Campo Grande, 25 a 28 de julho de 2009,

Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

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POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO E DESIGUALDADES REGIONAIS NO
BRASIL
antonia@uems.br

APRESENTACAO ORAL-Desenvolvimento Rural, Territorial e regional
APARECIDA ANTONIA OLIVEIRA; ADRIANA ROCHAS DE CARVALHO F.
MOREIRA; ELEUZA FERREIRA LIMA.
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MATO GROSSO DO SUL, DOURADOS - MS -
BRASIL.

Polticas de desenvolvimento e desigualdades regionais no Brasil
Policy development and regional inequalities in Brazil



Grupo de Pesquisa: Desenvolvimento Rural, Territorial e regional

Resumo
O propsito deste artigo buscar o approach terico sobre a adequao do novo modelo de
desenvolvimento - o desenvolvimento endgeno -, para a realidade brasileira, frente
lgica do mercado em favorecer o desenvolvimento das regies de maior disponibilidade
de infra-estrutura e de recursos tecnolgicos. No Brasil, as polticas de desenvolvimento
regional vm produzindo desconcentrao espacial das atividades produtivas e reverteram
a tendncia de concentrao na regio sudeste. No entanto, mudanas ocorridas nas ltimas
dcadas provocaram transformaes nas teorias e polticas de desenvolvimento regional.
Essas mudanas, associadas ao fenmeno da globalizao e ao novo papel do Estado na
economia, deram origem a novos paradigmas e polticas de desenvolvimento, onde os
principais protagonistas so os atores locais. Nesse contexto, o novo modelo de
interveno governamental, em vigor desde a dcada de 90, conduziu construo de uma
nova configurao regional industrial, indicando uma tendncia re-aglomerao na regio
Centro-Sul do pas. Dentre as variveis apontadas como explicativas para essa re-
aglomerao, destacam-se as limitaes da nova estratgia de desenvolvimento que adota
uma viso excessivamente simplificada e fragmentada da realidade. Aps apresentar os
fundamentos tericos da interveno do Estado no desenvolvimento regional, este artigo
trabalha com as polticas de desenvolvimento regional e seus efeitos sobre as
desigualdades regionais no pas.

Palavras-chaves: desenvolvimento territorial, Desenvolvimento Regional, polticas de
desenvolvimento.

Abstract
The propose of this paper is to search the approach theoretician on the adequacy of the new
model of development, - the endogenous development -, for the Brazilian reality, front to
the logic of the market in favoring the development of the regions of greater availability of



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infrastructure and technological resources. In Brazil, the politics of regional development
had produced spatial devolved of productive activities and reversed the trend of
concentration in the Southeast. However, changes in recent decades have provoked
transformations in the theories and politics of regional development. These changes,
associated with the phenomenon of globalization and the new role of the state in the
economy, have given origin to new paradigms and politics of development, where the main
protagonists are the local actors. In this context, the new model of government
intervention, since the decade of 90 led to the construction of a new regional industrial
setting, showing a tendency to re-agglomeration in the Center-South region of the country.
Amongst the variable identified as explanatory for this re-agglomeration, the limitations of
the new strategy of development are distinguished and they adopt an excessively vision
simplified and broken up of the reality. After to present the theoretical beddings of the
State intervention in the regional development, this study works with the politics of
regional development and its effects on the regional inequalities in the country.

Key Words: Territorial development, regional development, development policies.


1. INTRODUO

Num pas de dimenso continental como o Brasil, a busca do crescimento e
desenvolvimento econmico envolve a considerao das dinmicas das economias
regionais, includas as diversidades cultural, territorial, social e econmica entre as regies.
Por essa razo, as estratgias e os instrumentos de desenvolvimento regional devem ser
capazes de lidar com essa realidade.
Existe uma tendncia concentrao da atividade industrial em reas especficas de
um territrio nacional, de modo que se obtenham ganhos de escala e de aglomerao. No
Brasil, a expanso e consolidao do complexo agroexportador do caf, no estado de So
Paulo, engendraram um processo de industrializao localizado, de forma concentrada, na
Capital desse estado, fazendo com que as demais regies perdessem posio relativa na
produo nacional.
Conforme Tavares (1975), esse aumento dos desequilbrios regionais uma
tendncia natural de concentrao da atividade econmica em torno de uma regio
polarizada, que foi agravada pela poltica econmica de incentivo industrializao, que
na prtica correspondia transferncia de renda das regies menos desenvolvidas para as
mais desenvolvidas. Destaca que os dois estados industriais (Rio de Janeiro e So Paulo)
chegaram a gerar 50% da renda nacional com uma populao que representava apenas
23% do total.
Na fase desenvolvimentista da interveno estatal, que de acordo com Monteiro
Neto (2006) corresponde ao perodo de 1930 a 1989, foram realizados elevados
investimentos estatais em infra-estrutura econmica e social, que produziram mudanas
radicais nas estruturas produtivas e de emprego das regies do pas. Essas aes, entre
1960 e 1985, levaram desconcentrao espacial das atividades produtivas, revertendo a
tendncia histrica de concentrao observada na regio Sudeste.



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A partir de meados dos anos 50, as polticas de desenvolvimento regional
baseavam-se no conceito de plos de crescimento e na dinmica de atrao de
investimentos de grande potencial de irradiao. Os formuladores dessas polticas
buscavam instrumentos eficazes para solucionar os problemas do crescimento e
desenvolvimento desigual, de modo que o modelo intervencionista surge como uma forma
de buscar a superao do subdesenvolvimento por meio da industrializao planejada e
apoiada pelo Estado.
No entanto, as mudanas ocorridas nos processos produtivos nas dcadas de 80 e 90
provocaram profundas transformaes nas teorias e polticas de desenvolvimento regional.
Essas mudanas, associadas ao fenmeno da globalizao e ao novo papel do Estado
imposto pela crise fiscal e financeira dos anos 80, conduziram ao surgimento de novos
paradigmas de desenvolvimento, dos quais se destaca o do desenvolvimento endgeno.
Nesse novo modelo, a atuao do Estado, que antes foi de extrema importncia em nvel
regional, volta-se para a percepo das capacidades e potencialidades locais, onde os
principais protagonistas so o atores locais, considerados responsveis pelo
desenvolvimento.
Esta pesquisa pretende levantar alguns questionamentos sobre a adequao desse
modelo para a realidade brasileira, uma vez que a lgica de mercado tende a favorecer o
desenvolvimento das regies de maior disponibilidade de infra-estrutura e de recursos
tecnolgicos.

2. FUNDAMENTOS TERICOS DA INTERVENO DO ESTADO NO
DESENVOLVIMENTO REGIONAL

2.1 Teoria da localizao

Uma das caractersticas mais evidentes da economia espacial a no-
homogeneidade, pois existem aglomeraes na atividade econmica e na distribuio da
populao em dadas localidades. Essa falta de uniformidade na economia espacial e o
reconhecimento de que ela pode ter significado econmico conduz aos conceitos de regies
nodais ou polarizadas, que so compostas por unidades heterogneas (uma hierarquia de
centros populacionais), que esto estreitamente inter-relacionadas com cada outra
funcionalidade (RICHARDSON, 1973).
Essas interconexes so fluxos no uniformes no espao, onde os fluxos mais
fortes tendem a polarizar-se em direo ao ndulo dominante (grandes cidades). Em torno
de cada ndulo existe uma zona de influncia, onde ocorre uma variedade de interaes.
As densidades de fluxo variam na proporo inversa distncia do centro de controle.
As ligaes funcionais dentro das regies nodais decorrem de: canais de
distribuio de bens a varejo e por atacado, locais de onde provm os consumidores de
servios sociais centralmente localizados, meios culturais e de lazer, fluxos de mercadorias
intra-regionais, viagens a trabalho entre cidades e fluxos de migrao, etc. Contudo, essas
regies se acham reunidas numa estrutura espacial mais ampla, assim, a menos que todas
as regies sejam de tamanho semelhante e experimentem taxas de crescimento
semelhantes, o sistema regional como um todo exibir um grau de desequilbrio e uma ou
duas regies dominaro as outras (RICHARDSON, 1973, p. 63).



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2.1.1 Localizao e Aglomerao

A inteno aqui explicar por que dentro de uma regio as atividades
econmicas se aglomeram em poucos centros, em vez de formarem um modelo de
disperso uniforme sobre a regio como um todo; por que a produo e a populao se
aglomeram em certas regies da economia; e por que existe uma inrcia de localizao
auto-sustentvel, fazendo com que, na ausncia de interveno, o grau de desequilbrio
regional seja intensificado.
As principais economias de aglomerao podem ser classificadas em vrias
categorias, a maioria das quais se deve a efeitos de escala ou a indivisibilidades. As
relacionadas com a escala so: economias internas; economias externas firma e internas
indstria (economias de localizao) e economias externas a uma indstria, onde os lucros
provenientes das firmas em todas as indstrias so provenientes de aumentos no
desenvolvimento econmico do local, o que consiste em economias de urbanizao.
As vantagens mais acentuadas da aglomerao so economias externas a
indstrias individuais. Como so maiores em centros urbanos, muitas vezes so
mencionadas como economias de urbanizao ou economias de concentrao urbana.
Essas economias externas compreendem: o acesso a um mercado maior; o
desenvolvimento de um mercado de mo-de-obra; facilidades comerciais, bancrias e
financeiras; servios de transporte e comunicaes; e outros servios que influenciam as
decises de localizao.
A deciso de localizar uma fbrica pode ser afetada pelas decises de
localizao e pelas polticas seguidas por seus concorrentes, no caso de uma estrutura de
mercado oligopolista. A interdependncia locacional pode levar aglomerao mesmo na
ausncia de economia de escala internas e externas.
A indstria tende a se aglomerar nas regies mais prsperas da economia.
Apesar de uma elevada proporo da indstria ser capaz de se localizar em qualquer parte,
verifica-se uma considervel inrcia locacional no que diz respeito s transferncias
regionais. A explicao para essa inrcia que a deciso quanto localizao
determinada por critrios que no a maximizao dos lucros.
Assim, tanto a imprevisibilidade das mudanas futuras nos custos e nos preos
quanto s dificuldades para aferir as economias externas so variveis que dificultam
encontrar a localizao mais lucrativa. Desse modo, os custos de re-localizao dos
estabelecimentos so tidos como elevados e recuperados apenas no longo prazo, e como as
vantagens de longo prazo so incertas, a inrcia tende a permanecer.
As firmas raramente procuram um novo local, a menos que seu atual no
oferea nenhum espao para ampliao ou crescimento e quando os estabelecimentos tm
de ser mudados, no so realizados grandes esforos para buscar a localizao mais
rentvel. A velocidade e a facilidade de deciso constituem, em geral, as principais
influncias para determinar o local. Alm disso, a qualidade de vida, a disponibilidade de
meios de lazer e outros podem ser fatores mais crticos na escolha do local do que as
vantagens de custos.

2.2 Teoria do Lugar Central



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Segundo Clemente (1994), essa teoria surge na dcada de 1930, desenvolvida
por Walter Christaller. Sua principal hiptese a existncia de uma hierarquia dos lugares
de acordo com uma rede de interdependncia, na qual a centralizao uma tendncia
natural. Alguns lugares se tornam centrais em funo da disponibilidade de bens e servios
em relao aos demais.
De acordo com essa teoria, a principal funo de um centro urbano a de atuar
como um centro de servio para seu interior, fornecendo bens centrais, tais como servios
comerciais, bancrios e profissionais; meios de educao, de lazer e servios urbanos
governamentais.

A teoria do lugar central relevante para o planejamento urbano e
regional porque um sistema hierrquico proporciona um meio eficiente de
administrar e alocar recursos a regies. Os principais lugares centrais
constituem, amide, os pontos-chave de crescimento em sua regio e
determinam a taxa de desenvolvimento econmico na regio como um
todo. (RICHARDSON, 1973, p. 84).

Essa teoria permite explicar o crescimento da hierarquia urbana e ressaltar a
interdependncia entre os centros urbanos e suas regies circundantes. Entretanto, sua
explicao para o crescimento urbano no completa, pois medida que as grandes
cidades crescem so ofertados servios que nada tm a ver com o atendimento do interior,
enquanto a vida na metrpole gera suas prprias necessidades, tais como estacionamento
para carros e agncias de bem-estar social, entre outras. Regies densamente povoadas
podem desenvolver grandes centros, pertos uns dos outros, conduzindo interao social e
comercial e especializao em funes no explicadas pela teoria. Tambm no so
explicados o desenvolvimento de subrbios residncias e industriais e o desenvolvimento
de cidades de grande porte que crescem como localizaes manufatureiras, por oferecerem
mercados de mo-de-obra flexveis e economias de aglomeraes.

2.3 Plos de Crescimento

Para Richardson (1973), o conceito de ponto de crescimento representa um elo
entre a estrutura naturalmente evoluda das regies nodais e o planejamento fsico e
regional. As economias de aglomerao tornam a concentrao da produo mais eficiente
do que a disperso, enquanto economias de escala na oferta de bens e servios centrais e o
desejo de acessibilidade resultam em concentraes demogrficas organizadas numa
hierarquia.
A anlise dos pontos de crescimento contribui para o planejamento regional
quando se supe que a aglomerao gera benefcios sociais. Confere um elemento de
unidade e direo a polticas regionais, cujos incentivos s indstrias ocorreriam a partir da
oferta de infra-estrutura social e da disponibilidade de servios que atrairiam elas para o
ponto de crescimento. Para Richardson (1973, p. 96-97), a idia bsica de ponto de
crescimento que:

A atividade econmica dentro de uma regio tende a aglomerar-se em
torno de um pequeno nmero de pontos focais. Fluxos de polarizao



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gravitaro dentro de uma regio no sentido desses pontos focais, embora
a densidade dos fluxos seja reduzida pela distncia. Em torno de um
ponto focal (centro de controle, ndulo dominante) podemos delimitar
uma fronteira onde as densidades e fluxos caem para um nvel crtico
mnimo; o centro pode ser descrito como o ponto de crescimento,
enquanto a rea dentro da fronteira sua zona de influncia (ou rea de
crescimento).

Quanto mais fortes as caractersticas nodais das regies, mais elevados os seus
nveis de desenvolvimento econmico e social. Assim, os planos regionais seriam mais
bem sucedidos se reforassem as caractersticas nodais naturais da regio.
O desenvolvimento da teoria dos pontos de crescimento decorre principalmente
dos trabalhos de economistas franceses, particularmente Perroux, que introduziu o termo
plo de crescimento em seu artigo Notes sur la Notion de Ple de Croissance, de 1955.
Seu argumento bsico era de que a expanso econmica no se manifestaria de forma
disseminada, mas em pontos ou plos de crescimento de intensidades variveis. O
crescimento e as transformaes que ocorrem nos plos afetam o conjunto da economia
pela transmisso de seus efeitos positivos atravs de diferentes canais.

O facto, rudimentar, mas consistente, este: o crescimento no surge em
toda a parte ao mesmo tempo; manifesta-se com intensidades variveis,
em pontos ou plos de crescimento; propaga-se, segundo vias diferentes e
com efeitos finais variveis, no conjunto da economia (PERROUX, 1967,
p. 164).

A expanso regional decorre da interao entre as indstrias-chave ou
indstrias-motrizes, que formam o ncleo do plo de desenvolvimento. Essas indstrias
so caracterizadas por: alto grau de concentrao, elevada elasticidade renda, acentuado
multiplicador local e efeitos de polarizao, um nvel avanado de tecnologia e tcnica
administrativa que se difundem para outros setores da regio.
Para Perroux (1967, p. 172), a indstria-chave pode ser definida como sendo
aquela que induz na totalidade de um conjunto, por exemplo, de uma economia nacional,
um crescimento de volume de produo global muito maior do que o crescimento do seu
prprio volume de produo. Essas indstrias constituem-se as principais causas de
desequilbrio estrutural, de modo que, para compreender o crescimento desequilibrado
torna-se necessrio examinar em detalhe o comportamento dessas unidades. A principal
funo de uma indstria motriz a de atuar como geradora ou produtoras de economias
externas, possuindo trs caractersticas principais: 1) grande porte e suas decises causam
grande impacto na regio; 2) taxa de crescimento superior mdia regional; 3) forte
interdependncia tcnica (linkages) com outras indstrias diferenciadas de modo a formar
um complexo industrial (TOLOSA, 1972).
Essas indstrias exercem um papel de indutor do crescimento de outras firmas
(chamadas de indstrias movidas) pela compra de bens de natureza diversa, tambm teriam
a capacidade de fomentar a formao de complexo de indstrias localizadas prximas
umas das outras, promovendo a formao de um plo regional.
Conforme ressalta Richardson (1973), um plo de crescimento deve induzir
uma considervel expanso na regio circundante de modo que os efeitos estratgicos so



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mais crticos do que as ligaes inter-industriais. A promoo da polarizao envolve uma
infra-estrutura desenvolvida, proviso de servios centrais, procura por fatores produtivos e
a difuso de um esprito desenvolvimentista. Por meio do planejamento pode-se controlar a
expanso dos pontos de crescimento para maximizar a expanso na zona de influncia
circundante, sujeita a restries de eficincia. Permite tambm que, caso haja
deseconomias num dado ponto de crescimento antes que os objetivos de poltica sejam
alcanados, um novo ponto de crescimento seja selecionado a uma distncia considervel
do original.
Para estudar a interdependncia entre diferentes plos, Perroux introduz as
noes de zonas de desenvolvimento, eixos de desenvolvimento e pontos de
desenvolvimento. A zona entendida como um conjunto ou aglomerado de plos de
crescimento e as respectivas regies polarizadas. Um eixo difere da zona e implica uma
orientao principal e durvel de trfego (servios, produtos e capitais). Cada ponto de
desenvolvimento inclui plos, zonas e eixos de desenvolvimento (TOLOSA, 1972).
As aplicaes da teoria dos plos concentram-se basicamente em problemas
inter e intra-regionais. Conforme Boudeville, citado por Uderman (2006), um plo de
desenvolvimento regional definido como um conjunto de indstrias em expanso
localizadas numa rea urbana, com capacidade para induzir o desenvolvimento das
atividades econmicas em sua zona de influncia. Desse modo, a regio polarizada seria
integrada, compondo uma rede de interconexes econmicas que se constituem numa
moldura de um programa de desenvolvimento composto por aes diretas do Estado no
provimento de infra-estrutura e por investimentos privados articulados, levando em conta o
fato de que o crescimento no espontneo, homogneo ou harmnico, e que deve emergir
de uma regio dinmica atravs de setores propulsores que influenciam as demais regies.
Essa teoria forneceu uma base cientfica para o planejamento regional,
juntamente com outros esforos que levaram a formulao de conceitos e anlises
convergentes com a teoria dos plos de desenvolvimento. Nesse sentido, Uderman (2006)
apresenta os trabalhos de Myrdal (1957) e Hirschman (1958). O primeiro ressalta a
existncia de efeitos cumulativos na realizao dos investimentos e trabalha com os
conceitos de efeitos progressivos e propulsores, acreditando que o processo de expanso
cria economias externas favorveis sua continuidade, e que as foras de mercado
conduzem para a desigualdade. Essas concluses conduzem a argumentao em favor da
interveno do Estado no desenvolvimento regional.
Nessa mesma linha, Hirschman alega que o processo de desenvolvimento
pressupe uma mudana estrutural incompatvel com o conceito de equilbrio e prope
uma teoria que considera o desequilbrio a chave para o dinamismo econmico amparado
na idia de economias de aglomerao. Formula os conceitos de efeitos para traz e para
frente. Os primeiros traduzem os impactos regionais da implantao de indstrias que, ao
aumentar a demanda por matrias-primas e insumos criam as condies para a produo
local em uma escala compatvel com os critrios de lucratividade. Os efeitos para frente
expressam as implicaes da disponibilidade de um volume de oferta de bens que viabiliza
a produo local de setores jusante na cadeia de produo. Incorpora sua formulao os
conceitos polarizadores e difuses. No longo prazo os efeitos difusores seriam a chave para
a reduo das desigualdades regionais. Considera que a ocorrncia desse processo nos



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pases de industrializao retardatria no se daria de forma espontnea, sendo necessria a
ao intervencionista do Estado.

2.3.1 Plos de Crescimento como Base para Polticas Regionais

A princpio, os modelos de programao econmica se preocupavam apenas
com aspectos macroeconmicos e setoriais do desenvolvimento. No decorrer do tempo, a
experincia acumulada atravs desses modelos demonstrou a necessidade de considerar
tambm a dimenso espacial. Pases em desenvolvimento, com extensa rea territorial,
possuem problemas relativos a desigualdades regionais e o processo de urbanizao
acelerada tende a criar dificuldades relacionadas com a absoro de mo-de-obra e
distores na rede urbana.
A teoria de polarizao surgiu como uma tentativa de responder aos problemas
criados pelos desequilbrios espaciais, propondo que a concentrao de recursos em pontos
discretos do espao pode eliminar o dualismo econmico.
Os plos podem surgir como resultado da atuao de foras de mercado ou
podem servir como instrumento da poltica econmica governamental, a fim de atingir um
conjunto de objetivos nacionais de desenvolvimento regional. Assim, os plos gerados por
foras de mercado so chamados de plos naturais, enquanto os do segundo so chamados
de plos planejados. Os naturais esto associados a pouca ou nenhuma interveno
governamental, ao passo que os planejados so instrumentos de poltica governamental
(TOLOSA, 1972).
De acordo com esse autor, existem quatro principais aplicaes de plos
planejados: estimular reas deprimidas; aliviar o congestionamento de centros
progressivamente ineficientes; facilitar as migraes para reas urbanas; assegurar um
equilbrio entre o desenvolvimento de diferentes regies de modo a evitar presses
poltico-sociais e a emergncia do dualismo econmico. Embora possa haver uma
combinao desses objetivos, os dois primeiros ocorrem predominantemente nos pases
mais industrializados e os dois ltimos nos pases em desenvolvimento.

2.4 Desenvolvimento Endgeno

As teorias sobre desenvolvimento regional passaram por grandes
transformaes nos ltimos anos, provocadas pelas crises, declnio de muitas regies
industriais, o surgimento de novos paradigmas de industrializao e desenvolvimento local
e macroeconmico, cujo destaque a teoria do crescimento endgeno.
Essas mudanas esto associadas ao fenmeno da globalizao das economias
e ao novo papel do Estado imposto pela crise fiscal e financeira dos anos 80. Segundo
Barquero (2001, p.13), em decorrncia desse processo de globalizao, o Estado cede seu
papel de protagonista e sua liderana s empresas inovadoras (geralmente multinacionais),
ao mesmo tempo em que as novas tecnologias de informao, os transportes e as
comunicaes fortalecem o funcionamento das organizaes e a sua interao.
Para esse autor, um trao marcante da forma que a globalizao vem
assumindo est no fato de que a internacionalizao dos mercados e da produo est
ligada informao e ao uso das novas tecnologias. Esse processo fortalecido pelas



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formas de organizao da produo, atravs da formao e do desenvolvimento de
sistemas de empresas e de alianas estratgicas internacionais, com a criao de redes de
dimenses globais.
Considera a globalizao como um processo ligado ao territrio porque a
dinmica da economia e o ajuste produtivo dependem das decises sobre investimento e
localizao tomadas pelos agentes econmicos, e tambm porque uma funo dos fatores
de atrao de cada territrio. Nesse contexto, as empresas competem nos mercados
juntamente com o entorno produtivo e institucional de que fazem parte. Assim, a melhoria
da produtividade e da competitividade das cidades passa a depender da introduo de
inovaes nas empresas, da flexibilidade e organizao do sistema produtivo e da
existncia de instituies que contribuam para o funcionamento dos mercados.
Como destaca Barquero (2001), na metade dos nos 1950, Solow e Swan
propuseram a funo de produo como o elemento central do modelo de crescimento
econmico. Assim, o aumento da produtividade e da renda per capita ocorreriam tanto em
funo do progresso tecnolgico, que uma varivel exgena, como do aumento da
relao capital/trabalho. Entretanto, esse modelo apresentava duas limitaes, que so: o
crescimento determinado por um fator externo ao modelo e o conceito de equilbrio
mecnico e irreal, pois os agentes no agem de forma predeterminada.
J a moderna teoria do crescimento econmico (Romer, Lucas e Rebelo)
representa um avano, pois encarava a lei dos rendimentos decrescentes apenas como uma
das alternativas de funcionamento do processo de crescimento econmico. Este pode
continuar no logo prazo, uma vez que o investimento em bens de capital gera rendimentos
crescentes medida que as economias se expandem, graas difuso das inovaes e do
conhecimento entre as empresas e criao de economias externas.
As modernas formalizaes neoclssicas passam a incorporaram outros
elementos funo de produo. Fatores como capital humano, instituies, pesquisa e
desenvolvimento informao que antes eram considerados exgenos passaram a ser
considerados como fatores endgenos, portanto, determinantes dos rendimentos crescentes
e do crescimento econmico. Desse modo, um pas, regio ou local melhor munido desses
fatores pode, com maior facilidade, acelerar seu crescimento e possibilitar melhor
distribuio de renda (Amaral Filho, 1996).
Para Barquero (2001), o desenvolvimento endgeno uma teoria que considera
a acumulao de capital e o progresso tecnolgico fatores-chaves no crescimento
econmico, e que enfatiza o papel dos agentes privados e pblicos nas decises de
investimento e localizao.
De um ponto de vista espacial ou regional, pode ser entendido como:

Um processo interno de ampliao contnua da capacidade de agregao
de valor sobre a produo, bem como da capacidade de absoro da
regio, cujo desdobramento a reteno do excedente econmico gerado
na economia local
e/ou atrao de excedentes provenientes de outra regio (AMARAL
FILHO, 1996, p.37).

Essa definio est estruturada a partir dos atores locais, e no mais pelo
planejamento centralizado. Nesse modelo, o desenvolvimento realizado de baixo para



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cima, ou seja, parte das potencialidades socioeconmicas do local, e no do planejamento e
interveno conduzidos pelo Estado.
Para Amaral Filho (1996), o debate sobre o desenvolvimento regional/local
endgeno se divide em duas tendncias. Na primeira, os estudos buscam mostrar as
particularidades das condies determinantes de cada caso de desenvolvimento local. A
segunda, parte de postulados mais gerais sobre a dinmica das organizaes territoriais
descentralizadas. H certo consenso entre as duas tendncias em reconhecer que existem
possibilidades para que as regies fora dos grandes eixos de aglomerao possam se
desenvolver. Nessa esto os que defendem a poltica de implantao dos distritos
industriais. Por outro lado, esto tambm os que, preocupados como o declnio das regies
industriais, defendem uma estruturao regional baseada na alta tecnologia.
No desenvolvimento endgeno, os fatores determinantes do processo de
acumulao de capital so: a criao e difuso de inovaes no sistema produtivo, a
organizao flexvel da produo, a gerao de economias de aglomerao e de economias
de diversidade nas cidades e o fortalecimento das instituies (BARQUERO, 2001).
De acordo com esse modelo, como as empresas tomam decises de inovao
num contexto cada vez mais competitivo e globalizado, as inovaes e as novas
tecnologias no surgem fora do sistema econmico, mas so endgenas ao sistema
produtivo e prpria sociedade. Essas inovaes permitem s empresas e aos sistemas de
empresas darem uma resposta eficaz aos desafios colocados pelo aumento da concorrncia
nos mercados.
A organizao do sistema produtivo local, no qual se estabelecem as relaes
entre empresas, provedores e clientes, condiciona a produtividade e a competitividade das
economias locais. Esses sistemas e relaes formam um dos mecanismos atravs do qual se
do os processos de crescimento e de mudana estrutural nas economias locais e regionais.
Assim, a adoo de formas mais flexveis de organizao por parte das grandes
empresas e de grupos de empresas possibilita melhorar sua eficincia e competitividade,
bem como desenvolver novas estratgias territoriais, com base em redes de plantas
subsidirias mais autnomas e mais integradas no territrio. Essas novas formas de
organizao das empresas e as novas estratgias territoriais permitiriam a utilizao mais
eficiente dos atributos territoriais, gerando vantagens competitivas. Essas mudanas
produzem uma melhoria da competitividade das localidades e dos territrios nos quais
esto localizadas as plantas subsidirias.
Os processos de desenvolvimento tm razes institucionais e culturais. O
desenvolvimento sempre promovido por atores e uma sociedade que tem uma cultura,
formas e mecanismos prprios de organizao. Cada sociedade possui formas especficas
de organizao e de instituies que lhe so prprias e que podero favorecer ou dificultar
a atividade econmica.
Desse modo, tero maiores condies de competir quelas cidades e regies
que contam com um sistema de instituies que lhes permite produzir os bens pblicos e
gerar as relaes de cooperao entre os atores que contribuem para a aprendizagem e a
inovao. O desenvolvimento econmico seria maior naqueles territrios que contam com
um sistema institucional evoludo e complexo.
Quando as empresas esto integradas em territrios caracterizados por
densas redes de relaes envolvendo empresas, instituies de ensino e de



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pesquisa, associaes de empresrios, sindicatos e governos locais, as
mesmas podem utilizar com maior eficincia os recursos disponveis e
melhorar, assim, sua competitividade. As barreiras ao desenvolvimento
aparecem em razo das carncias e do mau funcionamento da rede
institucional, que colocam obstculos aos processos de desenvolvimento
auto-sustentado. (BARQUERO, 2001, p. 24-25).

Para esse autor, o papel das instituies no processo de desenvolvimento que
seu fortalecimento permite reduzir os custos de transao e de produo, aumentar a
confiana entre os atores econmicos, estimular a capacidade empresarial, fortalecer as
redes e a cooperao entre os atores e incentivar os mecanismos de aprendizagem e de
interao.

2.4.1 A Poltica de Desenvolvimento Endgeno

Como destacado anteriormente, uma das caractersticas do processo de
globalizao foi a reduo da presena do Estado na atividade econmica, por meio de
privatizaes e diminuio do papel das polticas redistributivas, industriais e regionais.
Desde o incio dos anos 1980, poltica econmica sofreu uma profunda
alterao, surgindo uma poltica de desenvolvimento local, como resposta das
comunidades aos desafios colocados pelo fechamento de empresas, pela
desindustrializao e pelo aumento do desemprego.
Segundo Barquero (2001), todas as cidades e regies da Europa e da Amrica
Latina tiveram que encarar a necessidade de reestruturar seus sistemas produtivos, de
modo a enfrentar o aumento da concorrncia e a transformao das condies de mercado,
mediante a introduo de mudanas organizacionais, tecnolgicas, produtivas e comerciais
capazes de torn-las mais competitivas. Diante da passividade das administraes centrais,
os atores locais buscaram incentivar e controlar os processos de ajuste, o que deu lugar
poltica de desenvolvimento local.
Ainda conforme esse autor, estudos sobre a poltica de desenvolvimento local
na Europa e as que esto sendo realizadas na Amrica Latina demonstram que a resposta
local ao aumento da concorrncia passa pela formulao e aplicao de uma estratgia de
desenvolvimento que deve ser instrumentada por meio de aes que levem ao aumento da
produtividade e da competitividade do sistema produtivo, melhoria na distribuio de
renda e conservao dos recursos naturais e do patrimnio histrico e cultural.
A caracterstica fundamental da poltica de desenvolvimento local a de que
uma boa parte das iniciativas locais se prope a atuar sobre os fatores determinantes do
processo de acumulao de capital. Um dos eixos principais dessa poltica a difuso das
inovaes e do conhecimento.
As diferenas entre a poltica de desenvolvimento local e a poltica de
desenvolvimento regional seguidas nos anos 1960 e 1970 consiste em que a ltima
apresentava uma viso baseada no modelo de crescimento concentrado e buscava melhorar
a distribuio territorial da renda e do emprego por meio de incentivos e investimentos em
infra-estrutura. Tanto para keynesianos como para os neoclssicos as polticas de
desenvolvimento regional era um jogo de soma zero, no sentido de que uma regio obteria
seus recursos custa das demais. Por outro lado, a poltica de desenvolvimento local



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pretende superar os desequilbrios atravs do fomento de todos os territrios com
potencialidades de desenvolvimento competitivo, sendo por isso, considerada como um
jogo de soma positiva, pois busca tirar proveito do potencial de desenvolvimento j
existente no territrio.
Nas polticas de desenvolvimento local, os atores locais desempenham papel
central, organizam-se em redes, que servem de instrumento para conhecer e entender a
dinmica do sistema produtivo e das instituies, bem como para conjugar iniciativas e
executar as aes que compem a estratgia do desenvolvimento. Elas possibilitam
melhorar o comportamento de cada um dos fatores determinantes da acumulao de capital
e, portanto, o processo de desenvolvimento endgeno da regio ou localidade.


3. POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E DESIGUALDADES
REGIONAIS

No Brasil, as polticas de desenvolvimento regional so analisadas a partir de
duas fases. A primeira, que vai de 1930 a 1989, a fase desenvolvimentista marcada pela
forte interveno estatal na atividade econmica, compreendendo um perodo de forte a
expanso da atividade econmica que se inicia nos anos 30 e vai at o final da dcada de
70. Nesse perodo foram registradas elevadas taxas anuais de crescimento do PIB nacional
e regional. Essa expanso foi associada implementao de polticas de desenvolvimento
regional respaldadas pelas teorias dos plos de crescimento.
A segunda fase, com incio nos anos 90, caracterizada pelo aprofundamento
da crise fiscal e financeira do Estado herdada da dcada anterior. Nesse contexto, o setor
pblico deixou de ser o agente dinmico da economia para se tornar um entrave
transformao da poupana privada em investimento produtivo.
A expanso do pensamento liberal e a crise dos anos 80 conduziram a um
ambiente que definiu o novo padro de interveno estatal, orientado pelo princpio da
superioridade do mercado e pela generalizao do uso dos seus mecanismos de ajuste.
Diante da necessidade de equilibrar as contas pblicas, ficaram em segundo plano as
preocupaes com o planejamento e fomento regional. Nesse contexto, a questo regional
passa a ser conduzida pelas discusses e propostas acerca do desenvolvimento local.

3.1 Desenvolvimento Regional e Estado Desenvolvimentista

As desigualdades regionais brasileiras foram determinadas em grande parte
pelos processos que ocorreram na fase de isolamento relativo. Sua origem encontra-se nas
formas de evoluo das regies ou complexos exportadores localizados em espaos
distintos e dotados de dinmica econmica e de capacidade de diversificao da base
produtiva muito diferente. A partir da, essas desigualdades foram se ampliando com a
constituio do mercado interno que se deu sob a hegemonia econmica da regio Sudeste.
Dotada de uma base produtiva industrial mais eficiente e maior capacidade de competio,
essa regio induziu e condicionou o desenvolvimento das outras regies, consolidando,
assim, as desigualdades entre os espaos regionais (GUIMARES NETO, 1997).



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Contudo, a partir da dcada de 60, assiste-se um processo de integrao
produtiva inter-regional, caracterizado pela presena, cada vez maior, de capitais privados
e pblicos, nas regies perifricas. Esse processo ocorre em funo das oportunidades
econmicas que surgem nessas regies e pelos fortes incentivos fiscais e financeiros que
passaram a existir.
A fase de integrao corresponde a segunda metade dos anos 60 e as dcadas
de 70 e 80. Conforme destaca Monteiro Neto (2006), na dcada de 1960 foram institudos
mecanismos governamentais para estimular a transferncia de capitais das regies mais
desenvolvidas para as menos desenvolvidas do pas. Foram criados mecanismos como os
fundos de investimentos (Fundo de Investimentos o Nordeste- Finor e o Fundo de
Investimentos da Amaznia- Finam) cujo objetivo era tornar mais rentvel a aplicao de
capitais de Investimentos em setores industriais nas regies Nordeste e Norte.
O movimento de desconcentrao geogrfica da produo inicia-se na dcada
de 40, com o deslocamento da fronteira agropecuria para o sul e, a partir de 1970, em
direo s regies Centro-Oeste e Norte. Analisando as dcadas de 70 e 80, Diniz (1995)
verifica que, nesse perodo, ocorreu um movimento de reverso da concentrao industrial
e polarizao, ocorrida na rea metropolitana de So Paulo, para as demais regies do pas.
Esse processo resultou de vrios fatores, dentre os quais se destacam:

a) deseconomias de aglomerao na rea metropolitana de So Paulo e a
criao de economias de aglomerao em vrios outros centros
urbanos e regies; b) ao do Estado em termos de investimento
direto, incentivos fiscais e construo de infra-estrutura; c) busca de
recursos naturais, trazida pelo movimento das fronteiras agrcola e
mineral, com reflexo na localizao de um conjunto de atividades
industriais; d) unificao do mercado, potenciada pelo
desenvolvimento da infra-estrutura de transporte e comunicaes,
com efeitos sobre a competio interindustrial e a localizao
(DINIZ, 1995, p.13).

Os impactos dessa desconcentrao da atividade produtiva no territrio
nacional se tornaram mais evidente no perodo de 1970 a 1985, quando tem incio o ciclo
de crescimento econmico sob a gide dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs I
e II) que contriburam para a reverso do processo de crescimento espacial da atividade
produtiva. Para isso a interveno governamental foi decisiva, com a realizao de gastos
com infra-estrutura e de elevados investimentos nas empresas estatais localizadas nas
regies perifricas. Nesse perodo, a taxa de reduo das desigualdades foi acelerada,
marcada por sinais inequvocos de convergncia do produto entre estados e regies
(Monteiro Neto, 2006).

3.2 Polticas Regionais e o Novo Modelo de Interveno Governamental

Na ltima dcada, houve uma reconfigurao do tamanho e da ao do Estado
na economia caracterizada por diminuio dos espaos de regulamentao sobre a
atividade empresarial; reduo da capacidade de efetivar polticas de renda; retrao da
produo direta de bens e servios econmicos; minimizao de seu papel na elaborao



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de polticas setoriais e regionais; e restrio sobre os dispndios do governo e interveno
na administrao da economia. (MONTEIRO NETO, 2006).
A desmontagem da capacidade de interveno do Estado na economia
brasileira inicia na crise da dvida dos anos de 1980 quando se considerou crucial reduzir o
alcance da interveno estatal, enfatizando a necessidade de reduzir o dficit pblico,
privatizar empresas estatais, abandonar as polticas de crdito e incentivos fiscais e cortar
subsdios. Nos anos 90, com o processo de privatizao das estatais, o comando sobre os
setores com amplo potencial irradiador sobre a dinmica econmica passou para o setor
privado.
Em termos espaciais, a perda de raio de ao do Estado sobre os instrumentos
de poltica econmica evidente, o que gerou deteriorao de sua capacidade para
imprimir trajetria benigna para o crescimento da economia do pas e em estancamento da
desconcentrao produtiva.
O esgotamento do processo de descentralizao produtiva, a crise fiscal e
financeira do Estado, a deteriorao de seus instrumentos de poltica econmica, a
crescente preocupao com o curto prazo (pagamento da dvida pblica) e as sucessivas
tentativas de estabilizao constituem os fatos mais relevantes para se compreender a
evoluo das economias regionais a partir da segunda metade da dcada de 80
(GUIMARES NETO, 1997).
Analisando o perodo entre 1970 e 1990, Diniz (1995) coloca que, a despeito da
desconcentrao verificada no perodo, vrios elementos apontavam para uma tendncia
reconcentrao nas reas mais desenvolvidas do pas. Esse movimento relaciona-se com as
mudanas tecnolgicas e com a reestruturao produtiva, as quais tendiam a alterar os
requisitos locais, especialmente das atividades mais intensivas em conhecimento. Esse
autor identifica a construo de uma nova configurao regional da indstria, indicando
possibilidade de re-aglomerao na regio Centro-Sul do pas, na rea que corresponde ao
polgono definido por Belo Horizonte Uberlndia Londrina Maring - Porto Alegre
Florianpolis So Jos dos Campos Belo Horizonte. Essa mesma tendncia tambm
identifica por Guimares Neto (1997) e Monteiro Neto (2006).
Da mesma forma, Guimares Neto (1997), considera que dados esses novos
padres tecnolgicos vigentes, as regies mais industrializadas (com maior capacidade
tecnolgica acumulada, maior integrao com a economia internacional, proximidade e
articulao com os melhores centros de pesquisa do pas e melhor qualificao de recursos
humanos) tendem a concentrar os novos empreendimentos que sero responsveis pela
dinmica de suas economias e da economia nacional.

A insero do pas na economia mundial, num quadro de acirramento da
competio internacional e introduo de um novo padro tecnolgico,
poderia dar lugar a uma integrao que articula alguns espaos regionais
privilegiados e mais capazes econmica e tecnologicamente, e
marginalizaria os demais, quebrando inclusive a cadeia produtiva que no
modelo anterior, de substituio de importaes, havia integrado a base
produtiva do pas, da perspectiva setorial e espacial (GUIMARES
NETO, 1997, p. 79)




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O requisito locacional dos setores sustentados fortemente na cincia e
tecnologia, com reduzida demanda por recursos naturais est articulado com a presena de
centros de ensino e pesquisa, relaes industriais articuladas geograficamente, facilidades
de acesso, base educacional e cultural etc. Estes recursos tendem a se restringir as regies
com grandes aglomeraes urbanas. Nesse contexto, vem sendo incentivada a criao de
parques tecnolgicos como formas de desenvolvimento industrial e crescimento
diferenciado nos pases desenvolvidos.
No caso brasileiro, em que h enorme atraso tecnolgico em relao aos pases
desenvolvido, verificam-se poucas cidades com experincia em plos tecnolgicos. Dada
concentrao industrial e a desigualdade do potencial de pesquisa e renda, um processo de
desconcentrao industrial nesses moldes bastante difcil. Como as melhores condies
de localizao de atividades de alta tecnologia encontram-se no estado de So Paulo e
secundariamente no corredor que vai de Belo Horizonte a Porto Alegre, a busca de
recuperao das regies pobres e estagnadas passaria pela montagem de uma base de
pesquisa e desenvolvimento especficos para essas regies (DINIZ, 1995).
No entanto, num quadro de Estado fragilizado, economia social e
espacialmente desigual e heterognea, inclusive na perspectiva de insero internacional, o
processo de globalizao dever ocorrer de forma a privilegiar alguns poucos segmentos
produtivos.
A anlise de Uderman (2006) aponta que, recentemente, o governo federal
aposta no estmulo ao empreendedorismo e na construo de um ambiente local propcio a
iniciativas produtivas como estratgia de desenvolvimento regional. Trata-se de uma
abordagem que conta com a capacidade dos agentes mobilizaram as potencialidades
endgenas de qualquer localidade. Essa autora considera que essa estratgia de
desenvolvimento endgena negligencia questes de carter estrutural e histrica e confere
pouca importncia ao ambiente externo e as limitaes relacionadas a uma viso
excessivamente simplificada e fragmentada da realidade.
A soluo tem sido replicar experincias exitosas, desconsiderando as
caractersticas e os condicionantes de cada situao especfica. No entanto, as
transferncias de recursos vinculados a iniciativas de fomento capacidade de organizao
dos agentes locais em torno de atividades produtivas tm se constitudo, em muitos casos,
num mecanismo de incluso social que se distancia de uma poltica de desenvolvimento
econmico capaz de fazer frente problemtica das desigualdades regionais.
Assim, a tentativa de distenso do conceito de desenvolvimento para alm de
propostas industrializantes teve como efeito prtico a retrao das aes estratgicas
capazes de modificar a estrutura produtiva regional. Alm disso, a instituio de uma viso
estritamente local dificulta a formulao de uma estratgia ampla e consistente, capaz de
inserir os espaos regionais num projeto de desenvolvimento nacional (Uderman, 2006).


4 CONSIDERAES FINAIS

Conforme assinalaram as teorias de desenvolvimento regional, os mecanismos
de mercado no so capazes de promover o crescimento de forma a gerar melhorias na
distribuio de renda e nas condies de vida da populao em todas as regies do pas. Ao



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contrrio, existe uma tendncia concentrao das atividades produtivas nas regies mais
prsperas devido s economias de aglomerao. Essa concentrao ocorre porque as
economias de aglomerao tornam a produo mais eficiente, gerando os plos de
crescimento.
Os estudos relacionados aos plos de crescimento ou de desenvolvimento
encaminharam concluso de que seu desenvolvimento, associado s foras de mercado,
conduziria a economia para a desigualdade na distribuio espacial da atividade
econmica, o que levou a proposio da interveno do Estado no desenvolvimento
regional para reverter essa tendncia.
Assim, a teoria da polarizao surge como uma tentativa de responder aos
problemas de desequilbrio espaciais. A interveno governamental deveria ocorrer a partir
da implantao de plos planejados, buscando assegurar o equilbrio entre o
desenvolvimento de diferentes regies.
No Brasil, as polticas de desenvolvimento regional adotadas pelos governos
desenvolvimentistas, no perodo entre 1930 a 1989, geraram elevada expanso da atividade
econmica tanto em nvel nacional como para as regies perifricas, menos desenvolvidas
(Norte, Nordeste e Centro-Oeste). Nesse perodo, assistiu-se a um processo de integrao
produtiva inter-regional, caracterizado por investimentos pblicos e privados nas regies
perifricas, provocando um movimento de desconcentrao geogrfica da produo em
direo a reverso da concentrao industrial e polarizao, ocorrida na rea metropolitana
de So Paulo.
No incio dos anos 90, os impactos da liberalizao econmica mais a crise da
dvida pblica, iniciada nos anos 80, conduziram reestruturao e s novas atribuies do
Estado, dando incio a um novo modelo de interveno estatal, norteado por diretrizes de
integrao competitiva, reestruturao produtiva e regulao econmica.
Nesse modelo, a atuao do Estado volta-se para a percepo das capacidades e
potencialidades locais, cedendo seu papel de protagonista e de liderana para os atores
locais, considerados os responsveis pelo desenvolvimento. As polticas de
desenvolvimento regional passam a se limitar ao fortalecimento ou melhora do
comportamento de cada um dos determinantes da acumulao do capital, de modo a
fomentar a difuso das inovaes e do conhecimento, contribuir para o desenvolvimento
empresarial e a criao de redes de empresas, aumentar a diversidade urbana e estimular o
desenvolvimento institucional.
De acordo com esse modelo de desenvolvimento endgeno, a interveno
governamental para reduzir os desnveis de desenvolvimentos entre as regies torna-se
desnecessria. No entanto, as evidncias mostraram que nos anos aps o Plano Real, esse
cenrio no se confirmou. Ao contrrio, pode-se verificar uma clara tendncia
manuteno da concentrao prevalecente, com as intenes de investimentos privados
seguindo os critrios de instalar-se em mercados de maior renda, seguindo o rastro da
distribuio geogrfica das economias de urbanizao e da oferta de infra-estrutura
econmica e social preexistentes nas regies Sudeste e Sul.
Uma explicao para o porqu dessas desigualdades no terem se acentuado
ainda mais est relacionada com o baixo crescimento da economia ps Plano Real, no
viabilizando um ambiente adequado para que os empresrios desengavetassem seus planos
de investimentos na expanso da capacidade produtiva. Se esses projetos tivessem sido



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efetivados, conforme constataram alguns autores, a configurao espacial resultante
apontaria para o aumento das desigualdades, na hiptese mais pessimista, ou manuteno
do quadro atual.
Assim, parece que nas economias em desenvolvimento que precisam crescer de
forma acelerada e sustentada no tempo, de modo a superar os obstculos do
subdesenvolvimento, e ainda levar em considerao suas caractersticas espaciais e
regionais, a atuao governamental possui papel decisivo na conduo de trajetrias no
recessivas, bem como na execuo daquelas que visam o maior equilbrio espacial das
atividades produtivas.


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