UNIVERSIDAD POPULAR AUTONOMA DE VERACRUZ

DIRECCIN DE EDUCACIN SUPERIOR

POLITICA SOCIAL



ANTOLOGIA



LIC. TRABAJO SOCIAL




ASESOR: LIC. DAGOBERTO ALARCON SOLIS




SEDE: CIUDAD ALEMN

Ciudad Alemn a 26 de mayo de 2014





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INDICE.
ndice. 2
Introduccin 3
UNIDAD I: Historia de la poltica social en Mxico.
1.1. Gnesis y evolucin de la poltica social en Mxico posrevolucionario. 4
1.2. La poltica social previa a la crisis. 9
1.2.1. Poltica laboral. 9
1.2.2 Poltica de salud 10
1.2.3 Poltica vivienda 12
1.2.4 Poltica educativa 15
1.2.5 Atencin a grupos marginados 16
1.3. La administracin de la pobreza en Mxico 21
UNIDAD II: la poltica social en el Mxico de hoy.

2.1. Caractersticas de la poltica social en Mxico 27
2.2. Objetivos de la poltica social mexicana 29
2.3. Mtodos de focalizacin en la poltica social en Mxico 29
2.4. Institucionalizacin de la poltica social en Mxico 30
2.5. Ley General de Desarrollo Social 32
UNIDAD III: La poltica social de Mxico 1995-2000: evaluacin
de resultados

3.1. Los avances recientes. 55
3.2. Evaluacin de programas sociales: una primera aproximacin 58
3.3. El modelo propuesto. 60
3.4. El contexto de las evaluaciones 63
3.5. La evaluacin del PROGRESA 66
3.6. Cmo funciona el PROGRESA? 67
3.7. Resultados 69
UNIDAD IV: Evaluacin de la poltica social de 2000-hasta
nuestros das

5.1. OPORTUNIDADES
74
5.2. El impacto de OPORTUNIDADES en las familias beneficiarias 77
5.3. Vulnerabilidad y pobreza de las familias beneficiarias 88









3
INTRODUCCIN.

El presente trabajo grupal pretende analizar el desarrollo de la poltica social en
Mxico durante los distintos periodos histricos as como los programas sociales
gubernamentales de los ltimos sexenios.
Cuando hablamos de polticas sociales nos referimos a un conjunto de polticas que
se podran resumir de la siguiente forma:
Polticas sobre el entorno familiar referentes a la demografa, a la redistribucin de
rentas entre los hogares y polticas de compensacin por cargas familiares diversas.
Polticas de salud orientadas al suministro de servicios sanitarios y a la prevencin.
Polticas de empleo, en su triple sentido de polticas de mano de obra para favorecer
y facilitar la ocupacin laboral de los individuos interviniendo sobre la actitud y
comportamientos adaptativos de los trabajadores, de mercado de trabajo para
actuar sobre las relaciones de intercambio que se llevan a cabo en el mercado de
trabajo y de empleo en sentido estricto destinadas a intervenir sobre las condiciones
mismas de ese mercado.
Polticas de clases pasivas, destinadas a proporcionar rentas de distinta naturaleza
a quienes, por diversas circunstancias, se encuentran fuera de las relaciones
salariales.
Polticas frente a la pobreza y otras situaciones de exclusin y carencia.













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UNIDAD I: HISTORIA DE LA POLITICA SOCIAL EN MEXICO.

1.1. Gnesis y evolucin de la poltica social en el Mxico posrevolucionario
Para atender la aparente paradoja de una clase que se ve precisada a tomar tres
veces el poder y emprender profundas transformaciones en cada una de esas
etapas, hay que recurrir a la categora de la acumulacin originaria de capital que
supone, en el terreno de la base econmica, la conformacin de las dos clases que
protagonizan el proceso, la burguesa y el proletariado, pero implica igualmente una
transformacin de toda la superestructura jurdica, poltica, ideolgica para
adecuarla al nuevo proyecto capitalista. El proyecto histrico de la revolucin
mexicana y un proyecto no es un plan de desarrollo elaborado a la manera
tecnocrtica, sino un sistema de alianzas, se construye sobre un pacto cuyo
contenido material es la incorporacin de las demandas inmediatas de los
campesinos y el proletariado, y cuyo sentido general ser el desarrollo del
capitalismo y en particular la industrializacin del pas.
La revolucin mexicana de 1910, catalogada por diversos analistas como una
revolucin burguesa, democrtica, liberal, social y/o constitucionalista, busco desde
sus inicios eliminar los lastres polticos tradicionales que amenazaban el desarrollo
del capitalismo mexicano, lo cual implico reivindicar los derechos de las grandes
masas que hicieron el movimiento armado.
Adems de la lucha por la libertad e igualdad polticas, las libertades de carcter
econmico y social constituyeron tambin causas fundamentales de dicho
movimiento, puesto que durante el porfiriato no solo se reprimi la expresin y
libertad poltica, sino que obstaculizo el desarrollo de una incipiente burguesa
nacional, debido a la poltica econmica de articulacin con los capitales extranjeros
monopolistas, as como a la conservacin de vastos latifundios y fuentes de mano
de obra excluidas del mercado. Desde entonces, cuando Mxico efectuaba sus
primeras acciones de ingreso a la vida moderna, a la dinmica de la industria y el
mercado, dependi directamente de la inversin extranjera, tanto europea, inglesa,
alemana y francesa como norteamericana, aunque esta ltima en mayor proporcin.
Es importante recalcar esta insuficiencia del Mxico capitalista, industrial y liberal,
porque esto va a marcar su desarrollo y tendr un importante impacto sobre el
fenmeno de la pobreza en el pas.
En Mxico, la revolucin de 1910 fue el medio de resolucin entre el fracaso de la
autorregulacin del mercado y el reclamo, tanto de las clases populares como de la
burguesa nacional, de la intervencin del estado en la planificacin de un desarrollo
nacional que confiera un nuevo sentido al derecho de propiedad, ms nacionalista
y protegiera los derechos de obrero y campesinos. Esto es, un estado encargado
de refuncionalizar el capitalismo mexicano y su relacin con el capitalismo mundial.
As, la revolucin mexicana, primera gran revolucin social del siglo XX, fue obra de


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la burguesa, esta fue su beneficiaria y fue quien instauro un nuevo rgimen liberal
y un estado de derecho, a travs de los cuales transformo las estructuras
econmicas, polticas y sociales de la nacin.
El resultado formal de dicha revolucin fue la constitucin poltica de los estados
unidos mexicanos de 1917, tras la convencin revolucionaria de Aguascalientes de
1914, la movilizacin campesina encauzada a travs del villismo y el zapatismo
influyo sobre el movimiento constitucionalista para reconocer las aspiraciones
agrarias y plasmar sus postulados sociales en la carta magna, pues el anteproyecto
presentado por Venustiano Carranza, con un enfoque liberal individualista, no
inclua muchas demandas de las clases populares. As fueron retomados los
postulados sobre la reforma agraria, la educacin gratuita y obligatoria, la proteccin
laboral y la seguridad social en general, puesto que la nica posibilidad de alcanzar
un orden poltico estable, despus de casi una dcada de lucha intensa, era
incluyendo en una nueva definicin constitucional las ideas ejes, los puntos
esenciales de esas mismas demandas, fundando con ello un nuevo pacto social
para el pas: la constitucin de 1917.
El conductor de ese gran proyecto sera el estado mexicano posrevolucionario, no
solamente porque era la nica entidad con la capacidad material de hacerlo, sino
porque fue el nico actor capaz de entender las experiencias polticas, econmicas
y sociales del proyecto. A partir de entonces, las demandas primordiales que
durante la revolucin expresaron campesinos y obreros fueron deberes y programa
del estado mexicano, quien adquiri as responsabilidades econmicas y sociales
envueltas en una ideologa promotora de la justicia social. Este estado, sin embargo,
no fue capaz de desarrollar una estrategia que permitiera superar la necesidad de
vincular la economa nacional con el capital externo, a pesar de que tanto en la
definicin de su poltica interior como exterior procuro resguardar cierta autonoma
que le permitiera pronunciarse y mantenerse como soberano.
Por primera vez, en la historia del estado de derecho se incorporaron a nivel
constitucional los derechos sociales, especialmente de obreros, campesinos y
clases medias. Lo anterior dio pie para calificar este proceso como social-
demcrata, sin embargo, no existen elementos que permitan equiparar este modelo
y los socialdemcratas. Ms aun, hay quienes califican estos compromisos
constitucionales de carcter social como letra muerta.
Si partimos de que la constitucin poltica de una nacin refleja la naturaleza de ese
estado, ciertamente el estado mexicano se presenta en trminos formales como un
estado democrtico, liberal, republicano y federal. Si consideramos que los fines del
derecho constitucional recogen linealmente los fines del estado, sera entonces el
mexicano un estado social, pues su constitucin postula como principios bsicos la
igualdad, la justicia, la soberana, el bienestar social y la utilidad pblica y como
parte de ellos, el derecho al trabajo, a la salud, a la educacin y a la vivienda digna.
No obstante, un poder separado y por arriba de la sociedad no puede ser un estado


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social; si no ha dejado de ser un estado de dominacin sigue siendo un estado
poltico. Pero ello no impide que el estado capitalista, a travs de su derecho, erija
una serie de valores ticos, sociales y polticos que den un sustento y orientacin
ideolgicos a su poltica social.
As, la ideologa consagrada constitucionalmente desde el siglo XIX (1857) se
sumaron los llamados derechos humanos de la segunda generacin, esto es, las
garantas sociales. De ah que hay quienes afirman que el pensamiento liberal
mexicano decimonico, aunado a la participacin directa de las clases populares y al
pensamiento constitucionalista de este siglo, dieron cuerpo a lo que hoy se conoce
como el liberalismo social.
Los principales artculos de carcter social incluidos en la constitucin de 1917
fueron el 3, el 27 y sobre todo el 123, relativos a la educacin, a la propiedad y las
relaciones laborales, respectivamente. El artculo 123 consagro la jornada laboral
de 8 horas, el derecho de huelga, descanso semanal, el salario mnimo y la
proteccin a las madres antes y despus del parto, por lo que constituyo en ese
momento el sistema de proteccin social ms avanzado del mundo. Por su parte, el
artculo 27, al establecer a la nacin como propietaria de la tierra y regular las
modalidades de su usufructo, pretenda constituir un elemento de equili brio de la
riqueza pblica y de utilidad social, pues el derecho a la igualdad liberal precisaba
tambin un derecho distinto a la propiedad. Por ltimo el articulo 3 consagro el
derecho a la educacin laica y gratuita.
La constitucin parti del reconocimiento de la diversidad de intereses de los
sectores lo cual, a diferencia de las tesis marxistas, sugiere su posible conciliacin
a travs de la direccin y regulacin del poder central. En esa lnea de desarrollo de
los pases capitalistas, ha surgido una modalidad de estado centrado en el bienestar
social, que algunos han dado en llamar social-demcrata, pero que poco tiene que
ver con el estado de la socialdemcrata como tal, pues este estado social deriva del
estado capitalista liberal.
La idea del estado social de derecho fue desarrollada por Herman Hller en 1929
como nica frmula destinada a cancelar la irracionalidad del estado fascista y del
estado liberal-burgus de derecho, mediante una accin estatal destinada a la
mayor participacin de las masas obreras en la distribucin de los bienes materiales,
lo que exige una planeacin estatal, una nueva ordenacin de la propiedad y una
democracia social, todo lo cual deber conducir a una verdadera integracin
nacional esta idea de estado democrtico y social ha sido recogida, entre otras, por
las constituciones de Alemania y Espaa.
En el marco de reconstruccin social de la posguerra, el estado social y democrtico
comenz a reemplazar al estado liberal burgus. Como explicacin de dicho
desplazamiento, Manuel Garca Pelayo plantea que el estado es necesariamente
dbil si la mayora de los habitantes viven en una situacin econmica y bilgica
miserable, por lo que fue necesario contar con un estado que cancelara las terribles


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consecuencias de una sociedad competitiva. El estado social de derecho, estado
demcrata y social o simplemente, estado social, implica el fracaso del supuesto
principio de autorregulacin econmica de la sociedad, ampliamente difundido por
el liberalismo primitivo.
Alfonso Noriega afirma que el estado social significa histricamente el intento de
adaptacin del estado tradicional a las condiciones sociales de la civilizacin
industrial y postindustrial, con sus nuevos y complejos problemas, pero tambin con
sus grandes posibilidades econmicas, tcnicas y organizativas para enfrentarlos.
Es un estado que pretende corregir los defectos y limitaciones del sistema liberal.
Estas medidas de adaptacin, iniciadas desde el siglo pasado en Alemania,
cristalizaron principalmente en la institucionalizacin de la poltica social como una
poltica de carcter correctivo y sectorial, que pretenda remediar en lo inmediato
las desfavorables condiciones de vida de los sectores de la poblacin mas
desamparados.
En Mxico, desde 1917, el estado ha sido motor permanente de las
transformaciones sociales: la industrializacin, la urbanizacin, el crecimiento
demogrfico y la movilidad social. Al mismo tiempo, ha sustentado las fuentes de
su legitimidad sobre una vasta gama de acciones sociales que le han propiciado el
apoyo de la poblacin al cubrir gran parte de sus carencias bsicas-salud,
alimentacin, educacin y vivienda. Es el pacto revolucionario de donde emerge
una amplia serie de instituciones e instrumentos jurdicos, materiales, ideolgicos y
polticos, los cuales conforman a grandes rasgos las polticas econmica y social de
Mxico entre los aos treinta y setenta.
El desarrollo de Mxico se manifest principalmente a travs del reparto agrario, el
incremento constante del gasto social, los subsidios y el impulso al empleo. El
estado genero una estructura institucional con una gran capacidad interventora para
dirigir y controlar el crdito, la mano de obra y los insumos bsicos, garantizar el
abasto de mercancas bsicas, proteger al consumidor de bienes finales de
prcticas especulativas y contar con el apoyo popular.
A estos propsitos obedeci la creacin de diversas instituciones como:
CONASUPO (llamada entonces NADYRSA y posteriormente CEIMSA). NAFINSA,
IMSS, ISSSTE, BANOBRAS, CAPUFE, PEMEX, AHMSA, CFE, CNI Y BNA, entre
muchas otras. A partir de entonces tambin adquirieron gran importancia en las
polticas econmica y social instrumentos como los precios de garanta, el rgimen
de control de precios, los precios y tarifas de bienes y servi cios pblicos y los
subsidios.
Durante todos esos aos, el estado reacciono por siempre aadidura a las
demandas del proceso de industrializacin. El aparente crecimiento econmico
ocultaba la generacin de serias contradicciones entre la eficiencia industrial y el


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empleo, as como entre la distribucin del ingreso y la satisfaccin de las demandas
sociales.
El endeudamiento externo y el crecimiento de la economa, aunque limitado,
constituyeron el soporte de la oferta de trabajo, las finanzas pblicas y el gasto
social. De este modo, fue posible ofrecer a la poblacin un acceso creciente a los
sistemas de seguridad social, pero casi siempre limitados al trabajo formal,
particularmente el sector industrial.
La poltica social del estado mexicano ha tenido por objeto central a los trabajadores
asalariados, bsicamente a travs de una amplia legislacin laboral y los sistemas
pblicos de salud y educacin. Pero aun entre los mismos trabajadores, existen
grupos que han ejercido ms presin y mercado formal de trabajo, la poltica social
ha excluido a un importante y creciente sector de la poblacin, no asalariada.
La poltica social mexicana se tradujo en la concentracin de recursos e
instituciones para la atencin de los grupos vinculados a las organizaciones polticas
hegemnicas. Esta forma corporativa de arreglo poltico actu mediante un
complejo de organismos pblicos creados para dar respuesta a las demandas
sociales y mantener los niveles necesarios de legitimidad del estado mexicano. La
poltica social fungi como un espacio de negociacin en el que algo ganaban tanto
los trabajadores como sus lderes, el gobierno y el estado.
En los aos setenta, en medio de una fuerte recesin econmica mundial, cuando
el presidente Luis Echeverra pareca inerme ante las presiones del FMI para firmar
una carta de intencin que introdujera en Mxico un drstico plan de choque y
austeridad econmicos, pareciera que la poltica social imperante en Mxico haba
llegado tambin a un lmite. Sin embargo, la bonanza petrolera y el financiamiento
externo pospusieron este momento, a tal grado que se increment el nmero de
beneficiarios de la poltica social y se instrumentaron nuevos programas de amplio
alcance que subsistieron hasta entrados los aos ochenta, como la coordinacin
General del Plan Nacional de zonas deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR)
y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM). El aparato burocrtico encargado de la
poltica social creci todava ms, aunque no su nivel de eficiencia, pues muchos
programas y dependencias pblicas fueron creados con tintes populistas para
establecer contactos con la poblacin, ms que para responder a sus demandas.
Magdalena Galindo seala que la poltica social no impide la creciente desigualdad
en la distribucin del ingreso en Mxico, ni detiene el proceso de pauperizacin de
la poblacin; algunas veces y en sectores especficos, evita un descontento reduce
un malestar social que de cultivarse habra representado un serio problema de
legitimidad para el estado.
La poltica social propia del estado capitalista como es el mexicano, cumpli sus
objetivos econmicos y polticos particularmente a partir del gobierno cardenista:
promovi el mercado interno, el empleo, el consumo popular y preparo una fuerza


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de trabajo acorde con los requerimientos del proceso de industrializacin nacional.
Durante esos aos, poltica social y poltica econmica parecan caminar
armnicamente de la mano. Ahora, en cambio, la poltica social se encuentra
atrapada bajo las exigencias econmicas y polticas definidas por la dinmica del
mercado mundial, lo que le dificulta mantener su impacto sobre la poblacin, tanto
en trminos de bienestar como de legitimidad. Adicionalmente, el desbordante
crecimiento demogrfico ha sido un factor impactante en la explosin de las
necesidades sociales.

1.2. La poltica social previa a la crisis.
La existencia de diversas dependencias, aparentemente todas ellas activas en favor
de los pobres, dio la impresin de que se estaba haciendo mucho.
Al inicio de los aos setenta, la poltica social englobaba tanto aspectos agrarios,
como laborales, de salud, de vivienda, educativos, urbanos de bienestar e incluso,
ecolgicos (en marzo de 1971. Entro en vigor la ley para prevenir y controlar la
contaminacin ambiental). Fue durante la administracin de Jos Lpez Portillo
(1977-1982) cuando la poltica social pretendi adquirir un carcter ms racional,
pero sus intentos no fueron del todo exitosos, pues de los cambios ocurridos en
Mxico a partir de 1982 la poltica social conservo el mismo patrn de actuacin que
en las anteriores administraciones, pero que en un contexto sumamente diferente
no logro los mismos resultados, antes bien, estos empeoraron. Enseguida se
presenta una descripcin muy esquemtica de las diversas medidas instrumentadas
por la poltica social entre los aos setenta y primer lustro de los ochenta.

1.2.1. Poltica laboral.
Bajo la idea de que el salario mnimo buscaba asegurar al trabajador y a su familia
los satisfactores de vida indispensables, al inicio de los aos setenta se crearon la
Comisin Nacional de los Salarios Mnimos, para restablecer la capacidad
adquisitiva de la poblacin trabajadora, y el Comit Nacional Mixto de Proteccin al
Salario, que tena entre sus funciones el difundir los derechos laborales e informar
sobre la calidad y el costo de productos bsicos. En el gobierno de Luis Echeverra
lvarez, el lapso peridico de revisin de salarios se redujo de 2 a 1 ao, a fin de
compensar el crecimiento de la inflacin.
Las adquisiciones de los trabajadores, realizadas a travs de un aparato distributivo
frecuentemente oneroso, en trminos gravosos y con tasas de inters que solan
duplicar las legales, condujeron a la creacin del Fondo Nacional de Fomento y
Garanta al consumo de los trabajadores (FONACOT), a fin de darles su aval y
hacerlos sujetos regulares de crdito con posibilidades de adquirir bienes de
consumo duradero y obtener servicios esenciales. Adicionalmente, la creacin del


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Banco Obrero tuvo como propsito captar los recursos de los trabajadores,
sindicatos y mutualidades, para facilitar el acceso al crdito. En los aos setenta, se
crean algunos organismos que pretenden paliar el descontento popular, como el
INFONAVIT y el FONACOT, y sobre todo, se establece una poltica laboral, con
aumentos de emergencia, que si bien no mejora las condiciones de vida del
proletariado, ni protege plenamente los ingresos ante la inflacin, al menos
mantiene los salarios constantes en trminos reales.
Para proteger el poder de compra de los sectores populares y orientar su consumo,
se estableci un control rgido sobre los precios de 29 artculos bsicos y se crearon
la ley Federal de Proteccin al Consumidor y el Instituto Nacional del Consumidor.
La promocin de actividades culturales y recreativas era atendida por la Secretaria
del Trabajo y Previsin Social, FONACOT y el consejo Nacional de cultura y
Recreacin de os Trabajadores.
Durante la administracin del presidente Jos Lpez Portillo se pretendi ejercer la
poltica social a travs de una accin multisectorial, orientada a enfrentar los
desequilibrios y rezagos apuntados, no para subsidiar el consumo de los grupos de
menores ingresos, sino para generar las condiciones que les permitieran
incorporarse al desarrollo nacional y fortalecer la demanda objetiva de los grupos
mayoritarios. El plan global de desarrollo 1980-1982 destaco la relacin entre la
satisfaccin de demandas esenciales y la generacin de empleo, porque de ese
modo se pretenda crecer y distribuir en forma simultnea. Sin embargo, en la
medida que existe una importante parte de la poblacin sim empleo ni acceso a
prestaciones fijas, resaltan los servicios prestados por organismos como el DIF, el
INCO, el INDE, el FONAPAS, el CREA, la COSSIES y el movimiento del
voluntariado nacional. Adicionalmente, en el fomento a la organizacin autnoma
de trabajadores, campesinos y comunidades fueron creados instrumentos
operativos de participacin en programas estatales, municipales y metropolitanos,
relacionados con los objetivos de la poltica laboral.

1.2.2. Poltica de salud.
En prcticamente todos los pases del mundo est teniendo un lugar un
cuestionamiento de la financiacin de los servicios pblicos de salud. Incluso en los
pases en donde hay una larga y consolidada tradicin en el funcionamiento de los
sistemas de sanidad pblicos, como es el caso de Suecia y Noruega, empieza a
plantearse la necesidad de reformas, que posibiliten la reduccin del
endeudamiento del Estado en esta partida presupuestaria. En mbitos, donde el
Estado del Bienestar no ha tenido el grado de desarrollo y arraigo que en Europa,
las reformas, limitaciones y recortes han producido una privatizacin "en la praxis"
de los sistemas pblicos de salud, y han generado una gran "bolsa" de poblacin
sin cobertura "real" en esta rea.


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En este artculo vamos a revisar sucintamente el caso de Mxico en relacin con el
sistema pblico de salud. En primer lugar haremos un repaso histrico de la "salud
pblica" en Mxico, en segundo lugar realizaremos un anlisis crtico de la situacin
actual de las polticas de salud y por ltimo esbozaremos una serie de propuestas
y sugerencias de cara al afrontamiento del futuro en esta dimensin.
La evolucin del sistema pblico de salud. Un anlisis a travs de las reformas.
Los primeros antecedentes de proteccin social y sanitaria a la poblacin en Mxico
los tenemos en los tiempos en que Benito Jurez fue el presidente de la Repblica,
en donde haba un acentuado carcter asistencial, as destacamos la creacin de
la Escuela de Ciegos (1871) (Lpez Acua, 1980).
A pesar de que hubo intentos legislativos para defender la cobertura de prestaciones
sociales y sanitarias a los trabajadores desde principios de siglo, no fue hasta la
constitucin de1917 cuando se recoge, de manera normativa, la obligacin patronal
de proporcionar a los trabajadores, pensiones, habitaciones cmodas e higinicas,
escuelas, enfermeras y otros servicios (Leal, Martnez, 2002).
Sin embargo no fue hasta la primera mitad del siglo XX (1943) cuando el sistema
pblico de salud en Mxico da sus primeros pasos al crear tres instituciones que
fueron los ejes de la Salud en esas fechas: la Secretara de Salud, el Instituto
Mexicano de la Seguridad Social (IMSS) y el Hospital Infantil (el primero de los diez
Institutos Nacionales de salud que hay ahora, que destacan por una excelente
preparacin de especialistas, alto nivel de investigacin y utilizacin de alta
tecnologa.
La creacin de estas instituciones, junto a la creacin del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de Trabajadores del Estado (ISSSTE) en 1959, da lugar a lo que
entendemos por la primera fase en las reformas de salud, que responde a las
demandas de la emergente industrializacin, y nace de manera paralela a un nuevo
ciclo de desarrollo econmico en el mundo coincide con la finalizacin de la
segunda guerra mundial, y la aplicacin en gran parte de Europa y Estados Unidos
del Plan Marshall y las polticas de matiz keynesiano. El sistema de salud
mexicano, desde su inicio, nace marcado por el cisma entre el sector formal de los
trabajadores, asegurado, y el sector informal no asegurado. El Sistema Nacional de
Salud amparaba, casi exclusivamente, a aquellas personas que estuvieran
trabajando y cotizaran para organismos como el IMSS o a familiares que estuvieran
vinculados a las mismas. Para el resto de los ciudadanos no haba ninguna oferta
pblica de prestaciones y servicios.
A final de los aos sesenta este modelo pblico de salud empez a alcanzar su
"techo" en la respuesta a las demandas de la mayora de la poblacin. Por un lado,
el coste de mantenimiento del sistema aument como resultado del incremento de
la demanda del ciudadano y por la complejidad de la tecnologa, por otro, el sistema
no alcanzaba a atender a mucha poblacin pobre en las reas rurales, con lo que


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provocaba que muchas unidades familiares tuvieran que usar sus propios recursos
para ser atendidos en el mbito privado, que ofreca normalmente una pobre calidad
asistencial y servicios irregulares en su funcionamiento.
Anlisis crtico del sistema pblico de salud actual.
Con la aplicacin de las reformas en el sistema de salud, la mayor parte de ellas
auspiciadas por organismos internacionales, como el Banco Mundial, o el Banco
Interamericano de desarrollo, se han producido una serie de fenmenos y
acontecimientos que vamos a tratar de sintetizar.
En primer lugar, la propuesta de reversin de cuotas en los servicios de atencin a
la salud en donde el seguro pblico tendra que pagar a las empresas que optaran
por la atencin mdica privada para sus trabajadores, E impulsa la privatizacin
dentro del sistema de aseguramiento y sienta las bases para el xodo de cotizantes
de mayores ingresos hacia los servicios privados. Adems, esta poltica genera que
los trabajadores de menores ingresos y con mayor factor de riesgo de salud, sern
los atendidos por la Seguridad Social.

1.2.3. Poltica de vivienda.
El derecho a la vivienda tiene en nuestro pas profundas races histricas. La
Constitucin de 1917, en su artculo 123, fraccin XII, estableci la obligacin de los
patrones de proporcionar a sus trabajadores viviendas cmodas e higinicas.
Posteriormente, el pas se aboc a construir la infraestructura de seguridad social
para atender las diversas necesidades de la poblacin. En 1943 se cre el Instituto
Mexicano del Seguro Social (IMSS), para brindar seguridad social a los
trabajadores, aunque en sus inicios, tambin proporcion vivienda a sus
derechohabientes.
Cuando Mxico entr en una etapa de urbanizacin y de desarrollo industrial ms
avanzada, se crearon los principales organismos nacionales de vivienda. En 1963,
el Gobierno Federal constituye en el Banco de Mxico, el Fondo de Operacin y
Financiamiento Bancario a la Vivienda (Fovi), como una institucin promotora de la
construccin y de mejora de la vivienda de inters social, para otorgar crditos a
travs de la banca privada.
En febrero de 1972, con la reforma al artculo 123 de la Constitucin, se oblig a los
patrones, mediante aportaciones, a constituir un Fondo Nacional de la Vivienda y a
establecer un sistema de financiamiento que permitiera otorgar crdito barato y
suficiente para adquirir vivienda. Esta reforma fue la que dio origen al Instituto del
Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), mediante el
Decreto de Ley respectivo, el 24 de abril de 1972.


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En mayo de ese mismo ao, se cre por decreto, en adicin a la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado (ISSSTE),
el Fondo de la Vivienda del ISSSTE (FOVISSSTE), para otorgar crditos
hipotecarios a los trabajadores que se rigen por el apartado B de la Ley Federal del
Trabajo. Sin embargo, fue hasta 1983, cuando el derecho a la vivienda se elev a
rango constitucional y se estableci como una garanta individual.
Hasta la dcada de los ochenta, el eje de la poltica de vivienda haba sido la
intervencin directa del Estado en la construccin y financiamiento de vivienda y
aplicacin de subsidios indirectos, con tasas de inters menores a las del mercado.
En la primera mitad de la dcada de los noventa, se inici la consolidacin de los
organismos nacionales de vivienda como entes eminentemente financieros.
PERSPECTIVAS DE LA VIVIENDA EN MXICO.
Requerimientos de vivienda
En los prximos 10 aos, los cambios en la estructura de la pirmide de edades de
la poblacin, indican que sern cada da ms los jvenes en edad de formar familias
nuevas. Este inminente crecimiento esperado de la demanda de vivienda, requerir
de un enorme esfuerzo para satisfacer dichas necesidades, particularmente de la
poblacin de menores ingresos.
De acuerdo con proyecciones del Conapo, se estima que para el ao 2010 se
requerir a escala nacional un total de 30.2 millones de viviendas. Considerando
que actualmente se tiene un parque habitacional de aproximadamente 22 millones,
se precisa que durante los prximos 11 aos el pas edifique 8.2 millones de
viviendas, esto es, poco ms de 700 mil viviendas nuevas por ao.
Retos en el futuro inmediato
Una de las tareas prioritarias del pas en los prximos aos, ser redefinir el papel
de los organismos nacionales de vivienda para que se pueda hacer frente al dficit
habitacional existente.
Para lograrlo, se requiere el establecimiento de una poltica nacional de vivienda
con visin de mediano y largo plazo, que considere la homologacin de criterios y
polticas de estos organismos y que acte de forma coordinada con el esfuerzo
desarrollado por las entidades estatales de vivienda y las instituciones financieras,
poniendo especial nfasis en la atencin de las necesidades de vivienda de las
familias con menores ingresos.
Esta poltica debe propiciar el establecimiento de fuentes alternas y
complementarias de financiamiento, como por ejemplo, el desarrollo del mercado
secundario de hipotecas, el cual permitir obtener recursos frescos para otorgar
nuevos crditos. Es necesario que el ahorro interno de largo plazo, como el
generado por los fondos de pensiones, se canalice al mercado hipotecario mediante


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la emisin de valores en el mercado financiero, lo que, adems, permitir captar
recursos del exterior.
Ante el problema de bajos ingresos que adolece una proporcin importante de las
familias mexicanas, se requiere impulsar mecanismos de ahorro previo con
propsito habitacional, que posibiliten el acceso a sistemas con rendimientos reales
en los depsitos, de manera que se pueda cubrir el pago inicial para un crdito
hipotecario con la participacin de la banca y las SOFOLES.
De manera complementaria, ser necesario desarrollar un sistema de subsidio
general al frente para que la poblacin de bajos ingresos pueda tener las
condiciones para adquirir una vivienda a precios accesibles. Este esquema de
subsidio debe considerar la capacidad econmica y el esfuerzo de ahorro previo, de
tal manera que combine, con espritu de equidad, el ingreso y el ahorro con la
magnitud del subsidio.
Se requiere, tambin, realizar un esfuerzo adicional de simplificacin administrativa
para disminuir an ms los costos indirectos a travs de la profundizacin de
medidas relacionadas con la desregulacin de trmites, permisos y licencias. Esto
implica la homologacin de los reglamentos de construccin en los estados para
uniformizar los criterios de operacin.
Para propiciar un crecimiento ordenado de los centros urbanos, hay que impulsar la
planeacin citadina mediante el establecimiento de reservas territoriales,
incorporando suelo ejidal y comunal a suelo urbano, evitando el asentamiento de
los ncleos de poblacin en zonas de alto riesgo.
Asimismo, la industria de la construccin y el sector inmobiliario deben de llevar a
cabo un ambicioso programa de investigacin y desarrollo de tecnologa que
permita bajar costos directos mediante la utilizacin de nuevas tcnicas y materiales
de construccin. Para ello ser indispensable una vinculacin ms estrecha con las
universidades y centros de investigacin del pas.
Para hacer de la construccin de vivienda un detonante del fomento a la actividad
econmica, que se traduzca en una mayor generacin de empleos, permita la
utilizacin de insumos nacionales, promueva el desarrollo regional, y, lo ms
importante, haga posible la edificacin de ms de 700 mil viviendas anuales en los
prximos aos, el Estado debe asumir un papel ms activo en materia de vivienda,
que impulse el desarrollo econmico y coadyuve a una mejor distribucin de la
riqueza y el bienestar social.






15
1.2.4. Poltica educativa.
Poltica educativa: se trata de las acciones del Estado en relacin a las prcticas
educativas que atraviesan la totalidad social y, dicha en trminos sustantivos, del
modo a travs del cual el Estado resuelve la produccin, distribucin y apropiacin
de conocimientos y reconocimientos. (Pablo Imen)
La poltica educativa es la serie de lineamientos y directrices que organismos con
competencia en materia de educacin emiten para dirigir las acciones que esta rea
desarrolla en un entorno determinado. Por ejemplo, el Ministerio de Educacin de
cualquier pas es el responsable de emitir la poltica educativa de esa Nacin. Una
universidad tambin desarrolla una poltica educativa. Los aspectos que debe
contener una poltica educativa son: La poblacin, objetivo, finalidades que se
persiguen con la educacin, entre otros. Una poltica educativa debe orientar sobre
cmo se va a desarrollar la educacin.
Toda organizacin poltica, de gobierno o sindical necesita reglas para medir o
limitar el uso de los recursos con los que cuenta:
La poltica educativa es lo que se pretende hacer con el sistema educativo
(maestros, directores, inspectores, sedes, etc.) se organizan para plantear no solo
lo que impartirn de educacin a los alumnos sino lo que estar permitido hacer o
no hacer con cada uno de los miembros y las disposiciones necesarias para que el
sistema siga trabajando. Es decir, es la forma de organizar a los rganos
encargados de impartir la educacin en un pas segn corrientes y teoras
educativas y administrativas.
Hacer poltica en el mbito educativo, no se reduce a regular la extensin y calidad
de la enseanza ni a normar el acceso de los grupos sociales al conocimiento; ni
siquiera elaborar programas de calificacin de la fuerza de trabajo para garantizar
el desarrollo de la economa. Ms all de esas tareas de desarrollo organizacional
o ingeniera social, la poltica educativa es un necesario ejercicio de filosofa.
El objeto de la poltica educativa son los aprendizajes futuros, posibles y deseables
de una sociedad determinada. Porque los hombres somos capaces de aprender a
ser mejores, de crear posibilidades inditas, de indagar sobre las maneras como
aprendemos y asimilamos valores, como inventamos comportamientos ciudadanos
democrticos y construimos nuevos proyectos colectivos. Por eso, el objeto de la
poltica educativa se extiende a las posibilidades de la inteligencia no menos que
hacia los mundos misteriosos de la intuicin y los sentimientos, del arte, de la
convivencia y las ticas sociales; con todo se relaciona y de todo se nutre.





16
1.2.5. Atencin a grupos marginados
Entendemos por exclusin o marginacin social el proceso por el que una sociedad
rechaza a unos determinados individuos, desde la simple indiferencia hasta la
represin y reclusin. Tambin se da el caso de quienes, por no concordar con los
valores y normas de una determinada sociedad, se auto marginan. Caracterstica
comn a todos los grados y tipos de marginacin es la privacin o dificultad para la
normal satisfaccin de las necesidades secundarias. Este fenmeno se puede
producir ya sea por seguir los ideales de la comunidad o bien cuando la sociedad
responde a los intereses de un grupo minoritario poderoso.
Por muchas dcadas la pobreza y la degradacin social en Mxico fueron aspectos
considerados como meros problemas econmicos. No obstante, en los ltimos aos
se comenz a poner una mayor atencin a un conjunto ms complejo de prcticas
econmicas, sociales y culturales que conforman la exclusin social, es decir,
cuando algunos sectores de la poblacin son excluidos de los beneficios del
desarrollo poltico, social y econmico basado en la discriminacin racial,
econmica, de gnero, tnica o por discapacidades fsicas, entre otras. Se entiende
entonces por grupo marginal a aquellos que por razones indistintas viven en
condiciones no aptas para el desarrollo de las capacidades del ser humano, lo que
les impide aprovechar la estructura de oportunidades e integrarse socialmente.
Ms all de la desigualdad en la distribucin del ingreso en Mxico, las disparidades
se manifiestan en mltiples ngulos: entre el sector urbano y rural, dentro del mismo
sector urbano, con su creciente proceso de marginacin, por regiones geogrficas
y econmicas, entre hombres y mujeres, por grupos de edad, en el mbito laboral o
poltico por motivos de gnero o tnicos o por las preferencias sexuales de los
individuos, entre otros. Es as que, la marginacin en Mxico afecta las
oportunidades de los individuos para encontrar buen trabajo, vivienda digna,
servicios de salud adecuados, educacin de calidad y condiciones seguras de vida.
Es entonces que el tema de la marginacin se encuentra inserto en cada situacin
de la vida diaria. No obstante, es imposible abordar este tema desde todos y cada
uno de sus enfoques.
Es importante distinguir otra clase de marginacin que no es la social sino la que
acontece entre diferentes pases segn estn integrados al mercado mundial o no.
A esta clase de marginacin la denominamos mundial.
La marginacin tiene sus races en la situacin estructural de la pobreza del pas,
traducida en las carencias y en la falta de oportunidades de desarrollo, factores que
atentan contra el ejercicio de los ms elementales derechos humanos de los
individuos.



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De ah que se entienda como grupo marginal a aquellos que, por razones indistintas,
viven en condiciones no aptas para el desarrollo de las capacidades del ser humano,
lo que les impide aprovechar la estructura de oportunidades, si es que existe, e
integrarse socialmente.
Persisten altos grados de exclusin social, de marginacin poltica, de
discriminacin y de pobreza, as como bajos ndices de desarrollo social y humano
en este sector de la poblacin, tradicionalmente estos grupos han sido ignorados
como entidades culturales identificadas.
La marginacin como un comn denominador en la problemtica para satisfacer
necesidades crea un ciclo interminable en el cual la poblacin de bajos recursos se
encuentra atrapada, estos grupos no tienen acceso a la seguridad social por falta
de un empleo formal afiliado a esta, en consecuencia, existe un alto ndice de
muertes en dichos grupos.
La marginacin no se refiere a condiciones de privacin material o a la necesidad
de servicios asistenciales, sino ms bien a la existencia de una estructura de
oportunidades que no permite la adquisicin y utilizacin de capacidades a lo largo
del ciclo de vida. En este sentido, la marginacin tiene sus races en la situacin
estructural de la pobreza del pas, traducida en las carencias y en la falta de
oportunidades de desarrollo, factores que atentan contra el ejercicio de los ms
elementales derechos humanos de los individuos.
La complejidad de los procesos de exclusin social es resultante de que en ellos
estn involucrados diversos fenmenos de carcter econmico, social, poltico y
cultural, que se encuentran relacionados entre s de formas muy distintas. Parte
esencial del conjunto de relaciones que subyacen en los procesos de exclusin
social en Mxico, reside en el patrn de concentracin geogrfica de las principales
actividades econmicas que privilegi a unas cuantas zonas del pas: a las ciudades
a costa del campo, y a las actividades urbanas a costa de la produccin agrcola.
Las profundas y extremas desigualdades sociales conducen a la exclusin cuando
generan estructuras y condiciones de competencia en las que amplios sectores de
la poblacin, por razones de su formacin, o debido al lugar en el que habitan, etc.,
no pueden tomar parte. As, se impide el acceso a la satisfaccin de necesidades
bsicas, como la alimentacin y la atencin a la salud, de vastos sectores de la
poblacin. Las extremas distancias sociales constituyen en s segmentos de
exclusin, en gran medida porque llevan a una lgica de abandono virtual de los
sectores ms vulnerables.
En el marco de esta estructura de desigualdad excluyente, el modelo econmico
puesto en marcha a raz del agotamiento del modelo de sustitucin de
importaciones, trajo consigo procesos adicionales de exclusin de personas o
sectores que anteriormente eran incluidos, sobre todo los obreros industriales y los
campesinos dedicados a cultivos para el mercado interno. El nuevo modelo, de


18
apertura y liberalizacin econmica carece de capacidad para crear la cantidad de
empleos requerida por el crecimiento de la poblacin y, dados el cambio tecnolgico
y los requerimientos de competitividad en el mercado internacional, ha implicado el
despido de mano de obra y la cada de los salarios reales. La apertura de la
economa en condiciones de escasa competitividad de las empresas pequeas y
medianas, ha hecho descansar la capacidad exportadora en un alto grado de
importaciones de productos intermedios, y ha provocado la ruptura de cadenas
productivas. De ah que las exportaciones no puedan imprimir dinamismo a la
economa y se haya agudizado el problema del desempleo y el subempleo. As, se
generan procesos que tienden a la dualidad, debido a la polarizacin que existe
entre el mundo de los incluidos y de los excluidos, y a la ampliacin de las distancias
sociales. Una reducida minora concentra los recursos y, en ese sentido, el ejercicio
efectivo de los derechos.
Los jvenes marginados, desde sus reas de confinamiento social, desde sus
escasas oportunidades de participar y decidir, desde su inhabilitacin y sus espacios
reducidos para el desarrollo personal y comunal, an en sus precarias condiciones
de formacin y subsistencia, representan la mayor fuente potencial de recursos
humanos para el desarrollo integral de nuestro pas.
En sociedades de mercado como la mexicana, las diferencias de ingreso
determinan en un alto grado las posibilidades de alcanzar una vida plena. Para los
nios y jvenes de los sectores ms excluidos esto significa verse impedidos a
ingresar prematuramente al mercado de trabajo, a menudo en condiciones
precarias, por pagas mseras y oportunidades limitadas de superacin futura. Estas
enormes deficiencias en el capital fsico y en el acervo educativo son las que
condicionan la futura insercin, defectuosa y trunca de los actuales nios y jvenes
en el mercado laboral, condenndoles a ingresos de subsistencia, hacindoles ms
vulnerables y limitando el potencial de desarrollo del pas.
La educacin juega el papel ms importante dentro de la marginacin existente
entre la diversidad cultural, es sabido que los programas educativos que impulsa el
Estado no tienen la eficacia que se busca, a pesar de esto, no se puede saber a
cierta forma que estos realmente busquen una cobertura especfica, siempre
existen huecos donde la educacin no llega, o simplemente si llega estaremos
hablando de que obliga al interesado en obtener conocimiento a desplazarse varios
kilmetros de su lugar de origen, si planteamos que se hace el esfuerzo requerido
para desplazarse solo estaremos hablando de que se adquirida una educacin
bsica, ya que el interesado se tiene que ver involucrado en la satisfaccin de
necesidades bsicas y es obligado a introducirse al mundo laboral, con suerte podr
acceder a la escuela primaria, esto a comparacin de una persona que radica en la
zona urbana, que puede tener ms oportunidades de recibir educacin y, a travs
de diversos programas de apoyo enrolarse al mundo educativo, buscar la posibilidad
de ir a la universidad.


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El estado hace grandes promesas de extender la educacin para todos pero sin un
plan de accin, los pocos recursos que se destinan a la educacin se desperdician
en planes sin cimientos visionarios o son acaparados por los sindicatos y repartidos
inequitativamente entre el abanico de clases sociales, yendo de clases altas a bajas,
esto trae como consecuencia una deficiente preparacin de mano de obra para el
sector productivo y un alto ndice de analfabetismo
Es por dems sabido que un individuo que no encuentra la facilidad para acceder a
una escuela, para caminar varios kilmetros por da y desgastarse en s fsicamente
preferir mantener sus energas para desempearse en un trabajo remunerado que
le permita mejorar sus condiciones sociales.
La educacin se constituye como uno de los elementos principales para la
superacin de la pobreza y la marginacin. No obstante, en nuestro pas an no se
ha alcanzado siquiera la universalizacin en la educacin primaria. Este problema
se ve gravemente acentuado en las zonas rurales, las cuales, en su mayora no
cuentan con servicios educativos al alcance de las comunidades. La falta de
oportunidades educativas es un factor de gran importancia. Los rezagos, inercias y
desigualdades del sistema educativo nacional representan un freno a la superacin
de esta marginacin, pero sobre todo al desarrollo nacional. Todava son muchos
los nios en edad de cursar educacin bsica quienes no lo hacen, y mucho menos
la educacin secundaria.
En Mxico se han alcanzado diferentes niveles de desarrollo tanto a nivel regional
como en cuanto a grupos sociales. As bien, coexisten situaciones de contraste que
disminuyen todos aquellos esfuerzos logrados en otros aspectos. En nuestro pas
persisten por un lado, el elevado progreso econmico y elevados niveles de calidad
de vida; y por otro lado, rezagos ancestrales en amplios sectores de la poblacin,
marginacin de diversos tipos y pobreza extrema.
El reto imperante es el lograr un desarrollo equilibrado que propicie que las regiones
atrasadas y ms vulnerables se acerquen a los promedios nacionales. Para lograr
esto, el gobierno de Mxico cre desde hace casi una dcada, una secretara
especializada en promover el desarrollo social de una manera integral. As, la
principal funcin de la Secretara de Desarrollo Social es el lograr un verdadero
progreso econmico que vaya de la mano de un autntico desarrollo social. Esto
es, mejorar las condiciones de vida de la poblacin por medio de la implementacin
de polticas que entiendan y ataquen la pobreza y la marginacin desde sus causas
estructurales y no desde sus consecuencias.
En la actualidad, nuestro pas pasa por momentos inditos en los que la sociedad
civil empieza a despertar del letargo y la represin que la caracteriz por aos y
comienza a participar de la vida poltica, econmica y social del pas. Las
asociaciones de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales han
comenzado a jugar un papel cada vez ms relevante dentro de la promocin de los
derechos humanos y de la eliminacin de la marginacin.


20
Los excluidos enfrentan limitaciones en su desarrollo individual y colectivo, como
resultado de los obstculos al ejercicio de su ciudadana; producto caracterstico de
la falta de preparacin educativa que les permita manifestar su libertad poltica y
cultural e identificar las causas de sus condiciones de vida, dando lugar a la
construccin de alternativas que fomenten el progreso de su localidad. Esto ltimo
es posible al ser el individuo afectado, el agente ms adecuado para sealar las
prioridades de su entorno, una vez que aprecie la necesidad de tomar el rol de sujeto
activo mediante la participacin en acciones que den lugar a l a generacin de un
ambiente que propicie erradicar sus necesidades.
Para tal efecto, el individuo debe ser capaz de ejercer plenamente la ciudadana, es
decir, asumir su significado a travs de la mediacin de demandas democrticas
efectivas, relacionadas con los derechos propios del ser humano y los adquiridos
por pertenecer a una sociedad en la cual se han dictado una serie de normas que
intentan, adems de hacer eficientes las relaciones sociales y econmicas, proteger
a los desfavorecidos.
La dualizacin de la economa y el empobrecimiento de amplias capas de la
poblacin, ha trado consigo una acentuacin de indiferencia y la negligencia de la
sociedad. La desigualdad y las extremas distancias sociales se asientan en una
sociedad en la que el igualitarismo como valor carece de arraigo social, lo cual
dificulta la exigencia de respeto generalizado a los derechos individuales.
Por otra parte, la escasa importancia social de la figura de individuo frente a la de
las organizaciones, que caracteriza a la cultura cvica mexicana, as como la
menguada capacidad regulatoria del derecho que se ve influido por intervencin de
otros mbitos, dejan a los sectores ms vulnerables al margen del disfrute de
derechos en distintos planos, y sin mecanismos para reclamarlos. As, medidas
inicialmente orientadas a incluir, trajeron consigo exclusin. Esta modalidad estuvo
en la base del privilegio de sectores sociales encuadrados en organizaciones
corporativas, y la consiguiente exclusin de vastas mayoras del acceso a bi enes
distribuidos pblicamente, como la salud.
En las regiones en las que prevalecen las actividades primarias y el mercado se
encuentra poco desarrollado, vuelven a predominar los cacicazgos que perpetan
condiciones de exclusin de la poblacin ms vulnerable. Aunque, en muchas
zonas, el lugar del Estado ha sido ocupado por organizaciones autnomas, en otras,
los caciques hacen prevalecer sus intereses particulares. Por ello, en esas zonas
las medidas de descentralizacin corren el peligro de reforzar lo que se ha llamado
un proceso de refeudalizacin, en la medida en que se refuerzan poderosos
intereses locales, a costa de polticas dirigidas a integrar a la poblacin ms
vulnerable, trayendo consigo una mayor segregacin social.



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Parte importante de la gravedad de los fenmenos de exclusin consiste en los
obstculos a la reinsercin de los expulsados. Este problema es experimentado
frecuentemente en los sectores vulnerables, el cual se agudiza porque la
heterogeneidad del pas obstaculiza el xito de medidas generales de observancia
para todos los estados y las regiones.

1.3. La administracin de la pobreza en Mxico
La pobreza en Mxico, como resultado de una mala administracin y desigualdad.
Las diferencias y desigualdades espaciales y sociales son problemas que llegamos
a ver en cualquier agrupacin humana en diferentes niveles de agravamiento, la
principal y peor consecuencia derivada de ellas son la manifestacin de la
POBREZA. Los trminos desigualdad y pobreza pero estn muy relacionados ya
que la existencia del primero suele conllevar la aparicin del segundo.
Para explicar el trmino POBREZA hay que hacer referencia a su dimensin
econmica, poltica, social y cultural, y tendramos que diferenciar lo que son las
necesidades bsicas de los individuos (pobreza absoluta) de las necesidades
especficas (pobreza relativa)
Al hablar de necesidades bsicas me refiero a aspectos tan evidentes como una
alimentacin suficiente, salud e higiene ptima, vestido y cuidados personales
mnimos, vivienda digna, educacin bsica, formacin cultural, posibilidad de
movilidad suficiente y capacidad para resolver problemas econmicos puntuales en
el mbito domstico. La pobreza se manifiesta si estos elementos no estn
disponibles para una parte de la poblacin, pero tambin puede que existan y no
puedan alcanzarse por falta de recursos econmicos; esto puede deberse a una
apropiacin desigual de los beneficios derivados del trabajo de la poblacin.
El origen de la pobreza en Mxico se encuentra en la formacin de sociedades cuya
organizacin est en manos de un grupo limitado de personas, que se ocupa,
fundamentalmente, de la resolucin de sus propios problemas y no de la de aquellos
que tienen relacin con la sociedad como conjunto. En esta situacin no existe una
verdadera reparticin de los bienes ni una verdadera participacin del pueblo en el
gobierno. Las legislaciones en este tipo de sistema poltico, favorecen solo a un
grupo social determinado que es el que concentra el poder econmico, creando una
situacin de inevitable desigualdad.
Los factores influyentes en el problema de la pobreza son innumerables, de ellos
los que considero ms importantes son los siguientes:
La mala distribucin de los ingresos.
Los niveles de educacin (desiguales)


22
El papel de la democracia (poco eficaz)
El papel del gobierno (ha intentado sin xito dar solucin al problema con grandes
inversiones en proyectos para abatir la pobreza pero ineficientes en los resultados)
Falta de solidaridad por parte de los sectores ms ricos que concentran el poder
poltico-econmico.
Sistema econmico capitalista.
Crecimiento constante de la economa sin que esto implique un desarrollo
econmico. (Algunas veces escuchamos anuncios del gobierno declarando un
crecimiento econmico grande en los ltimos aos pero no lo vemos reflejado en
las clases pobres)
Aumento del empobrecimiento de la clase media.
Los involucrados ms directos son aquellos que sufren de difciles condiciones
econmicas y son marginados de las oportunidades. Los que concentran los
poderes econmico y poltico estn involucrados como responsables directos de la
marginacin y de la divisin de la sociedad. El resto de la sociedad tambin esta
involucrada por estar insertada en el sistema y flujo econmico. A pesar de no
sentirnos responsables por el problema de la pobreza, todos los que formamos parte
de la sociedad somos responsables indirectos de esta situacin.
En resumidas cuentas con la informacin antes mencionada puedo decir
hipotticamente que el problema est en la ineficacia de la administracin del pas,
porque los poderes poltico y econmico estn en manos de una minora
desinteresada en el bien comn. De hecho, supongo que la pobreza en los pases
menos desarrollados como lo es en este caso Mxico, es de carcter estructural, y
es debida a factores de orden interno y externo que por datos (Censos) errneos o
manejados a conveniencia no se sabe cmo atacar el problema, dichos fenmenos
se analizaran en el siguiente captulo.
LA DESIGUALDAD E INDICADORES DE LA POBREZA EN MXICO COMO LAS
BASES PARA ABATIRL
Desigualdades. Concepto y problemas de medicin.
Las desigualdades no siempre acaban en pobreza, pero sta siempre proviene de
algn tipo de desigualdad, y stas son fruto de la evolucin histrica de las
sociedades.
Los problemas que se detectan vienen dados por dos motivos: de una parte, la
escala espacial del anlisis, ya que se trabaja con estados o regiones, como si
dentro de stos todo fuera homogneo; por otra parte, los indicadores utilizados
para medir las desigualdades hacen referencia a los conceptos de desarrollo /


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subdesarrollo. Estas medidas se basan en anlisis estadsticos de determinados
indicadores que sealan el ndice de desigualdad.
Indicadores que fortalecen la pobreza:
En este apartado voy a resumir brevemente los indicadores a los que antes hago
referencia:
Dinmica demogrfica y urbanizacin.- Las variables que se tienen en cuenta son
la proporcin de poblacin joven (0-14 aos), la esperanza de vida al nacer y la tasa
de mortalidad infantil. El crecimiento demogrfico es una caracterstica de las clases
pobres y uno de los principales obstculos para paliar la desigualdad y la pobreza.
La urbanizacin dej de ser un fenmeno tpico de pases desarrollados, donde se
inicia el fenmeno contrario, y ahora es propio de las clases pobres, lo cual agrava
las situaciones de desigualdad y pobreza.
Servicios sociales y equipamientos educativos y sanitarios.- El nivel de educacin
de las clases pobres es bastante bajo dado que hay otras necesidades prioritarias,
faltan las infraestructuras educativas adecuadas y se trata de continuar con los
modelos educativos occidentales, lo cual es probablemente un error de base.
Resulta fcil darse cuenta de la baja calidad educativa proporcionada por el sistema
educativo nacional, muy en particular de la que se ofrece en zonas rurales y
marginales. Por otra parte, en relacin con la temtica educativa, las investigaciones
efectuadas durante los primeros aos de la presente dcada coinciden al concluir
que la pobreza en educacin se manifiesta en educacin se manifiesta bsicamente
como un problema de desigualdad de oportunidades en un triple sentido.
Como la menor posibilidad que tienen los pobres de ingresar oportunamente a las
instituciones del sistema educativo.
Como la menor posibilidad que tienen de permanecer en dichas instituciones el
tiempo necesario para terminar los ciclos escolares respectivos.
Como la menor posibilidad de alcanzar ndices satisfactorios de aprovechamiento
escolar Son muy interesantes los programas que este ltimo gobierno est
desarrollando en funcin de los recursos y capacidades particulares y sobre todo
respecto a la promocin de la educacin bsica, como resultado de saber que el
crecimiento del pas comienza con la educacin de su gente.
En cuanto a los servicios sanitarios, se conjugan una elevada tasa de mortalidad
infantil y una esperanza de vida muy baja con factores como el escaso cuidado
domstico en sanidad y el elevado nmero de individuos por mdico y en algunos
lugares imposible acceso para servicios mdicos.
Desnutricin.- La alimentacin suficiente es el principal problema de la pobreza, en
trminos absolutos. La desnutricin crnica es la causa de las desigualdades


24
interregionales y de profundas diferencias sociales; el actual gobierno responde a
este problema con la participacin de la gente brindando desayunos o despensas
pero insuficientes.
Nivel de desarrollo.- En las clases pobres predomina el sector agrario, pero ocurre
que su produccin es muy baja y que los beneficios no revierten en la poblacin
rural. Esto determina la dependencia de la importacin de alimentos, el consumo de
fertilizantes y el consumo de energa. En lugar de apoyar a la agricultura en
investigacin y desarrollo del ramo.
Asistencia al desarrollo y deuda externa.- La principal contrapartida es que se
hipotecan los escasos recursos y se establece una relacin de dependencia de los
pases desarrollados que favorece el incremento de la deuda externa mientras que
los escasos beneficios siguen sin revertir en la poblacin mexicana.
El hambre: Es la principal caracterstica de las clases pobres y cada vez est ms
enraizada en la estructura social y econmica de estos pases. Es adems el
principal aspecto que define la Pobreza Absoluta. La causa ms importante que la
provoca es el incremento demogrfico. Una posible solucin a corto plazo sera la
redistribucin de los recursos entre las distintas clases sociales. La ayuda de otros
pases agrava el problema por el incremento de la deuda externa y porque se rompe
con la estructura del sistema de produccin local. Las posibles soluciones pasan
por realizar una reforma estructural, aumentar las transferencias a pases pobres y
sobre todo por regular el incremento de poblacin y por aumentar la produccin
interna.
El crecimiento demogrfico como estrategia de supervivencia.
El crecimiento demogrfico conlleva un descenso del crecimiento econmico, con
lo que aumentan las desigualdades y la pobreza. Actualmente se comienza a frenar
esta explosin demogrfica, aunque desciende mucho la tasa de mortalidad pero
no la de natalidad, ya que esto es un mecanismo de supervivencia para los pobres
que slo podra reducirse si se mejora la alimentacin, aumenta el trabajo
disponible, aumenta el grado de educacin y cultura tanto para hombres como para
mujeres.
Para concluir este captulo quiero mencionar en trminos generales que el problema
de la pobreza ha sido un asunto que histricamente ha ocupado un importante lugar
en las agendas de los gobiernos en Mxico. Distintos planes y programas se han
elaborado e instrumentado para aliviar las precarias condiciones de vida de un
considerable sector de la poblacin del pas. Es necesario que el gobierno
reestructure sus mtodos para abatir la pobreza; primero identificando
objetivamente los fenmenos antes mencionados sin datos manipulados y
consecuentemente elaborar e instrumentar cualquier programa de alivio a la
pobreza, tomando en cuenta las consideraciones anteriores, identificar previamente


25
la poblacin que ser beneficiaria de dichas medidas, as como su localizacin,
caractersticas, problemas y necesidades concretas y las causas de su situacin.
VISION GLOBAL DE LA POBREZA Y LA DIFERENCIA DE LA POBREZA RURAL
Y URBANA
En este captulo se abordar el problema como es visto a nivel macro (mundial),
analizaremos la efectividad de la ayuda internacional que los organismos de los
pases desarrollados proponen para paliar las carencias de los pases pobres y en
vas de desarrollo, y en contraposicin, el mantenimiento de la deuda externa que
se crean con los pases desarrollados, la cual aumenta cada da. De esta manera
obtendremos una visin global que nos permitir identificar como se desarrolla el
problema en distintas circunstancias facilitando su anlisis y posteriormente
acciones a tomar.
Para comenzar es necesario identificar los diferentes tipos de pobreza que pueden
llegar a existir los cuales son: La pobreza rural y urbana.
La pobreza rural: Est en el origen de las migraciones campo-ciudad. Sus
caractersticas ms importantes son las enfermedades, la desnutricin y la falta de
educacin, y son mucho ms graves que las de los pobres urbanos. En muchas
ocasiones incluso los cambios en las tcnicas agrcolas han incrementado las
desigualdades, en lugar de mejorar el desarrollo rural (Revolucin Verde).
Actualmente el problema radica en la orientacin de la produccin y en el control de
los procesos de transformacin y distribucin. Por ejemplo:
frica: La pobreza rural es comparativamente mayor, debido a la situacin de
partida, al desastre en la produccin agrcola, al bajo precio de los productos que
exportan y al rpido crecimiento demogrfico.
Asia: aparece una disminucin en el porcentaje de pobreza, sobre todo en el medio
rural, debido al crecimiento econmico, al incremento del rendimiento agrcola, a las
migraciones a las ciudades, a los ingresos del trabajo en el extranjero y al descenso
de la deuda externa.
Amrica Latina: El porcentaje de pobres disminuye, pero menos que en Asia. Los
pobres rurales si que han descendido mucho, por migracin a las ciudades.
China: Es un lugar donde viven ms de 570 millones de personas, las polticas
igualitarias, la dotacin de servicios e infraestructuras y educacin, hacen que
incluso con menos nivel de renta que otros, tenga un menor ndice de pobreza. Esto
ha sido posible gracias a la colectivizacin de la tierra, a la extensin del regado
(45% de la superficie cultivable) y a las inversiones en recursos e infraestructuras
en el medio rural.




26
La pobreza urbana
En este caso este tipo de pobreza se basa en los problemas asociados a la falta de
vivienda y al desempleo y subempleo. El siglo XX es la poca de la Urbanizacin.
Este es uno de los principales problemas de los pases pobres, donde la poblacin
escapa de la pobreza rural y pasa a formar parte de una metrpolis donde resulta
muy difcil alcanzar unas condiciones dignas de vida. En lugares como frica o Asia,
la urbanizacin vino impuesta por la expansin colonial y occidental.
El proceso de urbanizacin a escala mundial
Presenta importantes diferencias debidas a la evolucin histrica de cada lugar.
Actualmente, el crecimiento demogrfico urbano en los pases desarrollados se
debe a un crecimiento vegetativo, mientras que en los pases pobres o en vas de
desarrollo se debe a la emigracin rural. Ya no se puede hablar de urbanizacin
como concepto ligado al de desarrollo.
El papel de las migraciones en la pobreza urbana. Desempleo y vivienda.
Las migraciones rurales, adems de incrementar el problema de la pobreza urbana,
hacen disminuir la productividad del sector agrario, con lo que los problemas se
agravan, y los empleos derivados del sector secundario y servicios no son
suficientes. Aparecen una serie de derivados del empleo convencional, como son el
subempleo, el infra empleo o el desempleo oculto, que falsean las cifras de
desempleo, dando slo una imagen parcial de la realidad. Este grupo se encuadra
en el sector informal que ha sufrido un espectacular crecimiento en los pases
pobres o en vas de desarrollo.
Respecto a la escasez de vivienda, la respuesta ha sido la construccin propia en
agrupaciones marginales o suburbiales sin las infraestructuras y los servicios
necesarios.
Dimensin medioambiental de la pobreza.
Este problema se ha empezado a considerar desde hace poco ms de una dcada.
Es preciso plantear los modelos de desarrollo sostenible Los costes ambientales se
refieren al aumento de contaminacin atmosfrica, de erosin, y a la prdida de
biodiversidad y de suelo. Los costes econmicos y sociales incluyen el descenso de
materias primas, los conflictos sociales y la desaparicin de comunidades
indgenas.
Sin embargo, en el deterioro ambiental influyen ms las grandes plantaciones y
explotaciones madereras y ganaderas que la pobreza urbana o rural.
Asistencia al desarrollo, desuda externa y polticas de ajuste
Actualmente la ayuda exterior es una de las principales fuentes de ingresos de los
pases desarrollados (entre el 50 y el 70% para los pases pobres o en vas de


27
desarrollo ms necesitados), aunque no siempre sus efectos son positivos, y no
siempre se utiliza este capital para mejorar la estructura productiva y de servicios
sociales, ya que a veces necesitan invertir en conseguir alimentos, o pagar los
intereses de la deuda externa. De hecho, pocas veces estas ayudas sirven para
rebajar los niveles de pobreza de los pases que las reciben, ya que esconden
intereses comerciales que suelen agravar su situacin.
Otro tipo de ayudas, menos importantes pero ms directas, son las proporcionadas
por organizaciones no gubernamentales, que actan sin el doble inters de los
estados, pero lo hacen a escala local y puntual, en situaciones concretas.
Cuando la ayuda oficial se distribuye en forma de prstamo, se inicia el proceso de
endeudamiento del pas receptor, que entra en un circuito no virtuoso del que le va
a resultar imposible salir. Cada vez la deuda es mayor, y aunque el pas se
desarrolle econmicamente, siempre tiene un lastre que supone un importante
porcentaje de su PIB. En muchas ocasiones, el valor de la deuda externa es mayor
que el valor total de lo que se exporta. Esta situacin obliga a los pases en vas de
desarrollo a introducir recortes en gastos pblicos, reducir importaciones de
materias primas y bienes de equipo, de energa, etc. Por otra parte, en muchas
ocasiones la renegociacin de las condiciones de la deuda se endurece, con lo cual
la experiencia demuestra que los niveles de pobreza aumentan, de forma paralela
a las desigualdades entre pases desarrollados y pases en vas de desarrollo.

UNIDAD II: LA POLTICA SOCIAL EN EL MXICO DE HOY.

2.1. Caractersticas de la poltica social en Mxico
El contexto dentro del cual se debe evaluar la cuestin social en Mxico es el de un
pas en desarrollo medio (pas que no carece de recursos ni riqueza) caracterizado
por grandes desigualdades, entre clases y grupos sociales y entre regiones. Por lo
que la intensa problemtica social del pas se deriva de una distribucin altamente
regresiva del ingreso y la riqueza y no de una falta de desarrollo.
A pesar de vivir en una poca en la que se cuenta con una red internacional de
instituciones dedicadas a reducir la pobreza, la situacin de desigualdad y
marginalidad persiste y se intensifica cada da entre ciertos grupos y regiones del
mundo. Es posible afirmar que los postulados neoliberales en torno a que un mayor
crecimiento econmico propiciado por la apertura del mercado redundara en mayor
bienestar de la poblacin a travs de una reduccin significativa de la pobreza y, en
forma casi automtica, una mejora en la distribucin del ingreso, ha resultado falsa
pues contrario a ello se ha generado mayor pobreza e inestabilidad social.


28
Estas situaciones de marcado desequilibrio entre pases y regiones del mundo, que
se hicieron ms evidentes en la ltima dcada del siglo XX, condujeron a los
organismos internacionales y a los gobiernos de los pases pobres a replantear el
desarrollo y las estrategias para alcanzarlo. En el nuevo discurso, los trminos de
equidad, democracia y justicia social cobran relevancia y se convierten en los ejes
rectores de la poltica social de los ltimos aos. Por supuesto, Amrica Latina
qued inserta en estas transformaciones, por ser la regin que ms ha sufrido los
estragos sociales del neoliberalismo; pero tambin por ser una de las zonas que ha
tenido mayor intervencin de los organismos internacionales en lo referente a las
"recomendaciones" de poltica que deben seguir y su financiamiento.
El contexto de la nueva relacin Estado-sociedad que se da en el marco del
neoliberalismo, aunado al creciente reclamo de la sociedad para participar en las
decisiones pblicas, hace imprescindible la necesidad de fortalecer los procesos de
democracia, ampliando los espacios para la accin popular, la libertad de
asociacin, la libertad de prensa y las oportunidades para la accin pblico-privada.
Por ello, el debate de los aos noventa sobre el desarrollo social centr su atencin
en esos procesos y tuvo como premisa fundamental que para lograr la democracia,
as como el desarrollo, era necesario promover la equidad, la sustentabilidad y la
seguridad humana.
En la Cumbre de Copenhague celebrada en 1995, se afirm que el mercado por s
solo no sera la frmula para erradicar la pobreza ni lograra la equidad, la
sustentabilidad y la seguridad humana necesarias para alcanzar el desarrollo.
Frente a ello se propuso como alternativa el desarrollo humano, que en esencia
representaba un nuevo concepto del desarrollo social, agregaba nuevas
dimensiones a la pobreza y se postulaba como la frmula para su erradicacin.
En la nueva visin de la pobreza se incorporaban otros elementos para su definicin,
tales como la falta de oportunidades, de poder, el aislamiento y la ausencia de
participacin en los asuntos pblicos; lo que se sum a la carencia de ingresos y a
la falta de acceso a los servicios bsicos indispensables. As, el objetivo de la
erradicacin de la pobreza se precisaba como una forma clara de poner en prctica
los derechos sociales y econmicos sealados en la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos (UNESCO, 2001).
En suma, las dimensiones del desarrollo humano se plantearon en los siguientes
paradigmas:
La funcin del Estado deba ser la de alentar la participacin de la sociedad
mediante la descentralizacin de recursos, programas y acciones.
Alentar la democracia conlleva a una ciudadana social, por medio del
fomento a todas las posibilidades de gestin social.
La equidad deba promover la igualdad de oportunidades entre las personas,
sin distincin de gnero, raza o condicin social.


29
La potenciacin de las capacidades de las personas, mediante el acceso a
la enseanza, salud y formacin conduce a un mejoramiento de sus
condiciones de vida, en tanto que ampla sus posibilidades de participacin.
Se requiere de un Estado que persiga como meta el desarrollo humano, que
fortalezca y profundice la democracia y que sea capaz de formar equipo con
la iniciativa privada y social civil.
Fue con estos postulados que en toda Amrica Latina, durante la dcada de los
noventa, se emprendieron acciones de reforma institucional y de poltica social,
teniendo como objetivo central la reduccin de la pobreza mediante programas de
descentralizacin, financiados por el Banco Mundial y enfocados a atender los
rubros de educacin, salud y alimentacin; aspectos considerados como
indispensables para la creacin de capital humano.

2.2. Objetivos de la poltica social mexicana
Bajo esta ptica, podra afirmarse que, salvo en administraciones recientes, la
poltica social en Mxico difcilmente ha considerado como su objetivo central el
abatimiento de la pobreza.
Los objetivos de la poltica social han tocado tangencialmente el problema, pero no
se encuentran metas explcitas sobre el combate a la pobreza sino hasta las
administraciones de Jos Lpez Portillo (1976-1982) y Carlos Salinas de Gortari
(1988-1994). Esta aseveracin se antoja paradjica en un pas que experiment
una larga revolucin armada, que si bien tuvo orgenes polticos, las razones
sociales no dejaron de ser la justificacin para la lucha de contingentes importantes.
La explicacin a tal paradoja, cuando la poltica social ha ocupado un lugar especial
en la poltica pblica de las ms de las administraciones, subyace, en buena
medida, en los objetivos y en la instrumentacin misma de la poltica social.

2.3. Mtodos de focalizacin en la poltica social en Mxico.
La focalizacin, adquiri un significado especial en el marco de la poltica de
saneamiento de las finanzas estatales llevadas a cabo como componente principal
de los programas de ajuste estructural. Dicha poltica requera de los gobiernos la
racionalizacin y la reduccin del gasto estatal.
A travs de la focalizacin se ofreca la posibilidad de utilizar recursos escasos de
manera selectiva a favor de grupos meta predeterminados y segn criterios de
costo-eficiencia.
De tal manera con la focalizacin se pona el acento no slo en la forma de
utilizacin del gasto social, sino tambin en los destinatarios de dicho gasto.


30
Con la revalorizacin de las estrategias focalizadoras del combate a la pobreza
como tarea fundamental de las polticas de desarrollo, comenz a observarse un
desplazamiento de los principales grupos meta-destinatarios de la accin social,
desde los trabajadores organizados a la poblacin pobre.
En un contexto de redefinicin de objetivos y estrategias tambin se modificaron las
visiones acerca de los roles asignados al Estado y al mercado en el mbito social.
Los argumentos que atribuan al Estado el rol de actor principal de la poltica social
y garante del principio de justicia social redistributiva, igualitaria y universal
resultaron fuertemente cuestionados.
En el nuevo discurso social y poltico comenz a atribuirse crecientemente al
mercado el rol de mecanismo de asignacin de servicios y beneficios sociales con
el argumento de una mayor eficiencia y equidad, que en ltima instancia, llevaran
a una mayor igualacin de oportunidades. As el discurso comenz a abandonar el
trmino tradicionalmente asociado a la poltica social de justicia social por el
polticamente neutro de equidad social.
El discurso de la nueva poltica social puso nfasis en la necesidad de perseguir
una mayor conformidad de la poltica social con las reglas de la poltica econmica.
Respetando, ante todo los equilibrios macroeconmicos, lo que se convertira as
en principio regulador de las decisiones sobre el gasto social estatal. A esto, tambin
se aada, la idea de que los gastos sociales del Estado, deberan ser entendidos
como una inversin eficiente y redituable destinada a la formacin de capital
humano. Estableciendo una clara conexin entre la nueva poltica social y la
economa de mercado, comenz a enfatizarse que el capital humano debera
reforzar la relacin positiva entre educacin, salud, nutricin por un lado y el
crecimiento econmico y la productividad por otro. En Mxico, las polticas de
desarrollo de capital humano se han focalizado y conforman la parte medular de los
programas de combate a la pobreza extrema.

2.4 Institucionalizacin de la poltica social en Mxico.
La institucionalizacin de la poltica social responde a una exigencia ciudadana que
se debe de atender por parte de los gobiernos federal, estatal y municipal. Es aqu
Donde empiezan a verse diferencias que deben de resolverse en el muy corto plazo
para beneficio de todos, principalmente de quienes menos tienen.
El gobierno federal ha venido trabajando en los ltimos 10 aos en la
institucionalizacin de la poltica social, como parte de la alternancia democrtica,
de una nueva visin de gobierno. Estos avances han sido ampliamente reconocidos
por instancias nacionales e internacionales, como las Naciones Unidas, el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.


31
Los gobiernos locales todava tienen que empear un mayor esfuerzo para la
institucionalizacin y la transparencia en el uso y destino de los recursos pblicos
dedicados a los programas sociales.
Desafortunadamente, no existe un solo estado de la repblica que haya avanzado
en la institucionalizacin y la transparencia en desarrollo social. Esta es una buena
oportunidad para que Sonora tome el liderazgo en los temas de mayor inters de
parte de los ciudadanos.
La fortaleza de los programas federales proviene, precisamente, de su fuerte grado
de institucionalizacin y se sustenta en las siguientes premisas:
La transparencia, a travs de la construccin de padrones de beneficiarios que
permitan saber quin, cmo y por qu se beneficia con los apoyos que otorga el
Estado.
La rendicin de cuentas, para erradicar zonas de discrecionalidad en el quehacer
pblico que conduce al desperdicio de los recursos y a la corrupcin.
La evaluacin de los programas sociales, porque un buen gobierno tiene la
obligacin de reportar qu y cmo se logra con los impuestos que aportan los
ciudadanos.
El blindaje de los programas sociales, para preservarlos de cualquier intento de
manipulacin poltico-electoral, lo cual es vital no slo para el ejercicio de la
democracia, sino tambin para que los beneficios lleguen efectivamente a los ms
pobres.
Porque detrs de la pobreza no hay nmeros fros, no hay estadsticas, hay seres
humanos, hombres, mujeres, jvenes y nios cuya vida es un proyecto nico e
irrepetible, y que merece vivirse con libertad.
Por ello, en su reciente participacin en una reunin de trabajo con la Comisin de
Desarrollo Social del Senado de la Repblica, Heriberto Flix Guerra, Secretario de
Desarrollo Social, hizo un llamado a sumar esfuerzos para construir una sola poltica
social en los tres niveles, que parta de la integracin de un padrn nico de
programas sociales de los tres niveles de gobierno y de la publicacin de las listas
de beneficiarios de los mismos.
El gobierno del Nuevo Sonora tiene la oportunidad histrica de diferenciarse
positivamente en la materia, sumndole a la decisin de acabar con la pobreza
extrema, la institucionalidad y la transparencia que demandan los ciudadanos.





32
2.5. La ley General de Desarrollo Social.

"EL CONGRESO DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, DECRETA:
ARTCULO NICO. Se crea la Ley General de Desarrollo Social.
LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL
TTULO PRIMERO
DE LAS DISPOSICIONES GENERALES
Captulo I
Del Objeto
Artculo 1. La presente Ley es de orden pblico e inters social y de observancia
general en todo el territorio nacional, y tiene por objeto:
I. Garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, asegurando el acceso de
toda la poblacin al desarrollo social;
II. Sealar las obligaciones del Gobierno, establecer las instituciones responsables
del desarrollo social y definir los principios y lineamientos generales a los que debe
sujetarse la Poltica Nacional de Desarrollo Social;
III. Establecer un Sistema Nacional de Desarrollo Social en el que participen los
gobiernos municipales, de las entidades federativas y el federal;
IV. Determinar la competencia de los gobiernos municipales, de las entidades
federativas y del Gobierno Federal en materia de desarrollo social, as como las
bases para la concertacin de acciones con los sectores social y privado;
V. Fomentar el sector social de la economa;
VI. Regular y garantizar la prestacin de los bienes y servicios contenidos en los
programas sociales;
VII. Determinar las bases y fomentar la participacin social y privada en la materia;
LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL CMARA DE DIPUTADOS DEL H.
CONGRESO DE LA UNIN Secretara General Secretara de Servicios
Parlamentarios ltima Reforma DOF 07-11-2013
VIII. Establecer mecanismos de evaluacin y seguimiento de los programas y
acciones de la Poltica Nacional de Desarrollo Social, y
IX. Promover el establecimiento de instrumentos de acceso a la justicia, a travs de
la denuncia popular, en materia de desarrollo social.


33
Artculo 2. Queda prohibida cualquier prctica discriminatoria en la prestacin de los
bienes y servicios contenidos en los programas para el desarrollo social.
Artculo 3. La Poltica de Desarrollo Social se sujetar a los siguientes principios:
I. Libertad: Capacidad de las personas para elegir los medios para su desarrollo
personal as como para participar en el desarrollo social;
II. Justicia distributiva: Garantiza que toda persona reciba de manera equitativa los
beneficios del desarrollo conforme a sus mritos, sus necesidades, sus
posibilidades y las de las dems personas;
III. Solidaridad: Colaboracin entre personas, grupos sociales y rdenes de
gobierno, de manera corresponsable para el mejoramiento de la calidad de vida de
la sociedad;
IV. Integralidad: Articulacin y complementariedad de programas y acciones que
conjunten los diferentes beneficios sociales, en el marco de la Poltica Nacional de
Desarrollo Social;
V. Participacin social: Derecho de las personas y organizaciones a intervenir e
integrarse, individual o colectivamente en la formulacin, ejecucin y evaluacin de
las polticas, programas y acciones del desarrollo social;
VI. Sustentabilidad: Preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y
aprovechamiento de recursos naturales, para mejorar la calidad de vida y la
productividad de las personas, sin comprometer la satisfaccin de las necesidades
de las generaciones futuras;
VII. Respeto a la diversidad: Reconocimiento en trminos de origen tnico, gnero,
edad, capacidades diferentes, condicin social, condiciones de salud, religin, las
opiniones, preferencias, estado civil o cualquier otra, para superar toda condicin
de discriminacin y promover un desarrollo con equidad y respeto a las diferencias;
VIII. Libre determinacin y autonoma de los pueblos indgenas y sus comunidades:
Reconocimiento en el marco constitucional a las formas internas de convivencia y
de organizacin; mbito de aplicacin de sus propios sistemas normativos; eleccin
de sus autoridades o representantes; medios para preservar y enriquecer sus
lenguas y cultura; medios para conservar y mejorar su hbitat; acceso preferente a
sus recursos naturales; eleccin de representantes ante los ayuntamientos y acceso
pleno a la jurisdiccin del Estado;
Fraccin reformada DOF 01-06-2012
IX. Transparencia: La informacin relativa al desarrollo social es pblica en los
trminos de las leyes en la materia. Las autoridades del pas garantizarn que la
informacin gubernamental sea objetiva, oportuna, sistemtica y veraz, y
Fraccin reformada DOF 01-06-2012


34
X. Perspectiva de gnero: una visin cientfica, analtica y poltica sobre las mujeres
y los hombres que se propone eliminar las causas de la opresin de gnero, como
la desigualdad, la injusticia y la Fraccin adicionada DOF 01-06-2012 LEY
GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL CMARA DE DIPUTADOS DEL H.
CONGRESO DE LA UNIN Secretara General Secretara de Servicios
Parlamentarios ltima Reforma DOF 07-11-2013
Jerarquizacin de las personas basada en el gnero; que se plantea la equidad de
gnero en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas de desarrollo social.
Fraccin adicionada DOF 01-06-2012
Artculo 4. La aplicacin de la presente Ley corresponde al Ejecutivo Federal por
conducto de sus dependencias y organismos, a los poderes ejecutivos de las
entidades federativas y a los municipios en el mbito de sus respectivas
competencias; as como las que les competen, de acuerdo a sus atribuciones, al
Poder Legislativo.
Artculo 5. Para los efectos de esta Ley se entiende por:
I. Beneficiarios: Aquellas personas que forman parte de la poblacin atendida por
los programas de desarrollo social que cumplen los requisitos de la normatividad
correspondiente;
II. Consejo Consultivo: Consejo Consultivo de Desarrollo Social;
III. Consejo Nacional de Evaluacin: Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica
de Desarrollo Social;
IV. Comisin Intersecretarial: Comisin Intersecretarial de Desarrollo Social;
V. Comisin Nacional: Comisin Nacional de Desarrollo Social;
VI. Grupos sociales en situacin de vulnerabilidad: Aquellos ncleos de poblacin y
personas que por diferentes factores o la combinacin de ellos, enfrentan
situaciones de riesgo o discriminacin que les impiden alcanzar mejores niveles de
vida y, por lo tanto, requieren de la atencin e inversin del Gobierno para lograr su
bienestar;
VII. Secretara: Secretara de Desarrollo Social del Gobierno Federal;
VIII. Sistema Nacional: Sistema Nacional de Desarrollo Social;
IX. Organizaciones: Agrupaciones civiles y sociales, legalmente constituidas, en las
que participan personas o grupos sociales con el propsito de realizar actividades
relacionadas con el desarrollo social, y
X. Padrn: Relacin oficial de beneficiarios que incluye a las personas atendidas
por los programas federales de Desarrollo Social cuyo perfil socioeconmico se
establece en la normatividad correspondiente.


35
TTULO SEGUNDO
DE LOS DERECHOS Y LAS OBLIGACIONES DE LOS SUJETOS DEL
DESARROLLO SOCIAL
Captulo nico
Artculo 6. Son derechos para el desarrollo social la educacin, la salud, la
alimentacin, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la
seguridad social y los relativos a la no discriminacin en los trminos de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. LEY GENERAL DE
DESARROLLO SOCIAL CMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA
UNIN Secretara General Secretara de Servicios Parlamentarios ltima Reforma
DOF 07-11-2013
Artculo 7. Toda persona tiene derecho a participar y a beneficiarse de los
programas de desarrollo social, de acuerdo con los principios rectores de la Poltica
de Desarrollo Social, en los trminos que establezca la normatividad de cada
programa.
Artculo 8. Toda persona o grupo social en situacin de vulnerabilidad tiene derecho
a recibir acciones y apoyos tendientes a disminuir su desventaja.
Artculo 9. Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Poder
Ejecutivo Federal, en sus respectivos mbitos, formularn y aplicarn polticas
compensatorias y asistenciales, as como oportunidades de desarrollo productivo e
ingreso en beneficio de las personas, familias y grupos sociales en situacin de
vulnerabilidad, destinando los recursos presupuestales necesarios y estableciendo
metas cuantificables.
Artculo 10. Los beneficiarios de los programas de desarrollo social tienen los
siguientes derechos y obligaciones:
I. Recibir un trato respetuoso, oportuno y con calidad;
II. Acceder a la informacin necesaria de dichos programas, sus reglas de
operacin, recursos y cobertura;
III. Tener la reserva y privacidad de la informacin personal;
IV. Presentar denuncias y quejas ante las instancias correspondientes por el
incumplimiento de esta Ley;
V. Recibir los servicios y prestaciones de los programas conforme a sus reglas de
operacin, salvo que les sean suspendidos por resolucin administrativa o judicial
debidamente fundada y motivada;
VI. Presentar su solicitud de inclusin en el padrn;
VII. Participar de manera corresponsable en los programas de desarrollo social;


36
VIII. Proporcionar la informacin socioeconmica que les sea requerida por las
autoridades, en los trminos que establezca la normatividad correspondiente, y
IX. Cumplir la normatividad de los programas de desarrollo social.
TTULO TERCERO
DE LA POLTICA NACIONAL DE DESARROLLO SOCIAL
Captulo I
De los Objetivos
Artculo 11. La Poltica Nacional de Desarrollo Social tiene los siguientes objetivos:
I. Propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de los derechos sociales,
individuales o colectivos, garantizando el acceso a los programas de desarrollo
social y la igualdad de oportunidades, as como la superacin de la discriminacin
y la exclusin social;
II. Promover un desarrollo econmico con sentido social que propicie y conserve el
empleo, eleve el nivel de ingreso y mejore su distribucin; LEY GENERAL DE
DESARROLLO SOCIAL CMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA
UNIN Secretara General Secretara de Servicios Parlamentarios ltima Reforma
DOF 07-11-2013
III. Fortalecer el desarrollo regional equilibrado, y
IV. Garantizar formas de participacin social en la formulacin, ejecucin,
instrumentacin, evaluacin y control de los programas de desarrollo social.
Captulo II
De la Planeacin y la Programacin
Artculo 12. En la planeacin del desarrollo se deber incorporar la Poltica Nacional
de Desarrollo Social de conformidad con esta Ley y las dems disposiciones en la
materia.
Artculo 13. La planeacin del desarrollo social incluir los programas municipales;
planes y programas estatales; programas institucionales, regionales y especiales;
el Programa Nacional de Desarrollo Social; y el Plan Nacional de Desarrollo.
Artculo 14. La Poltica Nacional de Desarrollo Social debe incluir, cuando menos,
las siguientes vertientes:
I. Superacin de la pobreza a travs de la educacin, la salud, la alimentacin, la
generacin de empleo e ingreso, autoempleo y capacitacin;
II. Seguridad social y programas asistenciales;
III. Desarrollo Regional;


37
IV. Infraestructura social bsica, y
V. Fomento del sector social de la economa.
Artculo 15. La Elaboracin del Programa Nacional de Desarrollo Social estar a
cargo del Ejecutivo Federal en los trminos y condiciones de la Ley de Planeacin.
Artculo 16. Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Gobierno
Federal harn del conocimiento pblico cada ao sus programas operativos de
desarrollo social, a travs de los medios ms accesibles a la poblacin, en un plazo
mximo de 90 das a partir de la aprobacin de sus presupuestos de egresos
anuales respectivos.
Artculo 17. Los municipios sern los principales ejecutores de los programas,
recursos y acciones federales de desarrollo social, de acuerdo a las reglas de
operacin que para el efecto emita el Ejecutivo Federal, excepto en los casos
expresamente asignados, legal o administrativamente, a una dependencia, entidad
u organismo federal, estatal o del Distrito Federal.
Captulo III
Del Financiamiento y el Gasto
Artculo 18. Los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son
prioritarios y de inters pblico, por lo cual sern objeto de seguimiento y evaluacin
de acuerdo con esta Ley; y no podrn sufrir disminuciones en sus montos
presupuestales, excepto en los casos y trminos que establezca la Cmara de
Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federacin.
Artculo 19. Son prioritarios y de inters pblico: LEY GENERAL DE DESARROLLO
SOCIAL CMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIN Secretara
General Secretara de Servicios Parlamentarios ltima Reforma DOF 07-11-2013
I. Los programas de educacin obligatoria;
II. Las campaas de prevencin y control de enfermedades transmisibles y los
programas de atencin mdica;
III. Los programas dirigidos a las personas en condiciones de pobreza, marginacin
o en situacin de vulnerabilidad;
IV. Los programas dirigidos a zonas de atencin prioritaria;
V. Los programas y acciones pblicas para asegurar la alimentacin y nutricin
materno-infantil;
VI. Los programas de abasto social de productos bsicos;
VII. Los programas de vivienda;


38
VIII. Los programas y fondos pblicos destinados a la generacin y conservacin
del empleo, a las actividades productivas sociales y a las empresas del sector social
de la economa, y
IX. Los programas y obras de infraestructura para agua potable, drenaje,
electrificacin, caminos y otras vas de comunicacin, saneamiento ambiental y
equipamiento urbano.
Artculo 20. El presupuesto federal destinado al gasto social no podr ser inferior,
en trminos reales, al del ao fiscal anterior. Este gasto se deber incrementar
cuando menos en la misma proporcin en que se prevea el crecimiento del producto
interno bruto en los Criterios Generales de Poltica Econmica y en congruencia con
la disponibilidad de recursos a partir de los ingresos que autorice el Congreso al
Gobierno Federal.
Artculo 21. La distribucin de los fondos de aportaciones federales y de los ramos
generales relativos a los programas sociales de educacin, salud, alimentacin,
infraestructura social y generacin de empleos productivos y mejoramiento del
ingreso se har con criterios de equidad y transparencia, conforme a la normatividad
aplicable.
Artculo 22. En el Presupuesto Anual de Egresos de la Federacin, se establecern
las partidas presupuestales especficas para los programas de desarrollo social y
no podrn destinarse a fines distintos.
Artculo 23. La distribucin del gasto social con el que se financiar el desarrollo
social, se sujetar a los siguientes criterios:
I. El gasto social per cpita no ser menor en trminos reales al asignado el ao
inmediato anterior;
II. Estar orientado a la promocin de un desarrollo regional equilibrado;
III. Se basar en indicadores y lineamientos generales de eficacia y de cantidad y
calidad en la prestacin de los servicios sociales, y
IV. En el caso de los presupuestos federales descentralizados, las entidades
federativas y municipios acordarn con la Administracin Pblica Federal el destino
y los criterios del gasto, a travs de los convenios de coordinacin. LEY GENERAL
DE DESARROLLO SOCIAL CMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE
LA UNIN Secretara General Secretara de Servicios Parlamentarios ltima
Reforma DOF 07-11-2013
Artculo 24. Los recursos presupuestales federales asignados a los programas de
desarrollo social podrn ser complementados con recursos provenientes de los
gobiernos estatales y municipales, as como con aportaciones de organismos
internacionales y de los sectores social y privado.


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Artculo 25. El Ejecutivo Federal podr establecer y administrar un Fondo de
Contingencia Social como respuesta a fenmenos econmicos y presupuestales
imprevistos. En el Presupuesto de Egresos de la Federacin se determinar el
monto y las reglas mnimas a las que quedar sujeta su distribucin y aplicacin,
incluyendo las previsiones correspondientes para garantizar que los recursos del
fondo sean utilizados en el ejercicio fiscal.
Artculo 26. El Gobierno Federal deber elaborar y publicar en el Diario Oficial de la
Federacin las reglas de operacin de los programas de desarrollo social incluidos
en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, as como la metodologa,
normatividad, calendarizacin y las asignaciones correspondientes a las entidades
federativas. Por su parte, los gobiernos de las entidades federativas publicarn en
sus respectivos peridicos oficiales, la distribucin a los municipios de los recursos
federales.
Artculo 27. Con el propsito de asegurar la equidad y eficacia de los programas de
desarrollo social, el Gobierno Federal, por conducto de la Secretara y los gobiernos
de las entidades federativas y de los municipios, en el mbito de sus respectivas
competencias, integrarn el Padrn.
Artculo 28. La publicidad y la informacin relativa a los programas de desarrollo
social debern identificarse con el Escudo Nacional en los trminos que establece
la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: "Este programa es pblico,
ajeno a cualquier partido poltico. Queda prohibido el uso para fines distintos al
desarrollo social".
Captulo IV
De las Zonas de Atencin Prioritaria
Artculo 29. Se consideran zonas de atencin prioritaria las reas o regiones, sean
de carcter predominantemente rural o urbano, cuya poblacin registra ndices de
pobreza, marginacin indicativos de la existencia de marcadas insuficiencias y
rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social establecidos en esta
Ley. Su determinacin se orientar por los criterios de resultados que para el efecto
defina el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social que
esta Ley seala y deber, en todo tiempo, promover la eficacia cuantitativa y
cualitativa de los ejecutores de la Poltica Social.
Artculo 30. El Ejecutivo Federal revisar anualmente las zonas de atencin
prioritaria, teniendo como referente las evaluaciones de resultados de los estudios
de medicin de la pobreza, que emita el Consejo Nacional de Evaluacin de la
Poltica de Desarrollo Social e informar a la Cmara de Diputados sobre su
modificacin, desagregado a nivel de localidades en las zonas rurales y a nivel de
manzanas en las zonas urbanas, para los efectos de asignaciones del Presupuesto
de Egresos de la Federacin. La Cmara de Diputados, al aprobar el presupuesto,


40
har la declaratoria de zonas de atencin prioritaria, la cual deber publicarse en el
Diario Oficial de la Federacin, junto con el decreto del Presupuesto de Egresos de
la Federacin.
Artculo reformado DOF 08-04-2013
Artculo 31. La Declaratoria tendr los efectos siguientes:
1. Asignar recursos para elevar los ndices de bienestar de la poblacin en los rubros
deficitarios;
2. Establecer estmulos fiscales para promover actividades productivas generadoras
de empleo; Captulo V LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL CMARA DE
DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIN Secretara General Secretara de
Servicios Parlamentarios ltima Reforma DOF 07-11-2013
3. Generar programas de apoyo, financiamiento y diversificacin a las actividades
productivas regionales, y
4. Desarrollar obras de infraestructura social necesarias para asegurar el disfrute y
ejercicio de los derechos para el desarrollo social.
Artculo 32. Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Gobierno
Federal podrn convenir acciones y destinarn recursos para la ejecucin de
programas especiales en estas zonas.
Captulo V
Del Fomento del Sector Social de la Economa
Artculo 33. Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Gobierno
Federal fomentarn las actividades productivas para promover la generacin de
empleos e ingresos de personas, familias, grupos y organizaciones productivas.
Artculo 34. Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Gobierno
Federal estimularn la organizacin de personas, familias y grupos sociales,
destinando recursos pblicos para promover proyectos productivos; identificar
oportunidades de inversin, y brindar capacitacin, asistencia tcnica y asesora
para la organizacin y el diseo de proyectos y apoyo legal para la realizacin de
estas actividades.
Artculo 35. El Gobierno Federal y los gobiernos de las entidades federativas podrn
aportar recursos como capital de riesgo para dar viabilidad a las empresas sociales
y destinar recursos para apoyar a personas, familias y organizaciones sociales cuyo
objeto sea el financiamiento de proyectos de desarrollo social.
Captulo VI
De la Definicin y Medicin de la Pobreza


41
Artculo 36. Los lineamientos y criterios que establezca el Consejo Nacional de
Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social para la definicin, identificacin y
medicin de la pobreza son de aplicacin obligatoria para las entidades y
dependencias pblicas que participen en la ejecucin de los programas de
desarrollo social, y deber utilizar la informacin que genere el Instituto Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica, independientemente de otros datos que se
estime conveniente, al menos sobre los siguientes indicadores:
I. Ingreso corriente per cpita;
II. Rezago educativo promedio en el hogar;
III. Acceso a los servicios de salud;
IV. Acceso a la seguridad social;
V. Calidad y espacios de la vivienda;
VI. Acceso a los servicios bsicos en la vivienda;
VII. Acceso a la alimentacin;
Fraccin reformada DOF 07-11-2013 LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL
CMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIN Secretara General
Secretara de Servicios Parlamentarios ltima Reforma DOF 07-11-2013
VIII. Grado de cohesin social, y
Fraccin reformada DOF 07-11-2013
IX. Grado de Accesibilidad a carretera pavimentada.
Fraccin adicionada DOF 07-11-2013
Artculo 37. Los estudios del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de
Desarrollo Social debern hacerse con una periodicidad mnima de cada dos aos
para cada entidad federativa y con informacin desagregada a nivel municipal cada
cinco aos, para lo cual debern hacerse las previsiones presupuestarias
correspondientes en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, para que el
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica pueda llevar a cabo los
censos, conteos y encuestas correspondientes.
TTULO CUARTO
DEL SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO SOCIAL
Captulo I
Del Objeto e Integracin
Artculo 38. El Sistema Nacional es un mecanismo permanente de concurrencia,
colaboracin, coordinacin y concertacin de los gobiernos; federal, los de las


42
entidades federativas y los municipales, as como los sectores social y privado, que
tiene por objeto:
I. Integrar la participacin de los sectores pblico, social y privado en el
cumplimiento de los objetivos, estrategias y prioridades de la Poltica Nacional de
Desarrollo Social;
II. Establecer la colaboracin entre las dependencias y entidades federales en la
formulacin, ejecucin e instrumentacin de programas, acciones e inversiones en
materia de desarrollo social;
III. Promover la concurrencia, vinculacin y congruencia de los programas, acciones
e inversiones de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, con
los objetivos, estrategias y prioridades de la Poltica Nacional de Desarrollo Social;
IV. Fomentar la participacin de las personas, familias y organizaciones y, en
general, de los sectores social y privado en el desarrollo social;
V. Coordinar las acciones orientadas a la consecucin de los objetivos, estrategias
y prioridades de la Poltica Nacional de Desarrollo Social, e
VI. Impulsar la desconcentracin y descentralizacin de los recursos y acciones
para el desarrollo social, la rendicin de cuentas y el fortalecimiento del pacto
federal.
Captulo II
De las Competencias
Artculo 39. La coordinacin del Sistema Nacional compete a la Secretara, con la
concurrencia de las dependencias, entidades y organismos federales, de los
gobiernos municipales y de las entidades federativas, as como de las
organizaciones. La Secretara disear y ejecutar las polticas generales de
desarrollo social. Al efecto, coordinar y promover la celebracin de convenios y
acuerdos de desarrollo social. LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL
CMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIN Secretara General
Secretara de Servicios Parlamentarios ltima Reforma DOF 07-11-2013
La Secretara coordinar la correspondencia entre el Programa Nacional de
Desarrollo Social, los programas sectoriales y los de las entidades federativas,
promoviendo que la planeacin sea congruente, objetiva y participativa.
Artculo 40. En el mbito de sus atribuciones y en congruencia con las disposiciones
de esta Ley las legislaturas de los estados, la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal y los municipios emitirn normas en materia de desarrollo social, tomando
en cuenta sus particularidades.
Artculo 41. Los gobiernos de las entidades federativas instituirn un sistema de
planeacin del desarrollo social; formularn, aprobarn y aplicarn los programas


43
de desarrollo social respectivos, en los trminos de la Ley de Planeacin y de esta
Ley, y, de manera coordinada con el Gobierno Federal, vigilarn que los recursos
pblicos aprobados se ejerzan con honradez, oportunidad, transparencia y equidad.
Artculo 42. Los municipios formularn, aprobarn y aplicarn sus propios
programas de desarrollo social, los cuales debern estar en concordancia con los
de las entidades federativas y el del Gobierno Federal.
Artculo 43. Corresponde al Gobierno Federal, por conducto de la Secretara, las
siguientes atribuciones:
I. Proyectar y coordinar la planeacin nacional y regional del desarrollo social con la
participacin que, de acuerdo con la Constitucin y dems leyes aplicables,
corresponda a los gobiernos de las entidades federativas y los municipales;
II. Formular el Programa Nacional de Desarrollo Social y los otros programas en la
materia que le seale el Ejecutivo Federal, en coordinacin con las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal relacionadas con la materia, de
conformidad con lo establecido en la Ley de Planeacin;
III. Determinar anualmente las zonas de atencin prioritaria y proponer a la Cmara
de Diputados la declaratoria correspondiente;
IV. Disear y coordinar los programas y apoyos federales en las Zonas de Atencin
Prioritaria;
V. Promover la celebracin de convenios con dependencias del Ejecutivo Federal,
entidades federativas, municipios y organizaciones civiles y privadas, para la
instrumentacin de los programas relacionados con el desarrollo social;
VI. Disear los criterios de ejecucin anual del Programa en el mbito de su
competencia;
VII. Promover y fomentar la participacin de la sociedad, en la elaboracin,
ejecucin y evaluacin de las Polticas Pblicas de Desarrollo Social;
VIII. Promover y apoyar instrumentos de financiamiento en materia de desarroll o
social;
IX. Realizar evaluaciones de la Poltica Nacional de Desarrollo Social e informar a
la sociedad sobre las acciones en torno al desarrollo social;
X. Promover, con la intervencin de los gobiernos de los estados respectivos, la
participacin de los municipios en el diseo y ejecucin de los programas de
desarrollo social, y
XI. Las dems que le seale esta Ley, su reglamento y otras disposiciones
aplicables. LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL CMARA DE DIPUTADOS


44
DEL H. CONGRESO DE LA UNIN Secretara General Secretara de Servicios
Parlamentarios ltima Reforma DOF 07-11-2013
Artculo 44. Corresponde a los gobiernos de las entidades federativas en el mbito
de su competencia, las siguientes atribuciones:
I. Formular y ejecutar el programa estatal de desarrollo social;
II. Convenir acciones y programas sociales con el Gobierno Federal;
III. Convenir acciones y programas sociales con los gobiernos de sus municipios;
IV. Concertar acciones con organizaciones en materia de desarrollo social;
V. Fomentar la organizacin y participacin ciudadana en los programas de
desarrollo social;
VI. Ejercer los fondos y recursos federales descentralizados o convenidos en
materia social, en los trminos de las leyes respectivas; as como informar a la
Secretara sobre el avance y resultados generados con los mismos;
VII. Informar a la sociedad sobre las acciones en torno al desarrollo social, y
VIII. Las dems que le seala la Ley, su reglamento y dems disposiciones
aplicables.
Artculo 45. Corresponde a los ayuntamientos, en el mbito de su competencia, las
siguientes atribuciones:
I. Formular y ejecutar el programa municipal de desarrollo social;
II. Coordinar, con el gobierno de su entidad, la ejecucin de los programas de
desarrollo social;
III. Coordinar acciones con municipios de su propia entidad, en materia de desarrollo
social;
IV. Coordinar acciones de desarrollo social con municipios de otras entidades
federativas, con la aprobacin de las legislaturas correspondientes;
V. Ejercer los fondos y recursos federales descentralizados o convenidos en materia
social en los trminos de las leyes respectivas; as como informar a la Secretara, a
travs de los gobiernos estatales, sobre el avance y resultados de esas acciones;
VI. Concertar acciones con los sectores social y privado en materia de desarrollo
social;
VII. Establecer mecanismos para incluir la participacin social organizada en los
programas y acciones de desarrollo social;
VIII. Informar a la sociedad sobre las acciones en torno al desarrollo social, y


45
IX. Las dems que le seala la Ley, su reglamento y dems disposiciones
aplicables.
Artculo 46. En caso de duda sobre la interpretacin de las disposiciones de esta
Ley para efectos administrativos, se estar a lo que resuelva el Ejecutivo Federal,
por conducto de la Secretara.
Captulo III
De la Comisin Nacional de Desarrollo Social LEY GENERAL DE DESARROLLO
SOCIAL CMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIN Secretara
General Secretara de Servicios Parlamentarios ltima Reforma DOF 07-11-2013
Artculo 47. La Comisin Nacional es un instrumento de coordinacin de los
programas, acciones e inversiones que para el cumplimiento de los objetivos,
estrategias y prioridades de la Poltica Nacional de Desarrollo Social lleven a cabo,
en el mbito de sus competencias, las dependencias y entidades federales, ya sea
de manera directa o en concurrencia con gobiernos de las entidades federativas y
de los municipios o en concertacin con los sectores social y privado.
Artculo 48. La Comisin Nacional tiene por objeto consolidar la integralidad y el
federalismo sobre bases de coordinacin, colaboracin y concertacin de
estrategias y programas de desarrollo social.
Artculo 49. La Comisin Nacional ser presidida por el titular de la Secretara y
adems estar integrada por:
I. Los titulares de las Secretaras de Educacin Pblica; Salud; Trabajo y Previsin
Social; Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin; as como
Medio Ambiente y Recursos Naturales. Adems de los titulares de los organismos
sectorizados de la Secretara podrn ser invitados a participar en reuniones
especficas los titulares de otras dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal.
II. El titular de la dependencia responsable del desarrollo social en cada gobierno
de las entidades federativas. Podrn ser invitados a participar en reuniones
especficas, los titulares de otras dependencias de dichos gobiernos;
III. Un representante de cada una de las asociaciones nacionales de autoridades
municipales, legalmente reconocidas, y
IV. Los presidentes de las comisiones de Desarrollo Social de las Cmaras de
Diputados y de Senadores.
Artculo 50. La Comisin Nacional estar facultada para atender la solicitud de
colaboracin de los sectores social y privado cuando se traten asuntos de su inters
o competencia, y sus funciones son las siguientes:


46
I. Proponer Polticas Pblicas de Desarrollo Social bajo los criterios de integralidad
y transversalidad;
II. Proponer criterios para la planeacin y ejecucin de las polticas y programas de
desarrollo social en los mbitos regional, estatal y municipal;
III. Proponer programas estatales y regionales, as como acciones e inversiones en
el marco del Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Nacional de Desarrollo Social
y las polticas pblicas a que se refiere la fraccin anterior;
IV. Proponer mecanismos de financiamiento y distribucin de recursos federales
para el desarrollo social de las entidades federativas;
V. Opinar sobre los presupuestos de las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal involucradas en los programas de desarrollo social;
VI. Analizar y proponer esquemas alternativos de financiamiento para los programas
de desarrollo social y de superacin de la pobreza;
VII. Promover el intercambio de experiencias en materia de desarrollo social y de
superacin de la pobreza; LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL CMARA
DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIN Secretara General Secretara
de Servicios Parlamentarios ltima Reforma DOF 07-11-2013
VIII. Revisar el marco normativo del desarrollo social y, en su caso, proponer y
promover modificaciones ante las instancias competentes;
IX. Aprobar la propuesta de reglas que deban regir la participacin social que haga
la Secretara;
X. Proponer acciones de capacitacin para servidores pblicos de los tres rdenes
de gobierno en aspectos relacionados con el desarrollo social;
XI. Proponer la creacin de grupos de trabajos temticos y regionales para la
atencin de asuntos especficos;
XII. Sugerir las actividades que estime necesarias y convenientes para el
funcionamiento adecuado del Sistema Nacional, y
XIII. Las dems que le seale esta Ley.
Captulo IV
De la Comisin Intersecretarial de Desarrollo Social
Artculo 51. La Comisin Intersecretarial ser el instrumento de coordinacin de las
acciones del Ejecutivo Federal para garantizar la integralidad en el diseo y
ejecucin de la Poltica Nacional de Desarrollo Social. Estar integrada por los
titulares de las secretaras de Desarrollo Social, quien lo presidir; Gobernacin;
Hacienda y Crdito Pblico; Educacin Pblica; Salud; Medio Ambiente y Recursos


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Naturales; Energa; Economa; Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentacin; Comunicaciones y Transportes; la Funcin Pblica; Trabajo y
Previsin Social; Reforma Agraria y Turismo. Podrn ser invitados a participar, con
derecho a voz, los titulares de otras dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal. El Subsecretario que designe el Titular de la Secretara ser el
Secretario Tcnico. La Comisin Intersecretarial sesionar cuando menos una vez
por bimestre.
Artculo 52. La Comisin Intersecretarial tendr las siguientes funciones:
I. Recomendar medidas orientadas a hacer compatibles las deci siones vinculadas
con las Polticas de Desarrollo Social y Econmica;
II. Proponer las partidas y montos del gasto social que se deban integrar en el
Anteproyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin;
III. Acordar y dar seguimiento a la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo, de los
Programas Nacional de Desarrollo Social, sectoriales, regionales, institucionales y
especiales;
IV. Recomendar mecanismos para garantizar la correspondencia entre la Poltica
Nacional de Desarrollo Social, con la de los estados y municipios, y
V. Revisar los trminos de los convenios de coordinacin entre el Gobierno Federal
y las entidades federativas en materia de desarrollo social y proponer, en su caso,
modificaciones.
Artculo 53. Los acuerdos de la Comisin Intersecretarial sern obligatorios para las
dependencias del Ejecutivo Federal. Las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico
y de la Funcin Pblica vigilarn su cumplimiento.
Artculo 54. Los acuerdos de la Comisin Intersecretarial sern publicados en el
Diario Oficial de la Federacin. LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL
CMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIN Secretara General
Secretara de Servicios Parlamentarios ltima Reforma DOF 07-11-2013
Captulo V
Consejo Consultivo de Desarrollo Social
Artculo 55. El Consejo es el rgano consultivo de la Secretara, de participacin
ciudadana y conformacin plural, que tendr por objeto analizar y proponer
programas y acciones que inciden en el cumplimiento de la Poltica Nacional de
Desarrollo Social.
Artculo 56. El Consejo tendr las funciones siguientes:
I. Emitir opiniones y formular propuestas sobre la aplicacin y orientacin de la
Poltica Nacional de Desarrollo Social;


48
II. Impulsar la participacin ciudadana y de las organizaciones en el seguimiento,
operacin y evaluacin de la Poltica Nacional de Desarrollo Social;
III. Apoyar a la Secretara en la promocin ante los gobiernos estatales y
municipales y para el cumplimiento de la Poltica Nacional de Desarrollo Social;
IV. Proponer a la Secretara los temas que por su importancia ameriten ser
sometidos a consulta pblica;
V. Proponer y propiciar la colaboracin de organismos pblicos y privados,
nacionales y extranjeros, en el desarrollo social;
VI. Proponer la realizacin de estudios e investigaciones en la materia;
VII. Solicitar a las dependencias responsables de la Poltica de Desarrollo Social
informacin sobre los programas y acciones que stas realizan;
VIII. Recomendar la realizacin de auditoras a programas prioritarios cuando
existan causas que lo ameriten;
IX. Promover la celebracin de convenios con dependencias del Ejecutivo Federal,
entidades federativas, municipios y organizaciones, para la instrumentacin de los
programas relacionados con el desarrollo social;
X. Informar a la opinin pblica sobre los aspectos de inters general relativos a la
Poltica Nacional de Desarrollo Social;
XI. Integrar las comisiones y grupos de trabajo que sean necesarios para el ejercicio
de sus funciones;
XII. Expedir su reglamento interno, y
XIII. Las dems que sean necesarias para el cumplimiento de su objeto.
Artculo 57. El Consejo estar integrado por un Presidente que ser el titular de la
Secretara; un Secretario Ejecutivo que designar ste, as como por los consejeros
invitados por la Secretara. El Presidente del Consejo ser suplido en sus ausencias
por el Secretario Ejecutivo. LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL CMARA
DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIN Secretara General Secretara
de Servicios Parlamentarios ltima Reforma DOF 07-11-2013
Artculo 58. Los consejeros debern ser ciudadanos mexicanos de reconocido
prestigio en los sectores privado y social, as como de los mbitos acadmico,
profesional, cientfico y cultural vinculados con el desarrollo social.
Artculo 59. La Secretara prestar al Consejo la colaboracin necesaria para el
ejercicio de sus funciones.


49
Artculo 60. El Consejo podr recibir la colaboracin de otras dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal, de los gobiernos estatales y
municipales, de organizaciones civiles y de particulares.
Captulo VI
Participacin Social
Artculo 61. El Gobierno Federal, los de las entidades federativas y los municipios
garantizarn el derecho de los beneficiarios y de la sociedad a participar de manera
activa y corresponsable en la planeacin, ejecucin, evaluacin y supervisin de la
poltica social.
Artculo 62. Las organizaciones que tengan como objetivo impulsar el desarrollo
social de los mexicanos podrn participar en las acciones relacionadas con el
diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas, programas y acciones pblicas en
esta materia.
Artculo 63. El Gobierno Federal deber invitar a las organizaciones, mediante
convocatorias pblicas que debern contener los requisitos, objetivos y
modalidades de participacin.
Artculo 64. Las organizaciones podrn recibir fondos pblicos para operar
programas sociales propios, a excepcin de aqullas en las que formen parte de
sus rganos directivos servidores pblicos, sus cnyuges o parientes
consanguneos hasta el cuarto grado, por afinidad o civiles.
Artculo 65. Para efectos del artculo anterior, las organizaciones debern estar
formalmente constituidas ante autoridad competente o fedatario pblico, adems de
cumplir con lo que establezca el reglamento respectivo.
Artculo 66. Las organizaciones estarn sometidas al escrutinio de la Secretara, sin
perjuicio de lo que establezcan las leyes respectivas para el uso de fondos pblicos.
Captulo VII
De la Denuncia Popular
Artculo 67. Toda persona u organizacin podr presentar denuncia ante la
autoridad competente sobre cualquier hecho, acto u omisin, que produzca o pueda
producir daos al ejercicio de los derechos establecidos en esta Ley o contravengan
sus disposiciones y de los dems ordenamientos que regulen materias relacionadas
con el desarrollo social.
Artculo 68. La denuncia popular podr ejercitarse por cualquier persona, bastando
que se presente por escrito y contenga:
I. El nombre o razn social, domicilio y dems datos que permitan la identificacin
del denunciante y, en su caso, de su representante legal;


50
II. Los actos, hechos u omisiones denunciados; LEY GENERAL DE DESARROLLO
SOCIAL CMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIN Secretara
General Secretara de Servicios Parlamentarios ltima Reforma DOF 07-11-2013
III. Los datos que permitan identificar a la presunta autoridad infractora, y
IV. Las pruebas que en su caso ofrezca el denunciante.
Captulo VIII
De la Contralora Social
Artculo 69. Se reconoce a la Contralora Social como el mecanismo de los
beneficiarios, de manera organizada, para verificar el cumplimiento de las metas y
la correcta aplicacin de los recursos pblicos asignados a los programas de
desarrollo social.
Artculo 70. El Gobierno Federal impulsar la Contralora Social y le facilitar el
acceso a la informacin necesaria para el cumplimiento de sus funciones.
Artculo 71. Son funciones de la Contralora Social:
I. Solicitar la informacin a las autoridades federales, estatales y municipales
responsables de los programas de desarrollo social que considere necesaria para
el desempeo de sus funciones;
II. Vigilar el ejercicio de los recursos pblicos y la aplicacin de los programas de
desarrollo social conforme a la Ley y a las reglas de operacin;
III. Emitir informes sobre el desempeo de los programas y ejecucin de los
recursos pblicos;
IV. Atender e investigar las quejas y denuncias presentadas sobre la aplicacin y
ejecucin de los programas, y
V. Presentar ante la autoridad competente las quejas y denuncias que puedan dar
lugar al fincamiento de responsabilidades administrativas, civiles o penales
relacionadas con los programas sociales.
TTULO QUINTO
DE LA EVALUACIN DE LA POLTICA DE DESARROLLO SOCIAL
Captulo I
De la Evaluacin
Artculo 72. La evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social estar a cargo del
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, que podr
realizarla por s mismo o a travs de uno o varios organismos independientes del
ejecutor del programa, y tiene por objeto, revisar peridicamente el cumplimiento


51
del objetivo social de los programas, metas y acciones de la Poltica de Desarrollo
Social, para corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total
o parcialmente.
Artculo 73. Los organismos evaluadores independientes que podrn participar
sern instituciones de educacin superior, de investigacin cientfica u
organizaciones no lucrativas. Cuando las evaluaciones se lleven a cabo por un
organismo distinto del Consejo, ste emitir la convocatoria correspondiente y
designar al adjudicado.
Artculo 74. Para la evaluacin de resultados, los programas sociales de manera
invariable debern incluir los indicadores de resultados, gestin y servicios para
medir su cobertura, calidad e impacto. Las dependencias del Ejecutivo Federal,
estatales o municipales, ejecutoras de los programas a evaluar, proporcionarn toda
la informacin y las facilidades necesarias para la realizacin de la evaluacin. LEY
GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL CMARA DE DIPUTADOS DEL H.
CONGRESO DE LA UNIN Secretara General Secretara de Servicios
Parlamentarios ltima Reforma DOF 07-11-2013
Artculo 75. Los indicadores de resultados que se establezcan debern reflejar el
cumplimiento de los objetivos sociales de los programas, metas y acciones de la
Poltica Nacional de Desarrollo Social.
Artculo 76. Los indicadores de gestin y servicios que se establezcan debern
reflejar los procedimientos y la calidad de los servicios de los programas, metas y
acciones de la Poltica Nacional de Desarrollo Social.
Artculo 77. El Consejo Nacional de Evaluacin, antes de aprobar los indicadores a
que se refiere este artculo, los someter a la consideracin de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico y a la Cmara de Diputados por conducto de la Auditora
Superior de la Federacin, para que emitan las recomendaciones que en su caso
estime pertinentes.
Artculo 78. La evaluacin ser anual, definiendo como periodo del primero de mayo
al treinta de abril y podr tambin ser multianual en los casos que as se determine.
Artculo 79. Los resultados de las evaluaciones sern publicados en el Diario Oficial
de la Federacin y debern ser entregados a las Comisiones de Desarrollo Social
de las Cmaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unin, y a la
Secretara.
Artculo 80. De acuerdo con los resultados de las evaluaciones, el Consejo Nacional
de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social podr emitir las sugerencias y
recomendaciones que considere pertinentes al Ejecutivo Federal y hacerlas del
conocimiento pblico.



52
Captulo II
De Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
Artculo 81. El Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
es un organismo pblico descentralizado, con personalidad jurdica, patrimonio
propio, autonoma tcnica y de gestin de conformidad con la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales. Tiene por objeto normar y coordinar la evaluacin de las
Polticas y Programas de Desarrollo Social, que ejecuten las dependencias
pblicas, y establecer los lineamientos y criterios para la definicin, identificacin y
medicin de la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor tcnico en
dicha actividad.
Artculo 82. El Consejo estar integrado de la siguiente forma:
I. El titular de la Secretara de Desarrollo Social, o la persona que ste designe;
II. Seis investigadores acadmicos, que sean o hayan sido miembros del Sistema
Nacional de Investigadores, con amplia experiencia en la materia y que colaboren
en instituciones de educacin superior y de investigacin inscritas en el Padrn de
Excelencia del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, y
III. Un Secretario Ejecutivo designado por el Ejecutivo Federal.
Artculo 83. Los investigadores acadmicos a que se refiere el artculo anterior
durarn cuatro aos en el cargo y podrn ser reelectos la mitad de ellos. Sern
designados por la Comisin Nacional de Desarrollo Social a travs de una
convocatoria pblica cuya responsabilidad ser del Secretario Ejecutivo.
Artculo 84. El Consejo tendr su sede en la ciudad de Mxico y su patrimonio se
integrar con los recursos que le sean asignados en el Presupuesto de Egresos de
la Federacin, a travs de la Secretara, y con los bienes muebles e inmuebles que
adquiera por cualquier ttulo. LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL CMARA
DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIN Secretara General Secretara
de Servicios Parlamentarios ltima Reforma DOF 07-11-2013
Artculo 85. La administracin del Consejo estar a cargo de un Comit Directivo,
que presidir el titular de la Secretara, o la persona que ste designe; adems
estar integrado por las personas a que se refiere la fraccin II, del artculo 82 de
esta Ley. Sus decisiones se tomarn por mayora.
TRANSITORIOS
PRIMERO.- Esta Ley entrar en vigor al da siguiente de su publicacin en el Diario
Oficial de la Federacin.
SEGUNDO.- El Titular del Poder Ejecutivo Federal expedir el reglamento de esta
Ley en un plazo no mayor de 90 das naturales a partir de su entrada en vigor.


53
TERCERO.- En un plazo de 180 das naturales, contados a partir de la entrada en
vigor del presente Decreto, debern quedar constituidos e instalados el Consejo
Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, la Comisin Nacional, la
Comisin Intersecretarial y el Consejo Consultivo.
CUARTO.- Para el cumplimiento de su objeto, el Consejo Nacional de Evaluacin
deber sujetarse a criterios de austeridad y eficiencia.
QUINTO.- Las comisiones de Desarrollo Social, y de Hacienda y Crdito Pblico de
la Cmara de Diputados debern revisar la distribucin de los fondos relativos al
desarrollo social contenidos en el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, en
un plazo no mayor a 90 das y, en su caso, recomendar las modificaciones que se
consideren pertinentes.
SEXTO.- Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto.
Mxico, D.F., a 9 de diciembre de 2003.- Dip. Juan de Dios Castro Lozano,
Presidente.- Sen. Enrique Jackson Ramrez, Presidente.- Dip. Amaln Yabur Elas,
Secretario.- Sen. Lydia Madero Garca, Secretaria.- Rbricas".
En cumplimiento de lo dispuesto por la fraccin I del Artculo 89 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida publicacin y
observancia, expido el presente Decreto en la Residencia del Poder Ejecutivo
Federal, en la Ciudad de Mxico, Distrito Federal, a los diecinueve das del mes de
enero de dos mil cuatro.- Vicente Fox Quesada.- Rbrica.- El Secretario de
Gobernacin, Santiago Creel Miranda.- Rbrica. LEY GENERAL DE
DESARROLLO SOCIAL CMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA
UNIN Secretara General Secretara de Servicios Parlamentarios ltima Reforma
DOF 07-11-2013
ARTCULOS TRANSITORIOS DE DECRETOS DE REFORMA
DECRETO por el que se adiciona una fraccin X al artculo 3 de la Ley General de
Desarrollo Social.
Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 1 de junio de 2012
ARTCULO NICO. Se adiciona una fraccin X al artculo 3 de la Ley General de
Desarrollo Social, para quedar como sigue:
TRANSITORIO
NICO. El presente decreto entrar en vigor al da siguiente de su publicacin en el
Diario Oficial de la Federacin.
Mxico, D.F., a 19 de abril de 2012.- Dip. Guadalupe Acosta Naranjo, Presidente.-
Sen. Jos Gonzlez Morfn, Presidente.- Dip. Laura Arizmendi Campos, Secretaria.-
Sen. Ludivina Menchaca Castellanos, Secretaria.- Rbricas."


54
En cumplimiento de lo dispuesto por la fraccin I del Artculo 89 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida publicacin y
observancia, expido el presente Decreto en la Residencia del Poder Ejecutivo
Federal, en la Ciudad de Mxico, Distrito Federal, a treinta y uno de mayo de dos
mil doce.- Felipe de Jess Caldern Hinojosa.- Rbrica.- El Secretario de
Gobernacin, Alejandro Alfonso Poir Romero.- Rbrica. Se reforma el artculo 30
de la Ley General de Desarrollo Social, para quedar como sigue: LEY GENERAL
DE DESARROLLO SOCIAL CMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE
LA UNIN Secretara General Secretara de Servicios Parlamentarios ltima
Reforma DOF 07-11-2013
DECRETO por el que se reforma el artculo 30 de la Ley General de Desarrollo
Social.
Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 8 de abril de 2013
ARTCULO NICO.- Se reforma el artculo 30 de la Ley General de Desarrollo
Social, para quedar como sigue:
TRANSITORIO
NICO. El presente decreto entrar en vigor el da siguiente al de su publicacin en
el Diario Oficial de la Federacin.
Mxico, D.F., a 7 de marzo de 2013.- Dip. Francisco Arroyo Vieyra, Presidente.-
Sen. Ernesto Cordero Arroyo, Presidente.- Dip. Fernando Bribiesca Sahagun,
Secretario.- Sen. Mara Elena Barrera Tapia, Secretaria.- Rbricas."
En cumplimiento de lo dispuesto por la fraccin I del Artculo 89 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida publicacin y
observancia, expido el presente Decreto en la Residencia del Poder Ejecutivo
Federal, en la Ciudad de Mxico, Distrito Federal, a dos de abril de dos mil trece.-
Enrique Pea Nieto.- Rbrica.- El Secretario de Gobernacin, Miguel ngel Osorio
Chong.- Rbrica. LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL CMARA DE
DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIN Secretara General Secretara de
Servicios Parlamentarios ltima Reforma DOF 07-11-2013
DECRETO por el que se adiciona la fraccin IX al artculo 36 de la Ley General de
Desarrollo Social.
Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 7 de noviembre de 2013
Artculo nico.- Se adiciona la fraccin IX al artculo 36 de la Ley General de
Desarrollo Social, para quedar como sigue:
Transitorio
nico.- El presente Decreto entrar en vigor el da siguiente al de su publicacin en
el Diario Oficial de la Federacin.


55
Mxico, D.F., a 26 de septiembre de 2013.- Sen. Ral Cervantes Andrade,
Presidente.- Dip. Ricardo Anaya Corts, Presidente.- Sen. Iris Vianey Mendoza
Mendoza, Secretaria.- Dip. Magdalena del Socorro Nez Monreal, Secretaria.-
Rbricas."
En cumplimiento de lo dispuesto por la fraccin I del Artculo 89 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida publicacin y
observancia, expido el presente Decreto en la Residencia del Poder Ejecutivo
Federal, en la Ciudad de Mxico, Distrito Federal, a veintinueve de octubre de dos
mil trece.- Enrique Pea Nieto.- Rbrica.- El Secretario de Gobernacin, Miguel
ngel Osorio Chong.- Rbrica.

UNIDAD III: LA poltica social de Mxico 1995-2000: evaluacin de
resultados.
3.1. Los avances recientes.
El Mxico de principios del siglo XXI plantea enormes retos en materia de bienestar
social. An persisten brechas considerables en el desarrollo alcanzado por los
estados y municipio del pas con los mejores niveles de desarrollo, y aquellos que
manifiestan mayor rezago y marginacin.
La pobreza contina representando un gran agravio para toda la sociedad. La
injusta reparticin de la riqueza es tan slo una muestra de la enorme segmentacin
social que existe en Mxico. El 10% de los hogares de mayores recursos concentran
el 39% del ingreso nacional, en tanto que otro 10% ubicado en la parte ms baja de
la escala social, se apropia de menos del 2% del excedente econmico.
Se tiene por delante un enorme desafo para construir una sociedad ms justa y
equitativa, que brinde a todos los ciudadanos acceso a las oportunidades y a los
beneficios del desarrollo. Mxico no podr considerase como un pas plenamente
democrtico y con justicia social, en la medida que existan ciudadanos que tengan
como proyecto de vida la miseria y la exclusin social.
Los aos recientes han representado un enorme esfuerzo en materia social. A pesar
de los problemas financieros que la economa mexicana enfrent hacia finales de
1994, el Gobierno de la Repblica defini como prioridad la inversin en programas
sociales. En el ao 2000, el gasto social represent el 61% del presupuesto
programable -la asignacin ms alta en la historia del pas- y el 9.6 % del producto
interno bruto (PIB).
La prioridad de la poltica social se acredita en el monto creciente de los recursos
asignados, y tambin en el cambio estructural de su concepcin e instrumentacin
que le definen un nuevo carcter integral y federalista.


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La correcta aplicacin del presupuesto significa que los apoyos lleguen a sus
destinatarios, situacin que contribuye a generar mayor transparencia e
imparcialidad en la utilizacin de los recursos pblicos destinados al desarrollo
social. La condicin de marginacin, y ninguna otra, es la que define a los
beneficiarios de los programas sociales.
Por su parte, el carcter integral de la poltica social se concreta en la accin
coordinada de diversas instituciones federales, que trabajan con enfoques ms
eficaces que reconocen las complejas interrelaciones que existen entre poblacin,
recursos naturales, medio ambiente, desarrollo urbano, oportunidades de ingreso,
alimentacin, salud, educacin y servicios bsicos.
A su vez, su espritu federalista ha implicado asignar mayores recursos a estados
y municipios, en un contexto de amplia corresponsabilidad en donde las demandas
de las comunidades son identificadas y atendidas en el mbito local, generando
mayor espacio para la participacin social y a la vigilancia ciudadana en el ejercicio
de los recursos destinados al desarrollo municipal y comunitario.
Entre los programas de poltica social, se encuentran aquellos de carcter universal
que benefician a toda la poblacin conforme a los derechos constitucionales.
Asimismo, tambin estn en marcha acciones que tienen como objetivo atender en
forma prioritaria a la poblacin con las carencias ms agudas que requieren
atencin prioritaria.
Todos los programas a cargo del Gobierno Federal se llevan a cabo sin
paternalismo ni discriminacin. La condicin de pobreza es la que define a los
beneficiarios de los programas. La preferencia partidaria no es criterio para asignar
recursos, y los programas sociales se mantienen al margen de procesos electorales
federales y locales. Ninguna persona puede exigir favores polticos, a cambio de
apoyos que se otorgan con recursos pblicos.
El Gobierno de Mxico tiene en operacin una amplia gama de acciones de poltica
social entre las que destacan las que se realizan en materia de alimentacin, salud,
educacin, empleo, atencin a grupos vulnerables, vivienda y desarrollo urbano.
Se reconoce que la alimentacin es la necesidad ms elemental de los seres
humanos. Por ello, el Estado mexicano dispone de mecanismos para garantizar el
abasto social, la distribucin de leche y el consumo de tortilla, as como la
distribucin gratuita de desayunos escolares, como parte de una estrategia ms
amplia que tambin tiene en marcha iniciativas de carcter productivo que motivan
el espritu empresarial y potencian el autoempleo.
A travs de casi 24 mil puntos de venta y distribucin, la empresa estatal de abasto
popular (DICONSA), apoya a ms de 30 millones de personas de las zonas rurales
del pas, a partir de la venta de productos de primera necesidad a precios reducidos
Asimismo, por medio de la empresa estatal (LICONSA), se entrega leche subsidiada


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a la poblacin de menores recursos, lo cual permite que diariamente 4.2 millones
de nios y ancianos tengan acceso a protenas de origen animal.
Un alimento fundamental en la dieta de los mexicanos es la tortilla. Por ello, el
fideicomiso del Gobierno de Mxico (FIDELIST), otorga subsidio para la adquisicin
diaria, en forma gratuita, de un kilogramo de este alimento a 1.3 millones de familias
en pobreza extrema. Adems, como parte de los programas de alimentacin
complementaria diariamente se distribuyen 4.5 millones de desayunos a los nios
en preescolar y primaria, contribuyendo a su desarrollo fsico e intelectual.
Por otra parte, con el objetivo de atender en forma prioritaria a la poblacin con
mayor nivel de marginacin de las zonas rurales del pas, en 1997 se puso en
operacin el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA), que
representa la accin social ms importante del Gobierno de Mxico y que
actualmente beneficia a 2.6 millones de familias (casi 14 millones de personas).
Este programa representa una estrategia integral para atender las causas
estructurales de la pobreza, y actualmente opera en ms de 56 mil localidades de
media, alta y muy alta marginacin.
A travs del componente alimentario del PROGRESA, se le proporciona a la
poblacin los nutrientes fundamentales para garantizar un adecuado estado de
salud, sobre todo de los menores de 5 aos y de las madres embarazadas o en
perodo de lactancia. Asimismo, se entregan subsidios monetarios para apoyar el
gasto familiar, lo cual ha permitido diversificar la estructura de demanda de las
familias, favoreciendo el consumo de protenas de alta calidad biolgica que
provienen de la leche y las carnes.
Apoyar la formacin de capital humano es un requisito fundamental para generar
mejores oportunidades de empleo e ingresos a la poblacin marginada. Por ello, en
el mbito de la educacin se realizan esfuerzos muy importantes que han generado
avances concretos. Hoy en da, 9 de cada 10 nios en edad escolar cursan la
educacin bsica y se ha elevado sustancialmente la matrcula en los niveles medio
y superior.
Asimismo, con las becas del PROGRESA, se ha logrado reducir la desercin
escolar y se ha incrementado de manera significativa la eficiencia terminal, de nios
y nias, en los niveles de primaria y secundaria.
Tambin la salud de la poblacin se ha visto beneficiada con las acciones de poltica
social. La infraestructura se ha ampliado en forma importante en los ltimos cinco
aos, lo cual ha contribuido a que en la actualidad 9 de cada 10 personas tengan
acceso a los servicios bsicos de salud, la tasa de mortalidad infantil se haya
reducido y la expectativa de vida aumentara a 75 aos.
Para impulsar la promocin de proyectos productivos, en los ltimos cinco aos se
apoyaron anualmente a 2.9 millones de productores va el programa PROCAMPO;


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se canalizaron recursos a casi 3 millones de campesinos a travs del programa de
crdito a la palabra y se generaron cerca de 4 millones de empleos temporales
contribuyendo a la formacin del ingreso familiar.
Las necesidades de vivienda y sus servicios bsicos tambin se atienden en el
marco de las acciones de la poltica social. En el periodo 1995-2000, se otorgaron
2.5 millones de crditos para mejorar o adquirir una vivienda y la cobertura de
servicios bsicos a las familias se expandi en forma significativa.
La ampliacin de la infraestructura permiti que 10.6 millones ms de mexicanos
tuvieran acceso al servicio de agua potable, 12.6 millones ms de personas
dispusieran de drenaje y alcantarillado, y la energa elctrica ya llega a 95 de cada
cien hogares.

3.2. Evaluacin de programas sociales: una primera aproximacin.
Las cifras anteriores permiten apreciar los avances logrados. Sin embargo, es
evidente que estas acciones no han sido suficientes para erradicar la pobreza, y las
brechas en el desarrollo regional continan evidenciando las carencias que se
presentan en las zonas con mayores niveles de marginacin
La pobreza afecta a 47 de cada 100 mexicanos y la elevada concentracin del
ingreso evidencia las disparidades que an persisten en materia de desarrollo
econmico y social.
Todas las acciones que han sido descritas, permiten apreciar que se han efectuado
importantes esfuerzos en favor del desarrollo social de la poblacin. Sin embargo,
a partir de cifras agregadas no es posible conocer si se han cumplido los objetivos
de los programas, ni tampoco conocer la manera en que se han modificado las
condiciones de los beneficiarios como respuesta a las intervenciones hechas por
las acciones de la poltica social.
En consecuencia, surge la necesidad de disponer de un sistema de monitoreo y
evaluacin, que permita determinar la pertinencia de las acciones emprendidas.
La evaluacin representa la etapa ms importante de la poltica social, ya que
permite medir el desempeo institucional, la eficacia de las acciones y la pertinencia
de la estructura organizacional, bajo enfoques novedosos de teoras de la empresa.
Tambin se considera fundamental para determinar el impacto de las acciones en
las condiciones de vida de la poblacin bajo la ptica de la gestin y evaluacin
moderna de programas sociales en donde se busca maximizar la eficacia
reduciendo los costos. Asimismo, a partir de este tipo de ejercicios, es posible
retroalimentar los procesos operativos, reorientar los recursos o adoptar los
programas en caso de que se considere necesario.


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La evaluacin de polticas cada da cobra mayor importancia en la gestin pblica,
como un elemento central para medir el desempeo de la accin del gobierno.
Los resultados de la evaluacin se consideran relevantes para definir la asignacin
de recursos, viabilidad de programas, establecimiento de prioridades y para la
rendicin de cuentas.
La rendicin de cuentas es una demanda de la sociedad y es un elemento
fundamental para garantizar la gobernabilidad. Un gobierno que informa sobre los
resultados de su gestin, estimula la participacin social responsable y genera
confianza entre sus gobernados.
En la actualidad, la participacin del Estado en la promocin del desarroll o est
siendo cuestionada. Ante ello, dotar a las instancias pblicas de capacidad para
evaluar su desempeo resulta vital. Someterse al escrutinio permanente es parte
de la tarea de gobierno, por lo que la necesidad de disear sistemas de evaluacin
del desempeo se presenta como el mayor desafo.
Este nuevo contexto, ha sido plenamente entendido por el gobierno de Mxico, As,
a partir de 1999, y por mandato legal inscrito en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin (PEF), se solicit a las dependencias del Gobierno Federal emitir reglas
de operacin que definieran con transparencia e imparcialidad los mecanismos de
operacin que se aplican para el funcionamiento de los programas sociales.
Adems, se estableci la obligatoriedad de crear mecanismos de supervisin,
seguimiento y evaluacin peridica, que permitan identificar con claridad el destino
de los recursos, as como los beneficios econmicos y sociales que se han
generado en la poblacin objetivo.
El inters por evaluar los programas, surge como consecuencia de la nueva realidad
que se vive en Mxico. Se cuenta con una sociedad ms demandante y
participativa, que exige conocer en qu se aplican los impuestos que pagan y la
manera en que las polticas pblicas favorecen la equidad y amplan las
oportunidades de desarrollo de la poblacin.
Por su parte, los gobiernos estatales y las autoridades locales han fortalecido su
presencia en la toma de decisiones, a partir de una poltica federalista que les
confiere mayores recursos para el desarrollo de obras de infraestructura social y les
exige corresponsabilidad en la atencin a las demandas ciudadanas planteadas en
las comunidades. Ellos son los responsables, en primera instancia, de dar cuentas
a la sociedad sobre los avances alcanzados y los retos sociales que an persisten.
Asimismo, tambin se tiene en cuenta a los beneficiarios de los programas, como
los actores centrales de la accin pblica. Ellos demandan atencin por parte de la
autoridad, en un esquema de trato digno y con un alto sentido de
corresponsabilidad. Hacia ellos estn orientados los programas, y la eficacia de las
polticas pblicas tendr razn de ser slo en el caso de que las intervenciones del


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gobierno se vean reflejadas en mejoras significativas en el desarrollo de sus
capacidades y oportunidades.
Es este contexto de amplia participacin social, en el que el Gobierno Federal
asume su responsabilidad, y a partir de una estrategia amplia e integral dedica
recursos crecientes para atender las demandas de la sociedad. El Estado mexicano
reconoce los avances logrados, pero no desconoce que falta mucho por hacer. Por
ello, asume plenamente su compromiso de fomentar el desarrollo de las
capacidades individuales y colectivas, bajo la premisa de que la rendicin de
cuentas representa una accin fundamental de la accin pblica en una sociedad
cada vez ms democrtica, demandante y vigilante.

3.3. El modelo propuesto.
Como premisa bsica, se reconoce que no existe capacidad institucional para
enfrentar la etapa de evaluacin con el adecuado nivel tcnico y el rigor cientfico.
La ausencia, hasta ahora, de una cultura de evaluacin limita la existencia de
cuadros tcnicos con la formacin y la experiencia adecuada. Asimismo, la falta de
la informacin adecuada para apoyar la planeacin y toma de decisiones se
convierte en un impedimento para aplicar tcnicas y mtodos modernos de
evaluacin de impacto.
El modelo terico de evaluacin definido por la SEDESOL Por una parte, se
ubicaron todas las acciones que guardan relacin con la administracin y operacin
de los programas, las cuales se evalan a partir de un enfoque gerencial de
organizacin y gestin administrativa, que tiene como objetivo central evaluar el
desempeo de las instancias encargadas de la administracin de los programas, a
partir de distintos indicadores de eficiencia.
El modelo de evaluacin de gestin y organizacin que se ha definido, involucra un
anlisis pormenorizado de las reas de direccin y organizacin. Adems,
considera de manera muy especial los aspectos de programacin y presupuesto, ya
que uno de los objetivos centrales del anlisis se basa en el inters por conocer la
relacin costo-beneficio de las acciones emprendidas.
La adecuada operacin de los programas representa una de las etapas ms
importantes para garantizar la eficiencia de la organizacin y la eficacia de las
acciones en favor de los beneficiarios. As, se plantea la necesidad de realizar un
anlisis pormenorizado de los procesos de trabajo partiendo del diseo del
programa, la estructura organizativa, recursos disponibles, instancias involucradas
en la toma de decisiones, los centros de poder, los mecanismos de operacin, la
estrategia de monitoreo y evaluacin, los criterios que se aplican para la definicin
de estndares para la entrega de los apoyos, as como la calidad de los servicios
que se otorgan a los beneficiarios.


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Se ha considerado necesario elaborar mapas de procesos, con el objeto de
identificar tramos de control y responsabilidad, tiempos y movimientos, personas
involucradas, costos unitarios, flujos de procesos, tramos de responsabilidad, entre
otros de los aspectos que se consideran importantes en este tipo de anlisis.
Un aspecto fundamental en la evaluacin de impacto, se asocia con la necesidad
de disponer de registros administrativos que permitan efectuar el seguimiento y
monitoreo de los programas. En este sentido, se consider relevante evaluar la
estructura informtica que da soporte a la evaluacin. En este sentido, evaluar la
base de datos que contiene las caractersticas de los beneficiarios, as como los
apoyos que se les han otorgado y su historial con relacin al programa. Este
elemento, representa un insumo fundamental para utilizarse como marco de
muestreo, sobre todo en aquellas situaciones en las que no se dispone de una
Caracterizacin preliminar de la poblacin beneficiaria, as como de un grupo de
control que permita confrontar los efectos del programa en las variables de impacto
que se han identificado.
Con todas estas acciones, la evaluacin del modelo de gestin y organizacin est
orientada a modernizar la gestin de los programas, mejorar su eficiencia, al tiempo
que se busca que el funcionamiento de la organizacin se fundamente en un
enfoque sistmico basado en un entorno de calidad, que redunde en benefi cio de
los servicios que recibe la poblacin beneficiada.
Por su parte, el modelo de evaluacin de impacto pretende determinar la eficacia
de las polticas pblicas, bajo la racionalidad de un esquema de costo-impacto
(costo-efectividad).
En este caso, se debe partir de una caracterizacin precisa y rigurosa de los
potenciales beneficiarios, as como de las variables estructurales y de coyuntura
que condicionan la evolucin del fenmeno que se desea analizar.
En condiciones ptimas, es necesario que durante la etapa de diseo se identifiquen
las variables de impacto que se desean modificar a partir de la intervencin del
programa, las variables de control que determinan cambios en los efectos de los
programas y construir escenarios tendenciales en donde se muestre cul sera la
evolucin del fenmeno en ausencia del programa. Asimismo, se requiere
determinar cul sera el escenario deseable en caso de que el programa resulte
eficaz y cumpla sus objetivos.
En esta etapa, se debe disponer de una base de datos cuantitativa que informe
sobre la evolucin de la poblacin conforme avance la operacin del programa. As,
se debern disear indicadores de monitoreo y seguimiento, que permitan identificar
los efectos precisos de los programas, y que muestren dinamismo conforme los
beneficios de los programas son recibidos por la poblacin objetivo Debe
distinguirse entre aquellos indicadores que se definen para evaluar metas, de


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aquellos que se utilizan para medir el cumplimiento de objetivos. En cada caso, su
identificacin y definicin depende de las caractersticas especficas del programa
que se est analizando. Por ejemplo, un indicador para evaluar una meta, puede
asociarse al ejercicio de un cierto monto de recursos destinado a generar empleos
en la entrega de raciones de comida; sin embargo, un indicador para evaluar los
objetivos de un programa, necesariamente debe informar de qu manera se redujo
el desempleo y cmo modific la incidencia de la pobreza extrema en las familias
beneficiadas como consecuencia de los apoyos recibidos.
Un error que frecuentemente se presenta en los ejercicios de evaluacin, es la
confusin que se genera entre acciones para el monitoreo y la evaluacin de
impacto. De hecho, en muchas oficinas pblicas se piensa que el monitoreo de
polticas puede sustituir la evaluacin rigurosa de los programas, y es comn asumir
que el cumplimiento de metas de cobertura y el ejercicio puntual del presupuesto,
guardan relacin directa con los beneficios que recibe la poblacin.
Desde un punto de vista conceptual, el monitoreo consiste en dar seguimiento a la
evolucin de un determinado fenmeno a partir de uno o ms indicadores en el
tiempo, en tanto que en la evaluacin de impacto el objetivo central es determinar
si los cambios favorables asociados a la evolucin de los indicadores de evaluacin
se pueden asociar de manera directa con las intervenciones efectuadas por el
programa.
Mientras que el monitoreo requiere disponer de informacin sobre una determinada
poblacin para diferentes intervalos de tiempo, la evaluacin de impacto exige como
insumo informativo indispensable, una medicin de base (lnea basal) que permita
conocer cul era la situacin de los beneficiarios antes de la puesta en marcha de
los programas, as como la manera en que evolucion la poblacin que no tuvo
acceso a los beneficios (grupo de control).
El planteamiento metodolgico y conceptual de la evaluacin, es una de las fases
en donde se requiere tener mayor cuidado y rigor tcnico. Identificar las relaciones
de causalidad y dependencia de las variables, as como la metodologa estadstica
y economtrica apropiada, resulta fundamental para estar en capacidad de aislar
los efectos del programa con relacin a otro conjunto de variables exgenas que se
asocian con la evolucin del fenmeno que ese est analizando.
En el caso de que se planteen modelos economtricos para evaluar relaciones de
causalidad, la forma funcional que se defina resulta muy importante, al igual que la
direccin, nivel e interpretacin de los parmetros que se desean contrastar.
En todos los casos, la generacin de informacin cuantitativa y cualitativa se
considera indispensable para cumplir los objetivos planteados en el esquema de
evaluacin propuesto. Determinar relaciones de causa-efecto, as como conocer la
opinin de los beneficiarios con relacin a los beneficios recibidos, al trato que se


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les da, a los tiempos de respuesta y a la pertinencia de los apoyos, se consideran
insumos fundamentales para lograr una evolucin integral.
En el primer caso, se opt por la realizacin de encuestas probabilsticas que
permitieran derivar relaciones de causalidad. Adems, tambin se consider la
realizacin de entrevistas a profundidad con los operadores de los programas, las
autoridades locales y se abund acerca de la experiencia generada por los
beneficiario, ya que esta informacin se identific como el complemento adecuado
para captar las diferentes dimensiones del anlisis y conocer el efecto del programa
en las comunidades y de manera especfica en los cambios que se generan en las
relaciones sociales debido a que no todos los miembros de la localidad son
beneficiarios.

3.4 El Contexto de las Evaluaciones
Tericamente, el contexto ideal para efectuar una evaluacin de impacto asume que
se dispone de la siguiente informacin:
1. una evaluacin exante del fenmeno que se desea estudiar, con el objeto
de conocer las variables que lo condicionan desde una perspectiva
estructural y de coyuntura;
2. una caracterizacin rigurosa de la poblacin objetivo, que permita identificar
las relaciones de causalidad,
3. una lnea de base que permite conocer la situacin inicial de los beneficiarios
antes de la intervencin;
4. un grupo de control que servir de base para comparar la evolucin del
fenmeno en ausencia del programa;
5. identificacin de variables de control, de impacto, indicadores de monitoreo,
seguimiento y evaluacin;
6. un marco de muestreo apropiado que permita la aplicacin de encuestas
probabilsticas;
7. as como de una base de datos con registros administrativos que permi tan
conocer cmo se han modificado las actitudes de los beneficiarios ante las
exigencias de corresponsabilidad que se definen para la operacin de cada
uno de los programas.
En la literatura, es comn encontrar los siguientes mtodos cuantitativos para
generar informacin que permita efectuar la evaluacin de impacto de los
programas:
a) Diseos experimentales controlados o aleatorizados. Se caracteriza por el
hecho de que la seleccin de los individuos u observaciones se realizan en forma
aleatoria (seleccin probabilstica). Bajo este contexto, se identifica un grupo bajo


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tratamiento, que recibir los beneficios del programa y otro, denominado de control,
que tiene caractersticas similares, pero que no tendr ningn beneficio.
A pesar de que esta metodologa se considera ptima y se aplica con frecuencia,
se debe sealar que en muchas de las evaluaciones en las que se aplica este
mtodo, se asume que aleatorizacin es sinnimo de igual probabilidad en la
seleccin de las observaciones que formarn parte de la muestra. Se debe recordar
que la seleccin de una muestra se puede considerar como un caso particular de
un diseo experimental. Por ello, la teora del muestreo ofrece alternativas
metodolgicas en el caso de que se quiera reducir la varianza de muestreo debido
a que la poblacin sea muy heterognea y debe seleccionarse en varias etapas, en
cuyo caso la eleccin de las observaciones se debe efectuar con probabilidades
distintas.
b) Diseos cuasi experimentales: Cuando no es posible aplicar algn esquema
de aleatorizacin, las opciones que se presentan son comparar dos grupos con
caractersticas similares (matching methods) o las denominadas comparaciones
reflexivas. En el primer caso, se sugiere seleccionar observaciones sobre las que
se asume que tienen caractersticas similares a las del grupo que recibe los
beneficios del programa, y se comparan los niveles en un conjunto de variables
seleccionadas. Por su parte, las comparaciones reflexivas sugieren establecer
escenarios que permitan identificar cules eran las condiciones de los beneficiarios
previos a la entrada en operacin del programa. Son particularmente tiles cuando
se carece de grupo de control o lnea de base.
c) Diseos no experimentales: Se aplican cuando no es posible seleccionar un
grupo de control o no se dispone de una lnea de base para efectuar comparaciones
a partir de una muestra de observaciones bajo un esquema de seleccin no
probabilstico. En este caso, se selecciona un grupo ad-hoc de no beneficiarios, y
se establecen comparaciones entre ambos con el fin de identificar si existen
diferencias estadsticamente significativas.
La situacin de las evaluaciones que actualmente se estn llevando a cabo a los
programas de combate a la pobreza que la SEDESOL coordina, dista mucho del
escenario ideal que se plante para efectuar una evaluacin de impacto, y en mucho
debe ser similar a la que existe en muchos de los pases de la regin.
No se cuenta con un diagnstico que permita conocer la situacin inicial de la
poblacin objetivo que dio origen al diseo de los programas. Asimismo, tampoco
se dispone de una lnea de base que d cuenta de las condiciones que prevalecan
en la poblacin objetivo, en una etapa previa al inicio de los programas. Tampoco
se cuenta con un grupo de control que permita aislar el efecto de los programas y
comparar la evolucin de ambos.
En la mayor parte de las situaciones, no se definieron variables de impacto ni de
control, y por lo tanto no se dispone de registros administrativos que permitan contar


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con un historial de los beneficiarios, que pueda ser utilizado como un marco de
muestreo confiable. Con todo lo anterior, observamos que la situacin se aleja
mucho de la ideal, y ante la falta de informacin la pregunta que surge es cmo es
posible evaluar la pertinencia de un programa ante la ausencia casi total de
informacin.
Para realizar la evaluacin de impacto, se dispone de las reglas de operacin en
donde se especifican los objetivos de cada uno de los programas, se define la
poblacin objetivo y se establecen los criterios de elegibilidad, as como los montos
que se asignan a los beneficiarios. Asimismo, tambin se dispone de algunos
registros administrativos con informacin bsica acerca de la ubicacin geogrfica
de los beneficiarios, el tipo de apoyo recibido, el monto y algunas otras
caractersticas generales.
Por otra parte, se dispone de una base de datos que se gener a partir de una
encuesta probabilstica que se realiz para los fines de la evaluacin de impacto.
As, la pregunta relevante en este caso, es qu se puede hacer con esta
informacin.
Un primer producto que se puede obtener, es una caracterizacin amplia de los
beneficiarios que participan de los programas evaluados, la cual podra
considerarse como la lnea de base (t0). De esta manera, el prximo ao se podra
realizar otro levantamiento (t1), con el fin de generar informacin que permita
conocer la evolucin de los beneficiarios y establecer diferencia sobre las variables
que se asocien con la condicin que el programa desea mejorar (d= t1t0).
En las condiciones actuales, esta parecera ser la opcin ms sensata y la
tcnicamente ms viable. Sin embargo, con el nimo de avanzar y de generar
evidencia emprica que beneficie futuras investigaciones, se ha propuesto la
aplicacin de una metodologa con carcter experimental que permita aproximar y
aislar los efectos de los programas en la poblacin beneficiaria.
La metodologa que se propone tiene relacin con los mtodos indirectos que se
utilizan en muestreo para la estimacin de varianzas. La idea central consiste en
generar semi muestras o muestras replicadas de una muestra de tamao n.
La manera de proceder que se propone se presenta a continuacin:
a) Generar sub muestras de tamao n1 y n2 a partir de una muestra de tamao n.
b) La muestra n1 se considerar como la poblacin bajo tratamiento (GT), en tanto
que la idea es utilizar a n2 como el grupo de control (GC)
c) Conforme a las caractersticas de cada programa y a sus objetivos especficos,
se debern identificar las variables de impacto que guardan relacin con el
fenmeno de estudio


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d) La propuesta sugiere que a las observaciones del grupo de control (GC), se le
eliminen los beneficios generados por el programa, con el objeto de tratar de aislar
las externalidades
e) Los modelos estadsticos y economtricos que se apliquen para determinar
relaciones de causalidad, debern plantearse con el objetivo de verificar si existen
diferencias significativas en las variables de inters entre las dos poblaciones, y en
tratar de identificar las causas que las explican.

3.5 .la evaluacin del progresa
Qu es el PROGRESA?
El Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) es el principal
instrumento que ha diseado el Gobierno de Mxico para revertir las condiciones
de pobreza y marginacin que enfrenta la poblacin de las zonas rurales del pas.
Su concepcin, parte de la premisa de que las precarias capacidades bsicas de la
poblacin pobre, representan el principal condicionante que limitan su desarrollo e
insercin social.
En este sentido, la interaccin positiva que se genera entre la educacin, la salud y
la alimentacin, se concibe como un instrumento eficaz para potenciar las
capacidades de las personas y ampliar sus oportunidades para alcanzar mayores
niveles de bienestar en el futuro.
El diseo y la operacin del (PROGRESA) surge en un contexto atpico. Para su
diseo, se parti de un diagnstico acerca de la situacin de pobreza extrema de
las comunidades rurales del pas, al tiempo que a los distintos componentes del
programa se les definieron objetivos medibles muy precisos.
Esta situacin permiti que se definiera un grupo bajo tratamiento y otro de control,
as como un esquema de generacin de datos, que ha significado la recopilacin
peridica de informacin bajo un modelo de panel, que genera evidencia longitudinal
sobre la evolucin del grupo con tratamiento y el de control.
Este programa inici en 1997, y tiene los siguientes objetivos:
a) Mejorar las condiciones de educacin, salud y alimentacin de las familias en
pobreza extrema, particularmente de los nios, nias y madres
b) Mediante una concepcin integral, garantizar que el rendimiento escolar no se
vea afectado por la falta de salud, la presencia de desnutricin o debido a la
necesidad de realizar actividades laborales de parte de los nios y jvenes
c) Procurar que las familias dispongan de medios y recursos para que sus hijos
completen la educacin bsica


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d) Fomentar la corresponsabilidad y participacin activa de los padres en beneficio
de sus familias
e) Promover la participacin de las comunidades en las acciones de poltica social.

3.6 cmo funciona el progresa?
La operacin del programa se fundamenta en la interaccin de tres componentes
bsicos que se refuerzan y articulan entre s, y representan los elementos
fundamentales que se consideran necesarios para reforzar la inversin en capital
humano.
Acceso a la Educacin:
Se otorgan apoyos educativos para propiciar la matriculacin y asistencia regular
de nios y jvenes, menores de 18 aos, a los planteles de educacin bsica.
Las becas monetarias se entregan a las familias que tengan hijos inscritos entre
tercer ao de primaria y tercero de secundaria, y a partir de este nivel, se establecen
diferencias en el monto asignado con el objeto de reducir la mayor desercin escolar
femenina.
El monto de las becas que reciben los estudiantes favorecidos por el PROGRESA,
se incrementan a medida que se avanza en el nivel educativo y todos los
beneficiarios tambin reciben paquetes de tiles escolares con materiales que les
ayudan al cumplimiento de los objetivos sealados en los planes de estudio.
Acceso a la Salud:
La atencin a los servicios bsicos de salud est garantizado para todas las familias
beneficiarias del programa, a travs de la accin de la Secretara de Salud (SS).
Se promueve un cambio de actitud y de mayor participacin de la poblacin a partir
de fomentar una cultura de salud preventiva y de autocuidado, combinado con una
estricta vigilancia del estado nutricional de los miembros del hogar y en especial de
los menores, las madres embarazadas y en periodo de lactancia. Las acciones que
contiene el paquete bsico de salud se presentan en la tabla 1.
Acceso a la Alimentacin y Nutricin:
Para apoyar la alimentacin y nutricin de las familias en extrema pobreza, a las
madres se les entrega un apoyo monetario con el propsito de mejorar su acceso a
la ingesta de alimentos que proporcionan protenas de alta calidad biolgica como
los lcteos y las carnes, la cual incide de manera positiva en el estado nutricional
de toda la familia y de manera particular en los menores.
Adems, a los nios entre cuatro meses y dos aos, a los de dos a cuatro aos de
edad que presentan algn sntoma de desnutricin, y a las madres embarazadas o


68
en periodo de lactancia, se les proporcionan en forma gratuita suplementos
alimenticios que contienen el 100% de los micronutrientes diarios requeridos por el
organismo para garantizar su buen funcionamiento, as como el 20% de
necesidades calricas diarias del organismo.
Las reglas de operacin del programa, prevn una activa participacin de las
familias y las comunidades, bajo un esquema de corresponsabilidad (vase la figura
4) que premia la constancia y el inters de las familias para revertir su situacin de
extrema pobreza.
El compromiso se manifiesta en la voluntad de que los hijos permanezcan en los
centros educativos y todos los miembros del hogar acudan a revisiones peridicas
a las unidades de salud. Adems, se insta a las madres para que participen en las
plticas comunitarias en donde se les capacita en acciones de educacin para la
salud, saneamiento ambiental y convivencia comunitaria.
Fomentar una actitud responsable, basada en el respeto por las decisiones
familiares y con la plena participacin de las comunidades, representa uno de los
activos ms importantes del programa.
Al incorporarse al PROGRESA, las familias asumen ante ellas mismas y sus
comunidades, el compromiso de cumplir estrictamente con las responsabilidades
que se les asignan como parte de su participacin en el programa.
As, la entrega de los apoyos est condicionada a la asistencia regular de los nios
a los planteles educativos, as como a las visitas peridicas de todos los miembros
del hogar a los centros de salud en las comunidades.
El incumplimiento de los compromisos contrados en materia de salud y educacin,
conlleva a la cancelacin automtica de los apoyos conforme a los siguientes
criterios que son del conocimiento de las familias y estn plasmados en las reglas
de operacin:
1. Educacin:
a) Suspensin Temporal: La beca educativa se suspender cuando un beneficiario
registre ms del 15% de inasistencias no justificadas. La suspensin del pago de la
beca corresponder al mes en que se hayan registrado las faltas.
b) Suspensin Definitiva: La beca educativa y el monto destinado a la reposicin de
tiles escolares, se suspendern durante todo el periodo restante del ciclo escolar,
al momento de que el alumno acumule ms del 15% de inasistencias injustificadas
respecto al total de das hbiles del calendario escolar .





69
2. Alimentacin:
Los apoyos alimentarios se suspendern cuando los integrantes de la familia
beneficiaria no cumplan con las visitas peridicas a los centros de salud o cuando
la madre de familia no acuda a la pltica mensual de educacin para la salud.
Por otra parte, los apoyos del programa se suspendern por tiempo indefinido en
las siguientes situaciones:
a) Cuando en tres ocasiones consecutivas la titular no asista a recibir los apoyos
b) Cuando en tres bimestres consecutivos la familia no cumpla con sus obligaciones
en materia de salud
Una caracterstica muy importante que le ha ganado adeptos al programa, es la
manera en que se revalora el papel de la mujer en la sociedad, y en particular en lo
que se refiere a su rol como madre de familia y su participacin en las decisiones
del hogar.
Por cuestiones de carcter cultural, tradicionalmente las mujeres han sido
marginadas de las decisiones familiares y de manera ms marcada en lo que se
refiere a la toma de decisiones con relacin al manejo del presupuesto del hogar.
Por ello, reconociendo su gran capacidad para la administracin de los recursos, su
gran sentido de responsabilidad con relacin a la crianza y educacin de los hijos,
su espritu de sacrificio para anteponer los intereses del grupo familiar a los propios,
los mecanismos de operacin del PROGRESA reconocen su labor y le han
conferido un papel protagnico a las madres de familia en el programa. De esta
manera, los apoyos monetarios en efectivo, que se proporcionan cada dos meses,
les son entregados directamente a ellas.

3.7. Resultados
A la fecha, se han efectuado diversas evaluaciones de los efectos del PROGRESA
en los niveles de bienestar de la poblacin. Hasta ahora los resultados obtenidos
son alentadores y muestran un efecto positivo del programa en la salud, la
educacin y la alimentacin de la poblacin beneficiaria.
A. Educacin
Un aspecto central en el diseo del PROGRESA, se asocia al inters de vincular el
capital humano con el bienestar futuro de nios, y de manera especfica con la
posibilidad de que mediante la educacin puedan revertir en el largo plazo la
situacin de pobreza que actualmente enfrentan. En este sentido, un primer aspecto
que result fundamental en la evaluacin fue determinar los progresos que en
materia educativa podran generarse con las intervenciones del programa. As, el
inters se asocia se asocia por conocer si los estmulos escolares otorgados a los


70
hogares se consideran adecuados y motivan a las familias a fomentar la
permanencia de sus hijos en los centros educativos. Es decir, se desea determinar
si el monto del incentivo econmico (el costo de oportunidad) es suficiente para que
los hogares decidan dejar a sus hijos en la escuela en lugar de enviarlos a trabajar
para que contribuyan al ingreso del hogar.
Es de todo conocido que los factores asociados al rezago educativo en las reas
rurales estn asociados fundamentalmente al menos a tres aspectos estructurales:
a) La no asistencia a la escuela: A pesar de los avances logrados, en Mxico
an existe una proporcin significativa de nios que nunca han asistido a la escuela.
b) Las estadsticas revelan que la proporcin de nios en edad escolar (6 a 16
aos) que nunca ha asistido a los centros educativos, ha descendido
sistemticamente a partir de 1990. Sin embargo, se estima que a mediados de la
dcada de los noventa exista un 2.5% de menores que enfrentaba esas
condiciones.
c) Este porcentaje, que podra considerarse como poco significativo, debe
necesariamente analizarse en el contexto de la dispersin geogrfica de las
comunidades y de manera especial con relacin a la ubicacin de los planteles
educativos disponibles. Es muy probable que esos nios nunca puedan lograr el
acceso a la educacin bsica, debido a que en sus comunidades no se cuenta con
escuelas, y la distancia que separa a sus localidades de otras en donde existen
centros educativos hace prcticamente imposible que puedan sus padres puedan
optar por enrolarlos en los servicios educativos.
d) El abandono escolar: El abandono de los planteles a la mitad del ao lectivo
o en algn momento del ciclo escolar, representa una constante en el caso de
Mxico. De un ciclo a otro, se observan cadas significativas en la matrcula escolar,
por los que los grupos se reducen y con ello la probabilidad de que un nio no pueda
concluir sus estudios de educacin media superior y an los de educacin
secundaria, aumenta conforme la edad avanza.
Es preocupante la alta proporcin de alumnos que abandonan la escuela despus
de 4 o 5 aos de haber estado en ella, reflejndose mayores tasas de desercin y
abandono en el caso de las mujeres, sobre todo en el trnsito de la primaria a la
secundaria. En las familias en extrema pobreza, slo el 85% de los nios de 12
aos de edad permanece inscrito, en tanto que para las mujeres de la misma edad
el porcentaje se ubica alrededor del 80%. Esto refleja que la falta de continuidad
escolar representa uno de los problemas ms importantes para incrementar el nivel
educativo de la poblacin.
La insercin tarda: Otro problema que frecuentemente se presenta es que en
muchas ocasiones los padres desconocen cul es la edad apropiada para inscribir
a sus hijos a la escuela, lo que genera un fenmeno de ingreso tardo a la primaria.


71
Informacin recabada por la Coordinacin del PROGRESA, revela que en las
familias en pobreza extrema de las zonas rurales, a los seis aos de edad se registra
un 21% de nios y nias que no estn inscritos en la escuela.
Posteriormente, y conforme aumenta la edad, la proporcin tiende a disminuir de
manera importante, pero a los 16 aos persisten tasas de 7% y 8% para hombres y
mujeres respectivamente, que revelan que ese grupo de menores nunca ha asistido
a un centro educativo.
En la figura 10 se presenta los resultados de la evaluacin realizada y se muestra
cmo evolucion el incremento relativo de la eficiencia terminal en los diferentes
ciclos escolares como resultado de las intervenciones del programa.
En todos los aos que cubren las becas otorgadas por el programa, se puede
apreciar que se han registrado efectos positivos. Es decir, las becas del
PROGRESA se han traducido en incrementos en la permanencia de los menores
en las escuelas.
Los impactos han sido diferenciales. Sin embargo, se debe sealar que los avances
ms significativos se observan en el sexto ao (ao terminal del ciclo bsico de
enseanza en Mxico), lo cual se traduce en que un mayor nmero de nios y nias
han concluido su educacin primaria, situacin que tena una menor probabilidad
de ocurrir en ausencia del programa.
Posteriormente, los aumentos relativos en la tasa de matriculacin para los primeros
aos de la enseanza secundaria son positivos pero an modestos. Esta situacin
podra indicar que an no es suficiente la accin del programa para retener a los
hijos de las familias en las escuelas de educacin secundaria.
Por otra parte, y como se ha documentado en otros estudios realizados para Mxico
y otros pases de Amrica Latina y el Caribe, se comprueba que existe una
correlacin positiva entre el nivel de educacin de la madre y la distancia del hogar
a la escuela.
El hecho de que la madre cuente con educacin secundaria genera una diferencia
de ms de ocho puntos porcentuales en la tasa de matriculacin, en comparacin
con madres que slo cursaron tres aos de educacin bsica.
Por su parte, el que la escuela se encuentre a 5 kilmetros de distancia del hogar,
se refleja en una cada de 10 puntos en favor de la tasa de inscripcin de los hijos
a la escuela secundaria.
B. Trabajo Infantil
Uno de los aspectos centrales en el diseo del componente educativo del
PROGRESA, est orientado a desalentar el trabajo infantil a partir enfatizar que la
inversin en capital humano es un factor fundamental para salir de la pobreza en el
largo plazo.


72
Era de esperarse, que la condicin de entrega de los estmulos a las familias, genere
un incremento en las tasas de matriculacin y por cierto contribuya a disminuir la
presencia de menores en actividades econmicas que contribuyan al ingreso
familiar o ayuden al manejo de algn negocio propiedad de los hogares.
Era lgico suponer que la entrega de becas a los hogares desalentara el trabajo
infantil, dado que las reglas de operacin del programa establecen que es
obligatoria la asistencia regular de los nios a los planteles educativos como
condicin fundamental para recibir este apoyo. Sin embargo, lo importante era
valorar si los incentivos entregados por el programa eran superiores a los costos de
oportunidad que representa para las familias mantener a sus hijos realizando
actividades econmicas.
A partir de los resultados que se presentan en la figura 12, se comprueba que el
PROGRESA ha logrado reducir en ms de un 27% la participacin de los menores
en el mercado de trabajo. De hecho, la prueba ms patente del efecto positivo del
programa se corrobora al observar que entre la poblacin no beneficiada no existen
diferencias significativas en las tasas de empleo observadas en el grupo de control.
Es decir, que ante la ausencia de incentivos las familias optan por que sus hijos se
mantengan en el mercado de trabajo an a costa de que ellos pierdan la oportunidad
de educarse.
C. Salud
La salud de la poblacin se identifica como una condicin bsica para lograr un
mejor aprovechamiento y rendimiento escolar, as como adecuados niveles de
productividad y eficiencia laboral. Por ello, a travs del PROGRESA se condiciona
la entrega de los beneficios a la asistencia peridica de todos los integrantes de las
familias a los centros y unidades de salud.
En este sentido, y al igual que en el caso del componente educativo, se esperaba
que la entrada en operacin del programa fuera suficiente para lograr un incremento
en la asistencia de las familias a las unidades de salud.
Asimismo, el efecto del PROGRESA tambin se aprecia en el promedio de
consultas otorgadas mensualmente por cada unidad de salud, el cual presenta una
diferencia de 40 consultas, entre aquellos centros de atencin a donde acuden los
beneficiarios, con relacin al resto que atiende a poblacin abierta.
Existen situaciones en donde a pesar de que existen centros de salud, la poblacin
de las comunidades no asiste a solicitar el servicio. De hecho, en la figura 14 se
observa que el nivel de escolaridad de la madre es una variable que incide en la
concurrencia de las familias para la atencin de la salud.
Esto confirma que el nivel de educacin de la madre es una variable que se debe
controlar cuando se analiza el efecto del programa con relacin al cuidado de la
salud de los miembros del hogar. El no considerar la correlacin positiva entre estas


73
dos variables puede conducir a sesgos de especificacin en el modelo y por
supuesto a errores de interpretacin en los resultados.
D. Alimentacin
La intencin de proporcionar un apoyo monetario a las familias, se asocia con el
hecho de que la alimentacin se considera esencial para preservar la salud, motivar
un adecuado estado nutricional de los menores y contribuir a generar un mayor
aprovechamiento escolar.
A cada una de las familias beneficiarias del PROGRESA, se les entrega un monto
de 135 pesos mensuales con la intencin de que estos recursos contribuyan a
formar el presupuesto familiar, buscando que esto se traduzca en una mayor
compra de alimentos y por supuesto en un mejor estado nutricional de las personas.
Los resultados preliminares de la evaluacin reportan que los apoyos monetarios
ha tenido un efecto positivo en la estructura del gasto familiar. A partir de las figuras
14 y 15, se constata que de cada 10 pesos que los hogares destinan al consumo, 7
de ellos se aplican para la compra de alimentos.
Asimismo, dentro del gasto alimentario, se observa las diferencias que se han
manifestado en la estructura de la demanda en los hogares que participan en el
PROGRESA. Se ha manifestado un incremento del 33% en el presupuesto que los
hogares destinan para la compra de leche y sus derivados, en tanto que los recursos
destinados a la compra de carne han aumentado en 24%. Desde el punto de vista
nutricional, esta estructura del gasto alimentario se considera adecuada ya que la
protena que proporciona este tipo de alimentos es de alta calidad biolgica, lo cual
contribuye al adecuado desarrollo fsico e intelectual de las personas.
Otro rubro alimentario que tambin mostr aumentos, es el relacionado con el
consumo de trigo y sus derivados (panes). Estos alimentos proporcionan un
porcentaje muy significativo del requerimiento de carbohidratos que las personas
requieren. El presupuesto destinado a la compra de estos bienes creci en 32%, en
tanto que lo destinado para la compra de frutas y verduras aument casi el 20%.
Es de esperar que todos estos aumentos, se reflejan en la cantidad y calidad de la
ingesta de los hogares, y la evaluacin realizada permite afirmar que el consumo
calrico se ha incrementado en poco ms del 6%, lo cual se traduce en un aumento
en el porcentaje de adecuacin nutricional de las personas.
Este tipo de resultados, combinados con la atencin de las madres a los programas
de vigilancia nutricional, hacen pensar que a travs del PROGRESA se est
contribuyendo a atender los problemas de desnutricin crnica y aguda que
aquejan a la poblacin infantil.



74
UNIDAD IV: EVALUACIN DE LA POLTICA SOCIAL DE 2000 HASTA
NUESTROS DAS.

5.1. Oportunidades.
Oportunidades es un programa federal para el desarrollo humano de la poblacin
en pobreza extrema. Para lograrlo, brinda apoyos en educacin, salud, nutricin e
ingreso.
Es un programa interinstitucional en el que participan la Secretara de Educacin
Pblica, la Secretara de Salud, el Instituto Mexicano del Seguro Social, la
Secretara de Desarrollo Social, y los gobiernos estatales y municipales.
Fortalezas del Programa: La corresponsabilidad es un factor importante en este
programa, porque las familias son parte activa de su propio desarrollo, superando
el asistencialismo y el paternalismo. La asistencia de los nios a la escuela y de las
familias a las unidades de salud, constituye la base para la emisin de los apoyos.
Cuenta con un riguroso sistema de seleccin de beneficiarios basado en las
caractersticas socioeconmicas del hogar, que permite focalizar los recursos a las
familias que realmente lo necesitan, superando los subsidios y los apoyos
discrecionales y definidos con criterios polticos.
Oportunidades tiene como prioridad fortalecer la posicin de las mujeres en la
familia y dentro de la comunidad. Por tal razn, son las madres de familia las titulares
del Programa y quienes reciben las transferencias monetarias correspondientes.
En el mbito educativo, a partir del primero de secundaria, el monto de las becas
escolares es mayor para las mujeres, dado que su ndice de desercin aumenta a
partir de ese grado. En el cuidado de la salud, las mujeres embarazadas reciben
una atencin especial, con un protocolo de consultas para cuidar el desarrollo del
embarazo, la salud de la madre y prevenir partos con riesgo.
Los apoyos monetarios se entregan de manera directa a las familias, sin la
intermediacin de funcionarios, autoridades o lderes, por medio de instituciones
liquidadoras, garantizando la transparencia en su distribucin.
Con la finalidad de acercar cada vez ms la entrega de los apoyos monetarios a las
familias, se han buscado nuevas acciones como la transferencia va bancaria, con
lo que se les abre la posibilidad de ahorrar.
MISIN
Coordinar acciones interinstitucionales para contribuir a la superacin de la pobreza,
mediante el desarrollo de las capacidades bsicas de las personas y su acceso a
mejores oportunidades de desarrollo econmico y social.


75
VISIN
Hacia el 2030, los mexicanos vemos a Mxico como un pas con igualdad de
oportunidades para todos, donde los mexicanos ejercen plenamente sus derechos
sociales y la pobreza se ha erradicado.
FUNCIONES DE OPORTUNIDADES
OPORTUNIDADES ES UN PROGRAMA COORDINADO QUE ARTICULA
INCENTIVOS PARA LA EDUCACIN, PARA LA SALUD Y PARA LA NUTRICIN,
CON EL FIN DE PROMOVER EL DESARROLLO DE CAPACIDADES DE LAS
FAMILIAS EN EXTREMA POBREZA.
El presupuesto del Programa se asigna en tres Secretaras: SEDESOL, SEP y
SSA y la operacin se rige por reglas establecidas por los titulares de esas
secretaras, la SHCP y el IMSS.
Para garantizar la accin conjunta y complementaria de estos tres componentes, se
cre la Coordinacin Nacional del Programa Oportunidades, como rgano
desconcentrado de la Secretara de Desarrollo Social.
Para el seguimiento de la operacin, cuenta con un Comit Tcnico donde
participan Subsecretarios de esas Dependencias, as como el Director General del
IMSS y un Delegado de la Secretara de la Funcin Pblica.
La coordinacin en los estados se realiza a travs de Comits Tcnicos
Estatales donde se involucran las responsables federales y estatales vinculados a
la operacin del Programa.
Esta coordinacin intersectorial e interinstitucional es uno de los elementos de las
fortalezas que debe mantenerse y avanzar para garantizar resultados.
POBLACIN OBJETIVO
PROGRAMA OPORTUNIDADES
La poblacin objetivo del Programa Oportunidades son los hogares en condicin de
pobreza alimentaria, as como aquellos que sin exceder la condicin de pobreza,
presentan caractersticas socioeconmicas y de ingreso insuficientes para invertir
en el desarrollo adecuado de las capacidades de sus integrantes en materia de
educacin, nutricin y salud. El hogar se define como el conjunto de personas que
hacen vida en comn dentro de la vivienda, unidos o no por parentesco, que
comparten gastos de manutencin y preparan los alimentos en la misma cocina.
Los hogares en condicin de pobreza se identifican utilizando una metodologa de
focalizacin basada en un criterio objetivo, homogneo y transparente que podr
diferenciar la condicin de residencia rural-urbana o regional de las familias,


76
considerando sus condiciones socioeconmicas y demogrficas, misma que est
definida en las
Reglas de Operacin.
El Programa opera a nivel nacional, en alrededor de 100 mil localidades, en los
municipios de mayor marginacin, en reas rurales, urbanas y grandes metrpolis.
Considera los siguientes apoyos:
1. Recursos para mujeres, madres de familia, para el ingreso familiar y una mejor
alimentacin.
2. Becas para nios y jvenes, a partir de tercero de primaria y hasta el ltimo grado
de educacin media superior.
3. Apoyo monetario a familias beneficiarias con hijos de 0 a 9 aos para fortalecer
su desarrollo.
4. Fondo de ahorro para jvenes que concluyen su Educacin Media
Superior.
5. Apoyo para tiles escolares.
6. Paquete de servicios mdicos y sesiones educativas para la salud.
7. Suplementos alimenticios a nios y nias entre 6 y 23 meses, y con desnutricin
entre los 2 y 5 aos. Tambin a las mujeres embarazadas o en periodo de lactancia.
8. Apoyo adicional por cada adulto mayor integrante de las familias beneficiarias,
que no reciba recursos del Programa 70 y ms.
9. Apoyo adicional para el consumo energtico de cada hogar.
A partir de 2010, el Programa Oportunidades opera el Programa de Apoyo
Alimentario (PAL).
REQUISITOS PARA ACCEDER AL PROGRAMA OPORTUNIDADES
El Programa Oportunidades aplica un riguroso sistema de identificacin de
beneficiarios, mediante una encuesta socioeconmica. Las familias que se
incorporan al Programa son beneficiarias por sus condiciones de pobreza
alimentaria, y su permanencia la determina el cumplimiento de sus
corresponsabilidades: asistencia regular a los servicios de salud y a la escuela.
De acuerdo con las Reglas de Operacin vigentes, la concepcin, medicin e
identificacin de las familias susceptibles de ser beneficiarias del Programa, se
realiza mediante una metodologa objetiva, homognea y transparente.


77
Esta metodologa se basa en una estimacin del ingreso, mediante un conjunto de
variables socioeconmicas y demogrficas de los hogares que pueden diferir de
acuerdo al tamao de la localidad en la que habitan.
Esta metodologa permite identificar hogares cuyas condiciones socioeconmicas y
demogrficas son similares para aquellos que estn en pobreza alimentaria as
como aquellos cuyos ingresos son insuficientes para invertir en el adecuado
desarrollo de sus integrantes.
La incorporacin o reincorporacin de un hogar al Programa se define con base en
su condicin de pobreza, aproximada a travs de su ingreso estimado, con atencin
prioritaria a la pobreza alimentaria.
Una vez identificadas las familias elegibles, el Programa atender a los hogares
aplicando los siguientes criterios de prioridad:
1. Hogares en condicin de pobreza alimentaria
2. Hogares con integrantes de hasta 21 aos de edad
3. Hogares con mujeres en edad reproductiva
4. Hogares con mayor pobreza
LA METODOLOGA DE FOCALIZACIN, EN SU CASO, SE ADECUAR
CONSIDERANDO EL TIEMPO NECESARIO PARA SU IMPLEMENTACIN, DE
CONFORMIDAD AL GRADO DE CORRESPONDENCIA ENTRE LOS CRITERIOS
ACTUALES Y LOS QUE EMITA EL CONEVAL, PREVIA AUTORIZACIN DEL
COMIT TCNICO DE LA COORDINACIN NACIONAL.
4.2. El impacto de oportunidades en las familias beneficiarias.
En esta seccin se discuten los factores que estn asociados al impacto del
programa en el bienestar de las familias beneficiarias. Se incluyen tanto factores
directamente relacionados con el programa como algunos otros que, sin estarlo,
han incidido en el mejoramiento de las condiciones de vida de los beneficiarios de
Oportunidades. Al mismo tiempo, hablar de los factores asociados al impacto
positivo del programa obliga a tomar en cuenta los factores que, a diferencia de los
primeros, inhiben efectos favorables.
Aunque hay varias dimensiones posibles para el anlisis del impacto del programa
en el nivel de vida de los hogares, se han privilegiado dos reas: el impacto que se
puede observar en el consumo y el gasto de los hogares y el que se ha dado en la
vivienda (aunque el tratamiento de estas dos reas necesariamente lleva a
considerar la escolaridad y la capacidad domstica de generar ingresos, entre otros
factores). Posteriormente, se plantean algunos factores de cambio en un nivel de
reflexin distinto- en la vulnerabilidad y la pobreza de los grupos domsticos.
III.I Cambios en el consumo y el gasto de los hogares


78
El consumo es una prctica moldeada por patrones culturales, por las condiciones
econmicas del grupo domstico familiar y, en particular, por los ingresos
monetarios de los que se dispone. A pesar de que los resultados de este estudio
coinciden con
Hernndez y Prez (2003) cuando afirman que el gasto de los hogares urbanos y
rurales en Mxico es eminentemente monetario, las familias entrevistadas han
logrado mantener cierto nivel de auto-provisionamiento, especialmente a travs de
maz cultivado para el consumo familiar y de frutas de huertos familiares o verduras
recolectadas en el campo.
Sin embargo, el maz alcanza para muy pocos meses y casi siempre se tiene que
completar con maz que se adquiere en el mercado. En muchas ocasiones, los
hombres que anteriormente se dedicaban a dicho cultivo han decidido dejar el
campo para emplearse como asalariados en otros sectores, ante la creciente cada
en la productividad agrcola y el aumento en el costo de los fertilizantes y herbicidas.
Adems, las frutas y verduras que se cultivan en las huertas o patios familiares o se
recolectan en el campo son estacionales y su disponibilidad depende de
condiciones climticas favorables.
Igualmente, se observa que una parte relevante de los artculos electrodomsticos
y de vestir de nuestros informantes y sus familias provienen en forma de regalos de
sistemas informales de intercambio. Es frecuente que los hijos casados (o solteros
que trabajan a cambio de un salario) obsequien algunas prendas a sus progenitores,
un radio o una lavadora, especialmente para celebrar los das del padre y de la
madre, pero an sin fechas especficas de celebracin. No obstante lo anterior, la
mayor parte del consumo de las familias estudiadas depende de ingresos
monetarios.
Dadas las condiciones de escasez (ingresos monetarios muy reducidos) que
caracterizan a la mayora de las familias de las comunidades estudiadas, el
consumo es una prctica restringida. En casi todos los casos, las mujeres
entrevistadas declararon contar con aproximadamente la mitad de los ingresos
necesarios para cubrir los gastos deseados de alimentacin. Como sabemos,
los patrones de consumo son histrica y culturalmente moldeados, de manera que
los clculos que estas mujeres hacen corresponden a un ideal de consumo que ellas
consideran adecuado para las necesidades, sus costumbres y gustos familiares.
Nuestras informantes, en casi todos los casos, refirieron cantidades ideales de por
lo menos el doble de lo que en realidad disponen para la compra de alimentos. Se
trata, entonces, de una realidad marcada por las restricciones en el campo del
consumo. Aunque las restricciones son ms agudas en algunos rubros del consumo
que en otros y en general las mujeres (especialmente cuando son madres) tienden
a proteger la alimentacin por encima de otras prcticas, es claro que la gente
consume mucho menos de lo que le gustara o cree necesario consumir.


79
La alimentacin es el rubro de consumo privilegiado por excelencia.17 A pesar de
los privilegios de que goza el alimento en los patrones de gasto de los hogares, el
anlisis del material etnogrfico recopilado como parte de la evaluacin rural de
mediano plazo sugiere que el consumo alimentario sufre cambios importantes
segn las condiciones econmicas del grupo domstico. Es decir, el consumo de
alimentos es maleable y est sujeto a sustituciones y restricciones que son
instrumentadas para liberar recursos para otros fines. Los testimonios recopilados
nos hablan de las transformaciones que las amas de casa hacen en el gasto
alimentario para afrontar otros gastos que no pueden modificar ni postergar. Tal es
el caso del gasto en servicios, como la electricidad o el agua potable, o los gastos
relacionados con la escolaridad de los hijos. Aunque muchas de las mujeres
entrevistadas declararon que los apoyos del programa Oportunidades dan para
comprar ms frijoles, ms harina, o rpido se acaba, pero puede uno comprar un
poco de carne el da que llega el dinero, el impacto de dichos apoyos es mitigado
por el alto costo de los servicios relacionados con la vivienda y con la asistencia de
los hijos a la escuela. El aumento de los costos de la escolaridad, especialmente
cuando los hijos estudian la preparatoria, ha ocasionado que algunas madres
mermen el presupuesto dedicado a la compra de alimentos con tal de pagar el
transporte a la escuela (normalmente a otra localidad), el pago por el uso de
computadoras, el costo de las fotocopias, etc. Una de nuestras informantes, en
Costa Azul, dej de comprar fruta y disminuy el consumo de verduras a raz de
que uno de los hijos entr a la educacin media superior. Ell a se limita a comprar
cebolla, papas, jitomate y chile pues no le alcanza para comprar una canasta ms
variada de alimentos. Esta mujer elige siempre, como muchas otras, los alimentos
ms baratos y compra cantidades pequeas, con tal de ser capaz de cubrir los
gastos de la escuela de su hijo bachiller (becario de Oportunidades).
A pesar de estas restricciones, se cuenta con evidencias de que el dinero que
regularmente ha llegado a lo largo de ya varios aos a los presupuestos domsticos
ha permitido a las familias ampliar su poder de compra, mejorar su alimentacin y
su equipamiento domstico.
Aunque algunas de las mujeres entrevistadas no observan cambios significativos
en los tipos y cantidades de alimentos que conforman su dieta cotidiana, hay un
reconocimiento generalizado de que los apoyos de Oportunidades han significado,
para ellas y sus grupos domsticos, un positivo aliciente de sus economas
domsticas a travs de dos vas fundamentales. Por un lado, el apoyo de
Oportunidades ha permitido liberar parte del presupuesto domstico para otros
gastos, como son las compras a crdito de algn mueble o electrodomstico, o el
pago de los servicios (agua, electricidad y gas). Por otro, ha ampliado el margen de
las capacidades de endeudamiento, especialmente a travs del sistema de fiado.
Esto se ha debido a que tanto las mujeres amas de casa como los tenderos
(comerciantes) tienen la certeza de que las transferencias del programa llegan
regularmente y, por lo menos en esos momentos, las mujeres beneficiarias cuentan


80
con dinero en efectivo para liquidar las cuentas o abonar, con cierta regularidad,
sobre la deuda adquirida. De esta manera, tanto el consumo de productos
alimenticios como de algunas escasas prendas de ropa y calzado ha sido facilitado
por la certidumbre de contar con ingresos regulares. Se puede afirmar que los
apoyos del programa Oportunidades han convertido a las mujeres titulares en
sujetos de crdito. Por lo tanto, la ampliacin y la regularidad de los ingresos apoyo
de Oportunidades- son factores que han aumentado el consumo (tanto en trminos
de rubros como en cantidades dentro de un mismo rubro) de los beneficiarios a
travs de la re-dinamizacin de la economa de deuda a travs del crdito y el
sistema de fiado.
La importancia de los apoyos de Oportunidades en la alimentacin-nutricin de la
poblacin beneficiaria puede aquilatarse tanto a travs de lo observado en los
patrones de consumo de dicha poblacin, a lo largo del tiempo, como a travs de
las prcticas de consumo de los casos que han salido del programa los dados de
baja. Contamos con evidencias tanto del incremento como del deterioro del
consumo cuando el apoyo de Oportunidades fluye y deja de fluir. Ello nos
habla de un problema de poltica social que est ntimamente relacionado con un
problema conceptual que urge resolver: la matriz o el ncleo de la vulnerabilidad,
sus causas, sus efectos y las formas si es que ellas existen- de lograr que un hogar
alguna vez vulnerable sea capaz de prescindir de los apoyos de los programas
sociales sin por ello volver a caer en la incertidumbre y los riesgos de la pobreza.
Relacionado con el consumo y el gasto, pero tambin de forma directa con la
educacin de los hijos, el apoyo de Oportunidades ha tenido un impacto en la
escolaridad de los jvenes y nios e, igualmente, en las condiciones en las que
realizan sus estudios. Estos asisten ms regularmente a la escuela, van mejor
equipados a tomar sus clases, con materiales educativos ms completos, mejor
vestidos y mejor alimentados.
Ms an, contamos con evidencias de que el programa ha logrado postergar la
entrada definitiva de muchos jvenes al trabajo productivo (agrcola por su cuenta
o asalariado en otros sectores econmicos) y prolongar su periodo de exposicin a
la escuela (tal es el caso de muchos jvenes en El Capricho, en Cuechod y en otras
localidades estudiadas).
Sin embargo, los gastos relacionados con la asistencia a la escuela compiten con
otras reas del consumo, como la alimentacin o el cuidado de la salud. Se llega en
algunos casos al punto en el que estos servicios y el consumo alimenticio tienen
que ser severamente restringidos. Los conocidos trade-offs de los pobres no
desaparecen sino que se invierten o se trasladan a otros niveles, con tal de cumplir
con el compromiso o corresponsabilidad con el programa y con el sueo tantas
veces postergado de brindar escolaridad a los hijos. Muchos son los testimonios
que indican que los apoyos en forma de becas educativas tienen un impacto menor
en el nivel de primaria (aunque el dinero es siempre necesario), que en secundaria


81
y preparatoria, cuando las familias tienen que desembolsar cantidades fuertes en el
transporte de los hijos a la escuela (debido a que, en muchos casos, las escuelas
secundarias y preparatorias slo se encuentran en las cabeceras municipales). As,
abundan las opiniones de mujeres titulares del programa de que el nivel primario es
fcilmente alcanzable, an sin las becas, pero que sin los apoyos de Oportunidades
los jvenes difcilmente accederan a niveles educativos ms elevados.
Sin embargo, como lo demuestran los estudios de caso de El Capricho, existen
escenarios domsticos tan precarios en los que, a pesar de contar con becas
educativas, muchos jvenes han salido de la escuela antes de termi nar la
secundaria para dedicarse al trabajo asalariado.
III.II Cambios en la vivienda
En contraste con los resultados de investigaciones pasadas, que mostraban una
tendencia generalizada de inversiones a la vivienda a raz de la incorporacin al
programa Oportunidades, en esta ocasin encontramos comunidades y casos en
donde hay notables mejoras a la vivienda y otros en donde las condiciones de la
vivienda siguen siendo las mismas desde hace casi siete aos, cuando estas
familias fueron incorporadas al programa que recin iniciaba. Adems, las
inversiones en la vivienda estn en ocasiones relacionadas con otros factores, o se
dan en la combinacin de una serie de factores en donde los apoyos del programa
Oportunidades son slo uno de ellos. En Costa Azul, por ejemplo, las inversiones
que las familias titulares han realizado en sus viviendas se explican, ms bien, como
el resultado del arduo trabajo femenino en las tareas del descabece del camarn.
As, familias que en los aos previos a su incorporacin vivan en un solo cuarto,
cuentan ahora con dos habitaciones. En otros casos, las inversiones en la vivienda
son el producto de estrategias femeninas y domsticas que nada tienen que ver con
el programa (como el de una mujer de Costa Azul que declara que ha hecho mejoras
a su casa con el dinero que le quitaba a su marido antes de que ste se lo gastara
en alcohol).
La informacin recopilada en otras comunidades apoya la idea de que los apoyos
monetarios del programa Oportunidades han hecho posible la inversin en los
procesos de mejoramiento de la vivienda (como aquellas familias que ahora viven
en casa propia, o los que han construido habitaciones adicionales o han cambiado
los materiales de construccin, han reemplazado techos inservibles por nuevos,
etc.). En Emiliano Zapata (Tenabo, Campeche) y en otras localidades (como en El
Capricho), hay claros procesos de inversin en la vivienda relacionados con las
transferencias del programa Oportunidades pero stos estn tambin asociados a
los siguientes factores: Empleos masculinos seguros. Uno de los casos ms
evidentes de inversin en la vivienda en Campeche fue el de un grupo domstico
cuyo jefe varn dej los jornales agrcolas irregulares y poco confiables, adems
de mal pagados- por el empleo asalariado en una granja de pollos. En ese empleo,
adems de que tiene un salario seguro, tiene tambin acceso a crditos de


82
FONACOT con lo que ha podido adquirir una televisin a color y un refrigerador
nuevo. Pero incluso en este caso hay una interpenetracin de factores, pues
admiten que el dinero de Oportunidades ha liberado otros ingresos, con lo que
compraron un triciclo (grande, no un juguete sino un vehculo de transporte) y han
podido completar abonos a las deudas contradas. Es necesario apuntar, sin
embargo, que el nmero de casos en los que los hombres jefes cuentan con
empleos seguros es sumamente reducido.
Acceso a patrimonio familiar. En muchos casos, la vivienda se edifica en lotes y
terrenos que alguna vez pertenecieron a los padres/ suegros, o a un to o una
abuela.
En todo caso, contar con el acceso a ese patrimonio ha sido para algunas familias
una ayuda sumamente importante para autoconstruir una vivienda. Muchos son los
casos de individuos y familias en los que en el proceso de exposicin al programa
Oportunidades lograron contar con casa propia gracias, precisamente, a que el
padre, un to o algn otro pariente les hered la casa o permiti que construyeran
su propio cuarto en un terreno de su propiedad.
Acceso a fondos de agencias de desarrollo para la vivienda. Este es el caso de los
habitantes de El Capricho, quienes obtuvieron ayuda de Visin Mundial para la
reconstruccin de sus casas poco despus del desastre ocasionado por el huracn
Paulina.
Dicho organismo proporcionaba los materiales de construccin a las familias que
contaran con un lote para la edificacin de sus viviendas. As, quienes resultaron
beneficiarios fueron aquellos que lograban combinar varios de los factores aqu
sealados: el acceso al patrimonio familiar (heredar un lote) y contaban con mano
de obra y conocimientos en la construccin.
Los hombres constructores de la vivienda. Este es uno de los factores ms
claramente asociados con las capacidades domsticas de acceder a una vivienda.
En prcticamente todas las comunidades estudiadas pudimos constatar el
importante papel de los hombres adultos en los procesos de construccin de la
casa. Un hombre con conocimientos y experiencia puede lograr la edificacin de
una vivienda y encargarse del mantenimiento de la misma. En muchos casos es
posible asociar el deterioro de las viviendas con la falta de participacin de los
varones en las tareas de construccin y mantenimiento de las casas. Rosa, una de
nuestras informantes en Cuechod, nos remiti a la habilidad de su marido y la
responsabilidad que ste siempre ha manifestado hacia el bienestar de la familia,
cualidades que se han cristalizado en una casa funcional, cuidada, con techos que
no gotean y sin ratones. Los grupos domsticos monoparentales de jefatura
femenina estn caracterizados, como se apunta en prrafos posteriores, por las
enormes dificultades para lograr la autoconstruccin de la vivienda.


83
Remesas de los hijos que trabajan en ciudades mexicanas o en los Estados Unidos.
En muchos casos se observa el importante papel que tienen las contribuciones de
los hijos en forma de remesas para la construccin, ampliacin y mantenimiento de
la vivienda.
Difcil acceso a la vivienda en los casos de hogares de jefatura femenina.
Las mujeres que durante el periodo de exposicin al programa Oportunidades han
transitado a la jefatura femenina de hogar (como resultado de la separacin de sus
maridos) han tenido que enfrentar cambios importantes, incluido el del acceso a la
vivienda. En uno de los casos en Cuechod, las autoridades de la comunidad dieron
a la mujer la autorizacin de dejar al marido (se trata de una comunidad indgena
regida por los usos y costumbres de la etnia Tenek) pero tomaron la decisin de
que fuera ste quien, por su calidad de comunero, se quedara con la casa en la que
habitaron como pareja. Ella inici as un proceso difcil para conseguir un techo.
Despus de vivir un tiempo en casa prestada, renta actualmente un pequeo cuarto.
Las mujeres que encabezan su hogar enfrentan una situacin complicada porque
carecen del miembro del grupo domstico que, como hemos visto, juega un papel
primordial en la construccin y el mantenimiento de la vivienda: los hombres jefes.
La ausencia de dicho miembro hace necesaria la contratacin de mano de obra
asalariada, que muy pocas mujeres pueden pagar.
La precariedad de los servicios de la vivienda. Aqu nos referimos concretamente a
la falta de agua potable en las viviendas de muchos de los hogares estudiados. En
estos casos son las mujeres (aunque en ocasiones reciben la ayuda de los maridos
y los hijos) las que tienen que acarrear el agua en distintos momentos del da.
Este trabajo no slo es agotador (hemos observado casos en los que las mujeres
se sienten enfermas despus de acarrear los baldes llenos de agua) sino que
consume una parte considerable del tiempo de las mujeres. Adems, como el agua
se almacena en botes, tambos y cubetas, y permanece descubierta mientras es
usada, su potabilidad es cuestionable. Ante eso, son cada vez ms las mujeres
que hierven el agua para beber.
La precariedad y fragilidad de los materiales de la vivienda. El material de los casos
estudiados muestra las condiciones de riesgo y precariedad de las viviendas en las
que viven muchas familias (Escobar et al. 2004). Aunque la hoja de palma sea un
material adecuado para techar las viviendas en climas clidos, pues son mucho
ms frescos que otros materiales, es sumamente frgil (tiene que cambiarse con
cierta regularidad). Adems, y dado que frecuentemente se cocina con lea al
interior de la vivienda, estas viviendas se incendian con facilidad. En general, las
casas tienen pisos de tierra y no cuentan con drenaje, lo que hace de la limpieza y
la higiene tareas de difcil logro. Como hemos visto, sin embargo, poco a poco se
han dado las condiciones para que los hogares beneficiarios mejoren las
condiciones de sus viviendas a travs de la construccin de letrinas, del cambio de
la palma que hace las veces de techo, etc.


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Los regalos de los hijos: En casi todos los casos encontramos que buena parte de
los muebles y los aparatos del hogar (refrigerador, estufa, radios, modulares,
televisin) provienen en forma de regalos que los hijos casados o solteros que
trabajan les hacen a sus padres. As, aunque muchas familias han adquirido este
tipo de aparatos en los ltimos siete aos, el periodo de exposicin al Programa
Oportunidades, no podemos concluir que se deba a un impacto del programa. La
gran mayora de los casos hablan de obsequios y regalos que los hijos que viven y
trabajan fuera de la comunidad hacen a su grupo domstico de origen.
Sin embargo, las transferencias de Oportunidades han ampliado el margen del
endeudamiento y han posibilitado los pagos a crditos. Aunque en menor
importancia a la de los regalos de los hijos, los grupos domsticos estudiados han
adquirido algunos objetos para la casa que estn ms directamente vinculados a
los apoyos de
Oportunidades que los regalos de los hijos. Oportunidades ha convertido a las
familias beneficiarias en sujetos de crdito, medio a travs del cual se han adquirido
algunos aparatos y muebles.
Vivienda y etapas del ciclo domstico. Muchos de los hogares estudiados se
encuentran transitando por las etapas de consolidacin y dispersin del ciclo
domstico.
En teora, los grupos domsticos deberan haber logrado mejores condiciones que
las que prevalecen en sus viviendas, puesto al menos la etapa de consolidacin o
equilibrio del ciclo domstico-familiar es conducente a una relativa mayor bonanza
y menos tensiones econmicas. Sin embargo, y debido a que los materiales de
construccin de las casas son tan perecederos, sus condiciones actuales no
denotan un proceso ascendente y las pequeas inversiones que se realizan (por
ejemplo, poner hojas nuevas de palma en el techo) rpidamente pierden vigencia y
se deterioran. Pero hay otros cambios en la vivienda que s son de ms larga
duracin, como el acceso a la electricidad (aunque muy costosa), la construccin
de letrinas o el acceso al agua a travs de una noria dentro del terreno. Lo cierto es
que, con el paso del tiempo, se deja de formar parte del hogar de los suegros
o de los padres para pasar a establecerse en una vivienda por su cuenta, aunque
en condiciones de precariedad. La relativa mayor bonanza de la etapa de equilibrio
o consolidacin suele tambin reflejarse en el estado de la vivienda (casa propia,
materiales firmes, equipo domstico, etc.).
Por lo dicho anteriormente, es claro que existen factores -no directamente
vinculados con Oportunidades- que han formado parte de los procesos analizados
en la investigacin. Por un lado, el ciclo domstico y su influencia en las condiciones
domstico-familiares que inhiben o facilitan el bienestar. Es extremadamente
importante resaltar el trnsito hacia la etapa de consolidacin del ciclo domstico -
caracterizada por menores presiones econmicas y por el aumento del nmero de


85
miembros capaces de generar ingresos- que muchos de los hogares que fueron
incorporados al programa en
1997 han experimentado en los ltimos aos. Por otro lado, es menester tomar en
cuenta el paso a la jefatura femenina, de jure o de facto, que se observa en algunos
hogares como un evento reciente, sucedido o largo de los ltimos siete aos, a
causa de separaciones y divorcios.
III. III Oportunidades y el ciclo domstico
Las formas en las que el programa Oportunidades est operando apoyo a familias
con hijos pequeos en edad escolar y paso a las puertas de salida (EDA y PJO)
unos aos despus- parecen responder apropiadamente a por lo menos una de las
principales etapas del ciclo que son ms crticas (con ms presiones econmicas)
que otras. Como se ha discutido en otros textos, el ciclo domstico es una
herramienta analtica relevante para el estudio procesual de las familias y los
hogares, en donde se privilegian los cambios a lo largo del tiempo en la organizacin
social y la composicin de dichas unidades sociales.
Se ha planteado que las etapas del ciclo son construcciones analticas del tiempo
familiar que corresponden a situaciones temporales observables en la realidad que
son cualitativamente distintas entre s. Estas construcciones analticas poseen un
alto valor heurstico en tanto permiten captar variaciones en la organizacin social
y econmica a lo largo del tiempo familiar, antes que secuencias normativas
(Gonzlez de la Rocha 1994, Ariza, Gonzlez de la Rocha y Oliveira 1994). As, es
posible observar distintos arreglos domsticos y etapas del ciclo que tienen
consecuencias importantes para el bienestar de los miembros. Segn estas ideas,
hay dos etapas crticas o caracterizadas por la mayor vulnerabilidad y pobreza de
los miembros del hogar: la expansin, cuando la descendencia aumenta y la
relacin de dependencia es muy alta, y la de dispersin avanzada, cuando los hijos
se han ido y los viejos (o alguno de los dos progenitores) quedan solos con muy
mermadas capacidades para la generacin de ingresos. En medio de estos dos
extremos se ubica la etapa de consolidacin o equilibrio en la que los miembros del
grupo domstico pueden gozar de mayor holgura y bienestar, dadas las mayores
posibilidades de generar ingresos con la participacin de los hijos en el mercado de
trabajo (Gonzlez de la Rocha 1994).
La informacin recopilada en campo nos indica que el ciclo domstico es un factor
determinante de la mayor o menor capacidad de los hogares para generar ingresos
y que la etapa de consolidacin o equilibrio es an un factor determinante de mayor
bienestar. En este sentido, podra plantearse que el apoyo del programa
Oportunidades es ms importante ms necesario- durante la difcil etapa de
expansin, cuando el grupo domstico tiene que afrontar ms gastos y presiones
econmicas. Sin embargo, sabemos que el ciclo domstico no implica el paso
mecnico ni automtico de una etapa a la otra y que hay arreglos domsticos que
nos impiden hablar con nitidez de dichas etapas. Los resultados de esta


86
investigacin muestran un fenmeno que ya se haba observado en investigaciones
previas, realizadas por el mismo equipo de trabajo, pero que se muestra con mayor
claridad en la presente: los grupos domsticos de tres generaciones (padres, hijos
y nietos) o de dos generaciones (abuelos y nietos) en los que las abuelas juegan un
papel crucial en el cuidado y socializacin de una nueva generacin de nios, los
hijos de migrantes nacionales e internacionales. De esta manera, no podemos
asociar la edad de las mujeres viejas como un indicador real del fin de sus tareas
en el campo de la reproduccin social. Por otra parte, la presencia de nietos
coincide, en muchas ocasiones, con el inicio o la agudizacin de las dificultades de
la etapa de dispersin, asociada tambin con mayor vulnerabilidad, por lo que los
apoyos de Oportunidades resultan muy necesarios. Es decir, la presencia de nios
que no generan ingresos pero s son causa de gastos es un factor asociado a mayor
vulnerabilidad lo que, aunado a la presencia de viejos, hace de la situacin de estos
hogares una especialmente propicia para la acumulacin de desventajas.
III.IV Oportunidades y la jefatura femenina de hogar
Un hogar, a lo largo de siete aos, puede experimentar transformaciones muy
importantes. La estructura y la composicin del grupo domstico cambian como
resultado de nuevos nacimientos, muertes, salidas de algunos miembros,
incorporacin de otros, y el paso de una etapa a otra del ciclo domstico. Uno de
los cambios importantes que encontramos es la transicin de la jefatura masculina
a la jefatura femenina. Algunos hogares que en el momento de su incorporacin al
programa
Oportunidades eran de jefatura masculina han transitado hacia arreglos domsticos
en los que las mujeres fungen como jefas, sin la presencia del marido y padre de
sus hijos. No nos referimos aqu a los casos en los que los hombres jefes han
decidido emigrar (a otras partes del pas o a los Estados Unidos) en busca de
mejores empleos que los que las comunidades ofrecen a los hombres. En esos
casos, los emigrados siguen formando parte del grupo domstico y, aunque su
ausencia genera dinmicas distintas, sus ingresos siguen alimentando la economa
de los hogares y su pertenencia al hogar no es por nadie cuestionada. Ms bien,
estamos hablando de los cambios en la jefatura del hogar, de masculina a femenina,
como resultado de separaciones y rupturas de las uniones, que en la mayor parte
de los casos no estn asociadas al programa Oportunidades, aunque algunas
mujeres pueden decidir abandonar a un marido golpeador cuando tiene la certeza
de un ingreso seguro. El cambio de jefatura masculina a femenina no es en s mismo
positivo o negativo y, tampoco, es en s mismo un factor que aumente el impacto
del programa Oportunidades o lo inhiba. Ms bien, el paso a la jefatura femenina
como un factor positivo o como uno que inhibe los impactos del programa depende
del tipo de relaciones sociales dentro del hogar y del grado hasta el cual los hombres
juegan, o no, el papel de proveedores econmicos (tanto antes como despus de la
ruptura).


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Existen escenarios domsticos en donde el paso a la jefatura femenina es visto
como un progreso y otros en donde, al contrario, se sufre como deterioro,
procesos, en ambos casos, que se han dado a lo largo del tiempo de exposicin al
programa. Es decir, se trata de casos de familias beneficiarias a lo largo de seis
aos y medio que, en el transcurso de este tiempo, han transitado de la jefatura
masculina a la femenina y, al mismo tiempo, han experimentado procesos de
deterioro o aumento de bienestar que dependen ms de las relaciones sociales,
econmicas y afectivas de la separacin conyugal que de los apoyos del programa
Oportunidades, aunque la transferencia del programa puede ayudar a las mujeres
a decidir la separacin.
Sobresalen los casos de las mujeres que por su propia decisin abandonaron a sus
maridos golpeadores (y que, adems de ser violentos no eran proveedores
responsables y pretendan controlar los magros ingresos familiares). En esos casos,
el progreso experimentado a lo largo de los ltimos seis o siete aos no es
solamente el producto de la incorporacin de la familia al programa Oportunidades
sino, tambin, al hecho de que estas mujeres controlan sus ingresos desde que
dejaron al marido, pueden privilegiar ciertas reas del consumo (como la
alimentacin y la educacin de los hijos) y viven, en general, en ambientes
domsticos mucho ms relajados y relativamente armoniosos.
Cuando en las entrevistas se les peda que nos dieran indicios de su bienestar
pasado y actual (a partir de su insercin al programa) referan cambios muy
positivos pero siempre vinculados a su nueva situacin de mujeres solas con sus
hijos (o nietos). Estas mujeres perciben cambios importantes en sus vidas: mejores
dietas, presupuestos ms holgados, y en general, mayor bienestar asociado al
hecho de que como un logro personal- tomaron la correcta decisin de dejar al
marido.
Pero el paso a la jefatura femenina no siempre es un factor de cambio positivo.
Uno de los hogares estudiados en Costa Azul es precisamente un caso en el que el
abandono masculino llev a la mujer y a los hijos a una situacin econmica
caracterizada por mayor escasez y ms agudas restricciones en el consumo. En
este caso, aunque no se vea reflejado en las percepciones de la mujer titular, los
apoyos del programa Oportunidades, que empezaron a fluir poco tiempo despus
de que el hombre jefe abandon el hogar, hicieron menos difcil el paso a la jefatura
femenina y la consecuente prdida de un miembro proveedor de ingresos y bienes
de consumo. El hombre, en este caso, era un buen proveedor econmico y llevaba
a casa, arrimaba, todo un conjunto de productos para el consumo de la familia.
Quizs por ello su abandonada esposa no ha visto cambios drsticos en la dieta
familiar, pues el dinero de Oportunidades en la prctica- sustituy algunas de las
aportaciones perdidas.
En todo caso, an en los escenarios domsticos en los que el paso de la jefatura
masculina a la femenina se ha vivido como un aspecto positivo en el bienestar de


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las mujeres y sus hijos (porque experimentan menor violencia y mayor participacin
en la toma de decisiones y en el control de los ingresos domsticos), es un hecho
que las separaciones (sean por decisin femenina o por abandono masculino) estn
asociadas a la prdida de un generador de ingresos. En ese sentido, la separacin
puede interpretarse como un factor de crisis familiar, en la que sbitamente se
carece de una proporcin de los ingresos (aunque las contribuciones masculinas
sean muchas veces errticas, magras, y costosas para las mujeres). Por ello, y no
porque consideremos que los escenarios domsticos de jefatura femenina sean
casos patolgicos y desviados de un ideal tradicional (vase Chant y Craske 2003,
Gonzlez de la Rocha 1999), el paso a la jefatura femenina es un evento a tomarse
en cuenta en esta reflexin en el sentido siguiente:
Cuando el paso a la jefatura femenina es decisin de la mujer (y el marido era, de
hecho, un mal proveedor econmico), e implica mayor control femenino de los
ingresos y menor nivel de estrs y de violencia intra-domstica, podemos pensar en
un proceso sumamente benfico que puede incrementar el impacto positivo del
programa
Oportunidades.
Cuando el paso a la jefatura femenina es producto del abandono masculino (y el
marido funga de hecho como proveedor econmico o coproveedor indispensable),
el impacto de Oportunidades aunque extremadamente importante para brindar
certidumbre y sustituir ingresos perdidos- se mitiga.
En ambos casos, sin embargo, los apoyos del programa Oportunidades son muy
importantes para poder salir de esa crisis domstica.

4.3. Vulnerabilidad y pobreza de las familias beneficiarias.
Durante el mes de agosto, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,
principal instrumento del Gobierno Federal para atencin a la pobreza, celebra un
aniversario ms de entregar apoyos a las familias en pobreza o vulnerabilidad
socioeconmica para mejorar su nutricin, salud y educacin.
Desde su origen, Oportunidades ha sido pieza fundamental de la poltica social, y
hoy entrega incentivos econmicos dirigidos al desarrollo de capacidades de cinco
millones 800 mil familias que habitan en el 100 por ciento de los municipios del pas,
a travs de una gestin moderna y eficiente que le ha valido el reconocimiento
internacional.
Con motivo del aniversario, se llevarn a cabo diversos eventos de celebracin en
el pas; el primero de ellos, fue el sorteo mayor que la Lotera Nacional para la
Asistencia Pblica dedic el martes 7 de agosto, para el que se emitieron billetes
conmemorativos con la leyenda Oportunidades y el Programa de Apoyo Alimentario


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incentivan el desarrollo del capital humano de 34 millones de mexicanos, los que
ms lo necesitan.
En la actual Administracin Federal, Oportunidades, junto con el Programa de
Apoyo Alimentario (PAL), creci su padrn al 30 por ciento, y los apoyos monetarios
que se distribuyen de manera precisa y puntual en beneficio de la poblacin ms
vulnerable, se incrementaron a ms del doble.
Asimismo, ha incorporado a su operacin el uso de modernas tecnologas que
permiten brindar los servicios con eficiencia y calidad, ejemplo de ello es el proceso
concluido de bancarizacin de los seis y medio millones de titulares beneficiarias de
Oportunidades y el PAL; quienes ahora reciben sus apoyos mediante el uso de una
tarjeta bancaria, con todas las ventajas de comodidad, transparencia y seguridad.
Las distintas estrategias que el Programa de la Secretara de Desarrollo Social lleva
a cabo con las familias beneficiarias en todas las etapas de la vida de sus
integrantes, permiten que stas desarrollen sus potencialidades con plenitud, al
tiempo que se dirigen a ampliar sus oportunidades educativas para reducir
desigualdades entre grupos sociales, cerrar brechas e impulsar la equidad.
De igual forma, la intervencin de Oportunidades contribuye a mejorar las
condiciones de salud de la poblacin y a reducir las desigualdades mediante
intervenciones focalizadas en grupos vulnerables y comunidades marginadas.
Oportunidades ha estado ligado desde su origen a la evaluacin externa que
realizan expertos de diversas instituciones, y que han destacado diversos efectos
positivos del Programa en la poblacin que atiende, es el caso de:
A mediano plazo, la intervencin del Programa reduce entre dos y seis por
ciento la probabilidad de muerte infantil, y de 11 por ciento en muerte materna
en familias beneficiarias.
Prcticamente todos los becarios de Oportunidades alcanzan un mayor
grado escolar que sus padres.
Los adolescentes y jvenes con Oportunidades estn sustituyendo el trabajo
por la escuela entre 24 y 48 por ciento.
Las mujeres de familias en Oportunidades tienen ahora mejor atencin
mdica y detectan tempranamente enfermedades.
A lo largo de su operacin, Oportunidades ha demostrado que s funciona. La
concertacin interinstitucional y la corresponsabilidad de sus beneficiarios estn
impactando positivamente la vida de uno de cada tres habitantes del pas, quienes
ms lo necesitan.