Nexos - El Fetichismo Constitucional

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Nexos - El fetichismo constitucional
Dos mitos se han apoderado del imaginario pblico: el de la incapacidad de llegar a
acuerdos en el Congreso y el de la capacidad transformadora de las reformas constitucio-
nales. Convengamos llamar a uno el mito de la parlisis y al otro el fetichismo constitucio-
nal. El primero supone que la ausencia de mayora para un partido en el Congreso, en
particular el del presidente, y las irreconciliables diferencias entre las fracciones parla-
mentarias llevan a la inmovilidad legislativa. El segundo, que cada cambio en la Consti-
tucin lleva aparejado un cambio equivalente, seguro y automtico en la realidad.
Cuando en 1988 el PRI apenas alcanz la mayora en la Cmara de Diputados se augur
que ningn partido de oposicin estara dispuesto a hacerle el juego a ese partido y que
el reformismo constitucional llegara a su fin. El pronstico volvi a plantearse cuando
en 1991 se modific la Constitucin para impedir que un solo partido pudiese contar
con los dos tercios de asientos necesarios para reformarla. Para el momento en que apa-
reci el primer gobierno sin mayora (1997) se vaticin que las reformas constitucionales
quedaran sepultadas.
Ninguna de estas predicciones result cierta. El reformismo constitucional no slo no
lleg a su fin sino que aceler el paso.
La primera reforma a la Constitucin ocurri en 1921. De entonces hasta el momento se
han emitido 206 decretos de reforma constitucional que han modificado 555 veces los
artculos constitucionales.
Durante la larga poca de gobiernos unificados el nmero de reformas constitucionales
por sexenio vari y no se registra relacin alguna con la composicin de las Cmaras.
Encontramos sexenios con slo una reforma constitucional (Ruiz Cortines) y sexenios
con 19 (Lpez Portillo).
Si tomamos como referencia la era dorada del dominio del PRI (1946-1982) con mayo-
ras superiores al 85% en la Cmara de Diputados, del 100% en la de Senadores y sin es-
cisiones serias en el partido gobernante, encontramos que en esos seis sexenios se emi-
tieron 59 decretos de reforma constitucional. En contraste, en los siguientes cinco sexe-
nios (1982-2012), caracterizados por una mayor y creciente pluralidad, el nmero de de-
cretos casi se duplic: el Congreso aprob 108 reformas constitucionales.
Lo mismo ocurre si hacemos otro corte y contrastamos los ltimos 15 aos de gobierno
unificado en los que el partido del presidente s tena la mayora en ambas Cmaras, con
los ltimos 15 de gobierno sin mayora. El nmero de decretos de reforma es de 39 con-
tra 69, un aumento de 77%. Finalmente, otro dato importante: durante el sexenio que
concluy el ao pasado (2006-2012) ocurrieron ms cambios constitucionales que en
cualquier otro. Las dos ltimas legislaturas fueron responsables de ms del 20% de to-
das las reformas desde 1917 (ver grfica 1).
A pesar de estas cifras, la tesis que sostiene que el pluralismo y la ausencia de mayora
para el partido del presidente han impedido la formacin de acuerdos en el Congreso,
ha ganado carta de naturalizacin y la percepcin generalizada es que los partidos ni se
entienden entre s ni con el Ejecutivo. Tan difundida ha sido esta posicin que algunos
polticos, intelectuales y formadores de opinin han planteado la necesidad de modifi-
car el sistema electoral para que ste incentive, induzca o incluso imponga la mayora
para un partido y as retomar la senda del reformismo.
De dnde sale esta tesis, es un misterio. Una conjetura es que los medios se han dado a
la tarea de resaltar los pleitos en el Congreso y no los acuerdos; a destacar las iniciativas
que no han prosperado por encima de las que s han transitado. Otra es que las famosas
reformas estructurales (fiscal, telecomunicaciones, energtica, educativa) se han queda-
do congeladas en el Congreso. La otra es la simple falta de estudio y anlisis del trabajo
legislativo que si algo demuestra es que el pluralismo y el reformismo lejos de reirse
han caminado juntos.
La pluralidad en el Congreso ha trado muchas consecuencias algunas virtuosas y
otras perniciosas pero entre ellas no se cuenta la de la parlisis.
Desde luego que la tasa de aprobacin legislativa ha disminuido pero esto se explica por
el crecimiento exponencial ms bien absurdo del nmero de iniciativas presenta-
das. De 1982 a 1997 se presentaron en Cmara de Diputados un total de mil 671 iniciati-
vas, esto es, un promedio de 111 por ao.1 En contraste, entre 1997 y 2012 se presenta-
ron 11 mil 388 o un promedio de 759 al ao. El crecimiento fue de 581%. En el Senado el
nmero de iniciativas presentadas para este segundo periodo fue de cuatro mil 350.
Las cifras de iniciativas de reforma constitucional para el periodo 1982-1997 no estn
disponibles, pero puede suponerse que fue un nmero mucho menor al que se registra
para los 15 aos de gobiernos sin mayora: dos mil 470 iniciativas de reforma constitu-
cional en Cmara de Diputados y 933 en el Senado, para dar un gran total de tres mil
403.
El nmero es ridculo. Ningn Congreso puede procesar 227 iniciativas de reforma
constitucional por ao o ms de cuatro por semana. Sin embargo, el resultado final en
estos 15 aos de trabajo legislativo no es despreciable o menor. Se expidieron 69 decre-
tos de reforma constitucional que agruparon 294 iniciativas provenientes de todos los
partidos. En 15 de ellos aparece al menos una iniciativa del Ejecutivo.
La pluralidad tambin trajo cambios en lo que respecta al origen de las iniciativas. El n-
mero de iniciativas totales (constitucionales y ordinarias) presentadas por el Ejecutivo
disminuy sensiblemente tanto en nmeros absolutos como relativos. Si entre 1982 y
1997 el Ejecutivo present 477 iniciativas (un promedio de 95 por legislatura), en los si-
guientes 15 aos present 316 (un promedio de 63 por legislatura). En trminos porcen-
tuales, esta cifra representa tan slo 2% de las iniciativas presentadas.
Para este ltimo periodo, del total de iniciativas presentadas, tres mil 403 (21.6%) fueron
de reforma constitucional. De stas, slo 26 correspondieron al Ejecutivo, apenas el 0.8%
del total de iniciativas de reforma constitucional presentadas en ambas Cmaras.
No se dispone del nmero de iniciativas de reforma constitucional presentadas por el
Ejecutivo y su estatus (aprobadas, rechazadas y pendientes) para las legislaturas anterio-
res,2 pero para presidentes cuyos partidos no han conseguido mayora en el Congreso y
habida cuenta del tope de representacin en la Cmara Baja (equivalente al 60% de los
asientos), la tasa de aprobacin de reformas constitucionales aparece razonable: 46%. De
hecho, solamente tres iniciativas le fueron rechazadas en su momento al Poder Ejecuti-
vo.3
El estudio de las coaliciones formadas para la aprobacin de los 69 decretos de reforma
constitucional tambin arroja resultados interesantes:
La coalicin ms frecuente es la que incluye a los tres partidos grandes (PRI-PAN-
PRD). stos formaron parte del 83% de las coaliciones.
El PRI ha participado en todas las coaliciones ganadoras formadas para las reformas
constitucionales.
El PRI y el PAN han sido aliados ms frecuentes entre s que cualquiera de ellos con el
PRD.
El partido que con ms frecuencia se excluye de las coaliciones ganadoras es el PRD.
En 15.8% de ellas el PRD vot en contra de la aprobacin de la iniciativa de reforma
constitucional.
Los partidos pequeos que a lo ms han llegado a sumar el 10% de la representacin
en las Cmaras no han sido en ningn caso determinantes para la aprobacin o rechazo
de las reformas constitucionales (ver grfica 2).
Estos son los datos duros que se desprenden del estudio de las reformas constituciona-
les y en ellos no hay juicio de valor sobre su contenido. Simplemente desmienten la tesis
de que la pluralidad y ausencia de mayora para el partido del presidente tienen como
consecuencia la falta de acuerdos y la imposibilidad de construir coaliciones para el
cambio.
Pero bien podra decirse que el quid no est en los nmeros sino en la calidad de las re-
formas y su impacto potencial, ya sea en los derechos ciudadanos, en la forma de go-
bierno o en las polticas pblicas.
Desde esta perspectiva tampoco encontramos grandes diferencias entre los gobiernos
con y sin mayora. En ambos tipos de gobiernos coexisten reformas cosmticas o sin con-
secuencia y reformas con gran potencial transformador. Por ejemplo, en los gobiernos
de mayora se pasaron reformas tan relevantes como la municipal (1983), la que primero
estatiz (1982) y despus privatiz la banca (1990), la que dio autonoma al Banco de
Mxico (1993) y al IFE (1996), la que otorg personalidad jurdica a las Iglesias (1992) o
la que fortaleci al Poder Judicial (1994).
En los gobiernos sin mayora se encuentran tambin reformas transcendentes: la de la
Auditora Superior de la Federacin y cuenta pblica (1999 y 2008), la de presupuesta-
cin (2004), la que dio autonoma al INEGI (2006), la de transparencia (2007), la electoral
(2007), la de seguridad y justicia (2008), la de los derechos humanos (2011), la del juicio
de amparo (2011) o la que establece las candidaturas independientes, las formas de de-
mocracia directa y la iniciativa preferente (2012).
Tenemos entonces que el reformismo constitucional se ha acelerado a medida que ha
avanzado la pluralidad y que la calidad, relevancia e impacto potencial de las reformas
no ha variado de acuerdo a la existencia de gobiernos con y sin mayora.
A diferencia de lo que ocurra con anterioridad en que las reformas respondan a los
cambios requeridos por un proyecto sexenal de gobierno, a partir de 1982 lo que presen-
ciamos es un cambio de foco de las reformas hacia la ampliacin de derechos, el reequi-
librio de los poderes (en particular, el fortalecimiento de los poderes Legislativo y Judi-
cial), los mecanismos de acceso al poder, la seguridad y justicia y los instrumentos de
transparencia y rendicin de cuentas. Resalta tambin el campo del federalismo, que es
uno de los ms reformados pero que, sin embargo, cuenta con el mayor nmero de cam-
bios intrascendentes y de bajo impacto salvo por el caso de la reforma municipal de 1983
(ver grfica 3).
Los hallazgos producto de la revisin exhaustiva de los decretos constitucionales lo ni-
co que quieren decir es que no ha habido parlisis en el Congreso, que el reformismo
constitucional se ha acelerado, que la ausencia de una mayora para el partido del presi-
dente no ha sido obstculo para la formacin de coaliciones, que las coaliciones suelen
ser ms amplias que las requeridas por ley y que hay una mayor coincidencia entre el
PRI y el PAN. Nada ms pero nada menos.
Dicho esto, hay que tener cuidado con el reformismo. Las constituciones van adecun-
dose va las reformas o va la interpretacin a los cambios que con el tiempo se pro-
ducen en la sociedad y en la poltica. Pero, pasado cierto umbral, el reformismo no es
bueno o malo en s. Ese umbral est dado por lo que deben ser los ejes articuladores de
una constitucin: los derechos fundamentales, la forma de gobierno y los lmites a la au-
toridad gubernamental.
No suele repararse en que el carcter de constitucional de una reforma no implica re-
levancia ni conlleva necesariamente potencial transformador; que una sola reforma pue-
de ser de mayores consecuencias polticas que una decena de ellas y que las reformas a
la legislacin ordinaria o incluso los actos de gobierno pueden ser de mayor trascenden-
cia que los decretos de reforma constitucional (por ejemplo el Tratado de Libre Comer-
cio o la liquidacin de la Compaa de Luz y Fuerza del Centro).
La pregunta relevante es si la Constitucin y sus constantes reformas han sido un instru-
mento eficaz para transformar la realidad. Las dudas son muchas y, otra vez, no encon-
tramos grandes diferencias entre los gobiernos unificados y los sin mayora.
Mejor la produccin en el campo o se elev la calidad de vida de los campesinos como
efecto de la reforma salinista al ejido? La reforma a la seguridad y justicia ha hecho
avanzar el acceso a la justicia o agilizado los juicios? Ha obstaculizado el ttulo IV de la
Constitucin el trfico de influencias o la malversacin de fondos? La prohibicin cons-
titucional de los monopolios, los ha impedido? La reforma constitucional que hace obli-
gatoria la educacin media superior la ha garantizado como un derecho o, al menos, ha
tenido efecto para ampliar la oferta educativa? Disminuy el poder de las televisoras
como efecto de la prohibicin de la venta de espacios a partidos y particulares?
A pesar de las dudas que estas (y muchas otras) interrogantes plantean, uno estara obli-
gado a concluir que dada la acusada y creciente tendencia a modificar la Constitucin, la
clase poltica tiene una fe ciega en el potencial transformador de las reformas.
Aqu es donde entra el fetichismo constitucional. Un fetiche es un objeto de culto al cual
se le atribuyen poderes mgicos o sobrenaturales y el fetichismo es la cualidad de un ob-
jeto para ostentar un poder que no le pertenece por naturaleza.
A la Constitucin y a sus reformas se les ha atribuido este poder mgico aunque, como
acertadamente afirma Pedro Salazar, muchas normas son pura retrica constitucional:
hay una realidad material que desafa al marco constitucional vigente y que desautori-
za a quienes presumen sus reformas.
La Constitucin est llena de buenas ideas y mejores propsitos, pero su transformacin
en los objetivos que persigue es muy deficiente. Bien pensado, hay mucho ms camino
por recorrer en materia de ejecucin que en el de reformacin.
No parece tampoco repararse en el hecho de que hay muchas maneras de hacer nugato-
rias las reformas constitucionales, dos de ellas muy socorridas en caso de Mxico. La
primera es no emitir las leyes reglamentarias de esas reformas. Los 69 decretos de refor-
ma constitucional emitidos en los ltimos 15 aos hubiesen requerido ms de 40 leyes
reglamentarias o adecuaciones a las normas federales o locales cuyos plazos fueron esta-
blecidos con precisin en los artculos transitorios. Pues bien, aunque sea difcil de creer,
en 50% de los casos no han sido expedidas aunque su plazo ya venci. Dicho de otra
manera, los legisladores incumplen con las obligaciones que ellos mismos se imponen,
impidiendo as la puesta en marcha de las reformas o disminuyendo su eficacia. Otra
vez, esta conducta no es privativa de los gobiernos sin mayora. Para muestra un botn.
En 1990 se modific el artculo 36 de la Constitucin para establecer el Registro Nacional
Ciudadano. Un transitorio estipul que mientras ste se creaba, los ciudadanos deba-
mos inscribirnos en los padrones electorales. Despus de 22 aos seguimos rigindonos
por ese transitorio.
La segunda es matar las reformas por la va de los hechos pues no se proveen los recur-
sos institucionales, materiales y humanos para hacerlas valer. Es fcil otorgar a las poli-
cas facultades de investigacin, pero difcil y costoso prepararlas para esa tarea. No tie-
ne dificultad incorporar a los derechos fundamentales el derecho a la alimentacin, pero
es complicado erradicar la pobreza alimentaria. Es sencillo establecer que la justicia ser
expedita, pero complejo hacer practicable este principio.
Finalmente, en Mxico se tiende a confundir una buena Constitucin con un buen go-
bierno y a pensar que una buena Constitucin es condicin de posibilidad de un go-
bierno eficaz. No es as. Las buenas normas pueden amparar las acciones de un go-
bierno pero no mucho ms. Hemos tenido mejores o peores gobiernos independiente-
mente de la Constitucin reformada bajo la cual han operado. Lo cierto es que la mayo-
ra de los problemas de una sociedad se pueden enfrentar sin modificar sus constitucio-
nes.
Si las reformas no han resultado ser mecanismos eficaces para hacer realidad los dere-
chos, para limitar a la autoridad y para impulsar polticas pblicas que conduzcan al
crecimiento, la justicia y el bienestar, por qu entonces tanto empeo en reformar la
Constitucin? No hay una respuesta clara. Una de ellas, la ms favorecida, es que al dar
rango constitucional a una norma se asegura su inamovilidad. El argumento no tiene
asidero si pensamos que los artculos de la Constitucin han sido modificados 555 veces.
La supuesta rigidez de nuestra Constitucin dos tercios de ambas Cmaras y la mayo-
ra de las legislaturas de los estados no ha sido impedimento para su constante modi-
ficacin. Por ejemplo, slo el artculo 73 ha sufrido 61 reformas.
Otra explicacin es que a travs del reformismo los legisladores justifican su trabajo y se
comunica la idea de un Congreso eficaz. Una ms es que la enorme inversin de ener-
ga social y de acuerdos polticos para hacer posible reformas se explica por una sentida
aspiracin social que desea, casi con desesperacin, encontrar solucin a los problemas
que aquejan su cotidianidad y busca un modo de vida mejor (Jos Roldn). Por ltimo,
habra que considerar seriamente la idea de que las reformas constitucionales son muy
abundantes porque el costo de aprobarlas es muy bajo y porque los propios legisladores
no se hacen cargo ni de sus implicaciones ni de su viabilidad.
A los legisladores les agrada la idea de venderse como progresistas y abanderados de
las mejores causas aunque sepan que buena parte de las reformas sern irrealizables.
Hay una dosis de irresponsabilidad en esta conducta de constituir el mundo normativa-
mente sin hacerse cargo de la realidad.
Las mltiples reformas han terminado por producir un texto constitucional plagado de
inconsistencias, sin coherencia interna, falto de articulacin y disfuncional.
Por ello habra que discutir, como afirma Hctor Fix Fierro, si a cinco aos de que se ce-
lebre el centenario de la Constitucin de 1917 no valdra la pena cerrar el ciclo de las re-
formas para dar paso a la elaboracin de un texto que recoja lo mejor de nuestro patri-
monio constitucional y lo plasme en un documento moderno, sistemtico y representati-
vo, que nos permita avanzar a una nueva etapa de nuestra evolucin constitucional.
Mara Amparo Casar. Profesora-investigadora del CIDE. Es editorialista del peridico
Reforma. Este artculo est basado en el captulo introductorio al libro El reformismo
constitucional en la era de los gobiernos sin mayora, de prxima aparicin, escrito y coordi-
nado por la autora e Ignacio Marvn (CIDE). La investigacin fue patrocinada por el
PNUD.
1 Para estos aos no hay datos disponibles en Cmara de Senadores.
2 Hasta 1988 la dominancia del PRI en el Congreso y la disciplina partidaria eran de tal
magnitud que las tasas de aprobacin de las iniciativas del presidente y de su partido
rebasaban el 95%.
3 La electoral, la del sistema de justicia penal y la de seguridad nacional. Todas del 2004.

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