4.

Fundamentos econmicos y objetivos de la reforma

El diagnstico de los Organismos internacionales y las necesidades de la situacin
macroeconmica espaola, tienen que constituir una reforma fiscal profunda del sistema fiscal espaol.
Esa reforma tiene un triple objetivo: la estabilidad en el tiempo, la modernizacin tcnica y
devolver a Espaa a la senda de crecimiento econmico.
a reforma !a de reali"arse atendiendo al an#lisis previo de la situacin econmica actual.
a. $eterminantes de la situacin econmica espaola:
El nivel de presin fiscal y su composicin tienen consecuencias sobre la competitividad y el
potencial de crecimiento de las econom%as. os impuestos influyen sobre los niveles de a!orro y
de inversin lo que puede provocar efectos negativos sobre la eficiencia. & las diferencias de
imposicin entre pa%ses tener consecuencias de locali"acin de las inversiones y del a!orro.
$e otro lado, los impuestos sobre el factor trabajo generan un diferencial entre los salarios
pagados por los empresarios y los percibidos por los trabajadores,
pueden causar efectos negativos sobre la oferta y la demanda de trabajo. 'ambi(n la estructura de
la imposicin indirecta y el nivel y e)tensin de los tipos reducidos produce distorsiones sobre la
cesta de la compra beneficiando a unos sectores productivos sobre otros. *or +ltimo, el nivel y la
estructura de la imposicin pueden producir distorsiones sobre la combinacin eficiente de
factores productivos.
,omo consecuencia atrasada de la e)plosin del d(ficit, la ratio de deuda p+blica !a emprendido
una tendencia creciente, que en t(rminos acumulados !abr%a superado los -. puntos porcentuales
entre el m%nimo observado en /001 y el 23,34 del *56 observado en el tercer trimestre de /073.
En paralelo, se !a producido el ajuste del sector e)terior.
El proceso de correccin de estos desequilibrios puede significar una presin a la
baja sobre el crecimiento econmico en el corto pla"o. 8dem#s, el envejecimiento de la
poblacin, con un significativo gasto sanitario y en pensiones.
Este conte)to macroeconmico !a de ser tenido en cuenta necesariamente a la !ora de proceder a
una reforma fiscal que puede jugar un papel muy relevante en los siguientes aspectos:
En el #mbito de la estabilidad econmica.
En el #mbito de las ganancias de competitividad.
En la reduccin de la tasa de paro.
En el aumento del a!orro y la inversin.
En la direccin adecuada de los incentivos El sistema fiscal no debe favorecer
determinados activos frente a otros. 9u objetivo es simplemente aumentar la
tasa de a!orro de la econom%a.
as propuestas de reforma del sistema tributario en una doble direccin: en resolver su problema
crnico de insuficiencia del a!orro dom(stico y en coadyuvar a resolver su problema secular de
desempleo.
b. ,ondicionamientos impuestos por los problemas de la integracin europea
a unin bancaria ya est# bien definida t(cnicamente, aunque permanecen puntos controvertidos
y su ritmo de aplicacin es a+n objeto de una fuerte discusin. a unin bancaria implica tres
cosas: un supervisor bancario europeo +nico, un +nico mecanismo y autoridad de restructuracin
y liquidacin bancaria, y un esquema europeo de garant%a de depsitos.
:n 'esoro Europeo es muc!o m#s que poner en circulacin un activo europeo seguro y libre de
riesgo, !abr# que entrar a decidir cmo se va a financiar ese activo, qu( uso se va a dar a los
fondos as% recaudados, qu( competencias va a tener ese 'esoro y bajo qu( autoridad europea
deber# establecerse.
La Unin Fiscal requiere armonizacin tributaria, pero no una completa
homogeneizacin de los impuestos.
9e pueden resumir las consideraciones macroeconmicas que afectan en el conte)to actual al
sistema fiscal espaol en los siguientes tres principios:
a disciplina fiscal e)ige del cumplimiento estricto de las reglas del *acto de
Estabilidad y ,recimiento y, el cumplimiento %ntegro de la ley de Estabilidad
*resupuestaria.
os estabili"adores fiscales autom#ticos, frente a la pol%tica fiscal discrecional, deben
ser el principal mecanismo por el que la pol%tica presupuestaria desarrolle su papel
estabili"ador.
a pol%tica tributaria es uno de los pocos instrumentos de competitividad nacional que
permanecen disponibles a los Estados que integran la :nin Econmica y ;onetaria.
Espaa no puede ni debe renunciar a ella.
c. <estricciones de la reforma tributaria
a restriccin de suficiencia supone que la recaudacin fiscal !a de ser capa" de cubrir el gasto
p+blico a lo largo del ciclo econmico.
a suficiencia implica que deber%a fijarse un nivel de gasto objetivo medio a lo largo de
un ciclo completo mientras que, en paralelo, los ingresos p+blicos en su conjunto =y los
impositivos, entre ellos> deben perseguir situarse en ese mismo nivel.
?o se podr# contar con los ingresos e)traordinarios del pasado, ni con los provenientes
de la venta de activos p+blicos.
a restriccin de suficiencia con el deseo de recuperar el papel estabili"ador de la
pol%tica fiscal e)ige el a!orro en las (pocas de bonan"a econmica de los ingresos
recaudados por encima de los tendenciales y de los menores gastos c%clicos. En este
sentido, la creacin de la 8utoridad 5ndependiente de <esponsabilidad Fiscal est#
llamada a jugar un papel crucial.
a restriccin de suficiencia abre tambi(n la puerta a la utili"acin de sistemas de
coparticipacin en el pago de los servicios y bienes p+blicos. Ofrecer servicios
p+blicos, incluso los m#s esenciales como educacin, sanidad o justicia de forma
gratuita y generali"ada no es el modo m#s eficiente ni justo de !acerlo, porque incluso
en esos servicios !ay siempre un cierto beneficio privado que deber%a ser compensado
mediante el copago.
a financiacin del sistema de prestaciones sociales, descansa de manera dominante en
Espaa en las coti"aciones sociales. los incrementos netos de recaudacin global, por
encima de los previstos que pudieran producirse como consecuencia de la aplicacin de
esta reforma fiscal, deber%an destinarse a la reduccin de su dependencia de las
coti"aciones sociales, lo que abaratar%a adem#s el coste del empleo.
a restriccin de justicia !a planteado a la ,omisin las siguientes
consideraciones:
El sistema tributario !a de ser justo y percibido globalmente como tal por los
ciudadanos, por ra"ones constitucionales y por ra"ones de eficiencia recaudatoria.
o importante desde el punto de vista de la justicia es que dos individuos en las mismas
condiciones y con los mismos ingresos paguen lo mismo.
a justicia de un sistema fiscal, su contribucin a la distribucin de la renta y la rique"a
y sus consecuencias sobre la igualdad, !an de ju"garse en su totalidad y complejidad
como tal sistema, como resultado global del conjunto de impuestos, tasas,
contribuciones y precios p+blicos.
as consideraciones de progresividad fiscal son siempre subjetivas y !ande medirse en
el conte)to de los pa%ses de nuestro entorno y tambi(n de nuestros competidores en la
econom%a global.
a justicia fiscal tiene tambi(n implicaciones temporales en la medida enque el d(ficit
p+blico no es m#s que una transferencia de rentas de las generaciones futuras !acia las
actuales.
a restriccin de eficiencia que !an sido consideradas por la ,omisin:
En su versin m#s sencilla, un sistema tributario es m#s eficiente cuanto menos cueste y
menos distorsione la actividad econmica. En el c#lculo de ese coste, !ay que incluir
tanto los costes directos, monetarios, como indirectos, en t(rminos de tiempo, coste de
oportunidad de los individuos y de p(rdida de bienestar social.
a eficiencia recaudatoria no es solo ni principalmente un indicador de incumplimiento
fiscal sino, m#s bien y muy especialmente, un %ndice muy e)presivo de la erosin de las
bases imponibles por la proliferacin de e)enciones y reducciones de todo tipo que, en
buena medida, responden a procesos de @captura del reguladorA.
a eficiencia fiscal es, en +ltima instancia, producto de la estructura impositiva, !ay
impuestos en los que la p(rdida neta de bienestar para el conjunto de la sociedad es
mayor.
:na buena parte de las distorsiones de los sistemas fiscales se encuentran asociadas a
los efectos perversos que originan los tipos marginales elevados.
En la medida en que los bienes p+blicos puedan ser objeto de demanda segmentada y,
por tanto, susceptibles de financiarse v%a precios, las tasas y contribuciones son
preferibles a los impuestos.
a distribucin territorial ptima de los impuestos asociada a esta descentrali"acin del gasto resulta
crucial tanto para la eficiencia impositiva, como para la equidad y la estabili"acin macroeconmica.
d. os objetivos de la reforma
La omisin ha elaborado una propuesta de re!orma de e!ectos recaudatorios
neutrales en cuanto a su impacto directo.
"ecomponer las bases de todos los tributos, limitadas hoy por numerosas
e#enciones, boni!icaciones y deducciones de toda clase que han reducido
notablemente la elasticidad de los impuestos.
$esplazar la carga tributaria desde la imposicin directa hacia la indirecta.
Los ahorros recaudatorios que los planteamientos anteriores implican
reviertan de inmediato sobre los contribuyentes espaoles a travs de reba%as
sustanciales en las tari!as de los impuestos directos y, en su momento, de las
cotizaciones sociales.
&. 'etodolog(a de traba%o de la omisin
a ,omisin !a consultado las opiniones de los centros directivos del ;inisterio de Bacienda y
8dministraciones *+blicas encargados de los diferentes impuestos y de los rganos de gestin y
administracin del sistema tributario en su conjunto. 'al forma de proceder !a estado respaldada por el
8cuerdo del ,onsejo de ;inistros que creaba la ,omisin.
9e !an establecido ponencias relativas a los diversos impuestos.
as propuestas iniciales respecto a cada figura tributaria se !an sometido a e)tensos
debates en el seno de la ,omisin con la presencia y participacin de todos sus
miembros.
,uando ten%an trascendencia recaudatoria, las propuestas se !an sometido a la
evaluacin de su impacto directo por la 8gencia Estatal de 8dministracin 'ributaria.
a redaccin definitiva de los diferentes cap%tulos del 5nforme participando
intensamente en esta tarea todos los miembros de la ,omisin.
Finali"ada la redaccin final del 5nforme, se !a procedido a su edicin definitiva y a su
votacin final.
). *mpactos recaudatorios y macroeconmicos de la re!orma
a ,omisin !a solicitado a la 8gencia Estatal de 8dministracin 'ributaria =8E8'> una evaluacin del
impacto recaudatorio de las distintas propuestas las evaluacionesCsimulaciones reali"adas se !an
efectuado bajo el supuesto de que todas ellas entrar%an en vigor el 7 de enero de /07-:
las variaciones propuestas en la clasificacin de bienes y servicios sometidos actualmente al tipo
reducido del 5D8 as% como en la imposicin medioambiental. 9eg+n los c#lculos de la 8gencia,
esos cambios podr%an generar un incremento e) ante de ingresos de alrededor de 7 punto
porcentual de *56.
5ncremento de recaudacin se utili"a para financiar los cambios en el 5mpuesto sobre
9ociedades, impuestos patrimoniales y, sobre todo, en el 5<*F. 9e !a calibrado un descenso de la
tarifa de este +ltimo que, junto con las p(rdidas recaudatorias derivadas de las rebajas en la
imposicin sobre sociedades y la imposicin patrimonial, lleve a una p(rdida total de ingresos e)
ante e)actamente equivalente a 7 punto porcentual de *56, con lo que la recaudacin quede
compensada en t(rminos de *56 en esa evaluacin e) ante, que es precisamente lo previsto por el
Eobierno en el *rograma de Estabilidad del <eino de Espaa.
os resultados del modelo <E;9 sealan que la reforma tendr%a un efecto e) post positivo tanto
sobre el *56, de !asta un 0,34 en acumulado de tres aosF del empleo, de !asta un 0,/4 en el
mismo per%odo, y tambi(n sobre la recaudacin, lo que permitir%a una ligera reduccin del d(ficit
p+blico.
En relacin con la segunda l%nea de reforma, es decir, con la devaluacin fiscal:
9e !a evaluado el efecto recaudatorio de una reduccin de 3 puntos en las coti"aciones sociales,
lo que implica un efecto negativo recaudatorio e) ante de alrededor de 7 punto de *56.
9e !a simulado un incremento de la imposicin sobre el consumo que compensa e)actamente el
efecto negativo recaudatorio e) ante de la rebaja de coti"aciones.
os resultados muestran que la devaluacin fiscal as% planteada tendr%a un efecto positivo tanto
sobre el *56, de !asta un 0,14 en acumulado de tres aos, como del empleo, de !asta un 0,14
en el mismo per%odo, y en la recaudacin.
+. ,uesta en vigor de la re!orma
a ,omisin conf%a en que la reforma que propone en el #mbito de la renta de las
personas f%sicas y en el de la imposicin de sociedades genere un impacto e) post e)pansivo que permita
impulsar la econom%a espaola y el empleo.
5gualmente, en su segunda l%nea o bloque de reforma, la ,omisin !a solicitado la simulacin de los
efectos e) post de una posible devaluacin fiscal mediante la reduccin de las coti"aciones sociales,
efectu#ndose tambi(n esa simulacin mediante los modelos macroeconmicos del ;inisterio de Bacienda
y8dministraciones *+blicas.