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LA PROTECCIN DE CONSUMIDORES Y USUARIOS COMO FUNCION

ESENCIAL DEL ESTADO ARGENTINO

(*)

Artculo en homenaje al Prof. Bartolom Fiorini
en el 30 aniversario de su fallecimiento
Por DANTE D. RUSCONI
1


SUMARIO. I.- Introduccin. a. Mercados en expansin, ideologas en
expansin y conflictos de valores. b. El Derecho del Consumidor,
portador de la ideologa de la equidad. c. Necesaria confluencia de lo
privado y lo pblico. II.- El Derecho del Consumidor y su
incidencia colectiva. III.- Fundamentos del activismo estatal en
materia de proteccin de los consumidores y usuarios. a. Fundamento
Constitucional. b. Fundamento legal. c. Fundamento Jurisprudencial.
IV.- La proteccin de los consumidores desde las tres funciones del
Estado. 1. Funcin legislativa. 2. Funcin administrativa. 3. Funcin
judicial. V.- Polticas pblicas en materia de Proteccin de los
derechos de los consumidores y usuarios. Su imperiosa codificacin.
VI.- Para terminar, reivindicacin de principios y homenaje.


El Estado del siglo decimonnico ha sido superado y en su lugar se levantan otras
instituciones muy distintas. La actividad del administrador por referirse a actividad
pblica es penetrada por ideologas polticas que remarcan la presencia de un Estado
que a diferencia de su antecesor en lugar de mantenerse al margen de la sociedad
se introduce en su seno y pretende, en lugar de cuidarla y defenderla exclusivamente,
integrarse y dirigirla. Este Estado es el Estado Social y es la negacin de la frmula del
pasado que expresaba en forma apodctica: el Estado no debe intervenir en la actividad
de los particulares.
BARTOLOM FIORINI
(Derecho Administrativo, 2da. Edicin Actualizada, ao 1976, Tomo II, pg. 7)

Artculo publicado en Ejercicio de la funcin pblica. tica y transparencia (homenaje al Prof.


Bartolom Fiorini), Ins DArgenio directora, ed. Librera Editora Platense, La Plata, 2007.
1
Agradezco la colaboracin de la Dra. Mara Ins Martnez, miembro del Instituto de Derecho del
Consumidor del Colegio de Abogados de La Plata, en la correccin de este trabajo.

I.- Introduccin.
a. Mercados en expansin e ideologas en expansin. Conflictos de valores.
El Derecho del Consumidor, conceptualizado como la disciplina jurdica de la
vida cotidiana del habitante de la sociedad de consumo
2
, resume en sus axiomas la
bsqueda constante del ideal de J usticia aplicado al mercado y a las actividades
econmicas y vinculaciones jurdicas que nacen y se desarrollan en l. Pero no desde
una perspectiva economicista, o simplemente regulatoria, sino desde una concepcin
humana y social. El bien jurdico tutelado es la persona, a cuyo auxilio acude el
ordenamiento jurdico para asegurarle bienestar e indemnidad al abastecerse de bienes
de consumo.
Se persigue equiparar la relacin de fuerzas entre quienes monopolizan el poder de
negociacin, y quienes buscan satisfacer sus necesidades bsicas. La denominada
subordinacin estructural, en la que se encuentran quienes necesitan adquirir o utilizar
bienes de consumo respecto de los proveedores de tales bienes y el creciente impacto
social de estas vinculaciones jurdicas, ha hecho que el propio Estado deba involucrase
en ellas y asumir sus consecuencias como propias y ya no como una mera cuestin
entre particulares.
No obstante, como premisa para saborear las mieles del Primer Mundo, en
nuestro pas se propici durante varios aos la libertad de mercado fundamentalmente
en la ltima dcada del siglo pasado a la luz de cnones ultraliberales, preconizndose
la pretendida capacidad autorregulatoria de la Economa que, por virtud y gracia del
libre juego de la oferta y la demanda, generara la espontnea reconstitucin de
inequidades y el reparto igualitario de los beneficios.
A pesar de ello hemos comprobado, tal vez de la manera ms brutal que fuera
posible imaginar, que tales bondades del intercambio de bienes y servicios sin ningn

2
BAUDRILLARD, J ean, "A sociedade de consumo", trad. de Artur Morao, p. 27, Lisboa, 1981 (cit. por
Gabriel Stiglitz, "Defensa de los consumidores de productos y servicios", Ediciones La Rocca, p.87).
tipo de regulacin que evite desvos y abusos, es un espejismo al que los intereses ms
mezquinos destinan incesantes esfuerzo para mostrar como verdadero. Con la certeza
irrefutable del sufrimiento de vastos sectores excluidos de la poblacin, ya no podemos
desconocer que el mercado autorregulado slo acrecienta los poderes econmicos
hegemnicos, que la riqueza tiene tendencia natural a acumularse y, como correlato, la
pobreza y las desigualdades tambin. La obtencin del rdito econmico se convirti en
el dogma ms sagrado, usina inagotable de inequidades e injusticias. En este Mundo
del Revs, los contrastes da a da nos apabullan
3
.


Es forzoso un replanteo del anlisis del desarrollo econmico a la luz de cnones
sociales en los cuales predominen la inclusin y la tica del crecimiento por sobre la
lgica de la riqueza y el imperio de los nmeros
4
. En este contexto, la Ciencia J urdica
est llamada a oficiar de reparadora de aquellos males, debiendo para ello aprehender en
su justa dimensin la realidad socio-econmica de la sociedad de consumo y desarrollar
herramientas activas y eficaces de control de abusos e inequidades.
b. El Derecho del Consumidor, portador de la ideologa de la equidad.

3
El escritor uruguayo Eduardo GALEANO, describe con toda crudeza y magistral claridad, los efectos
nocivos de la sociedad de consumo moderna: El suplicio de Tntalo atormenta a los pobres. Condenados
a la sed y al hambre, estn tambin condenados a contemplar los manjares que la publicidad ofrece.
Cuando acercan la boca o estiran la mano, esas maravillas se alejan. Y si alguna atrapan, lanzndose al
asalto, van a parar a la crcel o al cementerio. Manjares de plstico, sueos de plstico. Es de plstico el
paraso que la televisin promete a todos y a pocos otorga. A su servicio estamos. En esta civilizacin,
donde las cosas importan cada vez ms y las personas cada vez menos, los fines han sido secuestrados por
los medios: las cosas te compran, el automvil te maneja, la computadora te programa, la TV te ve.
(Patas Arriba. La escuela del mundo al revs, Editorial Catlogos, Buenos Aires, julio 2001, Cap.
Lecciones de la sociedad de consumo, p. 255).
4
Ver KLIKSBERG, Bernardo, Ms tica, ms desarrollo, Temas Grupo Editorial S.R.L., 2004. En esta
obra, el autor desarrolla una profundo anlisis socio-econmico de las consecuencias de las polticas
econmicas llevadas adelante en Amrica Latina, las que han producido un cuadro de pobreza paradojal
as la denomina Kliksberg - que contrasta las altas cifras de pobreza e inequidad en la distribucin de
ingresos, con los recursos naturales y la riqueza potencial que poseen estos pases. Seala que Hay una
sed de tica en Amrica Latina. La opinin pblica reclama en las encuestas y por todos los canales
posibles comportamientos ticos en los lderes de todas las reas, y que temas cruciales como el diseo
de polticas econmicas y sociales y la asignacin de recursos sean orientados por criterios ticos.
Contrariamente a ese sentir, las visiones econmicas predominantes en la regin tienden a desvincular
tica y economa. Sugieren que son dos mundos diferentes con sus propias leyes, y que la tica es un tema
para el reino del espritu. La idea de que los valores no importan mayormente en la vida econmica
prctica ha facilitado la instalacin de prcticas corruptas que han causado enormes daos. (p. 20).
El fuerte proceso de expansin en la circulacin de bienes y servicios de consumo
que transita el mundo globalizado y la consecuente competencia de quienes los
producen y comercializan, provoca el avasallamiento ms o menos grosero, ms o
menos evidente, ms o menos perjudicial de los derechos e intereses de los
consumidores y usuarios de esos bienes y servicios.
La clase de los consumidores y usuarios identifica a la ms amplia categora de
personas en tanto comparten aquella posicin de hiposuficiencia, de la que derivan una
serie de dificultades que contribuyen a obstaculizar o impedir el libre goce de sus
derechos.
5

La mayora
6
de las personas no tiene acceso al consumo bsico; a una formacin
e informacin adecuada que les posibilite efectuar elecciones de consumo razonadas y
convenientes; no pueden defenderse o no saben que pueden defenderse; los servicios
pblicos esenciales muchas veces llegan hasta donde conviene a las prestatarias de tales
servicios; los pequeos engaos se multiplican por miles, atomizando a los perjudicados
de modo de disimular importantsimas ganancias ilegtimas; es difcil el acceso a
mecanismos eficientes de solucin de conflictos; los Tribunales quedan lejos, o son
lentos o caros; el Estado, otrora todopoderoso, en ocasiones se ve empequeecido por
los recursos y poderes de las grandes empresas, mengua a la que muchas veces
contribuye con su ineptitud para administrar sus propios recursos.

5
El 15 de marzo de 1962 el entonces Presidente de los Estados Unidos J ohn F. Kennedy, pronunci un
discurso ante el Congreso de su pas con motivo de la promulgacin de una Carta de Derechos que,
respecto de los consumidores, propugnaba por "el derecho a la seguridad, a la informacin, a la eleccin
entre una variedad de productos y servicios a precios competitivos y a ser escuchados por el gobierno en
la formulacin de polticas de consumo". Adems se aadieron derechos que comprendan "la reparacin,
la educacin para el consumidor, la satisfaccin de necesidades bsicas y la preocupacin por el medio
ambiente". J hon F. Kennedy, dijo entonces: "Ser consumidor, por definicin nos incluye a todos ()
Somos el grupo econmico ms grande en el mercado, que afecta y es afectado por casi todas las
decisiones econmicas pblicas y privadas... pero es el nico grupo importante cuyos puntos de vista a
menudo no son escuchados". Fue el primer reconocimiento institucional de relevancia de la existencia de
un grupo de sujetos necesitados de proteccin y cuya caractersticas comn era la posicin de
subordinacin que deban soportar al interactuar en el mercado de consumo. Como consecuencia de esta
declaracin, el 15 de marzo se conmemora el Da Mundial del Consumidor.
6
No utilizamos este trmino de forma meramente retrica, sino que efectivamente se trata de la mayora
en el sentido de la mayor parte del total. Ver ndices informados por el Instituto Nacional de Estadsticas
y Censos, en especial ndices de pobreza, desempleo, nivel de ingresos, aumento progresivo de la brecha
entre pobres y ricos, entre otros (www.indec.gov.ar).
Este escenario es el que el Derecho, como disciplina que pretende regular
conductas humanas, y en particular el Derecho del Consumidor como disciplina jurdica
especfica que procura la equidad de las vinculaciones que surgen en el mercado
moderno, deben aprehender como objeto de anlisis y problemticas de
implementacin.
Con la aparicin de la Ley 24.240 (B.O. 15/10/1993) se reconoce por primera vez
en nuestro pas la necesidad de legislar especialmente sobre el mercado de consumo,
asumindose como premisa la situacin de debilidad en la que se encuentra el sujeto
consumidor al interactuar en ese mercado, respecto de los proveedores profesionales
de bienes y servicios
7
.
Se perfeccionan y remozan un conjunto de dispositivos legales y principios
jurdicos especficos - algunos de ellos anticipados como principios generales en la
reforma al Cdigo Civil del ao 1968 - que se conjugan para atender eficazmente esa
situacin de debilidad y llevar los valores J usticia, Equidad y Buena Fe a este gnero de
relaciones jurdicas
8
. Se particulariza con directa ingerencia en la actividad econmica,
y fundamentalmente en la actividad econmica de incidencia social, el antiguo principio
de Derecho conocido como favor debilis
9
.
En los fundamentos de la proteccin de los derechos de los consumidores y
usuarios se aprecia una ideologa que, sin titubeos, persigue la igualdad en situaciones

7
STIGLITZ, Gabriel, Reglas para la defensa de los consumidores y usuarios, Editorial Juris, Rosario
1997, p. 113.
8
Exista tambin numerosa normativa antes del dictado de la Ley 24.240 destinada a regular distintas
actividades econmicas o aspectos de ella (el Cdigo Alimentario Argentino sancionado por ley 18.284
en el ao 1969; la ley 20.680 de Abastecimiento y Represin del Agio, del ao 1974; la ley 22.802 de
Lealtad Comercial del ao 1983; la ley 22.262 de Defensa de la Competencia del ao 1980, sustituida por
ley 25.156 de 1999; entre muchas otras). Sin embargo, ninguna de esas normas tuvo en su espritu,
como s aconteci con la Ley de Defensa del Consumidor, la situacin de debilidad del sujeto destinatario
de esos bienes o actividades como razn misma de su aparicin.
9
GALDOS, J orge Mario, El principio favor debilis en materia contractual en Derecho del
Consumidor N 8, Gabriel Stiglitz, Director, Editorial J uris, Rosario 1997, p. 38 y ss.
que favorecen el trato desigual. La preservacin de la dignidad de las personas y el
aseguramiento de un trato equitativo, como limitacin al lucro irreverente y mezquino
10
.
Vemos como desembocamos en temticas en las que se involucran los valores ms
sagrados de una sociedad que se pretende democrtica y respetuosa de los derechos
esenciales de sus integrantes. No hablamos solamente de la justicia del contrato
individual, de la evitacin del abuso derivado de una clusula inequitativa; tambin, y
con mayor nfasis, nos referimos a la educacin para el consumo, al consumo
sustentable, al trato digno, a la posibilidad de elegir libremente, a la tutela de los
derechos de incidencia colectiva, a la problemtica del Acceso a la J usticia
11
, etctera.

10
La doctrina nacional resalta en forma unnime que un consumidor informado, conciente de las
caractersticas del producto y de la operacin comercial que realiza, tendr la posibilidad de efectuar
elecciones de consumo sustentadas en sus reales necesidades, adquiriendo productos y servicios
verdaderamente tiles y adecuados a sus expectativas y posibilidades econmicas, y evitando que ellos le
generen algn menoscabo a sus derechos (conf. MOSSET ITURRASPE, J orge, Defensa del
Consumidor. Ley 24.240, Rubinzal Culzoni Editores; Buenos Aires 1998; p. 23; STGLITZ, Gabriel
A., Reglas para la defensa de los consumidores y usuarios, Editorial J uris, Rosario - Santa Fe; 1997;
KEMELMAJ ER DE CARLUCCI, Ada y TAVANO DE AREDES, Mara J ., La proteccin del
consumidor en el Derecho Comparado, Derecho del Consumidor N 1 (Director: Gabriel Stiglitz)
Editorial J uris, Rosario 1991, pg. 15 y ss.; KEMELMAJ ER DE CARLUCCI, Ada, Publicidad y
consumidores, en Revista de Derecho Privado y Comunitario N 5 (Consumidores), Rubinzal-Culzoni
Editores, Santa Fe -1994, pgs. 63 y ss.); MORELLO, Augusto, El conocimiento de los derechos como
presupuesto de participacin (El Derecho a la informacin y la realidad social), ED 124-943; MORELLO,
Augusto STIGLITZ, Rubn STIGLITZ, Gabriel, Informacin al consumidor y contenido del
contrato en Derecho del Consumidor N 1, cit., p. 33 y ss.; FARINA, J uan M., Defensa del Consumidor
y del Usuario. Comentario exegtico de la ley 24.240 y del decreto reglamentario 1798/94, Editorial
Astrea, Buenos Aires 2000, p. 123 y ss.; ALTERINI, Atilio Anbal LOPEZ CABANA, Roberto M., La
Formacin del consentimiento y la Proteccin del Consumidor en Derecho del Consumidor N 5
(Director: Gabriel Stiglitz) Editorial Juris, Rosario Santa Fe 1994, p. 3 y ss.; LOPEZ CABANA,
Roberto M., La Informacin en los Contratos de Consumo en Derecho del Consumidor N 7 (Director:
Gabriel Stiglitz), Editorial Juris, Rosario Santa Fe 1996, p. 43 y sgts; MOSSET ITURRASPE, J orge
LORENZETTI, Ricardo Luis, Defensa del Consumidor. Ley 24.240, Rubinzal Culzoni Editores,
Santa Fe 1993, pgs. 25 y ss.; entre otros).
11
El Acceso a la J usticia es una expresin acuada por el principal inspirador e impulsor de ese
movimiento intelectual dentro de la teora del Derecho Procesal, el procesalista italiano Mauro
Cappelletti, quien la utilizara para referirse al principio fundamental de todo sistema jurdico: que el
pueblo pueda ejercer sus derechos y/o solucionar sus conflictos por medio del Estado. Bajo su direccin,
se realiz una ambiciosa investigacin interdisciplinaria durante la dcada de 1970 que fue conocida
como el Proyecto Florentino sobre el acceso a la Justicia. Esta labor, servira y an sirve para
replantear las instituciones ms tradicionales del procedimiento, con el propsito de dar respuestas tiles
y efectivas a las necesidades planteadas por la aparicin de los nuevos derechos (fundamentalmente, los
derechos ambientales y de los consumidores) y necesidades sociales. El objetivo era (es) la nivelacin
social del proceso en pos de un sistema legal igualitariamente accesible a todos y encaminado a que su
funcionamiento sea individual y socialmente justo. Las conclusiones de la investigacin dirigida por
Cappelletti fueron traducidas al castellano y publicadas por el Colegio de Abogados del Departamento
J udicial de La Plata, luego de la visita que el profesor italiano realizara a nuestro pas para participar en el
XI Congreso Nacional de Derecho Procesal realizado en octubre de 1981 (Ver CAPPELLETTI, Mauro
Se puede afirmar entonces, que el Derecho del Consumidor posee races ius
privatistas en tanto la primera manifestacin de la desigualdad entre el poderoso y el
dbil en el mercado, se aprecia en un negocio privado. Empero, esa situacin conforme
la complejidad que ha adquirido el mercado, apreciada en su real dimensin, involucra
los valores y derechos del conjunto de la sociedad ya que el acceso a los bienes de
consumo es necesario para que los individuos que la conforman alcancen razonables
estndares de vida en condiciones dignas
12
.
c. Necesaria confluencia de lo privado y lo pblico.
La tutela efectiva de consumidores y usuarios no puede concebirse sin una
presencia activa del Estado que, con la correcta utilizacin de sus potestades y recursos,
contribuya a remediar las consecuencias disvaliosas surgidas en el mercado. Es
insoslayable un sistema protectivo, construido y sostenido sobre slidas bases
construidas desde las distintas funciones del Estado.
La comercializacin y contratacin masiva generan un impacto social de tal
trascendencia, que una visin puramente contractual, individualista, de las relaciones de
consumo, hara fracasar cualquier intento de lograr resultados concretos de J usticia.
Postulamos una perspectiva integradora de los regmenes jurdicos que regulan las
relaciones de consumo, e incluso una revisin de conceptos clsicos que, al cristal del
Derecho Pblico, adquieren dimensin social e incidencia colectiva.
El enfoque que brindan los denominados nuevos derechos y garantas orientados
fundamentalmente a preservar la dignidad de las personas, y en especial los derechos
de incidencia colectiva, se encuentran vigorosamente respaldados desde la reforma de
la Constitucin Nacional del ao 1994. Normativa de Derecho Pblico del ms alto

GARTH, Bryant, El Acceso a la J usticia, publicacin del Colegio de Abogados del Departamento
J udicial de La Plata, ao 1983).
12
Siguiendo a la Ley 24.240, podemos conceptualizar como bienes de consumo a aquellas cosas o
servicios que son adquiridas o utilizadas por una persona fsica o jurdica para su consumo final o
beneficio propio o de su grupo familiar o social (art. 1).
rango, local e internacional, refuerzan el sistema jurdico de control de abusos e
inequidades de cara a los nuevos tiempos que empezamos a transitar
13
.
FIORINI, a quien intentamos homenajear con estas reflexiones, con visin preclara,
revitaliza la idea de intervencionismo administrativo, mostrndola como la actividad
estatal tendiente a colaborar, ayudar o promover, para satisfacer necesidades o
actividades de los particulares o en beneficio directo o indirecto de la colectividad
14
.
Esta visin de conjunto, solidaria, es la que nos guiar hacia la verdadera funcin
social del Derecho, poniendo el nfasis en la idea rectora de que siempre la suma de
intereses y satisfacciones individuales de la poblacin representa el inters pblico del
Estado, y no a la inversa.
II.- El Derecho del Consumidor y su incidencia colectiva.
En Argentina, la gestin y prestacin de importantes actividades de inters social
medicina prepaga y servicios de salud, servicios pblicos domiciliarios,
comunicaciones, transporte pblico, bancos y servicios financieros, etctera mediante
la intervencin de empresas de capital privado, en condiciones naturales o legales de
competencia imperfecta; nos muestra el impacto colectivo e innegable inters pblico
que ellas poseen.
Se trata de relaciones de consumo en las que, como en ninguna otra, se
encuentra bien definida aquella situacin de disparidad de fuerzas que resaltbamos ms
arriba. La subordinacin estructural que ocupa el usuario en toda relacin de consumo,
es potenciada aqu por la prestacin monoplica u oligoplica de esos servicios,
encontrndose disminuidas, an ms, las posibilidades de eleccin y de mejoramiento
de las condiciones de contratacin ante la ausencia de libre concurrencia de oferentes.
Esas actividades son de esencial importancia para la consecucin del bienestar de
la sociedad. No obstante, se aprecia la reiteracin de situaciones en las que esas

13
Arts. 42, 43 y 75 inc. 22 de la Constitucin Nacional. Art. 38 Const. Pcia. de Bs. As.
14
FIORINI, Bartolom, Derecho Administrativo, 2da. Edicin Actualizada (1976), Tomo II, pg. 9,
Abeledo-Perrot.
empresas en algunos casos amparadas en normativa dictada por el propio Estado u
organismos administrativos estatales olvidan la naturaleza de las actividades que
desarrollan y abusando de su posicin privilegiada respecto de su clientela cautiva,
anteponen sus apetencias econmicas en desmedro del objeto mismo para el que han
sido convocadas
15
.
Si bien el desarrollo del tema excedera el objetivo de este ensayo, es bueno
destacar, para construir adecuadamente el horizonte de situaciones abarcadas por esta
temtica, que consideramos comprendidas dentro de los derechos de incidencia
colectiva a las categoras clsicas en que prcticamente con unanimidad la doctrina
ha agrupado a los derechos plurindividuales o plurales: los intereses o derechos
colectivos y los intereses o derechos difusos. A estas categoras sumamos una tercera, la
de los derechos individuales homogneos, a los que caracterizamos como los que
derivan de (o tienen) un origen comn
16
. Son derechos cuya titularidad est
perfectamente individualizada y es divisible derechos subjetivos en sentido lato ,
pero cuya afectacin o lesin proviene de una misma situacin o vnculo jurdico y

15
El caso ms paradigmtico, tal vez sea el de las empresas de medicina prepaga que en muchas
situaciones colocan por sobre la finalidad y objeto mismo del contrato, la preservacin de la renta que se
obtiene a travs del mismo. Ver, a modo de ejemplo, la sentencia de la Corte Suprema de J usticia de la
Nacin del 13 de marzo de 2001 recada en el caso E.R.E. c/ OMINT con comentario de Ins
DArgenio en Doctrina J udicial de La Ley (2001-2-86).
16
Para profundizar sobre la distincin entre intereses difusos y colectivos, as como tambin en materia
de responsabilidad civil colectiva, ver la vanguardista obra de STIGLITZ, Gabriel, La Responsabilidad
Civil. Nuevas formas y perspectivas, Editorial La Ley, Buenos Aires, 1984, p. 24 y ss. El autor,
siguiendo a la doctrina italiana y brasilea (Denti, Bricola, Gianinni, De Vita y Barbosa Moreira), nos
ensea que un inters es difuso cuando pertenece idnticamente a una pluralidad de sujetos, en cuanto
integrantes de grupos, clases o categoras de personas, ligadas en virtud de la pretensin de goce, por
parte de cada una de ellas, de una misma prerrogativa. De forma tal que la satisfaccin del fragmento o
porcin del inters que atae a cada individuo, se extiende por naturaleza a todos; del mismo modo que la
lesin a cada uno afecta, simultnea y globalmente, a los integrantes del conjunto comunitarioLa
mancomunidad subjetiva no se concreta a travs de una vinculacin jurdica de los varios titulares de la
pluralidad de fragmentos del inters superindividual. En cambio, existir un inters colectivo cuando
un amplio crculo de personas, encuentran un punto subjetivo de contacto que radica en las llamadas
formaciones sociales o cuerpos intermedios En este sentido, los intereses difusos se traducen en
colectivos, a travs de un procedimiento de sectorializacin y especificacin (v. gr. el inters difuso de los
consumidores a la salubridad del mercado de consumo, se transforma en el inters colectivo de los
miembros de una asociacin de consumidores). Ver tambin MORELLO, Augusto M., La tutela de
los intereses difusos en el derecho argentino, Editorial Librera Editora Platense, La Plata, 1999, p. 82.;
el completsimo y esclarecedor artculo del profesor de Derecho Procesal de la Universidad de Salamanca
(Espaa), Lorenzo Mateo BUJ OSA VADELL, titulado Sobre el concepto de intereses de grupo, difusos
y colectivos (La Ley, 1997-F, secc. Doctrina, p. 1143 y ss.); Kazuo WATANABE en Codigo de Defesa
do Consumidor comentado pelos autores do Anteprojeto (en co-autora), 5 ed., Rio de J aneiro, Forense
Universitaria, 1997, ps. 718 y ss..
pueden ser ejercidos procesalmente mediante una accin comn, colectiva o de clase.
Son una sub-especie de los intereses colectivos, diferencindose de ellos por la
circunstancia de que la clase o grupo se encuentra atomizada, sin un proceso de
sectorizacin que permita definir ab ibnitio a sus integrantes
17
.


En nuestro pas existen aproximadamente veintisis millones de tarjetas bancarias
y alrededor de veinte millones de lneas de telefona celular, por citar solamente dos
ejemplos
18
. Con ello, tambin en el campo de las relaciones de consumo estrictamente
privadas, existe una marcada incidencia social
19
. La contratacin por adhesin y
en masa, el comercio electrnico, las ventas no tradicionales, la publicidad, etctera,
multiplican la circulacin de bienes de consumo y las patologas del mercado.
En estas actividades de inters social, los derechos de los consumidores y
usuarios involucrados configuran un tpico caso de derechos de incidencia colectiva
(Art. 43, Constitucin Nacional), gnero de derechos que exceden el plano netamente
individual e interesan a la sociedad toda como depositaria del inters pblico y
destinataria del bienestar general prometido desde antao en el Prembulo de la
Constitucin Nacional.
III.- Fundamentos del activismo estatal en materia de proteccin de los
consumidores y usuarios.
Podra pensarse con razn, frente al contenido del Artculo 42 de la Carta Magna
que establece la expresa obligacin de las autoridades de proveer a la proteccin de
los derechos de los consumidores y usuarios, que insistir sobre ello sera superfluo o un

17
STIGLITZ, Gabriel, Reglas, ob. cit., p. 90 y ss. (ver cita de Nelson Nery J unior, Aspectos do
processo civil no Cdigo de Defesa do Consumidor, Revista dos Tribunais, So Paulo, 1991, N 1, p.
203).
18
Fuente: INDEC (www.indec.gov.ar)
19
En un caso muy reciente una asociacin de defensa del consumidor inici una accin colectiva
demandado al Banco de la Provincia de Buenos Aires como consecuencia de la contratacin inconsulta
de un seguro por robos en cajeros automticos para sus clientes, en violacin del artculo 35 de la Ley
24.240. El Banco haba debitado de manera ilegtima la suma de un Peso ($1) mensual a cada titular de
tarjeta de dbito, obteniendo un rdito total a favor de su compaa de seguros de alrededor de 18
(dieciocho) millones de Pesos. Fue obligado a restituir ese dinero actualizado, a cada uno de sus clientes
(Expte. 82107/02 - "Union de Usuarios y Consumidores c/Banco de la Provincia de Buenos Aires
s/Sumarsimo - CNCOM SALA C 04/10/2005).
desgaste puramente discursivo sin ms pretensin que recargar las tintas sobre algo
conocido por todos. A pesar de ello, nuestra historia constitucional nos muestra una
verdad tan inobjetable como lo anterior, cual es la existencia de mltiples lecturas e
interpretaciones a la letra de la Carta Magna segn sea el molde de situacin en el que
se vuelque su contenido y los intereses en juego en el caso. Ms de una vez se ha
desvirtuado la verdadera voluntad del Constituyente e incluso, con irreverencia
mayscula, lisa y llanamente se ha avanzado en contra de su letra expresa
20
.
Por lo tanto, no es vano ni ftil reafirmar los basamentos de la obligacin del
Estado Argentino de avocarse activamente a la proteccin de los derechos de los
consumidores.
a. Fundamento Constitucional
La primera columna sobre la que se apoya la arquitectura jurdica en la materia,
por su jerarqua, la establece el Artculo 42 de la Constitucin Nacional. La doctrina
constitucional resalta que como consecuencia de su aparicin, la defensa del
consumidor y usuario se constituye en uno de los principios rectores en materia de
poltica econmica y social que regulan el mercado
21
.
Pero adems de la proteccin individual, los derechos de los consumidores, tal
como anticipara arriba, tambin son reconocidos en su faz de conjunto bajo la comn
denominacin de derechos de incidencia colectiva en el Artculo 43 de la Norma
Suprema. Y justamente por su dimensin plural, se establecen medios procesales
extraordinarios y abreviados para motorizar su tutela. Es esta ltima cuestin, la del

20
El ltimo pretexto para bastardear la Letra Constitucional ha sido la interpretacin efectuada por
nuestros ms altos tribunales en torno a la situacin de emergencia econmica por la que atraves el
pas en los aos 2001/2002, mediante la cual a pesar del texto expreso y vigente de los artculos 14, 17 y
42 de la Constitucin Nacional se aval la apropiacin del dinero de miles de usuarios de servicios
bancarios para preservar los intereses de la banca (mayoritariamente privada y extranjera). Estos intereses
econmicos fueron equiparados a los del propio Estado, en desmedro del universo de usuarios afectados.
Al respecto, no puede dejar de leerse el aleccionador trabajo de DARGENIO, Ins, La cuestin del
inters pblico vinculado a la emergencia en obra colectiva El Derecho Administrativo de la
Emergencia, I, Fundacin de Derecho Administrativo, 2002, ps. 31 y ss..
21
QUIROGA LAVIE, Humberto BENEDETTI, Miguel Angel CENICACELAYA, Mara de las
Nieves, Derecho Constitucional Argentino, Tomo I, Editorial Rbinzal-Culzoni Editores, Santa Fe-2001,
p. 310.
impacto abarcativo de estos derechos, la de mayor trascendencia para acercarnos a la
relevancia mayscula de la temtica.
Es clave el concepto de relacin de consumo incluido en el artculo 42 de la
CN. En su enfoque ms estrecho podra equipararse al de contrato de consumo
22
,
pero de la mano de formidables pronunciamientos judiciales ha ido alcanzado su justa
dimensin social y el carcter abarcador que pregonamos. As existen innumerables
situaciones en las cuales somos consumidores o usuarios sin haber contratado tal o cual
producto o servicio. Lo somos an sin saberlo e incluso, en algunos casos, en contra de
nuestra propia voluntad
23
.
Son esas situaciones o relaciones de consumo de alcance plural, las que
potencialmente tienen mayor inters para una verdadera actividad til desde el Estado.
A pesar de no existir una relacin contractual definida, los sujetos involucrados son
miembros de la sociedad y poseen la legtima expectativa de que sus derechos de
ciudadanos comprensivos de los del consumidor y el usuario sean respetados. Estas
situaciones, nos obligan a reflexionar y replantearnos la visin clsica en torno a la
legitimacin para accionar judicial o administrativamente; los organismos y entidades
pblicos o privados con capacidad para representar intereses colectivos; el accionar
oficioso y preventivo del Estado; los alcances de las sentencias que se dicten en el
marco de actuaciones administrativas o judiciales; el carcter, naturaleza y destino de
las sanciones y resarcimientos; etctera. Por supuesto, el propsito de este trabajo no
nos permite siquiera avanzar sobre alguno de los temas enunciados, pero su repaso es
til para mostrar la cantidad de caminos que se entrelazan a partir de una visin lo
suficientemente amplia de la cuestin.
La expresa inclusin del texto del artculo 42 en la Constitucin Nacional, ha
significado una lgica jerarquizacin de los derechos de los consumidores y usuarios,
pero adems, implica reconocer la entidad sobresaliente del tema, al punto tal que
consagra tales derechos de manera bifronte o bivalente hacindolos exigibles en contra

22
Esa fue la acepcin recogida por el texto del artculo 1 de la Ley 24.240 que considera consumidores a
las personas fsicas o jurdicas que contratan a ttulo oneroso.
23
Por ejemplo, el caso del servicio de agua potable y cloacas en la Pcia. de Bs. As. (Art. 28, Dec. 878/03).
del propio Estado. Son derechos-deberes que deben respetar las empresas en sus
relaciones comerciales con los consumidores, y que el propio Estado debe asegurar su
cumplimiento mediante acciones concretas desde todos sus mbitos de gestin
24
.
Sin temor a equivocarnos, coincidimos con encumbrada doctrina en que el
Derecho del Consumidor ha alcanzado el rango de principio general de Derecho,
sirviendo de gua a toda la actividad econmica pblica y privada del pas
25
. Como
norte orientador de las relaciones de consumo, al igual que, por ejemplo, el principio
general que veda causar dao a otro (alterum non laedere), excede el Derecho Privado y
se proyecta como un principio general, orientador, vigente para todo el orden jurdico
interno
26
.
Dando un slido revestimiento a lo dicho, debe tenerse en cuenta la
internacionalizacin de la proteccin de los derechos de usuarios y consumidores.
Desde el dictado de las Directrices para la proteccin del consumidor de las Naciones
Unidas del ao 1985, se estableci que corresponda a los Estados la obligacin de
formular, o mantener una poltica enrgica de proteccin del consumidor, la que
abarca desde los derechos sustanciales, hasta los derechos formales o de
implementacin
27
. Sumado a ello, la incorporacin a nuestro Derecho Interno de los
Tratados Internacionales que enumera el artculo 75 inc. 22 de la Constitucin Nacional,
tambin elevan el rango del Derecho del Consumidor, en tanto en estos denominados
derechos de tercera generacin ha quedado plasmado el constitucionalismo social,
involucrndose el derecho a un trato equitativo y digno, a la proteccin de los intereses
econmicos, al acceso a la J usticia, entre otros
28
. Todos ellos, derechos amparados,
adems, por la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la

24
Ver GORDILLO, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 2 La Defensa del Usuario y
del Administrado, 6 Edicin, Ed. Fundacin de Derecho Administrativo, p. V-11 y ss.
25
BIDART CAMPOS, Germn J ., Manual de la Constitucin Reformada, Tomo II, primera reimpresin
1998, EDIAR, p. 94. EKMEKDJ AN, Miguel Angel, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo IV,
Ediciones De Palma, 1997, p. 3
26
En ese sentido, CSJ N, Fallos 312:659; 312:956; 312:2256; 315:1731; 315:1892; 315:1902; 315:2330;
316:225; 316:1462; 320:1996; entre otros.
27
Ver en http://r0.unctad.org/en/subsites/cpolicy/docs/guidelines-sp.pdf
28
Bidart Campos y Ekmekdjian, obs. cits.
Declaracin Universal de Derechos Humanos; la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales; y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su Protocolo
Facultativo.
b. Fundamento legal.
La Ley 24.240 introdujo, como anticipamos, una especial regulacin para un
especial gnero de relaciones jurdicas cuya relevancia qued reflejada a lo largo de
todo su articulado y particularmente en su artculo 65 que estableci el orden pblico
de la cuestin, afirmando que La presente ley es de orden pblico, rige en todo el
territorio nacional.
Tal investidura normativa, fue claramente conceptualizada por la jurisprudencia
diciendo que es un conjunto de principios de orden superior, polticos, econmicos,
morales y algunas veces religiosos a los que se considera estrechamente ligadas la
existencia y conservacin de la sociedad. Limita la autonoma de la voluntad y a l
deben acomodarse las leyes y la conducta de los particulares (esta cmara, sala II,
causas 95.012, 100.799, entre otras).
29
.
Con ello, por su encumbrada jerarqua, las normas que poseen el rango de orden
pblico son esenciales en el sentido ms estricto de dicha palabra ya que
representan valores ntimamente ligados a la realizacin de los objetivos del Estado, y
no pueden ser desplazadas por cualquier otra que colisione con ellas, o de cualquier
manera, disminuya la tutela asegurada por el rgimen especial. Como ha dicho la Corte
de la Nacin, son de inexcusable aplicacin
30
.
Bueno es recordar, adems, que la normativa de defensa de los consumidores no
se agota en la Ley 24.240 sino que, por el contrario, con ella nace un sistema legal
integrado por todas las normas generales y especiales aplicables a las relaciones

29
MARTINELLI, J OS A c. BANCO DEL BUEN AYRE; C1 Civ. y Com. Mar Del Plata, Sala II;
20/12/1997.
30
Dictamen de la Procuracin General al que remiti la CSJN en la causa B. 2906. XXXVIII, Basso de
Mele, Rosana Mirta c/ A.F.I.P. - Direccin General de Aduanas s/ sumarsimo., 2/12/04.
jurdicas antes definidas, en particular las de Defensa de la Competencia y de Lealtad
Comercial (art. 3). Integran y se integran con el sistema normativo de proteccin de
los consumidores adems de las leyes de defensa de la competencia y lealtad
comercial expresamente indicadas por ejemplo, los marcos regulatorios de los
servicios pblicos privatizados, la regulacin especial sobre servicios bancarios y
financieros (ley de tarjetas de crdito, ley de entidades financieras, normativa del
BCRA, etc.); la legislacin sobre empresas de medicina prepaga y los servicios que
prestan; la legislacin sobre seguros; la ley 25.326 de proteccin de datos y normas
complementarias; entre muchsimas otras leyes que reglamentan relaciones de consumo
especficas. Tambin integran el sistema tutelar un sinnmero de normativa
(resoluciones, disposiciones, circulares, etc.) emanada de reparticiones y organismos
con competencia especficas sobre actividades que quedan comprendidas por las normas
de defensa del consumidor, tales como la Secretara Legal y Tcnica de la Nacin; la
Subsecretara de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor; la Secretara
de Comunicaciones de la Nacin; la Inspeccin General de J usticia, la Superintendencia
de Seguros de la Nacin; la Superintendencia de Servicios de Salud; el Banco Central
de la Repblica Argentina; etctera.
Todas esas normas, al integrarse con la Ley de Defensa del Consumidor como
consecuencia de la clusula integradora del artculo 3, forman parte del sistema
protectivo que ampara a consumidores y usuarios y se imbuyen de sus principios
bsicos y espritu tutelar de la parte dbil. Conforman un bloque de legalidad de orden
pblico, inderogable, al que deben someterse tanto la voluntad de los particulares como
el propio Estado que no podr actuar, fallar ni legislar en su contra.
Se trata de un sistema legal cuyas notas caractersticas son la atomizacin
normativa, la generacin constante y, desde una perspectiva integradora, su
conformacin por normas que se entienden orientadas a un objetivo tutelar comn y
deben ser aplicadas e interpretadas en funcin de tal objetivo.
Finalmente, y tambin como principio rector en la materia, debe tenerse en cuenta
el denominado principio in dubio pro consumidor al que hicimos mencin ms arriba.
Este principio ha sido receptado por la Ley 24.240 como principio de interpretacin en
caso de duda en la aplicacin de normas o en caso de ausencia de estas (art. 3), y
adems como regla de interpretacin de las obligaciones que surjan de un determinado
contrato de consumo (art. 37). En ambos casos deber optarse por la solucin que sea
menos gravosa para los intereses del consumidor.
El principio de proteccin al dbil se aplica a los procedimientos administrativos y
judiciales en los que intervengan consumidores y usuarios. Esta solucin ha sido
aplicada en reiteradas oportunidades por la jurisprudencia al consagrar, por ejemplo, la
inversin de la carga de probar mediante la denominada teora de las cargas
probatorias dinmicas en casos de la facturacin y medicin del consumo de
determinados servicios pblicos
31
. Con su expresa recepcin en el artculo 72 del
Cdigo Provincial de Implementacin de los Derechos de los Consumidores y
Usuarios de la Provincia de Buenos Aires Ley 13.133 ha pasado de ser un principio
de interpretacin pretoriano, a una explcita exigencia legal.
Con lo dicho tenemos que por su carcter de orden pblico y naturaleza protectiva
del la parte ms dbil, y no solamente limitado al mbito de una relacin contractual, el
sistema normativo de proteccin del consumidor se extiende como una coraza que
recubre a todas las relaciones y vinculaciones jurdicas surgidas en el mercado de
consumo y a cuyos principios deben someterse, cualquiera sea el rol que ocupen, tanto
los particulares como el propio Estado.
c. Fundamento Jurisprudencial.
Interesa resaltar aqu, a modo de ejemplos clarificadores, dos fallos de verdadera
trascendencia, tanto por las calidades de los magistrados votantes, como por lo
sustancioso y novedoso de lo resuelto. Arriba destacbamos el carcter amplio dado al
concepto de relacin de consumo. El basamento de esta ampliacin est dado por el
riesgo que genera la actividad empresaria y el deber de seguridad inherente a ella,

31
"RIMONDI, ERNESTO", CNac. Fed. Civ. y Com., Sala IV, del 19/9/91; BIESTRO DE BOVER,
AMELIA T. c. TELEFNICA DE ARGENTINA S.A., CNac. Fed. Civ. y Com., Sala III, 16/12/1994;
PULENTA DE DANTUR, MARTA R. c. ENTEL, CNac. Apel. Cont. Adm. Fed., SALA IV;
04/02/1994; A. c. TELECOM ARG. STET FRANCE, CNFed Civil y Comercial, SALA I; 10/06/1997;
entre otros.
enfoque que creemos es una tendencia hacia la cual marcha el desarrollo conceptual de
la materia, tanto en la doctrina judicial como en la legislacin
32
.
En el primer caso que nos interesa resaltar, se trataba de una persona que equivoca
el lugar de ingreso a un supermercado hacindolo por la puerta automtica de egreso
que se cierra y la aprieta, provocndole una cada y distintas lesiones fsicas. Es claro
aqu que la persona lesionada no haba efectuado contratacin de ningn tipo. Sin
embargo, la Suprema Corte de J usticia de la Provincia de Mendoza, con voto de Ada
Kemelmajer de Carlucci, resolvi que El art. 5 de la ley 24240 dispone: Las cosas y
servicios deben ser suministrados o prestados en forma tal que, utilizados en
condiciones previsibles o normales de uso, no presenten peligro alguno para la salud o
integridad fsica de los consumidores o usuarios. Es verdad que la norma se refiere
especficamente a los servicios prestados y a los productos enajenados, pero es tambin
una pauta general, aplicable por analoga, relativa a la seguridad que deben prestar
las cosas a travs de las cuales la relacin de consumo se establece
33
.
En otra situacin, una persona que se encontraba en el patio de comidas de un
supermercado es aprisionada por la escalera mecnica cuando se diriga a la planta
inferior en donde se encontraba la puerta de egreso. Aqu el magistrado preopinante fue
Elena Highton de Nolasco y el criterio del Tribunal determin que Con el dictado de
la ley 24.240 de defensa de los consumidores y usuarios se concreta en nuestro sistema
un nuevo criterio general de derecho, que es el principio de proteccin al consumidor.-
A ello se agrega la reforma constitucional de 1994, con la cual el principio obtiene
primera jerarqua al quedar categricamente incorporado al art. 42 de la ley
suprema... Como principio de nivel mximo, no slo impone la sancin de normativa
con arreglo a sus postulados, sino que inclusive obliga a interpretar los preceptos
existentes en armona con el mismo, lo cual gua a los operadores jurdicos a rever

32
Existe una iniciativa oficial para modificar la Ley 24.240 que quita la exigencia de la onerosidad de la
relacin de consumo. Tambin contempla las situaciones que involucran a consumidores o usuarios que
sin ser parte de una relacin de consumo, como consecuencia o en funcin de ella, adquiere o utiliza
bienes o servicios, como destinatario final, en beneficio propio o de su grupo familiar o social, y a quien
de cualquier manera est expuesto a una relacin de consumo.
33
Bloise de Tucchi Cristina c/ Supermercados Makro S.A CSJ Mendoza Causa 72.871
26/07/2002.-
interpretaciones clsicas que contradicen el standard tuitivo de los consumidores.- E,
independientemente de que la responsabilidad sea contractual o extracontractual, de lo
que no cabe duda es de que la relacin entre el supermercado y quien transita dentro
del lugar es un usuario involucrado en una tpica relacin de consumo. El propio art.
42 C.N. adopta esta expresin de "relacin de consumo" para evitar circunscribirse a
lo contractual y referirse con una visin ms amplia a todas las circunstancias que
rodean o se refieren o constituyen un antecedente o son una consecuencia de la
actividad encaminada a satisfacer la demanda de bienes y servicios para destino final
de consumidores y usuarios. El particular que transita dentro de un supermercado y
utiliza la escalera rodante para trasladarse de un piso a otro, es en definitiva un
usuario que se ajusta a lo determinado por los arts. 1 y 2 de la ley 24.240; y la empresa
es un tpico proveedor de servicios.
34
.
Vemos reflejados en estos dos fallos al Derecho del Consumidor elevado a la
categora de principio general de derecho sin importar la existencia de una contratacin.
Se coloca el acento en la actividad que realiza el sujeto fuerte de la relacin jurdica, el
empresario, que es en definitiva quien obtiene el lucro de tal actividad, en pos de lograr
un objetivo de justicia que tiende a evitar o reparar el dao injustamente sufrido por el
afectado.
Aquellos principios lentamente van siendo trasvasados al mercado en general, sin
rigideces axiomticas, adquiriendo su dimensin social y de inters pblico que nos
interesa destacar aqu. Con la amplitud conceptual en torno al objeto de la relacin de
consumo, comprensivo de una infinidad de situaciones precontractuales y
extracontractuales, el Derecho del Consumidor adquiere una dimensin formidable.
La aparicin de la figura del sujeto expuesto a las relaciones de consumo, ha
puesto el acento sobre la verdadera trascendencia social de la materia, al punto que su

34
"Torres, Erica Fabiana c/ COTO C.I.C.S.A. y otro s/daos y perjuicios - sumario" Expte. L. 369542 -
CNCIV - SALA F - 17/09/2003. Tambin en "Greco, Gabriel c/ Caminos del Atlntico S.A. s/daos" y
"Borneo, Mario Blas c/ Camino del Atlntico S.A. s/cobro de sumas de dinero", CNACivil, Sala F
Exptes. 250.214 y 250.215 del 13/03/2000; "Cardell, Fabin Ernesto y otros c/ Caminos del Oeste S.A. s/
daos y perjuicios" Expte.267.814 de 24/10/2000; Scasso, Mara Celia c/Autopistas del Sol S.A. y otro
s/ daos y perjuicios. - Cam. Nac. Civ., Sala M 26/05/2003.
contenido aparece ya como normativa pblica, destinada a regular actividades y
situaciones que involucran al conjunto de la sociedad.
Generosamente, el artculo 42 de la Constitucin Nacional ha plasmado los
derechos de los consumidores y usuarios, enunciado los derechos a la proteccin de su
salud, seguridad e intereses econmicos; a una informacin adecuada y veraz; a la
libertad de eleccin, a condiciones de trato equitativo y digno; a la educacin para el
consumo; a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsin de los
mercados; al control de los monopolios naturales y legales; a la calidad y eficiencia de
los servicios pblicos; a la constitucin de asociaciones de consumidores y usuarios; a
procedimientos eficaces para la prevencin y solucin de conflictos; y a la necesaria
participacin de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias
interesadas, en los organismos de control de servicios pblicos.
Consecuentemente, el Estado Argentino debe actuar incesantemente,
fundamentalmente de modo preventivo, evitando la afectacin a los derechos de los
consumidores. Esta actuacin comprende, como veremos seguidamente, todos los
mbitos de la actividad estatal.
IV.- La proteccin de los consumidores desde las tres funciones del Estado.
Volvemos aqu sobre el intervencionismo administrativo que rescatramos antes
del pensamiento de FIORINI. Reafirmamos una vez ms que en materia de proteccin
de consumidores, el Estado posee un mandato de actividad orientado a revertir la
posicin de subordinacin estructural que los destinatarios de esa tutela poseen en el
mercado. Con ello, el bien jurdico protegido coincide con el inters pblico de la
comunidad toda en su rol de consumidores o usuarios, apareciendo la impostergable
necesidad de su ejercicio efectivo y activo por parte de las autoridades para atender a su
adecuada satisfaccin.
A esta altura, estamos en condiciones de postular cules entendemos que deben ser,
desde el punto de vista cualitativo, los atributos que debera poseer el accionar del
Estado en la materia:
(a) La proteccin debe ser integral, comprometiendo la actividad de los tres
poderes del Estado y desarrollando mecanismos de actuacin conjunta y coordinada.
(b) Debe ser idnea, de modo de brindar soluciones reales de acuerdo a la
verdadera trascendencia social de la cuestin, contemplando respuestas que abarquen al
conjunto de sujetos involucrados, pongan el nfasis en la actuacin preventiva, y el
objetivo en la correccin de las conductas empresarias disvaliosas.
(c) Tiene que ser moderna, con recursos tcnicos y tecnolgicos acordes a la
evolucin que ha tenido el mercado de consumo y los proveedores. Las empresas
poseen o contratan profesionales especializados que las asesoran para montar su
ingeniera jurdica, su estrategia publicitaria, sus canales de comercializacin, etc.. Un
Estado que pretenda intervenir eficazmente en la proteccin de los consumidores sin
atender esa realidad, sin remozar sus herramientas y capacitar a sus agentes, nunca
estar en condiciones de brindar una tutela adecuada.
El vocablo autoridades inserto en el artculo 42 de la Constitucin Nacional, es
comprensivo de todos y cada uno de los funcionarios y agentes de la Administracin
Pblica que, en el mbito de sus atribuciones, tengan que aplicar la legislacin de
defensa del consumidor
35
. No se refiere a las autoridades de aplicacin de la Ley
24.240 en sentido estricto (conf. art. 41, Ley 24.240), sino a todos los funcionarios del
Estado nacional, provincial y municipal que, cualquiera sea el mbito en el que se
desenvuelven, tengan algn tipo de injerencia sobre las relaciones de consumo,
entendidas en el sentido amplio que explicamos previamente
36
. La jurisprudencia
tambin ha destacado que la necesidad de obrar activamente en la materia, recae sobre
todos los mbitos del Estado y, fundamentalmente, en el Poder J udicial
37
.

35
Ver actas de debate de la Asamblea Nacional Constituyente del artculo 42 31 y 32 reunin de los
das 16 y 17 de agosto de 1994 en http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/dip/Debate-
constituyente.htm. En especial el mensaje del miembro informante del dictamen de la mayora, congresal
Roberto Osvaldo Irigoyen.
36
BERSTEN Horacio L., "Derecho Procesal del Consumidor", La Ley, 2004, Pg.17.
37
La obligacin de las autoridades a proveer proteccin a los derechos de usuarios y consumidores para
entre otras cosas proteger a la vez la calidad y eficiencia de los servicios pblicos, alcanza sin duda
alguna a los jueces, que tambin son autoridades en cuanto rganos del poder judicial (cf. Grman
Bidart Campos, El servicio telefnico y el art. 42 de la Constitucin, nota al fallo de esta Sala en la causa
De modo que en materia de proteccin de los derechos de los consumidores,
existen infinidad de quehaceres materiales o cometidos del Estado que deben llevarse
adelante, cuestin que involucra a todas las funciones del Estado y que intentaremos
repasar brevemente a continuacin
38
.
1. Funcin legislativa.
Dentro de esta funcin, desde la Constitucin Nacional se desprenden los
lineamientos y objetivos que debe perseguir la legislacin en la materia. As, desde el
punto de vista sustancial, las leyes y normas que pretendan proteger a los consumidores
deben asegurar el respeto de los derechos que se enumeran en el artculo 42. Y desde el
punto de vista instrumental, deben garantizar el acceso a mecanismos y procedimientos

Goyena c. Telecom. N. 822/93 del 11/7/95, ED, del 21/11/95, en el mismo sentido causas 10.245/93
del 10.447/94 Las Tapas S.A. c. EDESUR S.A. s incumplimiento de contrato, del 9/12/97, voto del Dr.
Prez Delgado). (Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ EDESUR S.A. s/
Responsabilidad por daos; CNFed Civ y Com, Sala I; 16/03/2000).
Esta Sala sostuvo que en casos como el sub lite resulta imprescindible garantizar el efectivo goce de los
derechos personalsimos, como son la vida y la salud del ser humano, reconocidos tanto en nuestra
Constitucin Nacional como en los tratados internacionales que se incorporaron a ella con igual jerarqua
luego de la Reforma del ao 1994 (conf. arts. 33 y 75 inc. 22 de la Constitucin Nacional y arts. 11 de la
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y 25.1. de la Declaracin Universal de
Derechos Humanos; entre muchos otros) y, particularmente, en la "relacin de consumo" de que da
cuenta el art. 42 de la Ley Fundamental, en la cual la "proteccin de la salud" es obligacin de "las
autoridades" preservar, entre ellas, por cierto, del Poder Judicial (conf. "Pasayo, J acinta Teresa c/ Aguas
Argentinas S.A. s/ amparo", expte. n 1642/01, fallado el 26/4/01). (Asociacin Coordinadora de
Usuarios, Consumidores y Contribuyentes c/ ENRE - EDESUR s/ cese de obra de cableado y traslado de
Subestacin Transformadora (Medida Autosatisfactiva), Cam. Fed. Apel. La Plata, SALA II,
08/07/2003).
En el art. 42 de la Constitucin Nacional se establece que "los consumidores y usuarios de bienes y
servicios tienen derecho, en la relacin de consumo, a la proteccin de su salud, seguridad e intereses
econmicos; a una informacin adecuada y veraz; a la libertad de eleccin y a condiciones de trato
equitativo y digno". All se prev, adems, que "las autoridades proveern a la proteccin de esos
derechos". En tal sentido, el convencional constituyente Irigoyen - miembro informante del dictamen de
la mayora respecto del tema de la competencia, del usuario y del consumidor - seal que en el precepto
constitucional, adems de consagrar los derechos del consumidor, se estableca un sistema de garantas,
precisando que deban aquellos ser respetados, no slo por los empresarios y los proveedores sino
tambin por el Estado, que era el responsable del cumplimiento y de la consagracin de estos derechos.
(Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires y otro c. Instituto Nac. de Servicios Sociales para
J ubilados y Pensionados; CNac. Apel. Cont. Adm. Fed. , Sala IV; 10/02/1999).
38
FIORINI, Bartolom, ob. cit., p. 11 y ss.. La clasificacin que efectuamos es eminentemente prctica y
evita entrar en la teorizacin acerca de la correcta demarcacin y terminologa en torno a las funciones del
Estado, no porque esta sea una cuestin de menor importancia, sino porque semejante anlisis excede la
idea que pretendemos reflejar en este punto. Con lo cual, resignaremos rigor cientfico y conceptual en
pos de lograr mayor claridad. No obstante, se puede ampliar al respecto en GORDILLO, Agustn, ob. cit.,
Tomo 1, 8 Edicin, Ed. Fundacin de Derecho Administrativo, Captulo IX.
eficaces para la prevencin y solucin de conflictos, y la participacin de las
asociaciones de consumidores en los entes de control.
Aqu ponemos la atencin sobre los organismos que poseen atribuciones
legislativas, sin ser propiamente el Poder Legislativo. Es bastante comn advertir el
caso de organismos o entes de control, e incluso de reparticiones del propio Estado, que
en su afn regulatorio han descuidado, algunas veces en forma accidental, los principios
emanados del Derecho del Consumidor y han dictado normas claramente contrarias a
sus intereses. Un par de ejemplos: la Resolucin 10059/99 de la Secretara de
Comunicaciones de la Nacin aprob el Reglamento General de Clientes del Servicio
Bsico Telefnico, el rgimen Sancionatorio para los Prestadores y el Listado de
Derechos y obligaciones de Clientes de dicho servicio
39
. Esta reglamento, por medio
del cual deberan cuidarse los derechos de los usuarios del servicio, paradjicamente
estableci en su artculo 36 un plazo de caducidad de treinta das contados desde que la
prestataria rechaz la queja (previa y obligatoria) del cliente insatisfecho o no la
contest , dentro del cual ste deber acudir a la Comisin Nacional de
Comunicaciones pretendida autoridad controladora del sector cuya escasa eficiencia
ha dado lugar a suspicacias y disconformidades de distinto tenor para insistir con el
planteo. Otro claro ejemplo lo constituyen algunas resoluciones en materia de clusulas
abusivas dictadas por la Secretara de Coordinacin Tcnica de la Nacin, mbito
dentro del cual se elabora la poltica nacional de proteccin de los consumidores, las
que al margen de su dudosa constitucionalidad por abocarse a una cuestin de derecho
de fondo tal como es el efecto de los contratos, permitiran ahora la inclusin de
determinadas clusulas que analizadas bajo el parmetro del artculo 37 de la Ley
24.240 norma previa, de mayor rango, de fondo y de orden pblico , estaban
claramente prohibidas y eran pasibles de nulidad
40
.

39
B.O. 10/05/1999.
40
STIGLITZ, Gabriel, Clusulas abusivas. Inconstitucionalidad de normas restrictivas contra
consumidores, en Revista de J urisprudencia Rosarina, N 1 (2004). Nos referimos a las Resoluciones de
la Secretara de Coordinacin Tcnica N 26/2003 (B.O. 14/08/2003) y 9/2004 (B.O 20/01/2004).
Invitamos al lector interesado a efectuar un anlisis comparativo de los listados anexos de clusulas
abusivas de estas resoluciones con el texto del artculo 37 de la Ley 24.240, luego del cual seguramente
advertir la reglamentacin de muchas clusulas abusivas de modo de permitir su inclusin en los
contratos.
As dadas las cosas, es un esfuerzo que debe reiterarse a diario, el de la revisin de
toda la normativa de jerarqua inferior, en particular la destinada a regular aquellas
actividades de inters pblico a las que nos referimos ms arriba, para preservar los
principios orientadores en la materia y evitar caer en desvos; o al menos, poner en
evidencia los ya consumados.
2. Funcin administrativa.
Dentro de la especfica actividad administrativa del Estado, las autoridades de
aplicacin de la Ley 24.240 tienen importantsimas funciones y atribuciones para
instrumentar los principios y derechos consagrados en su articulado y en la Constitucin
Nacional. El artculo 41 de la Ley 24.240 instituye la autoridad de aplicacin nacional,
las locales (provincias) y las municipales que podrn intervenir por delegacin de
funciones
41
.
En la Provincia de Buenos Aires, desde la entrada en vigencia del Cdigo
Provincial de Implementacin de los Derechos de los Consumidores y Usuarios (Ley
13.133), se establecieron las bases legales para alcanzar la tutela a la que tambin obliga
la Constitucin Provincial en su artculo 38. Con el objetivo de alcanzar una mejor
implementacin, el Legislador descentraliz el sistema en todos los Municipios que
integran la Provincia, delegndoles las funciones necesarias para aplicar los
procedimientos y sanciones respecto de las infracciones cometidas dentro de sus
respectivos territorios (Arts. 79 y 80).
En este aspecto de la actividad del Estado, la oficiosidad e iniciativa propia cobran
un carcter central. Sabemos que la proteccin de los derechos de los consumidores
debe hacerse fundamentalmente de manera preventiva, objetivo que no se lograr sin
que la autoridad de aplicacin se anticipe a situaciones lesivas, buscando evitarlas o
corregirlas. La prevencin de daos y abusos es el objetivo principal en el cual el Estado

41
Ley 24.240, Art. 41. Aplicacin Nacional y Local. La Secretara de Industria y Comercio ser la
autoridad nacional de aplicacin de la presente ley. Los gobiernos provinciales y la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires actuarn como autoridades locales de aplicacin ejerciendo el control y
vigilancia sobre el cumplimiento de la presente ley y sus normas reglamentarias respecto a los hechos
sometidos a su jurisdiccin. Las provincias, en ejercicio de sus atribuciones, podrn delegar sus funciones
en organismos de su dependencia o en los gobiernos municipales.
tiene que volcar sus esfuerzos y recursos y, llegado el caso, tratar de retrotraer la
situacin al estado anterior de configurada la afectacin.
Para ello, la legislacin vigente contempla variadas herramientas de control y
participacin activa en la vigilancia de distintos aspectos de la actividad comercial. La
ms importante de todas ellas es, sin dudas, la facultad de verificacin de infracciones
42
.
La actuacin de oficio es determinante en la materia, al punto tal que creemos que no es
una potestad sino una verdadera carga positiva de jerarqua constitucional, conforme
surge de los artculos 42 de la CN y 38 de la Constitucin de la Pcia. de Bs. As..
La complejidad que han adquirido las relaciones de consumo, sumada a la
circunstancia de que nos encontramos ante una disciplina relativamente nueva en
nuestro pas, a la que las autoridades no le han dedicado la atencin integral que
merece, hace que siempre sean muy pocos en relacin con la verdadera entidad de los
perjuicios los consumidores que advierten que sus derechos estn siendo afectados y
que, adems, materializan su descontento en denuncias formales.
La inaccin de los consumidores obedece a variadas razones que no podremos
analizar aqu, la mayora de las cuales tiene que ver con carencias de las polticas
pblicas en la materia. Precisamente, son tareas que el Estado tiene que encarar con
determinacin, entre otras, la educacin para el consumo, la difusin de derechos y
mecanismos de implementacin, la adecuada infraestructura edilicia y recursos
humanos suficientes para atender consultar y quejas, la descentralizacin geogrfica de
los organismos habilitados para recibir denuncias, la jerarquizacin de los organismos
administrativos, una atencin integral de la problemtica del acceso a la J usticia en la
materia, etctera.
Como se aprecia de lo anterior, se conjugan una pluralidad de factores que impide
que los consumidores plasmen en denuncias el verdadero quebrantamiento de derechos
que muchas actividades comerciales generan casi con naturalidad. Por lo tanto, es la
autoridad administrativa de aplicacin del sistema normativo de defensa del

42
Art. 45, Ley 24.240. Art. 37, Ley 13.133.

consumidor, la que debe ordenar, por iniciativa propia, la realizacin de inspecciones
para verificar si los productos o servicios que se comercializan en su jurisdiccin
cumplen con la legislacin general de defensa del consumidor, y con la especial del tipo
de actividad o producto de que se trate, la que se integra con aquella (conf. art. 3,
LDC). Con mayor grado de intensidad an, cuando se trate de productos o servicios
comercializados en forma masiva en los que la afectacin sea susceptible de extenderse
a todos los sujetos que se encuentren en una misma situacin respecto del producto o
servicio en cuestin.
Es frecuente observar las estadsticas que, como parte de sus tareas, difunden
peridicamente organismos nacionales, provinciales y municipales. Sin embargo, esas
estadsticas si bien podrn reflejar un panorama bastante certero acerca de cules podrn
ser las empresas y actividades ms denunciadas, nunca sern capaces de mostrar el
verdadero impacto social (y econmico) de los abusos que efectivamente se concretan
en la realidad. Si en el caso de una afectacin colectiva por ejemplo, la inclusin de un
rubro indebido en la factura de un servicio pblico se cuantificara la verdadera entidad
del lucro ilegtimo de la empresa, se obtendran cifras verdaderamente alarmantes. A
pesar de ello, son muy pocos los usuarios que advierten el error y muchos menos an
los que concretan una denuncia ante las autoridades. Estos ltimos, casi siempre
obtienen de la empresa, como muestra de su buena voluntad y por poltica comercial,
la devolucin de los escasos centavos o pesos indebidamente cobrados y finalmente el
expediente es archivado. No obstante, el saldo para el responsable siempre ser
favorable, o en el peor de los casos, ser cero. Es decir, si logra que el asunto no tome
la dimensin colectiva que posee, circunscribiendo la solucin a los reclamos
administrativos individuales que se presenten, sin ninguna otra consecuencia, quedar a
su favor el dinero que no reclame el resto de los consumidores que se encuentran en la
misma situacin que quien present la denuncia; si se lo sanciona por un caso
individual, o sin tener en cuenta la entidad del beneficio obtenido, con el producido de
la ganancia ilegtima solventar el pago de la multa y el margen de ganancia seguir
siendo suculento; si nicamente se lo sanciona, an en el caso que se aplique una
sancin acorde con la entidad del perjuicio, con el beneficio obtenido seguramente le
alcanzar sobradamente para solventarla y conservar el margen de ganancia a su favor.
Por ello, sabido que muchos afectados no iniciarn una accin judicial para
reclamar la devolucin de su parte, es la autoridad administrativa la que debe hacer
uso de su legitimacin judicial e iniciar la correspondiente accin. No debe importar
incluso, la circunstancia de que se haya aplicado una multa administrativa importante y
la empresa la haya abonado. La Administracin no debe mirar la satisfaccin de su
inters, sino el de todos los consumidores afectados y la funcin que debe realizar para
materializar efectivamente su tutela. Es en esos casos es en los que la actividad oficiosa
del Estado, con un norte decididamente correctivo, debe hacerse presente y advertir que
la solucin del caso concreto no implica erradicacin ni modificacin de la conducta
disvaliosa. Todo lo contrario, esos escasos centavos o pesos restituidos al denunciante
individual, multiplicados por los cientos, miles y hasta en algunos casos, millones de
consumidores afectados, representan para la empresa responsable una tentadora
ganancia ilegtima que difcilmente desista de volver a obtener.
En el caso Unin de Usuarios y Consumidores c/ Banco de la Provincia de
Buenos Aires citado antes, el dictamen del Fiscal General refleja con toda claridad esta
situacin: Como las sumas debitadas en forma individual son pequeas ($ 1.-) la
entidad cuenta a su favor con la certeza de que nadie pagar un abogado para hacer
un reclamo judicial por esa cifra, porque resultara antieconmico. Tambin cuenta
con la certeza de que un peso mensual cobrado a 1.908.285 titulares de la tarjeta (a
julio/2003, v. fs. 345), proveen una ganancia mensual de $ 1.908.285.. All tambin se
tuvo en cuenta, como sustento de la legitimacin activa de la asociacin demandante,
que a ninguno de los usuarios afectados se le haba debitado ilegtimamente una suma
mayor a veinticinco pesos ($ 25), siendo poco probable que fueran a accionar judicial o
administrativamente para reivindicar ese monto
43
.

43
La Cmara dijo: Si se repara en que el seguro de referencia se volvi operativo en el mes de abril de
2001 y el cese cautelar del dbito tuvo lugar en el mes de mayo de 2003 (v. fs. 135/39 y 147), fcilmente
se advierte que -a razn de $1 mensual- a ninguno de los sujetos cuya representacin se arroga la entidad
actora se le habra ocasionado un perjuicio patrimonial superior a los $25. Luego, desde el punto de vista
del sentido comn y las mximas de experiencia, atendiendo lo que acostumbra suceder "segn el curso
natural y ordinario de las cosas" (cfr. pauta de apreciacin art. 901 Cdigo Civil), aparece inobjetable el
argumento -esbozado tambin en el dictamen fiscal- de que ningn cliente alcanzado por el dbito
compulsivo se aventurara a iniciar una accin, ya judicial, ya meramente administrativa, con el propsito
de reivindicar tan nimia suma. (Expte. 82107/02 - "Union de Usuarios y Consumidores c/Banco de la
Provincia de Buenos Aires s/Sumarsimo - CNCOM SALA C 04/10/2005).
Entonces, desde el punto de vista del obrar preventivo, para obtener verdaderos
resultados de correccin de prcticas empresariales ilcitas, es imperioso que ante este
tipo de afectaciones colectivas, el Estado reaccione impulsando actuaciones igualmente
colectivas con independencia de la suerte que haya corrido el reclamo individual. Y
llegado el caso, la sancin que eventualmente se aplique al proveedor responsable debe
tener presente la cuanta del beneficio obtenido
44
.
Afirmamos que la autoridad administrativa debe ir ms all, constituyndose en
guardin verdadero de los intereses colectivos de los consumidores mediante el ejercicio
de la legitimacin activa que le otorga el artculo 52 de la Ley 24.240. Esta tarea est
dentro de sus cometidos siendo la nica manera de proveer eficaz tutela en los casos
de violacin de derechos de incidencia colectiva. En este aspecto, la Direccin General
de Proteccin y Defensa de los Consumidores de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
ensea el camino y ha sentado las bases de las acciones colectivas en Argentina
motorizadas desde la Administracin
45
. Esta reparticin pblica ha llevado adelante con
xito demandas judiciales contra varios bancos que cobraban gastos no previstos en los
contratos firmados con sus usuarios, logrando el reconocimiento judicial expreso de su
legitimacin activa en carcter de autoridad de aplicacin local de la Ley 24.240 y,
como primera medida, el dictado de medidas cautelares que ordenaron el cese de los
dbitos cuestionados. Luego consigui, con sentencias confirmadas por la Alzada, que
se ordenara a los bancos demandados la restitucin del dinero mal habido de sus
usuarios
46
.

44
Tanto la Ley 24.240 en su art. 49, como la Ley 13.133 de la Pcia. de Bs. As. en el art. 77 inc. d, poseen
como uno de los parmetros para cuantificar el monto de las sanciones, el de la cuanta del beneficio
obtenido.
45
Para profundizar sobre acciones colectivas, se puede consultar: BIACHI, Alberto B., Las acciones de
clase, Editorial Abaco, Buenos Aires; CUETO RUA, J ulio C., La accin por clase de personas, La
Ley, t. 1988-C, p. 952 y ss; GOZAINI, Osvaldo Alfredo, Proteccin Procesal del Usuario y
Consumidor, Rubinzal-Culzoni Editories, Santa Fe 2005, en especial Cap. III, IV y X; y de nuestra
autora, Acciones J udiciales de los Consumidores, Editorial Juris, Rosario, 2004.
46
En la sentencia judicial se dijo: Trtase de una accin en defensa de intereses colectivos deducida por
quien resulta ser la autoridad de aplicacin en el mbito de la ciudad de Buenos Aires- de la ley de
Defensa del Consumidor. Adems de la accin de amparo en defensa de los intereses y derechos de
incidencia colectiva de los consumidores y usuarios prevista por la CN. 43, la ley 24.240: 52 segundo
prrafo, admite la procedencia y ejercicio de estas acciones en cabeza de la autoridad de aplicacin
nacional o local. No caben dudas que la actora posee inters suficiente para demandar tanto el cese
del cobro del cargo reputado ilegtimo, como la restitucin de lo cobrado por dicho concepto, en tanto
De esta forma se abastece la proteccin integral tal como la plantebamos antes,
evitando que quienes infrinjan la normativa protectiva especulen con el rdito que
obtienen del conjunto de afectados, que le permitira financiar eventuales multas o
resarcimientos individuales y, no obstante, obtener cuantiosas ganancias. En esta
orientacin, el accionar estatal por medio de la autoridad administrativa de aplicacin
verdaderamente se convierte en instrumento de control social y saneamiento del
mercado, desalentando las conductas que retroalimentan el crculo vicioso de injusticias.
Por su lado, la Ley 13.133 de la Pcia. de Bs. As. posibilita que en los casos de
denuncias iniciadas como consecuencia de la afectacin de derechos de incidencia
colectiva, los acuerdos conciliatorios homologados ante la autoridad administrativa
tengan efectos colectivos de modo que cada uno de los afectados, an los que no hayan
sido representados en la audiencia de conciliacin, puedan exigir el cumplimiento del
acuerdo en su favor
47
. Esta solucin tambin se encuentra prevista para los procesos
judiciales de carcter colectivo, en donde el juez debe intentar una conciliacin de los
intereses en disputa, previo a la realizacin de la audiencia de prueba establecida en el
artculo 496 inc. 3 del CPCCBA. De arribarse a un acuerdo, el mismo tambin tendr
efectos comprensivos de la universalidad de afectados. Con ello, la ley 13.133 confiere
a la autoridad administrativa en la Pcia. de Bs. As. una herramienta de incalculable

resulta responsabilidad primaria de la Direccin General de Defensa y Proteccin al Consumidor
vigilar el cumplimiento de la ley N 24.240 de Defensa al Consumidor y la Ley 22.802 de Lealtad
Comercial para la Defensa de los Consumidores, industriales y comerciantes; diseando, proponiendo y
ejecutando actividades tendientes a la efectiva proteccin del consumidor (v. anexo 11/12 de la
Estructura Organizativa del Poder Ejecutivo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, obrante, en copia,
a fs. 322. La legitimacin de la actora deriva, entonces, del cumplimiento de una de las finalidades para
las que fue creada, de modo que cabe concluir que posee inters legtimo y, por ende, aptitud para
accionar en defensa de los consumidores de esta ciudad (vase en sentido: CSJ N, 22/04/1997.
Asociacin de Grandes Usuarios de Energa Elctrica de la Repblica Argentina- AGUEERA c/
Provincia de Buenos Aires y otro Fallos 320:690-; d., 01/06/2000, Asociacin Benghalensis y otros
c/Estado Nacional La Ley, 2001-B, 126-; casos en los que el Superior Tribunal de la Nacin acept la
legitimacin de asociaciones para la defensa de derechos de incidencia colectiva). (DIRECCION GRAL.
DE DEFENSA DEL CONSUMIDOR G.C.B.A. C/ BANCA NAZIONALE DEL LAVORO S/
SUMARISIMO, CNACom Cap. Fed., 10/05/2005)
47
Art. 49, Ley 13.133: Cuando las denuncias hayan sido promovidas en razn de derechos de incidencia
colectiva de los consumidores o usuarios, los acuerdos conciliatorios debidamente homologados
obligarn respecto a todos los consumidores y usuarios afectados por el mismo hecho que motiv el
litigio, quienes tendrn la facultad de valerse de los mismos y exigir su cumplimiento.
A tal efecto, el acuerdo deber ser publicado a costa del denunciado, a travs del medio de comunicacin
ms conducente.
valor a la hora de materializar autnticas soluciones para estos casos de verdadero
inters pblico.
Tambin el artculo 71 de la Ley 13.133 es trascendental. Permite que la autoridad
administrativa de aplicacin, en todo momento, dicte medidas para mejor proveer y
preventivas, entre las que expresamente se incluye la de cese de la conducta que se
reputa en infraccin, introduciendo un canal expeditivo para la evitacin de perjuicios
sin las dilaciones que podra significar tener que acudir al rgano judicial. La misma
alternativa prev el artculo 74 para los casos de publicidades engaosas o abusivas.
Es sabido que, an en los casos de acciones de carcter abreviado, el tiempo que
podra insumir a la administracin pblica la preparacin, confeccin y presentacin de
una demanda judicial en el caso que el funcionario del rea cuente con el suficiente
respaldo poltico para hacerlo , agotando los distintos pasos dentro de la estructura
burocrtica (dictmenes previos, intervencin de organismos asesores, etc.), implicara
casi con seguridad la imposibilidad de llevar a la prctica su actuacin preventiva. Esta
actuacin, no nos cansamos de repetirlo, es sumamente imperiosa en materia de tutela
de los derechos de los consumidores, en donde son frecuentes situaciones de inminente
afectacin de valores tan impostergables como la salud y seguridad de las personas,
entre muchas otras situaciones de importancia
48
. A ello debe sumrsele que tambin son
muy frecuentes la carencia de recursos econmicos del consumidor involucrado que le
impide asesorarse con un profesional, el desconocimiento de sus derechos y de los
carriles para hacerlos efectivos.
Sera inagotable hacer un repaso de los quehaceres de la administracin en la
materia dentro del mbito de su funcin administrativa, objetivo que no nos hemos
propuesto, intentando mostrar solamente algunas cuestiones que consideramos de
importancia superlativa. No se nos escapa, dentro de estas ltimas, todo lo que tiene que

48
Por ejemplo, reclamos por denegatoria de provisin de medicamentos para el tratamiento de
enfermedades graves; denuncias por la comercializacin de productos nocivos para la salud; publicidades
engaosas o abusivas que alientan a los consumidores a llevar a cabo conductas contrarias a sus intereses
econmicos o en algunos casos contra su integridad fsica, como podra ser la automedicacin; problemas
con el suministro de servicios esenciales (luz, agua, gas); comercializacin masiva de servicios que no
respetan los estndares mnimos de calidad; etctera.
ver con el desarrollo e implementacin de polticas de consumo, a las cuales les
dedicar un breve prrafo especial en el captulo siguiente.
3. Funcin judicial.
En este mbito, independientemente de la estricta labor jurisdiccional de los jueces
que integran el Poder J udicial que sin dudas posee incuestionable relevancia
49
, nos
interesa destinarle especial atencin a la funcin del Ministerio Pblico en tanto es el
organismo que naturalmente, dentro de la estructura del Poder J udicial, debera
desplegar un rol activo para la defensa y proteccin de la clase de los consumidores,
pero que en la Argentina a diferencia de otros lugares del mundo todava no ha
mostrado avances de verdadera importancia.
Tanto la Constitucin Nacional como la Ley 24.240, le confieren legitimacin
judicial activa al Ministerio Pblico. Creemos que adems, el Ministerio Pblico de la
Nacin tambin es legitimado constitucional por resultar afectado por la violacin
de los derechos de los consumidores y usuarios, en los casos de que esa afectacin sea
de carcter general, ya que su funcin es la de promover la actuacin de la justicia en
defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad, en coordinacin con
las dems autoridades de la Repblica
50
. Similar funcin posee el Ministerio Pblico
de la Pcia. de Bs. As. cuyo objetivo es actuar con legitimacin plena en defensa de los
intereses de la sociedad y en resguardo de la vigencia equilibrada de los valores
jurdicos consagrados en las disposiciones constitucionales y legales
51
.
En este sentido, el Procurador General de la Nacin mediante Resolucin 85/03
dispuso que los magistrados del organismo que en el ejercicio de sus funciones
detecten que consumidores o usuarios se vean afectados en sus derechos singular o

49
MORELLO, Augusto Mario y STIGLITZ, Gabriel, Responsabilidad Civil y prevencin de daos. Los
intereses difusos y el compromiso social de la justicia, La Ley, T 1987-D, p. 364 y ss; MORELLO,
Augusto M., Estudios de Derecho Procesal. Nuevas demandas. Nuevas Respuestas (2 tomos), Librera
Editora Platense, La Plata-1998, en especial T 2, p. 1073 y ss; PELLEGRINI GRINOVER, Ada en
Codigo de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do Anteprojeto, PELLEGRINI
GRINOVER, Ada; BENJ AMIN, Antnio H., WATANABE, Kazuo y otros, 5 ed., Rio de J aneiro,
Forense Universitaria, 1997, ps. 802 y ss.
50
Artculos 120 de la CN y 1 de la Ley 24.946 (B.O. 23/03/98).
51
Ley 12.061, artculo 1.
colectivamente, debern promover las acciones pertinentes. Lo harn de modo directo
ante los tribunales en los cuales actan cuando estos resulten competentes para conocer
acerca de la infraccin a la ley 24.240 (art. 1).
Adems de la funcin de intervenir en el proceso como parte activa, la Ley 24.240
en su artculo 52 le confiere al Ministerio Pblico las funciones de intervenir en el
proceso como fiscal de la ley en aquellos casos en los que no sea parte y, en el caso de
abandono de una accin iniciada por una asociacin de defensa del consumidor, deber
asumir su titularidad activa. De modo que el Ministerio Pblico tiene tres formas de
actuacin: (a) como legitimado directo para iniciar acciones judiciales en representacin
de consumidores y usuarios; (b) como legitimado subsidiario en caso de desistimiento o
abandono de la accin por parte de las asociaciones de defensa de consumidores y; (c)
como fiscal de la ley.
La obligatoria actuacin del Ministerio Pblico como fiscal de la ley a que
refiere la Ley 24.240 no siempre advertida por los jueces quienes en muchos casos no
ordenan la correspondiente vista ha sido contundentemente enfatizada con slidos
argumentos por el Tribunal Supremo de J usticia de la Provincia de Crdoba (Sala Civil
y Comercial) que nulific una sentencia en un proceso en el cual no le haba dado
intervencin en la primera instancia y tampoco ante la Alzada
52
. Es una funcin esencial

52
All se dijo que El "presupuesto ontolgico" de la intervencin del Ministerio Pblico, la justificacin
de su accionar, consiste, pues, en la defensa de los intereses vinculados al orden pblico y social. Siendo
ello as, la no participacin de tal rgano en un proceso en el que se encuentre comprometido el orden
pblico no puede ser subsanada por preclusin o consentimiento del particular como "presupuesto
procesal" deviene necesario que la legitimacin al Ministerio Pblico se encuentre concretamente
atribuida por una disposicin normativa vigente.- no resulta ocioso remarcar que el Ministerio Pblico
no interviene en nombre propio ejerciendo la accin de otro, sino que su participacin en el litigio de
consumo lo es en virtud del ejercicio de una legitimacin que le es propia y que tiene un fin distinto al
perseguido por el consumidor o usuario.- En otras palabras, la intervencin obligada del Ministerio
Pblico no es a los fines que represente al particular damnificado en la relacin de consumo, ni que acte
en el nombre de una Asociacin de consumidores, sino que interviene por un inters actual, colectivo y
relevante, en defensa del orden pblico y de la ley, resguardando la regularidad del proceso en el que se
encuentra en juego un derecho de incidencia colectiva y garantizando la fiel observancia de los derechos
expresamente consagrados en la propia Constitucin Nacional. la intervencin del Ministerio Pblico
est prevista a los fines de garantizar un proceso gil y regular que asegure la realizacin del valor justicia
en una relacin jurdica caracterizada bsicamente por la desigualdad entre los extremos de la misma.-.
La intervencin del Ministerio Pblico Fiscal no slo estaba autorizada, sino impuesta por el Art. 52 de la
ley 24.240. Ello implica la existencia del llamado "presupuesto procesal", toda vez que una norma
especfica le ha atribuido tal legitimacin al Ministerio Pblico- (). ("J imenez Tomas c/ Citibank N.A.
y otra - ordinario - recurso directo" - TSJ DE CORDOBA - Sala Civil y Comercial sentencia del
21/07/2003, voto de la Dra. Berta Kaller Orchansky).
en su carcter de guardin de la legalidad de las actuaciones, amn de posibilitarle
tomar intervencin en aquellos casos en los que se encuentren afectados los intereses
generales de la sociedad. Es ciertamente esclarecedor el precedente citado al remarcar
que la intervencin del Ministerio Pblico en los procesos de consumo no lo es
ejerciendo o arrogndose la representacin de un tercero, intervencin que en el caso
que ese tercero se encuentre debidamente representado podra desistirse o considerarse
facultativa. Interviene en el proceso ejerciendo funciones exclusivas, propias del objeto
para el cual ha sido creado, existiendo consecuentemente un deber legal irrenunciable
de asumirlas. No es legitimado subsidiario del consumidor o usuario afectado. Por el
contrario, coexisten con l en tanto posee un derecho de naturaleza distinta y de
suficiente entidad autnoma como para promover el procedimiento judicial en su
resguardo. Sus capacidades procesales para accionar son soberanas e independientes de
la accin que corresponda a los consumidores o usuarios.
Volvemos una vez ms sobre la Ley 13.133 de la Pcia. de Bs. As.. La versin de la
norma sancionada por el Senado bonaerense, siguiendo al modelo brasilero, autorizaba
al Procurador General de la Suprema Corte a asignar a funcionarios del Ministerio
Pblico, la funcin especial de defensa de los consumidores y usuarios, pudiendo a tal
efecto crear Promotoras de los Consumidores y Usuarios.
53
.

53
TITULO X - MINISTERIO PUBLICO - PROMOTORIAS DE LOS CONSUMIDORES Y
USUARIOS
ARTICULO 83: Autorzase al Procurador General de la Suprema Corte de J usticia de la Provincia, a
asignar a funcionarios del Ministerio Pblico, la funcin especial de defensa de los consumidores y
usuarios, pudiendo a tal efecto crear Promotoras de los Consumidores y Usuarios.
ARTICULO 84: Los funcionarios y dependencias del Ministerio Pblico que resulten especializados en la
defensa de los consumidores y usuarios, tendrn las siguientes funciones especficas, sin perjuicio de las
emergentes de las dems normas vigentes: a) Asesoramiento y asistencia jurdica a los consumidores y
usuarios. b) Desarrollar de oficio o a pedido del interesado, la investigacin de hechos atinentes a
relaciones de consumo, que puedan significar lesiones o amenazas a los intereses de los consumidores y
usuarios, y adoptar en su caso las medidas de accin pertinentes. c) Representar los intereses de los
consumidores y usuarios para la prevencin y/o solucin de conflictos frente a los proveedores de
productos y servicios, tanto extrajudicialmente como judicialmente en los trminos de los artculos 26 y
27, e incluso de oficio cuando se trate de intereses generales o derechos de incidencia colectiva. d) Velar,
dentro de los lmites de sus atribuciones, por el efectivo respeto por parte de los Poderes Pblicos, a los
derechos constitucionales de los consumidores y usuarios. (Ttulo vetado de la Ley 13.133 por el decreto
de promulgacin Dec. 64/2004).
Sin embargo, el Decreto 64/2004 que promulg la ley nos ha dejado perplejos al
vetar ntegramente este ttulo, junto con los artculos que expresamente establecan la
legitimacin activa del Ministerio Pblico. Y la perplejidad se torna en desazn si
leemos los fundamentos utilizados para dar por tierra con la loable intencin del
legislador, habindose considerado que ello implicara una considerable carga de
tareas a dicho Organismo y obligndolo a entablar acciones en cualquier caso.
Parece no haberse advertido la peligrosidad de un criterio de este tipo, el que adems de
soslayar en lo especfico los objetivos atribuidos por ley al Ministerio Pblico,
permitira que, en cualquier caso, el Estado renuncie a rea y funciones fatigosas hasta
que la carga de tareas, a su exclusivo criterio, le resulte conveniente. Este
pensamiento, haciendo culto a la practicidad pero despojado de todo compromiso, una
vez ms ha escindido el inters de la Administracin del inters comn. Ello es mucho
ms preocupante an en el caso concreto, si valoramos que la iniciativa vetada
autorizaba a asignar funciones de defensa del consumidor a funcionarios del
Ministerio Pblico, pudindose crear las Promotoras. Con lo cual no solamente se ha
dejado de lado una funcin que consideramos esencial, sino que adems se la ha
desterrado como posibilidad para el futuro.
En Brasil, el Ministerio Pblico lleva adelante una incesante tarea activa en la
proteccin de los derechos de los consumidores y usuarios, ya sea mediante su
presencia en los procesos judiciales iniciando acciones colectivas, ya a travs de su tarea
de divulgacin de derechos y, con gran consistencia y continuidad, desarrollando foros
de intercambio y eventos acadmicos de capacitacin orientados a sus propios
funcionarios y a la sociedad en general
54
.
Las polticas de comercializacin de las empresas proveedoras de bienes y
servicios no discriminan entre consumidores pobres, menos pobres o ricos. Como
consecuencia de esas polticas de venta masiva, la problemtica del consumo ha llegado
a los estratos ms desprotegidos y carecientes de la sociedad. Encontramos

54
Quien desee interiorizarse puede consultar, entre otras, la pgina de Internet de la Asociacin Nacional
del Ministerio Pblico del Consumidor (http://www.mpcon.org.br/site/portal/default.asp), o la del
Departamento de Proteccin y Defensa del Consumidor del Ministerio de Justicia de Brasil
(http://www.mj.gov.br/dpdc/).
consumidores que habitan en viviendas y caseros precarios, en terrenos fiscales, en
casas usurpadas o en condiciones sanitarias deficientes los que, sin embargo, gracias a
las generosas polticas de comercializacin pueden acceder a telfonos celulares,
televisores, equipos de audio sofisticados, televisin satelital, electrodomsticos de todo
tipo, etctera. El fenmeno de la venta en masa, casi no discrimina. Al menos antes de
la contratacin. Con mnimos requisitos en algunos casos ni siquiera importa acreditar
la identidad se puede acceder a los bienes de consumo (o a un crdito para
adquirirlos). Entindase bien, la sociedad de consumo ha democratizado el consumo,
cuestin que nadie cuestionara, pero no ha ocurrido lo mismo con los remedios para
atender las consecuencias disvaliosas que aparecen como su consecuencia. Ese es el
verdadero desafo que deben asumir los organismos pblicos.
Dentro del Ministerio Pblico de la Provincia de Buenos Aires han existido
algunas iniciativas otras se encuentran en desarrollo tendientes a incrementar la
intervencin del organismo en estos temas. Una de ellas fue el programa denominado
Defensora de Pobres en Casas de J usticia impulsado por la Defensora del Tribunal
de Casacin, que dentro de sus objetivos planteaba llevar el servicio de asistencia
jurdica integral a las personas de menores recursos econmicos alejadas de las sedes de
asiento de las Defensoras Oficiales. Contemplaba, dentro de sus premisas, las
dificultades de la pobreza como barrera para el acceso a la J usticia e incorporaba dentro
de sus tutelados a los denominados nuevos pobres
55
.
Con lo anterior hemos querido resaltar la notable repercusin social que posee el
consumo moderno y la necesidad de complementar su tutela mediante la intervencin
activa del organismo pblico naturalmente destinado a representar jurisdiccionalmente
los derechos de los ciudadanos en su faz colectiva.
V.- Polticas pblicas en materia de proteccin de los derechos de los consumidores
y usuarios. Su imperiosa planificacin y codificacin.

55
La descripcin del Programa tena en cuenta que el acceso al servicio de Defensa Oficial guarda
ntima relacin con la pobreza, y sta pasa a ser un factor determinante en el ejercicio de los derechos
cuando se convierte en un obstculo insalvable para quienes necesitan la asistencia jurdica gratuita
prevista por el Estado para facilitar el acceso a la Justicia (Descripcin oficial del programa de la
Defensora del Tribunal de Casacin, impulsado por el Dr. Mario Luis Coriolano Defensor ante el
Tribunal de Casacin de la Pcia. de Bs. As. y coordinado por la Dra. Patricia Beatriz Zucchi).
Es cierto que las nuevas problemticas de la sociedad de consumo y su efecto
multiplicador, hacen que el fenmeno de las relaciones de consumo adquiera una
dimensin social que, como venimos repitiendo desde el principio, amerita una
presencia activa del Estado. La doctrina ms autorizada lo seala desde hace varios
aos
56
. A pesar de ello, las polticas pblicas en general siempre aparecen como una
cuestin ms vinculada a la buena voluntad, y en algunos casos a la capacidad de los
funcionarios, que a imperativos legales a los que estos deban ceirse. Siempre lo
poltico parece discrecional. Se tiene por vlido que la poltica pblica en determinada
rea sea lo que el funcionario a cargo de esa rea entiende que debe ser, sin ms
lineamientos que los que le dictan su saber y entender.
Sin embargo, no creemos que, al menos en materia de polticas pblicas de
proteccin de los derechos de los consumidores y usuarios en verdad, tambin en
muchas otras reas sensibles de la Administracin sea conveniente dejar un margen de
decisin tan laxo. De lo contrario, caeremos en el muchas veces utilizado
cuestionamiento de la falta de polticas de largo plazo, que se ha efectuado a los
rumbos mismos de la Nacin Argentina. El rol del Estado en la proteccin de los
consumidores es una temtica estrechamente vinculada al mercado y la economa,
cuestiones por dems voltiles en Argentina. Con ello, dejar librada la definicin de ese
rol exclusivamente a la voluntad del funcionario de turno, implicara en la prctica dejar
expuestos a los destinatarios de la tutela estatal a los vaivenes propios de esas variables.
Las economas ms desarrolladas del mundo establecen los lineamientos que
debern seguirse a mediano plazo de manera tal de capitalizar las experiencias
recogidas, y al mismo tiempo brindar un mensaje claro a los distintos actores del
mercado acerca de cules sern los rumbos y acciones futuras. A modo de ejemplo
citamos la Estrategia en materia de poltica de los consumidores 2002-2006 que
peridicamente la Unin Europea difunde, plantendose objetivos generales, tales como
la obtencin de un alto nivel comn de proteccin de los consumidores; la aplicacin
eficaz de las normas sobre proteccin de los consumidores; y la participacin de las

56
STIGLITZ, Gabriel, La funcin del Estado para la proteccin del consumidor en Reglas, ob. cit.,
p. 111 y ss.
organizaciones de consumidores en las polticas comunitarias. Tambin define
objetivos especficos, entre los que ubica el establecimiento de requisitos fundamentales
de salud y seguridad; la proteccin de los intereses econmicos para poder cumplir con
las aspiraciones de los consumidores; y la participacin activa de los propios
destinatarios en la definicin de las polticas. Se plantea all que la poltica de los
consumidores debe basarse en informacin y datos pertinentes para adaptar las acciones
y definir las prioridades de la manera ms conveniente. Es preciso un esfuerzo ms
global, sistemtico y continuo para desarrollar una base de conocimiento adecuada que
se convertir en un instrumento esencial para los responsables polticos..
Al mismo tiempo, las polticas son definidas por sector o actividad (v. gr. prcticas
comerciales; servicios financieros; comercio electrnico; servicios de inters general;
etctera), analizando las problemticas especficas de modo de obtener respuestas
adecuadas para cada una de ellas
57
.
Nos inclinamos por la declaracin expresa, en una norma de carcter obligatorio,
de los objetivos de las polticas pblicas de proteccin de los consumidores. Este ha
sido el camino tomado por el Cdigo Provincial de Implementacin de los Derechos de
los Consumidores y Usuarios que ha desarrollado pormenorizadamente las reglas de las
polticas pblicas adems de los procedimientos administrativos y judiciales para la
efectiva implementacin en el mbito provincial de los derechos de los consumidores
(art. 1).
A modo de muestreo y siguiendo la norma bonaerense, podemos enunciar que una
correcta poltica estatal en la materia debera contener, al menos, polticas de: (a)
regulacin del mercado en materia de proteccin a la salud, seguridad y cumplimiento
de los standards mnimos de calidad; (b) acceso al consumo; (c) educacin e
informacin al consumidor y promocin a las organizaciones de consumidores; (d)
solucin de conflictos y sancin de abusos; (e) control de servicios pblicos; (f)

57
Publicada en el Diario Oficial de las Comunidades C 137/2 del 08/06/2002. El documento se puede
consultar en http://europa.eu.int/comm/consumers/publications/pub09_es.pdf. Para mayor informacin
sobre polticas de proteccin de los consumidores de la Unin Europea, se puede ingresar a
http://europa.eu.int/comm/consumers/overview/cons_policy/index_es.htm.
consumo sustentable (art. 3, Ley 13.133). Como polticas puntuales, dentro de las
mencionadas, destacamos algunas de verdadera trascendencia:
El acceso al consumo en condiciones de trato digno y equitativo, sin
discriminaciones ni arbitrariedades por parte de los proveedores (art. 4, inc. 1);
La vigilancia permanente de los proveedores de modo de garantizar que los
productos y servicios comercializados sean inocuos en el uso a que se destinen o
normalmente previsible, protegiendo a los consumidores y usuarios frente a los riesgos
que importen para la salud y seguridad (art. 5);
En materia de consumo sustentable, orientar mediante impuestos o
subvenciones, dentro del marco de competencia provincial, los precios de los productos
segn su riesgo ecolgico (art. 9, inc. d);
Respecto del control de servicios pblicos, asegurar a los usuarios el acceso
al consumo y una distribucin eficiente de los servicios esenciales y que la extensin de
las redes de servicios a todos los sectores de la poblacin no resulte amenazada ni
condicionada por razones de rentabilidad (art. 10 inc. a y b);
La formulacin de programas generales de educacin para usuarios y
consumidores, que sern incorporados dentro de los planes oficiales de Educacin
General Bsica y Polimodal, y capacitacin de los educadores para ejecutarlos (art. 12).
De esta manera, la Provincia de Buenos Aires ha efectuado un catlogo de
polticas pblicas de proteccin y defensa de los consumidores que, cualquiera sea el
funcionario que dirija los destinos del rea o el contexto econmico reinante, deber
ejecutarse con carcter de obligacin legal de la ms alta raigambre. A nuestro entender,
sera un notable avance el de incorporar estas polticas pblicas en la legislacin de
carcter nacional, como ha hecho el Cdigo Brasilero de Defensa del Consumidor en su
artculo 4 reglamentando los principios de la Poltica Nacional en las Relaciones de
Consumo
58
. Una alternativa podra ser la adopcin de un Cdigo Modelo al cual

58
Cdigo de Defesa do Consumidor de Brasil Ley 8078 de 1998. Se puede consultar su texto integro
en: https://www.planalto.gov.br/ - seccin Legislao).
podran adherir todas las provincias, uniformando la legislacin local y elevando el
nivel general de proteccin en todo el territorio nacional
59
.
Cualquiera sea el temperamento que se adopte, nos parece a todas luces
beneficioso la existencia de una norma de alcance general que, a modo de desarrollo del
artculo 42 de la Constitucin Nacional, contenga un listado enunciativo, por supuesto
de los principios e iniciativas mnimas que deben encararse como parte de la poltica
pblica del sector.
VI.- Reflexin final.
En Argentina, las palabras activismo e ideologa todava cargan con rmoras
semnticas heredadas de un pasado nefasto, pero an muy presente, que las hace
inconvenientes en el diccionario del hombre prudente. Postularse como un defensor de
tal o cual ideologa, o propiciar el activismo en pos de objetivos sociales, suele ser
inconveniente para quienes intentan no cosechar enemistades y transitar una vida sin
sobresaltos. Mucho ms inconveniente ser si se alzan determinados estandartes en el
ejercicio de la funcin pblica. Se aconseja muchas veces, casi como una advertencia,
que el buen funcionario, al igual que el buen ciudadano, debe ser medido y cauto.
Sin embargo, quienes han logrado perpetuar su obra y su pensamiento, o sin
objetivos tan ambiciosos, pretenden da a da propiciar un cambio de heredadas
estructuras y conceptos disfuncionales con las realidades que nos circundan, deben
dedicarse con intensidad a una determinada lnea de accin en la vida pblica
60
. Los
tiempos que corren en nuestro pas, recurrentemente convulsionado, exigen que la
intensidad se coloque en los ideales sociales, en la visin de conjunto. Y si ellos se
practican con el suficiente vigor, seguramente irradiarn con transparencia el sentir de
sus portadores, fomentando el debate y el mejoramiento de las ideas en todos los
mbitos, antecedente imprescindible para el crecimiento y la superacin.

59
Son numerosas las provincias que se han interesado en el Cdigo Provincial de Implementacin de los
Derechos de los Consumidores y Usuarios de la Pcia. de Bs. As., muchas de las cuales han proyectados
normas sobre su base, algunas ya con trmite parlamentario ante las respectivas legislaturas provinciales.
Entre ellas, Tucumn, Santa Fe, Entre Ros, Ro Negro, San J uan, Santiago del Estero, Catamarca y
Neuqun.
60
Definicin de activismo en el Diccionario de la Real Academia Espaola.
Por el contrario, lo medido, lo grisceo, lo timorato, lo de centro, permanece
velado. Ha sido desde siempre el escudo infranqueable de los acomodaticios hombres
mediocres
61
. No produce acciones, y por supuesto, tampoco reacciones.
BARTOLOM FIORINI nos ha encandilado con sus ideas; desnuda, hasta
avergonzarlos, a los postulados tibios o egostas; esgrime como un estandarte el
compromiso del Estado con la satisfaccin de la suma de las necesidades individuales
reflejando en ello el bienestar de la colectividad
62
.
La nobleza de aquellas premisas, empero, ha chocado en Argentina contra todo
tipo de intereses superiores. Por eso, para un Estado que en ms de una oportunidad
nos sumi en la emergencia, privatiz al Derecho, economiz la J usticia, y sedujo
a capitales y potencias extranjeras envileciendo los intereses de la Nacin, los
postulados de FIORINI deben permanecer como rumbo indeleble ante el mnimo sntoma
de retroceso o claudicacin.


61
J os INGENIEROS escribi: El hombre mediocre es una sombra proyectada por la sociedad; es por
esencia imitativo y est perfectamente adaptado para vivir en rebao, reflejando las rutinas, prejuicios y
dogmatismos reconocidamente tiles para la domesticidad. As como el inferior hereda el alma de la
especie, el mediocre adquiere el alma de la sociedad. Su caracterstica es imitar a cuantos le rodean:
pensar con cabeza ajena y ser incapaz de formarse ideales propios. (El hombre mediocre, Terramar
Ediciones, La Plata 2004, p. 50).
62
FIORINI, Bartolom, ob. cit., p. 23 y ss.