalho, classes sociais nem propriedade.
A produo e o consumo seriam coletivos, no havendo excedente
de riqueza. No comunismo primitivo, os homens viveriam na mais
absol uta igual dade, mas tambm na escassez e na misria.
A produo de um excedente econmico s seria possvel a partir
da inveno da agricultura e da diviso social do trabalho, que
traria consigo a diviso do grupo social em diferentes classes, as
quais, por sua vez, iriam se apropriar de forma distinta da riqueza
produzida, ensejando assim o surgimento de uma classe dominante
sobre uma ou mais classes dominadas. Seria a partir desse
momento que surgiria o Estado com a funo de garantir a
dominao de classe.
Na teoria marxista, a garantia da preponderncia da
classe dominante sobre a classe dominada seria a
principal razo do surgimento e manuteno do Estado.
Ao sair do comunismo primitivo, caracterstico da Pr-
Histria, comeariam as lutas de classe. Seria precisamente por isso
que Marx definiria a histria da humanidade como a histria das
lutas de classe. A histria teria conhecido quatro modos de produo
dominantes: o asitico, o antigo, o feudal e o capitalista.
41
Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
Sob a denominao de modo de produo asitico, Marx
englobaria todos os modos de produo estranhos civilizao
ocidental , sendo, por isso, o conceitual mente mais frgil e
controverso. Esse modo de produo teria predominado entre as
civilizaes surgidas nos vales do Nilo, no Egito, do Tigre e Eufrates,
na Mesopotmia, e do Rio Amarelo, na China (por isso chamado
de asitico). Essas civilizaes desconheciam as relaes de
escravido e servido, caractersticas do Ocidente pr-capitalista,
e fundavam-se na explorao de tribos e comunidades rurais por
uma classe dominante que normalmente exercia funes religiosas
e comandava a construo das grandes obras, como as pirmides
do Egito; os grandes templos da Mesopotmia, Prsia e ndia; e a
Muralha da China.
No Ocidente mais precisamente em torno do Mar Egeu e
na bacia do Mediterrneo teria se desenvolvido o modo de
produo antigo, predominante durante a Antiguidade Clssica.
Esse seria fundado na escravido e caracterizado por uma diviso
de classes em que a classe dominante seria proprietria de todos
os fatores de produo, inclusive dos homens, mulheres e crianas
seus escravos destitudos de toda propriedade e de qualquer
direito. Nas sociedades organizadas sob esse modo de produo,
as classes sociais fundamentais seriam a dos proprietrios dos meios
de produo a dos patrcios, na Roma republicana e imperial e
a dos escravos. A contradio fundamental dessas sociedades
residiu na relao entre senhores e escravos, sendo as frequentes
revoltas dos cativos como a comandada por Esprtaco (109 a.C.
71 a.C.) e celebrizada na literatura e no cinema um exemplo da
luta de classes na Antiguidade.
Sucedendo o modo de produo antigo viria o modo de
produo feudal, predominante durante a Idade Mdia na Europa,
em que as classes fundamentais seriam, de um lado, a da nobreza
senhora de terra e, de outro, a dos servos da gleba. A dominao
dos primeiros sobre os segundos dar-se-ia por meio de um complexo
sistema de obrigaes e direitos mtuos e desiguais, fundados no
uso da terra que era um bem comum, da qual os servos eram
42
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
uma emanao e sobre a qual os senhores exerciam o seu poder
e na apropriao da produo agrcola.
Por fim, viria o modo de produo capitalista, predominante
nas sociedades industriais, em que as classes fundamentais seriam
a burguesia proprietria de todos os meios de produo e o
prol et ari ado dono apenas da sua f ora de t rabal ho.
Diferentemente dos modos de produo anteriores, em que a classe
dominante dispunha de meios legais para coagir a classe dominada
a trabalhar em seu benefcio, sob o modo de produo capitalista
os trabal hadores seri am formal mente l i vres e venderi am
voluntariamente sua fora de trabalho para os industriais burgueses
em troca de um salrio livremente contratado entre as partes no
mercado. Marx iria mostrar em sua obra que a igualdade formal
entre burgueses e proletrios perante o Estado e no mercado estaria
a mascarar, de fato, a dominao e a explorao dos primeiros
sobre os segundos. Destitudos de todas as posses, aos proletrios
s restaria vender a sua fora de trabalho burguesia para
sobreviver, no havendo, portanto, verdadeiramente liberdade e
escolha para aqueles que nada possuam.
Portanto, sob a ordem liberal dominante na sociedade
capitalista aparentemente livre e igualitria e pretensamente
fundada nas leis da natureza existiria de fato uma ordem burguesa,
ou seja, que atenderia, antes de tudo, aos interesses econmicos
da burguesia, assegurando o seu lugar de classe dominante na
sociedade.
A essa aparente naturalidade das relaes sociais estabelecidas
no mercado Marx chamaria de fetichismo da mercadoria.
Por que fetichismo, voc sabe?
Ao transformar todos os fatores de produo em mercadoria
a terra, o capital (dinheiro, fbricas, mquinas e equipamentos)
e a fora de trabalho a serem livremente trocadas no mercado, o
capitalismo transformaria as relaes sociais subjacentes a essas
43
Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
trocas i sto , as rel aes de produo, que so rel aes
essencialmente humanas em relaes entre coisas (mercadorias),
em fetiche*.
A essa viso de mundo, dominante nas sociedades liberais
do sculo XIX e dominada pelo fetichismo da mercadoria, Marx
chamaria de ideologia.
Segundo Marx, a ideologia dominante em uma determinada
sociedade seria tambm a ideologia da sua classe dominante.
Portanto, nada mais natural que nas sociedades capitalistas a
i deol ogi a domi nante fosse a burguesa, i sto , aquel a que
correspondia viso que os burgueses tinham da sociedade como
um todo a partir do ponto de vista que tinham devido sua insero
econmica na sociedade e seu interesse de classe. Para Marx,
haveria ento uma relao direta entre a representao que os
homens tm da realidade e a sua insero econmica nessa
realidade. A primeira seria chamada de superestrutura e a segunda
de infraestrutura ou, simplesmente, estrutura.
De acordo com a perspectiva de Marx, a estrutura seria
determinante sobre a superestrutura, isto , a insero
concreta dos homens no processo econmico que
determinaria a sua forma de ver e de conceber o
mundo.
Essa determinao da superestrutura pela estrutura derivaria
logicamente do materialismo dialtico, mtodo de investigao e
interpretao da realidade criado e utilizado por Marx em seu
trabalho. Ao examinar as relaes materiais estabelecidas entre os
homens na sociedade capitalista, isto , as relaes estabelecidas
entre eles no processo de produo industrial, Marx iria formular a
sua teoria do valor e identificar uma srie de leis que regeriam o
capitalismo.
A teoria do valor de Marx complexa, extensa e demonstrada
por meio de frmulas, assim como tambm o so as leis do
*Fetiche de fetichismo,
no mercado, as mercado-
rias pareceriam ter uma
dinmica e uma lgica
prprias, independente
da vontade e da ao das
pessoas, cujo valor de
troca seria definido pela
lei impessoal da oferta e
da demanda. Fonte: Ela-
borado pelo autor.
44
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
capitalismo por ele identificadas. O seu adequado estudo e
compreenso extrapolam em muito os objetivos desta disciplina.
No entanto, compreender em linhas gerais a concepo de
Marx sobre o funcionamento do capitalismo fundamental para
entender como e por que ele chegaria concluso de que o sistema
capitalista baseado na explorao do proletariado pela burguesia
e de que a revoluo proletria e as passagens, primeiramente do
capitalismo para o socialismo e finalmente deste para o comunismo,
no apenas seriam desejveis como necessrias para o progresso
da humanidade.
Em A riqueza das naes, publicado em 1776, Adam Smith
j havia identificado o trabalho humano como fonte geradora da
riqueza de uma sociedade, que independeria dos recursos naturais
disponveis no seu territrio. Marx, em sua investigao, iria dar
um passo alm: identificaria na fora de trabalho a origem de toda
criao de valor. Para Marx, o capital no seria outra coisa seno
trabalho morto, isto , a parte do valor produzida pela fora de
trabalho, ou seja, pelos trabalhadores, que no lhes foi paga sob a
forma de salrios, mas acumulada pelo capitalista e reinvestida na
produo.
Essa parte do valor criado pelo trabalho humano e no
apropriada pelos trabalhadores Marx chamaria de mais-valia*.
A lgica dos capitalistas seria sempre extrair mais mais-valia dos
seus trabalhadores, acumulando capital para reinvestir na produo
e aumentando assim constantemente a sua riqueza. Essa lgica de
acumulao incessante de capital independeria da vontade dos
capitalistas individualmente, mas seria inerente sua condio de
classe e sua sobrevivncia no mercado. A concorrncia entre
capitalistas levaria estes a procurar aumentar constantemente a
produtividade de suas empresas, investindo cada vez mais em
mquinas, equipamentos e tecnologia e, proporcionalmente, cada
vez menos em trabalho humano.
Essa l gi ca i mpl acvel do capi t al t eri a di versas
consequncias, entre as quais cabe destacar duas:
*Mais-valia conceito
fundamental da teoria
marxista. Criado por Karl
Marx para caracterizar a
explorao do proletari-
ado pelos capitalistas.
Na sua concepo origi-
nal, era definido como a
diferena entre o valor
dos produtos que os tra-
balhadores produzem e o
valor pago fora de tra-
balho vendida aos capita-
listas. Fonte: Lacombe
(2004).
45
Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
a tendncia concentrao do capital, por meio da
qual os capitalistas cujas empresas fossem mais
produtivas acabariam eliminando do mercado os
capitalistas e empresas menos produtivas o que no
longo prazo levaria a uma situao de oligoplio e,
f i nal ment e, de monopl i o, ext er mi nando a
concorrncia; e
a reduo proporcional do nmero de trabalhadores e
o aumento crescente de desempregados, chamados
por Marx de exrci t o i ndust ri al de reserva.
A combinao dessas duas tendncias, levadas s
ltimas consequncias, resultaria no fim do prprio
capitalismo, j que o meio para a sua sobrevivncia
o mercado que desapareceria sob uma situao de
monopl i o e a condi o para a const ant e
acumulao e valorizao do capital seria a mais-valia
extrada da fora de trabalho, cujo contingente seria
cada vez mais reduzido.
Frente a essas contradies inerentes ao capitalismo e
insuperveis sob esse modo de produo, a humanidade iria se ver
conforme a projeo de Marx frente a duas alternativas:
socialismo ou barbrie. A barbrie resultaria naturalmente da
crescente acumulao da riqueza nas mos de uns poucos e
extenso crescente da mi sri a, poi s o desenvol vi mento do
capitalismo tenderia a dissolver as demais classes sociais existentes
na sociedade em apenas duas: a dos proprietrios capitalistas e a
dos proletrios. O socialismo, no entanto, no resultaria assim
naturalmente, mas da ao deliberada do proletariado organizado
em partido como fora poltica para tomar o poder e implantar
uma ordem social conforme os seus interesses de classe, que seriam
tambm o interesse da maioria.
A mudana da ordem social por meio de uma revoluo de
classe no seria uma novidade na histria, j que teria ocorrido
anteriormente quando a burguesia emergente derrubou a monarquia
francesa, pondo fim ao Antigo Regime e instituindo a ordem liberal
46
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
e burguesa, primeiro na Frana e depois em toda a Europa.
A revoluo burguesa, no entanto, no se fez sem um novo projeto
de mundo e de organizao social, que foi construdo pelos
pensadores liberais como alternativa velha ordem e s velhas
ideias dominantes. Esse mesmo percurso deveria ser ento seguido
pelo proletariado industrial.
Tal como a burguesia construiu uma viso de mundo,
conforme os seus interesses de classe, a qual foi posteriormente
assimilada pelas demais classes da sociedade, tornando-se ideologia
dominante, o proletariado deveria fazer o mesmo. Mas para isso,
ele deveria, antes, desenvolver a conscincia dos seus prprios
interesses de classe para que pudesse transform-los em interesses
col et i vos. A t omada de consci nci a seri a um processo
eminentemente poltico, no derivado automaticamente da insero
econmica de uma classe social no processo produtivo. Para explicar
essa diferena, Marx subdividiria o conceito de classe social em
classe em si e classe para si.
Uma classe em si seria constituda por aquele grupo de
homens e de mul heres que se encontravam sob condi es
econmi cas i dnt i cas, mas que no havi a desenvol vi do a
conscincia dos seus prprios interesses. Esta seria a condio do
operariado industrial e tambm dos camponeses, servos da gleba,
durante a Idade Mdia, e dos escravos, na Antiguidade. A diferena
seria a de que, nem servos nem escravos dispunham no seu tempo
das condies de desenvolver a conscincia dos seus prprios
interesses, que lhes permitissem passar da condio de classe em
si para a de classe para si.
Antes do advento da sociedade industrial, os indivduos
pertencentes s classes exploradas encontravam-se espalhados pelo
territrio sem contato uns com os outros, o que no lhes teria
permitido desenvolver uma conscincia de classe e formular um
projeto de organizao de toda a sociedade, conforme os seus
prprios interesses.
Segundo Marx, essas condies j existiriam para os
prol etrios industriais no scul o XIX, na medida em que o
desenvolvimento da grande indstria os havia concentrado num
47
Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
mesmo local, sob condies idnticas de vida e de trabalho. O papel
do part i do comuni st a seri a preci sament e o de organi zar
politicamente a classe operria, desenvolver a sua conscincia de
classe e conduzi-la na tomada do poder.
Para Marx, a tomada do poder do Estado pelo proletariado
poria fim propriedade privada dos meios de produo e ordem
e dominao burguesas, instituindo a ditadura do proletariado. Ao
utilizar o termo ditadura, Marx no estaria propugnando uma
forma de governo mais dura ou autoritria que a dos governos
l i berai s e monarqui as parl ament ares do seu t empo, mas
simplesmente indicando que aquele seria um governo de classe, e
no um governo de todos.
Para Marx todo governo em uma sociedade de classes
seria sempre uma ditadura da classe dominante.
Portanto, da mesma forma que sob a ordem capitalista
se vivia sob a ditadura da burguesia qualquer que
fosse a forma assumida pelo Estado burgus , sob o
socialismo iria se viver sob a ditadura do proletariado.
A diferena que, sob o capitalismo, a sociedade
viveria sob a ditadura da minoria a da burguesia ,
enquanto que sob o socialismo iria se viver sob a
ditadura da maioria o proletariado.
O Socialismo, no entanto, seria apenas uma fase transitria
do capitalismo ao comunismo, durante a qual o proletariado
utilizaria toda a fora do Estado para acabar com a sociedade de
classes. A misso histrica e libertadora do proletariado seria
precisamente essa: acabar com as classes sociais, restabelecendo
a igualdade inicial entre os homens. No entanto, diferena do
comunismo primitivo, em que todos seriam iguais na pobreza, sob
a sociedade comunista ps-capitalista os homens iriam ser iguais
na abundncia, podendo finalmente desenvolver plenamente o seu
potencial humano. Quando as classes tivessem sido finalmente
abolidas, o prprio Estado deixaria de existir, pois teria perdido
v
Manifesto do Partido
Comunista de Marx.
Disponvel em: <http://
www.scielo.br/
scielo.php?pid=S0103-
40141998000300002
&script=sci_arttext>.
Acesso em: 2 jul. 2009.
Para conhecer mais
sobre a teoria da
revoluo de Marx, leia
O Manifesto do Partido
Comunista.
48
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
completamente a sua funo, que seria a de garantir a dominao
de uma classe sobre as demais.
Segundo Marx, a sua teoria da revoluo e da tomada do
poder pel o prol etariado nada teria de utpica, mas estaria
cientificamente embasada. Por isso, Marx iria chamar o socialismo
por ele propugnado de socialismo cientfico, diferenciando-o
das demais formas de socialismo propostas por outros filsofos do
seu tempo, que, por no estarem fundamentadas na avaliao da
histria conduzida pelo mtodo do materialismo dialtico, seriam
utpicas. Por ser cientfico, o socialismo de Marx no poderia ser
institudo em qualquer sociedade nem sob quaisquer circunstncias,
mas dependeria de determinadas condies objetivas. Essas
condies seriam precisamente as do capital ismo industrial
plenamente desenvolvido.
Para Marx, o capitalismo teria desempenhado um papel
progressista na histria da humanidade ao libertar o homem das
condies de dominao existentes nas sociedades tradicionais e
soltar as amarras que at ento impediam o pleno desenvolvimento
das foras produtivas nas sociedades humanas. Somente sob o
capitalismo que teriam sido criadas as condies para o aumento
crescente da riqueza social e consequente superao do quadro de
escassez a que a humanidade, at ento, vivia submetida.
Portanto, a perspectiva de Marx no pode jamais ser tomada
por anticapitalista, como a de alguns socialistas utpicos, mas sim
por ps-capitalista. A partir do momento em que a burguesia tivesse
cumprido o seu papel histrico de promover o desenvolvimento do
capitalismo, subvertendo completamente a ordem das sociedades
tradicionais, e que o capitalismo no estivesse mais trazendo
qual quer progresso humani dade, esse dei xari a de ser
revolucionrio para tornar-se reacionrio. Essa parecia ser a
situao das sociedades capitalistas industrialmente desenvolvidas
da Europa, como a Inglaterra e a Blgica.
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Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
Para Marx, o pleno desenvolvimento do capitalismo
era uma condio necessria para a implantao do
socialismo.
Caberia ento ao proletariado tomar o poder e conduzir o
gnero humano sua libertao, cumprindo a sua misso histrica.
Foi com essa convico que Marx participou da fundao, em 1864,
da Associao Internacional dos Trabalhadores, em Londres, que
posteriormente seria mais conhecida por I Internacional. No entanto,
o desenrolar dos acontecimentos polticos e econmicos na Europa
e nas sociedades capitalistas, em geral, iria tomar uma direo
diferente da imaginada por Marx.
Atividade de aprendizagem
Avanamos mais um tpico em nosso estudo. Se voc
realmente entendeu o contedo, no ter dificuldades de
responder questo a segui r. Se, eventual mente, ao
responder, sentir dificuldades, volte, releia o material e
procure discutir com seu tutor.
2. Cite trs caractersticas distintivas de cada corrente de pensamento
at aqui analisada.
50
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
AS MUDANAS NAS SOCIEDADES
CAPITALISTAS NO FINAL DO SCULO XIX
E SEUS IMPACTOS SOBRE AS
MATRIZES MARXISTA E LIBERAL
No fim do sculo XIX, a sociedade e a economia capitalistas
passariam por profundas transformaes que iriam obrigar tanto
os pensadores marxistas quanto os liberais a reverem alguns de
seus prognsticos e paradigmas.
No pl ano pol tico, a mudana mais impor tante foi a
democratizao das sociedades liberais, com a adoo do sufrgio
universal masculino. Contrariamente expectativa de todos, os
quais acreditavam que o governo da maioria e a economia de
mercado fossem incompatveis, a experincia do sculo XX iria
mostrar que democracia e capitalismo poderiam muito bem
conviver numa mesma sociedade. Essa contraprova da histria iria
desafiar ambas as correntes a explicar os mecanismos que tornariam
possvel a coexistncia de um sistema econmico com um sistema
poltico, baseados em princpios aparentemente contraditrios.
No plano econmico, a virada do sculo traria importantes
transformaes tecnolgicas e organizacionais, cujos impactos
sobre o conjunto das sociedades seriam enormes, causando diversas
mudanas que foram sentidas ao longo das dcadas e levando
reestruturao e reorganizao da produo. A Segunda Revoluo
Industrial produziria profundas mudanas na composio da fora de
trabalho e seria acompanhada pelo desenvolvimento das sociedades
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Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
por aes que modificariam o padro de organizao e gesto
empresarial, assim como a inter-relao das empresas no mercado.
Essas transformaes no foram presenciadas por Marx, que
morreu em 1883, mas o surgimento das empresas de capital aberto
por ele assistido seria erroneamente interpretado como indicador
de uma fase de transio do capitalismo para o socialismo, e no
como de mudana do padro de funcionamento do prprio
capitalismo. Aos olhos de Marx [escreveria Raymond Aron (2005,
p. 630), um dos maiores conhecedores da sua obra] as grandes
sociedades por aes [que comeavam a surgir j no seu tempo]
representavam uma primeira forma de negao do capitalismo e
uma forma transitria entre o capitalismo e o socialismo.
Por isso, toda a teoria de Marx encontra-se baseada no estudo
da dinmica das sociedades capitalistas do sculo XIX, e seus
prognsticos calcados na projeo das tendncias nelas ento
observadas.
Em meados do sculo XIX, os Estados liberais europeus eram
dirigidos por governos constitudos com base na representao
popular e escolhidos por meio do voto censitrio. Tanto nas
monarquias constitucionais, como as dos Pases Baixos e do Reino
Unido, quanto nas repblicas, como as da Sua e da Frana aps
1870, o direito de voto era sempre restrito s classes proprietrias
e educadas. Por essa razo, Marx afirmaria sem hesitar que, qualquer
que fosse a forma assumida pelo Estado, todo governo seria sempre
uma ditadura da classe dominante. Ainda que a burguesia governasse
a si prpria democraticamente, pois todos os seus membros tinham
direito a voto, seu governo sobre a massa trabalhadora excluda do
processo eleitoral seria sempre uma ditadura.
Figura 3: Locomotiva utilizada no sculo XVIII
Fonte: <http://www.gutenberg.org/files/20417/20417-h/images/image447a.jpg>.
Acesso em: 2 jul. 2009.
52
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
Quanto ao padro tecnolgico vigente no tempo de Marx,
conforme Figura 3, esse era ainda o mesmo da primeira Revoluo
Industrial, iniciada nas ltimas dcadas do sculo XVIII e baseado
na mquina a vapor como motor propulsor dos engenhos fabris,
navios e locomotivas, no carvo como combustvel e nas ferrovias
como principal meio de transporte terrestre. Essa tecnologia
empregava intensivamente mo de obra, o que implicava no
aumento constante do contingente de trabalhadores industriais
embora Marx j houvesse observado a tendncia de substituio
do trabalho humano pelo das mquinas. Em relao dinmica
do mercado e gesto dos negcios, as empresas interagiam em
um mercado l i vre, desregul ado e compet i t i vo, eram
majoritariamente de propriedade individual ou familiar, e dirigidas
diretamente pelos seus prprios donos.
Seria a partir da observao dessa realidade e das tendncias
nela identificadas que Marx iria formular os seus prognsticos sobre
o futuro do capitalismo. O uso intensivo de mo de obra sobre o
qual se baseava a acumulao e expanso capitalista levou-o a
imaginar que as demais classes sociais existentes como a pequena
burguesia e o campesinato tenderiam a desaparecer com a
absoro dos seus membros pelas classes fundamentais: a burguesia
cada vez menor e mais rica; e o proletariado cada vez mais
numeroso e tendendo a se tornar majoritrio na sociedade. Nesse
cenrio, a polarizao e a luta de classes lhe pareceriam inevitveis.
Dado o controle familiar dos meios de produo e a crescente
desigualdade de riqueza entre as classes, os membros da burguesia
seriam facilmente identificveis, no s pelo seu nome e sobrenome,
mas tambm pelo seu estilo de vida, cada vez mais opulento e
contrastante com o dos trabalhadores.
Essa situao iria mudar substantivamente aps a morte de
Marx. Com o surgimento da democracia, iria se abrir aos operrios
industriais a oportunidade de participar do processo poltico,
elegendo seus representantes, influenciando a ao do Estado de
dentro do parlamento e, eventualmente, chegando ao poder pela
via el eitoral . Assim, a escol ha crucial [que se ps para as
organizaes dos trabalhadores] foi entre participar ou no [do
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Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
processo el ei toral e do j ogo parl amentar]
(PRZEWORSKI, 1985, p. 19). No sendo uma
escolha nada fcil, ela iria provocar a primeira
grande ciso no seio do movimento operrio e
socialista internacional. Uma parte iria aceitar as
novas regras do jogo e participar das eleies,
trocando a revoluo por concesses de benefcios
sociais aos trabalhadores, essa mesma parte
tambm aceitaria a luta pela cooperao entre
classes e admitiria a propriedade privada e a
economi a de mercado. A outra rej ei tari a a
proposta de adeso democracia burguesa,
mant endo-se f i el ao i deri o da revol uo
socialista e tomada do Estado sem concesses
burguesia. Os primeiros iriam herdar ou fundar
os partidos sociais-democratas e socialistas do
Ocidente, e dominar a II Internacional, fundada
em 1889 pel os marxistas aps a ciso da I
Internacional; os segundos iriam organizar-se nos
partidos comunistas mundo afora e promover a
realizao da III Internacional, em 1919, e, como
Lnin, chamar os sociais-democratas de sociais-
traidores. Lnin (s/d, p. 175) assim se referiria s lideranas
operrias que haviam renunciado revoluo socialista:
Esa capa de obreros aburguesados o de aristocracia
obrera, enteramente pequeo burgueses por su gnero de
vida, por sus emolumentos y por toda su concepcin del
mundo, es el principal apoyo de la II Internacional, y, hoy
da, el principal apoyo social (no militar) de la burguesa.
Porque son verdaderos agentes de la burguesa en el seno
del movimento obrero, lugartenientes obreros de la clase
de los capitalistas, verdaderos vehculos del reformismo y
del chovinismo.
As mudanas ocorridas no processo de produo e de
organizao das empresas iriam igualmente transformar o cenrio
Lnin (1870-1924)
Vl adi mi r I l l i tch Ul i anov
nasceu na Rssi a, onde
i ni ci ou sua ati vi dade re-
vol uci onri a na dcada
de 1890, quando formou
um grupo marxista em So Petersburgo.
Tinha como objetivo para si provar que
ao contrrio das teses de Marx uma
revoluo comunista era possvel tam-
bm num pas como a Rssia, onde o
capi tal i smo mal dava seus pri mei ros
passos. Alm disso, props a tese do
centralismo democrtico, segundo a
qual os marxi stas podi am di scuti r l i -
vremente entre si antes de agir, mas,
na hora da ao, sua obri gao era
obedecer, com disciplina mi litar, li-
derana partidria. Fonte: <http://
e duc a c a o. uol . c om. br / bi og r a f i a s /
ult1789u486.jhtm>. Acesso em: 1 jul. 2009.
Saiba mais
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Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
econmico e as perspectivas para a classe operria. Com o advento
da Segunda Revoluo Industrial na virada do sculo XIX para o
XX, marcada pel a i nveno do mot or a expl oso, pel o
desenvolvimento da energia eltrica e das indstrias mecnica,
qumica e eletrnica, e pela utilizao do petrleo como combustvel,
o processo de produo iria se tornar muito mais complexo e uma
srie de novas atividades e postos de trabalho requeridos pela nova
sociedade industrial iria proliferar em detrimento do crescimento
do operariado fabril. Assim, a expectativa de que o proletariado
industrial viesse a se tornar a classe social majoritria na sociedade
acabou sendo frustrada. Mais que isso: o operariado passaria a
regredir proporcionalmente ao conjunto da populao, como nos
mostra Przeworski,
[...] de 1890 a 1980, o proletariado continuou a perfazer
uma minoria do eleitorado. Na Blgica, o primeiro pas
europeu a estabelecer uma indstria significativa, a pro-
poro de operrios conseguiu, de fato, quebrar o encanto
do nmero mgico da maioria, atingindo 50,1% dos vo-
tantes em 1912. Desde ento, sua porcentagem declinou
sistematicamente, chegando a 19,1% em 1971. Na Dina-
marca, a proporo de operrios no eleitorado nunca ul-
trapassou 29%. Na Finlndia, jamais excedeu 24%.
Na Frana, essa proporo declinou de 39,4%, em 1893,
para 24,8% em 1968. Na Alemanha, os operrios como
proporo do eleitorado passaram de 25,5% em 1871 para
36,9% em 1903, desde ento constituindo cerca de um
tero dos eleitores. Na Noruega, os operrios constituam
33% do eleitorado em 1894, e sua proporo atingiu o
auge 34,1% em 1900. Na Sucia, a porcentagem de
trabalhadores no eleitorado cresceu de 28,9% em 1908
para 40, 4% em 1952; a seguir, declinou at 38,5% em
1964. (PRZEWORSKI, 1985, p. 38).
Assim, mesmo na hiptese de toda a classe operria votar
unida no partido que representasse os seus interesses exclusivos,
sem alianas e concesses a outras classes e grupos sociais
55
Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
representados por outros partidos polticos, a sua chegada ao poder
de Estado pela via eleitoral iria se mostrar numericamente impossvel.
Alm disso, as sociedades por aes iriam se impor como
forma principal de organizao das empresas capitalistas, em
resposta maior quantidade e concentrao de capitais requeridas
pelo padro tecnolgico da Segunda Revoluo Industrial. Com a
prol i ferao das grandes empresas capi tal i stas i ndustri ai s,
comerciais e financeiras, durante o sculo XX, a sua gesto teria
de se profissionalizar, saindo das mos dos proprietrios cada
vez mais difceis de identificar, sobretudo nas sociedades annimas
para as de administradores profissionais. Nessa nova, mais
complexa e diversificada estrutura produtiva, iria aumentar
significativamente a proporo de indivduos cuja insero no
processo produtivo no seria passvel de ser classificada nem como
pertencente burguesia, nem como integrante do operariado
i ndustri al . Com i sso, as car tas do j ogo pol ti co concebi do
estritamente em termos de luta de classes iriam embaralhar-se.
As prof undas mudanas produzi das na est rut ura e
funcionamento das sociedades capitalistas iriam exigir novas
explicaes no encontrveis na obra dos pensadores do sculo
XIX, nem na de Marx, nem na dos liberais. No campo marxista, iria
se afirmar a percepo de que o capitalismo havia mudado de padro,
deixando de ser um sistema concorrencial em que as empresas
disputavam um mercado em relativa igualdade de condies para
se tornar num sistema monopolista em que grandes conglomerados
dominariam, de fato, a produo, numa concorrncia desigual com
as empresas familiares e de menor porte. Para explicar essa nova
fase, Lnin escreveria em 1916 o ensaio Imperialismo, fase superior
do capitalismo, explicando-a da seguinte forma:
La propriedad privada fundada en el trabajo del pequeo
patrono, la libre competencia, la democracia, todas esas
consignas por medio de las cuales los capitalistas y su prensa
engaan a los obreros y a los campesinos, pertenecen a un
pasado lejano. El capitalismo se ha transformado en un
sistema universal de sojuzgamiento colonial y de
56
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
estrangulacin financiera de la inmensa mayora de la
pobl acin del pl aneta por un puado de pases
adelantados. El reparto de ese botn se efecta entre
dos o tres potencias rapaces, y armada hasta los dientes
(Norteamrica, Inglaterra, el Japn), que dominan el mun-
do y arrastran a su guerra, por el reparto de su botn, a
todo el planeta. (LNIN. s/d, p. 177).
A atualizao pretendida por Lnin da teoria do capitalismo
de Marx no seria influenciada apenas pela observao das
tendncias gerais do capitalismo nos novos tempos, mas tambm
pelo seu particular envolvimento na luta poltica do seu pas a
Rssia que ocupava uma posio perifrica no sistema capitalista
internacional. Contrariamente a Marx, que imaginava que a
revoluo iria comear nos pases capitalistas mais desenvolvidos,
e deles se alastrando pelo mundo, Lnin acreditava que a revoluo
teria lugar justamente nos pases menos desenvolvidos, uma vez
que sob a fase imperialista do capitalismo, as naes capitalistas
dominantes, por meio da superexplorao do mundo, conseguiriam
cooptar e corromper as lideranas operrias nacionais. Dada a
incipiente industrializao da Rssia e, portanto, do reduzido
tamanho da classe operria do pas, Lnin iria propor a aliana
entre operrios e camponeses que constituam a maioria do povo
russo contra a burguesia , aliana que, para Marx, pareceria
absurda, uma vez que, aos seus olhos, o campesinato era uma classe
conservadora e reacionria.
Aps a revoluo de outubro de 1917 e a tomada do poder
na Rssia pelos Bolcheviques, Lnin iria dar especial ateno ao
papel do Estado sovitico, sob o seu comando, e sua forma de
governo:
Sin embargo, seria la mayor torpeza y la ms absurda utopa
suponer que se puede pasar del capitalismo al socialismo
sin coercin y sin dictadura. La teora marxista ya se ha
pronunciado hace mucho, y del modo ms rotundo, con-
tra este absurdo democrtico-pequeoburgus y anarquis-
ta. (LNIN, s/d, p. 439).
57
Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
Assim, a ditadura do proletariado
assumi ri a na Uni o Sovi t i ca e no
pensamento de Lnin um significado bem
mais forte do que no de Marx, pois no tempo
deste inexistia democracia no mundo, ao
passo que no de Lnin essa j era a forma de
governo dos pa ses capi tal i stas mai s
desenvolvidos da Europa e dos Estados
Unidos. A rejeio da democracia e a defesa
intransigente da ditadura como forma de
garantir as conquistas da revoluo socialista
iriam separar cl aramente as correntes
marxistas de orientao leninista, ligadas III
Internacional, que ocupariam maior espao
entre a esquerda dos pases da periferia do mundo capitalista, e as
correntes marxistas dos pases capitalistas centrais.
Ocupando uma posio intermediria entre a de Lnin e a
que os marxistas da Europa Ocidental iriam assumir no ps-guerra
encontra-se o pensamento de Antonio Gramsci. Gramsci assistiria
a ascenso do fascismo no seu pas, sendo encarcerado em 1926.
Foi no crcere que ele escreveu boa parte de sua obra e passou a
maior parte dos seus dias at a morte. Seu pensamento seria
fortemente influenciado pela situao do seu pas natal, dividido
entre um norte industrializado e um sul atrasado e arcaico, e
dominado pelo fascismo, que havia surgido como um movimento
de massas em meio a um regime democrtico e levado a Itlia ao
totalitarismo. Os papis da cultura e da liderana polticas seriam
objetos centrais da sua reflexo e temas de muitos dos seus escritos.
A partir do conceito de hegemonia de classe, utilizado por Lnin
para indicar a liderana do operariado industrial na conduo da
revoluo socialista, Gramsci criaria o conceito de hegemonia
cultural, por meio do qual iria explicar a manuteno do Estado
capitalista e as razes pelas quais a revoluo socialista, imaginada
como inevitvel pelos marxistas do sculo XIX, no teria ocorrido
no sculo XX.
Antonio Gramsci (18911937)
Uma das refernci as essenci ai s
do pensamento de esquerda no
scul o XX. Membro fundador e
principal terico do Partido Co-
munista Italiano (PCI). Promoveu
o casamento das ideias de Marx com as de
Maquiavel, considerando o Partido Comunis-
ta o novo Pr nci pe, a quem o pensador
fl orenti no renascenti sta dava consel hos
para tomar e permanecer no poder. Fonte:
<ht t p: //educacao. uol . com. br /bi ogr af i as/
ult1789u379.jhtm>. Acesso em: 1 jul. 2009.
Saiba mais
58
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
Segundo Gramsci, o Estado no se manteria nas sociedades
capitalistas apenas pela fora, mas exerceria o seu poder por meio
da ideologia, isto , da hegemonia cultural dos valores burgueses,
compartilhados inclusive pela classe operria. Aps a morte de
Gramsci, a liderana intelectual sobre o Partido Comunista Italiano
PCI iria ser exercida por Palmiro Togliatti (18931964),
fornecendo a base terica e ideolgica para o surgimento do
Eurocomunismo nos anos de 1970 e 1980, que passaria a ser a
orientao dominante na maior parte dos partidos comunistas da
Europa Ocidental. O Eurocomunismo iria se afastar ideologicamente
do Partido Comunista da Unio Sovitica ao declarar fidelidade s
instituies democrticas, renunciar revoluo social como forma
de construo do socialismo e procurar representar outras foras
sociais alm do operariado industrial, como os funcionrios do setor
pblico, as classes mdias e os novos movimentos sociais.
Na Europa Ocidental, capitalista e democrtica do ps-
guerra, os pensadores marxi st as no l i gados aos part i dos
comunistas dos seus pases acabariam logo deixando de lado a
questo da revoluo e do Estado socialista para refletir sobre o
papel do Estado nas sociedades capitalistas. Assim, a discusso
sobre as relaes entre Estado e mercado voltaria com fora no
campo do marxismo. Entre os diversos pensadores marxistas
europeus, iria se formar o consenso de que, sob as condies do
mundo contemporneo, o mercado no seria mais o meio suficiente
para o capitalismo vicejar e se reproduzir como acreditava Marx,
com razo, ao analisar a dinmica do capitalismo nas sociedades
liberais do sculo XIX. Nas sociedades industriais e democrticas
do sculo XX, o Estado desempenharia um papel essencial para
garantir as condies de acumulao e legitimidade sob constante
ameaa em funo de seis principais fatores, apontados por
Przeworski:
(1) a competio entre as firmas incapaz de assegurar
que todas as atividades necessrias para a produo capi-
talista continuada sejam espontaneamente realizadas;
59
Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
(2) a taxa de lucro declinou, pelas
razes antecipadas por Marx ou por
presses salariais;
(3) a economia capitalista no forne-
ce bens pblicos suficientes e sua es-
cala se elevou acima das capacida-
des de proviso privada;
(4) a populao excedente no funci-
ona suficientemente como um exrci-
to industrial de reserva; os salrios ex-
cedem o nvel de subsistncia e ame-
aam a lucratividade;
(5) o sistema capitalista ameaado
pela organizao poltica de todos
aqueles que explora ou oprime;
(6) as condies no econmicas ne-
cessrias para a continuada produo
e troca capitalista como educao,
padres familiares, motivaes etc.
no so espontaneamente geradas,
pelo simples fato de que o sistema
econmico organizado como um
si stema econmi co capi tal i sta.
(PRZEWORSKI, 1995, p. 90).
Contrari amente ao que Marx havi a
observado na sociedade capitalista do sculo XIX,
em que todas as relaes sociais encontravam-se
encobertas pelo fetichismo da mercadoria, isto ,
reguladas como que naturalmente pelas relaes
de troca entre coisas no mercado, sob o capitalismo
contemporneo essas relaes estariam cada vez
mais na dependncia da regulao artificial do
Estado. Segundo alguns marxistas alemes, como
o filsofo Jrgen Habermas e o socilogo Claus Offe, o Estado no
estaria apenas a corrigir e sanar as falhas de mercado, como os
liberais classificariam a interveno do Estado no mercado durante
Jrgen Habermas (1929)
Fi l sofo al emo e pri nci -
pal estudi oso da segun-
da gerao da Escol a de
Frankfurt. Ensinou Filoso-
fi a pri mei ro em
Hei del berg e depoi s se
tornou professor de Filosofia e Socio-
l ogi a na Uni versi dade de Frankfurt.
Suas obras abordam temas da
epistemologia, da poltica, da tica e
da comuni cao. I ntroduzi ndo uma
nova vi so a respei to das rel aes
entre a linguagem e a sociedade, em
1981 publ i cou sua obra mai s i mpor-
tante: Teoria da Ao Comunicativa. Fon-
te: <http://educacao. uol . com. br/bi o-
grafias/ult1789u391.jhtm>. Acesso em:
2 jul. 2009.
Claus Offe
Nasceu em Berl i m,
di pl omado em Soci ol ogi a
e ensina atualmente Cin-
cia Poltica e Sociologia na
Universidade de Bielefeld (Alemanha).
De seus inmeros trabalhos foram pu-
blicados na Itlia Lo Stato nelcapitalismo
maturo; Ingovernabilit e mutamento delle
democrazie e, em colaborao com Y.
Lenhardt, Teorie delle stato e poltica sociale.
Fonte: <http://tinyurl.com/mhoa8d>.
Acesso em: 3 jul. 2009.
Saiba mais
60
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
o perodo do ps-guerra, mas a substituir o
mercado como mecanismo regulador e
reprodutor do sistema capitalista. Offe veria,
inclusive, uma certa inverso de princpios
no funcionamento do mercado e do Estado,
com a mercantilizao da poltica e a
politizao da economia privada, o que
explicaria a compatibilidade observada
entre democracia e economia de mercado:
A lgica da democracia capitalista de contami-
nao mtua: infunde-se autoridade economia
atravs do gerenciamento da demanda global, das
transferncias e da regulamentao, de forma que
ela perde cada vez mais seu carter espontneo e
autorregulador; e introduz-se uma contingncia de
mercado no Estado [atravs da competio polti-
ca entre partidos no mercado eleitoral], compro-
metendo, assim, qualquer noo de autoridade
absoluta ou de bem absoluto. [...] Desta forma,
uma das vias pela qual se atinge a compatibilida-
de parece ser a infuso de parte da lgica de um
domnio no outro i.e., a noo de competio
na poltica e a ideia de alocao autoritria de
valores na economia. (OFFE, 1983, p. 33).
A at eno que os pensadores
marxistas passariam a ter com o Estado a
partir do sculo XX no iria se restringir
ao seu papel econmi co de fi ador e
promotor das condies de acumulao
capitalista. Suas funes e importncia
nos planos da dominao e legitimao
poltica e ideolgica iriam ser postas em
destaque por alguns pensadores marxistas da Frana, como o filsofo
Louis Althusser e o cientista poltico de origem grega Nicos
Louis Althusser (19181990)
Nasceu na Argl i a. Em 1939 i n-
gressou na col e Normal e
Superi eur (ENS) de Pari s. Mas
antes mesmo de i ni ci ar os seus
estudos foi mobi l i zado para l u-
tar na Segunda Grande Guerra e acabou sen-
do pri si onei ro dos al emes, permanecendo
em um campo de concentrao de 1940 a 1945.
Aps o conflito, passou a estudar filosofia na
ENS. Al thusser padeceu de sucessi vas cri ses
psquicas, que o acompanharam por toda a sua
carreira. Em 1948 ingressou no Partido Comu-
ni sta Francs, tendo j h al gum tempo des-
l ocado-se de suas posi es catl i cas anteri o-
res para o marxi smo. Fonte: <http: //
www. ma r x i s t s . or g / por t ug ues / a l t hus s e r /
index.htm>. Acesso em: 1 jul. 2009.
Nicos Poulantzas (19361979)
Filsofo grego, terico marxista e
estudioso do Estado, nas suas l-
timas obras, alargou a tese de que
o poder poltico, na Modernidade,
embora assentado no econmico,
assume importncia cada vez maior. O ponto
nodal dessa anlise que o poder poltico se
materializa e se concentra no Estado. Para ele,
o Estado mais que o epicentro do poder; o
campo decisivo da luta de classes, onde a soci-
edade estrutura os seus contornos definitivos.
Fonte: <http://www.leitequente.com/index.php?
pgID=5184>. Acesso em: 3 jul. 2009.
Saiba mais
61
Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
v
Ao longo do sculo XX, a
matriz do pensamento
marxista iria sendo
enriquecida com outras
contribuies e aportes
analticos, de forma a
poder continuar
explicando um mundo
cuja dinmica no era
mais passvel de ser
compreendida apenas
pela tica do prprio
Marx. Algo semelhante
iria se passar tambm no
campo do pensamento
l i beral .
Poulantzas. Althusser iria procurar reler Marx e resgatar sua teoria
da deformao que lhe haveria imposto o stalinismo.
Opondo-se a todo reducionismo econmico, que via nas
estruturas polticas do Estado mero epifenmeno das relaes
econmicas estabelecidas entre as classes sociais no processo de
produo da riqueza material de uma sociedade, Althusser iria pr
em destaque no apenas o papel repressi vo do Estado na
manuteno da ordem capitalista pela fora, como sobretudo a sua
funo na manuteno da coeso ideolgica da sociedade, por meio
do que ele chamaria de aparelhos ideolgicos de Estado.
Os aparel hos i deol gi cos poderi am, ou no, est ar
diretamente ligados e subordinados ao Estado, mas estariam sempre
desempenhando uma funo importante para a manuteno e
legitimao da ordem capitalista e do Estado burgus. Entre esses
aparelhos ideolgicos Althusser classificaria as escolas, as igrejas,
a famlia, a imprensa, os partidos e sindicatos, enfim, toda uma
srie de organizaes que no tinham ligao direta nem com o
sistema produtivo, nem com a represso do Estado, mas que so
fundamentais na transmisso e manuteno dos valores em uma
sociedade.
Poulantzas no apenas reconheceu, como Althusser, o
desempenho pelo Estado de outras funes alm da repressiva,
como tambm concebeu a ao estatal como dotada de uma
i ndependnci a rel ati va em face dos i nteresses da cl asse
dominante. Para Poulantzas, o Estado no poderia ser mais
concebido de forma reducionista como o comit executivo da
burguesia, tal como um dia o definiu Marx, no Manifesto do Partido
Comunista, pois suas funes na sociedade contempornea seriam
variadas e complexas e no meras correntes transmissoras e
executoras da vontade da classe dominante, e os agentes do Estado
seriam dotados dos seus prprios interesses.
Para os liberais, duas importantes mudanas ocorridas nas
sociedades capitalistas durante o sculo XX, que desafiavam a
interpretao liberal dominante no sculo XIX, precisariam ser
explicadas: a compatibilidade entre democracia e economia de
62
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
mercado, e a convivncia entre esta e a crescente interveno do
Estado no domnio das relaes econmicas.
No campo da teoria econmica, o pensamento predominante
no perodo do ps-guerra seria o do ingls John Maynard Keynes
(18831946), para quem o capitalismo contemporneo no poderia
funcionar no seu ponto mximo de eficincia regulado apenas pelas
l ei s do mercado, necessi tando, para tanto, da i nfl unci a e
interveno deliberadas do governo. Embora o Estado no seja
capaz de impedir o movimento cclico da economia capitalista
em que perodos de expanso econmica so seguidos de perodos
recessivos, durante os quais a economia se retrai at encontrar um
ponto de equilbrio entre oferta e demanda, ensejando a retomada do
ciclo expansivo , a interveno do governo no mercado poderia tornar
os ciclos descentes menos profundos, aliviando os seus efeitos deletrios
sobre o emprego e o bem-estar coletivo. Para Keynes, o Estado deveria
desempenhar o papel de agente anticclico nos perodos recessivos,
induzindo os investimentos privados por meio da reduo das taxas
bsicas de juros e aumentando o gasto pblico sob a forma de
investimentos diretos em infraestrutura e obras pblicas.
Ao lanar mo desses mecanismos, o Estado acabaria
estimulando os agentes privados a investir, criando empregos e
gerando demanda para as empresas. Segundo Keynes, a interveno
poltica nos mercados no deveria se limitar ao dos Estados
nacionais para estimular e regular suas economias domsticas, mas
deveria levar criao de instituies internacionais voltadas para
a coordenao monetria e macroeconmica entre os diferentes
pases. Essa proposta acabaria sendo adotada na conferncia de
Bretton Woods, em 1944, que deu origem criao de organismos
econmicos internacionais, como o Banco Mundial e o Fundo
Monetrio Internacional (FMI).
Embora predominante, a posio de Keynes nunca foi
consensual no meio liberal, encontrando a oposio de alguns
importantes economistas, como o austraco Friedrich von Hayek
(1899-1992) e o americano Milton Friedman (19122006), que se
mantiveram fiis aos princpios do liberalismo econmico clssico
e firmes na convico de que ao Estado basta ter uma poltica
63
Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
monetria austera para que os mecanismos de mercado faam os
ajustes necessrios economia.
Como economista formado no campo do pensamento
liberal, Keynes no deixaria de concordar que, no longo
prazo, o mercado acabaria ajustando a economia, mas
o problema a ser enfrentado, sobretudo em conjunturas
recessivas, era de curto prazo, pois segundo a sua
frase que se tornaria clebre a longo prazo, todos
estaremos mortos.
Essa percepo da urgncia e oportunidade da ao do
Estado levaria inclusive Milton Friedman, seu maior opositor, a
afirmar que num certo sentido [no curto prazo], todos [isto , os
economistas liberais] somos keynesianos agora; mas em outro [no
longo prazo], ningum mais Keynesiano. Outra contribuio
importante para a compreenso do capitalismo contemporneo
seria dada por Joseph Schumpeter (18831950), que cunharia a
expresso dest rui o cri adora para expl i car a di nmi ca
econmica do sistema. Segundo o economista austraco:
O capitalismo essencialmente um processo endgeno de
mudana. Na ausncia de mudanas, a sociedade capita-
lista deixa de existir. Se o motor do capitalismo parar, todo
o sistema se desintegrar. A chave que liga o motor e o
mantm funcionando a inovao [e] a expresso capita-
lismo estabilizado uma contradio em termos.
(SCHUMPETER apud LEITE JNIOR, 2009, p. 29-30).
A anlise de Schumpeter sobre a dinmica do capitalismo
no se restringiu ao funcionamento do sistema na esfera econmica,
mas se estenderia esfera poltica. Schumpeter prestou uma
i mportante contri bui o para expl i car a coexi stnci a entre
democracia e economia de mercado nas modernas sociedades
capitalistas, tida como impossvel pela teoria liberal clssica. Para
64
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
tanto, ele deu novo significado ao termo democracia, tirando dele
todo contedo substanti vo e ci rcunscrevendo-o em termos
estritamente processuais. Ao invs de conceber a democracia como
um sistema, por meio do qual o povo delibera sobre questes de
interesse coletivo, Schumpeter descreveu-a simplesmente como um
sistema de competio entre elites que disputam o voto popular
com o objetivo de exercer as funes de governo, e de seleo dos
governantes entre as elites por via eleitoral. Por essa razo, a
concepo de democracia de Schumpeter tambm conhecida
como teoria elitista da democracia.
A concepo schumpeteriana de democracia seria, aos olhos
de seu autor, mais realista e apresentaria a vantagem de reconhecer
a importncia vital da liderana poltica, negligenciada pela
concepo tradicional. Essa nova definio no negligenciaria, em
absoluto, os genunos interesses dos grupos sociais; ao contrrio,
os colocaria na posio que eles realmente teriam, isto , de desejos
que, ainda que fortes e definidos, poderiam permanecer latentes
durante dcadas, at que um l der vi esse a dar-l hes vi da,
transformando-os em fatores polticos.
Entendida como competio pela liderana, a democracia
requereria, no entanto, a livre competio entre elites pelo voto livre
dos eleitores. Embora estritamente processual, a concepo de
Schumpeter no classificaria como jogo democrtico a competio
fraudulenta ou cerceada por um outro poder. A democracia suporia
ainda no s a capacidade de o povo eleger, por maioria, os seus
governantes, como tambm de destitu-los, ainda que pela simples
negativa em reeleg-los e pela formao de nova maioria.
Portanto, o imprio da lei e a preservao da liberdade
individual, assim como a liberdade de manifestao e
de imprensa e a possibilidade de a minoria vir a se
tornar maioria e ocupar o governo considerados
elementos fundamentais de uma ordem poltica
legtima pelo pensamento liberal clssico , seriam
igualmente fundamentais para Schumpeter considerar
um sistema poltico democrtico.
65
Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
Outra contribuio relevante teoria contempornea da
democracia veio do cientista poltico americano Robert Dahl, que,
segundo Sartori (1994, p. 211), implicou em reservar a palavra
democracia para o sistema ideal e usar poliarquia como sua
aproximao no mundo real. Embora as concepes de Dahl e
Schumpeter tenham muitas coisas em comum, entre as quais uma
srie de procedimentos, a definio de Dahl iria pr o acento no
carter pluralista do exerccio do poder na sociedade. Portanto, o
termo por el e cunhado de pol iarquia estava rel acionado
distribuio do poder nas mos de vrias pessoas, e no do poder
concentrado nas mos de um s, como na monarquia, ou igualmente
distribudo pelo povo, como na definio clssica de democracia.
Nas modernas soci edades capi t al i st as consi deradas
democrticas, o que de fato se observaria, segundo Dahl, seria que,
apesar da extrema desigualdade na distribuio do exerccio e do
cont rol e do poder, nenhuma l i derana exerceri a um grau
relativamente alto de controle sobre os demais lderes, donde a
definio desse sistema como uma poliarquia (poli = vrios, arquia
= poder).
Como Schumpeter, Dahl tambm enumerou uma srie de
condies e caractersticas para que se pudesse considerar uma
forma de governo polirquica, entre as quais caberia destacar: a
de que a maioria dos adultos em uma sociedade tenha direito a
voto e o exera livre de coero; que os votos de cada membro da
comunidade eleitora possuam o mesmo peso, e no pesos diferentes
conforme a renda e educao do eleitor, como acontecia nas
sociedades liberais do sculo XIX; que as autoridades no eleitas
do Estado estejam subordinadas aos lderes eleitos, e que estes,
por sua vez, fiquem subordinados aos no lderes, isto , votao
popular; que existam fontes alternativas de informao disponveis
para a populao e livres de constrangimento; e que seja garantido
o direito de oposio queles que aceitarem e respeitarem todas
essas regras.
66
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
Atividades de aprendizagem
Chegado a esse ponto do estudo, procure responder s duas
questes que ori entaram as refl exes de l i berai s e
marxistas. Caso tenha dificuldades, faa uma releitura
cuidadosa dos conceitos ainda no entendidos ou, se
necessrio, entre em contato com seu tutor.
3. Qual a natureza do domnio exercido pelo Estado sobre a socie-
dade e do uso da coero fsica sobre os indivduos?
4. Como so as relaes entre maioria e minorias na sociedade e
como essas se relacionam com o Estado?
Complementando......
Complemente seus estudos atravs das leituras propostas a seguir:

Democracia na Amrica de Tocqueville (apud WEFFORT, 1996, p.172-


3) aqui voc vai aprender mais sobre as restries dos liberais
democracia.

A Riqueza das Naes de Adam Smith. So Paulo: Martins Fontes,


2003.

A democracia partidria competitiva e o welfare state keynesiano


fatores de estabilidade e desorganizao. In: Dados, revista de cincias
sociais, v. 26, n. 1, Rio de Janeiro: Campus, 1983 de Claus Offe.
Com esta obra voc vai aprofundar seus conhecimentos sobre a
compatibilidade entre capitalismo e democracia e a crise da forma
assumida pelo Estado nas economias capitalistas desenvolvidas no
ltimo quarto do sculo XX.
67
Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
Resumindo
Nesta Unidade voc viu que, ao longo do sculo XX, a
teoria da democracia iria abandonar o contedo substanti-
vo clssico de governo do povo, para o povo e pelo povo
para ganhar contornos mais estritamente processuais e com-
patveis com os princpios liberais.
Alm de Schumpeter e Dahl, muitos outros economis-
tas, filsofos, socilogos, cientistas polticos e intelectuais,
em geral, cujo pensamento tem razes no liberalismo, trou-
xeram suas contribuies para atualizar a matriz liberal e
explicar as mudanas do mundo contemporneo. Embora as
divergncias entre as posies dos pensadores de uma mes-
ma matriz sejam inevitveis, pode-se afirmar que, no cam-
po liberal, a anterior crena em um mercado autorregulado
deu lugar ao reconhecimento da necessidade de interven-
o do Estado na economia, embora a extenso dessa inter-
veno viesse a se tornar no grande ponto da discrdia. De
forma anloga, a ideia anteriormente consensual de que
governo da maioria e economia de mercado seriam incom-
patveis iria se desfazer, chegando inclusive ao seu oposto.
Se a democracia dos antigos era, de fato, incompatvel com
o liberalismo, a democracia dos modernos passaria a ser vis-
ta como indissocivel do liberalismo, tanto quanto os direi-
tos civis e polticos que j compunham a sua matriz. Assim, a
democracia do sculo XX passaria a ser adjetivada de liberal
e defendida ferrenhamente pelos liberais em contraposio
no mais democracia dos antigos, mas a uma outra con-
68
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
cepo de democracia que iria surgir no campo de pensa-
mento adversrio: a que se opunha democracia formal,
dos pases capitalistas, a democracia popular, ou substanti-
va, dos pases socialistas.
Mas antes de comearmos a analisar como as muta-
es experimentadas pelas matrizes de pensamento liberal
e marxistas influenciaram e foram influenciadas pelas for-
mas historicamente concretas de articulao entre Estado,
governo e mercado ao longo do sculo XX, que sero objeto
da segunda Unidade desta disciplina, convm fazermos um
balano dos contedos trabalhados nesta Unidade.
Mdulo Bsico
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado
UNIDADE 2
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Identificar as quatro diferentes relaes entre Estado, governo e
mercado nas sociedades ocidentais ao logo do sculo XX;
Relacionar as mudanas produzidas nas formas de Estado ao longo
do tempo com as matrizes tericas estudadas; e
Compreender os desafios colocados s relaes entre Estado e
sociedade no incio do sculo XXI.
AS RELAES ENTRE ESTADO,
GOVERNO E MERCADO
DURANTE O SCULO XX
70
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
71
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
INTRODUO
As relaes entre Estado e mercado conheceriam situaes
extremas ao longo do sculo XX. Do apogeu do liberalismo na
Europa e nas Amricas no incio do sculo, em que o Estado pouco
intervinha nas relaes entre os seus cidados, a Europa iria
conhecer o seu oposto nos anos que imediatamente se seguiram
Primeira Guerra Mundial. Sobre o territrio e os povos que, at
1917, compunham o Imprio Russo, seria instituda a Unio das
Repblicas Socialistas e Soviticas, onde o Estado passaria a
assumir o controle de todo o processo produtivo e o mercado iria
praticamente desaparecer como instituio ordenadora das relaes
sociais. Nas Amricas, a partir de 1930, e na Europa Ocidental,
sobretudo aps a Segunda Guerra Mundial, iria surgir uma
combinao hbrida entre Estado e mercado como agentes e
princpios reguladores da vida econmica e social, na qual o Estado
teria certamente papel preponderante sobre o mercado, mas sem
pretender destru-lo e garantindo com a sua interveno as condies
para a acumulao privada do capital. A partir dos anos de 1980,
comearia no Ocidente uma onda de desestatizao das relaes
econmicas e sociais e de revalorizao do mercado como instncia
regulatria, que na dcada seguinte iria crescer e espalhar-se por
diversas partes do mundo, atingindo, inclusive, a Unio Sovitica.
Ao longo do sculo passado, o movimento em espiral entre
Estado e mercado ocorrido no interior de cada sociedade iria
produzir tantas combinaes distintas entre essas duas instituies
de regulao das relaes sociais quanto era o nmero de naes
ento existentes. Mas independentemente da trajetria singular de
cada pas, possvel identificar claramente quatro padres de
72
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
rel ao entre Estado e mercado que foram sucessivamente
dominantes em todo o mundo: o Estado liberal at a Primeira Guerra
Mundial; o Estado de bem-estar social e o Estado socialista, que
so contemporneos um do outro; e o Estado que iria emergir do
declnio de ambos, por muitos chamado de Estado neoliberal.
As mudanas de um tipo de Estado para outro se explicam
por uma srie de fatores, cujo peso especfico difcil de precisar.
De um lado, houve profundas mutaes na estrutura produtiva das
sociedades industriais na virada do sculo XIX para o XX j
referidas na Unidade anterior que, segundo Schumpeter,
acompanham inexoravelmente o desenvolvimento do capitalismo.
De outro, houve o acirramento do embate entre as diferentes foras
polticas no interior das sociedades e a confrontao entre as naes
industrializadas movidas por seus interesses econmicos umas
procura da ampliao de mercados consumidores para a colocao
dos seus produtos, e outras na defesa dos seus mercados cativos
disputa essa que levou o mundo a duas grandes guerras na primeira
metade do sculo XX. Aps a Segunda Guerra Mundial, emergiria
uma nova ordem global, caracterizada por uma rgida e belicosa
separao entre um bloco ocidental e capitalista e um bloco oriental
e socialista. Por fim, as contradies internas tanto do mundo
capitalista, quanto do socialista, associadas a novas mudanas
tecnolgicas com impactos diretos na estrutura produtiva das
sociedades, ocorridas no final do sculo XX, iriam levar dissoluo
do bloco socialista e consequentemente ao fim da Guerra Fria e
a mudanas profundas nas relaes entre Estado e mercado no
interior dos pases industrializados.
Examinemos, ento, mais detidamente cada uma das quatro
formas de Estado conhecidas pelo mundo durante o sculo
XX, atentando para as caractersticas distintivas e especficas
de cada uma e para os diferentes fatores que levaram sua
emergncia e declnio.
73
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
O ESTADO LIBERAL
O Estado liberal iria ganhar suas
formas definidas ao longo do sculo XIX e
acabaria por se impor na Europa Ocidental
aps um longo e tortuoso perodo de lutas:
primeiro, contra o poder ilimitado dos reis,
que reivindicavam o exerccio do poder
absoluto como um direito divino; depois
quando as monarquias absolutas j haviam
dado lugar a monarquias constitucionais,
em que o poder exercido pela realeza passou
a ser l imitado por uma constituio e
compartilhado com o parlamento contra
o que os liberais julgavam ser uma excessiva
interveno do Estado nas relaes entre os
indivduos na sociedade. As crticas a essa
interveno indevida do Estado no se
resumiam s medidas protecionistas que
impediam o livre comrcio, mas se estendiam proteo social garantida
aos pobres.
Na Inglaterra, a Lei dos Pobres (Poor Law), que desde o
sculo XVI proporcionou auxlio financeiro s pessoas indigentes e
incapazes de garantir o seu sustento com o prprio trabalho, passou
a ser severamente criticada pelos intelectuais liberais, como o
filsofo utilitarista Jeremy Bentham (17481832); o demgrafo
Jeremy Bentham (17481832)
Nasceu em Londres, Inglaterra.
conhecido como o criador da filo-
sofi a pol ti ca conheci da como
Uti l i tari smo. Fi cou famoso em
toda a Europa e na Amrica aps
publicar, em 1789, uma introduo aos princ-
pi os da moral e da l egi sl ao. Seu pensa-
mento foi compl etado pel a obra pstuma,
Teoria dos deveres ou A cincia da moral, de 1834,
na qual concl ui u que a soci edade ser i deal
quando permi ti r a real i zao da fel i ci dade
do i ndi v duo, sem que esta comprometa o
bem-estar col eti vo. Fonte: <http: //
educ ac ao. uol . c om. br / bi ogr af i as / j er emy-
bentham.jhtm>. Acesso em: 2 jul. 2009.
Saiba mais
74
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
Thomas Mal thus; o economi sta Davi d
Ricardo; e o pensador e precursor do
darwinismo social, Herbert Spencer. Para
el es, a Lei dos Pobres era mai s um
agravante do problema da pobreza do que
um alvio, ao perpetuar uma situao de
dependncia dos indivduos em relao ao
Estado que s o mercado poderia solucionar.
Para Malthus, o carter mais pernicioso da
Lei dos Pobres seria o de estimul ar o
aument o da popul ao em um ri t mo
superi or capaci dade de se produzi r
alimentos. Para Spencer, ela contribua para
produzi r uma popul ao de bai xa
qualidade, ao distorcer a lei natural segundo
a qual apenas os indivduos mais aptos
sobrevivem. J para Ricardo, o auxlio
financeiro oferecido pelo Estado aos mais
pobres acabava por distorcer o valor dos
salrios no mercado, mantendo-os abaixo do
nvel de subsistncia. Todos concordavam,
no entanto i ndependentement e dos
malefcios identificados na quantidade e
qualidade da populao e no valor dos
sal ri os , que a Lei dos Pobres era
contrria ao princpio da independncia (ou
autodependncia) dos indivduos em uma
sociedade livre.
Sob a influncia das ideias liberais,
a presso dos seus intelectuais e o apoio
da burguesia que se fortalecia e enriquecia
com o desenvolvimento da indstria, foi
f ormado o Est ado l i beral , t ambm
conhecido como Estado mnimo.
Thomas Malthus (17661834)
conheci do pel a formul ao a
respei to do futuro da humani -
dade. Para Mal thus, a popul a-
o cresce em progresso geo-
mtri ca e a produo de al i -
mentos cresce em progresso aritmtica. Des-
sa forma, a tendncia a fome, criando bar-
rei ras ao cresci mento popul aci onal . Fonte:
<http://tinyurl.com/lbetsn>. Acesso em: 2 jul.
2009.
David Ricardo (17721823)
Nasceu em Londres, e aps ter
l i do A Ri queza das naes, de
Adam Smi th, passou a i nteres-
sar-se por questes de econo-
mia. Escreveu um tratado teri-
co geral sobre a economia, Os Princpios de Eco-
nomia Poltica e Tributao, publicado em 1817,
consti tui ndo-se assi m um marco teri co de-
ci si vo para o desenvol vi mento da economi a
pol ti ca cl ssi ca. Fonte: <http://ti nyurl .com/
lf63jj>. Acesso em: 1 jul. 2009.
Herbert Spencer (18201903)
Natural da Ingl aterra, onde a par-
tir de 1860 iniciou a publicao do
que chamou de si stema de fi l o-
sofi a si ntti ca, tentati va de
estruturao, num sistema coeren-
te, de toda a produo cientfica e filosfica
de seu tempo, centrada na ideia de evoluo.
Fonte: <http://educacao.uol.com.br/biografi-
as/herbert-spencer. j htm>. Acesso em: 1 j ul .
2009.
Saiba mais
75
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
Por liberal, designa-se uma ordem poltica sob a qual
todos os indivduos so livres e independentes, no
submetidos ao poder de nenhuma outra pessoa, mas
todos igualmente submetidos lei; e por Estado
m ni mo desi gna-se a organi zao pol ti ca que
interviria apenas naquilo que fosse estritamente
necessrio para garantir a liberdade e igualdade dos
cidados, ficando todas as demais dimenses da vida
soci al a cabo da regul ao do mercado. Essas
definies de Estado liberal e Estado mnimo iriam ser
recorrentemente invocadas no debate poltico ao longo
do sculo XX.
Neste Estado, cabia ao poder pblico a manuteno da lei e
da ordem para que os indivduos pudessem se dedicar aos seus
interesses privados e suas atividades no mercado. Por meio das
foras armadas nacionais, o Estado garantiria a defesa do pas das
agresses externas e a integridade do seu povo e de seu territrio, a
segurana dos seus portos e das rotas de comrcio pelos mares.
Um corpo de diplomatas profissionais asseguraria o contato e as
boas relaes com as demais potncias estrangeiras, defendendo
os interesses do pas e dos seus cidados no mundo. Internamente,
por meio dos tribunais, o Estado distribuiria a justia, dirimindo os
conflitos entre as partes, julgando os crimes e impondo penas. Por
meio de seu sistema prisional, encarceraria e puniria os condenados.
Ao Estado cabia ainda assegurar o direito e usufruto da propriedade,
a proteo da vida, o direito de ir e vir dos seus cidados e a ordem
pblica. Para isso, teria de zelar pela administrao e cumprimento
das leis, manuteno dos registros de bens e direitos, conservao
e segurana das estradas, policiamento das cidades e espaos
pblicos e represso fsica, quando necessrio.
76
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
*Mercanti l i zao de
mercanti l i zar, fazer
transaes mercanti s,
comerci ai s; exercer o
comrci o; mercar, co-
merci ar, negoci ar. Fon-
te: Houaiss (2007).
Para manter tudo isso, o Estado necessitava
recolher impostos, administrar o patrimnio e
as finanas pblicas, alm de emitir a moeda
que seria utilizada como meio de troca pelos
agentes privados no mercado.
Como se pode perceber, o Estado mnimo
dos liberais no era to mnimo assim, embora
fosse bem menor do que as demais formas de
Estado que iriam lhe suceder.
A ideia subjacente ao funcionamento do
Estado liberal e coerente com os princpios do
liberalismo era a de que o mercado seria uma
instituio autorregulvel, no necessitando da
interveno do Estado para funcionar bem, o que
de certa forma garantia autonomia ao campo
econmico em relao ao campo poltico. Ao
Estado, caberia apenas aquelas tarefas descritas
no pargrafo anterior, que no poderiam ser
confiadas ao mercado e que seriam atribuies
exclusivas da autoridade poltica. Todo o restante deveria ser
confiado ao mercado. Foi sob essa forma de conceber a organizao
da vida coletiva que a humanidade experimentou o processo mais
extremado de mercantilizao* das relaes sociais. O pensador
hngaro Karl Pol anyi iria observar que, em toda a histria
econmica, seria apenas sob o Estado liberal que os trs elementos
fundamentais da produo trabalho, terra e dinheiro iriam se
transformar em mercadorias. Para Polanyi, mercadorias so objetos
produzidos para venda no mercado, de forma que trabalho, terra e
dinheiro no so, de fato, mercadorias, mas mercadorias fictcias.
Assim sendo escreveria o autor , se o mercado dirigisse essas
mercadorias fictcias, a sociedade desmoronaria (POLANYI, 1980).
Na Inglaterra do sculo XIX, por exemplo, o trabalho infantil
nas minas de carvo s iria ser proibido em 1842, e a jornada de
trabalho feminina reduzida para 12 horas dirias apenas dois
Karl Polanyi (18861964)
Seu pensamento-chave ex-
plica que, ao invs das rela-
es sociais definirem as re-
l aes econmi cas, como
ocorrido na maioria das cul-
turas que se conhece, no capi tal i smo
houve uma i nverso: so as rel aes
econmi cas que defi nem as rel aes
soci ai s. Hi stori camente, Pol anyi argu-
menta que a nova cl asse domi nante,
burguesa e mercanti l , atuou conj unta-
mente com o Estado a fim de consolidar
as novas foras, atravs de uma legisla-
o adequada e do uso do poder do Es-
tado para garantir a segurana do status
quo desta nova cl asse. Fonte: <http://
www. g e o c i t i e s . c o m/ C o l l e g e P a r k /
G r o u n d s / 3 3 7 5 / E c o n o m i s t a s /
polanyi.htm>. Acesso em: 1 jul. 2009.
Saiba mais
77
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
anos mais tarde. Somente em 1874 o direito de greve iria ser
reconhecido, embora o Estado liberal no obrigasse ningum a
trabalhar. No entanto, a mendicncia era proibida, assim como o
auxlio direto aos pobres sob qualquer forma dinheiro, comida,
roupas ou outros bens , a no ser por intermdio de certas
instituies, as workhouses*, onde os pobres incapazes de se
sustentar podiam morar, comer e trabalhar, mas em condies
suficientemente duras que no os levassem a se acomodar quela
vida e os estimulassem a procurar trabalho no mercado, tornando-os
indivduos independentes. Esse tratamento reservado aos pobres
no guardava nenhuma relao com a responsabilidade que o
Estado e as classes superiores tinham em relao s classes
inferiores na sociedade tradicional europeia pr-capitalista, nem
derivava de uma ideia de direito natural ou abstrato dos indivduos
ou cidados, mas repousava em um clculo estritamente utilitrio.
Em 1875, por meio do Factory Act*, a contratao coletiva de
trabalhadores nas fbricas seria finalmente permitida pelo Estado,
algo que at ento era considerado como incompatvel com o bom
funcionamento do mercado, pois sob a tica estritamente liberal, o
Estado s deveria reconhecer indivduos, e no grupos ou
associaes desses, que deturpariam a igualdade fundamental
existente entre os homens no mercado.
Mas as mudanas introduzidas pelo Estado liberal no se
restringiram aos direitos civis (como o de ir e vir) e econmicos
(liberdade de profisso e de trabalho no mercado) dos seus cidados,
e teriam tambm um importante componente poltico. Sob o Estado
liberal, a participao dos cidados nas decises pblicas seria
garantida por meio de seus representantes eleitos (democracia
representativa), e no diretamente, como na Grcia Antiga, e o
governo passaria a ser responsvel e ter de prestar contas de suas
aes perante a assembleia de representantes. Essas inovaes no
surgiriam naturalmente nem de uma s vez, mas se baseariam na
reflexo, observao e teorizao da atividade poltica. Em
Consideraes sobre o governo representativo, John Stuart Mill
discorreria sobre questes diversas, como o significado e os
*Workhouses so Casas
de Trabalho estabelecidas
na Inglaterra no sculo XVII.
Segundo a Lei dos Pobres,
adaptada, em 1834, s era
admitida uma forma de
ajuda aos pobres: o seu
alojamento em casas de
trabalho com um regime
prisional; os operrios
realizavam a trabalhos
improdutivos, monto-
nos e extenuantes. Fonte:
< h t t p : / /
w ww. ma r x i s t s . o r g /
port ugues/di ci onari o/
v e r b e t e s / w /
workhouses.htm>. Aces-
so em: 2 jul. 2009.
*Factory Act em 1833 a
Lei das Fbricas implicou
as medidas de proteo
aos trabalhadores. Em-
presas comearam a con-
tratar mdicos para o
controle de sade, no lo-
cal de trabalho. As deplo-
rveis condies de tra-
balho e vida predominan-
tes na cidade eram res-
ponsveis pelo fato de
haver taxas de doena e
mortalidade mais eleva-
das do que nas regies
ci rcunvi zi nhas. Fonte:
<www.sindipetro.org.br/
saude/saude-trabal ho/
saudetrabal ho02.htm>.
Acesso em: 02 jul. 2009.
78
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
mecanismos da representao, a forma de votar, a durao dos
mandatos e a extenso do sufrgio, entre vrias outras.
Em relao extenso do sufrgio, ou seja, s condies
para habilitao dos cidados a votar e serem votados como
representantes, o Estado liberal seria, na maior parte do tempo,
bastante restritivo. De acordo com Stuart Mill, era absolutamente
necessrio para o bom governo que o sufrgio fosse o mais
largamente distribudo. Contudo, sendo a maioria dos eleitores
constituda de "trabalhadores manuais [...] o duplo perigo de um
baixo nvel de inteligncia poltica e de uma legislao de classe
continuaria a existir em um grau considervel" (MILL, 1980, p. 92).
Para evitar esse risco que aterrorizava a todos os liberais, a
legislao dos Estados liberais manteria restries ao acesso das
classes populares participao eleitoral at o final do sculo XIX,
por meio de mecanismos como o voto censitrio j referido na
Unidade anterior e que estabelecia patamares mnimos de renda
para que os cidados pudessem ter acesso aos processos eleitorais,
os quais eram cada vez mais elevados conforme a importncia dos
cargos eletivos e o voto plural que conferia peso maior ao voto
dos eleitores mais educados.
Foi somente na virada do sculo XIX para o XX que os
Estados liberais iriam se transformar em democracias
representativas, com a adoo do sufrgio universal
masculino. A partir de ento, todo cidado do sexo
masculino passaria a poder votar e ser votado
independentemente da sua renda, e o seu voto teria o
mesmo peso que os votos dos demais cidados.
Mas se o Estado liberal sobreviveu ao advento da democracia
e, contra todas as expectativas, mostrou haver compatibilidade entre
sufrgio universal e economia de mercado, ele no resistiria crise
financeira, econmica e social que eclodiria com a quebra da Bolsa
de Nova Iorque, em 1929. A complexidade da economia e da
79
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
sociedade capitalista havia chegado a tal ponto que mesmo os mais
convictos liberais no eram mais capazes de acreditar que o
mercado fosse autorregulvel, dispensando a interveno do Estado.
A partir daquele momento, uma onda antiliberal comearia a se
espalhar pelo mundo, ainda que de forma e com intensidade
diferentes conforme a regio do planeta, sendo menor nos pases
onde o liberalismo havia criado razes mais fortes na mentalidade
popular e das elites econmicas e polticas, e maior onde a sua
penetrao havia sido mais limitada.
E o Brasil Como voc acredita que o Pas se insere nesse
quadro?
Embora o Brasil no tenha conhecido, no mesmo perodo,
um Estado tipicamente liberal como a Europa Ocidental e os Estados
Unidos, muitas das caractersticas daquele Estado se fizeram
presentes no Estado brasileiro. O que nos impede de classificarmos
como liberal o Estado vigente durante o Imprio e a Primeira
Repblica so, basicamente, dois fatores: a escravido, que a
negao da l iberdade e igual dade civis que caracterizam o
liberalismo, e que marcaria todo o perodo monrquico; e a
ausncia de participao efetiva dos cidados no processo poltico
e de controle do governo pelo parlamento sob a Primeira Repblica,
que caracterizam a liberdade poltica sob o Estado Liberal. Embora
o advento da Repblica no Brasil coincida com a democratizao
dos Estados liberais, o novo regime brasileiro no foi mais que um
simulacro dos regimes liberais-democrticos europeus, devendo ser
mais rigorosamente classificado como uma repblica oligrquica
do que como uma democracia liberal. Apesar da adoo do sufrgio
universal masculino nos processos eleitorais para a escolha dos
governantes e representantes em todas as instncias de governo, os
resultados eleitorais eram manipulados pela oligarquia dominante
e o imprio da lei no era mais que aparente.
80
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
O Estado brasileiro durante a Primeira Repblica era
apenas formalmente um Estado liberal-democrtico,
sendo de fato um Estado oligrquico, em que os
resultados do sufrgio universal eram manipulados
pela elite dominante que, dessa forma, se perpetuava
no poder.
Contudo, se no plano poltico a Primeira Repblica no foi
nem mesmo liberal e muito menos democrtica, no que se refere s
relaes entre Estado e mercado no plano da regulao das relaes
econmicas e sociais o Estado brasileiro foi equivalente aos estados
liberais. Percebe-se assim que, apesar das particularidades do
processo de formao e de transformao do Estado brasileiro, o
que ocorreu aqui no estava descolado do que se passava no
restante do mundo ocidental. Afinal, o Brasil sempre manteve
estreitas relaes econmicas, polticas e culturais com a Europa e
os Estados Unidos. justamente por esta razo que devemos
inicialmente examinar os processos ocorridos nas sociedades
capitalistas centrais para podermos melhor compreender as
semelhanas e diferenas do que iria se passar no Brasil. Sem a
anlise histrica e comparativa, no seria possvel ao gestor pblico
brasileiro compreender adequadamente a realidade contempornea
e tomar decises consequentes e orientadas para o futuro nos planos
local, regional ou nacional.
81
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
O ESTADO SOCIALISTA
Antes que ficasse claro que o Estado liberal encontrava-se
em inapelvel declnio no Ocidente, surgiria na Rssia o primeiro
Estado socialista da histria. Diferentemente do Estado liberal, que
emergiria de um longo processo histrico, cheio de idas e vindas, durante
o qual se produziram profundas modificaes na morfologia social e
econmica dos pases onde ele iria finalmente se implantar, o primeiro
Estado socialista surgiria de uma revoluo inspirada na doutrina
marxista-leninista, que pretendia subverter completamente as bases
da organizao social, poltica e econmica da Rssia czarista*,
e que, em poucos anos, conseguiu, de fato, faz-lo.
As caractersticas do Estado social ista so facil mente
identificveis, pois contrastam fortemente com as do Estado liberal.
Se sob este o pndulo social atingiria o seu ponto mximo direita
com o mercado desempenhando historicamente o maior papel
na regulao das relaes sociais e o Estado, o menor , sob o
Estado socialista o pndulo chegaria ao seu ponto mximo
esquerda com o Estado ocupando o maior papel j desempenhado
na regulao da vida social e o mercado, o menor.
A primeira caracterstica fundamental do Estado socialista
o controle estatal de todo o processo produtivo. Independentemente
da forma de propriedade estatal, no caso de fbricas, bancos e
grandes estabelecimentos comerciais; ou coletiva, no caso de
algumas terras (como os chamados kolkhozes, na Unio Sovitica)
, o fato que todas as atividades econmicas produo e
distribuio de bens e prestao de servios encontravam-se sob
rgido controle do Estado. Nessas circunstncias, em que o espao
para a competi o e a i ni ci ati va pri vada i ri a prati camente
*Rssia czarista o
czarismo, at o incio do
sculo XX, foi uma auto-
cracia absoluta. Partidos
polticos, uma Constitui-
o e um parlamento
(Duma) s foram legaliza-
dos, a contragosto, du-
rante a chamada Revolu-
o de 1905. Na prtica,
o regime era autoritrio,
pois o czar podia dissol-
ver a Duma a qualquer
momento, havia censura
imprensa etc. Fonte:
< h t t p : / /
w w w 2 . u o l . c o m. b r /
hi s t or i av i v a/ ar t i gos /
russi a_condenada_ao_
aut ori t ari smo_. ht ml >.
Acesso em: 2 jul. 2009.
82
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
desaparecer, o mercado iria igualmente sucumbir sob a regulao
estatal. Consequentemente, o direito propriedade privada e
liberdade econmica, caractersticos do liberalismo, seriam valores
frontalmente negados pelo Estado socialista.
Di f erent ement e do Est ado l i beral , que se pret endi a
equidistante das classes sociais e neutro em relao aos seus
i nt eresses espec f i cos, o Est ado soci al i st a rei vi ndi cari a a
representao dos interesses da maioria trabalhadora dos campos
e das ci dades , ant es opri mi da pel os capi t al i st as. Essa
representao se daria por meio do Partido Comunista, nico
legtimo representante dos seus interesses. Sob a ordem do Estado
socialista, toda discordncia em relao sua atuao e direo
do partido comunista iria ser considerada desvio e traio e, como
tal, seria punida. Essas caractersticas do Estado socialista logo
iriam ser percebidas por alguns analistas e estudiosos da poltica,
como Hannah Arendt e Raymond Aron, que formulariam o conceito
de totalitarismo para definir o regime poltico vigente, inicialmente,
na Unio Sovitica, e depois adotado por outros pases socialistas
em todo o mundo.
A essncia do totalitarismo estaria na inteno de
controlar todas as instncias da vida social a ponto
de diluir as fronteiras entre o Estado e a sociedade
civil e na reivindicao do monoplio da verdade.
Essa pretenso monopolista revelada no prprio nome dado
ao jornal oficial do Partido Comunista da Unio Sovitica, Pravda,
que em russo significa nada menos e nada mais que verdade.
O conceito de totalitarismo no se restringe ao Estado socialista, mas
recobre tambm as formas de estado vigentes na Alemanha nazista e
na Itlia fascista durante o perodo de entreguerras.
Com todos os recursos econmicos e sociais reunidos sob o
controle do Estado e direo do Partido Comunista, a Unio
Sovitica ps em prtica a primeira e provavelmente mais bem-
83
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
sucedida experincia de planejamento central de Estado: os planos
quinquenais de investimento e de desenvolvimento industrial. Em
praticamente duas dcadas, a Unio Sovitica deixou de ser um
pas basicamente agrrio e dotado apenas de uma indstria
incipiente para se tornar uma potncia industrial, capaz de enfrentar
e se tornar a fora decisiva que iria derrotar militarmente o exrcito
do mais rico e mais bem armado pas europeu: a Alemanha nazista.
O avano militar da Unio Sovitica sobre o territrio de
pases at ento ocupados pelos exrcitos nazistas, ao final da
Segunda Guerra Mundial, levou consigo sua forma de Estado e de
governo, que foi imediatamente implantada nos territrios libertados
do controle alemo. Assim, se tornaram estados socialistas a Polnia,
a Hungria, a Tchecoslovquia, a Romnia, a Bulgria e a parte
oriental da Alemanha. Outros pases iriam ainda se tornar socialistas
no por ocupao, como esses que iriam integrar o Pacto de
Varsvia, sob a coordenao da Unio Sovitica , mas por meio
de suas prprias foras de resistncia ocupao nazista como a
Iugoslvia ou de processos revolucionrios internos, como a China
sob a liderana de Mao-Ts-tung; a Coreia do Norte, Vietn, Laos e
Camboja, no sudoeste da sia, nos anos seguintes; Cuba, no Caribe;
e Angola e Moambique, na frica. Note-se que, excetuando alguns
pases que se tornaram socialistas por ocupao militar como a
Al emanha, Tchecosl ovquia e Hungria , nenhum dos que
chegariam ao social ismo por seus prprios meios conhecia
anteriormente uma ordem liberal-democrtica.
Orientados mais pelo princpio da igualdade social do que
pelo da liberdade individual, os estados socialistas conseguiram
efetivamente produzir sociedades bem mais igualitrias, do ponto
de vista do acesso dos seus cidados a bens e servios, do que os
estados nas sociedades capitalistas. Em poucos anos aps a
Revoluo Cubana, o nvel educacional e de sade da populao
de Cuba ultrapassaria em muito o de qualquer outra sociedade
latino-americana. A Unio Sovitica faria notveis progressos
tecnolgicos, rivalizando com os Estados Unidos na corrida espacial
e conseguindo colocar o primeiro homem no espao. E a China
chegaria ao seleto clube das potncias nucleares. No entanto, em
84
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
nenhum pas socialista nem mesmo nos mais ricos a escassez
de produtos bsicos de alimentao e de higiene pessoal seria
superada.
Se nos primeiros anos aps a Segunda Guerra Mundial
o padro de consumo, sade e educao dos
habitantes da Europa Ocidental e capitalista e da
Europa Oriental e socialista diferia pouco, com o
passar dos anos a diferena aumentaria muito em
favor dos ocidentais. Enquanto o bem-estar material
destes havia crescido incessantemente durante trinta
anos desde o fim da Segunda Guerra, o dos seus
vizinhos orientais encontrava-se estagnado j h
bastante tempo.
No final da dcada de 1970, o padro de vida dos europeus
ocidentais tambm parou de se elevar, mas o patamar em que o
nvel de consumo dos ocidentais se estagnou foi bem superior ao
dos orientais. Para retomar o processo de expanso econmica e
de crescimento da renda, alguns governos ocidentais comearam,
ento, a realizar reformas orientadas para o mercado, pois, no seu
entender, era o excesso de interveno do Estado na economia que
havia inibido a atividade econmica.
O que dizer ento do que se passava do lado oriental, onde o
Estado havia ocupado todo o espao da iniciativa privada e o
crescimento econmico estagnado bem antes?
Nesse momento de impasse foi quando surgiu, pela primeira
vez na histria da Unio Sovitica, uma iniciativa governamental
de abertura do sistema. O ltimo presidente da Unio Sovitica,
85
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
Mikhail Gorbatchov, props ao seu pas
uma dupla e arrojada reforma: a glasnost,
que si gni f i ca t ransparnci a e que
pretendia retirar os rgidos control es
polticos sobre os seus cidados, dando-
lhes mais oportunidades de expresso; e
a perestroika, que significa a abertura da
economia para a introduo de alguns
mecanismos de mercado. A glasnost
avanou desde o incio das reformas, mas
a perestroika veio a ser um rotundo fracasso.
Com a descompresso poltica da
glasnost, a oposio e contestao ao
regime cresceram enormemente, tanto no
interior da Unio Sovitica, quanto nos
pases do Pacto de Varsvia. No entanto,
com o i nsucesso da perest roi ka, o
descontentamento popular s aumentou,
comprometendo de vez a estratgia de mudana do regime por dentro.
No final dos anos de 1980, comearam a cair, um a um, os regimes
socialistas na Europa Oriental, at que no incio dos anos 1990, a
prpria Unio Sovitica iria desmoronar como um castelo de cartas.
Outra tem sido a sorte das reformas de mercado introduzidas
na China e no Vietn, onde nenhuma abertura poltica foi concedida
e o sistema de mercado tem avanado em regies especficas e
delimitadas, com efeitos positivos sobre o conjunto da economia
dos pases. Mas at quando a abertura dos mercados chins e
vietnamita com adoo de pluralismo econmico poder avanar
sem colocar em questo o controle monopolista do poder poltico
exercido pelos respectivos partidos comunistas uma questo que
segue em aberto.
Deixemos agora de lado a antpoda do Estado liberal para
examinarmos aquela forma de Estado que viria a substitu-lo
no Oci dent e, e que t eve grande i nf l unci a sobre as
transformaes do Estado brasileiro.
Mikhail Gorbatchov (1931)
Nasceu na Rssi a. Fez carrei ra no
Partido Comunista da Unio Sovi-
tica (PCUS) e foi secretrio de seu
Comit Central. Foi nomeado secre-
trio-geral e fortaleceu seu poder
ao renovar a cpul a di ri gente do parti do. Em
1986, anunci ou a perestroi ka (em russo,
reestruturao) na economia e a glasnost (aber-
tura e transparncia) na poltica. Foi eleito pre-
sidente da Repblica em 1989 e terminou com
a Guerra Fri a. Renunci a Presi dnci a. Desde
ento comeou a fazer conferncias e escrever
para vri os jornai s do mundo. Fonte: <http://
www. al gos obr e. com. br / bi ograf i as / mi khai l -
gorbatchov-mi khai l -gorbachev. html >. Acesso
em: 2 jul. 2009.
Saiba mais
86
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL
A forma de Estado que comearia a se desenhar no Ocidente
aps a crise econmica de 1929, e que ganharia os seus contornos
mais bem definidos aps a Segunda Guerra Mundial, recebeu
diversos nomes: o socilogo alemo Claus Offe a chamou de
Welfare state keynesiano; o seu colega francs Pierre Rosanvallon,
de Estado providncia; outros ainda a designaram como Estado
assi st enci al , ou Est ado de bem-est ar soci al . No ent ant o,
independentemente dos nomes dados, todas essas denominaes
fazem referncia a uma forma especfica de relao do Estado
com o mercado que iria suceder o Estado Liberal e que usaria a
fora estatal, por meio da implementao de polticas pblicas,
visando intervir nas leis de mercado e assegurar para os seus
cidados um patamar mnimo de igualdade social e um padro
mnimo de bem-estar.
O Estado de bem-estar social sucede o Estado liberal,
intervindo por meio de polticas pblicas no mercado
a fim de assegurar aos seus cidados um patamar
mnimo de igualdade social e um padro mnimo de
bem-estar.
Assim como o caminho que levou o Estado absolutista ao
Estado liberal se revelou longo e tortuoso, o que levaria o Estado
liberal ao de bem-estar social tampouco seria um caminho reto e
inequvoco. Enfim, da mesma forma que foram necessrios muitos
anos de luta contra a Lei dos Pobres para que se pudesse implantar
87
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
v
Em que a igualdade
social passasse a ser
valorizada, e a
interferncia do Estado
nas relaes sociais
vista como necessria e
positiva, e no mais
como um estorvo.
um sistema regulado pelo mercado na Inglaterra, no seria de uma
hora para outra que se passaria de uma ordem de livre mercado
para uma outra em que a interveno do Estado seria constante e
crescente. Mudanas como essas supem profundas mudanas
de cultura, que costumam ser bastante lentas, pois implicam na
reviso de todo um sistema de crenas. Tal como o Estado liberal
s pde se implantar plenamente depois que a secular cultura de
responsabilidade das classes ricas pelas mais pobres tivesse
cedido lugar a uma outra, em que todos os indivduos passassem
a ser vistos como cidados iguais, independentes e responsveis
pelo seu prprio sustento e destino, o Estado de bem-estar social
s se firmou quando a cul tura individual ista, que havia se
consolidado nas sociedades liberais e que via no Estado um mal
necessrio, cujas atribuies deveriam se restringir ao mnimo
essencial para viabilizar a vida em coletividade, cedeu lugar a
uma outra cultura mais solidria.
Essa mudana de mentalidade coletiva teve tambm de ser
processada no interior do campo do pensamento liberal, atravs
da reviso de certos paradigmas e de relaes causais estabelecidas
como abordado na Unidade anterior. At o sculo XIX, os liberais
acreditavam que a pobreza fosse resultado da insuficincia de
desenvolvimento econmico, e que este emergiria naturalmente do
mercado livre e autorregulado. No entanto, o tempo mostrou que,
apesar da liberdade de mercado, do crescimento econmico e do
notvel avano industrial nas sociedades capitalistas, a pobreza
persistiu e por vezes aumentou. Esse revs da histria acabou por
levar reverso da equao liberal: ao invs de a pobreza resultar
da insuficincia de mercado, seriam as insuficincias do mercado
como instituio reguladora que levariam reproduo da pobreza.
Assim sendo, coube ao Estado suprir essas deficincias para
promover o bem-estar nas sociedades ricas e industrialmente
desenvolvidas.
Na Europa, a Primeira Guerra Mundial colocou os estados
nacionais no papel central de organizadores e alocadores dos
recursos sociais e econmicos, abrindo assim espao na mentalidade
col eti va para a posteri or acei tao da gernci a estatal no
88
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
funcionamento cotidiano da sociedade. Nos Estados Unidos, foi
somente com a crise econmica de 1929 e seus efeitos catastrficos
sobre todas as classes sociais, com a destruio de fortunas do dia
para a noite e a produo de desemprego em massa, que perdurou
por anos a fio, que os americanos comearam a aceitar a interveno
do Estado na sua vida diria. Mas no sem antes oferecer grande
resistncia.
Quando o presidente Roosevelt lanou um programa de
assistncia social para dirimir os efeitos deletrios do desemprego
sobre a classe trabalhadora (o Federal Emergency Relief Act, em
1932), as maiores resistncias sua iniciativa vieram justamente
dos sindicatos dos trabalhadores e no do dos empregadores,
como poderamos imaginar primeira vista. Segundo declarou um
dos lderes do poderoso sindicato dos marinheiros, poca:
s vezes melhor deixar que os feridos morram; s vezes
melhor deixar os velhos morrerem do que sacrificar o fogo
da luta e a habilidade de vencer batalhas. O que so esses
apelos por penso para idosos?... por seguro-sade? [...]
seguro-desemprego? [...] nada mais que sentimentalismos
que obstruem o cami nho da verdadei ra l uta.
(RIMLINGER,1971, p. 84).
notvel que mesmo no auge da crise da dcada de 1930,
quando havia 13 milhes de desempregados nos Estados Unidos,
o movimento sindical se opusesse criao de um seguro-
desemprego, j que nenhuma razo econmica ou poltica poderia
explicar tal resistncia. Na Alemanha de Bismark por exemplo
as organizaes dos trabalhadores repudiariam os seguros criados
pelo governo, no apenas por razes ideolgicas, mas porque, alm
dos benefcios trazidos pelos seguros sociais produtividade do
trabalho, aquelas medidas tinham o claro intuito de enfraquecer
tanto o partido social-democrata entre os operrios, quanto a ao
da burguesia liberal alem. J na Amrica do Norte, a situao era
bem outra. No s a burguesia liberal j se encontrava devidamente
representada no Estado, como as organizaes operrias no
89
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
sofriam a ameaa do perigo vermelho, como na Alemanha. Alm
de razes eminentemente ideolgicas e do profundo apego dos
americanos de todas as classes aos valores liberais, o repdio aos
seguros sociais por parte dos sindicatos poderia ainda ser, em parte,
explicado pela memria dos desastrosos efeitos produzidos pela Lei
dos Pobres na antiga metrpole. No entanto, apesar das resistncias
iniciais, o avano do Estado sobre a regulao da vida econmica
e social prosseguiu do incio dos anos de 1930 at o final dos anos
de 1970, nos Estados Unidos e em praticamente todo o mundo.
Em todo o mundo ocidental, independentemente dos
regimes polticos ou da orientao ideolgica dos
partidos governantes nas democracias, o Estado iria
expandir sua ao interventora e regulatria sobre o
mercado.
Com o New Deal (literalmente, novo acordo), Roosevelt
colocou o Estado americano, a partir da sua posse em 1932, na
condio de promotor do desenvolvimento econmico nacional e
do bem-estar social. No Brasil, a partir da mesma dcada, Getlio
Vargas por meio de uma ditadura comeou a aparelhar o Estado
brasileiro para intervir na regulao da vida econmica e social
dos brasileiros e promover o desenvolvimento nacional. Na Europa
Ocidental, aps o fim da Segunda Guerra Mundial, todos os
Estados, fossem eles governados por partidos de esquerda como
os sociais-democratas, nos pases escandinavos e na Alemanha,
ou o trabalhista, na Inglaterra ou por partidos de direita, como
a Frana e a Itlia intervieram fortemente na economia dos seus
pases, por meio da regulao, estatizao de empresas privadas e
criao de empresas pblicas, alm de desenvolver sistemas de
proteo social abrangentes, elevando substancialmente o nvel de
vida dos seus habitantes.
A grande diferena entre o Estado da Europa e demais pases
capitalistas desenvolvidos e o Estado de bem-estar social brasileiro,
criado durante o governo Vargas, que, no Brasil, alm da regulao
90
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
do mercado e da promoo do bem-estar por meio de polticas
pblicas de educao, sade, previdncia, habitao etc., o Estado
tambm teve o papel de promotor da industrializao do pas. Se
nos pases capitalistas centrais a era da industrializao coincidira
com o Estado liberal e antecedera a era das polticas sociais, trazidas
pel o Est ado de bem-est ar soci al , no Brasi l as f ases de
i ndust ri al i zao e de cri ao de pol t i cas soci ai s f oram
concomitantes e coincidentes com o Estado de bem-estar social.
Por i sso, essa nova f or ma de Est ado f oi aqui chamada,
preferencialmente, de Estado desenvolvimentista. Mas as diferenas
no pararam por a . No Brasi l , a const ruo do Est ado
desenvolvimentista no viria apenas acompanhada de polticas
sociais e de desenvolvimento econmico, mas tambm de uma
importante ruptura poltica. A Revoluo de 1930 ps fim ao Estado
oligrquico e ao sistema de organizao institucional sobre o qual
ele se baseava. Coube ento ao novo Estado construir, a um s
tempo, as novas bases de desenvolvimento econmico e acumulao
capitalista e de legitimao de uma nova ordem poltica no pas,
com a incorporao das massas no processo poltico.
Para compreendermos adequadamente o processo de
construo do Estado desenvolvimentista no Brasil, as categorias
desenvolvidas pela matriz marxista para explicar as relaes entre
Estado e mercado no sculo XX estudadas na Unidade anterior
podero ser bastante teis. Faamos, ento, uma anlise do
surgimento, desenvolvimento e crise do Estado desenvolvimentista
no Brasil, considerando as relaes entre Estado e mercado do ponto
de vi sta das necessi dades da acumul ao capi tal i sta e da
legitimao do poder de Estado junto s classes sociais que
compunham a sociedade brasileira.
Como foi salientado, a montagem do Estado desenvolvimentista
e a implementao das polticas sociais no Brasil estavam diretamente
relacionadas ao desenvolvimento industrial do pas. Ainda que as
primeiras leis sociais brasileiras datem do final do sculo XIX quando
o pas ainda est ava l onge de i ni ci ar o seu processo de
industrializao , aquelas seriam casuais e isoladas, no podendo
ser consideradas como pertencentes a uma poltica social. Seria
91
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
somente a partir de 1923, com a promulgao da Lei Eloy Chaves,
que instituiria as Caixas de Aposentadoria e Penso (CAPs), que se
notaria a emergncia de uma certa preocupao, por parte do Estado,
com a questo social antes considerada caso de polcia, conforme
declararia, certa vez, o presidente Washington Lus.
Os anos que precederam a Lei Eloy Chaves foram marcados
por diversos movimentos grevistas e intensa agitao operria, o
que nos leva a crer que essas tenham sido as causas que teriam
levado o Estado a dar algum tipo de resposta questo social. Alm
disso, antes de 1930, s formaram as suas CAPs os setores operrios
mais organizados, ficando a maior parte da classe operria
brasileira fora desse sistema de seguro.
Assim sendo, seria difcil sustentar a interpretao de que o
surgimento das CAPs tenha sido uma resposta do Estado
brasileiro s necessidades do processo de acumulao.
Seria apenas a partir de 1930, quando se iniciou o processo
de industrializao propriamente dito do Brasil, que as polticas
sociais comearam a ter uma ligao mais estreita com o processo
mais amplo de acumulao, mas no apenas com os interesses
estritos da acumulao de capital. Se a regulao da jornada de
trabalho, do trabalho feminino e de menores, que data de 1932, e a
i nst i t ui o do sal ri o-m ni mo, em 1940, cont empl aram
inequivocamente os interesses da acumulao, no poderamos
depreender que teriam sido esses interesses os responsveis diretos
pela adoo dessas medidas pelo Estado. Alm disso, durante os
primeiros anos do governo Vargas, quando comearam a ser
implementadas as primeiras polticas sociais voltadas para a classe
trabalhadora, o empresariado paulista desde ento o mais
importante do pas estava na oposio ao novo governo, tendo
apoiado a revoluo constitucionalista de 1932. Portanto, a criao
das primeiras leis sociais no Brasil no pode ser interpretada como
v
Em relao ao salrio-
mnimo, foi observada
uma grande resistncia
por parte do
empresariado em aceit-
lo, razo pela qual
demoraria at 1940 para
ser decretado.
92
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
resposta do Estado aos interesses da acumulao da burguesia
industrial brasileira, como uma anlise simplista tenderia a fazer.
Tampouco se poderia creditar presso do movimento
operrio organizado a concesso de benefcios sociais no imediato
ps-1930. Se nos anos de 1910 os patres e o governo viram-se,
por diversas vezes, desafiados por movimentos reivindicatrios
organizados pelos sindicatos, o mesmo no aconteceu nos anos de
1920, que foram marcados pelo recesso do movimento operrio e
decadncia dos sindicatos anarquistas, que tiveram grande fora
na dcada anterior. Alm disso, em 1930, o setor da classe operria
mais organizado e reivindicativo que no por coincidncia
trabalhava nos ramos mais diretamente ligados economia
exportadora, como ferrovirios, martimos e porturios j havia
conquistado na dcada anterior a maior parte dos benefcios que o
Estado varguista estendeu aos demais setores do operariado por meio
da legislao social.
Se, ao que tudo indica, o empresariado brasileiro no tivesse
tomado parte na formulao das polticas sociais que atendiam
s necessidades da acumulao, nem o setor mais combativo
do operariado teria sido por elas beneficiado. Quem ento as
teria impulsionado e com qual finalidade? Para responder a
esta questo, necessrio fazer uma pequena digresso sobre
as condi es hi st ri cas de f ormao do Est ado
desenvolvimentista no Brasil.
A queda do Estado oligrquico iria se dar em meio crise
do padro de acumulao vigente at ento baseado nas
exportaes de caf e decadncia poltica das prprias
ol i garqui as e seu si st ema de domi nao soci al . Naquel as
circunstncias, duas grandes questes iriam ser colocadas para o
conjunto da sociedade:
Qual a forma de desenvolvimento econmico a ser
adotada pelo pas a partir de ento?
93
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
Qual a forma de sustentao poltica e de reestruturao
do poder do Estado?
Quant o pri mei ra quest o, pareci a a t odos que a
industrializao era o nico caminho a ser seguido, posto que a
expanso econmica baseada na agricultura j tinha encontrado
seu limite. Caberia, portanto, ao Estado adotar uma postura distinta
da at ento mantida pelo Estado oligrquico frente ao processo de
acumulao e sua base o trabalho fabril. No entanto, se a
questo era a mesma para todos, a resposta a ela no o seria. Cada
grupo social tenderia a respond-la de forma diferente, baseado na
sua prpria leitura da realidade e em seus interesses especficos.
O problema que ento deveria ser equacionado pelo Estado seria o
da hierarquizao dos diferentes interesses sociais frente tarefa
de conduzir o processo de industrializao do pas, o que dependeria
do poder de presso dos diferentes grupos sociais sobre o Estado
ou da capacidade hegemnica de um grupo sobre outros, entendida
esta como hegemonia cultural, conforme o conceito de Gramsci.
Nas circunstncias polticas do Brasil do incio dos anos de 1930,
nenhum dos setores estratgicos da sociedade desfrutava de posio
hegemnica. A burguesia mercantil, que at ento controlara o
Estado, encontrava-se poltica e economicamente enfraquecida,
alm de cindida por rivalidades interiores. A burguesia industrial,
dada a sua disperso e debilidade congnita, era igualmente incapaz
de propor o seu projeto se que o tinha para o conjunto da
sociedade. O proletariado industrial, talvez mais que qualquer dos
outros setores, era incapaz de conformar o Estado de acordo com
os seus interesses de classe. Portanto, em meio ausncia de
hegemonia, surgiria um Estado dotado de especial autonomia em
relao s classes sociais conforme o conceito de autonomia
relativa do Estado, de Poulantzas que estruturaria o seu poder
levando em conta os interesses da cada grupo social, sem, no
entanto, atender a nenhum deles integralmente. Nesse contexto, a
burocracia do Estado desempenharia um papel importantssimo na
elaborao das polticas econmicas e sociais.
v
Rumos e metamorfoses:
um estudo sobre a
constituio do Estado e
as alternativas de
industrializao no Brasil
1930-1960 de Snia
Draibe. Leia ao menos
Introduo e Captulo I.
94
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
Assim, a partir de 1930 o Estado brasileiro passou a intervir
crescentemente e de forma decisiva no desenvolvimento econmico
e social do pas por meio de um conjunto de instrumentos, criados
ao l ongo do t empo, com obj et i vos e aes prpri os, mas
relacionados e coordenados. Esses instrumentos podem ser
classificados em quatro grandes grupos:
Inovao legislativa: com a elaborao de cdigos
e leis especficas.
Inovao institucional: com a criao de conselhos,
departamentos, institutos, autarquias e empresas
pblicas.
Formulao e implementao de polticas
econmi cas: vol t adas para a rea cambi al ,
monetria, de crdito, comrcio exterior e de seguros.
Formulao e implementao de polticas
sociais: de regulao das relaes industriais, de
previdncia, assistncia e proteo ao trabalhador,
sade, educao, saneamento e habitao.
Na rea econmica, entre 1930 e 1934, o Estado brasileiro
criou uma srie de rgos com o objetivo tanto de intervir nas
relaes industriais quanto de coordenar as aes de controle e
estmulo aos diversos segmentos da produo industrial e agrcola.
Assim foram criados, no plano institucional, o Departamento
Nacional do Trabalho, o Departamento Nacional de Seguros
Privados e Capitalizao e o Departamento Nacional de Produo
Mineral, no interior do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio,
assim como o Instituto Nacional do Cacau da Bahia, o Departamento
Nacional do Caf e o Instituto Nacional do Acar e do lcool (IAA).
No plano da inovao legislativa, foram criados e promulgados os
cdigos de guas, de minas, de caa e pesca e de florestas.
Na rea social, a principal inovao institucional foi a
criao do Ministrio da Educao e Sade Pblica dez dias aps
a chegada de Vargas ao poder, alm de uma srie de inovaes
legislativas, como: a reforma da legislao sindical de 1907, com a
95
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
separao, at ento inexistente, entre sindicados de empregadores
e de empregados; a modificao da lei de frias e criao da carteira
de trabalho para os trabalhadores urbanos; a edio do cdigo de
menores, regulao da jornada de trabalho de oito horas dirias e
a regulamentao do trabalho feminino. J em 1933 foi fundado o
primeiro Instituto de Aposentadoria e Penso (IAP), o dos martimos
(IAPM), que deu o padro para a criao dos demais institutos que
substituram as antigas CAPs, organizadas por empresa.
Apesar desse progresso, as disparidades nos benefcios
previdencirios e nos servios de sade seriam ainda considerveis.
As categorias mais bem aquinhoadas salarialmente, como a dos
bancrios, usufruam de uma assistncia mdica de qualidade bem
superior dos industririos. Embora o governo j tivesse, por
diversas vezes, se manifestado pela unificao dos diferentes IAPs
em um nico instituto, isso no iria acontecer antes de 1966, devido
resistncia por parte das lideranas dos trabalhadores no comando
dos institutos mais ricos (cuja gesto era tripartite, isto , composta
por representantes do governo, sindicatos patronais e sindicatos
dos trabalhadores). Essa resistncia derivava do poder e prestgio
que aquelas lideranas tinham junto sua clientela, devido aos
servios oferecidos.
O fortalecimento da capacidade gestora do Estado comeou
com a criao do Conselho Federal do Servio Pblico, em 1936, e
posterior criao do Departamento Administrativo do Servio
Pblico (DASP), em 1938, que iria formar os quadros do Estado e
estruturar uma Administrao Pblica federal conforme os padres
mais modernos vigentes nas sociedades capitalistas avanadas,
i nst i t ui ndo concursos pbl i cos, est rut urando carrei ras e
profissionalizando o servio pblico. Diversas comisses e conselhos
seriam tambm criados no interior do Estado tendo em vista
capacit-lo a intervir mais decididamente em outras esferas das
atividades econmicas, como o Conselho Nacional do Petrleo e o
Conselho de Imigrao e Colonizao (1938), a Comisso Executiva
do Plano Siderrgico Nacional (1940), a Comisso Nacional de
Ferrovias, a Comisso Nacional de Combustveis e Lubrificantes
(1941) e a Comisso Vale do Rio Doce (1942). Ainda no plano da
v
Os IAPs representaram
um significativo avano
em termos de
socializao e
equalizao dos
benefcios prestados
pela assistncia social,
ao reunir sob um mesmo
instituto todos os
trabalhadores
pertencentes a uma
mesma categoria
profissional.
v
Na segunda metade da
dcada de 1930 e
primeira metade dos
anos 1940, o
aparelhamento do
Estado e sua interveno
no mercado se
ampliaram ainda mais.
96
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
inovao institucional, foram criados o Instituto Nacional do Mate
(1938), o Instituto Nacional do Pinho e o Instituto Nacional do Sal
(1941), estendendo o controle do Estado federal sobre outros
segmentos da atividade econmica regionalmente localizados.
Com base nos estudos e recomendaes feitos pelos diferentes
conselhos e comisses, o Estado brasileiro deu incio sua expanso
e interveno no mercado por meio da criao de empresas pblicas,
como a Companhia Siderrgica Nacional (CSN) e o Instituto de
Resseguros do Brasil (IRB), em 1941; o Banco de Crdito da
Borracha, em 1942; a Companhia Vale do Rio Doce, a Companhia
Nacional de lcalis (para produo de minerais no ferrosos) e a
Fbrica Nacional de Motores (FNM), em 1943.
No campo das polticas sociais, nesse mesmo perodo seriam
criados os Institutos de Aposentadoria e Penso dos Bancrios
(IAPB), Comercirios (IAPC), Industririos (IAPI), Empregados dos
Transportes de Cargas (IAPETEC) e dos Servidores do Estado
(IPASE), alm da lei do salrio-mnimo, em 1940, e finalmente, a
promulgao da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), em 1943.
Esses exemplos no exaurem a produo legislativa e
institucional do Estado brasileiro durante o governo Vargas, nem a
expanso e aparelhamento do Estado brasileiro se limitaram a esse
perodo. Nas dcadas seguintes, o Estado no Brasil assim como no
restante do mundo seguiria avanando seu controle sobre o
mercado. Nos anos 1950, seria criado o Banco Nacional de
Desenvol vi mento Econmi co (BNDE) para fi nanci ar o
desenvolvimento das empresas privadas nacionais, e no ano
seguinte iria ser fundada a Petrobras. Na segunda metade da
dcada, o Estado conseguiria finalmente atrair grandes empresas
automobilsticas internacionais para montar suas fbricas no Brasil
e bancaria a construo de Braslia.
Nos anos 1960, j sob o governo militar, o Estado brasileiro
voltaria a expandir a rede de polticas sociais, com a criao do
Banco Nacional da Habitao (BNH), em 1965; unificao dos
diversos IAPs no Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) e
criao do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), em
1966; alm do lanamento do maior e mais ambicioso projeto social
cujo objetivo era erradicar o analfabetismo do pas, o Movimento
97
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
Brasileiro de Alfabetizao (MOBRAL), em 1967. Na dcada
segui nte, a previ dnci a soci al seri a fi nal mente l evada aos
trabalhadores rurais por meio do FUNRURAL, em 1971, assim como
a previdncia urbana seria estendida s empregadas domsticas, no
ano seguinte, e aos trabalhadores autnomos, em 1973.
Na rea econmica, os governos militares elaborariam dois
grandes Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) com o intuito
de completar o processo de industrializao do pas, equiparando
o seu parque produtivo aos das economias mais avanadas do
planeta. No bojo desses planos, foi criada uma srie de novas
empresas estatais nas reas petroqumica, aeronutica (Embraer),
de telecomunicaes (Telebrs e Embratel), de energia (Itaipu) e
agrcola (Embrapa).
No entanto, a dcada de 1970 coincidiria com o fim do
perodo de expanso das economias capitalistas em todo o mundo,
aps trinta longos anos de expanso continuada. Os dois grandes
choques do petrleo da dcada o primeiro em 1973, aps a Guerra
do Yom Kipur, entre os pases rabes e Israel, e o segundo, em 1979,
aps a Revoluo Islmica no Ir iriam multiplicar o preo do
combustvel sobre o qual se baseava toda a economia mundial,
causando inflao em todo o mundo, criando desemprego e
acabando de vez com o ciclo expansivo da economia mundial.
Aps um perodo de contnua expanso econmica e aumento do
bem-estar que durou trs dcadas, na Europa, e meio sculo, no
Brasil acompanhado de constante expanso do Estado, o mundo
entrou num perodo que foi denominado pelos economistas de
estagflao*.
Enquanto o mundo crescia sem parar e o nvel de bem-estar
das pessoas, em geral, aumentava, ningum ousaria seriamente
contestar o modelo econmico e o papel do Estado. Foi assim nos
Estados Unidos, Europa, Amrica Latina e sia. Mas quando o
perodo de bonana acabou, as vozes contrrias ao avano do
Estado, e pelo sucesso deste at ento caladas, comearam a se
fazer ouvir. Foi ento nesse momento que o liberalismo, tal como
uma fnix, renasceu das suas prprias cinzas. O pndulo social,
tendo atingido o seu ponto mximo esquerda, comearia ento o
seu trajeto inverso rumo liberalizao do mercado.
*Estagflao estagnao
econmica acompanha-
da de inflao. Fonte: Ela-
borado pelo autor.
98
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
O ESTADO NEOLIBERAL
Na virada dos anos de 1970 para a dcada de 1980, o modelo
de desenvolvimento econmico e social at ento vigente, marcado
pela forte interveno do Estado em praticamente todas as esferas
da vida social, parecia ter-se esgotado. Nesse contexto ressurgiram,
com fora, as ideias liberais at ento adormecidas para reativar
as economias e colocar novamente o mundo na rota do crescimento.
O renasci mento desse i deri o convenci onou-se chamar de
neoliberalismo e seria protagonizado no mundo pelos governos
de Margaret Thatcher, no Reino Unido (19791990), e de Ronald
Reagan, nos Estados Unidos (19811989).
As pal avras neol i beral i smo e gl obal i zao f oram
insistentemente repetidas nos jornais e nos discursos polticos
durante a dcada de 1990, sem que, no entanto, se lhes conferisse
um contedo preciso. De maneira geral, a globalizao foi invocada
para afirmar que o mundo havia mudado, e que no se poderia
mais interpretar a realidade social e econmica e intervir nessas
esferas da mesma forma como se havia feito at a dcada de 1970.
J o substantivo neoliberalismo e o adjetivo neoliberal foram
empregados sempre que a inteno fosse atacar e destratar o
interlocutor. Em nome da adaptao ao mundo globalizado, uns
pregariam reformas nos mais diversos campos, sobretudo internas
ao Estado, e outros se poriam na defesa do Estado e dos direitos
dos menos favorecidos contra o avano neoliberal.
Passado o tempo desse confronto, seria conveniente limpar
o terreno dos destroos que restaram da batalha ideolgica e
identificar sine ira et studio (sem dio e sem preconceito) as
transformaes operadas nas ltimas dcadas nas sociedades
contemporneas e os seus impactos sobre as relaes entre Estado
99
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
e mercado. E para faz-lo, o melhor ser procurar despir as palavras
neoliberalismo e globalizao das suas conotaes valorativas,
tentando, na medida do possvel, fazer uma anlise descritiva.
A agenda neoliberal colocada em prtica, primeiro
na Inglaterra e nos Estados Unidos, e posteriormente em
diversos pases do mundo, inclusive sob governos
socialistas, como o de Felipe Gonzlez, na Espanha (1982
1996) seria baseada no trip: desregulamentao,
privatizaes e abertura dos mercados.
Os defensores dessa agenda argumentavam ser necessrio
desregular os mercados porque o nmero excessivo de regras e
controles estatais sobre a economia inibia os investimentos privados,
comprometendo o crescimento econmico. Embora orientada para
diversas esferas das relaes econmicas, a desregulamentao
focou, em especial, as relaes de trabalho, pois a quantidade de
leis e de restries trabalhistas criada pelo Estado de bem-estar
social inibiria as contrataes pelas empresas, impedindo a criao
de empregos. Portanto, ao invs de proteger os trabalhadores, os
diversos direitos e garantias inscritos na legislao os estariam
condenando ao desemprego.
A favor das privatizaes, alegava-se que as empresas de
propriedade do Estado seriam ineficientes e deficitrias, porque
mantidas sob a proteo do poder pblico ao abrigo das leis do
mercado. A consequncia dessa ineficincia resultaria em crescentes
dficits a serem cobertos pelos contribuintes. A privatizao dessas
empresas, com sua consequente exposio s leis do mercado, teria
por objetivo torn-las eficientes e lucrativas, alm de tirar o nus
pela sua manuteno do Estado, liberando recursos pblicos para
serem aplicados em reas em que o Estado tem obrigatoriamente
de investir, como educao, sade e assistncia social.
Por fim, retomando os princpios do laissez- faire*,
propugnava-se a abertura dos mercados naci onai s para a
concorrnci a i nt ernaci onal , ni ca f orma de produzi r uma
*Laissez-faire doutrina
que diz que os negcios
econmicos da socieda-
de so otimizados pelas
decises individuais,
pelo mercado e pelo me-
canismo de preos, com
virtual excluso da auto-
ridade governamental.
Fonte: Lacombe (2004).
100
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
modernizao de todos os setores da atividade econmica,
conferindo-lhes eficincia e competitividade. Seguindo esse
receiturio, e aps os percalos inevitveis durante a transio de
uma economia protegida e fechada para uma economia aberta e
competitiva, os investimentos certamente retornariam e a economia
voltaria a crescer de maneira sustentada, ensejando a expanso do
emprego e da renda.
Ao examinar essa agenda, percebemos que no se trata de
um mero retorno aos velhos e bons princpios liberais, havendo
algo de realmente novo que justificaria o prefixo neo
diferenciando-a da agenda liberal que resultaria na formao do
Estado liberal no sculo XIX. Afinal, no movimento pendular em
espiral entre Estado e mercado das sociedades capitalistas ao longo
da histria, o pndulo nunca volta propriamente ao mesmo lugar.
Examinemos, ento, as principais diferenas entre as agendas
l i beral e neol i beral para mel hor compreendermos as
caractersticas do Estado que a partir desta iria se formar.
As diferenas entre o Estado liberal e o Estado neoliberal,
tratadas nos prximos pargrafos, so muito importantes. Ao se
oporem ao Estado absolutista, os liberais do passado propunham
que o Estado deixasse de intervir nas relaes econmicas entre os
agent es pri vados para que o mercado pudesse f unci onar
adequadamente como mecanismo autorregulador. A retrao do
Estado no se restringiria s relaes comerciais e de produo,
mas atingiria inclusive a assistncia pblica prestada aos mais
pobres, consi derada como cont rri a ao pri nc pi o da
autodependncia de cidados iguais. A nica exceo admitida
foi a assistncia prestada nas workhouses inglesas destinadas a
acolher queles que se mostrassem incapazes de prover o seu prprio
sustento, ou seja, aos excludos e no cidados de fato.
101
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
J as crticas dos neoliberais ao Estado de bem-estar social
e suas propostas para tirar as sociedades capitalistas da crise em
que se encontravam so dirigidas no interveno do Estado em
geral, mas sua interveno especfica em determinadas esferas
das relaes econmicas, como o mercado de trabalho, mercado
de capitais e mercado de bens e servios. Ao contrrio do que
pensavam os liberais do sculo XIX, esses mercados no seriam
autorregulveis, necessitando a regulao do Estado para que
pudessem funcionar adequadamente. O problema, portanto, no
teria sido a regulao estatal em si, mas o seu excesso, que acabou
comprometendo o bom funcionamento dos mercados existentes ou
mercados potenciais isto , naquelas esferas das atividades
econmicas sob monopl io estatal , mas passveis de serem
privatizadas. Quanto s polticas sociais, estas manteriam seu lugar
na agenda do Estado como direitos de cidadania e instrumentos de
promoo da equidade.
Algumas delas seriam compensatrias, temporrias e focadas
nos mais pobres e atingidos pelo processo de ajuste da economia
patrocinado pelo Estado como as de transferncia de renda para
combate da pobreza absoluta e de seguro-desemprego , mas outras
deveriam ser universais e permanentes como as de educao,
sade pblica e formao profissional.
Foi neste cenrio que, a partir dos anos de 1980, as reformas
de i nspi rao neol i beral comearam a ser apl i cadas em
praticamente todo o mundo capitalista onde antes existia alguma
forma de Estado de bem-estar social com maior ou menor
profundidade e extenso e com graus variveis de sucesso na
redinamizao das economias nacionais. Apesar dessas variaes
e diferenas, em todos os lugares um mesmo fenmeno iria se
produzir: o aumento das disparidades de renda entre ricos e pobres.
Alm desse resultado negativo e indesejvel, um outro resultado
i mprevi sto i ri a se produzi r em escal a pl anetri a, mudando
definitivamente as relaes entre Estado e sociedade: a globalizao.
102
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
v
Esse montante era
equivalente a duas vezes
o PIB anual brasileiro da
poca, e dez mil vezes
superior quantidade de
dinheiro que circulava
por esses mercados em
1970.
A globalizao iria resultar da combinao entre a
implementao das reformas neoliberais em escala
mundial e as mudanas tecnolgicas trazidas pela
terceira revoluo industrial j em curso nas ltimas
dcadas do sculo passado, como o desenvolvimento
da informtica e das tecnologias da comunicao.
Mais do que a integrao dos mercados de bens, servios e
capitais, a globalizao iria ensejar, sobretudo, a desregulamentao
e integrao dos mercados bancrios e financeiros das diferentes
economias nacionais do mundo capitalista. Com isso, iria se criar
um mercado financeiro internacional, altamente dinmico e voltil,
no qual capitais oriundos dos quatro cantos da Terra seriam
aplicados nas bolsas de valores das diversas praas financeiras
espalhadas pelo mundo, deslocando-se com velocidade jamais vista
de um lado para o outro do planeta. Algumas estimativas apontavam
que, em meados da dcada de 1990, a circulao desses capitais
entre os diferentes mercados financeiros do mundo seria de cerca de
um trilho de dlares por dia, valor superior soma de todas as
reservas de todos os Bancos Centrais do mundo (FIORI, 1995, p.
223).
Al m de t er permi t i do a f ormao de um mercado
i nternaci onal de capi tai s, que aumentari a enormemente a
vulnerabilidade das sociedades frente movimentao internacional
do capital, tornando Estados nacionais incapazes de control-lo e
oferecer uma proteo mais efetiva s economias domsticas, as
inovaes tecnolgicas iriam ensejar a criao de novos mercados,
a mudana nos padres dos servios e a reorganizao dos capitais
em nvel internacional. O caso das telecomunicaes emblemtico.
At os anos de 1980, os servi os de tel efoni a eram
monoplios estatais em quase todo o mundo. Os custos de
implantao da infraestrutura requerida eram extremamente
elevados, sendo pouco atrativos para a explorao dos servios
pelo capital privado. Alm disso, havia apenas uma tecnologia
disponvel para a prestao dos servios: telefones fixos ligados por
103
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
fios e interligados por cabos submarinos para comunicaes a longa
distncia. Os altos custos dos investimentos iniciais associados ao
padro tecnolgico nico contriburam para que o setor de telefonia
se constitusse em um monoplio natural do Estado. Somente os
pases ricos conseguiam oferecer os servios de telefonia na
residncia de todos os seus cidados. Para se capitalizarem e poder
expandir a oferta de servios, as companhias telefnicas brasileiras
iriam utilizar um subterfgio: vincular a concesso de uma linha
telefnica ao usurio compra de aes da companhia. Com isso,
um servio pblico foi transformado em um bem privado. Essa forma
original de alocar as linhas telefnicas aos usurios pelas empresas
estatai s associ ada escassez da sua oferta deu espao ao
surgimento de um mercado paralelo. Em todas as grandes cidades
do pas, surgiram bolsas de telefones, em que as linhas eram cotadas
e negociadas como se fossem bens privados, e os telefones
passaram a ser objetos de investimento e especulao. No incio
dos anos de 1990, uma linha telefnica na cidade de So Paulo era
comercializada no mercado paralelo pelo preo mdio de trs mil
dlares, que variava conforme o bairro de prestao do servio.
Obedecendo lei da oferta e demanda, o custo das linhas nos bairros
mais populares, onde a sua oferta era menor, costumava ser mais
alto do que nos bairros mais bem aquinhoados da cidade e mais
bem servidos desses servios.
As mudanas tecnolgicas nas comunicaes, representadas
pelo desenvolvimento de fibras ticas, da telefonia celular em
diversas bandas, da transmisso por cabo etc. permitiram, em pouco
tempo, que esse cenrio fosse radicalmente modificado. Por meio
de uma pluralidade de tecnologias, com relativamente baixos custos
de investimentos iniciais, o monoplio natural deixou de existir,
permitindo que surgisse no seu lugar um novo mercado altamente
rentvel para os capitais privados.
Mas alm dos servios de telecomunicaes, outros setores,
como o siderrgico, petroqumico e el trico tambm foram
privatizados no Brasil, durante os anos de 1990, levando o Estado
a mudar drasticamente a sua relao com o conjunto dos agentes
econmicos. De produtor de insumos industriais e fornecedor de
v
No Brasil, at a metade
da dcada de 1990, o
acesso a uma linha
telefnica era difcil e
caro.
v
Foi dentro deste novo
contexto econmico e
tecnolgico que
ocorreram as
privatizaes do setor de
telefonia no Brasil e em
diversos pases.
104
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
infraestrutura para o setor privado da economia, o Estado passou
a exercer o papel de agente regulador dos mercados recm-
criados. A criao de mercados onde antes havia monoplios, ainda
que compostos por mai s de uma empresa estatal , foi uma
experincia nova no Brasil, assim como tambm nova seria a forma
escolhida de exercer a funo de regulao: por meio da criao
de agncias reguladoras especficas para cada mercado,
conforme o modelo adotado na Inglaterra. Portanto, a novidade
que as privatizaes trouxeram para o Estado e a Administrao
Pblica no Brasil foi dupla: na forma (as agncias) e no contedo
(os novos mercados recm-criados). Sendo essa experincia ainda
bastante recente, seria difcil identificar com um mnimo de preciso
as tendncias e os componentes do novo padro de relaes entre
o Estado e esses setores econmicos.
No entanto, podemos afirmar com certeza que um novo
padro de relacionamento estava em construo e que
modificaes e ajustes ainda iriam se produzir.
Comparativamente anlise das formas de Estado passadas,
a do Estado neoliberal sem dvida a mais difcil. E isso por uma
simples razo, no temos distanciamento temporal para examinar
como dispomos em relao s demais, cujo incio, auge, decadncia
e fim podemos identificar com maior facilidade. Aqui se aplica
perfeitamente a clebre frase de Hegel na Filosofia do Direito a
coruj a de Mi nerva al a seu voo somente com o i n ci o do
crepsculo, ou seja, apenas ao final dos acontecimentos (o fim do
dia) que a nossa razo (a coruja de Minerva) ser capaz de
compreender tudo o que se passou. Embora a crise financeira que
se abateu inicialmente sobre os Estados Unidos, em 2008, e se
espalhou em seguida por outras partes do mundo, possa ser
entendida como um bom indicador de que o pndulo social alcanou
novamente o seu ponto mximo direita (o mercado), e que a partir
de ento ir comear um progressivo fortalecimento do Estado (rumo
105
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
esquerda), essa no passa de uma hiptese ainda que bastante
forte sujeita comprovao.
No entanto, mesmo que essa expectativa venha a se
confirmar, a experincia histrica no nos autorizaria a imaginar
um retorno ao Estado de bem-estar social, ao Estado socialista ou
a outra forma de Estado anterior pelo simples fato de que a histria
no se repete. Mas a ateno para o movimento pendular da histria
e para os princpios inscritos nas duas matrizes, que at hoje
animam as discusses e projetos das sociedades ocidentais,
continuar ainda sendo a principal referncia a guiar a ao dos
indivduos e a iluminar quem queira pensar o Estado e atuar na
gesto pblica.
Complementando......
Conhea mais sobre os temas aqui discutidos explorando as obras
sugeridas a seguir.

Balano do neoliberalismo. In: Ps-neoliberalismo: as polticas sociais


e o Estado democrtico de Emir Sader. Nesta obra voc vai aprender
mais sobre a emergncia e o desenvolvimento do Estado neoliberal
no mundo.

A globalizao e a novssima dependncia. In: Em busca do dissenso


perdido: ensaios crticos sobre a festejada crise do Estado de Jos
Lus Fiori, que traz informaes sobre a globalizao.
106
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
Resumindo
Ao encerrar o estudo dos temas desta disciplina e
antes que voc passe s atividades de sistematizao e ava-
liao dos conhecimentos adquiridos , caberia ainda algu-
mas consideraes. Um objeto to amplo e complexo como
o das relaes entre Estado, governo e mercado no pass-
vel de ser estudado exaustivamente, ficando sempre um ou
outro aspecto sem ser analisado e muitos autores sem se-
rem referidos. No entanto, a impossibilidade de se estudar
e conhecer tudo sobre um tema no nos impossibilita de
visualizarmos e compreendermos o todo. As muitas dife-
renas no examinadas entre o Estado liberal na Inglaterra e
nos Estados Unidos do incio do sculo XX e entre o Estado
socialista na Unio Sovitica e na China de Mao-Ts-tung
no nos impedem de compreendermos o que havia em co-
mum nas relaes entre Estado, governo e mercado em cada
par de pases e nos permitem classificar os primeiros como
liberais e os segundos como comunistas. De forma anloga,
apesar de as articulaes concretas entre Estado e mercado
serem absolutamente singulares em cada pas, plenamen-
te possvel agrup-los conforme padres dominantes, como
mais mercado e menos Estado sob os estados liberais e mais
Estado e menos mercado sob os estados socialistas. Por isso,
o objetivo desta disciplina foi, precisamente, o de apresen-
tar e trabalhar conceitos, teorias e informaes histricas
de forma a possibilitar a voc compreender as diferentes e
sempre mutantes relaes entre Estado e mercado no mun-
107
Mdulo Bsico
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX
do contemporneo como um todo, j que impossvel co-
nhecer tudo. Com base nos conhecimentos desenvolvidos
nesta disciplina, voc poder se tornar capaz de acrescentar
ao seu repertrio novas informaes histricas, novos auto-
res, novas teorias e, sobretudo, compreender o mundo em
que vive e atua.
108
Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
Atividades de aprendizagem
Chegado o final da Unidade 2 e tambm da disciplina,
hora de verificar a sua aprendizagem. Para tanto, procure
responder s questes propostas na sequncia.
1. Identifique e explique trs diferenas entre o Estado liberal e o
Estado neoliberal e entre o Estado de bem-estar social e o Estado
desenvolvimentista.
2. Considerando os contedos tratados nas duas Unidades desta dis-
ciplina, descreva as relaes entre Estado, governo e mercado no
Brasil ao longo do sculo XX, identificando as caractersticas prin-
cipais do Estado oligrquico, Estado desenvolvimentista e Estado
neoliberal relacionando-as com as mudanas produzidas nas duas
matrizes tericas que explicam as relaes entre Estado e socie-
dade no mundo capitalista.
109
Mdulo Bsico
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Mdulo Bsico
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Especializao em Gesto Pblica
Estado, Governo e Mercado
MI NI CURR CULO
Ricardo Corra Coelho
Bacharel em Cincias Sociais pela Universi-
dade Federal do Rio Grande do Sul (1981), Mestre
em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de
Campinas (1991) e Doutor em Cincia Poltica pela
Universidade de So Paulo (1999). especialista em Polticas Pblicas
e Gesto Governamental, do Ministrio do Planejamento, e trabalha
no Ministrio da Educao desde 2000. Tem experincia docente nas
reas de Cincia Poltica e Administrao Pblica, com trabalhos nas
reas de partidos polticos, polticas pblicas, educao e formao de
quadros para a Administrao Pblica.