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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – AFRFB PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Aula Demonstrativa

Olá, Pessoal!

O ano de 2013 começou com tudo nos concursos. Já foram lançados os editais

de ICMS-SP e STN, além de autorizado o concurso para Gestor do MPOG. E muito mais vem pela frente.

O Ponto dos Concursos está lançando cursos para o concurso de Auditor Fiscal

da Receita Federal, pois o estudo não pode começar apenas depois que a auto- rização do concurso sair, menos ainda com o edital lançado.

Por isso vamos dar início ao curso de Administração Pública para AFRFB, vi- sando prepará-los para este que é um dos concursos mais “casca grossa” do país. O curso seguirá o último edital, do concurso de 2012, abrangendo os itens 1 a 12. Os demais itens serão tratados por outros professores.

Nosso curso será composto de 06 aulas, além desta aula demonstrativa. O cronograma será o seguinte:

Aula Demonstrativa:

2. Modelos teóricos de Administração Pública: patrimonia lista e burocrático.

Aula 01 – 28/02:

2. Modelos teóricos de Administração Pública: gerencial. 5. Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública. 10. Gestão Pública empreendedora

Aula 02 – 07/03:

6. Governabilidade, governança e accountability. 7. Governo eletrônico e transparência.

Aula 03 – 14/03:

3. Experiências de reformas administrativas. 4. O processo

 

de modernização da Administração Pública.

Aula 04 – 21/03:

1. Organização do Estado e da Administração Pública.

Aula 05 – 28/03:

8. Qualidade na Administração Pública. 9. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais e sua aplicação na Administração Pública.

Aula 06 – 04/04:

11. Ciclo de Gestão do Governo Federal. 12. Controle da Ad ministração Pública.

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Sempre que vocês tiverem dúvidas, utilizem o fórum no site do Ponto, pois ele é uma das ferramentas mais importantes no aprendizado. Mesmo que não tenham uma dúvida específica, consultem ele periodicamente para darem uma olhada nas dúvidas dos colegas, que muitas vezes podem ajudar vocês a en- tenderem melhor o assunto.

Agora, vou me apresentar. Sou Auditor Federal de Controle Ex- terno do Tribunal de Contas da União. Já fui Analista Tributário da Receita Federal do Brasil e escriturário da Caixa Econômica Federal, além de ter trabalhado em outras instituições financei- ras da iniciativa privada. Sou formado em jornalismo e tenho formação também em economia. Possuo especialização em Or- çamento Público e sou professor de cursinhos para concursos desde 2008, tendo dado aulas em cursinhos de Brasília, Rio de Janeiro, São Paulo, Curitiba e Cuiabá. Também dou aula em cur- sos de pós-graduação.

Nesta aula demonstrativa, vocês poderão ter uma ideia de como será nosso curso. Espero que gostem e que possamos ter uma jornada proveitosa pela frente.

Boa Aula!

Sumário

1. MODELOS TEÓRICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

3

1.1.

TIPOS PUROS DE DOMINAÇÃO LEGÍTIMA

5

1.2.

PATRIMONIALISMO

8

1.3.

MODELO BUROCRÁTICO

11

1.4.

CARACTERÍSTICAS DAS ORGANIZAÇÕES BUROCRÁTICAS

17

1.5.

DISFUNÇÕES E CRISE DA BUROCRACIA

23

2. PONTOS IMPORTANTES DA AULA

31

3. QUESTÕES COMENTADAS

32

3.1. LISTA DAS QUESTÕES

65

3.2. GABARITO

77

4. LEITURA SUGERIDA

77

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11 MMooddeellooss TTeeóórriiccooss ddee AAddmmiinniissttrraaççããoo PPúúbblliiccaa

Vamos começar nosso estudo pelos modelos teóricos de administração pública. Podemos dizer que são basicamente três diferentes formas de se administrar o Estado: patrimonialismo, burocracia e gerencialismo.

O termo patrimonialismo vem de “patrimônio”, isso porque o governante ad- ministrava o patrimônio público como se fosse seu patrimônio privado. Era o modelo característico das monarquias europeias até o Século XIX, quando se desenvolve as ideias de legalidade e impessoalidade com o modelo burocrático.

Este surge como uma forma de proteger o patrimônio coletivo contra os inte- resses privados, estabelecendo procedimentos a serem seguidos. Contudo, exageraram nas regras, a administração pública ficou muito rígida e “burocra- cia” virou sinônimo de ineficiência.

Isso se torna um problema sério com a crise fiscal a partir da década de 1970, quando ganham força as ideias de uma administração gerencial. Esta busca adotar técnicas de gestão da administração privada e tem como principal dife- rença em relação ao modelo burocrático o foco no controle, que deixa de ser a priori nos processos para ser a posteriori nos resultados.

Podemos enxergar melhor essa evolução no resumo da tabela a seguir.

 

Patrimonialismo

 

Burocrático

 

Gerencial

Tem origem nas socie-

Desenvolve-se com o sur-

É aplicada inicialmente

dades patriarcais, em que a comunidade vivia ao redor do senhor e servia a este em troca de proteção.

gimento do capitalismo e da democracia.

pelos governos Thatcher no Reino Unido e Reagan nos EUA, no início dos anos

Defende a separação do

1980.

 

público e do privado, impon-

Esteve presente nas

do limites legais a atuação da administração pública.

Prega a redução das ativi-

monarquias europeias absolutistas.

dades estatais e a autono- mia do gestor público

Entra em crise a partir da

O patrimônio público é

década de 1970, devido à crise fiscal que teve origem

Defende a mudança no

confundido com o particu-

foco do controle, do proces-

 

lar.

nas duas crises do petróleo.

so para o resultado.

 

Até 1850

 

1850-1980

 

Depois de 1980

São três modelos que se sucederam ao longo do tempo, tendo cada um preva- lecido em épocas diferentes, mas isso não significa que foram deixando de existir à medida que outro surgia. Dessa forma, tanto o patrimonialismo quan- to a burocracia ainda estão presentes, apesar de prevalecer o gerencialismo. Aqui já temos um ponto, com o qual devemos tomar cuidado. Vamos ver uma questão do concurso de AFRFB:

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1. (ESAF/AFRFB/2009) Considerando os modelos teóricos de Administração Pública

em nosso país, o maior trunfo do gerencialismo foi fazer com que o modelo burocráti- co incorporasse valores de eficiência, eficácia e competitividade.

A questão é errada. O erro NÃO está em dizer que o gerencialismo valoriza princípios como eficiência, eficácia e competitividade, isto está certo. Já vi alu- nos acharem que o erro está em falar em competitividade ao invés de efetivi- dade, já que esta última seria a terceira dimensão do desempenho, junto com a eficiência e a eficácia. Porém, o gerencialismo fala muito em competitividade.

O erro está em dizer que esses valores são incorporados ao modelo burocráti- co, quando,na realidade, este é substituído pelo gerencial. Não podemos dizer que o modelo burocrático foi melhorado ou aperfeiçoado pelo gerencial, pois há uma quebra de paradigma, em que um modelo é substituído pelo outro. TO- DAVIA, apesar desta quebra de paradigma, não são abandonados todos os princípios do modelo burocrático, muitos aspectos são mantidos.

2. (CESPE/TCU/2008) Na administração pública gerencial, ao contrário do que ocorre

na administração pública burocrática, a flexibilização de procedimentos e a alteração da forma de controle implicam redução da importância e, em alguns casos, o próprio abandono de princípios tradicionais, tais como a admissão segundo critérios de mérito,

a existência de organização em carreira e sistemas estruturados de remuneração.

A questão é errada. Segundo o Plano Diretor:

A administração pública gerencial constitui um

avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não signi- fica, entretanto, que negue todos os seus princípios.

Pelo contrário, a administração pública gerencial es-

tá apoiada na anterior, da qual conserva, embora

flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamen-

tais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemáti- co. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos pa-

ra concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa

profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.

Plano diretor da Reforma do Aparelho do Estado:

É um documento do Gover- no FHC, lançado em 1995, e que trazia a base da reforma gerencial que seria promovida. Veremo-lo na Aula 03, mas ele também é importante porque traz um histórico da administração pública no mundo e no Brasil, e as bancas copiam muitas questões de seu texto. É praticamente de leitura obrigatória. Está disponível no site:

http://www.bresserpereira.

org.br/Documents/MARE/Pl

anoDiretor/planodiretor.pdf

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Vamos ver mais algumas questões sobre a relação entre os modelos:

3.

(ESAF/EPPGG-MPOG/2009) A administração gerencial nega todos os princípios da

administração pública patrimonialista e da administração pública burocrática.

4.

(ESAF/SUSEP/2010) De certa forma, patrimonialismo, burocracia e gerencialismo

convivem em nossa administração contemporânea.

5.

(ESAF/APO-MPOG/2010) Com o gerencialismo, a ordem administrativa se reestru-

tura, porém sem abolir o patrimonialismo e a burocracia que, a seu modo e com nova roupagem, continuam existindo.

6.

(ESAF/ISS-RJ/2010) No Brasil, o modelo de administração burocrática foi comple-

tamente substituído pelo modelo gerencial implantado ao final do século XX.

Gabarito: E, C, C, E.

11 11

TTiippooss PPuurrooss ddee DDoommiinnaaççããoo LLeeggííttiimmaa

Antes de entrarmos em cada um desses modelos, é preciso que seja visto o que Max Weber chamou de tipos puros de dominação legítima, que constituem a base de cada um deles. Max Weber foi um pensador alemão. É difícil colocar ele em alguma ciência específica, pois seus estudos abrangeram áreas como a sociologia, a economia, o direito e a política. Esse autor é muito importante porque toda a base do estudo do modelo burocrático está em seus escritos. Não foi ele que criou esse modelo, mas foi um dos primeiros a analisá-lo, no início do Século XX, e seu trabalho teve grande repercussão.

Segundo o autor:

e seu trabalho teve grande repercussão. Segundo o autor: Poder significa toda probabilidade de impor a

Poder significa toda probabilidade de impor a própria vontade numa rela- ção social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento desta probabilidade.

Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis.

Disciplina é a probabilidade de encontrar obediência pronta, automática e esquemática a uma ordem, entre uma pluralidade indicável de pessoas, em virtude de atividades treinadas.

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Poder observar nesses três conceitos uma gradação no que se refere ao nível de obediência. Enquanto o “poder” envolve impor a própria vontade mesmo contra resistências, a “disciplina” já constitui uma obediência automática. A dominação está no meio, como a “probabilidade de encontrar obediência”.

Weber fala em “encontrar obediência”, ou seja, é preciso que a pessoa aceite a ordem do outro, que ela adote determinada conduta sem resistência. A domi- nação precisa da obediência, que a pessoa que recebe a ordem aceite a outra como alguém com o direito de lhe dar ordens, ou seja, que tenha legitimidade. Só há dominação se há legitimidade.

Weber fala que “há três tipos puros de domi- nação legítima”. Quando ele fala em “puros”, ele se refere a “tipos-ideais”, que é um recurso metodológico que o cientista utiliza toda vez que necessita compreender um fenômeno for- mado por um conjunto histórico ou uma se- quência de acontecimentos. Estes tipos ideais não podem ser encontrados na realidade, eles não existem em seu “estado puro”, eles se situam apenas no plano da abstração teórica. O tipo ideal é uma abstração, através da qual as características extremas de um determinado fenômeno são definidas, de forma a fazer com que ele apareça em sua forma “pura”. Ideal não quer dizer que é bom, mas sim que está no mundo das ideias. Como o tipo puro é uma abstração, um extremo, nenhuma organização corresponde ao modelo puro de burocracia.

Tipos puros de Dominação

Racional-legal: baseada na crença na legitimidade das or- dens estatuídas e do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, estão nomeados para exercer a dominação;

Tradicional: baseada na crença cotidiana da santidade das tradições vigentes desde sempre e na legitimidade daque- les que, em virtude dessas tradi- ções, representam a autoridade;

Carismático: baseada na veneração extraordinária da santidade, do poder heroico ou do caráter exemplar de uma pessoa e das ordens por esta reveladas ou criadas.

Weber descreve os tipos puros de dominação com base na origem de sua legi- timidade, ou seja, com base no porquê das pessoas aceitarem as ordens. São três tipos: dominação tradicional, carismática e racional-legal.

Na Dominação Tradicional o critério para a aceitação da dominação é a tra- dição, ou seja, os valores e crenças que se perpetuam ao longo de gerações. Existe legitimidade porque as coisas sempre foram assim. O Rei governa o Estado porque seu pai era rei, assim como seu avô, seu bisavô, etc. É um tipo de dominação extremamente conservador. Aquele que exerce a dominação tradicional não é simplesmente um superior hierárquico, mas um “senhor”, e seus subordinados, que constituem seu quadro administrativo, não são “funci- onários”, mas servidores. Não se obedece a estatutos, mas à pessoa indicada pela tradição ou pelo senhor tradicionalmente determinado. As ordens são legítimas de dois modos:

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Em parte em virtude da tradição que determina inequivocamente o con- teúdo das ordens, e da crença no sentido e alcance destas, cujo abalo por transgressão dos limites tradicionais poderia pôr em perigo a posição tradicional do próprio senhor.

→→→ Em parte em virtude do arbítrio do senhor, ao qual a tradição deixa espaço correspondente.

Assim, o senhor tem uma ampla liberdade para tomar decisões, de forma arbitrária. Porém, essa liberdade é limitada pela própria tradição, já que ele não pode infringir aquilo que lhe dá legitimidade.

Na Dominação Carismática, a legitimidade tem origem no “carisma” do líder. As pessoas aceitam suas ordens e são leais ao senhor porque ele possui uma qualidade extraordinária. Weber define carisma como:

Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da qual se atribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, sobre- humanos ou, pelo menos, extracotidianos específicos ou então se a toma como enviada por Deus, como exemplar e, portanto, como líder.

Uma palavra importante nessa definição é “extracotidiano”. O carisma é algo

que não existe no dia-a-dia, na rotina, ele surge com uma situação extraordinária.

A

dominação carismática é um poder sem base racional. É instável, arbitrário

e

facilmente adquire características revolucionárias. Sua instabilidade deriva

da fluidez de suas bases. O líder carismático mantém seu poder enquanto seus seguidores reconhecem nele forças extraordinárias e, naturalmente, este reconhecimento pode desaparecer a qualquer momento.

Assim, com o passar do tempo, essa dominação perde sua característica efêmera, assumindo o caráter de uma relação permanente, a dominação carismática tem de modificar substancialmente, se transformando numa dominação tradicional ou racional.

A dominação racional-legal tem sua legitimidade na lei, o estatuto criado

com base na razão. Obedece-se às regras e não à pessoa. Segundo Weber, “obedece-se à ordem impessoal, objetiva e legalmente estatuída e aos superiores por ela determinados, em virtude da legalidade formal de suas disposições e dentro do âmbito de vigência destas”. A burocracia moderna, para Weber, é a forma de organização do Estado própria dos regimes em que predomina a dominação racional-legal.

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PPaattrriimmoonniiaalliissmmoo

O patrimonialismo é uma forma de dominação tradicional. Na realidade, é ain-

da mais específico, é um tipo de dominação patriarcal, que é um tipo de domi-

nação tradicional. Na dominação patriarcal, todo um grupo de pessoas está sujeito às ordens do senhor, dentro de uma comunidade doméstica. Não se incluem aqui apenas os filhos de sangue do senhor, mas toda a comunidade, que de alguma forma vive a seu redor e depende dele.

No momento em que há uma evolução dessas comunidades, aumentando a complexidade das tarefas que são desempenhadas, e tem início a descentrali- zação do poder patriarcal, em que alguns grupos passam a ter maior respon- sabilidade e liberdade, surge a dominação patrimonial. Para Weber:

A este caso especial da estrutura de dominação patriarcal: o poder domésti- co descentralizado mediante a cessão de terras e eventualmente de utensí- lios a filhos ou outros dependentes da comunidade doméstica, queremos chamar de dominação patrimonial.

Portanto, o patrimonialismo tem origem na comunidade doméstica. Quando o território governado pelo patriarca começa a aumentar, ele precisa designar pessoas para representá-lo em determinadas localidades. Aqui que surge o patrimonialismo, nessa descentralização.

A administração patrimonial tem como objetivo principal satisfazer as necessi-

dades pessoais do senhor. Não existe uma diferenciação entre o patrimônio público e o privado, sendo esta é a maior característica do patrimonialismo: a

confusão entre as esferas pública e privada.

Desta forma, o príncipe administra os bens públicos como se fossem seus. Na realidade, naquela época pré-moderna, e inclusive ainda nos Estados Absolu- tistas, não havia patrimônio público. Havia o patrimônio real.

Isso pode ser observado na atuação do quadro administrativo: o funcionário patrimonial mantinha uma relação puramente pessoal de submissão ao senhor,

sua fidelidade não é com o interesse público, mas sim com o senhor. Quando em contato com a população, o quadro administrativo pode agir arbitrariamen- te, da mesma forma que o senhor. O patrimonialismo consiste em administrar

e proferir sentenças caso por caso.

Weber cita algumas características que NÃO estavam presentes no quadro administrativo da dominação tradicional, em seu tipo puro:

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Características AUSENTES no patrimonialismo

A competência fixa segundo regras objetivas;

A hierarquia racional fixa;

A nomeação regulada por contrato livre e ascenso regulado;

A formação profissional (como norma);

(muitas vezes) o salário fixo e (ainda mais frequentemente) o salário pago em dinheiro.

Não havia um salário fixo. Os funcionários patrimoniais, no início, se alimenta- vam na mesa do senhor e eram equipados a partir de seu guarda-roupa. Com o afastamento da comunidade doméstica, ocorria a criação das chamadas “prebendas”, cuja definição do dicionário é “ocupação rendosa de pouco tra- balho”. Pode-se dizer que constituem um privilégio dos servidores que, ao re- presentar o soberano em determinada comunidade, recebem o direito de se apropriar de parte dos bens públicos como uma renda própria, como, por exemplo, ficar com parte dos tributos e pedágios cobrados.

Entre as formas de sustento do funcionário patrimonial, Weber insere: a ali- mentação na mesa do senhor; os emolumentos, que eram rendimentos prove- nientes das reservas de bem e dinheiro do senhor; terras funcionais; oportunidades apropriadas de rendas taxas ou impostos; e feudos.

Outro termo usado para descrever a atuação do quadro administrativo patri- monial é “sinecura”, que vem do latim e significa “sem cuidado“. Esse termo se refere àquelas funções, empregos ou cargos que asseguram uma remunera- ção ao seu ocupante sem que seja exigido trabalho ou responsabilidade real. É uma forma de rendimento sem a necessidade de empreender esforços. Em muitos casos os cargos eram distribuídos como presentes, moeda de troca, em que seu ocupante teria uma fonte de renda sem ter que desempenhar as fun- ções.

Com o surgimento do Estado, das constituições, e a formação de uma quadro administrativo profissional, o termo patrimonialismo passou a ser usado para descrever a corrupção, o uso da máquina pública para benefício próprio. Se- gundo Luis Carlos Bresser Pereira:

A característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e pré- democráticas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. ‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma administração patrimonialista.

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Vamos ver uma questão que foi copiada desse trecho acima:

7. (ESAF/MPOG/2006) No modelo patrimonialista de administração pública existe

uma interpermeabilidade dos patrimônios público e privado

A questão é certa. A interpermeabilidade significa justamente que as duas

esferas se comunicam, que não há uma separação rígida entre o patrimônio público e o privado.

Como características do modelo, podemos citar: a falta de uma esfera pública contraposta à privada, a racionalidade subjetiva e casuística do sistema jurídi- co, a irracionalidade do sistema fiscal, a não-profissionalização e a tendência intrínseca à corrupção do quadro administrativo. No patrimonialismo, o apare- lho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, o qual utili- za os bens públicos da forma que achar conveniente, particularmente em seu próprio benefício.

O patrimonialismo vai ser predominante até os Estados Absolutistas, ganhando

força o modelo burocrático com o início das democracias liberais. Contudo, por mais que prevaleça a racionalidade do modelo burocrático, o patrimonialismo ainda se mantém forte dentro da administração pública. Até hoje existem prá- ticas de apropriação dos bens públicos por interesses privados. Isso é bastante cobrado nos concursos. Segundo o Plano Diretor:

No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de no- breza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é dife- renciada das res principis. Em conse quência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capita- lismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a admi- nistração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável.

Portanto, quando o capitalismo se desenvolve é necessária uma administração mais racional, que não tome decisões “caso a caso”. As regras precisam ser estáveis, para reduzir os riscos dos investimentos de longo prazo. E a demo- cracia também é contrária ao patrimonialismo, pois pressupõe que o Estado é

a organização coletiva da sociedade, e não a extensão do patrimônio de um

monarca. Dessa forma, as decisões precisam seguir o interesse público, e não

o interesse pessoal. Por isso que o desenvolvimento do capitalismo e da buro-

cracia exige uma administração burocrática.

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MMooddeelloo BBuurrooccrrááttiiccoo

Vamos ver uma questão:

8. (CESPE/TCE-PE/2004) A burocracia patrimonialista era o modelo clássico de admi-

nistração presente nas monarquias europeias do século XIX.

A questão é certa. Muitos se confundem nessa questão porque ela fala em “burocracia patrimonialista”, daí marcam errada, pois o modelo característico das monarquias europeias do Século XIX era o patrimonialismo, e não a burocracia. Essa confusão surge porque o termo burocracia possui diferentes significados. Podemos citar pelo menos quatro:

Forma de governo;

Conjunto de funcionários públicos;

Racionalidade;

Ineficiência.

O primeiro registro do uso do termo “burocracia” é atribuído a Seigneur de Gournay (1712-1759), na França, pela junção da palavra francesa “bureau”, que se refere a escritório, com a palavra grega “krátos”, que significa poder. O sufixo “cracia” é usado para designar as formas de governo. Aristóteles ap- resentou uma classificação com democracia (governo pelo povo), aristocra- cia (governo dos melhores) e monarquia (governo de um só). Podemos nos lembrar de outras palavras terminadas em “cracia”: gerontocracia (governo dos mais velhos), teocracia (governo por Deus), etc.

E a burocracia? Se ela possui o sufixo “cracia”, então também é uma forma de governo? Isso mesmo. O termo “burocracia” se refere ao governo do escritório, governo dos funcionários públicos. Gournay o usou como uma quarta forma de governo, na classificação de Aristóteles, de forma pejorativa, criticando o fato de estar ocorrendo na França um crescimento do quadro administrativo e da normatização, fazendo com que os funcionários públicos tomassem as decisões que deveriam ser da sociedade. Ao invés de um governo do povo, surgia um governo de escritório. A burocracia representava uma ameaça à própria democracia.

Outra acepção do termo burocracia é como o conjunto de agentes públicos, o aparelho do Estado, que age de forma racional. Assim, quando falamos em burocracia, estamos nos referindo aos funcionários públicos, aos órgãos governamentais, a estrutura do Estado.

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A terceira visão da burocracia é como racionalidade. Weber associou a buro- cracia com a dominação racional-legal, ou seja, a burocracia seria a busca dos meios mais eficientes para se alcançar determinado objetivo. Vamos ver a definição de Bresser Pereira e Fernando Prestes Motta:

Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada dentro dos

moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma organização ou burocracia

é um sistema social racional, ou um sistema social em que a divisão do tra-

balho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados.

Essa definição já foi bastante cobrada em concursos. Muitos alunos se confun- dem com ela por causa do final “fins visados”, já que associam com o fato de a burocracia se preocupar apenas em controlar os procedimentos, os “meios”, e não olhar para resultados. Porém, é preciso separar a teoria da prática. Na teoria, a burocracia é racional porque adota os procedimentos mais eficientes para se chegar a determinado resultado. Na prática, ela é extremamente rígida com os procedimentos, esquecendo-se do resultado.

Detalhando melhor esta definição, os autores dizem que o critério que diferen- cia o ato racional do irracional é sua coerência em relação aos fins visados. Um ato será racional na medida em que representar o meio mais adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerência em relação a seus objetivos se traduzir na exigência de um mínimo de esforços para se che- gar a esses objetivos. Isso significa que a burocracia evoluiu como uma forma de se buscar maior eficiência nas organizações. Isso mesmo! Na origem, ela nasceu como a racionalização das atividades, com o objetivo de aumentar a eficiência. Segundo Weber:

A administração puramente burocrática é a forma mais racional de exercício

de dominação, porque nela se alcança tecnicamente o máximo de rendi- mento em virtude de precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiabilida- de – isto é, calculabilidade tanto para o senhor quanto para os demais interessados –, intensidade e extensibilidade dos serviços e aplicabilidade formalmente universal a todas as espécies de tarefaz.

Quando pensamos na burocracia como excesso de controles, papelada, neces- sidade de muitas tramitações, apego exagerado a regulamentos, ineficiência, estamos pensando nos defeitos do sistema, ou ao que damos o nome de “dis- funções” da burocracia. Por isso é muito importante vocês diferenciarem a teoria da prática. Na teoria, a burocracia é eficiente, se preocupa com os fins da ação governamental. Na prática, é ineficiente e se preocupa apenas com o controle dos processos, esquecendo-se dos resultados. A rigidez da prática resultou no quarto uso do termo, que é o da burocracia como sinônimo de ineficiência.

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Na definição dos autores temos também a “divisão do trabalho”. Qualquer

sistema social elementarmente organizado tem por base a divisão do trabalho,

a especialização das funções. A estrutura organizacional pode apresentar uma

especialização vertical – a hierarquia – e uma especialização horizontal, a divi-

são do trabalho, ou departamentalização. Em uma burocracia, esta divisão deverá ser feita racionalmente, ou seja, sistemática e coerentemente.

Bresser e Motta apresentam ainda outra definição de burocracia:

É o sistema social em que a divisão do trabalho é sistemática e coerente- mente realizada, tendo em vista os fins visados; é o sistema social em que há procura deliberada de economizar os meios para se atingir os objetivos.

Ato racional é aquele coerente em relação aos fins visados; ato eficiente ou produtivo é aquele que não só é coerente em relação aos fins visados, como também exige o mínimo de esforços, de custos, para o máximo de resultados.

A expressão “burocracia patrimonial” refere-se ao período de transição do mo-

delo patrimonial para o burocrático, quando estavam presentes características dos dois modelos. Havia certa racionalidade, como na hierarquia, regras que

definiam os procedimentos, mas faltava ainda a impessoalidade, ainda estava presente a utilização do patrimônio público para interesses privados.

Para Weber, o desenvolvimento de formas de associação “modernas” em todas as áreas (Estado, Igreja, exército, partido, empresa econômica, associação de interessados, união, fundação, e o que mais seja) é pura e simplesmente o mesmo que o desenvolvimento e crescimento contínuos da administração bu- rocrática: o desenvolvimento desta constitui, por exemplo, a célula germinati- va do moderno Estado ocidental. Para Weber:

A administração racional é por toda parte a mais racional do ponto de vista técnico-formal, ela é pura e simplesmente inevitável para as necessidades da administração de massas (de pessoas ou objetos).

Peter Evans & Rauch, num estudo com mais de 80 países, chegaram à conclu- são que a substituição do modelo patrimonialista pelo burocrático foi uma con- dição não suficiente, porém necessária, para o desenvolvimento dos países no século XX. É possível dizer que sem uma administração pública baseada no mérito, nenhum Estado pode realizar com sucesso suas atividades.

O grande instrumento de superioridade da administração burocrática é o co- nhecimento profissional. A administração burocrática significa: dominação em função do conhecimento. Além da posição de formidável poder devida ao co- nhecimento profissional, a burocracia tem a tendência de fortalecê-la ainda mais pelo saber prático de serviço: o conhecimento de fatos adquirido via exe- cução das tarefas ou obtido via documentação.

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Quando pensamos na burocracia como organização racional, veremos que isso não é característica apenas do modelo burocrático de gestão, todas as organi- zações que se enquadrem na racionalidade poderiam ser consideradas buro- cráticas. Segundo Bresser Pereira e Prestes Motta:

Alguns autores restringem o conceito de burocracia a um tipo de sistema soci- al rígido, centralizado, que se amolda quase perfeitamente ao tipo ideal de bu- rocracia descrito por Max Weber. Para esses autores bastaria que o sistema social se afastasse um pouco desse modelo, que se descentralizasse, que se flexibilizasse para deixar de ser uma organização burocrática.

Todo sistema social administrado segundo critérios racionais e hierárquicos é uma organização burocrática. Haverá organizações burocráticas mais flexíveis ou mais rígidas, mais formalizadas ou menos, mais ou menos autoritárias.

Portanto, a burocracia, enquanto racionalidade, estaria presente não só no modelo de administração burocrática, mas também no patrimonialismo, como vimos na expressão “burocracia patrimonialista”, ou também na administração gerencial. Mesmo com uma maior flexibilização, ainda assim seriam organiza- ções burocráticas.

Essas confusões com o conceito de burocracia ocorrem porque Max Weber a estudou sob um enfoque de gestão, mas também – e principalmente – sob o enfoque político, de dominação. Naquele, ele apontou algumas características da organização burocrática, como a hierarquia, a impessoalidade, a carreira, a centralização, etc.; neste, ele buscou analisar como burocracia representava uma forma de dominação, de poder.

Segundo Weber, com a maior complexidade e a burocratização da sociedade moderna, os burocratas tendem a retirar poder dos políticos. O surgimento do estado burocrático implicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança política e na usurpação das funções políticas por parte dos administradores. O termo “usurpação” pode parecer forte, mas é correto e já foi cobrado:

9. (CESPE/MCT/2004) Conforme a definição seminal weberiana, a burocracia é, so-

bretudo, uma forma de dominação na qual os burocratas tendem a usurpar o poder político.

A questão é certa. Seminal, segundo o Houaiss, significa “que estimula novas criações, que traz novas ideias, gerador de novas obras; inspirador”. Realmen- te, a obra de Weber foi pioneira e um marco no pensamento das organizações.

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Weber tinha um duplo sentimento em relação à burocracia: considerava im- prescindível para a racionalização das atividades estatais, algo que a classe política não conseguiria fazer sozinha, mas temia que a burocracia tivesse po- der demasiado e, por isso, sempre propôs um controle político sobre ela.

A Burocracia é compatível com o sistema da autoridade legal somente quando

a formulação das leis e a supervisão de sua aplicação ficam sendo mais prerro-

gativas dos políticos: se o aparelho burocrático consegue usurpar o processo

político e legislativo, será preciso falar de um processo de burocratização que ultrapassou os limites do sistema de domínio legal e lhe transformou a estrutu- ra. O maior dilema da democracia seria: como impedir que a burocracia venha

a usurpar o poder e como assegurar que permaneça sendo apenas um elo entre dominadores e dominados?

Weber foi um dos primeiros a apontar a problemática da desintegração entre política e administração. Ele temia que o poder político fosse usurpado, impon- do um “absolutismo burocrático” no qual os “problemas políticos tendem a ser transformados em problemas administrativos”.

Mas, como eu falei, essas questões são minoria. Normalmente burocracia se refere apenas ao aspecto administrativo. As questões normalmente associam burocracia com rigidez, ineficiência, impessoalidade, etc.

Até aí tudo bem, a burocracia também é entendida sob esse aspecto, como modelo administrativo. O grande problema, em minha opinião, é que algumas vezes as bancas vão além do termo burocracia e associam esse aspecto admi- nistrativo de rigidez e ineficiência com o modelo racional-legal.

A dominação racional-legal é aquela em que a legitimidade tem origem numa

lei que foi racionalmente criada. O modelo burocrático de administração não é

a única forma de dominação racional-legal. Se olharmos para o modelo geren-

cial, veremos que ele também se inclui como uma forma de dominação racio- nal-legal, pois a razão e a lei ainda são a base da legitimidade atualmente.

Vamos ver algumas questões:

10.

(CESPE/CORREIOS/2011) O modelo racional-legal de administração pública confe-

re eficiência, qualidade e baixo custo aos serviços prestados pelo Estado aos cidadãos.

11.

(ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Acerca do modelo de administração pública gerencial,

é correto afirmar que é orientada, predominantemente, pelo poder racional-legal.

12.

(FCC/TRT-9/2010) Sobre as características da administração pública gerencial, tem

como princípios orientadores do seu desenvolvimento o poder racional-legal.

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As três questões são erradas. Se o modelo gerencial não é orientado pela do- minação racional-legal, por qual seria então: pela tradicional ou pela carismáti- ca? Percebam como eles têm uma visão deturpada em algumas questões, por isso tomem muito cuidado e prestem atenção para tentar perceber qual o sen- tido de burocracia que eles estão usando.

Alguns autores associam a organização pós-burocrática à dominação carismá- tica, mas isso não significa que todo o modelo gerencial vai se basear no ca- risma. Segundo Vasconcelos:

No início deste artigo mostramos como a autoridade racional-legal fornece o fundamento de legitimidade da burocracia. No caso de um modelo pós- burocrático, qual o fundamento de legitimidade? A resposta mais plausível a esta questão é que o modelo pós-burocrático se baseia na recuperação da autoridade carismática e na sua inserção limitada dentro de contextos burocráticos, visando dinamizá-los. Esta hipótese explicaria por que organi- zações puramente pós-burocráticas não existem (por não ser possível cons- truir duravelmente organizações de grande porte baseadas exclusivamente em padrões de autoridade carismática).

O autor afirma que a base dentro das organizações pós-burocráticas é a lide- rança carismática porque são organizações em que a liderança não é resultan- te de normas e estatutos, mas sim com base na capacidade de motivar os funcionários, de passar um sentido de visão de futuro, fazendo com que todos busquem o desenvolvimento próprio e da organização. Mas ele deixa claro que isso é uma “inserção limitada”, ou seja, é aplicada de forma específica dentro das organizações, em grupos flexíveis. Não se pode aplicar a dominação caris- mática na sociedade como um todo, pois a legitimidade ainda provém das leis.

Vamos ver mais uma questão com uma visão interessante sobre a burocracia:

13. (FCC/TRF-4/2004) O termo burocracia, que tem sido utilizado para designar uma administração eficiente, pode também ser entendido como:

(A)

um conjunto de ordens, documentos e hierarquia.

(B)

poder, contra poder e controle.

(C)

divisão de saberes e práticas e organização documental.

(D)

alienação, luta e organização racional.

(E)

poder, controle e alienação.

Muitos marcam como resposta a letra “A”, o formalismo da burocracia se ex- pressa por meio de ordens, documentos e hierarquia. Ela não está errada, mas não é a resposta da questão. Isso porque as bancas copiam as questões de determinados autores e querem que vocês marquem aquilo que eles falaram,

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mesmo que outras alternativas não estejam erradas. Essa questão foi copiada de Fernando Prestes de Motta, do livro “o que é burocracia”. Segundo o autor:

Qual o verdadeiro significado da palavra burocracia? A quem ela serve? O termo burocracia tem sido usado em vários sentidos: para designar uma administração racional e eficiente, para designar o seu contrário, para de- signar o governo de altos funcionários ou ainda para designar organização. Neste livro, as várias facetas da burocracia: poder, controle e alienação.

A resposta correta é a letra “E”.

Segundo o Autor, burocracia é poder na medida em que transfere, ainda que de maneira impessoal e racional, a autoridade concedida pela sociedade ao Estado para que este gerencie e detenha o poder de dirimir conflitos. No caso de uma organização privada, transfere a autoridade para exarar decisões a uma estrutura de normas e regulamentos e burocratas.

A burocracia é controle, é dominação. É a técnica organizacional que visa à dominação. Burocracia pode ser entendida como a arte de dominar indivíduos de maneira impessoal e igualitária, retirando a autoridade de um único indiví- duo e dotando autoridade à estrutura, à um sistema normativo.

Burocracia é alienação, numa interpretação marxista focada no engessamento de ideias e estruturas, pois que o sistema burocrático administrativo ou social impede o desenvolvimento criativo e inovador de uma sociedade.

11 44

CCaarraacctteerrííssttiiccaass ddaass OOrrggaanniizzaaççõõeess BBuurrooccrrááttiiccaass

Bresser e Motta afirmam que:

São três as características básicas que traduzem o seu caráter racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administrado- res profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais completamente.

Vamos ver mais detalhadamente cada uma dessas características:

aa))

FFoorrmmaalliiddaaddee

O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de

um sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com pre- cisão as relações de mando e subordinação, distribuindo as atividades a serem executadas de forma sistemática, tendo em vista os fins visados. Sua adminis- tração é formalmente planejada, organizada, e sua execução se realiza por meio de documentos escritos.

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Em primeiro lugar, a autoridade, em uma burocracia, deriva de normas racio- nais-legais, em vez de tradicionais. Assim, as normas são válidas não porque a tradição as legitime, mas porque, sendo racionais, são válidas aos fins visados. Além disso, essas normas são legais. Elas conferem à pessoa investida de au- toridade o poder de coação sobre os subordinados e coloca à sua disposição meios coercitivos capazes de impor disciplina.

Apesar de a norma garantir tais meios coercitivos, esta autoridade é estrita- mente limitada pela norma legal. Ela é muito diversa da autoridade ampla e mal definida do pai sobre o filho, do senhor sobre o escravo ou o servo. O ad- ministrador burocrático não tem nenhuma autoridade sobre a vida privada de seu subordinado e, mesmo dentro da organização, seu poder está definido pelas suas funções e as funções do subordinado.

Em segundo lugar, as normas são escritas e exaustivas. Não seria possível definir todas as relações de autoridade dentro de um sistema, de forma racio- nal e precisa, sem escrevê-las. A norma tradicional não precisa ser escrita porque ela pouco muda, é aceita e obedecida através de gerações. A norma racional, porém, precisa a todo instante ser modificada, adaptando-se aos fatores novos que surgem no ambiente, já que visa à consecução dos objetivos colimados da forma mais eficiente e econômica possível.

A necessidade de escrever as normas burocráticas, de formalizá-las, acentua- se ainda mais devido ao caráter exaustivo que elas tende a ter. Elas procu- ram cobrir todas as áreas da organização, prever todas as ocorrências e en- quadrá-las dentro de um comportamento definido. Desta forma, tanto a alta administração mantém mais firmemente o controle, reduzindo o âmbito de decisão dos administradores subordinados, como também facilita o trabalho destes, que não precisam estar a cada momento medindo as consequências vantajosas e desvantajosas de um ato antes de agir.

Em terceiro lugar, a burocracia se caracteriza pelo seu caráter hierárquico, ou seja, por um sistema firmemente organizado de mando e subordinação mútua das autoridades, mediante supervisão das inferiores pelas superiores, sistema esse que oferece ao subordinado a possibilidade de apelar da decisão de uma autoridade inferior a uma autoridade superior.

Weber afirma que, em uma burocracia plenamente desenvolvida, a hierarquia é “monocrática”, ou seja, existe apenas um chefe para cada subordinado, de- fende-se o princípio da unidade de comando.

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b)

Impessoalidade

O

caráter impessoal das organizações é a segunda forma básica pela qual elas

expressam sua racionalidade. A administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de escritório”. É, portanto, o sistema social em que, por uma abstração, os escri- tórios ou os cargos governam. O governo das pessoas existe apenas na medi- da em que elas ocupam os cargos. Isso salienta o caráter estritamente impessoal do poder de cada indivíduo, que não deriva da personalidade do indivíduo, como acontece na dominação carismática, nem de uma herança recebida, como no poder tradicional, mas da norma que cria o cargo e define suas atribuições.

O caráter impessoal da burocracia é claramente definido por Weber quando ele

diz que obedece ao princípio da administração sine ira ac studio, “sem ódio

ou paixão”. Segundo Weber:

A burocracia é mais plenamente desenvolvida quando mais se desumaniza, quanto mais completamente alcança as características específicas que são consideradas como virtudes: a eliminação do amor, do ódio e de todos os elementos pessoais, emocionais e irracionais, que escapam ao cálculo.

Um aspecto essencial através do qual se expressa o caráter impessoal das burocracias refere-se à forma de escolha dos funcionários. Nos sistemas sociais não burocráticos, os administradores são escolhidos de acordo com critérios eminentemente irracionais. Fatores como linhagem, prestígio social e relações pessoais determinarão a escolha. Já nas organizações burocráticas, os admi- nistradores são profissionais, que fazem uso do conhecimento técnico especia- lizado, obtido geralmente através de treinamento especial. Aqui estamos entrando na terceira característica das organizações burocráticas.

c) Administradores Profissionais

As organizações são dirigidas por administradores profissionais. Administrar, para o funcionário burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que dis- tinguem o administrador profissional.

Em primeiro lugar, ele é, antes de tudo, um especialista. Esta é uma caracte- rística fundamental. As burocracias são sistemas sociais geralmente de gran- des dimensões, nos quais o uso do conhecimento especializado é essencial para o funcionamento eficiente. São necessários homens treinados para exer- cer as diversas funções criadas a partir do processo de divisão do trabalho. Seus conhecimentos, porém, não devem se limitar à sua especialidade. Partici- pando de um sistema pródigo em normas, diretrizes e rotinas, eles devem conhecê-las perfeitamente. Às vezes, é no conhecimento destas normas que

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consiste sua especialização, quando se trata de administradores de baixo nível. Em relação aos administradores de topo, sua especialidade é simplesmente a de administrar. Eles não são especialistas em finanças, produção, pessoal. São generalistas, que podem conhecer um pouco mais um setor do que outro.

Em segundo lugar, o administrador profissional tem em seu cargo sua única ou principal atividade. Ele não é administrador por acidente, subsidiariamente, como o eram os nobres dentro da administração palaciana.

Em terceiro lugar, o administrador burocrático não possui os meios de adminis- tração e produção. Ele administra em nome de terceiros: em nome de cidadãos, quando se trata de administrar o Estado, ou em nome dos acionistas, quando se trata de administrar uma sociedade anônima.

Podemos ainda falar de outros traços, como o fato de o administrador profis- sional desenvolver o espírito de fidelidade ao cargo, e não às pessoas. Ele passa a se identificar com a organização. Outro traço é a remuneração em forma de dinheiro, e não em forma de honrarias, títulos, gratidão, direito de participar da mesa do senhor. Além disso, ele é nomeado por um superior hierárquico, e não por eleições, as quais privilegiam características pessoais, emocionais, e não racionais. Por fim, seu mandato é dado por tempo indefinido, ele poderá ser promovido, despedido, transferido. Ele não tem a posse ou a propriedade do cargo, como ocorria no patrimonialismo, quando o cargo era considerado uma propriedade da pessoa, podendo ser vendido, trocado, passado como herança.

Vamos ver agora um trecho do livro “Economia e Sociedade”, de Max

Weber, bastante copiado pela ESAF:

O tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrático. Somente o dirigente da associação possui sua posição de senhor, em virtude ou de apropriação ou de eleição ou de designação da sucessão. Mas suas competências senhoriais são tam- bém competências legais. O conjunto do quadro administrativo se compõe, no tipo mais puro, de funcionários individuais (monocracia, em oposição à “colegialidade”), os quais:

são pessoalmente livres; obedecem somente às obrigações objetivas de seu cargo;

são nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos;

têm competências funcionais fixas;

em virtude de um contrato, portanto, (em princípio) sobre a base de livre seleção segundo

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a qualificação profissional – no caso mais racional: qualificação verificada mediante prova e certificada por diploma;

são remunerados com salários fixos em dinheiro, na maioria dos casos com direito a aposentadoria; em certas circunstâncias (especialmente em empresas privadas), podem ser demitidos pelo patrão, porém sempre podem demitir-se por sua vez; seu salário está escalonado, em primeiro lugar, segundo a posição na hierarquia e, além disso, segundo a responsabilidade do cargo e o princípio da correspondência à posição social;

exercem seu cargo como profissão única ou principal;

têm a perspectiva de uma carreira: “progressão” por tempo de serviço ou eficiência, ou ambas as coisas, dependendo dos critérios dos superiores;

trabalham em separação absoluta dos meios administrativos e sem apropriação do cargo;

estão submetidos a um sistema rigoroso e homogêneo de disciplina e controle do serviço.

Segundo Weber, a nomeação por contrato, portanto, a livre seleção, é um elemento essencial da burocracia moderna. Quando trabalham funcionários não-livres (escravos, ministeriais) dentro de estruturas hierárquicas, com competências objetivas, portanto, de modo burocrático formal, falamos em “burocracia patrimonial”.

O salário fixo é o “normal” na dominação racional-legal, ao contrário do servidor patrimonial. Para a posição interna e externa dos funcionários, tudo isso tem as seguintes consequências:

1) O cargo é profissão. Isso se manifesta na exigência de uma formação fixamente prescrita, que na maioria dos casos requer o emprego da plena força de trabalho por um período prolongado, e em exames específicos prescritos, de forma geral, como pressupostos da nomeação. Além disso, manifesta-se no caráter de dever do cargo do funcionário, caráter que determina a estrutura interna das suas relações. A ocupação de um cargo não é considerada equivalente à posse de uma fonte de rendas ou emolumentos explorável em troca do cumprimento de determinados deveres, como era na Idade Média, nem uma troca normal, remunerada, de determinados serviços, como ocorre no livro contrato de trabalho. Mas sim, ao contrário, a ocupação de um cargo, também na economia privada,

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é considerada equivalente à aceitação de um específico dever de fidelidade ao cargo, em troca de uma existência assegurada.

2) A posição pessoal do funcionário assume a seguinte forma:

a. Também o funcionário moderno, seja o público, seja o privado, aspira sempre à estima social “estamental”, especificamente alta, por parte dos dominados, e quase sempre desfruta dela. Os funcionários encontram uma posição social mais alta nos países de cultura antiga, em que há grande necessidade de uma administração especificamente instruída, havendo, ao mesmo tempo, uma diferenciação social forte e estável, recrutando-se a maioria dos funcionários das camadas social e economicamente privilegiadas.

b. O tipo puro de funcionário burocrático é nomeado por uma instância superior. O funcionário eleito pelos dominados deixa de ser uma figura puramente burocrática.

c. Existe, em geral, a vitaliciedade do cargo, que é considerada a regra efetiva mesmo onde há demissões ou reconfirmações periódicas. Mas esta vitaliciedade não constitui um “direito de posse” do funcionário em relação ao cargo. As garantias jurídicas contra o afastamento do cargo ou transferências para outro, arbitrariamente realizados, têm unicamente o fim de oferecer uma garantia do cumprimento rigorosamente objetivo, isenta de considerações pessoais, dos deveres específicos do cargo.

d. O funcionário costuma receber uma remuneração, em forma de um salário quase sempre fixo, e assistência para a velhice, em forma de uma pensão. O salário não se calcula, em princípio, segundo o rendimento, mas segundo considerações “estamentais”, isto é, de natureza de funções e, além disso, eventualmente, segundo o tempo de serviço. A segurança relativamente alta da subsistência do funcionário e também a recompensa que representa a estima social fazem com que, em países que deixaram de oferecer oportunidades aquisitivas coloniais, os cargos públicos sejam muito concorridos, o que permite salários relativamente baixos na maioria dos cargos.

e. O funcionário, de acordo com a ordem hierárquica das autoridades, percorre uma carreira, dos cargos inferiores, menos importantes e menos bem pagos, até os superiores. A média dos funcionários aspira a uma fixação relativamente mecânica das condições de ascensão, se não nos próprios cargos, pelo menos nos níveis salariais, segundo o tempo de serviço. Eventualmente, num sistema muito desenvolvido de exames específicos, toma-se em consideração a nota deste exame

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11 55

DDiissffuunnççõõeess ee CCrriissee ddaa BBuurrooccrraacciiaa

A administração burocrática trouxe uma série de avanços em relação à admi-

nistração patrimonialista, dentre eles a impessoalidade, a racionalidade, o mé-

rito, a profissionalização, o controle. No entanto, surgiram uma série de problemas, que a doutrina convencionou chamar de disfunções da burocracia, entre elas a rigidez e a lentidão.

O excesso de burocratização, de formalismo e despersonalização, é a principal

origem das disfunções da burocracia. Esse excesso resulta na concepção popu- lar de burocracia como um sistema ineficiente, dominado pela “papelada” e por

funcionários de mentalidade estreita, incapazes de tomar decisões e pensar por conta própria.

Os problemas da burocracia estão normalmente relacionados com o fato dela se valer principalmente da racionalidade instrumental.

Uma das discussões mais importantes ao longo da evolução da administração pública foi a separação entre política e burocracia, ou entre política e adminis- tração. Os políticos seriam responsáveis pelas decisões relativas aos fins, aos objetivos finais que uma sociedade deseja perseguir. Já os burocratas seriam responsáveis pelas decisões sobre os meios, sobre como alcançar tais fins.

Deve existir essa separação porque a definição dos fins é feita principalmente por meio da racionalidade substantiva (ética da convicção), enquanto a escolha dos meios segue a racionalidade instrumental (ética da responsabilidade).

A ética da responsabilidade tem como princípio a escolha dos meios mais ade-

quados para se alcançar determinado fim. Assim, as escolhas que são feitas aqui são sempre orientadas para a obtenção de um resultado. Já a ética da convicção tem como princípio o valor absoluto, não se preocupa com o resulta- do da ação. Para Weber:

Age de maneira puramente racional referente a valores quem, sem conside- rar as consequências previsíveis, age a serviço de sua convicção sobre o que parecem ordenar-lhe o dever, a dignidade, a beleza, as diretivas religiosas.

Assim, as escolhas são feitas com base num valor supremo. Chamada também de “ética das últimas finalidades”, está alicerçada em valores inegociáveis, coerentes com princípios que devem ser seguidos cegamente pelos atores. Normalmente, são valores religiosos ou políticos. A ética da convicção é aquela que adota determinados valores como absolutos, por isso que ela recebe o nome de “ética do valor absoluto”.

Por exemplo, se não comer carne humana é um valor absoluto, não poderemos fazê-lo em nenhum momento. Assim, caso um grupo fique perdido na selva e

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seja necessário comer a carne de um dos integrantes que tenha falecido para que os outros sobrevivam, isto iria contra a ética da convicção.

Weber afirma que os agentes, além de acreditarem firmemente em seus valo- res, estão convencidos de que suas funções, atividades e trabalho devem sus- tentar a validade e continuidade deles. O fim da ação (o valor) coincide com o meio utilizado para alcançá-lo: “isto é, em termos religiosos, o cristão faz o bem e deixa os resultados ao senhor”.

Dessa forma, na ação orientada racional referente a valores, o agente não se responsabiliza pelas consequências de suas ações, já que ele estava apenas obedecendo a um valor absoluto. De acordo com Weber:

A ética absoluta simplesmente não pergunta quais as consequências. Esse ponto é decisivo.

Podemos dizer que na ética da convicção os fins não justificam os meios, ou seja, quando formos adotar determinada ação, devemos considerar os atos de acordo com os valores que aceitamos como corretos.

Já na ética da responsabilidade, os fins passam a justificar os meios. Por isso que ela é chamada por muitos de ética da conveniência, os valores não seriam considerados em todos os momentos. Consiste em uma ética pela qual os agentes atuam de acordo com os desejos e fins almejados, independentemen- te dos meios que devem utilizar para alcançá-los. A máxima da ética da res- ponsabilidade é “dos males o menor” ou “fazer o melhor possível para o maior número de pessoas”.

No livro “A Escolha de Sofia”, a personagem está presa em um campo de con- centração com os dois filhos e é forçada a fazer uma escolha um pouco maca- bra: escolher um dos filhos para ser mandado para a câmara de gás. Se não escolhesse nenhum, iriam todos. Ela escolhe salvar o filho mais forte, que teria mais chances de sobreviver. Sua decisão foi baseada numa ética da responsa- bilidade, pois permitiu que um filho morresse para que o outro sobrevivesse. Ele foi contra um valor que na maioria das vezes seria absoluto para nós pais:

não enviar o filho para a morte.

São famosos os casos em que Testemunhas de Jeová não aceitam realizar transfusão de sangue em seus filhos, mesmo que isso resulte em sua morte. Eles estão seguindo os valores da religião, que são valores absolutos. Uma vez que é absoluto, não seria uma escolha sua, ou seja, eles não teriam responsa- bilidade pelas consequências.

Carlos Vasconcelos diferencia as duas éticas da seguinte forma:

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Racionalidade Instrumental: processo que acima de tudo visa resultados, fins específicos. Em última análise, esta racionalidade se resume em um cálculo de adequação meios-fins, onde os fins são dados a priori e a dinâmica do ra- ciocínio se dirige à instrumentalização dos recursos para atingir esses fins;

Racionalidade Substantiva: um processo diverso da adequação meio-fim e voltado, primordialmente, à elaboração de referências que servem de base para expectativas de valores, ao menos em tese, independentes das expec- tativas de sucesso imediato, gerando ações que se orientam para as proprie- dades intrínsecas dos atos.

Segundo o autor, a razão instrumental é o próprio substrato das burocracias organizadas e, no domínio da teoria organizacional. O compromisso com a racionalidade instrumental leva a um falso pragmatismo - a busca desenfreada pelas soluções dos problemas organizacionais acaba por ocultar a essência dos mesmos, isto é, a sua razão de ser.

A racionalidade substantiva consiste em processos de associação que permi- tem elaborar quadros de referências que acabam por resultar nos fins, objeti- vos e metas que serão operacionalizados pela racionalidade instrumental. Como afirma Vasconcelos, a racionalidade substantiva é voltada para a “elabo- ração de referências que servem de base para expectativas de valores”, ou seja, é a partir dela que são definidos os objetivos, as referências que irão guiar a ações da administração pública. Essa racionalidade é típica dos políti- cos, a quem cabe definir os fins, pois foram escolhidos como representantes da sociedade e possuem legitimidade para isso.

Já a burocracia parte da racionalidade instrumental, pois cabe a ela escolher os meios mais eficientes para alcançar os objetivos. Enquanto a escolha dos fins deve ser política, originada da disputa por parte dos grupos de interesse da sociedade, a escolha dos meios deve ser técnica, voltada para a eficiência.

A partir do momento que a burocracia usurpa o poder político e passa a tomar decisões relativas a fins, há uma distorção. Ela estará utilizando uma racionali- dade instrumental para definir os quadros de referência, por isso que muito colocam como uma disfunção da burocracia o fato dela ser “auto-referida”, ou seja, ela mesma estaria definindo os objetivos a serem perseguidos. Segundo Humberto Falcão Martins:

A implementação burocrática do estado moderno, segundo um enfoque we- beriano, deu-se no domínio preponderante da racionalidade funcional, ins- trumentalizando premissas de valor definidas fora de seu alcance, na arena política. A burocracia weberiana se caracteriza essencialmente por ser uma instância microsocial fundada exclusivamente na racionalidade funcional, que lida com fatos, não valores, e meios, não fins. Os políticos estabelecem valores na arena política enquanto que os burocratas, em contrapartida, são

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“agentes neutros” cuja tarefa é executar, com precisão técnica e imparciali- dade, as deliberações que emergem daquela barganha. Política e adminis- tração, fins e meios, valor e fato, são radicalmente separados nesta perspectiva porque os sistemas burocráticos seriam incapazes de processar finalidades e, mesmo se o fossem, tenderiam a sobrepor suas regras opera- cionais às finalidades, numa frontal descaracterização da política.

O modelo burocrático de administração é criticado por muitas teorias do século

XX devido a esse caráter de interferência burocrática nas decisões políticas. E

por isso que se fala que o modelo gerencial tentaria retomar a racionalidade

substantiva, retirando dos burocratas a escolha dos fins. Eles teriam ampla autonomia, mas na escolha dos meios. Os objetivos devem estar muito clara- mente definidos. Ainda segundo Martins:

A disfunção estrutural mais comumente atribuída ao contexto da crise da administração pública consiste na inversão dialética da racionalidade buro- crática. Primeiro, no sentido de que embora formatada para processar mei- os, adquiriu uma responsabilidade deliberativa maior que sua capacidade. Segundo, como consequência, passou a deliberar segundo sua ótica exclu- sivamente instrumental, sobrepondo-se à política e à sociedade.

Vamos ver um quadro resumo dos dois tipos de racionalidade:

Racionalidade Substantiva

Racionalidade Instrumental

Ética da Convicção

Ética da Responsabilidade

Ética do valor absoluto; das últimas finalidades;

Racionalidade funcional, do meio mais eficiente para certo objetivo;

Os fins não justificam os meios;

Os fins justificam os meios;

Analisa as propriedades intrínsecas dos atos;

Foca no como, sem questionar o porquê;

Não se preocupa com as consequências;

Olha para as consequências: fazer o melhor para mais pessoas;

Típica dos políticos – definição dos fins

Típica dos burocratas – definição dos meios.

A racionalidade instrumental, ou ética da responsabilidade, preocupa-se com o

“como”, sem questionar o porquê, ou seja, não analisa a validade do objetivo que está sendo perseguido, que saber apenas a forma mais eficiente de chegar

até

ele. Como a burocracia utiliza exclusivamente a racionalidade instrumental,

ela

passaria a priorizar os meios para se alcançar os fins, sem analisar a vali-

dade desses fins. Por conseguinte, a burocracia acaba por se preocupar demais com os processos, os meios, esquecendo-se dos resultados. Essa é a maior

disfunção da burocracia.

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As disfunções mais comumente listadas são as seguintes:

a) Internalização das regras e exagero apego aos regulamentos

As normas e regulamentos passam a se transformar de meios em objetivos. A primeira consequência desse processo de formalização, especialmente quando levado a extremos, é tornar o simples emaranhado de normas uma especiali- dade. O funcionário burocrático torna-se um especialista, não por possuir co- nhecimentos profissionais em determinado setor que interesse diretamente à consecução dos objetivos da organização, mas simplesmente porque conhece perfeitamente todas as normas que dizem respeito à sua função. O conheci- mento dessas normas torna-se algo muito importante, e, daí, para se trans- formar tais normas, de meios que são, em objetivos, há apenas um passo.

b)

Desenvolvimento de um nível mínimo de desempenho

O

respeito às normas passa a ser tão importante que o desempenho torna-se

secundário. Quando os funcionários subordinados percebem que seu superior preocupa-se exclusivamente com a observância das normas estabelecidas, eles verificam também que existe certa margem de tolerância e que, desde que se mantenham dentro dessa margem, poderão reduzir seu desempenho ao míni- mo, permanecendo, ainda assim, seguros.

c) Excesso de formalismo e de papelório

há a necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro da burocracia a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por escrito. Deriva diretamente do excesso de formalismo, do princípio de que tudo

o que ocorre em uma organização deve ser documentado. O problema consiste

em determinar o ponto em que o emprego desses documentos deixa de ser necessário e transforma-se em “papelada”.

d)

Resistência a mudanças

O

funcionário da burocracia está acostumado em seguir regras, com isso sen-

te-se seguro e tranquilo, resistindo a possíveis mudanças. Victor A. Thompson

defende a tese de que nas organizações existe um forte desequilíbrio entre o

direito de decidir (que é a autoridade) e o poder de realizar (que é a habilidade

e a especialização). Habilidade, especialização e competência são aspectos que entram continuamente em choque com autoridade, generalização e hierarquia.

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O tema central de Thompson é o jogo do conhecimento e da inovação dentro

do processo burocrático, agindo como forças dinâmicas de autoatualização da organização, em oposição às forças conservadoras que procuram manter o status quo. É o conflito entre o conhecimento (inovação) e a hierarquia (con- servação).

Desse conflito entre forças inovadoras e forças conservadoras, conclui-se que a hierarquia monocrática está em decadência em face do crescente poder dos especialistas, pois esses detêm maior competência técnica. O conflito gera tensão e insegurança no sistema de autoridade das organizações, enfraque- cendo a capacidade dos administradores de controlar a situação.

e) Despersonalização do relacionamento

como vimos na característica da impessoalidade, a administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de escritório”. O problema é que as pessoas passam a se relacionar de forma impessoal, pois começam a olhar os colegas como membros da orga- nização. Os superiores passam a se comunicar com os cargos ou registros, sem levar em consideração as especificidades de cada um, como cada funcio- nário irá reagir.

f) Categorização como base do processo decisorial

A burocracia se assenta em uma rígida hierarquização da autoridade, ou seja,

na burocracia, quem toma as decisões são as pessoas que estão no mais alto nível da hierarquia. Isso faz com que as decisões sejam tomadas por pessoas distantes da realidade, que muitas vezes não têm o conhecimento suficiente da situação. Além disso, o processo decisório torna-se lento, já que as demandas da sociedade têm sempre que passar por um superior.

g) Superconformidade às rotinas e procedimentos

Na burocracia as rotinas e procedimentos se tornam absolutas e sagradas para os funcionários. Os funcionários passam a trabalhar em função das regras e procedimentos da organização e não mais para os objetivos organizacionais, com isso, perde-se a flexibilidade, iniciativa, criatividade e renovação.

h) Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público

Os funcionários trabalham voltados ao interior da organização, de forma auto- referida, sem atentar para as reais necessidades dos “clientes”, os cidadãos.

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Os clientes necessitam de atendimentos personalizados, mas na burocracia os funcionários atendem os clientes num padrão, fazendo com que as pessoas fiquem insatisfeitas com os serviços.

Estes seriam fatores endógenos à burocracia (de dentro dela) que contribuíram para sua crise. No entanto, também podemos falar em fatores exógenos (vin- dos de fora), que foram ainda mais preponderantes, principalmente aos novos desafios colocados pelo mundo contemporâneo, desde pelo menos a década de 1970. Tais desafios relacionam-se à crise do Estado, às mudanças sociais e tecnológicas do mundo contemporâneo e à democratização.

A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma alter- nativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Entretanto o pressuposto de eficiência em que se baseava não se revelou real. No momento em que o pequeno Estado liberal do século XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e econômico do século XX, verificou-se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os serviços prestados ao público. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto- referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cida- dãos.

Quando o Estado era pequeno, estas deficiências da burocracia não eram tão relevantes. Segundo Bresser, no Estado liberal só eram necessários quatro ministérios: o da Justiça, responsável pela polícia; o da Defesa, incluindo o exército e a marinha; o da Fazenda; e o das Relações Exteriores. O problema da eficiência não era, na verdade, essencial.

Contudo, a partir do momento em que o Estado se transformou no grande Estado social e econômico do século XX, assumindo um número crescente de serviços sociais e de papeis econômicos, o problema da eficiência tornou-se essencial. Vamos ver uma questão da ESAF:

14. (ESAF/MPOG/2002) O Estado do Bem-Estar Social foi prejudicado e marcado pelo modelo de administração pública burocrática.

A questão é correta. Na próxima aula vamos estudar a crise do Estado de Bem-Estar associada à crise da burocracia a partir da segunda metade do Sé- culo XX, quando começam as reformas da Nova Gestão Pública e a busca pela administração gerencial.

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Uma vez que os países desenvolvidos entraram em crise fiscal, não havia mais recursos para financiar as políticas sociais. Dessa forma, faltavam recursos e havia uma demanda muito grande por bens e serviços. Essa relação entre re- cursos e produtos é o que chamamos de eficiência, ou seja, numa situação em que é preciso gerar muitos produtos com poucos recursos é preciso ser eficien- te. E a burocracia estava longe disso. O resultado é que a população foi ficando cada vez mais insatisfeita porque não via no governo o retorno dos recursos pagos na forma de tributos.

Além da falta de eficiência, outro problema da burocracia era que ela não con- seguia proteger o patrimônio público, que era a razão pela qual ela havia insti- tuído uma série de regras. Segundo Bresser Pereira:

A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste sécu- lo, como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal; como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos imensos serviços que cabem ao Estado; e como um instrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da corrupção aberta. Mais especificamente, desde os anos 60 ou, pelo menos, desde o início da década dos 70, crescia uma insatisfação, amplamente dis- seminada, em relação à administração pública burocrática.

Ele coloca que, além da ineficiência, há uma razão mais ampla para o interesse que a reforma do Estado, e particularmente da administração pública, tem despertado: “a importância sempre crescente que se tem dado à proteção do patrimônio público ou da coisa pública (res publica) contra as ameaças de sua ‘privatização’ ou, em outras palavras, contra atividades de rent-seeking”.

Bresser Pereira usa o termo “rent-seeking”, que surgiu na década de 1970 para descrever a atuação de determinados grupos com o objetivo de tirar van- tagem do Estado, por isso é chamado também de parasitismo político. Tradu- zindo literalmente, é o ato de “buscar rendas”, ou seja, de tentar se apropriar do patrimônio público sem contribuir na mesma medida. Bresser Pereira con- ceitua rent-seeking da seguinte forma:

Rent-seeking, literalmente, busca de rendas, é a atividade de indivíduos e grupos de buscar “rendas” extramercado para si próprios por meio do con- trole do Estado. Tem origem na teoria econômica neoclássica, em que um dos sentidos da palavra rent é exatamente o ganho que não tem origem nem no trabalho, nem no capital. Corresponde ao conceito de “privatização do Estado” que os brasileiros vêm usando.

Podemos citar como exemplos os subornos direcionados à venda ou concessão de subsídios, impostos privilegiados, manutenção de preços e tarifas, estabele- cimentos de cotas de importação, concessão de licenças, pagamentos de ele- vados salários ou pagamentos de adicionais.

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Humberto Falcão Martins também relaciona a crise da burocracia a dois aspec- tos: no conteúdo e na forma.

No conteúdo, relacionada a limitações no cumprimento de seu papel essen- cial em assegurar regras impessoais. Nesse sentido, o principal aspecto crí- tico é a captura da burocracia por interesses particularísticos (de dentro ou de fora) ou a usurpação política (a subtração do poder político pelo poder burocrático), desbalanceando as relações entre política e administração (em parte devido a características estruturais internas dos sistemas burocráti- cos, em parte devido a características externas dos sistemas sociais e políti- cos).

Na forma, a crise da burocracia ortodoxa está relacionada a limitações como aparato de geração de resultado, principalmente devido a sua morfologia segregatória (a separação acentuada entre mãos e cérebros a partir da qual uns pensam, outros executam), procedimental, excessivamente hierarqui- zada (muitos níveis e unidades que reproduzem uma cadeia de comando muito verticalizada), tendencialmente auto-orientada (os burocratas defi- nem as finalidades em função de suas perspectivas e interesses) e insulada (arredia ao controle e “interferências” externas estranhas à sua lógica).

Portanto, no conteúdo, a burocracia entrava em crise porque não conseguia se manter impessoal; na forma, porque era ineficiente.

A crise do Estado afetou diretamente o modelo burocrático. Por um lado, os governos tinham menos recursos e mais déficits. O corte de custos virou prio- ridade. No que tange à administração pública, isto teve dois efeitos: a redução dos gastos com pessoal, que era vista como uma saída necessária; e a neces- sidade de aumentar a eficiência governamental, o que implicava numa modifi- cação profunda do modelo weberiano, classificado como lento e excessivamente apegado a normas.

No meio a esta insatisfação crescente com a burocracia que começam a serem feitas as primeiras reformas administrativas, com o objetivo de implantar uma administração gerencial.

22 PPoonnttooss IImmppoorrttaanntteess ddaa AAuullaa

Tipos puros de dominação legítima: Weber descreve três formas de se con- seguir à obediência, de ter legitimidade: com base na tradição, com base no carisma e com base na lei racionalmente criada.

O patrimonialismo é uma forma de dominação tradicional, em que o poder patriarcal foi descentralizado. Sua grande característica é a confusão entre o patrimônio público e privado. Não há separação dos meios de adminis-

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tração do quadro administrativo, que atua de forma arbitrária e caso a caso, sem obediência ao princípio do universalismo de procedimentos. Não há salários fixos, mas sim prebendas e sinecuras.

O modelo burocrático se desenvolve em função do fortalecimento do capita- lismo e da democracia, que exigem uma administração racional. Obedece aos princípios da impessoalidade e formalidade, com administradores profis- sionais, que tendem a ampliar cada vez mais o controle das organizações.

Na teoria, a burocracia seria eficiente, pois sua racionalidade reside na escolha dos meios mais econômicos para se alcançar determinado resultado. Na prática, virou sinônimo de ineficiência, pois priorizou exageradamente os controles procedimentais em detrimento do alcance de resultados, surgindo as chamadas disfunções, como: excesso de formalismo, centralização e ver- ticalização da estrutura hierárquica, lentidão, auto-referida, transforma a obediência à normal no próprio fim último da administração.

A crise do modelo burocrático se dá juntamente com a crise do Estado de Bem-Estar Social, a partir da década de 1970. O problema da falta de eficiência não era significativo quando o Estado era pequeno. Porém, na medida em que a atuação estatal se ampliou para uma série de serviços sociais, e o mundo entra numa grave crise fiscal, a eficiência passa a ser essencial.

33 QQuueessttõõeess CCoommeennttaaddaass

1. (ESAF/AFRFB/2012) Sobre o modelo de Administração Pública Burocrá-

tica, é correto afirmar que:

a) pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza,

na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideo- lógicas.

b) assume que o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção é

pelo controle rígido dos processos, com o controle de procedimentos.

c) prega a descentralização, com delegação de poderes, atribuições e res-

ponsabilidades para os escalões inferiores.

d) preza os princípios de confiança e descentralização da decisão, exige for-

mas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas e descentralização de

funções.

e) o administrador público prega o formalismo, o rigor técnico e preocupa-se

em oferecer serviços, e não em gerir programas.

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Segundo José Matias-Pereira:

Enquanto a administração pública burocrática é auto-referente, a ad- ministração pública gerencial é orientada para o cidadão. A administração burocrática concentra-se no processo, em suas próprias necessidades e perspectivas, sem considerar a alta ineficiência envolvida. Administração gerencial, voltada para o consumidor, concentra-se nas necessidades e perspectivas desse consumidor, o cliente-cidadão. No gerencialismo, o administrador público preocupa-se em oferecer serviços, e não em gerir programas [e]; preocupa-se em atender aos cidadãos e não às necessidades da burocracia.

Enquanto a administração pública burocrática acredita em uma racionali- dade absoluta, que a burocracia está encarregada de garantir, a adminis- tração pública gerencial pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideológicas [a].

A administração pública burocrática acredita que o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção seja pelo controle rígido dos processos, com o controle de procedimentos [b]. A administração pública gerencial parte do princípio de que é preciso combater o nepotismo e a corrupção, mas que, para isso, não são necessários procedimentos rígidos, e sim por outros meios: indicadores de desempenho, controle de resultados etc.

Na administração gerencial, a confiança é limitada, permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas. Na administração burocrática essa confiança não existe.

A administração burocrática é centralizadora, autoritária. A adminis- tração gerencial prega a descentralização, com delegação de poderes, atribuições e responsabilidades para os escalões inferiores [c];

Enfim, a administração gerencial preza pelos princípios de confiança e descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontal- ização de estruturas, descentralização de funções e incentivos à criativi- dade e inovação [d]. Em contraposição, a administração burocrática prega o formalismo, rigidez e o rigor técnico.

Gabarito: B.

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2. (ESAF/APO-MPOG/2010) O século XX assistiu ao crescimento sem pre-

cedente dos aparelhos burocráticos. Assinale a opção que não é correta acerca da burocracia na perspectiva weberiana.

a) A burocracia é o tipo tecnicamente mais puro de poder legal.

b) O funcionalismo por turnos, por sorte e por escolha, a administração par-

lamentar e por comissões e todas as espécies de corpos colegiais de governo

e administração não podem ser considerados um tipo legal, ainda que a sua

competência se baseie em regras estatutárias e o exercício do direito gover- nativo correspondente.

c) As cúpulas mais altas das associações políticas são ou “monarcas” (go-

vernantes carismáticos por herança) ou “presidentes” eleitos pelo povo (por- tanto, senhores carismáticos plebiscitários) ou eleitos por uma corporação

parlamentar, onde, em seguida, os seus membros ou, melhor, os líderes, mais carismáticos ou mais notáveis dos seus partidos predominantes, são os senhores efetivos.

d) A história da evolução do Estado moderno se identifica, em especial, com

a história do funcionalismo moderno e da empresa burocrática, tal como to-

da a evolução do moderno capitalismo avançado se identifica com a crescen-

te burocratização da empresa econômica.

e) Na época da emergência do Estado moderno, as corporações colegiais contribuíram de modo muito essencial para o desenvolvimento da forma legal de poder, e a elas deve o seu aparecimento, sobretudo o conceito de “autoridade”.

Segundo Weber, em “Os três tipos puros de poder legítimo”:

http://www.lusosofia.net/textos/weber_3_tipos_poder_morao.pdf

[a] A burocracia é o tipo tecnicamente mais puro de poder legal. Mas nenhum poder é só burocrático, isto é, gerido apenas mediante funcionários contratu- almente recrutados e nomeados. Tal não é possível. [c] As cúpulas mais altas das associações políticas são ou “monarcas” (governantes carismáticos por herança, cf. adiante) ou “presidentes” eleitos pelo povo (portanto, senhores carismáticos plebiscitários, cf. adiante) ou eleitos por uma corporação parla- mentar, onde, em seguida, os seus membros ou, melhor, os líderes, mais ca- rismáticos ou mais notáveis (cf. adiante), dos seus partidos predominantes, são os senhores efectivos. Também quase em nenhum lado é, de facto, o cor- po administrativo puramente burocrático, mas nas mais variadas formas, em parte os notáveis, em parte os representantes de interesses costumam partici- par na administração (sobretudo, na chamada auto-administração). Decisivo é,

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porém, que o trabalho contínuo assente de modo preponderante e crescente nas forças burocráticas. [d] Toda a história da evolução do Estado moderno se identifica, em especial, com a história do funcionalismo moderno e da empresa burocrática (cf. adiante), tal como toda a evolução do moderno capitalismo avançado se identifica com a crescente burocratização da empresa econômica. A participação das formas burocráticas do governo aumenta em toda a parte.

[b] A burocracia não é o único tipo de poder legal. O funcionalismo por turnos, por sorte e por escolha, a administração parlamentar e por comissões e todas as espécies de corpos colegiais de governo e administração aqui se inscrevem, na suposição de que a sua competência se baseia em regras estatutárias e o exercício do direito governativo corresponde ao tipo da administração legal. [e] Na época da emergência do Estado moderno, as corporações colegiais contribuíram de modo muito essencial para o desenvolvimento da forma legal de poder, e a elas deve o seu aparecimento sobretudo o conceito de “autorida- de”. Por outro lado, o funcionalismo por eleição desempenha um grande papel na pré-história da moderna administração por funcionários (e também hoje nas democracias).

Gabarito: B.

3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao identificar três tipos puros de dominação

legítima, Max Weber afirmou que o tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrático. A seguir, são relacionadas algumas características da administração burocráti- ca weberiana. Identifique a opção falsa.

a) A totalidade dos integrantes do quadro administrativo é composta por

funcionários escolhidos de forma impessoal.

b) Existe uma hierarquia administrativa rigorosa.

c) A remuneração é em dinheiro, com salários fixos e em geral com direito a pensão.

d) As condições de trabalho são definidas mediante convenção coletiva entre os funcionários e a administração.

e) Os funcionários estão submetidos a disciplina rigorosa e a vigilância

administrativa.

Segundo Weber:

O tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrático. Somente o dirigente da associação possui sua posição de senhor, em virtude ou de apropriação ou de eleição

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ou de designação da sucessão. Mas suas competências senhoriais são tam- bém competências legais. O conjunto do quadro administrativo se compõe, no tipo mais puro, de funcionários individuais (monocracia, em oposição à “colegialidade”), os quais:

1. são pessoalmente livres; obedecem somente às obrigações objetivas de seu cargo;

2. são nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos;

3. têm competências funcionais fixas;

4. em virtude de um contrato, portanto, (em princípio) sobre a base de livre seleção segundo

5. a qualificação profissional – no caso mais racional: qualificação verificada mediante prova e certificada por diploma;

6. são remunerados com salários fixos em dinheiro, na maioria dos casos com direito a aposentadoria; em certas circunstâncias (especialmente em empresas privadas), podem ser demitidos pelo patrão, porém sempre podem demitir-se por sua vez; seu salário está escalonado, em primeiro lugar, segundo a posição na hierarquia e, além disso, segundo a responsabilidade do cargo e o princípio da correspondência à posição social;

7. exercem seu cargo como profissão única ou principal;

8. têm a perspectiva de uma carreira: “progressão” por tempo de serviço ou eficiência, ou ambas as coisas, dependendo dos critérios dos superiores;

9. trabalham em separação absoluta dos meios administrativos e sem apropriação do cargo;

10. estão submetidos a um sistema rigoroso e homogêneo de disciplina e controle do serviço.

A letra “A” está na característica 04; a “B” na 02; a “C” na 06; a “E” na 10.

A letra “D” é errada porque as condições são estabelecidas na lei, e não em convenção coletiva.

Gabarito: D.

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4. (ESAF/ANA/2009) Como forma de organização baseada na racion-

alidade, a Burocracia acarreta algumas consequências não previstas. Nesse contexto, nos casos em que, devido à rígida hierarquização da autor- idade, quem toma decisões é o indivíduo de cargo mais alto na hierarquia, temos a seguinte disfunção:

a) categorização como base do processo decisório.

b) despersonalização do relacionamento.

c) exibição de sinais de autoridade.

d) internalização das regras e exagerado apego aos regulamentos.

e) superconformidade às rotinas e procedimentos.

Na aula, vimos as que as disfunções da burocracia mais citadas pela doutrina são as seguintes:

a) Internalização das regras e exagero apego aos regulamentos: as

em

normas

objetivos.

e

regulamentos

passam

a

se

transformar

de

meios

b) Desenvolvimento, entre os funcionários, de um nível mínimo de desempenho: O respeito às normas passa a ser tão importante que o desempenho torna-se secundário.

c) Excesso de formalismo e de papelório: há a necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro da burocracia a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por escrito.

d) Resistência a mudanças: o funcionário da burocracia está acostumado em seguir regras, ou seja, conforme rotinas, com isso, sente-se seguro e tranquilo, resistindo a possíveis mudanças.

e) Despersonalização do relacionamento: a administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de escritório”;

f) Categorização como base do processo decisorial: a burocracia se assenta em uma rígida hierarquização da autoridade, ou seja, na burocracia, quem toma as decisões são as pessoas que estão no mais alto nível da hierarquia. Isso faz com que as decisões sejam tomadas por pessoas distantes da realidade;

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g) Superconformidade

às rotinas e procedimentos: na burocracia as

rotinas e procedimentos se tornam absolutas e sagradas para os funcionários;

h) Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público: Os funcionários trabalham voltados ao interior da organização, de forma auto-referida, sem atentar para as reais necessidades dos “clientes”, os cidadãos;

A centralização das decisões nos níveis hierárquicos mais altos está na “categorização do processo decisorial”.

Gabarito: A.

5. (ESAF/CGU/2008) Considerando a diferenciação conceitual para fins

didáticos dos modelos patrimonialista, burocrático e gerencial da adminis- tração pública no Brasil, selecione a opção que conceitua corretamente

o modelo burocrático de gestão.

a) Estado centralizador, onipotente, intervencionista e espoliado por uma

elite que enriquece e garante privilégios por meio de exclusão da maior

parte da sociedade.

b) Estado centralizador, profissional e impessoal que busca a incorporação de

atores sociais emergentes e estabelece normas e regras de funcionamento.

c) Estado desconcentrado que privilegia a delegação de competências para os municípios e foca o controle social de suas ações.

d) Estado coordenador de políticas públicas nas três esferas da federação,

visando à desburocratização dos processos governamentais.

e) Estado descentralizado que tem como foco de suas ações o con-

tribuinte, que é visto como cliente dos serviços públicos.

Na primeira alternativa temos o Estado Absolutista patrimonialista, e não o modelo burocrático, já que ela fala em uma elite que enriquece retirando sua renda do Estado. Assim, a letra “A é errada.

No entanto, isto não quer dizer que, no modelo burocrático, o Estado não seja centralizador. A administração pública burocrática é auto-referida porque ela se interessa, primariamente, em afirmar o poder do Estado — o “poder extro- verso” — sobre os cidadãos. Portanto, a letra “B” é certa, é a resposta da questão, já que no modelo burocrático o Estado é centralizador, profissional e

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impessoal. As decisões são tomadas apenas nos níveis mais altos das organi- zações, restringindo a autonomia dos níveis mais baixos. Como o estado é centralizado, ele não será desconcentrado, o que torna a letra “C” errada.

Se o modelo é burocrático, ele não vai buscar a desburocratização, mas sim a burocratização, ou seja, o estabelecimento de regras e controles. Por isso que a letra “D” é errada.

Por fim, a letra “E” é errada porque descentralização e foco no contribuinte, que é visto como cliente, são características da administração gerencial e não da burocrática.

Gabarito: B.

6. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Os tipos primários de dominação tradicional

são os casos em que falta um quadro administrativo pessoal do senhor. Quando esse quadro administrativo puramente pessoal do senhor surge, a dominação tradicional tende ao patrimonialismo, a partir de cujas caracterís- ticas formulou-se o modelo de administração patrimonialista. Examine os enunciados a seguir, sobre tal modelo de administração, e marque a respos- ta correta.

1. O modelo de administração patrimonialista caracteriza-se pela ausência

de salários ou prebendas, vivendo os “servidores” em camaradagem com o senhor a partir de meios obtidos de fontes mecânicas.

2. Entre as fontes de sustento dos “servidores” no modelo de administração

patrimonialista incluem-se tanto a apropriação individual privada de bens e oportunidades quanto a degeneração do direito a taxas não regulamentado.

3. O modelo caracteriza-se pela ausência de uma clara demarcação entre as

esferas pública e privada e entre política e administração; e pelo amplo es- paço à arbitrariedade material e vontade puramente pessoal do senhor.

4. Os “servidores” não possuem formação profissional especializada, mas,

por serem selecionados segundo critérios de dependência doméstica e pes- soal, obedecem a formas específicas de hierarquia patrimonial.

a) Estão corretos os enunciados 2, 3 e 4.

b) Estão corretos os enunciados 1, 2 e 3.

c) Estão corretos somente os enunciados 2 e 3.

d) Estão corretos somente os enunciados 1 e 3.

e) Todos os enunciados estão corretos.

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O Patrimonialismo é uma forma de exercício da dominação por uma autoridade. A Base de sua legitimidade é a tradição, cujas características principais repousam no poder individual do governante que, amparado por seu aparato administrativo recrutado com base em critérios pessoais, exerce o poder político sob um determinado território

Segundo Weber, ao quadro administrativo da dominação tradicional, em seu tipo puro, faltam:

A competência fixa segundo regras objetivas;

A hierarquia racional fixa;

A nomeação regulada por contrato livre e ascenso regulado;

A formação profissional (como norma);

(muitas vezes) o salário fixo e (ainda mais frequentemente) o salário pago em dinheiro.

Esse quadro administrativo não possui um salário fixo, mas recebe “sinecuras”

e “prebendas”. “Sinecura” significa “sem cuidado”, ou seja, “sem esforço”.

“Prebenda” significa “ocupação rendosa de pouco trabalho”. Portanto, a primeira afirmação é errada, já que existem sim prebendas. O restante da alternativa está certo. Segundo Weber, o salário fixo é o “normal” na dominação racional- legal, ao contrário do servidor patrimonial, que obtém seu sustento por:

a) alimentação na mesa do senhor;

b) emolumentos, na maioria das vezes em espécie, provenientes de bens e dinheiros do senhor;

c) terras funcionais;

d) oportunidades apropriadas de rendas, taxas ou impostos;

e) Feudos.

A segunda afirmação fala em “degeneração do direito a taxas não regula-

mentado”. Isso significa que os servidores se apropriam dos próprios tributos que são coletados junto à sociedade. Por exemplo, em Portugal, eram nomeados representantes da Coroa nas cidades, que ainda não contavam com prefeituras. Esses representantes desempenhavam as funções estatais e podiam ficar com determinada percentagem da arrecadação de taxas. A

segunda afirmação é certa.

A principal característica do patrimonialismo é a confusão entre o patrimônio

público e o privado. A administração política é tratada pelo senhor como as

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sunto puramente pessoal. Os bens adquiridos por meio dos tributos não se diferenciam dos bens privados do senhor, tudo faz parte do mesmo pat- rimônio. Por tal razão, o príncipe lida com os assuntos da corte – que seriam considerados públicos na acepção atual – de forma eminentemente privada, posto que o patrimônio pessoal do governante e a coisa pública são misturados como se fossem apenas uma esfera. A terceira afirmação é correta.

A quarta afirmação fala em “dependência doméstica e pessoal”. Isso é correto. Segundo Weber:

A este caso especial de estrutura de dominação patriarcal: o poder doméstico descentralizado mediante a cessão de terras e eventualmente de utensílios a filhos ou outros dependentes da comunidade doméstica queremos chamar de dominação patrimonial.

Contudo, vimos acima que, para Weber, na dominação tradicional falta “a hierarquia racional fixa”. Já a questão fala que “obedecem a formas específicas de hierarquia patrimonial”. A quarta afirmação é errada, não haveria hierarquia no patrimonialismo. O conceito de hierarquia supõe vários níveis hierárquicos, um controlando o outro. Uma das definições de “hierarquia” do dicionário Houaiss é a seguinte:

organização social em que se estabelecem relações de subordinação e graus sucessivos de poderes, de situação e de responsabilidades

É o modelo burocrático que trará o princípio da hierarquia.

Gabarito: C.

7. (ESAF/APO-MPOG/2008) O modelo de gestão pública burocrático, com

base nos postulados weberianos, é constituído de funcionários individuais,

cujas características não incluem:

a) liberdade pessoal e obediência estrita às obrigações objetivas do seu cargo, estando submetidos a um sistema homogêneo de disciplina e controle do serviço.

b) exercício do cargo como profissão única ou principal, com perspectiva de

carreira: progressão por tempo de serviço ou mérito, ou ambas.

c) competências funcionais fixas em contrato e segundo qualificações

profissionais verificadas em provas e certificadas por diplomas.

d) apropriação dos poderes de mando inerentes ao cargo (exercício da auto-

ridade), mas não dos meios materiais de administração, nem do próprio cargo.

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e) nomeação, numa hierarquia rigorosa dos cargos, sendo remunerados com salários fixos em dinheiro.

A letra “A” desta questão gerou muita polêmica nesse concurso do MPOG. Isso porque ela fala em liberdade pessoal. Muitos pensaram que no modelo buro- crático o funcionário não tem liberdade pessoal, já que deve seguir proced- imentos rígidos. Contudo, esta liberdade pessoal não é liberdade de procedimentos, mas uma liberdade em relação aos superiores, uma liberdade de não interferência em sua vida privada. Estas características dos funcionários individuais foram tiradas de Weber, que afirma que:

O tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrático. Somente o dirigente da associação possui sua posição de senhor, em virtude ou de apropriação ou de eleição ou de designação da sucessão. Mas suas competências senhoriais são tam- bém competências legais. O conjunto do quadro administrativo se compõe, no tipo mais puro, de funcionários individuais (monocracia, em oposição à “colegialidade”), os quais:

1. são pessoalmente livres; obedecem somente às obrigações objetivas de seu cargo;

2. são nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos;

3. têm competências funcionais fixas;

4. em virtude de um contrato, portanto, (em princípio) sobre a base de livre seleção segundo

5. a qualificação profissional – no caso mais racional: qualificação verificada mediante prova e certificada por diploma;

6. são remunerados com salários fixos em dinheiro, na maioria dos casos com direito a aposentadoria; em certas circunstâncias (especialmente em empresas privadas), podem ser demitidos pelo patrão, porém sempre podem demitir-se por sua vez; seu salário está escalonado, em primeiro lugar, segundo a posição na hierarquia e, além disso, segundo a responsabilidade do cargo e o princípio da correspondência à posição social;

7. exercem seu cargo como profissão única ou principal;

8. têm a perspectiva de uma carreira: “progressão” por tempo de serviço ou eficiência, ou ambas as coisas, dependendo dos critérios dos superiores;

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9. trabalham em separação absoluta dos meios administrativos e sem apropriação do cargo;

10. estão submetidos a um sistema rigoroso e homogêneo de disciplina e controle do serviço.

A letra “A” é correta, pois traz as características 1 e 10. A letra “B” é correta, pois traz a característica 7. A letra “C” é correta, pois traz as características 3, 4 e 5. A letra “D” é incorreta, já que contraria a característica 9. A letra “E” é correta, traz as características 2 e 6. A resposta da questão é a letra “D”.

Gabarito: D.

8. (ESAF/ENAP/2006) Assinale a opção incorreta.

a) No modelo patrimonialista de administração pública existe uma interper-

meabilidade dos patrimônios público e privado.

b) Um dos princípios do modelo burocrático de administração pública é um

sistema administrativo impessoal, formal e racional.

c) Um dos princípios do modelo patrimonialista de administração pública é o

acesso por concurso ao serviço público.

d) O modelo gerencial de administração pública tem como um dos seus ob-

jetivos garantir a propriedade e o contrato.

e) O modelo burocrático de administração pública se baseia no serviço público profissional.

Essa questão foi copiada do texto “A administração pública gerencial: estraté- gia e estrutura para um novo Estado”, de Luiz Carlos Bresser Pereira, disponí- vel em:

http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid

=2751

A letra “A” é certa. Segundo Luis Carlos Bresser Pereira:

A característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e pré- democráticas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. ‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma administração patrimonialista.

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As letras “B” e “E” são certas. Segundo Bresser:

Burocracia é a instituição administrativa que usa como instrumento para combater o nepotismo e a corrupção — dois traços inerentes à administra- ção patrimonialista —, os princípios de um serviço público profissional, e de um sistema administrativo impessoal, formal, legal e racional.

A letra “C” é errada porque no patrimonialismo não havia concurso, esse é um instrumento impessoal da burocracia.

A letra “D” foi dada como certa, mas discordo da ESAF. A administração geren- cial garante sim a propriedade e os contratos, mas falar que esse é um objeti- vo dela é um pouco equivocado. Temos que tomar cuidado um ponto do texto do Bresser, que diferencia a administração gerencial do neoliberalismo. Segun- do o autor:

Aqui, o Estado não é visto como produtor — como prega o burocratismo —, nem como simples regulador que garanta os contratos e os direitos de pro- priedade —, como reza o “credo” neoliberal —, mas, além disto, como “fi- nanciador” ou (“subsidiador”) dos serviços não-exclusivos.

Bresser gosta de deixar muito clara a distinção entre o neoliberalismo e o ge- rencialismo. No setor de serviços não exclusivos, o neoliberalismo realizaria a privatização, enquanto a administração gerencial faz a publicização, transfor- ma em entidades públicas não estatais, como as organizações sociais.

O que estou querendo dizer não significa que a administração gerencial vá contra a propriedade e os contratos, pelo contrário, ela os garante sim. O que eu questiono na questão é afirmar que esse é um objetivo da administração gerencial, quando na realidade o Bresser defende que ela vai muito além disso, que essa é uma ótica neoliberal, e não gerencial.

Gabarito: D.

9. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Com base no pensamento de Max Weber,

julgue as sentenças sobre a burocracia atribuindo (V) para a afirmativa ver-

dadeira e (F) para a afirmativa falsa, assinalando ao final a opção correta.

( ) A constituição prévia de uma economia monetária é condição sine qua non para o surgimento da organização burocrática.

( ) O Estado moderno depende completamente da organização burocrática para continuar a existir.

( ) A burocracia é elemento exclusivo do Estado moderno capitalista, não sendo verificável em outros momentos da história.

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( ) O modelo burocrático é a única forma de organização apta a desempe- nhar as tarefas necessárias para o bom funcionamento do capitalismo.

a) V, F, F, V

b) V, V, F, F

c) F, F, V, V

d) F, V, F, V

e) F, F, F, V

Sine qua non” significa “sem o qual não pode ser”, ou seja, trata-se de uma condição indispensável e essencial. Segundo Weber, o desenvolvimento da economia monetária é um dos pressupostos da forma moderna de cargo, exer- cido com profissionalismo e que tem direito a uma remuneração, mas Weber afirma que:

Esta é de grande importância para os hábitos gerais da burocracia, mas de modo algum é o único fator decisivo para sua existência. Os exemplos his- tóricos quantitativamente mais importantes de um burocratismo claramente desenvolvido até certo grau são os seguintes: o Egito da época do Novo Império, porém com tendências fortemente patrimoniais, o principado ro- mano tardio, a Igreja Católica Romana, a China, desde os tempos de Shi Hoang Ti até o presente, o Estado europeu moderno, a grande empresa ca- pitalista moderna.

Portanto, a economia monetária não é indispensável para o aparecimento das organizações burocráticas, ou seja, a primeira afirmação é falsa. Contudo, apesar de ser dispensável, Weber afirma que certo grau de desenvolvimento de uma economia monetária é o pressuposto normal, senão para sua criação, pelo menos para a subsistência inalterada das administrações puramente bu- rocráticas, pois sem ela dificilmente pode ser evitado que a estrutura burocrá- tica mude fortemente em sua natureza interna ou até seja substituída por outra.

Por esta citação, já podemos ver que a terceira afirmação também é falsa, já que em épocas anteriores ao Estado moderno capitalista existiram organiza- ções burocráticas.

Weber afirma que:

É óbvio que o Estado Moderno depende tecnicamente, com o decorrer do tempo, cada vez mais, de uma base burocrática, e isto tanto mais quanto maior é sua extensão, particularmente quando é uma grande potência ou está a caminho de sê-lo.

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A ESAF vai um pouco além, dizendo que depende completamente, mas ainda assim a segunda afirmação é verdadeira. O Estado moderno, devido a sua complexidade, precisa da racionalidade e da impessoalidade. Na visão de We- ber, não há como o Estado crescer sem manter uma base burocrática, isso por que o modelo burocrático é a única forma de organização apta a desempenhar as tarefas necessárias para o bom funcionamento do capitalismo. Por isso a segunda e a quarta afirmações são corretas.

Gabarito: D.

10. (ESAF/CGU/2004) Ao longo de sua história, a administração pública as- sume formatos diferentes, sendo os mais característicos o patrimonialista, o burocrático e o gerencial. Assinale a opção que indica corretamente a descri- ção das características da administração pública feita no texto a seguir.

O governo caracteriza-se pela interpermeabilidade dos patrimônios público e privado, o nepotismo e o clientelismo. A partir dos processos de democrati- zação, institui-se uma administração que usa, como instrumentos, os princí- pios de um serviço público profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional.

a) Patrimonialista e gerencial

b) Patrimonialista e burocrático

c) Burocrático e gerencial

d) Patrimonialista, burocrático e gerencial

e) Burocrático

Segundo Luis Carlos Bresser Pereira:

A característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e pré- democráticas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. ‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma adminis- tração patrimonialista.

Burocracia é a instituição administrativa que usa como instrumento para combater o nepotismo e a corrupção — dois traços inerentes à administra- ção patrimonialista —, os princípios de um serviço público profissional, e de um sistema administrativo impessoal, formal, legal e racional.

Gabarito: B.

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11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) O século XIX marca o surgimento de uma

administração pública burocrática em substituição às formas patrimonialistas

de administrar o Estado. O chamado “patrimonialismo” significa a incapaci- dade ou relutância do governante em distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. Assinale a opção que indica corretamente as caracterís- ticas da administração pública burocrática.

a) Serviço público profissional, flexibilidade organizacional e nepotismo.

b) Serviço público profissional e um sistema administrativo fruto de um ar-

ranjo político, formal e racional.

c) Serviço público profissional e um sistema administrativo impessoal, formal

e racional.

d) Serviço público fruto de um arranjo entre as forças políticas e um sistema

administrativo seletivo de acordo com os diversos grupos de sustentação da

base de governo.

e) Serviço público orientado para o consumidor, ênfase nos resultados em

detrimento dos métodos e flexibilidade organizacional.

Vimos que Bresser Pereira enumera três características do modelo racional- legal:

São três as características básicas que traduzem o seu caráter racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administrado- res profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais completamente.

É o que temos na letra “C”, a resposta da questão. Na letra “A” os erros são a flexibilidade e o nepotismo. Nas letras “B” e “D”, o erro é o arranjo político, quando na realidade é racional. Além disso o serviço público não é seletivo, mas baseado no universalismo de procedimentos. A letra “E” traz característi- cas do modelo gerencial.

Gabarito: C.

12. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) A administração burocrática clássica, base-

ada nos princípios da administração do Exército prussiano, foi implantada nos principais países europeus no final do século XIX. Ela foi adotada porque era uma alternativa muito superior à administração patrimonialista do Esta-

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do. Quais das seguintes características básicas pertencem ao conceito de burocracia de Weber?

I. Ligação entre os patrimônios público e privado.

II. Autoridade funcional baseada no estatuto.

III. Gestão voltada para resultados.

IV. Caráter hierárquico das relações de trabalho.

V. Caráter impessoal das relações profissionais, sem ódios ou paixões.

VI. Critérios de mérito para atribuição de responsabilidades e evolução na

carreira.

VII. Autoridade derivada de normas racionais-legais.

Estão corretos apenas os itens:

a) III, VII

b) II, VI, VII

c) II, IV,V,VI, VII

d) II, III, VII

e) II , VI

A ligação entre os patrimônios público e privado é uma característica do patri-

monialismo, e não da burocracia, que defende justamente o contrário, a sepa-

ração da res publica dos interesses privados. A afirmação I é incorreta.

A autoridade nas burocracias segue o princípio das competências oficiais fixas,

ordenadas mediante regras. O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um sistema de normas racionais, escritas e exa- ustivas, que definem com precisão as relações de mando e subordinação, dis- tribuindo as atividades a serem executadas. Portanto, a afirmação II é correta.

A afirmação III fala que a burocracia apresenta uma gestão voltada para resul-

tado. Vimos que Bresser define burocracia como um sistema social em que a divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados. O critério que diferencia o ato racional do irracional é sua coerência em relação aos fins visados. Portanto, na minha opinião, a afirmação III estaria correta.

Contudo, a afirmação III foi dada como incorreta. O que ocorreu foi que a ESAF pensou nas disfunções da burocracia, e uma delas é que o modelo buro-

crático enfatiza demais o processo, esquecendo-se do resultado. A administra- ção gerencial é que vem focar no resultado. Contudo, como a questão cobra o conceito de Weber, não poderíamos pensar em suas disfunções. Weber afirma

que:

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A administração puramente burocrática, portanto, a administração burocrá- tica-monocrática mediante documentação, considerada do ponto de vista formal, é, segundo toda a experiência, a forma mais racional de exercício de dominação, porque nela se alcança tecnicamente o máximo de rendimento em virtude de precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade, in- tensidade e esxtensibilidade dos serviços e aplicabilidade formalmente uni- versal a todas as espécies de tarefas.

Vimos que outro princípio que rege o modelo burocrático é o da hierarquia de cargos e da seqüência de instâncias. Este configura um sistema fixamente regulamentado de mando e subordinação das autoridades, com fiscalização das inferiores pelas superiores. Quando o tipo está plenamente desenvolvido, essa hierarquia de cargos está monocraticamente organizada, em uma se- qüência de instâncias hierárquica. A afirmação IV é correta.

Já vimos que Weber afirma que o caráter impessoal da burocracia obedece ao

princípio da administração sine ira ac studio, sem ódio ou paixão. A afirmação

V

é correta.

O

funcionário, no modelo burocrático, de acordo com a ordem hierárquica das

autoridades, percorre uma carreira, dos cargos inferiores, menos importantes

e menos bem pagos, até os superiores. Os critérios de mérito são decorrência do caráter impessoal. A afirmação VI é correta.

Por fim, a afirmação VI é correta, pois traz novamente a autoridade baseada no estatuto, no caráter racional-legal.

Gabarito: C.

13. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) Weber, na década de 20, na Alemanha, pu- blicou estudos sobre as organizações formais identificando-lhes característi- cas comuns que passaram a constituir o “tipo ideal de burocracia”. Com o passar do tempo, evidenciou-se que as características desejáveis ao funcio- namento racional das organizações e ao alcance de sua eficiência se trans- formavam em disfunções. Assinale a opção que descreve corretamente uma das disfunções da burocracia.

a) A burocracia tem normas e regulamentos escritos que regem seu funcio- namento, definindo direitos e deveres dos ocupantes de cargos.

b) Numa burocracia os cargos são estabelecidos segundo o princípio da hie- rarquia, onde a distribuição de autoridade serve para reduzir ao mínimo o atrito.

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c) Na burocracia a divisão de trabalho leva cada participante a ter funções

específicas e uma esfera de competência e responsabilidade.

d) A burocracia tem normas e regulamentos que se transformam de meios

em objetivos, tornando o funcionário um conhecedor de procedimentos.

e) A burocracia se caracteriza pela impessoalidade, pois o poder de cada

pessoa, como a obediência do subordinado ao seu superior, deriva do cargo

que ocupa.

Das alternativas, a única que traz uma disfunção da burocracia é a letra “D”, que traz a disfunção da internalização das regras e apego aos regulamentos. Portanto a letra “D” é correta.

A letra “A” é incorreta porque traz o formalismo, uma das características da

burocracia, mas que não necessariamente é algo ruim. O excesso de formalis-

mo, de papelório é que é uma disfunção. O formalismo, o caráter legal, são características indispensáveis ao bom andamento da administração pública.

A letra “B” é incorreta porque a especialização vertical, a hierarquia, trouxe

racionalidade para as organizações. Novamente, o problema é o excesso, as

estruturas muito verticalizadas.

A letra “C” é incorreta, pois traz o princípio da divisão do trabalho, a especiali-

zação horizontal, ou departamentalização. Esta característica também não é

uma disfunção.

A letra “E” é incorreta porque a impessoalidade não é uma disfunção, pelo

contrário, trouxe grandes ganhos para a administração, tanto que permanece

na administração gerencial.

Gabarito: D.

14. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Segundo Weber, há três formas de domina- ção/legitimidade do poder. Assinale a resposta que identifica corretamente uma dessas formas.

a) A dominação burocrática baseia-se no poder que emana do patriarca, do

direito natural e das relações pessoais entre senhor e subordinado.

b) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do estatuto esta-

belecido, regulando os atos de quem ordena e de quem obedece às ordens.

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c) A dominação carismática baseia-se no poder que emana do indivíduo seja

pelo seu conhecimento ou feitos heroicos.

d) A dominação carismática baseia-se no poder que emana das normas es-

tabelecidas, podendo ser alteradas por uma nova regulamentação.

e)

A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do conhecimento

e

reconhecimento de atos heroicos, extinguindo-se com o indivíduo.

As letras “A” e “B” estão invertidas: na primeira o correto seria dominação tradicional e na segunda burocrática. A letra “C” é correta, pois enfatiza o cri- tério de dominação como sendo o carisma. Na letra “D” o correto seria domi- nação burocrática e na “E” dominação carismática.

Gabarito: C.

15. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) A administração pública burocrática surgiu no século XIX em substituição às formas patrimonialistas de administrar o Estado. Indique qual das informações a seguir define as diferenças entre es- tas duas abordagens.

a) No patrimonialismo não existe uma definição clara entre patrimônio públi-

co e bens privados, com a proliferação do nepotismo e da corrupção enquan- to a burocracia é uma instituição administrativa que usa os princípios da racionalidade, impessoalidade e formalidade em um serviço público profissi- onal.

b) No patrimonialismo os governantes consideram-se donos do Estado e o administram como sua propriedade, sendo Weber um dos seus defensores.

A administração pública burocrática surgiu como uma resposta ao aumento

da complexidade do Estado e à necessidade de organização das forças ar- madas.

c) No patrimonialismo a administração pública era um instrumento para ga-

rantir os direitos de propriedade, já a administração pública burocrática es- tabeleceu uma definição clara entre res publica e bens privados.

d)

No patrimonialismo a administração pública é governada pela preservação

e

desenvolvimento do patrimônio do Estado, sem se preocupar com a defesa

dos direitos civis e sociais. A administração burocrática está ligada ao con-

ceito do Estado de Bem-Estar Social, combatendo o nepotismo e a corrup- ção.

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e) No patrimonialismo a autoridade é exclusivamente hereditária, gerando corrupção e ineficiência, enquanto a estratégia adotada pela administração pública burocrática – o controle formalista dos procedimentos – garante uma melhor utilização dos recursos públicos.

A letra “A” é correta, é a resposta da questão. O patrimonialismo se caracteri-

za pela confusão entre o público e o privado. A segunda parte da alternativa

traz alguns princípios da burocracia que vimos na definição de Bresser:

São três as características básicas que traduzem o seu caráter racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administrado- res profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais completamente.

A letra “B” é errada porque Weber não era um dos defensores do patrimonia-

lismo. Na realidade, ele destacou com muita ênfase a superioridade da autori-

dade racional-legal sobre o poder patrimonialista.

A letra “C” fala que, no patrimonialismo, a administração pública era um ins-

trumento de garantia do direito de propriedade. Segundo Bresser Pereira:

Se, no século XIX, a administração pública do Estado Liberal era um instru- mento para garantir os direitos de propriedade — garantindo a apropriação dos excedentes da economia pela classe capitalista emergente —, no Estado Desenvolvimentista, a administração burocrática era uma forma de apropri- ação dos excedentes por uma nova classe média de burocratas e tecnobu- rocratas.

A administração burocrática é característica das democracias liberais. Portanto,

é no modelo burocrático, dentro do Estado Liberal, que a administração pública

era usada para garantir o direito de propriedade. Assim a letra “C” é errada. A

segunda parte da alternativa é correta. O modelo burocrático se diferencia do patrimonialismo por fazer a distinção entre o patrimônio público e o privado.

A letra “D” é errada porque fala que o patrimonialismo preserva o patrimônio

público, quando na realidade ataca. A segunda parte fala que a administração burocrática está ligada ao conceito do Estado de Bem-Estar Social, combaten- do o nepotismo e a corrupção. Aqui está correto, pois o Estado de Bem-Estar social foi marcado e prejudicado pela administração burocrática.

A letra “E” está errada porque a autoridade, no patrimonialismo, não é exclusi-

vamente hereditária. Ela pode se dar de outras formas, inclusive revolucioná- ria, no caso da dominação carismática. Na segunda parte, quando se fala que a

administração burocrática garante uma melhor utilização dos recursos públi- cos, temos que saber com o que se está comparando. A alternativa compara

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com a administração patrimonial. Nesse caso, a administração burocrática apresenta uma melhor utilização dos recursos. No início, o modelo burocrático estava ligado à ideia de eficiência, já que se dizia racional, orientado a fins. Foi após a sua aplicação que percebemos que ele na realidade era ineficiente, em função das suas chamadas disfunções.

Gabarito: A.

16. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) A administração burocrática moderna, raci- onal legal, foi implantada nos principais países europeus no final do século

XIX e no Brasil em 1936, com a reforma administrativa promovida por Mau-

rício Nabuco e Luiz Simões Lopes. Assinale a opção que não caracteriza cor-

retamente este tipo de administração.

a) A administração burocrática distingue entre o público e o privado, sepa-

rando o político do administrador público, sendo essencial ao bom funciona-

mento do capitalismo.

b) A administração pública burocrática é uma alternativa superior à adminis-

tração patrimonialista do Estado, é baseada no princípio do mérito profissio-

nal e compatível com o capitalismo industrial e a democracia parlamentar.

c) A administração pública burocrática tem como princípios o mérito e a

formalidade, o que torna difícil a sua aplicação nas democracias parlamenta-

res, onde os interesses dos vários grupos políticos impedem uma unidade de

ação.

d) A administração pública burocrática concentra-se no processo, na criação

de procedimentos para gestão do Estado em todas as suas atividades e em

controlar a adequação do serviço público a estes procedimentos.

e) A administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco orientada

para atender às demandas dos cidadãos, não garantindo nem rapidez, nem

qualidade, nem custos baixos para os serviços prestados ao público.

A letra “A” é correta, pois a administração burocrática surge como oposição ao patrimonialismo, separando o público do privado. É estranho pensar que o capitalismo depende da burocracia, mas ela surgiu justamente porque a maior complexidade trazida pelo capitalismo exigia um modelo burocrático de admi- nistração, impessoal, racional, com divisão do trabalho, etc. Tanto que esses princípios permanecem até hoje.

A letra “B” é correta, pois a administração burocrática é superior ao patrimoni- alismo, já que se utiliza de uma administração racional e impessoal, comba-

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tendo a corrupção e o patrimonialismo. Além disso, vimos que ela surgiu em decorrência da maior complexidade da sociedade e do desenvolvimento do capitalismo e da democracia, que exigiam uma administração burocrática.

A letra “C” é incorreta justamente porque o modelo burocrático é sim aplicável

nas democracias parlamentares. Bresser afirma que:

É

essencial para o capitalismo a clara separação entre o Estado e o mercado

e

a democracia só pode existir quando a sociedade civil, formada por cida-

dãos, distingue-se do Estado ao mesmo tempo em que o controla. Tornou- se assim necessário desenvolver um tipo de administração que partisse não apenas da clara distinção entre o público e o privado, mas também da sepa- ração entre o político e o administrador público. Surge assim a administra- ção burocrática moderna, racional-legal.

A letra “D” é correta. Ela trata do excessivo controle empregado pelo modelo

burocrático. Vimos que as regras são exaustivas, ou seja, há criação de proce-

dimentos para gestão do Estado em todas as suas atividades. O foco do con- trole acabou concentrando-se no processo, e não no resultado, buscando controlar os procedimentos dos administradores.

A letra “E” é correta. Segundo Bresser Pereira:

A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma al-

ternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Entre- tanto o pressuposto de eficiência em que se baseava não se revelou real. No momento em que o pequeno Estado liberal do século XIX deu definiti- vamente lugar ao grande Estado social e econômico do século XX, verificou- se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os serviços prestados ao público. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.

Gabarito: C.

17. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as

frases que indicam os elementos da crise do modelo burocrático de adminis-

tração pública.

( ) Como provedor de educação pública, de saúde pública, de cultura, de in- fra-estrutura, de seguridade social e de proteção ao meio ambiente o mode- lo burocrático não atendeu à expansão das funções do Estado.

( ) O modelo burocrático não dá ênfase a resultados e sim a processos e controles.

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( ) Com o modelo burocrático aumentou a corrupção e o nepotismo.

( ) Com o fim da guerra fria e da corrida armamentista, diminuiu a necessi- dade de estruturas organizacionais rígidas.

( ) A administração burocrática foi ineficiente em administrar o Estado de Bem-Estar Social.

Escolha a opção correta.

a) V, F, V, V, F

b) F, V, F, V, V

c) V, V, F, F, V

d) V, F, V, F, V

e) F, F, V, V, F

Já vimos que o Estado de Bem-Estar Social foi marcado e prejudicado pelo modelo burocrático. O Estado cresceu, passou a desempenhar um enorme gama de funções, mas a burocracia não conseguiu dar conta de todas essas responsabilidades como eficiência e qualidade. A primeira afirmação é verda- deira.

Vimos também que, apesar de o modelo burocrático ser racional porque orien- tado a fins, ele acabou se concentrando em demasia no processo, aumentando

o controle de procedimentos em detrimento do controle de resultados. A se-

gunda afirmação é verdadeira.

A corrupção e o nepotismo não aumentaram no modelo burocrático, já que ele

veio combater estas práticas no patrimonialismo. Por isso a terceira afirmação

é falsa. Contudo, não devemos esquecer que a administração burocrática não

conseguiu proteger o patrimônio público, surgindo novas formas de patrimo- nialismo, como o rent seeking, sendo esta uma das insatisfações da sociedade que fortaleceram o desenvolvimento da administração gerencial.

Não foi o fim da Guerra Fria que diminuiu a necessidade de estruturas rígidas. Foi com a crise do petróleo em 1973 que entrou em xeque o antigo modelo de intervenção estatal, quando se abateu sobre o mundo uma grave crise econô- mica, resultando na crise fiscal dos Estados. A quarta afirmação é falsa.

A última afirmação repete o fato de o Estado de Bem-Estar ter sido marcado e

prejudicado pelo modelo burocrático, ou seja, a quinta afirmação é verdadeira.

Gabarito: C.

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18. (ESAF/AFC/2002) Julgue as sentenças relativas às diferenças entre ad- ministração patrimonial e administração burocrática.

I. A administração burocrática é impessoal no sentido de que há uma sepa- ração entre o ocupante e o cargo.

II. Patrimonialismo baseia-se na salvaguarda do patrimônio público em rela- ção aos interesses privados.

III. Clientelismo é uma prática patrimonial na medida em que implica a apropriação privada do cargo.

IV. Caráter racional-legal está diretamente relacionado à ética da convicção ou do valor absoluto.

V. Prebendas e sinecuras são formas patrimonialistas de ocupação.

A quantidade de itens corretos é igual a

a) 1

b) 2

c) 3

d) 4

e) 5

A primeira afirmação é certa, a burocracia separa o cargo de seu ocupante,

não há apropriação do cargo para fins pessoais.

A segunda afirmação é errada, o patrimonialismo não salvaguarda o patrimô-

nio público, ele o ataca.

A terceira afirmação é certa, o clientelismo ocorre na forma de uma troca, em que uma pessoa que detém um poder entrega um produto ou serviço em troca do apoio política da pessoa que precisa desse bem ou serviço. Por exemplo, ocorre quando os deputados enviam recursos mediante emendas parlamenta- res para determinadas localidades, em que eles têm sua base política.

A quarta afirmação é errada, o modelo racional-legal está ligado à ética da

responsabilidade, ou racionalidade instrumental.

A quinta afirmação é certa, vimos que no patrimonialismo existem as preben-

das e sinecuras.

Gabarito: C.

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19. (ESAF/SUSEP/2002) A Administração Pública tem assumido ao longo do

tempo diferentes modelos: o patrimonialista, o burocrático e o gerencial. As- sinale a opção que apresenta corretamente as características de um desses modelos.

a) O modelo patrimonialista caracteriza-se pela preponderância do formalis-

mo e lealdade à autoridade. Há uma clara distinção entre res publica e bens

privados.

b) O modelo gerencial caracteriza-se pela preponderância da hierarquia, da

impessoalidade e busca de resultados, não havendo distinção entre res pu-

blica e bens privados.

c) O modelo burocrático caracteriza-se pela preponderância da autoridade

racional e legal, formalismo e controle hierárquico. O controle é sobre os

processos administrativos.

d) O modelo gerencial caracteriza-se pela preponderância do nepotismo, descentralização administrativa e lealdade à autoridade. O controle é sobre os resultados.

e) O modelo burocrático caracteriza-se pela preponderância das relações pessoais, busca de eficiência no uso dos recursos e controle hierárquico. Não há clara distinção entre res publica e bens privados.

A letra “A” é errada, são características da burocracia.

A letra “B” é errada, traz características da burocracia. Já a falta de distinção

entre res publica e bens privados é característica do patrimonialismo.

A letra “C” é certa, traz as características da burocracia.

A letra “D” é errada, traz características do patrimonialismo, exceto o controle

sobre resultados, que é sim da administração gerencial.

A letra “E” é errada. Na burocracia não há preponderância das relações pesso-

ais, ela se caracteriza pela impessoalidade, e há clara distinção entre res publi- ca e bens privados.

Gabarito: C.

20. (ESAF/TCE-ES/2001) O tipo de aparato administrativo característico das

dominações racionais-legais, descrito por Max Weber no início do século XX, denominado burocracia, surgiu como um modelo capaz de combater as ma-

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zelas da administração patrimonial. A partir da descrição de Weber sobre a burocracia, assinale entre as opções abaixo aquela que reúne características descritas pelo autor para este tipo de aparato administrativo.

a) disciplina; formalismo; hierarquia; mérito.

b) lealdade; disciplina; formalismo; hierarquia.

c) disciplina; mérito; impessoalidade; descentralização.

d) integração; hierarquia; mérito; formalismo.

e) impessoalidade; descentralização; disciplina; integração.

A letra “A” é certa, traz características da burocracia.

A letra “B” é errada. A lealdade não é uma característica da burocracia porque

ela insere um aspecto pessoal, a lealdade a uma pessoa. Na burocracia, as pessoas não são leais umas as outras, há a impessoalidade, obedece-se às leis

e não às pessoas.

A letra “C” é errada porque a burocracia é centralizadora, há quase nada de

autonomia das unidades organizacionais.

A letra “D” é errada porque na burocracia as unidades são separadas de acordo

com as funções exercidas, e esse tipo de estrutura gera isolamento. A especia-

lização dos funcionários faz com que eles se dediquem a determinada função e não haja integração com as demais unidades.

A letra “E” é errada por causa da descentralização e da integração.

Gabarito: A.

21. (ESAF/AFC/2001) Entre as características listadas abaixo, marque a única que não se aplica à burocracia weberiana:

a) existência de regras abstratas às quais estão vinculadas o detentor do poder, o aparelho administrativo e os dominados.

b) relações de autoridade entre posições ordenadas de modo hierárquico.

c) obediência impessoal às obrigações objetivas do cargo exercido como obrigação única ou principal.

d) divisão de trabalho flexível (multifuncionalidade), orientada para a busca

de resultados.

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e) recompensa por meio de salário fixo em dinheiro e perspectiva de progressão por tempo de serviço, por mérito ou por ambos.

A letra “A” é errada, a burocracia tem como maior premissa justamente o caráter racional-legal, a submissão à lei de todos, dominadores e dominados.

A letra “B” é errada, a hierarquia é outro princípio importante da burocracia, a unidade de comando, ou autoridade monocrática.

As letras “C” e “E” são erradas, é sim uma característica da burocracia. Segundo Weber:

O tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrático. Somente o dirigente da associação possui sua posição de senhor, em virtude ou de apropriação ou de eleição ou de designação da sucessão. Mas suas competências senhoriais são tam- bém competências legais. O conjunto do quadro administrativo se compõe, no tipo mais puro, de funcionários individuais (monocracia, em oposição à “colegialidade”), os quais:

1. são pessoalmente livres; obedecem objetivas de seu cargo;

somente

às obrigações

2. são nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos;

3. têm competências funcionais fixas;

4. em virtude de um contrato, portanto, (em princípio) sobre a base de livre seleção segundo

5. a qualificação profissional – no caso mais racional: qualificação verificada mediante prova e certificada por diploma;

6. são remunerados c om salários fixos em dinheiro, na maioria dos casos com direito a aposentadoria; em certas circunstâncias (especialmente em empresas privadas), podem ser demitidos pelo patrão, porém sempre podem demitir-se por sua vez; seu salário está escalonado, em primeiro lugar, segundo a posição na hierarquia e, além disso, segundo a responsabilidade do cargo e o princípio da correspondência à posição social;

7. exercem seu cargo como profissão única ou principal;

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8. têm a perspectiva de uma carreira: “progressão” por tempo de serviço ou eficiência, ou ambas as coisas, dependendo dos critérios dos superiores;

9. trabalham em separação absoluta dos meios administrativos e sem apropriação do cargo;

10. estão submetidos a um sistema rigoroso e homogêneo de disciplina e controle do serviço.

A letra “D” é a resposta, não há flexibilidade na burocracia, nem ori-

entação para resultados.

Gabarito: D.

22. (ESAF/AFC/2001) Segundo Max Weber, a autoridade ou dominação ba-

seia-se na legitimidade que, por sua vez, pode ser de três tipos. Um deles, a dominação legal de caráter racional, típica do Estado contemporâneo, não apresenta a característica de:

a) impessoalidade das normas e de sua aplicação

b) hierarquia oficial

c) direito consuetudinário

d) exercício contínuo de funções segundo competências fixas

e) regras técnicas e normas aplicadas por profissionais especializados

O direito consuetudinário é direito que surge dos costumes, da tradição, ou

seja, refere-se à dominação tradicional e não à racional-legal, que exigem normas escritas.

Gabarito: C.

23.

(FCC/TRF-4/2004) O burocratismo tem como suas fontes principais

(A)

o Estado Moderno, a racionalidade e os movimentos sociais.

(B)

o Estado Moderno, a produção e as organizações políticas e sindicais.

(C)

a produção capitalista, o Estado filantropizado e as organizações sindi-

cais.

(D) a Igreja, a escola e a fábrica.

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(E) as instituições estatais (como exemplo, o INSS ) e as organizações políticas e sindicais.

Essa questão foi copiada do livro “O que é a burocracia”, de Fernando Prestes Motta. Segundo o autor, são três as fontes principais do sistema burocrático:

nasce da produção, está no Estado moderno, e está no crescimento das or ganizações políticas e sindicais.

O autor também cita algumas características das organizações burocráticas:

Transformou a maioria da população assalariada;

A população se integrou em grandes organizações impessoais, em pirâmides de cargos;

O trabalho perdeu qualquer significação intrínseca;

Tenta-se manter o pleno emprego, oferecendo a segurança em troca do conformismo;

As necessidades dos indivíduos são manipuladas. Elas aumentam com o poder de compra;

As pessoas não mais aprendem a viver em sociedade no quadro de suas moradias e vizinhança, mas sim em organizações;

Existem aparências democráticas com partidos e sindicatos, na ver- dade profundamente burocratizados e fechados;

Participação ativa dos indivíduos na política perde sentido, na medida em que eles não têm qualquer influência nas decisões;

Comportamento

humano

passa

a

ser caracterizado por uma

irresponsabilidade social;

 

A filosofia da sociedade é o consumo na vida privada e a organiza- ção pela organização na vida coletiva.

Gabarito: B.

24. (FCC/TRF-4/2004) Segundo Fernando Prestes Motta, a burocracia pode ser entendida como

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(A) um conjunto de ações que privilegiam o registro e a conversa, as quais

permitem aos usuários das instituições trilhar caminhos pautados na com- plementaridade dessas ações.

(B) estrutura social de caráter pessoal, porém pautada pela forma impessoal

e hierarquicamente organizada com métodos racionais.

(C) um conjunto de ações cuja direção é dada por um aparelho impessoal,

organizado de forma articulada e horizontal.

(D) estrutura social, na qual a direção das atividades coletivas fica a cargo

de um aparelho impessoal hierarquicamente organizado.

(E) o poder de chefes sobre os subordinados, criando mecanismos firmados

na pessoalidade para organizarem suas ações e administrarem sob a lógica

da irracionalidade.

Segundo Motta:

Burocracia é uma estrutura social na qual a direção das atividades coletivas fica a cargo de um aparelho impessoal hierarquicamente organizado, que deve agir segundo critérios impessoais e métodos racionais.

Podemos ver que na teoria a burocracia parece ser “tudo de bom”: impessoal e racional. Vamos ver outra definição do autor para burocracia, elaborada junto com o Bresser Pereira:

Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada dentro dos moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma organização ou burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a divisão do tra- balho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados.

Essa definição já bastante cobrada em concursos. Muitos alunos se confundem com ela por causa do final “fins visados”, já que associam com o fato de a burocracia se preocupar apenas em controlar os procedimentos, os “meios”, e não olhar para resultados. Porém, é preciso separar a teoria da prática. Na teoria, a burocracia é racional porque adota os procedimentos mais eficientes para se chegar a determinado resultado. Na prática, ela é extremamente rígida com os procedimentos, só se preocupa com a sua obediência, esquecendo-se do resultado.

Detalhando melhor esta definição, os autores dizem que o critério que diferen- cia o ato racional do irracional é sua coerência em relação aos fins visados. Um ato será racional na medida em que representar o meio mais adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerência em relação a seus objetivos se traduzir na exigência de um mínimo de esforços para se che-

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gar a esses objetivos. Isso significa que a burocracia evoluiu como uma forma de se buscar maior eficiência nas organizações. Isso mesmo! Apesar de consi- derarmos o termo “burocrático” quase como um antônimo de eficiência, no seu cerne ele nasceu como a racionalização das atividades com o objetivo de au- mentar a eficiência.

Gabarito: D.

25. (CESPE/VÁRIOS) Acerca dos modelos de administração pública, assinale a opção incorreta.

a) Uma das características do patrimonialismo é a apropriação de ativos e

interesses públicos por particulares.

b) O administrador burocrático normalmente possui os meios de adminis-

tração e produção.

c) Cada superior tem sob suas ordens determinado número de subordina-

dos, os quais, por sua vez, têm sob si outros subordinados, e assim por di- ante.

d) A burocracia apresenta uma divisão horizontal do trabalho, em que as di-

ferentes atividades são distribuídas de acordo com os objetivos a serem atingidos.

e) A organização pós-burocrática preconizada pela literatura organizacional a partir dos anos 60 do século XX baseia-se na emergência de organizações com uma morfologia diferente do tipo ideal weberiano, mas igualmente condicionada pelos imperativos da racionalidade funcional.

A letra “A” é certa, temos aqui a confusão entre público e privado.

A letra “C” é certa. Um dos princípios da administração burocrática é a hierar-

quia. A organização passa a ser formada por diversos níveis hierárquicos, cada um exercendo o controle sobre os inferiores. O que resulta disso é uma estru- tura organizacional extremamente verticalizada em que as decisões são cen- tralizadas nos níveis mais altos, o que faz com que haja lentidão dentro da organização, inclusive nas comunicações, que precisam passar por diversas pessoas até chegar ao seu destino.

A letra “D” é certa. Vimos na alternativa anterior que a administração burocrá-

tica apresenta uma estrutura organizacional verticalizada, ou seja, com muitos níveis hierárquicos. Já esta outra questão diz que apresenta também uma divi-

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são horizontal do trabalho. Ela na realidade não está dizendo o contrário da anterior. As duas questões falam de coisas diferentes.

A divisão do trabalho é um dos princípios da administração burocrática. Ela

ocorre mediante a especialização das unidades em determinadas tarefas. Esta divisão ocorre no mesmo nível da organização, por isso é horizontal. Trata-se da departamentalização, que, simplificando, podemos definir como a criação de departamentos. Enquanto a hierarquização é a especialização vertical, a depar- tamentalização é a divisão horizontal. A administração burocrática também realiza uma divisão horizontal do trabalho, mas isso não significa que sua es- trutura será horizontal. Ela continuará extremamente verticalizada. A questão fala apenas que ela apresenta uma divisão horizontal, não que é horizontaliza- da.

A letra “D” é errada. Uma das diferenças da burocracia para o patrimonialismo

é que, neste, o quadro administrativo detinha a posse dos meios de adminis- tração. Os grupos que representavam os estamentos, principalmente no feuda- lismo, detinham grande autonomia do monarca e eram responsáveis pelos meios administrativos. Com o absolutismo, o monarca irá centralizar o poder, separando o quadro administrativo dos meios de administração. Portanto, te- mos aqui o início de uma burocracia no sentido de corpo de funcionários públi- cos.

A letra “E” é certa, mas temos que tomar cuidado. Vimos que a burocracia

adota a ética da responsabilidade, ou racionalidade instrumental, chamada também de funcional. O problema foi que os burocratas foram usurpando o poder político, e começaram a tomar decisões relativas aos fins, e não apenas em relação aos meios, utilizando esta racionalidade instrumental, que não é adequada para a definição de objetivos. Segundo Humberto Falcão Martins:

A disfunção estrutural mais comumente atribuída ao contexto da crise da administração pública consiste na inversão dialética da racionalidade buro- crática. Primeiro, no sentido de que embora formatada para processar mei- os, adquiriu uma responsabilidade deliberativa maior que sua capacidade. Segundo, como consequência, passou a deliberar segundo sua ótica exclu- sivamente instrumental, sobrepondo-se à política e à sociedade.

Assim, o modelo pós-burocrático irá buscar reforçar a separação entre política

e administração, fortalecendo novamente a racionalidade substantiva, pois

tenta impor controles políticos sobre a burocracia. Isso foi cobrado pela ESAF:

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15. (ESAF/AFC/21002) O ideal do movimento da nova administração pública nos anos 60 era a superação da burocracia no sentido do resgate da racionalidade substantiva dos sistemas administrativos

Essa é certa, a NGP irá buscar recuperar a racionalidade substantiva. Porém, isso não significa que as organizações irão abandonar a racionalidade instru- mental, elas ainda irão buscar os meios mais eficientes para alcançar os obje- tivos. Significa que os objetivos devem ser estabelecidos pelos políticos, segundo a racionalidade substantiva, e não pelos burocratas, pela racionalida- de instrumental.

Gabarito: D.

33 11

LLiissttaa ddaass QQuueessttõõeess

1. (ESAF/AFRFB/2012) Sobre o modelo de Administração Pública Burocrática,

é correto afirmar que:

a) pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na

qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideológi-

cas.

b) assume que o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção é pelo

controle rígido dos processos, com o controle de procedimentos.

c) prega a descentralização, com delegação de poderes, atribuições e respon-

sabilidades para os escalões inferiores.

d) preza os princípios de confiança e descentralização da decisão, exige formas

flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas e descentralização de fun-

ções.

e) o administrador público prega o formalismo, o rigor técnico e preocupa-se

em oferecer serviços, e não em gerir programas.

2. (ESAF/APO-MPOG/2010) O século XX assistiu ao crescimento sem prece-

dente dos aparelhos burocráticos. Assinale a opção que não é correta acerca da burocracia na perspectiva weberiana.

a) A burocracia é o tipo tecnicamente mais puro de poder legal.

b) O funcionalismo por turnos, por sorte e por escolha, a administração parla-

mentar e por comissões e todas as espécies de corpos colegiais de governo e

administração não podem ser considerados um tipo legal, ainda que a sua

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competência se baseie em regras estatutárias e o exercício do direito governa- tivo correspondente.

c) As cúpulas mais altas das associações políticas são ou “monarcas” (gover-

nantes carismáticos por herança) ou “presidentes” eleitos pelo povo (portanto,

senhores carismáticos plebiscitários) ou eleitos por uma corporação parlamen- tar, onde, em seguida, os seus membros ou, melhor, os líderes, mais carismá- ticos ou mais notáveis dos seus partidos predominantes, são os senhores efetivos.

d) A história da evolução do Estado moderno se identifica, em especial, com a

história do funcionalismo moderno e da empresa burocrática, tal como toda a evolução do moderno capitalismo avançado se identifica com a crescente buro- cratização da empresa econômica.

e) Na época da emergência do Estado moderno, as corporações colegiais con-

tribuíram de modo muito essencial para o desenvolvimento da forma legal de poder, e a elas deve o seu aparecimento, sobretudo o conceito de “autorida- de”.

3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao identificar três tipos puros de dominação

legítima, Max Weber afirmou que o tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrático. A seguir, são

relacionadas algumas características da administração burocrática weberiana. Identifique a opção falsa.

a) A totalidade dos integrantes do quadro administrativo é composta por funci-

onários escolhidos de forma impessoal.

b) Existe uma hierarquia administrativa rigorosa.

c) A remuneração é em dinheiro, com salários fixos e em geral com direito a

pensão.

d) As condições de trabalho são definidas mediante convenção coletiva entre

os funcionários e a administração.

e) Os funcionários estão submetidos a disciplina rigorosa e a vigilância admi-

nistrativa.

4. (ESAF/ANA/2009) Como forma de organização baseada na racionalidade,

a Burocracia acarreta algumas consequências não previstas. Nesse contexto, nos casos em que, devido à rígida hierarquização da autoridade, quem toma decisões é o indivíduo de cargo mais alto na hierarquia, temos a seguinte dis- função:

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a)

categorização como base do processo decisório.

b)

despersonalização do relacionamento.

c)

exibição de sinais de autoridade.

d)

internalização das regras e exagerado apego aos regulamentos.

e)

superconformidade às rotinas e procedimentos.

5.

(ESAF/CGU/2008) Considerando a diferenciação conceitual para fins didá-

ticos dos modelos patrimonialista, burocrático e gerencial da administração pública no Brasil, selecione a opção que conceitua corretamente o modelo bu- rocrático de gestão.

a) Estado centralizador, onipotente, intervencionista e espoliado por uma elite

que enriquece e garante privilégios por meio de exclusão da maior parte da sociedade.

b) Estado centralizador, profissional e impessoal que busca a incorporação de

atores sociais emergentes e estabelece normas e regras de funcionamento.

c) Estado desconcentrado que privilegia a delegação de competências para os

municípios e foca o controle social de suas ações.

d) Estado coordenador de políticas públicas nas três esferas da federação, vi-

sando à desburocratização dos processos governamentais.

e) Estado descentralizado que tem como foco de suas ações o contribuinte,

que é visto como cliente dos serviços públicos.

6. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Os tipos primários de dominação tradicional

são os casos em que falta um quadro administrativo pessoal do senhor. Quan- do esse quadro administrativo puramente pessoal do senhor surge, a domina- ção tradicional tende ao patrimonialismo, a partir de cujas características formulou-se o modelo de administração patrimonialista. Examine os enuncia- dos a seguir, sobre tal modelo de administração, e marque a resposta correta.

1. O modelo de administração patrimonialista caracteriza-se pela ausência de salários ou prebendas, vivendo os “servidores” em camaradagem com o senhor a partir de meios obtidos de fontes mecânicas.

2. Entre as fontes de sustento dos “servidores” no modelo de administração patrimonialista incluem-se tanto a apropriação individual privada de bens e oportunidades quanto a degeneração do direito a taxas não regulamentado.

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3. O modelo caracteriza-se pela ausência de uma clara demarcação entre as esferas pública e privada e entre política e administração; e pelo amplo espaço à arbitrariedade material e vontade puramente pessoal do senhor.

4. Os “servidores” não possuem formação profissional especializada, mas, por serem selecionados segundo critérios de dependência doméstica e pessoal, obedecem a formas específicas de hierarquia patrimonial.

a)