Nmer o 11 agost o/set embr o/out ubr o - 2007 Sal vador Bahi a Br asi l - I SSN 1981-1861 -

SANEAMENTO BSICO: COMPETNCIAS

CONSTITUCIONAIS DA UNIO, ESTADOS E MUNICPIOS


Luis Roberto Barroso
Professor Titular de Direito Constitucional da Universidade do
Estado do Rio de Janeiro.
Procurador do Estado e Advogado no Rio de Janeiro. Master
of Laws, Yale Law School


SUMRIO: I. Nota prvia: saneamento e Federao. II. O sistema de guas na Constituio.
II.1. Propriedade das guas na Constituio Federal de 1988. II.2. Utilizao mltipla da gua:
tratamento constitucional das competncias. a) Administrao dos recursos hdricos; b) Outorga do
uso das guas; c) Proteo ambiental e controle da poluio; d) Saneamento bsico.
III. O saneamento bsico na Constituio de 1988. III.1. Competncia para a prestao do servio
de saneamento bsico: a) Competncia comum: cooperao entre os entes (art. 23, IX);
b)Municpios: interesse local (art. 30, V); c) Estados: interesse comum, regio metropolitana (art. 25,
3); d) Unio: planejamento e participao na execuo (art. 200, IV). III.2. Conflito de
competncias potencial entre Estado e Municpios: interesse local/interesse comum. Definio dos
limites de cada competncia. IV. Concluses.


I. NOTA PRVIA: SANEAMENTO BSICO E FEDERAO
O saneamento bsico um dos mais importantes aspectos da sade
pblica mundial. Estima-se que 80% das doenas e mais de 1/3 da taxa de
mortalidade em todo o mundo decorram da m qualidade da gua utilizada pela
populao ou da falta de esgotamento sanitrio adequado
1
. So patologias como
hepatite A, dengue, clera, diarria, leptospirose, febre tifide e paratifide,
esquistossomose, infeces intestinais, dentre outras, que afetam particularmente

1
Catherine Allais, O estado do planeta em alguns nmeros, in Barrre Martine (org.),
Terra, patrimnio comum, 1992, p. 250, apud Paulo de Bessa Antunes, Direito ambiental, 1996, p.
259.


2
crianas de at 5 (cinco) anos
2
. So conhecidas no meio mdico, cruelmente,
como doenas de pobre ou doenas do subdesenvolvimento
3
.
No Brasil, embora as informaes estatsticas sejam precrias, estima-se
que, em mdia, apenas 52,8% da populao sejam atendidos por rede coletora
de esgoto e que 76,1% dos domiclios sejam abastecidos pela rede geral de
distribuio de gua. Ou seja: quase 24% da populao no tm acesso gua
tratada. E isso tudo sem considerar as reas rurais da regio norte
4
.
Desde meados da dcada de 80 que a Organizao Mundial de Sade
OMS considera o saneamento como a medida prioritria em termos de sade
pblica
5
, at porque, de acordo com essa instituio, US$ 1 investido em
saneamento representar uma economia de US$ 5 em gastos com prestaes de
sade curativa. Nessa mesma linha, no Brasil, as informaes do SUS do conta
de que, no ano de 1997, 60% das internaes de crianas menores de 5 anos, ao
custo de R$ 400 milhes, foram causadas por problemas decorrentes de doenas
respiratrias, infecciosas e parasitrias, que poderiam ter sido substancialmente
reduzidas atravs de medidas de saneamento bsico
6
.
Por saneamento entende-se um conjunto de aes integradas, que
envolvem as diferentes fases do ciclo da gua e compreende: a captao ou
derivao da gua, seu tratamento, aduo e distribuio, concluindo com o
esgotamento sanitrio e a efuso industrial. O atraso no desenvolvimento de
polticas pblicas de saneamento tem como um de seus principais fatores o longo
adiamento da discusso aqui empreendida. O estudo ora desenvolvido procura
delimitar a competncia da Unio, dos Estados e dos Municpios na matria,
sobretudo visando-se definio da entidade federativa competente para a
prestao dessa espcie de servio, conforme o caso.


II. O SISTEMA DAS GUAS NA CONSTITUIO
Antes de examinar o tratamento constitucional da matria, convm fazer
uma breve nota sobre os critrios de distribuio de competncia adotados pelo
constituinte de 1988. Como se sabe, o Estado Federal funda-se na
descentralizao poltica, com a existncia, no caso brasileiro, de trs nveis de

2
R. Franceys, J . Pickford y R. Reied, Gua para el desarrollo del saneamiento in situ,
OMS, 1994, p. 9/10.
3
Elida S, A reciclagem como forma de educao ambiental, Revista de direito ambiental
n 4, 1996, p. 123.
4
Os dados so do IBGE, 2000, Pesquisa nacional por amostra de domiclios 1999
(www.ibge.gov.br).
5
R. Franceys, J . Pickford y R. Reied, Gua para el desarrollo del saneamiento in situ,
OMS, 1994, p. 4.
6
Fonte: Revista virtual: www.aguaonline.com.br, edio especial Sade x Saneamento de
31.10.2000.


3
poder: o da Unio, o dos Estados-membros e o dos Municpios. Elementos
bsicos da idia de Federao que um princpio fundamental do Estado
brasileiro so a autonomia dos entes federados e a repartio constitucional de
competncias. O primeiro se traduz na capacidade de auto-organizao,
autogoverno e auto-administrao e o segundo consiste na diviso vertical e
espacial de poderes.
Tradicionalmente no direito constitucional brasileiro as competncias eram
distribudas com certa rigidez, mediante critrios que definiam o mbito de
atuao exclusiva de cada entidade estatal. Assim, a Unio tinha suas
competncias enumeradas, os Municpios detinham as competncias afetas ao
interesse local e os Estados titularizavam os poderes remanescentes.
A Constituio de 1988 manteve, substancialmente, os critrios acima na
atribuio de competncias exclusivas Unio, Estados e Municpios, mas,
inspirada na experincia alem, instituiu, igualmente, um conjunto de
competncias comuns ou concorrentes, compartilhadas pelas entidades estatais.
Do ponto de vista material, as competncias pblicas, de acordo com critrio
doutrinrio tradicional, dividem-se em poltico-administrativas, legislativas e
tributrias.
Em sntese dos aspectos do federalismo brasileiro relevantes para a
hiptese, possvel assentar: Unio, Estados e Municpios titularizam
competncias poltico-administrativas, legislativas e tributrias, que podem ser
exercidas em comum ou com exclusividade. As competncias tributrias que
no so relevantes para a questo a seguir discutida so, de regra, exclusivas.
J as competncias poltico-administrativas podem ser comuns (CF, art. 23) e as
legislativas podem ser concorrentes (CF, art. 24).
Feita a digresso e retornando ao tema, do ponto de vista operacional, o
saneamento est inserido logicamente na disciplina mais geral do sistema das
guas, competindo Unio, na dico do art. 22, IV, da Constituio Federal,
legislar sobre o que o dispositivo define singelamente como guas
7
. natural que
o saneamento sofra repercusso direta do tratamento jurdico da gua, na medida
em que esta seu elemento material primrio. Desse modo, ainda que
brevemente, importante fazer um registro acerca do sistema constitucional das
guas na Constituio de 1988.
II.1. PROPRIEDADE DAS GUAS NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
A Constituio de 1988 distribuiu o domnio das guas entre a Unio e os
Estados membros, deixando de fora da partilha original os Municpios
8
. Isso o
que dispem os artigos 20, III e VI, e 26, I, in verbis:

7
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:
(...)
IV guas (...);
8
J os Afonso da Silva, Direito ambiental constitucional, 1995, p. 85/6, e Diogo de
Figueiredo Moreira Neto, Curso de direito administrativo, 1992, p. 259/260.


4
Art. 20. So bens da Unio:
(...)
III os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu
domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros
pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem
como os terrenos marginais e as praias fluviais;
(...)
VI o mar territorial;
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
I as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em
depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de
obras da Unio;
A Constituio, entretanto, distinguiu a propriedade da gua em si da dos
potenciais de energia hidrulica, sendo esta ltima sempre atribuda Unio, nos
termos do art. 176 da Carta
9
. Garante-se, nada obstante, aos Estados e
Municpios em cujo territrio estiverem tais potenciais, participao no resultado
(royalties) ou compensao financeira por sua explorao (art. 20, 1
10
).
A determinao do titular do domnio da gua fundamental para o estudo
do saneamento bsico, pois quem quer que seja o ente competente para prestar
o servio, em cada caso, dever obter uma outorga do proprietrio da gua, a no
ser, por evidente, que j seja o proprietrio. A este ponto se voltar adiante.
II.2. UTILIZAO MLTIPLA DA GUA: TRATAMENTO CONSTITUCIONAL DAS
COMPETNCIAS
A distribuio constitucional de competncias para as diversas formas de
utilizao da gua relativamente complexa e se serve, cumulativamente, dos
critrios referidos no captulo inicial: h, na matria, competncias exclusivas e
no exclusivas, bem como competncias poltico-administrativas e legislativas.
Confira-se a anlise sistemtica que se segue.
A gua, tendo em vista suas mltiplas utilizaes no mundo moderno,
mereceu numerosas referncias constitucionais, diretas ou indiretas. Basta

9
Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de
energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeitos de explorao ou
aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da
lavra.
10
Art. 20. (...)
1. assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios,
bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de
petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros
recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica
exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao.


5
lembrar que, alm de funcionar como o elemento primrio do saneamento, ela
indispensvel para o consumo por homens e animais e elemento vital como
insumo industrial ou agrcola (e.g.: resfriamento de caldeiras e irrigao) ou ainda
como matria prima de outros bens (e.g.: produo de metano). Constitui meio de
transporte limpo, barato e eficiente
11
, e pode apresentar-se como importante fonte
de energia, como j assinalado. Ademais, sua preservao e conservao so
hoje, compreensivelmente, alguns dos temas mais debatidos no mundo
12
.
A Constituio, como j antecipado, distribuiu entre os entes federativos
competncias legislativas e poltico-administrativas relativamente s vrias
atividades nas quais a gua est envolvida. Dentre elas, destacadamente, o
saneamento. Deve-se assinalar neste passo, porque muito relevante, que as
diferentes utilizaes da gua no podem nem devem ser tratadas isoladamente.
Elas formam, como visto, um sistema, o que pressupe harmonia e articulao
entre as partes.
Nessa linha de idias, para chegar-se, de forma ordenada e coerente,
questo especfica da competncia para a prestao do servio de saneamento
espcie de competncia poltico-administrativa , impe-se, previamente, o
exame do tratamento constitucional de trs atividades diretamente relacionadas
com o saneamento: (i) a administrao dos recursos hdricos; (ii) a outorga do uso
da gua; e (iii) a proteo ambiental e controle da poluio.
a) Administrao dos recursos hdricos
A Constituio confere Unio a competncia poltico- administrativa para
instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos (...), na dico
do art. 21, XIX. Cabe-lhe, tambm, como j se fez referncia, legislar
genericamente sobre guas (art. 22, IV). Desse modo, o constituinte concentrou
na Unio as decises fundamentais a respeito da utilizao da gua no pas, sob
suas variadas formas, bem como os critrios para acesso aos recursos hdricos e
as prioridades no seu uso. Cabe aos Estados e Municpios apenas, na forma do
art. 23, XI, da Constituio Federal, registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses
de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios.
Para o fim de regulamentar o art. 21, XIX, da Constituio, foi editada a Lei
n 9.433, de 8.1.97, que criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos
13
. Alm de organizar uma complexa estrutura administrativa para

11
Compete Unio legislar sobre regime dos portos, navegao lacustre, fluvial e
martima (art. 22, I).
12
Sobre a Agenda 21, produto dos trabalhos da Conferncia Rio 92, veja-se: Paulo de
Bessa Antunes, Direito ambiental, 1996, p. 260/1, Vladimir Passos de Freitas (org.), Direito
ambiental em evoluo, 1998, e a Revista do Centro de Estudos J udicirios do Conselho da
J ustia Federal 12, Dezembro 2000, da qual constam as transcries de palestras proferidas no
simpsio gua, bem mais precioso do milnio, organizado pelo Centro de Estudos J udicirios do
Conselho da J ustia Federal, em maio de 2000.
13
Observe-se que o antigo Cdigo de guas (Decreto n 24.643, de 10.7.34) continua em
vigor naquilo que no tenha sido revogado pela legislao posterior ou no que no contrarie a
Constituio de 1988, especialmente no que diz respeito definio de conceitos tcnicos sobre
os corpos de guas.


6
implementar e fiscalizar o cumprimento da poltica nacional de recursos hdricos,
a nova lei consolidou alguns entendimentos e inovou em relao a outros
14
.
Em primeiro lugar, a Lei n 9.433, de 8.1.97, definiu a gua como um bem
de domnio pblico (art. 1, I), cuja utilizao prioritria, em situaes de
escassez, h de ser o consumo humano e a dessedentao de animais (art. 1,
III, e 13). Alm disso, seu uso depende de outorga do poder pblico federal ou
estadual (art. 14) conforme se tratem, naturalmente, de guas federais ou
estaduais , incluindo-se na expresso uso a captao ou derivao para
abastecimento pblico e o lanamento em corpo de gua de esgotos, tratados ou
no (art. 12, I e III). Assim, a prestao do servio de saneamento, alm de atingir
seus prprios objetivos tpicos, haver de submeter-se tambm poltica nacional
de recursos hdricos e s suas metas, na gesto global das guas nacionais.
b) Outorga do uso das guas
Conforme referido acima, nos termos da Lei n 9.433, de 8.1.97, a
utilizao da gua, inclusive para fins de saneamento, depende de outorga por
parte da Unio ou do Estado sob cuja titularidade se encontre. Com efeito,
compete Unio, como registrado acima, e nos termos do art 21, XIX, definir
critrios de outorga de direitos de seu uso [da gua].
Esses critrios vieram estabelecidos na Lei n 9.433, de 8.1.97, que, em
linhas gerais, cuidou de afirmar que o regime de outorga de uso dos recursos
hdricos (i) tem como objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos
usos da gua e o efetivo exerccio dos direitos de acesso gua (art. 11), (ii)
dever priorizar o consumo humano e a dessedentao de animais (art. 1, III, e
13) e (iii) dever proporcionar o uso mltiplo da gua (art. 1, IV, e 13, pargrafo
nico).
Nada obstante isso, a Unio e os Estados no podem dispor
arbitrariamente da autoridade de conceder ou negar outorgas. Somente ser
legtima a recusa quando houver um fundamento relevante e de interesse pblico,
como, por exemplo, a ameaa de dano para o sistema hdrico em geral. Veja-se
que o acesso gua no depende de qualquer tipo de licitao para sua outorga.
Pois bem: vista de tais premissas, certo que a Unio e os Estados devero
conceder as outorgas solicitadas, salvo situaes excepcionais, quando se tratar
de um servio pblico atribudo pela Carta a outro ente federativo, para cuja
prestao a utilizao da gua seja indispensvel, como o caso do
saneamento
15
.

14
Veja-se sobre o tema: Paulo Affonso Leme Machado, Direito ambiental brasileiro, 1998,
p, 351 e ss., e Fernando Quadros da Silva, A gesto dos recursos hdricos aps a Lei n 9.433, de
08 de janeiro de 1997 in Vladimir Passos de Freitas (org.), Direito ambiental em evoluo, 1998.
15
Veja-se sobre o tema: Paulo Affonso Leme Machado, Direito ambiental brasileiro, 1998,
p, 351 e ss.. O autor entende mesmo que Unio e Estados no so proprietrios, mas gestores do
bem no interesse de todos, in verbis: A dominialidade pblica da gua, afirmada na Lei 9.433/97,
no transforma o Poder Pblico federal e estadual em proprietrio da gua, mas torna-o gestor
desse bem, no interesse de todos. Como acentua o administrativista italiano Massimo Severo
Giannini, o ente pblico no proprietrio, seno no sentido puramente formal (tem o poder de
autotutela do bem), na substncia um simples gestor do bem de uso coletivo.


7
c) Proteo ambiental e controle da poluio
A falta de esgotamento sanitrio adequado, etapa final do saneamento,
uma das principais causas de contaminao do solo e das fontes de gua, de
modo que a proteo ambiental e o controle da poluio so temas intimamente
relacionados ao saneamento
16
.
A Constituio, entretanto, distribuiu diferentemente a competncia
legislativa e a competncia poltico-administrativa na matria. Com efeito, de
acordo com o art. 24, VI, da Carta, compete Unio e aos Estados,
concorrentemente, legislar sobre proteo do meio ambiente e controle da
poluio, ao passo que competncia comum dos trs nveis federativos
proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas,
como dispe o art. 23, VI
17
.
d) Saneamento bsico
Por fim, preciso registrar, antes de ingressar no debate sobre a
competncia poltico-administrativa para a prestao do servio de saneamento,
que do ponto de vista legislativo compete Unio, por meio de lei ordinria
18
,
dispor a respeito das diretrizes na matria. Essa a dico do art. 21, XX:
Art. 21. Compete Unio:
(...)
XX instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitao, saneamento bsico e transportes urbanos;
A Unio, portanto, poder fixar parmetros nacionais no que diz respeito
prestao do servio de saneamento, como, e.g., de qualidade ou tcnicos, de
modo inclusive a inserir o saneamento na poltica nacional de gerenciamento dos
recursos hdricos. No custa lembrar que instituir diretrizes no autoriza a Unio
a exaurir o tema, de modo a esvaziar a autonomia dos entes federativos
competentes para prestar o servio.
Em sntese: possvel assentar que a Constituio de 1988 concentrou na
Unio a maioria absoluta das competncias legislativas em matria de guas:
desde a referncia genrica a guas que consta do art. 22, IV, passando pela
criao do sistema de gerenciamento de recursos hdricos (art. 21, XIX), a
definio de critrios para a outorga de uso da gua (art. 21, XIX), a proteo
ambiental e o controle de poluio (art. 24, I) e as diretrizes para o saneamento
bsico (art. 21, XX).

16
R. Franceys, J . Pickford y R. Reied, Gua para el desarrollo del saneamiento in situ,
OMS, 1994, p. 4.
17
Vladimir Passos de Freitas, Poluio de guas in Direito ambiental em evoluo, 1998,
p. 361 e ss..
18
As diretrizes da rea de saneamento podem ser fixadas por lei ordinria, na medida em
que a Constituio Federal no exige lei complementar para o tratamento da matria.


8
Aos Estados compete tratar concorrentemente da proteo ambiental e
controle de poluio, na forma como dispem os pargrafos do art. 24
19
. Os
Municpios no mereceram qualquer meno especfica nessa distribuio, salvo
que remanesce, em todo tempo, sua competncia geral para suplementar a
legislao federal e a estadual no que couber, como lhe autoriza o art. 30, II, da
Carta de 1988.
Quanto atuao poltico-administrativa, continua sendo competncia da
Unio exercer a administrao global dos recursos hdricos nacionais. Unio e
aos Estados compete a concesso da outorga para o uso da gua, e todos os
entes Unio, Estados e Municpios tm o poder-dever de proteger o meio
ambiente e controlar a poluio. Resta tratar da competncia para a prestao do
servio de saneamento.
Antes de passar adiante, interessante observar que, caso a Constituio
Federal no fizesse referncia expressa ao saneamento no momento da
repartio de competncias entre os entes, tal servio seria certamente includo
sob duas epgrafes, ou sob uma das duas: a sade pblica especialmente por
fora da fase de captao, tratamento e distribuio de gua para consumo e
controle da poluio e preservao do meio ambiente focando-se a etapa final
do esgotamento sanitrio, embora esta atividade tambm esteja diretamente
relacionada com a sade bsica.
Interessantemente, de acordo com a Carta de 1988, os trs nveis
federativos tm competncia poltico-administrativa nos dois temas sade
pblica e controle da poluio e preservao do meio ambiente (art. 23) ,
estando igualmente comprometidos, por imposio constitucional, com o
oferecimento desses bens populao. A verdade, entretanto, que a
Constituio pina o saneamento bsico do conjunto maior em que estaria
inserido para dar-lhe tratamento particular, de modo que o recurso ao gnero
desnecessrio, mas o registro til e ser retomado adiante. A discusso
especfica envolvendo a competncia poltico-administrativa para a prestao do
servio de saneamento ser o tema do tpico que se segue.


III. SANEAMENTO BSICO NA CONSTITUIO DE 1988
III.1. COMPETNCIA PARA A PRESTAO DO SERVIO DE SANEAMENTO
BSICO
A titularidade para a prestao do servio de saneamento no Brasil
produto de uma sofisticada conjugao de tcnicas de repartio de
competncias no Estado federal. Afora as menes j feitas competncia para

19
O pargrafo nico do art. 22 admite que lei complementar venha a autorizar os Estados
a legislarem sobre questes especficas concorrentemente com a Unio. A lei complementar
referida, entretanto, inexiste at o momento.


9
cuidar da sade pblica e para o controle da poluio e preservao do meio
ambiente, uma pesquisa no texto constitucional de 1988 indica 4 (quatro)
dispositivos que se relacionam com o tema da competncia poltico-administrativa
em matria de saneamento. So eles os artigos 23, IX, 30, V, 25, 3, e 200, IV
20
.
Examine-se o sentido de cada um deles.
a) Competncia comum: cooperao entre os entes (art. 23, IX)
O art. 23 da Carta em vigor enuncia as competncias comuns da Unio, Estados
e Municpios, dentre as quais se encontra a promoo da melhoria das condies
de saneamento bsico
21
. Confira-se a literalidade do dispositivo:
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios:
(...)
IX promover programas de construo de moradias e a melhoria das
condies habitacionais e de saneamento bsico;
A norma no se refere titularidade do servio, mas possibilidade de
uma ao de quaisquer dos entes estatais visando ao melhor resultado na
matria. A finalidade constitucional a cooperao produtiva entre eles, e no,
evidentemente, uma superposio intil e dispendiosa
22
. Com efeito, o pargrafo
nico do mesmo art. 23 prev que Lei complementar fixar normas para a
cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em
vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.. A lei
complementar geral em questo no foi editada at o momento
23
.

20
O art. 25 foi indicado depois do 30 propositalmente, j que o primeiro trata da
competncia dos Municpios e o segundo da dos Estados, devendo a anlise iniciar do ente menor
para o maior.
21
Hely Lopes Meirelles, Direito municipal brasileiro, 10 ed., 1998, p. 124: A Constituio
da Repblica instituiu a competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios para as matrias enumeradas em seu art. 23. Por competncia comum deve-se
entender a que cabe, indiferentemente, s quatro entidades estatais para solucionar matrias que
estejam nas suas atribuies institucionais..
22
Augusto Zimmermann, Teoria geral do federalismo democrtico, 1999, p. 57:
Dominante no cenrio poltico, o federalismo cooperativo no dispe de fronteiras claramente
definidas na questo da distribuio de competncias dentre os nveis autnomos de poder. O
objetivo explcito , em sntese, a promoo de uma livre cooperao da Unio com as unidades
federadas..
23
Segundo Lucia Valle Figueiredo, a falta de lei complementar no impede que os entes
exercitem plenamente suas competncias na matria. Lucia Valle Figueiredo, Competncias
administrativas dos estados e municpios, Revista de Direito Administrativo n 207, 1997, p. 5:
Quid juris, inexistente a lei complementar? Ficariam inibidas as competncias? No se nos
afigura, pois que so as competncias deveres. Nunca ser demais repetir que exercem os entes
polticos, enumerados nos artigos premencionados funo. E funo atividade de quem no
dono (Cirne Lima), e seu desempenho obrigatrio. (...) as pessoas elencadas no art. 23 devem
exercitar plenamente a competncia constitucional, mesmo sem se denotar a cooperao, que se
dever dar, se editada fosse a lei complementar.. No h como ignorar, entretanto, que em uma
rea como o saneamento, a prestao concomitante do servio, por todos os entes, seria medida
extremamente ineficiente.


10
Em suma: a exemplo do que estabelecera em relao sade (art. 23, II) e
proteo do meio ambiente e combate poluio (art. 23, VI), o constituinte
previu a possibilidade de ao conjunta em tema de saneamento bsico. Ao lado
dessa atuao comum, cuidou de instituir regras de atribuio exclusiva de
competncia a cada ente, vista de sua titularidade do servio.
b) Municpios: interesse local (art. 30, V)
O segundo comando constitucional relacionado com a prestao do servio
de saneamento, ainda que indiretamente, o art. 30, V, que prev a clusula
genrica pela qual compete ao Municpio prestar quaisquer servios de interesse
local. Esta a dico do artigo:
Art. 30. Compete aos Municpio:
(...)
V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, os servios de interesse local, includo o de transporte coletivo,
que tem carter essencial.
A norma procura realizar o denominado princpio da subsidiariedade, pelo
qual todos os servios de interesse tipicamente local, isto , que possam ser
prestados adequadamente pelo Municpio e se relacionem com a sua realidade
de forma especfica, estejam no mbito de competncia desse nvel federativo.
Resta, todavia, definir o que interesse local.
A rigor, praticamente todo e qualquer servio apresentar, em ltima
instncia, uma dose de interesse local, ao passo que dificilmente algum servio
local ser indiferente aos interesses regionais e mesmo nacionais. Basta
imaginar, e.g., o servio de telefonia, de produo de energia eltrica e de
distribuio de gs canalizado, os dois primeiros conferidos Unio (art. 21, XI e
XII, b) e o ltimo aos Estados (art. 25, 2). Todos esses servios repercutem
sobre os Municpios e seus habitantes que, por bvio, desenvolvem os mais
diversos interesses (utilizando-se a expresso aqui em sentido no tcnico)
acerca deles. Nada obstante isso, a prpria Carta expressamente declinou que
tais servios nunca podero ser prestados pelos Municpios, j que atribudos a
outros entes federativos de forma expressa.
No h como negar que uma certa superposio de interesses natural no
Estado federal, no fosse pelo fato de os vrios nveis de poder ocuparem o
mesmo territrio, pela circunstncia de a populao de cada Municpio ser
tambm de um Estado e estar igualmente ligada ao ente central. A proposta da
doutrina para superar essa dificuldade o critrio da predominncia do interesse.
Essa a lio clssica de Hely Lopes Meirelles, seguida por praticamente todos os
autores, in verbis:
O critrio do interesse local sempre relativo ao das demais entidades
estatais. Se sobre determinada matria predomina o interesse do
Municpio em relao ao do Estado-membro e ao da Unio, tal matria
da competncia do Municpio. (....) A aferio, portanto, da competncia
municipal sobre servios pblicos locais h de ser feita em cada caso


11
concreto, tomando-se como elemento aferidor o critrio da predominncia
do interesse, e no o da exclusividade, em face das circunstncias de
lugar, natureza e finalidades do servio. (grifos no original)
24

Diogo de Figueiredo Moreira Neto cuidou de dar um contedo mais preciso
idia de predominncia, catalogando tambm os diversos elementos apontados
pelos autores como prprios para a identificao do interesse local dos
municpios. Estas as suas concluses:
Com essas achegas doutrinrias j se pode tabular alguns elementos que podem
identificar o interesse local dos municpios:
1. predominncia do local (Sampaio Dria)
2. interno s cidades e vilas (Black)
3. que se pode isolar (Bonnard)
4. territorialmente limitado ao municpio (Borsi)
5. sem repercusso externa ao municpio (Mouskheli)
6. prprio das relaes de vizinhana (Jellinek)
7. simultaneamente oposto a regional e nacional (legal)
8. dinmico (Dallari)
25
.
A noo de predominncia de um interesse sobre os demais implica a idia
de um conceito dinmico
26
. Isto : determinada atividade considerada hoje de
interesse predominantemente local, com a passagem do tempo e a evoluo dos
fenmenos sociais, poder perder tal natureza, passando para a esfera de
predominncia regional e at mesmo federal. Uma srie de fatores pode causar
essa alterao: desde a formao de novos conglomerados urbanos, que acabam
fundindo municpios limtrofes, at a necessidade tcnica de uma ao integrada
de vrios municpios, para a realizao do melhor interesse pblico. Tambm no
impossvel imaginar o processo inverso, diante de uma substancial alterao da

24
Hely Lopes Meirelles, Direito municipal brasileiro, 10 ed., 1998, p. 262. Nesse mesmo
sentido: J os Nilo de Castro, Direito municipal positivo, 1998, p. 3, Antnio Ceso Di Munno Corra,
Planejamento urbano: competncia para legislar dos Estados e dos Municpios, Revista dos
Tribunais n 646, 1989, p. 47 e J oaquim Castro Aguiar, Direito da cidade, 1986, p. 29, dentre
outros.
25
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Poder concedente para o abastecimento de gua,
Revista de Direito da Associao dos Procuradores do Novo Estado do Rio de J aneiro n 1, 1999,
p. 66/7.
26
Adilson de Abreu Dallari, O uso do solo metropolitano, Revista de Direito Pblico n 14,
1970, p. 289: o conceito de peculiar interesse essencialmente dinmico, de vez que a
predominncia de interesse, como se observa na prtica, varia e efetivamente tem variado no
tempo e no espao..


12
forma de ocupao populacional no territrio
27
.
Assim, todo o servio pblico que no esteja expressamente afetado a
outro ente federativo e que possa ser caracterizado como de predominante
interesse local, relativamente ao interesse dos Estados e da Unio, ser da
competncia dos Municpios. A regra vale, naturalmente, para os servios afetos
ao saneamento bsico.
c) Estados: interesse comum; regio metropolitana (art. 25, 3)
O terceiro dispositivo constitucional pertinente para o debate que ora se
trava o art. 25, 3, da Carta de 1988, transcrito a seguir:
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis
que adotarem, observados os princpios desta Constituio.
(...)
3 Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por
agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
A norma estabelece um contraponto lgico bastante claro em relao
idia exposta no item anterior. Se h servios que, em determinadas
circunstncias, configuram predominante interesse local, devendo ser prestados
pelos Municpios, existem tambm outros, ou outras circunstncias, que se
relacionam com o interesse comum de um conjunto de Municpios, de uma regio
mais ampla do que um Municpio isolado, os quais esto afetados aos Estados.
Mais que isso, os conceitos jurdicos de regio metropolitana,
aglomeraes urbanas, microrregies, de um lado, e servios de interesse
comum de competncia dos Estados, de outro, so um reflexo no mundo do
direito de um fenmeno amplamente conhecido: a formao dos grandes
conglomerados urbanos, especialmente a partir da dcada de 30
28
. suficiente
lembrar que, no Brasil, em 1960, apenas 44,7% da populao vivia em cidades,
ao passo que, em 1996, a taxa de urbanizao do pas atingiu 78,4%
29
.
A repercusso dessa realidade social sobre a organizao dos servios
pblicos a serem prestados pelo Estado teve significativas conseqncias. O
fenmeno descrito com preciso por Eros Roberto Grau, in verbis:
O intenso crescimento urbano determina como fato caracterstico do
sculo XX o aparecimento dos centros metropolitanos.

27
Um forte xodo das metrpoles para o interior, e.g., poderia produzir esse resultado em
relao a servios que possam ser prestados localmente.
28
No Brasil, a disposio acerca das regies metropolitanas foi inserida pela primeira vez
na Constituio de 1937, art. 29.
29
Os dados so do IBGE, 1997, Pesquisa nacional por amostra de domiclios 1960 e 1996
(www.ibge.gov.br). Os dados do censo 2000 ainda no se encontravam disponveis.


13
Tal processo de crescimento se manifesta de tal modo que em torno de
determinados ncleos urbanos outros se vo agregando, integrando-se a
ponto de comporem nova realidade urbana. Assim, as vrias unidades
integradas formam um aglomerado nico, tecido de relaes e interaes
mtuas que transformam todo o conjunto em um sistema scio-econmico
relativamente autnomo, abrangente de todas elas.
(...)
Ao mesmo tempo, comea a surgir uma grande expanso da
demanda de servios pblicos, de sorte que as autoridades
administrativas na rea j no podem mais, isoladamente, dar
soluo satisfatria s necessidades coletivas sem o concurso da
ao unificada e coordenada de todos os escales governamentais
implicados.
30
(negrito acrescentado)
Percebeu-se, com relativa facilidade, que os Municpios isoladamente no
eram capazes de prestar os servios demandados por essa enorme quantidade
de pessoas que passou a viver nos grandes centros ou ao seu redor, sem
qualquer preocupao especfica com os limites municipais. O fato que atender
s necessidades desse contingente populacional tornou-se caro, complexo e
muitas vezes tecnicamente invivel para cada Municpio sozinho. A soluo foi
adotar a prestao integrada pela autoridade regional, no caso os Estados, de
modo que o interesse pblico a entendido o interesse primrio, isto , da
populao, e no o interesse fazendrio de cada ente estatal
31
fosse mais bem
atendido. Em suma: esses servios deixaram de ser de interesse
predominantemente local para transformarem-se em servios de interesse
regional ou estadual. Esta a concluso, que vale transcrever, de Hely Lopes
Meirelles:
A Regio Metropolitana, como rea de servios unificados, conhecida e
adotada em vrios pases para soluo de problemas urbanos e
interurbanos das grandes cidades, como Paris, Los Angeles, So

30
Eros Roberto Grau, Regies metropolitanas: regime jurdico, 1974, p. 5 e 10. No mesmo
sentido, dentre outros, Ives Gandra Martins, Comentrios Constituio do Brasil, vol. III, t.1,
1992, p. 413: Aps a Segunda Grande Guerra, em quase todos os pases latino-americanos, com
a industrializao, intensificou-se o processo de urbanizao via dinamizao do movimento
migratrio campo-cidade. Assim, as grandes cidades passam a ser o locus privilegiado do
processo de desenvolvimento econmico-social.
O poder pblico, e neste particular o local, passa a articular a lgica de uma atuao no
sentido de dar condies de infra-estrutura expanso econmica bem como de melhorar a vida
da populao. A crescente ampliao da escala de operao do capital e a concomitante diviso
social do trabalho a nvel nacional passam a exigir que as condies de servios pblicos e infra-
estrutura no se reduzam mais a nvel da municipalidade, mas se ampliem ao nvel metropolitano,
que cada vez mais se torna o epicentro de todo o processo de desenvolvimento econmico..
31
No se confundem interesse pblico e interesse do errio. A distino corrente na
doutrina e muito relevante na hiptese. Interesse pblico tambm denominado interesse pblico
primrio o interesse da coletividade, do povo, expressado na Constituio e nas leis. O
interesse do Estado enquanto sujeito de direitos chamado interesse pblico secundrio ou do
errio se orienta pelo propsito de despender o mnimo de recursos e obter o mximo deles.
Veja-se, por todos, Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, 1992, p. 31/2
e 57.


14
Francisco, Toronto, Londres e Nova Delhi. Resume-se na delimitao da
zona de influncia da metrpole e na atribuio de servios de mbito
metropolitano a uma Administrao nica, que planeje integralmente a
rea, coordene e promova as obras e atividades de interesse comum da
regio, estabelecendo as convenientes prioridades e normas para o pleno
atendimento das necessidades das populaes interessadas.
notrio que a complexidade e o alto custo das obras e servios de
carter intermunicipal ou metropolitano j no permitem que as Prefeituras
os realizem isoladamente, mesmo porque o seu interesse no apenas
local, mas regional, afetando a vida e a administrao de todo o Estado e,
no raro, da prpria Unio. Da por que a Constituio condicionou o
estabelecimento destas Regies a lei complementar estadual (...)
32

Pode-se concluir, assim, que a competncia estadual para os servios de
interesse comum, particularmente no mbito das regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies, decorre de uma imposio do interesse
pblico, no que diz respeito eficincia e qualidade do servio prestado e, muitas
vezes, at mesmo sua prpria possibilidade
33
.
Tanto assim que o entendimento da doutrina o de que a associao
regio metropolitana compulsria para os Municpios. Ou seja: editada a lei
instituidora da regio metropolitana atualmente, nos termos do art. 25, 3, da
Constituio, uma lei complementar estadual no podem os Municpios se
insurgir contra ela. E isso porque o elemento local, particular, no pode prejudicar
o interesse comum, geral; se a associao no fosse compulsria, faleceria a
utilidade da instituio da regio metropolitana para o atendimento do interesse
pblico regional de forma mais eficiente. Toda a populao da regio seria
prejudicada pela ao ilegtima da autoridade local, mesmo porque, a essa altura,
os servios em questo no podem mais ser considerados como de predominante
interesse local. Essa a opinio, dentre muitos outros
34
, de Alar Caff Alves
35
,

32
Hely Lopes Meirelles, Direito municipal brasileiro, 10 ed., 1998, p. 78/9.
33
Veja-se, sobre o ponto, Orlando Soares, Comentrios Constituio da Repblica
Federativa do Brasil, 1998, p. 286: (...) as Regies Metropolitanas so formadas pelo conjunto de
Municpios que gravitam em torno de uma grande cidade e tm interesses e problemas em
comum, ensejando a unificao dos servios pblicos para melhor atendimento da regio (...) e
J oaquim Castro Aguiar, Direito da cidade, 1986, p. 224: (...) somente existe interesse comum
metropolitano se a funo tiver de ser necessariamente organizada, planejada e executada de
forma integrada entre os Municpios envolvidos, no podendo ser desenvolvida isoladamente, sob
pena de no ser satisfatoriamente realizada..
34
Nivaldo Brunoni, A tutela das guas pelo municpio in Vladimir Passos de Freitas (org.),
guas: aspectos jurdicas e ambientais, 2000, p. 84: Frise-se, entretanto, que a adeso dos
municpios no voluntria, mas compulsria.
35
Alar Caff Alves, Regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies:
novas dimenses constitucionais da organizao do estado brasileiro (parecer), 1999, Revista de
Direito Ambiental, n 15, 1999, p. 186: Quer dizer tambm que, uma vez constitudas por lei
complementar, a integrao dos Municpios ser compulsria para o efeito da realizao das
funes pblicas de interesse comum, no podendo o ente local substrair-se figura regional,
ficando sujeito s condies estabelecidas a nvel regional para realizar aquelas funes pblicas
de interesse comum..


15
Diogo de Figueiredo Moreira Neto
36
e Srgio Ferraz
37
.
Vale ainda fazer uma observao final neste tpico. que a instituio de
regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies por uma lei
complementar estadual, com a conseqente assuno, pelo Estado, das
competncias para os servios comuns, no representa restrio indevida da
autonomia municipal. Como se sabe, a autonomia dos entes em um Estado
federal no pr-existe, mas exatamente definida pelo texto constitucional. Ora, o
mesmo texto que confere aos Municpios competncia para os servios de
interesse local o que dispe acerca das regies metropolitanas, do interesse
comum e do papel dos Estados nesse particular. O ponto observado, com
preciso, por Caio Tcito, in verbis:
A lei complementar estadual, instituidora da regio metropolitana, afirma a
ntima correlao de interesses que, em benefcio do princpio da
continuidade, da produtividade e da eficincia, torna unitria e coordenada,
em entidade prpria, segundo a lei complementar, a gesto de servios e
atividades originariamente adstritos administrao local.
A avocao estadual de matria ordinariamente municipal no viola a
autonomia do Municpio na medida em que se fundamenta em norma
constitucional, ou seja, em norma de igual hierarquia. a prpria
Constituio que, ao mesmo tempo, afirma e limita a autonomia
municipal.
38

Desse modo, e para os fins que aqui importam, a concluso que se, em
determinada circunstncia, o saneamento bsico for considerado um servio de
interesse comum ou regional, e no local, ele dever ser prestado pelos Estados,
e no pelos Municpios.
d) Unio: planejamento e participao na execuo (art. 200, IV)
No h norma especfica que atribua Unio competncia para a
prestao do servio de saneamento bsico, afora a competncia concorrente
para promover a melhoria de suas condies, prevista no art. 23, IX. A nica
meno especial que pode ser aplicada Unio o disposto no art. 200, IV, in
verbis:
Art. 200. Ao sistema nico de sade compete, alm de outras atribuies,
nos termos da lei:
(...)
IV participar da formulao da poltica e da execuo das aes de

36
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Poder concedente para o abastecimento de gua,
Revista de Direito da Associao dos Procuradores do Novo Estado do Rio de J aneiro n 1, 1999,
p. 70.
37
Srgio Ferraz, As regies metropolitanas no direito brasileiro, Revista de Direito Pblico
n 37/38, 1976, p. 22.
38
Caio Tcito, Saneamento bsico regio metropolitana competncia estadual
(parecer), Revista de Direito Administrativo n 213, 1998, p. 324.


16
saneamento bsico.
Assim, alm de deter uma competncia comum para as aes nessa rea,
a Unio deve participar, em conjunto com os demais entes, do planejamento das
aes de saneamento e de sua execuo, o que se poder dar direta ou
indiretamente, sob a forma de custeio e investimentos financeiros, auxlio tcnico
etc.
III.2. CONFLITO DE COMPETNCIAS POTENCIAL ENTRE ESTADO E MUNICPIOS:
INTERESSE LOCAL X INTERESSE COMUM. DEFINIO DOS LIMITES DE CADA
COMPETNCIA
Como desenvolvido acima, o constituinte brasileiro optou pelo emprego de
clusulas genricas interesse local, comum, regional na repartio de
competncias em determinadas reas de atuao dos entes estatais. Tal
circunstncia, como intuitivo, d margem a conflitos potenciais entre Estados e
Municpios e transfere para o intrprete a responsabilidade de definir, em relao
a determinado servio no caso o saneamento bsico e em determinada
regio, qual o ente estatal competente. possvel considerar, aqui, trs frmulas
diversas.
A primeira possibilidade o exame casustico
39
das circunstncias de cada
servio, em cada lugar, tendo em vista os critrios doutrinrios que do contedo
s clusulas do interesse local e do interesse comum. Diogo de Figueiredo
Moreira Neto apresenta de forma resumida e ordenada esses parmetros, que se
reproduzem ainda uma vez, nos seguintes termos:
Com essas achegas doutrinrias j se pode tabular alguns elementos que podem
identificar o interesse local dos municpios:
1. predominncia do local (Sampaio Dria)
2. interno s cidades e vilas (Black)
3. que se pode isolar (Bonnard)
4. territorialmente limitado ao municpio (Borsi)
5. sem repercusso externa ao municpio (Mouskheli)
6. prprio das relaes de vizinhana (Jellinek)
7. simultaneamente oposto a regional e nacional (legal)
8. dinmico (Dallari)
(...)
Com efeito, se se aplicar a tabulao acima organizada, encontraremos como
elementos caractersticos do interesse comum estadual:

39
Michel Temer, Elementos de direito constitucional, 1990, p. 105: (...) a competncia do
Municpio em tema de interesse local ser desvendada casuisticamente. (grifo no original).


17
1. que apresenta predominncia do regional
2. que se externaliza s cidades e s vilas
3. que no est isolado
4. que no est territorialmente limitado ao municpio
5. que tem repercusso externa ao municpio
6. que transcende as relaes de vizinhana
7. que simultaneamente oposto a local e nacional
8. que est estabilizado por uma definio legal especfica.
40

preciso fazer meno, por muito importante, que boa parte da doutrina,
com razo, aplicando os critrios referidos acima realidade das regies
metropolitanas, microrregies ou aglomeraes urbanas brasileiras, entende que
o saneamento bsico um servio comum, de titularidade do Estado. Com efeito,
em grandes conglomerados urbanos, como a chamada Grande So Paulo, ou o
Grande Rio, parece difcil que se possa isolar a prestao do servio de
saneamento em relao a cada Municpio ou, ainda que isso fosse possvel, que
os Municpios, isoladamente, tivessem condies de prest-lo em todas as suas
fases, de forma eficiente, e com a melhor relao qualidade e custo para o
consumidor. Essa a opinio, respectivamente, de Manoel Gonalves Ferreira
Filho, Eros Roberto Grau e Alar Caff, dentre outros
41
.
A experincia revela a impossibilidade da soluo de certos problemas no
mbito restrito e exclusivo do municpio. Na verdade, alguns problemas,
dos mais graves que afligem a populao, no podem ser resolvidos por
um municpio isolado, j que extravasam os seus limites. o que ocorre,
por exemplo com relao ao abastecimento de gua, ao tratamento de
esgotos, e mesmo ao combate poluio, nas cidades.
42

As necessidades metropolitanas decorrem do fenmeno da concentrao
urbana e exigem solues que s podem ser equacionadas a nvel global.
Tamanha a sua magnitude, conexo e interdependncia (...) Assim, para
que se possa proporcionar comunidade metropolitana, como um todo,
qualidade de vida urbana compatvel com as suas expectativas (...) impe-
se conexo intensa e orgnica entre os vrios nveis de poder poltico-
administrativo (...) Nestes ncleos urbanos de grande concentrao
demogrfica, a demanda de servios pblicos e as necessidades de infra-

40
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Poder concedente para o abastecimento de gua,
Revista de Direito da Associao dos Procuradores do Novo Estado do Rio de J aneiro n 1, 1999,
p. 66/7.
41
Nivaldo Brunoni, A tutela das guas pelo municpio in Vladimir Passos de Freitas (org.),
guas: aspectos jurdicas e ambientais, 2000, p. 83: Como assuntos de interesse comum,
apresentam-se o servio de captao e tratamento de gua para abastecimento pblico e a
proteo dos mananciais, cujos problemas, por no se conterem nos limites de cada municpio de
uma regio metropolitana, exigem uma ao conjunta para o atendimento de suas necessidades..
42
Manoel Gonalves Ferreira Filho, Comentrios Constituio brasileira, 1986, p. 671/2.


18
estrutura so de tal grandiosidade que caracterizam atitudes
governamentais tipicamente metropolitanas: os problemas de saneamento
(...)
43

No h, pois, atividades, servios ou obras que, por natureza intrnseca,
sejam considerados de exclusivo interesse local. Assim, por exemplo, os
servios de captao e tratamento de gua para consumo pblico,
tradicionalmente, so de interesse local, inscritos na competncia do
Municpio. Entretanto, esses mesmo servios so inequivocamente de
interesse comum numa regio metropolitana como a de So Paulo, por
exemplo, devendo ser de competncia regional e no do Municpio
isolado. O mesmo servio, conforme o enfoque, o lugar, o modo e as
circunstncias de sua prestao, ser objeto de interesse local ou regional,
dependendo do caso.
44

A segunda possibilidade para definir se o saneamento apresenta-se, em
cada caso, como servio de interesse local ou comum a via legislativa. A lei
complementar estadual que cria a regio metropolitana, as aglomeraes urbanas
ou as microrregies poder (e, a rigor, dever) especificar que servios so
considerados de interesse comum e, portanto, de titularidade do Estado, sendo-
lhe legtimo faz-lo nos termos do art. 25, 3, da Constituio
45
. Lembre-se que
a integrao dos Municpios, nesse caso, compulsria, de modo que, em termos
de rigidez e certeza, a alternativa legislativa figura no extremo oposto
relativamente primeira opo, que repousa sobre critrios de relativa fluidez e
de elaborao meramente doutrinria. O ponto salientado por Caio Tcito, in
verbis:
As atividades do poder pblico em matria de saneamento bsico
comportam uma variedade de entendimento que, segundo o grau de
abrangncia e de interdependncia, podem limitar-se ao plano municipal
ou exigir a integrao em entidade de nvel estadual, segundo a
mencionada competncia prevista no art. 25, 3 da constituio.
(...)
De duas formas poder se deslocar do Municpio para o Estado
(representado por rgos ou entidades de sua administrao) a efetividade
da prestao de servios de saneamento bsico: ou pela forma coercitiva
de integrao, a que se refere a previso do art. 25, 3 da Constituio,
pela via da lei complementar, ou, em menor grau de integrao, mediante
acordo, consubstanciado em convnio administrativo quando no venha a

43
Eros Roberto Grau, Regies metropolitanas: regime jurdico, 1974, p. 16/7.
44
Alar Caff Alves, Regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies:
novas dimenses constitucionais da organizao do estado brasileiro (parecer), 1999, Revisto de
Direito Ambiental, n 15, 1999, p. 194.
45
Pode-se cogitar de uma fraude a autonomia municipal em casos teratolgicos, quando a
lei complementar qualifique como servio comum atividade tpica e reconhecidamente de interesse
apenas local. Nesse caso, a constitucionalidade da lei poder ser discutida, tendo em vista a
irrazoabilidade de seu preceito. Sobre o tema da razoabilidade, veja-se, nosso, Interpretao e
aplicao da constituio, 3 ed., 1999, p. 209 e ss..


19
ser criada Regio Metropolitana.
46

Sintomaticamente, boa parte das leis complementares que criaram regies
metropolitanas no pas federais, na vigncia da Carta anterior, e estaduais aps
5.10.1988 , incluram o saneamento bsico como servio comum. Assim foi feito,
e.g., pelas seguintes normas: (i) Lei complementar federal n 14, de 08.06.73, que
cria as Regies Metropolitanas de So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre,
Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza
47
; (ii) Lei complementar federal n
20, de 01.07.94, que cria a Regio Metropolitana do Rio de J aneiro, dentre outras
providncias
48
; (iii) Lei complementar do Estado de So Paulo n 94, de 29.05.74,
que dispe sobre a Regio Metropolitana da Grande So Paulo
49
; (iv) Lei
complementar do Estado de So Paulo n 760, de 1.08.94, que trata da criao
de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies no mbito do
Estado
50
; (v) Lei complementar do Estado de So Paulo n 815, de 30.07.96, que
cria a Regio Metropolitana da Baixada Santista como unidade regional do Estado
de So Paulo
51
; e (vi) Lei complementar do Estado do Rio de J aneiro n 87, de
16.12.97, que institui a Regio Metropolitana do Rio de J aneiro
52
.

46
Caio Tcito, Saneamento bsico regio metropolitana competncia estadual
(parecer), Revista de Direito Administrativo n 213, 1998, p. 326.
47
Art. 5. Reputam-se de interesse metropolitano os seguinte servios comuns aos
municpios que integram a regio:
(...)
II saneamento bsico, notadamente abastecimento de gua e rede de esgotos e servio
de limpeza pblica
48
Art. 20. Aplica-se Regio Metropolitana do Rio de J aneiro o disposto nos artigos 2, 3,
4, 5 e 6 da Lei Complementar n 14, de 8 de junho de 1973.
49
Art. 2. Reputam-se de interesse metropolitano os seguintes servios comuns aos
municpios que integram ou venham a integrar a Regio Metropolitana da Grande So Paulo:
(...)
II saneamento bsico, notadamente abastecimento de gua e rede de esgotos e servio
de limpeza pblica
50
Art.7. Podero ser considerados de interesse comum das entidades regionais os
seguintes campos funcionais;
(...)
IV saneamento bsico;
51
Art. 5. As funes pblicas de interesse comum sero definidas pelo Conselho de
Desenvolvimento da Regio Metropolitana da Baixada Santista, entre os seguintes campos
funcionais:
(...)
IV Saneamento bsico;
52
Art. 3. Consideram-se de interesse metropolitano ou comum as funes pblicas e os
servios que atendam a mais de um municpio, assim como os que, restritos ao territrio de um
deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funes
pblicas, bem como os servios supramunicipais, notadamente:
(...)


20
H, ainda, uma terceira possibilidade de distinguir o interesse local do
comum, envolvendo a competncia da Unio para instituir diretrizes sobre
saneamento bsico (art. 21, XX), para legislar sobre guas (art. 22, IV) e para
dispor sobre a cooperao entre os entes federados em matria de saneamento
(art. 23, pargrafo nico, e art. 241). Com efeito, a Unio poder, no exerccio de
suas competncias, fixar um critrio tcnico que concretize as noes de
interesse local ou comum em matria de saneamento, aplicvel de forma geral.
A utilizao de um critrio tcnico apresenta algumas vantagens que
merecem registro. A primeira delas dar um grau de certeza jurdica questo,
retirando-a das flutuaes doutrinrias. Ao eleger elementos tcnicos, objetivos
na definio do que seja interesse local ou comum, reduz-se a discricionariedade
do intrprete e eventuais disputas da resultantes. Alm disso, o parmetro
tcnico poder balizar a ao dos Estados na definio dos servios de interesse
comum das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, de
modo a evitar situaes teratolgicas, como, e.g., a criao de uma regio
metropolitana sem a correspondncia de qualquer situao real de conurbao
urbana, com a conseqente transferncia ilegtima de servios de interesse
tipicamente local para a esfera de competncia estadual.
Por fim, o critrio tcnico tambm proporciona certa uniformidade, em
mbito nacional, nos parmetros de distribuio de competncia para o servio,
lembrando-se que a Unio dispe do poder constitucional de faz-lo, tanto com
fundamento em sua competncia para fixar diretrizes para o servio de
saneamento (art. 21, XX), como tambm para instituir sistema nacional de
gerenciamento de recursos hdricos (art. 21, XIX)
53
.


VII. CONCLUSO
Como fcil perceber, a lgica constitucional para a distribuio de
competncia na matria funda-se no princpio da eficincia. Se o interesse for
comum, a gesto pelo Estado mais apta a obter a universalizao do servio, a
qualidade e a modicidade das tarifas. No caso de tratar-se de um servio

II saneamento bsico, incluindo o abastecimento e produo de gua desde sua
captao bruta dos mananciais existentes no Estado, inclusive subsolo, sua aduo, tratamento e
reservao, a distribuio de gua de forma adequada ao consumidor final, o esgotamento
sanitrio e a coleta de resduos slidos e lquidos por meio de canais, tubos ou outros tipos de
condutos e o transporte das guas servidas e denominadas esgotamento, envolvendo seu
tratamento e decantao em lagoas para posterior devoluo ao meio ambiente em cursos dgua,
lagos, baas e mar, bem como as solues alternativas para os sistemas de esgotamento
sanitrio.
53
Recentemente foi apresentada uma proposta de Projeto de Lei Federal no Forum
Nacional dos Secretrios de Estado ligados ao setor, que reproduz, basicamente, o esquema
constitucional sobre a matria, conferindo ao Municpio a competncia para o servio como regra,
salvo se sua prestao for considerada de interesse comum pela lei complementar estadual que
cria a regio metropolitana, aglomerao urbana ou microrregies, nos termos do art. 25, 3, da
Carta de 1988.


21
eminentemente local, o Municpio ter melhores condies de realizar estes
objetivos. Nada impede, ademais, que em lugar do conflito poltico se faa a
opo madura pela celebrao de convnio, com a definio consensual dos
papis de cada um.
No Brasil, por fora de uma herana patrimonialista renitente, o servio
pblico ainda no visto como uma funo, um compromisso com a cidadania,
com a realizao de objetivos sociais mais amplos. Ao contrrio,
freqentemente tratado como mero instrumento de poder poltico poder de
ocupar o espao pblico, de nomear aliados, de creditarem-se favores ou fonte
de arrecadao de recursos. A indefinio prolongada na matria tem adiado
investimentos e aes concretas, com conseqncias dramticas qualidade de
vida da populao, sendo causa direta de mortes, doenas evitveis e
degradao ambiental. Agora que h oferta abundante de telefones celulares,
talvez haja oportunidade para cuidar dessas miudezas.
Referncia Bibliogrfica deste Trabalho:
Conforme a NBR 6023:2002, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), este texto
cientfico em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma:

BARROSO, Luis Roberto. Saneamento bsico: competncias constitucionais da Unio, Estados
e Municpios. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico (REDAE),
Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n. 11, agosto/setembro/outubro, 2007.
Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br/redae.asp>. Acesso em: xx de
xxxxxx de xxxx

Observaes:
1) Substituir x na referncia bibliogrfica por dados da data de efetivo acesso ao texto.

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