Planificacin Social:

del Rompecabezas al "Abrecabezas"

*
Eduardo S. Bustelo
**
Imagine all the people
sharing all the world
you may say I'm a dreamer
but I am not the only one....
IMAGINE John Lennon
I.- Introduccin
En un momento histrico de casi retirada uniersal del Estado y en donde los
procesos de plani!cacin" como posibilidad de orientar el desarrollo" est#n
casi completamente deslegitimados" escribir un art$culo sobre plani!cacin
social aparece como un gran desa%$o.
Este desa%$o consiste no tan slo en recolocar la plani!cacin social en el
#mbito ideolgico &ue la deslegitima e'plicando (por e)emplo( las
limitaciones del mercado como mecanismo de asignacin de recursos
sociales sino sobre todo" en desarrollar una perspectia de la plani!cacin
social &ue acompa*e los nueos procesos de cambio social y tecnolgico"
particularmente los relacionados a las tecnolog$as de organi+acin y gestin
social. A,n m#s" se trata de elaborar un enfoque de planifcacin social
que acompae la satisfaccin de las necesidades humanas" en un
marco en donde las personas buscan ampliar sus opciones" e)ercer sus
capacidades de escoger" ganar mayores espacios de autodeterminacin y
libertad
-
.
* El autor desea agradecer los comentarios de: Ricardo Carciofi, Marcelo Larramendi,
Roberto Martinez Nogueira, Alberto Minujin Beatrz Taber !ablo "inocur# $na
gratitud es%ecial merece N&stor Lo%ez, 'uien %rest( una colaboraci(n es%ecial %ara
la formulaci(n graficaci(n del conce%to de )Es%acio de *ntegraci(n#
Los errores del %resente trabajo deben inter%retarse como del autor, no de sus
comentaristas#
*
*
Director de UNICEF Argentina. Las opiniones del autor pueden no reflejar ni total
ni parcialmente, los puntos de vista de la rgani!aci"n a la #ue pertenece.
1En un nivel de abstraccin general, como bsqueda y definicin de direccionalidad de procesos, la planificacin, la planificacin
social y la planificacin econmica pueden ser tomadas como conceptos intercambiables. rogramacin se refiere en cambio a procesos por
definicin m!s limitados a problemas espec"ficos, por !rea, por sector, etc. y por lo tanto, su#etos a definiciones m!s puntuales y precisas.
Este traba)o se propone a un niel introductorio" reposicionar la plani!cacin
social a niel conceptual en el conte'to histrico presente" mediante la
reisin de algunas de las ideas y debates a tra.s de los cuales %ue
pasando su signi!cado. No se pretende entrar en la discusin sobre las
enta)as y los inconenientes del mercado" ni mucho menos" en ealuar los
resultados de la plani!cacin social /real/ en distintos conte'tos histricos
concretos
0
. 1e trata de recorrer el camino de las ideas y los principales
puntos de ista sobre la plani!cacin y el concepto de necesidades humanas
(&ue es el &ue de!ne el componente /social/ de la plani!cacin( en un
intento de desarrollar un en%o&ue &ue plantee la alide+ de las tradiciones y
los conceptos" en %uncin de su permeabilidad al conte'to histrico en &ue
iimos.
En la primera parte" se anali+an los principales e)es de la discusin sobre la
plani!cacin social con el ob)eto de de!nir cu#les ser$an los consensos
#lidos dados los desa%$os del presente. En tanto &ue la plani!cacin social
est# relacionada con la solucin de problemas concretos e'presados en
t.rminos de necesidades humanas" se reisa de una manera sumaria en la
segunda parte" los distintos planteamientos en el debate sobre las mismas y
se concluye proponiendo una ta'onom$a de las necesidades humanas. A
niel m#s operatio y en la tercera parte" se presenta un es&uema de
plani!cacin social centrado en la satis%accin de las necesidades humanas.
El traba)o pretender$a as$ responder a tres con)untos de preguntas2 primero"
3&u. entendemos por plani!cacin social4" 3&u. signi!ca plani!car en el
conte'to social presente45 segundo" 3cu#l es el punto de partida en el
proceso de plani!cacin social4" 3cu#les son las di!cultades conceptuales y
operatias &ue presenta el concepto de necesidades humanas45 y en tercer
lugar" 3cmo se estructura un proceso de plani!cacin social a partir de la
satis%accin de un determinado per!l de necesidades humanas4" 3cu#les son
los principales componentes econmicos y sociales &ue hay &ue considerar
en este proceso4.
II.- Las Tradiciones en Planifcacin Social
A un niel general y proisorio" la plani!cacin social puede ser
conceptuali+ada como el intento de aplicar el conocimiento a la sociedad a
!n de obtener el me)oramiento de la calidad de ida de la misma" en
t.rminos de la satis%accin de las necesidades humanas. 1i bien esta idea es
muy antigua comen+ a tomar un desarrollo m#s operacional en el siglo
67III" cuando los procesos asociados a la reolucin industrial mostraban un
impacto ambiguo2 positio en t.rminos de un e'traordinario dinamismo
$El debate mercado vs planificacin es muy antiguo y escapa al ob#etivo de este traba#o, un planteamiento sistem!tico del problema.
Sin embargo, no podr"a de#ar de mencionar dos obras fundamentales en esta discusin y que un an!lisis m!s profundo del problema no podr"a
ignorar: se trata de los libros de %arl olanyi &1'(() y *riedric+ ,aye- &1'((). .na versin m!s moderna de esta confrontacin puede
consultarse en los traba#os de /le0ander, 1''$1 Baner#ee, 1''21 3ic+ardson y 4ordon, 1''21 y Broo-s, 1''2.
ecnomico y negatio" debido al deterioro signi!catio de las condiciones de
ida de enormes contingentes poblacionales 8urbani+acin acelerada con
crecimiento de la indigencia" maltrato y sobree'plotacin en el traba)o" etc.9.
A partir de all$ y hasta nuestro d$as" se podr$a decir &ue comien+an a
desarrollarse tres l$neas de pensamiento sobre la plani!cacin social2 una
&ue plantea un modelo de reforma social /desde arriba/ y &ue desarroll
un con)unto de )usti!catios" m.todos y t.cnicas para implementar la
plani!cacin desde el Estado5 otra" centrada principalmente sobre la
moili!acin social y el aprendi!a"e social para posibilitar una
trans%ormacin /desde aba)o/" tomando como base la sociedad ciil y
!nalmente" la comunicacin social &ue conceptuali+a a la plani!cacin
como una narratia argumentatia acerca de un %uturo deseado.
No e'isten %ronteras claras ni transparentes entre estas l$neas de
pensamiento ya &ue" muchos de los conceptos y preocupaciones son
comunes. :ratar. en lo &ue sigue de describir las principales ideas en )uego
contraponi.ndolas cuando %uese necesario" a !n de anali+ar su utilidad y;o
alide+ en t.rminos de la pr#ctica de la plani!cacin social en el conte'to
histrico presente.
#.- La reforma social
La pr#ctica de la plani!cacin como la conocemos ahora comen+ en la
primera parte de este siglo pero muchas de sus ideas se originaron a
principios del siglo 6I6 con los traba)os de <enri de 1aint 1imon y Augusto
=omte" &uienes %ormularon la idea de una ciencia &ue estaba al sericio de
la humanidad 8>riedman" -?@A9. En ellos tom %orma el pensamiento de &ue
la pr#ctica de la plani!cacin debe con%ormarse a la ra+n humana y al
conocimiento deriado de la inestigacin cient$!ca y t.cnica.
1aint 1imon 8:aylor" -?AB9" considerado el padre de la /plani!cacin
cient$!ca/" pensaba &ue la situacin re&uerida por una Europa &ue se
encontraba al borde de ingresar al capitalismo industrial" implicaba la
introduccin de %ormas organi+atias &ue se apoyaran sobre las ideas y
aloraciones de los grupos m#s selectos de la sociedad apoyados
t.cnicamente por e'pertos. Los ricos industriales implementar$an los planes
siriendo al Estado con el asesoramiento de cient$!cos con el talento
necesario para calcular y dise*ar interenciones sociales. Cara 1aint 1imon"
la plani!cacin es la ciencia de la obseracin y la medicin" una nuea
%$sica social &ue descubr$a las leyes del moimiento histrico. La pol$tica no
tendr$a otra tarea &ue rati!car los propsitos cient$!cos &ue emerg$an de las
o!cinas de plani!cacin del Estado y por lo tanto" era considerada como una
pr#ctica menor y redundante.
Augusto =omte 8>erre" -?A?9" un disc$pulo de 1aint 1imon e ingeniero de
pro%esin" pro%undi+ las ideas de su maestro particularmente las
relacionadas a la %$sica social. Cara =omte la historia estaba gobernada por
leyes ob)etias &ue regulaban el desarrollo social de la humanidad. El
pensamiento humano progresa desde un estado teolgico pasando por una
meta%$sica abstracta a un estado de !loso%$a positia o ciencia 8Ley de los
:res Estados9" &ue es donde se descubren las leyes &ue gobiernan la
historia. En este ,ltimo estado" la libertad humana no es sino la aceptacin
del car#cter natural" cient$!co e inmutable de leyes &ue son descubiertas por
cient$!cos. Los plani!cadores tienen la tarea de guiar el progreso social de
acuerdo a estas leyes.
:om casi un siglo hasta &ue el Estado y su burocracia pudiesen concretar
un rol actio en la regulacin de los actores econmicos y sociales" en
establecer balances y e&uilibrios y en en%rentarse a los enormes problemas
&ue se deriaron de la misma. El tema de la /racionalidad/ especialmente
relacionado a una /racionalidad t.cnica/ en la es%era p,blica" se constituy
en un punto crucial en los debates sobre la plani!cacin. Ma' Deber no se
preocup de la plani!cacin en su an#lisis" pero %ueron )ustamente sus
reEe'iones sobre las condiciones de la racionalidad y la ob)etiidad" &ue lo
llearon a tener una gran inEuencia sobre la teor$a de la plani!cacin.
Deber %ue e'tremadamente cuidadoso en establecer las condiciones para un
an#lisis ob)etio 8Deber" -?A-9. Los )uicios de alor (&ue son resultado de la
cultura" la tradicin" la posicin social y las pre%erencias personales( no
pueden ser aceptados en el discurso cient$!co. La racionalidad cient$!ca
para Deber" est# estrechamente relacionada a la ob)etiidad del
conocimiento. Deber estaba preocupado por controlar las dimensiones
irracionales de la ida" entre las &ue ubicaba la religin y la pol$tica. En esta
l$nea de an#lisis" postul &ue el /ideal tipo/ de la burocracia representaba la
%orma de racionalidad por e'celencia 8Deber" -?FF9. En e%ecto" en su
construccin ideal la burocracia es %uncionalmente especiali+ada5 se gu$a por
reglas abstractas y de aplicacin uniersal5 sus decisiones se basan en el
c#lculo de la relacin medios(!nes y su ob)etio !nal" es la coordinacin y
control de las acciones de modo &ue el Estado pueda cumplir con sus
ob)etios. Aun&ue no lo a!rm" plani!cacin coincide con burocracia" siendo
la burocracia el medio m#s racional y ob)etio de controlar los procesos
sociales.
Garl Mannheim desarroll un tipo de pensamiento m#s orientado al cambio
social" particularmente a %ormas de cambio plani!cadas y guiadas por una
inteligencia t.cnica 8Mannheim"-?H?9. Cara Mannheim" en opuesto a Deber"
todo el pensamiento relacionado a cuestiones sociales reEe)a en ,ltima
instancia" la posicin y e'periencia personal del pensador y por lo tanto" el
resultado es siempre parcial. El conocimiento ob)etio en estado puro no
e'iste. Cero cmo conciliar entonces" de acuerdo a Mannheim" la necesidad
de la plani!cacin" de proponer alternatias slidas para conseguir un %uturo
deseado sin un conocimiento ob)etio m$nimo sobre la realidad como
re&uerimiento b#sico. La respuesta para Mannheim es &ue" la plani!cacin
parte de una situacin concreta y es por lo tanto limitada a las
circunstancias de partida" &ue son histricamente determinadas. La %uncin
de los plani!cadores" es concentrarse sobre las %uer+as emergentes &ue
median y articulan el cambio social en un conte'to particular y darles
direccionalidad. La posicin de Mannheim respecto a la ob)etiidad es por
tanto" pragm#tica. La ob)etiidad no es el resultado del conocimiento
abstracto sino de la pr#ctica" y su eri!cacin deria de las consecuencias
de la accin plani!cada. La plani!cacin por tanto es una pr#ctica
%ocali+ada" espec$!ca" estrat.gica e interdependiente 8Mannheim" -?B-9.
A medida &ue se pro%undi+a la reolucin industrial y se consolida el modelo
de produccin masia con tareas" actiidades en l$nea y rutinas espec$!cas"
aparecen los en%o&ues sobre gestin cient$!ca de la empresa" &ue pasaron
luego a ser adaptados al sector p,blico particularmente en los Estados
Inidos durante las dos guerras mundiales 8>riedman" -?@A9.
<erbert 1imon" &ue %ue uno de los contribuyentes m#s notables para el
desarrollo de la /plani!cacin cient$!ca/" pro%undi+ el camino abierto por
Ma' Deber. Cara 1imon nada puede escapar a la continua penetracin de la
ra+n y en principio" la realidad es sometible al dominio de la inteligencia
81imon"-?BA9. En el proceso de plani!cacin" la racionalidad procede por
di%erentes etapas &ue siguen una lgica de secuencias2 %ormulacin de
ob)etios y metas" identi!cacin y dise*o de las me)ores alternatias para
alcan+ar los ob)etios y metas de!nidos5 prediccin del con)unto de
consecuencias &ue pueden plantearse de acuerdo a cada alternatia5
ealuacin de las consecuencias en relacin a los ob)etios y metas
de!nidos5 implementacin de las alternatias a tra.s de instituciones
apropiadas5 retroalimentacin de los resultados del programa y a)uste a una
nuea situacin de decisin.
La racionalidad es sin embargo (para 1imon( limitada" puesto &ue nunca
puede lograrse un conocimiento total de la situacin de partida y de las
alternatias disponibles 81imon" -?AF9. Cor ello" el a)uste !nal de la relacin
alternatias(ob)etios;metas en el modelo secuencial racional es" por
apro'imaciones sucesias. La plani!cacin es un proceso lgico" din#mico y
&ue itera hasta alcan+ar una relacin de optimi+acin considerada
aceptable.
Las tres %unciones principales de la plani!cacin de acuerdo a 1imon son el
an#lisis cient$!co" la proyeccin y la coordinacin" &ue son esencialmente
actiidades centrales y prere&uisitos para un control &ue se e)erce /desde
arriba/. =omo para 1imon e'iste una primac$a del conocer sobre el actuar
(&ue es siempre posterior al conocer( nunca se preocup por los problemas
relacionados a la implementacin &ue &ueda %uera del conte'to de su isin
de la racionalidad.
Las ideas de 1imon tuieron un gran impacto en el desarrollo de disciplinas
cone'as con la plani!cacin" particularmente en la econom$a" la
administracin" la matem#tica aplicada y la estad$stica. Asimismo" la
asociacin del en%o&ue /racional totali+ante/ con la teor$a de los sistemas"
posibilit tambi.n el desarrollo de %ormali+aciones en general y modelos
matem#ticos aplicados a la plani!cacin 8=arley y Justelo -?@H9. Ke all$
derian las ideas de e&uilibrio y en general todas a&uellas tendientes a
isuali+ar los sistemas en t.rminos de estabilidad y permanencia2 todo
sistema interact,a con su medio ambiente siendo su %uncin principal la
adaptacin tendiendo a la entrop$a5 las relaciones sist.micas son
armoniosas y el conEicto est# ausente5 los sistemas se con%orman sobre el
principio de "erarqu$a &ue es deriado de leyes naturales 8conseracin de
la energ$a95 etc. 8<oos"-?A09.
=omo imos anteriormente" una l$nea importante de inculacin entre 1imon
y Deber es la separacin entre ciencia y pol$tica" entre plani!cacin (se
podr$a decir( y pol$tica. La pol$tica se isuali+a como el mundo de intereses
%accionales" competitios" de corto pla+o" de negociaciones &ue en)uagan la
seriedad del conocimiento cient$!co. 1er$a por lo tanto necesario" el poder
de los e'pertos para contrabalancear la pol$tica restaurando en el gobierno
la libertad de la t.cnica" la proteccin de la competencia y la seguridad de la
e'celencia
L
8L9.
Ahora bien" dentro de esta l$nea de ra+onamiento pueden distinguirse otras
ariantes &ue sin negar la racionalidad b#sica de la propuesta de 1imon"
tratan de Ee'ibili+ar el en%o&ue y de reconciliar la tradicin racional /central/
con mecanismos emergentes m#s heterog.neos y menos regulados propios
del capitalismo de mercado y tambi.n" con el desarrollo de consensos como
base de la sociedad democr#tica. En este sentido" las reEe'iones de =harles
Lindblom son particularmente agudas y releantes.
2.na opinin radicalmente distinta puede encontrarse en opper, para quien las ciencias sociales no tienen an el nivel de
conocimientos f!cticos acumulado para poder aplicarlos a la construccin de una sociedad alternativa como un todo. 5!s que dedicarse al
perfeccionamiento de la sociedad, la planificacin debe estar centrada en la resolucin de problemas puntuales espec"ficos y concretos. opper no
se opone al cambio social, sino a los que pretenden +acer tal cambio. /s" pensaba que la responsabilidad del poder central deb"a permanecer en
los pol"ticos y no en los t6cnicos, con sus ingenuas y peligrosas nociones de perfeccionar la sociedad &opper, 1'71). .na opinin similar, pero
desde otro !ngulo figura en 8ilda9s-y &1'72).
Lindblom e$a &ue el proceso de decisiones p,blicas se con!guraba a tra.s
de decisiones incrementales" en donde di%erentes actores (una e+ &ue
ten$an in%ormacin sobre cmo actuar$a cada uno de ellos( a)ustaban sus
intereses en el margen 8JraybrooMe y Lindblom" -?FL5 Lindblom" -?FB9. Es
me)or con!ar en la interaccin positia entre los principales actores
inolucrados en una situacin" &ue hacer planes grandiosos cuyas
consecuencias no pueden preenirse ni concretarse. Kebido a la e'cesia
demanda de in%ormacin &ue el modelo racional totali+ante presupone" el
mismo no es %actible. Ke acuerdo a Lindblom" la me)or alternatia es
entonces descomponer una secuencia de decisiones grandes en ciclos m#s
pe&ue*os y distribuir las responsabilidades" entre un gran n,mero de
actores m#s pe&ue*os &ue puedan hacer sus decisiones
independientemente. El resultado agregado (asumiendo &ue cada actor
persigue sus me)ores enta)as( ser# /un a)uste mutuo de partes/ o
/incrementalismo desarticulado/. La tarea del plani!cador (la pr#ctica del
/muddling through/( es una especie de /salir del paso/ recorriendo y
enhebrando esas articulaciones pe&ue*as" pie+a por pie+a" con un
incremento agregado erdaderamente marginal" casi insigni!cante. Los
enemigos para Lindblom son lo grande" la pretensin de totalidad" el cambio
dr#stico 8Lindblom"-?B?9.
In paso m#s all# de la idea de optimi+acin marginal introducida por
Lindblom" lo da A. Et+ione con su concepto de sociedad actia y la necesidad
de %ormacin de consensos para %ormular y sustentar un plan 8Et+ione"
-?F@9. Ke acuerdo a Et+ioni una comunidad slo se constituye como tal" si
es autoconsciente de sus ob)etios y tiene acceso a su!ciente poder para
concretarlo. A niel agregado" una sociedad actia est# compuesta por
comunidades autoconscientes y comprometidas a alcan+ar sus ob)etios. El
consenso resulta de la articulacin y participacin de comunidades en la
%ormulacin de los planes. El proceso de construccin de consenso surge
parcialmente /desde aba)o/" pero la din#mica &ue de!ne la orientacin
social !nal" es un control /desde arriba/ legitimado por un consenso /desde
aba)o/. Et+ione recha+a la idea de planes maestros" proponiendo en su lugar
el concepto de plani!cacin /entrela+ada/ 8interwoen planning9 &ue
sinteti+a la orientacin social de!nida por elites t.cnicas con el consenso de
la sociedad actia.
Kesde 1aint 1imon hasta Lindblom y Et+ione" se de!ne una l$nea en la
concepcin de la plani!cacin pensada como /re%orma social/" &ue ha tenido
gran predicamento particularmente despu.s de la 1egunda Guerra Mundial.
Los re%ormadores sociales cre$an &ue el mundo era per%ectible y ellos se
isuali+aron teniendo un rol principal en esta tarea. :odos compart$an &ue la
plani!cacin se desarrollaba desde un punto central &ue se identi!caba en
el sector p,blico y se e)ecutaba con controles principalmente /desde arriba/.
Algunos cre$an &ue la plani!cacin deb$a abarcar todos los sectores y
nieles" otros en cambio" pensaban &ue era posible hacer modi!caciones
pe&ue*as y marginales. Muchos de ellos intentaron &ue la plani!cacin
estuiese separada y ale)ada de la pol$tica" en la &ue se identi!caba /lo
irracional/ y lo discontinuo en la sociedad. En su con)unto" pensaban &ue el
/inter.s general/ podr$a ser %ormulado y calculado" a tra.s de los
procedimientos e instrumentos de la plani!cacin &ue la mayor$a de la gente
terminar$a por aceptar. Algunos (como Mannheim y Et+ioni( pensaban &ue el
consenso mismo pod$a ser plani!cado como una actiidad de una elite
central.
%.- La moili!acin social y el aprendi!a"e social
Ntra tradicin de la plani!cacin social contempor#nea" tuo su origen en el
socialismo utpico y pone su acento en la accin social 8=ole" -?BL9. :oda
accin" como se sabe" presupone actores &ue act,en. <ay un importante
cambio de inter.s desde una plani!cacin con una lgica autnoma de la
sociedad y racionalmente determinada" hacia otra concepcin m#s centrada
en el cambio social y en los actores &ue puedan promoerlo en el #mbito de
la sociedad ciil. Kos l$neas de pensamiento son las m#s releantes dentro
de esta tradicin2 la moili+acin social y el aprendi+a)e social.
Los propulsores del en%o&ue de moili+acin social" deseaban construir una
sociedad me)or a tra.s de un proceso de emancipacin social 8Jauman"
-?AF9. Estaban preocupados sobre cmo cambiar las relaciones de poder a
tra.s de la accin colectia y estaban conencidos" de &ue la plani!cacin
como aplicacin del conocimiento cient$!co" era indispensable para la
moili+acin y la reconstruccin social. La plani!cacin social era pensada
entonces" como una pr#ctica trans%ormadora &ue emancipa a los
despose$dos de las relaciones sociales &ue los someten.
:odo proyecto emancipatorio es por naturale+a oposicional y
predominantemente cr$tico" ya &ue la cr$tica es la primera etapa para
entender las condiciones de dominacin. Es un proyecto de lucha &ue tarde
o temprano debe hacer %rente a los agentes sociales &ue sustentan la
dominacin. Esta lucha puede ser iolenta o no" pol$tica o no" reolucionaria
o re%ormista" y puede aceptar o no la legalidad democr#tica para su
e'presin. Cero la lucha emancipatoria es siempre particular e histrica"
inolucrando indiiduos y grupos en situaciones espec$!cas y en%rentando
problemas particulares. Luego el proyecto emancipatorio general deiene en
un proyecto singular" lo uniersal se concreta en lo espec$!co y la pr#ctica
emancipatoria como plani!cacin" procede e'perimentalmente" a tra.s de
un proceso continuo de aprendi+a)e social" hasta &ue elementos y;o
%ragmentos de una nuea sociedad son constituidos. =omo ning,n grupo
puede emanciparse hasta &ue esta condicin haya sido alcan+ada por todos
los grupos" todo proyecto es (por de!nicin( parcial y hasta contradictorio"
puede implicar aances o retrocesos aun&ue siempre" a,n en el error" hay
un aance en el aprendi+a)e a tra.s de la pr#ctica. =omo la condicin de
emancipacin de unos es %uncin de la de otros" esta concepcin es por
de!nicin /moimentista/" de generacin continua de %ormas organi+atias"
de identi!car y organi+ar nueos actores" de desarrollar redes sociales
in%ormatias" de intercambio de e'periencias e in%ormacin" etc..
La plani!cacin consiste en el planteamiento estrat.gico de la pr#ctica
emancipatoria" &ue inolucra la produccin de in%ormacin adecuada y en el
tiempo oportuno5 una reisin cuidadosa de las di%erentes opciones
disponibles5 el seguimiento continuo de las acciones5 sus resultados y el
cambio constante del conte'to de la accin colectia. =ontempla cuestiones
pr#cticas de dise*o" costo" locali+acin y log$stica. A niel de casos
espec$!cos" la plani!cacin ayuda a las comunidades a entender sus
problemas y a buscar soluciones pr#cticas para los mismos" a identi!car las
di!cultades emergentes y cmo en%rentar y superar limitaciones materiales
e institucionales.
La moili+acin social re&uiere &ue lo &ue se ha aprendido a tra.s de la
pr#ctica sea compartido" ya &ue el conocimiento es ,til y productio cuando
se ha e'pandido y por lo tanto moili+a. La tarea de la plani!cacin consiste
tambi.n en reisar" consolidar un cuerpo de conocimientos y diseminarlo a
tra.s de %ormas apropiadas.
Ahora bien" un concepto m#s restringido de aprendi+a)e" m#s %ocali+ado en
una pr#ctica concreta y circunscrita" se desarroll en el en%o&ue del
aprendi+a)e social. El aprendi+a)e social es correlatio de una pr#ctica social
&ue pretende cambiar una realidad. =omo toda accin &ue pretende cambiar
la realidad" deber# en%rentarse tambi.n a resistencias y di!cultades" por lo
&ue se necesita una plani!cacin estrat.gica y t#ctica &ue gu$e al actor &ue
intenta implementar una accin o un con)unto de acciones. 1i la resistencia
es encida (total o parcialmente( y las di!cultades superadas" el actor
ad&uiere una in%ormacin ,til &ue lo llea a un aprendi+a)e acumulatio. El
conocimiento se deria esencialmente de la pr#ctica y el aprendi+a)e es por
lo tanto" una epistemolog$a del conocimiento. :odo actor sin embargo"
necesita de una teor$a preia &ue lo sit,e en sus circunstancias y le
conte'tualice los puntos a tra.s de los cuales" su programacin estrat.gica
y t#ctica ser# e%ectia en encer las resistencias. Cero es en de!nitia la
pr#ctica trans%ormadora" el criterio por el cual el aprendi+a)e se constituye y
se desarrolla el conocimiento.
El !lso%o americano John Kewey %ue el principal inspirador de esta tradicin
pragm#tica y el &ue acu* la %rase /learning by doing/. 1eg,n Kewey slo
por la pr#ctica podemos entender al mundo y trans%ormarlo 8Kewey" -?FL y
-?@O9. El dominio de lo pr#ctico puede no coincidir con la optimi+acin
t.cnica
H
. Las soluciones t.cnicas se %undan sobre en%o&ues en general m#s
(Segn algunos autores &*riedmann, 1':7), 5ao ;se<tung en su ensayo Sobre la r!ctica tom numerosas ideas de =e9ey quien
visit >+ina en 1'17 y de# varios seguidores.
totali+antes" mientras &ue las soluciones pr#cticas dependen de las
peculiaridades y del conte'to de un problema espec$!co 8las ideas son slo
#lidas en la e'perimentacin y el compromiso con lo particular9. =ada plan
es un e'perimento espec$!co y la historia es una sucesin de e'perimentos
en un moimiento progresio. =on cada ciclo de hiptesis(alidaciones se
consolida el conocimiento y se elimina progresiamente el error.
En la tradicin del aprendi+a)e social" los actores son principalmente
pe&ue*os grupos de accin &ue tienen un gran compromiso pero una
constitucin social precaria" ya &ue generalmente se disuelen cuando un
ciclo de aprendi+a)e es concluido. Muchas de la propuestas sobre grupos de
autoayuda" participacin comunitaria" organi+aciones cooperatias a niel
local" han tenido origen en esta tradicin orientada a la accin y con un
en%o&ue pragm#tico" en el sentido de resoler problemas concretos 8Gorten"
-?@O y -?@H9. <ay una aloracin notable de lo micro" de lo pe&ue*o
81chumacher" -?AL9 (y por tanto de lo controlable( con)untamente con un
compromiso social intenso acompa*ado por una pr#ctica participatia. El
car#cter restringido de la accin social &ue se postula y la debilidad de los
actores &ue se constituyen en relacin a una pr#ctica de cambio social" hace
&ue la plani!cacin social en esta concepcin" tenga una potencia
trans%ormadora muy d.bil.
La isin de la plani!cacin desde la perspectia de la moili+acin social y
el aprendi+a)e" de)a sin duda (no menos &ue otras tradiciones( una gran
cantidad de preguntas sin responder. A,n as$" su contribucin ha
balanceado la isin contempor#nea de la plani!cacin y la gestin social
con una isin m#s pluralista de la plani!cacin" como un proceso integrado
por una gran ariedad de actores entre los cuales" a&uellos &ue tienen
menos poder deben recibir una atencin prioritaria. Asimismo" las ideas del
aprendi+a)e a tra.s de pr#ctica y la accin social" la con%ormacin de redes"
moimientos y actores" son contribuciones signi!catias &ue permanecen en
la pr#ctica de la plani!cacin contempor#nea.
&.- La comunicacin social
El en%o&ue de la comunicacin social y su aplicacin a la plani!cacin social
a,n no est# constituido. 1in embargo" hay una serie de ideas muy ,tiles y
potentes en el campo del an#lisis del lengua)e y los procesos
comunicacionales" a los &ue se intenta darles a&u$ un contenido en t.rminos
de los procesos de plani!cacin social
B
.
?@a participacin en un curso para Senior 5anagers organiAado por la Bficina 3egional de .CD>E* en >olombia en 1''2 y dictado
por la firma Ce9 *ield 4roup de San *rancisco me proporcion muc+as y sugerentes ideas algunas de las cuales se presentan en este "tem.
=omen+amos por la !loso%$a del lengua)e para la cual no hay di%erencia entre
lengua)e y accin 81earle" -?F?5 Austin" -?@05 Echeerr$a" -??09. 1eg,n esta
manera de er la plani!cacin hay cuatro actos lingP$sticos b#sicos2
aseeraciones" declaraciones" promesas" pedidos y o%ertas. =uando se hace
una promesa (y la plani!cacin es lingP$sticamente una promesa de
responder ante una determinada necesidad( hay a su e+ tres elementos
inolucrados en la accin2 alguien &ue habla" alguien &ue escucha y una
accin &ue ser# implementada 8y &ue puede satis%acer la promesa9. Entre
&uien habla y &uien escucha se establece una accin comunicatia
denominada conersacin. Ina promesa es una conersacin para coordinar
acciones mutuas y satis%acer una necesidad. Cara &ue esto suceda" el &ue
habla y el &ue escucha deben alcan+ar un acuerdo sobre el contenido de la
promesa y las condiciones de su satis%accin.
Ahora bien" cuando se establece una conersacin para coordinar una
accin" se generan otras acciones para hacer %rente a una necesidad(
problema. Los humanos se relacionan unos con otros cuando coordinan
acciones entre ellos y el lengua)e es lo &ue permite la coordinacin. Cero
para superar una necesidad(problema" las partes inolucradas en una
conersacin establecen una relacin &ue se e'presa en una narratia
com,n" en la cual las partes se sienten contenidas. Estando en una
conersacin" las partes entran asimismo en un proceso de trans%ormacin
mutua. Ke acuerdo a la calidad de la narratia &ue construyen" se
desarrollar# entre las partes la produccin de un mundo compartido. Es muy
importante retener en este en%o&ue" la capacidad de una conersacin de
desarrollar una narratia &ue pueda generar un mundo compartido" en el
cual cada parte podr# isuali+ar a la otra como coparticipante de la
inencin de un %uturo com,n.
La plani!cacin puede ser conceptuali+ada como una narratia &ue contiene
una red estable de conersaciones y la tarea de los plani!cadores como una
de hablar" escuchar y comunicarse. 1iendo la plani!cacin un proceso de
mediaciones" el escuchar es una tarea crucial del plani!cador 8>orester"
-?@O9. Al escuchar" los plani!cadores tienen la posibilidad de construir
relaciones con!ables. Mostrando receptiidad y o%reciendo reciprocidad" el
escuchar puede construir un sentido compartido y encer la descon!an+a y
la sospecha. En la b,s&ueda de los signi!cados posibles" de los intereses
subyacentes" de las e'periencias sustantias" los plani!cadores contribuyen
a desarrollar la o+" la accin y la autoconciencia de otros. In escuchar
atento de los signi!cados" puede identi!car las ambiguedades tanto de las
intenciones como de las responsabilidades.
Ina sociedad puede ser pensada tambi.n como una gran red de acciones
comunicacionales. Cara esta isin" una teor$a de la plani!cacin" es m#s
una accin comunicatia &ue una accin instrumental de relacin entre
medios y !nes. La plani!cacin es una tarea %undamentalmente
argumentatia2 los plani!cadores deben desarrollar narratias pr#cticas y
pol$ticas a tra.s de conersaciones acerca de %uturos deseables y posibles.
Esta manera de entender la plani!cacin" es pro%undamente cr$tica desde
&ue la plani!cacin tambi.n anali+a las estructuras pol$ticas" econmicas y
sociales como pautas sistem#ticas de interaccin comunicatia
distorsionadas 8<abermas"-?AL9. Las relaciones de poder y econmicas no
solamente transmiten in%ormacin" sino &ue tambi.n comunican y
reproducen las signi!caciones pol$ticas" organi+an los apoyos" los
consentimientos" la con!an+a y los sistemas de aloraciones y creencias. El
contenido cr$tico y .tico de la plani!cacin" coloca atencin sobre las
distorsiones sistem#ticas e innecesarias de las interacciones
comunicacionales sobre las premisas" solicitudes" in%ormes y )usti!catios
&ue modelan la ida de los ciudadanos. Cor e)emplo2 /el sector p,blico es
siempre (ineitablemente( menos e!ciente &ue el sector priado/. Esta es
una t$pica distorsin comunicatia cuya inEuencia inmobili+a y debilita el
poder organi+atio potencial de grupos y personas.
El tema central de una teor$a cr$tica de la plani!cacin" es cmo hacer %rente
a la hiptesis &ue plantea la precariedad de las acciones sociales y
particularmente" de la accin democr#tica 8>orester" -?@?9. Cresiones tanto
burocr#ticas como de la comunidad de intereses basados en el mercado"
amena+an la participacin pol$tica e inhiben el sistema de solidaridad. :ales
presiones" son arte%actos pol$ticos y no necesidades naturales y deelan su
naturale+a comunicacional distorsionada" a la &ue puede contraponerse una
pr#ctica de la plani!cacin basada en la e'pansin del entendimiento
mutuo" para desarrollar una narratia democr#tica /libre de distorsiones/ y
&ue por lo tanto" posibilite nueas %ormas de autodeterminacin"
participacin y acceso a la libertad.
=omo se e" la pr#ctica de la plani!cacin no se da en el aire separada de
los actores sociales &ue apoyan" desa%$an" pelean" se ponen de acuerdo" se
interesan unos por otros. Los plani!cadores &ue pretenden serir a las
necesidades humanas de los grupos sociales m#s postergados y son
conscientes de los problemas de e&uidad y concentracin del poder"
necesitan identi!car estas necesidades desentra*ando la trama de %uer+as
&ue se oponen a su satis%accin. El an#lisis de situacin del campo de
intereses en )uego" de los pesos espec$!cos de cada %uer+a pol$tica" de su
trayectoria" sus contradicciones y de su legitimidad comunicacionalmente
construida" es tarea del plani!cador.
Ina e+ &ue se identi!ca la plani!cacin como una pr#ctica comunicacional
y argumentatia" se pueden identi!car los problemas organi+acionales a los
cuales se debe hacer %rente 8>orester" -?@?9. Queda claro &ue los problemas
no podr#n ser slo resueltos desde el punto de ista t.cnico" sino tambi.n
compartiendo e'periencias e incorporando conocimientos de personas o
grupos /no pro%esionales/5 &ue no tan slo son importantes los
procedimientos %ormales sino tambi.n las conductas in%ormales5 &ue es
%undamental contar con datos proenientes de %uentes con!ables" como
in%ormacin de otras %uentes no conencionales" a tra.s de contactos de
proeedores de in%ormacin directa" de inestigadores con in%ormaciones
espec$!cas" etc.5 &ue las t.cnicas de gestin %ormal y racional deben
complementarse con el desarrollo de alian+as pol$ticas" construccin de
apoyos y desarrollo de consensos.
El en%o&ue comunicacional ha contribuido sustancialmente al desarrollo de la
plani!cacin social" particularmente en el planteamiento de la plani!cacin
como un proceso de accin comunicatia de mediaciones conceptuales" de
signi!cados" de aloraciones" de s$mbolos" de intereses y de actores"
e'presado en una narratia destinada a me)orar las condiciones de los
sectores m#s necesitados y carentes de poder. La plani!cacin como accin
comunicatia es un puente entre an#lisis e implementacin" entre la
in%ormacin y la organi+acin" entre el conocer y el actuar y por lo tanto"
entre el an#lisis abstracto y la signi!cacin de la pr#ctica. La plani!cacin no
es slo el proceso de an#lisis y eri!cacin sino sobre todo" el proceso de
argumentacin" de di#logo" de democrati+acin.
III.- Planifcacin Social' (dnde estamos)
Ina e+ planteada sint.ticamente" algunas de las ideas releantes &ue se
han desarrollado histricamente sobre la plani!cacin social" es preciso
reEe'ionar sobre cu#les de ellas parecen #lidas dado el conte'to histrico
presente. Cero2 3cu#les son las principales caracter$sticas del escenario
presente y los nueos desa%$os &ue el proceso de plani!cacin social
con%ronta4.
En primer lugar" iimos un momento histrico en donde la libertad humana
parece e'pandirse en todas direcciones. Es una constatacin la retirada (a
eces desarticulada( del Estado y en lo &ue &ueda" pro%undi+acin de los
procesos de desregulacin" desconcentracin y descentrali+acin del sector
p,blico. 1e est#n rede!niendo las relaciones entre lo p,blico y lo priado y
est# apareciendo una rica ariedad de relaciones de mediacin entre los
mismos. Cero m#s &ue eso" e'iste una coniccin crecientemente a!rmada"
de alori+acin de las libertades humanas" de ampliacin progresia del
campo de opciones disponibles para los indiiduos" de a!rmacin de las
posibilidades de autocontrol indiidual y comunitario. 7iimos instancias de
alori+acin de la identidad particular" de la historia grupal &ue identi!ca un
origen y una trayectoria compartida. Lo social aparece como lo
discontinuo* lo diergente y tambi+n* e,presando la rique!a y la
sinergia de lo dierso. <ay una mayor demanda por ampliar el espacio de
la sub)etiidad 8Joccacini" -??L9.
En segundo lugar" se e,pande la heterogeneidad social &ue surge como
a!rmacin de la libertad y la indiidualidad. Esta heterogeneidad" aparece
tambi.n e'presada en los nueos cambios tecnolgicos &ue est#n teniendo
lugar" y el impacto de dichos cambios" sobre los procesos de organi+acin y
gestin. 1e est# trans%ormando el paradigma cl#sico de industriali+acin"
basado en la produccin estandari+ada de manu%acturas para el consumo
masio 8<anna" -?@B9. Este modelo operaba ba)o condiciones de estabilidad"
continuidad y por tanto" predictibilidad. E'ist$a una demanda conocida y
ob)etios de!nidos" por lo &ue era posible producir en gran escala con un
sistema de plani!cacin basado en tareas de rutina" con reglas
estandari+adas aplicadas por una autoridad central. Las organi+aciones eran
isuali+adas en t.rminos mec#nicos como un sistema cerrado" con un e)e
central de transmisin de in%ormacin a tra.s de correas y poleas. =omo los
cambios eran preisibles" la prediccin de resultados orientaba una
plani!cacin basada en pe&ue*as adaptaciones y eolucin gradual.
Ninguna de las condiciones &ue posibilitaron el estilo de plani!cacin
descrito" parecer$an tener lugar en el presente.
En tercer lugar" la magnitud y la aceleracin del cambio tecnolgico basado
en la acumulacin de conocimientos e informaciones y en la
aceleracin de las innoaciones productias y organi+acionales" ha
contribuido a los procesos de mayor heterogeneidad social" ha ampliado el
espectro de especiali+aciones en el traba)o %ormal e in%ormal aumentando
por lo tanto" la comple)idad de la estructura y las interacciones sociales
F
. La
acumulacin de conocimientos con propsitos tecnolgicos e innoatios" se
ha constituido en el %actor determinante de una nuea %uncin de produccin
mucho m#s /inmaterial/ &ue la cl#sica relacin capital(traba)o" &ue ahora
aparece /sobredeterminada/ por el alor del conocimiento acumulado.
En cuarto lugar" el e%ecto combinado de la aceleracin del cambio y el
aumento de la heterogeneidad y comple"idad social han
incrementado la incertidumbre. La discontinuidad y carencia de
regularidad de los procesos sociales" han ampliado a su e+ el car#cter
indeterminado y la /turbulencia/ de los mismos. La in%ormacin disponible
sobre la sociedad es cada e+ m#s insu!ciente en t.rminos de calidad"
cantidad y tiempo oportuno para tomar las decisiones m#s e!cientes ante
una realidad social e'tremadamente din#mica
A
.
E.n tratamiento de la comple#idad desde diferentes disciplinas incluyendo la administracin, la ciencia pol"tica, la sociolog"a, etc.,
puede encontrarse en el libro sobre comple#idad de .nited Cations, 1':?. El art"culo de Dlya regogine FCe9 erspectives on >omple0ityF es
muy educativo. Es muy interesante tambi6n el traba#o de 5itc+el 8aldrop, 5. &1''$).
7.na presentacin muy sugerente de las relaciones entre la teor"a del caos y la planificacin puede consultarse en el traba#o de
>art9rig+t, &1':1).
Las relaciones de e&uilibrio y estabilidad sobre las &ue se basaron los estilos
y t.cnicas prealecientes de plani!cacin social" no son sustentables dado el
car#cter inestable y creatio de sistemas din#micos como el social 8ILCE1"
-?@?9. La comple)idad de estos procesos puede ser conceptuali+ada en
t.rminos de /!nal abierto/" con trayectorias diergentes y en constante
mutacin.
En este conte'to y teniendo en cuenta las distintas ideas planteadas en el
desarrollo conceptual de la plani!cacin social2 3cu#les ser$an los puntos
consensuales m$nimos de un nueo paradigma de plani!cacin social4.
#- =omo el grado de indeterminacin del %uturo aumenta" la incertidumbre
cambia de composicin 8=osta >ilho" -?@@92 los procesos sociales &ue
admiten predicciones basadas en regularidades estoc#sticas" incluyendo
a&uellos de los &ue se conoce su estado %uturo pero no la probabilidad de su
ocurrencia" pierden importancia5 ganan ponderacin en cambio" a&uellos
%enmenos cuyo estado %uturo no es conocido. Esto es esencialmente un
espacio abierto y abierto (sobre todo( a la e'perimentacin y la creatiidad.
Los procesos de plani!cacin tienden ha hori+ontalisarce para abarcar lo
m#s posible la heterogeneidad y la discontinuidad social y de ese modo"
ganan en diersidad" en posibilidades de e'perimentar y por tanto" de
aprender.
Lo anterior no &uiere decir &ue uno puede renunciar al an#lisis del %uturo y
sus posibilidades poli%ormes. Mientras los distintos actores sociales en su
pr#ctica por satis%acer sus necesidades generen" un mundo de ricos
contenidos simblicos sobre un %uturo libre de las determinaciones de sus
necesidades m#s apremiantes" la plani!cacin no podr$a renunciar a la
%uncin predictia de /acercar/ ese mundo de necesidades deseadas al
presente. La prediccin debe entonces ser replanteada por una estrategia
m#s Ee'ible" m#s orientada /a mirar hacia a%uera/" obserando lo &ue los
otros hacen para ganar enta)as comparatias y autoincorporar in%ormacin
y conocimiento. La prediccin se hace entonces una actiidad
inminentemente interpretatia.
%- .l aprendi!a"e es %undamental ya &ue se aan+a por incorporacin de
in%ormacin y conocimientos. La plani!cacin social se desarrolla
%undamentalmente aprendiendo y este aprendi+a)e" en sistemas abiertos
tiene la e,perimentacin y la pr/ctica como base. La pr#ctica es la
principal herramienta de la e'perimentacin social y es raramente
intercambiable. 1e aan+a por tanto sobre m#rgenes" sobre tonalidades"
tratando de identi!car puntos sin.rgicos y nueas cadenas conceptuales y
de interaccin social.
No es &ue la teor$a no e'ista" pero tiene un sentido di%erente2 en e+ de
e'plicar tiene una %uncin heur$stica de interpretar" de acumular y de hacer
%ertili+aciones cru+adas de di%erentes aprendi+a)es. La teor$a en e+ de
encerrar" abre nueas alternatias" %acilita y sugiere los puntos donde la
innoacin puede ser m#s e'plosia e identi!ca los /nudos/ en donde una
e+ desenredados" la creatiidad /salpica/.
&- La lgica secuencial tradicional problema-an/lisis-respuesta y &ue
itera continuamente hasta lograr los ob)etios" es #lida a niel pr#ctico. In
buen e)emplo se presenta en el Recuadro Nro. -. La plani!cacin social
opera a tra.s de apro'imaciones sucesias y por ensayo(error" se hace
progresia acumulando el conocimiento. Esta lgica secuencial no es lineal2
como las trayectorias son diergentes" la Ee'ibilidad es una condicin
/ontolgica/ de la plani!cacin. La plani!cacin social produce continuos
a)ustes de trayectoria basados en el aprendi+a)e. =omo e'isten muchos y
ariados sistemas de retroalimentacin" la %uncin de an#lisis y la calidad de
la in%ormacin &ue se dispone" se hacen cruciales para responder a
situaciones continuamente cambiantes.
0- La 1racionalidad1 medios-fnes y sus ariadas %ormas de optimi+acin
no puede ser ignorada. No se pueden plantear ob)etios
independientemente de los recursos5 no es aceptable ignorar el principio
humano de tratar de obtener /m#s por menos/5 no es sustentable una
alternatia &ue no sea precedida por un an#lisis de costos y bene!cios. Cara
la ariedad de actores inolucrados en la plani!cacin social" dado un niel
de in%ormacin y recursos" siempre habr# medios &ue ser#n m#s
conducentes &ue otros para lograr determinados !nes.
Ahora bien" la productiidad y la optimi+acin no son !nes en s$ mismos sino
medios para satis%acer necesidades humanas. :ambi.n es preciso esclarecer"
&ue la relacin de optimi+acin neta entre costos y bene!cios es
coneniente &ue se plantee en el conte'to de los intereses y necesidades de
los di%erentes actores" puesto &ue costos y bene!cios pueden tener muy
di%erentes lecturas. Cor eso mismo" debe tenerse en cuenta &ue la relacin
medios(!nes es una condicin materialmente necesaria en el desarrollo de
la plani!cacin social" pero no su!ciente (sobre todo a niel agregado( ya
&ue dado un determinado niel de recursos" las implicancias distributias
son muy importantes" pues lo &ue ganan unos puede ser lo &ue pierden
otros o" dada una situacin de e'pansin de recursos" unos ganan
proporcionalmente m#s &ue otros 8:hurow" -?@-9.
2- Los procesos sociales se han hecho m#s poli%ormes debido al incremento
de la comple)idad estructural e interactia. Est#n apareciendo nueas
%ormas de di%erenciacin"deorgani+acin y de encadenamientos sociales. Las
demandas" e'pectatias y aloraciones de los indiiduos y los grupos
sociales as$ como sus logros" luchas y %racasos" con%orman un te)ido social
m#s din#mico y de estabilidades precarias. La plani!cacin social basada
en el aprendi+a)e est# orientada hacia lo &ue est# /a%uera/" hacia lo &ue
pasa" hacia lo &ue los otros hacen para obtener enta)as en sus demandas.
1e est# eolucionando por tanto desde un en%o&ue de o%erta a uno de
demanda5 a un en%o&ue menos )er#r&uico" m#s descentrali+ado y
participatio" de!nitiamente orientado hacia los benefciarios 8Nsborne
and Gaebler" -??05 KrucMer" -??09.
La plani!cacin social se hace tambi.n un proceso comple)o de diersidades
crecientes y posibilidades de aprendi+a)e m,ltiples. =omo la demanda /tira/
el proceso de plani!cacin" la de!nicin de su per!l y el tiempo para
satis%acerla es crucial. Aun&ue el per!l de la demanda &ue ser# satis%echa es
en principio indeterminado y abierto" puede aan+arse &ue el &ue gana es el
&ue m#s aprende" el &ue acumula m#s conocimientos.
3- El paradigma de plani!cacin social hasta hace poco igente presupon$a
un punto central (generalmente el sector p,blico( a &uien se le atribu$a las
%unciones de an#lisis" coordinacin y control. La estructura )er#r&uica
organi+atia correspondiente era de %orma piramidal" con las unidades de
implementacin en la base y con nieles de autodeterminacin crecientes
hacia el .rtice. Kesde &ue la %orma de los procesos sociales se ha hecho
m#s heterog.nea y comple)a" ese paradigma ertical est# eolucionando
hacia otro pluralista en donde se reconoce no ya slo al Estado" sino
tambi.n al sector priado" al sector no gubernamental y una ariedad de
%ormas asociatias in%ormales 8Justelo" -?@@9. En este modelo" todos
aprenden por lo tanto" todos anali+an" todos coordinan y todos controlan. In
plani!cador social se muee en este mundo pluriactoral. A niel
organi+atio" el rol del plani!cador es entender /los espacios blancos/ de un
organigrama y &ue escapa a las de!niciones organi+atias %ormales" enla+ar
las distintas unidades en operacin" captar los Eu)os de in%ormacin"
interpretar las e'pectatias" dise*ar y legitimar entre las partes los
contenidos 8Rumbler y Jracher" -??O9. A niel de la pr#ctica social" el
plani!cador tiene un rol similar de mediar entre grupos e intereses" de
promoer coaliciones y redes" de plasmar unidades precarias de accin y
contenido" con el propsito de lograr ob)etios predeterminados.
4- .l consenso es el punto de mayor releancia en la plani!cacin social. 1i
la realidad social es crecientemente heterog.nea" discontinua y diersa" la
estructuracin de consensos &ue iabilicen alternatias es %undamental.
=omo la plani!cacin est# eolucionando hacia un estilo pluralista" la
construccin del consenso puede tener arias puntas. 1e trata no tanto de
consensuar" como de desarrollar consensos en base a intereses" pre%erencias
y e'pectatias comunes. La base del consenso es el reconocimiento del otro"
como distinto" como ,nico y autodeterminable. A partir de all$ se genera el
espacio de interseccin conceptual" de alores y de accin social com,n5 la
idea de &ue se puede aprender y compartir m#s con el otro teniendo como
base la ri&ue+a de lo dierso.
1obre este punto hay mucho &ue aprender" pues el modelo cl#sico de
encadenamientos consensuales proced$a a su desarrollo mediante
estructuras piramidales de agregacin de intereses desde la base. /La base/
era la %uente ,nica del consenso y de la /ra+n/. 1e intenta ahora un
e)ercicio di%erente" donde los encadenamientos sociales sigan la %orma de
redes &ue incluyan los procesos crecientes de heterogeneidad social" las
nueas identidades y capten Eu)os de in%ormacin e interaccin social de
trayectorias m,ltiples y ariadas.
5- El aporte del enfoque comunicacional a la plani!cacin social" es
sustantio por muchas de la ra+ones dadas con anterioridad" principalmente
por el car#cter pluralista y consensual &ue las nueas %ormas de
plani!cacin social est#n generando" dada la creciente diersidad y
poli%ormismo de los procesos sociales.
La me)or %orma de estructurar consenso" articular intereses diersos y
establecer alian+as conceptuales y simblicas" es a tra.s del desarrollo de
una accin narratia argumentatia &ue resuma conersaciones entre arios
actores. Argumentar &uiere decir &ue la plani!cacin toma !nalmente parte"
plantea una opcin(accin" construye un punto de ista. Estos puntos de
ista tienen por supuesto un e&uilibrio precario" ya &ue la realidad es abierta
por de!nicin y siempre e'iste la posibilidad de aprender. La %uncin de la
plani!cacin social es la de mediar" de dialogar 8como superacin del
solipsismo tecnocr#tico9 y el rol de los plani!cadores es el de escuchar al
otro" el de persuadir y el de construir una narratia no distorsionada" &ue
posibilite a las personas nueas %ormas de autodeterminacin" de
participacin y de democrati+acin.
6- :odos los en%o&ues de plani!cacin social coinciden en caracteri+arla
como un proceso transformador de la realidad social. En ninguna de las
tradiciones intelectuales a&u$ descritas" se acepta &ue la realidad social es
inmutable y en todas ellas" se asigna a la plani!cacin un rol actio y
determinante a mediano pla+o aun&ue a corto pla+o" algunos le asignan una
e!cacia marginal y meramente adaptatia.
El problema no es la trans%ormacin" sino el sentido de la misma. A&u$ es
donde entra el problema del poder" el ingreso y la ri&ue+a. S en este sentido2
3la plani!cacin social es distributiamente neutra4. Ke!nitiamente no.
Esto no &uiere decir &ue deben aceptarse las premisas del determinismo
utpico" en el sentido de &ue la plani!cacin debe seguir una sola pauta
para posibilitar un proceso emancipatorio con un !nal ,nico"
predeterminado" en el &ue el hombre se libera de las condiciones materiales
de opresin.
A pesar de lo anterior" e'iste un determinado espacio de inclusin social
de!nido por ciertas relaciones de e&uidistancia social" de proporcionalidad
en la distribucin &ue %orman parte del contenido transformador
progresio de la plani!cacin social. Ina primera apro'imacin al concepto
de integracin social se presenta en el Recuadro Nro. 0. La plani!cacin
social no opera en una realidad social est#tica" uni%orme y distributiamente
neutra y casualmente su sentido" %unciona en /acomodar/ los intereses"
e'pectatias y demandas dentro de un espacio de inclusin social
conducente a la constitucin de consensos" de di#logos y conersaciones" de
e!ciencia productia y de democrati+acin.
La cuestin del poder es insoslayable" como tambi.n lo es la opcin por
a&uellos &ue no tienen acceso a la libertad concebida como opciones
posibles" a partir de la liberacin de las determinaciones del mundo de las
necesidades materiales. Carecer$a remota la posibilidad de constitucin de
relaciones sociales m$nimamente estables" sin un espacio de integracin
social &ue incluya a los e'tremos. Es por ello &ue la plani!cacin social est#
$ntimamente ligada y cobra sentido en los procesos de democrati+acin" de
participacin pol$tica y productia" de constitucin de la moderna
ciudadan$a. La plani!cacin consiste en e'pandir y abrir nueas
posibilidades" por lo tanto" es un e"ercicio concomitante con la pr/ctica
de la libertad.
#7- La plani!cacin social (de acuerdo a los criterios anteriores( es una
forma de hacer pol$tica' no la e'cluye ni la sobreestima. =omo la
plani!cacin es un e)ercicio concomitante de la libertad" se di%erencia de
otras %ormas de hacer pol$tica social" &ue se caracteri+an por la constitucin
de la dependencia social en las %ormas m#s depraadas de accin pol$tica.
Ke otro lado" plani!car no es tan slo hacer un buen documento t.cnico5 es
identi!car necesidades" anticipar intereses" construir compromisos. 1i la
plani!cacin social es slo concebida como racionalidad t.cnica" ella puede
ser %uncional al mantenimiento de pr#cticas desmoili+adoras y
comunicacionalmente distorsionadas. Cuede a!rmarse &ue se est#
a!an+ando un paradigma /pol$tico/ de la plani!cacin social como el proceso
de desarrollar consensos" redes sociales" moimientos y procesos destinados
a pro%undi+ar las opciones abiertas a las personas para satis%acer sus
necesidades" ampliando el campo de la autodeterminacin y de la libertad
@
.
3ecuadro C. 1
*ases en la 3esolucin de roblemas
*ases ;areas /nal"ticas ;areas =ialgicas
1.=efinicin y
conceptualiAacin del
=escripcin y an!lisis de la situacin.
>onceptualiAacin del problema. Evaluacin
Escuc+ar y e0plicitar la
informacin y las preferencias de
:/lgn lector podr"a ob#etar por qu6 no se +a tratado en el traba#o la situacin de la planificacin en /m6rica @atina o en algn pa"s
particular. El estado del debate en la 3egin y la situacin de la pr!ctica de la misma, +a sido presentado en numerosos traba#os de la >E/@ y el
D@ES. uede consultarse en este sentido y a t"tulo de e#emplo, D@ES &1':') y el traba#o de ,open+ain, &1''$).
problema de las oportunidades y factibilidad de los
cambios de acuerdo a los distintos
involucrados.
aquellos que viven el problema y
los puntos de vista de los actores
participantes.
$.>onstruccin de una
estructura o red de relaciones
=eterminacin de la naturaleAa de las
relaciones entre varios actores, medios de
comunicacin entre ellos y tipo de estructura
organiAacional &grupo de traba#o, comisin o
comit6, cooperativa, asociacin, fundacin,
etc.). Seleccin de las personas como:
e0pertos, animadores, moviliAadores,
comunicadores, etc.
Establecimiento de la red formal e
informal de comunicaciones.
3eclutamiento de personas,
seleccin de estructuras y
definicin de roles. =esarrollo de
redes secundarias de informacin y
apoyo.
2. *ormulacin de una
pol"tica y diseno de
estrategias alternativas
/n!lisis de los esfuerAos pasados y presentes
para enfrentar el problema. =esarrollo de
ob#etivos, estrategias y recursos requeridos.
Seleccin de una o varias alternativas para
recomendar a los actores participantes.
/n!lisis de obst!culos y oportunidades.
Dntercambio de preferencias y
promocin de la&s) alternativa&s)
escogida&s). ;est de factibilidad de
la&s) alternativa&s) con los actores
relevantes. >onse#os y asesor"as a
los diferentes actores sobre
venta#as e inconvenientes de cada
opcin y cmo vencer resistencias.
(. Dmplementacin de
planes o programas
Especificacin en detalle de las tareas a ser
desarrolladas de acuerdo a los ob#etivos
consensuados. =efinicin de
responsabilidades para cada tarea y dem!s
procedimientos.
resentacin de las
especificaciones a los actores
relevantes, para obtener su
compromiso y los recursos
necesarios. >apacitacin de
recursos +umanos.
?.Seguimiento y evaluacin. =iseno de un sistema para recolectar y
analiAar informacin sobre el proceso.
/n!lisis de las consecuencias del cambio,
definicin de los a#ustes necesarios yGo
nuevos problemas que requieren nuevas
acciones y programacin.
Bbtencin de datos de diferentes
fuentes. Dnterpretacin de la
informacin de acuerdo a la
e0periencia de los distintos
actores. >omunicacin de los
resultados a los actores pertinentes.
*uente: E0tra"do con adaptaciones de @auffer, /., 1'7:

8ecuadro 9ro. %' .spacio de Integracin

Un espacio de integracin social puede ser pensado como aquel que incluye las personas o grupos ubicados en los extremos de una
distribucin: el infra y el sobreconsumo. En este espacio, se presupone que se conservan ciertas relaciones de armona y equilibrio
social, econmico y poltico.
Para ilustrar el concepto se presentan tres grcos. En el !ro. ", la curva en tra#o continuo representa, a ttulo de e$emplo, la
distribucin del ingreso del %ran &uenos 'ires. (a lnea punteada representara una propuesta )muy frecuente en los organismos
internacionales de nanciamiento) de reduccin de los *ogares en infraconsumo, un aumento del espacio de integracin pero con
un gran porcenta$e de la poblacin le$os de la media de ingresos, un retroceso de los grupos de ingresos medios y la permanencia
de los *ogares en sobreconsumo.
En el %rco !ro. +, se destaca en la curva de tra#o continuo el efecto de la implementacin de polticas destinadas a ampliar el
espacio de integracin por los dos extremos de la distribucin. En este caso se reducen muc*o ms los sectores en infraconsumo, se
despla#a ms el espacio de integracin *acia la media y casi desaparecen los *ogares en sobreconsumo.
,ado que en 'm-rica (atina en materia de distribucin del ingreso el "./, superior de la poblacin absorbe desde el 0./ *asta
ms del 1./ del ingreso nacional 2dependiendo del pas3 y, el +./ inferior recibe en todos los casos entre el +/ y el 4/ del ingreso
nacional, el %rco !ro. + demuestra que *ay un amplio margen para ampliar el espacio de integracin.
(a gura !ro. 0 representa el *ori#onte de integracin ideal al que se tiende: una curva de distribucin normal )en donde la media
coincide con la mediana) en la que todos los grupos se encuentran en el espacio de integracin social. 5omo se ver, a6n en el caso
de una curva de integracin 7ideal7, no se postula un igualitarismo extremo ya que se trata de un espacio de integracin
7*eterog-neo7.
El con$unto de los tres grcos no considera el crecimiento, el cual se manifestara en un despla#amiento de la media *acia la
derec*a, con la consecuente modicacin de los lmites relativos del espacio de integracin social.
Una discusin y presentacin tanto densa como compacta sobre el tema de la desigualdad social, gura en 8en, '. 2l99+3.
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