Você está na página 1de 38

Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados

Centro de Documentao e Informao


Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.
BICO CONSIDERAES SOBRE A ATUAO
DE POLICIAIS NA SEGURANA PRIVADA
Claudionor Rocha
2009
Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica






BICO CONSIDERAES
SOBRE A ATUAO DE
POLICIAIS NA SEGURANA
PRIVADA




CLAUDIONOR ROCHA
Consultor Legislativo da rea XVII
Segurana Pblica e Defesa Nacional







JUNHO/2009
Claudionor Rocha 2


Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica


SUMRIO

1. INTRODUO ........................................................................................................ 3
2. CONTEXTUALIZAO ......................................................................................... 4
2.1 Histrico ............................................................................................................... 4
2.2 Atividade paralela ................................................................................................ 5
2.3 Segurana privada ................................................................................................ 7
3. ESTUDOS ACADMICOS E DOUTRINRIOS ................................................... 8
4. REGIMES CONSTITUCIONAL E LEGAL .......................................................... 12
................................................................................................................................. 17
5. PROPOSIES LEGISLATIVAS ......................................................................... 18
5.1 Propostas de Emenda Constituio ................................................................. 18
5.2 Projetos de Lei ................................................................................................... 19
6. PROIBIO DO BICO .......................................................................................... 21
6.1 Pressupostos fticos ........................................................................................... 21
6.2 Vedaes legais .................................................................................................. 22
7. CONCLUSO ........................................................................................................ 35










2009 Cmara dos Deputados.
Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na
ntegra, desde que citados o autor e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputa-
dos. So vedadas a venda, a reproduo parcial e a traduo, sem autorizao prvia
por escrito da Cmara dos Deputados.
Este trabalho de inteira responsabilidade de seu autor, no representando necessariamente a
opinio da Cmara dos Deputados.
Cmara dos Deputados
Praa 3 Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF

Claudionor Rocha 3

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica


BICO CONSIDERAES SOBRE A ATUAO DE
POLICIAIS NA SEGURANA PRIVADA
1. INTRODUO
Em atendimento a solicitao de parlamentar desta Casa de
Leis, no sentido de elaborar Projeto de Lei proibindo o policial de realizar trabalho
extra (bico), utilizando farda e armamento policial, sob pena da perda do cargo ou
funo na polcia, alm de punies penais, apresentamos a presente Nota Tcnica, no
intuito de prestar os esclarecimentos necessrios, nos termos do disposto no art. 6,
inciso IV da Resoluo n. 48, de 26 de agosto de 1993, que dispe sobre a Assessoria
Legislativa.
O tema bastante complexo, pois extrapola os limites conti-
dos na solicitao, exigindo um tratamento mais amplo, no sentido de abranger todos
os administrados sujeitos s mesmas situaes fticas. Assim, embora a referncia a
farda, o certo que a irregularidade apontada praticada tanto por policiais farda-
dos (militares) como por policiais que comumente no usam uniforme (civis, fede-
rais). Entretanto, nessa atividade, todos a executam paisana. crvel, tambm, ao se
buscar a abrangncia mencionada, que outros militares, como os bombeiros e outros
segmentos uniformizados, como os policiais rodovirios federais estejam a includos.
E ao se mencionar militares, poderamos incluir todos os militares das Foras Arma-
das (Marinha, Exrcito e Aeronutica) como potenciais destinatrios da eventual
norma, de lege ferenda, dada a inter-relao das respectivas atividades.
Claudionor Rocha 4

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

2. CONTEXTUALIZAO
2.1 Histrico
O trabalho extra, popularmente chamado bico, no se trata
do servio extraordinrio referido pelo art. 7, inciso XVI da Constituio Federal
(CF/88), direito inerente a todo trabalhador e estendido aos servidores pblicos, nos
termos do disposto no art. 39, 3 da CF/88.
Trata-se de atividades alheias ao exerccio do cargo ou funo
pblicos, que se d geralmente no segmento da segurana privada, razo porque enfo-
caremos essa atividade na presente anlise.
Com o recrudescimento da violncia, especialmente na segun-
da metade do sculo XX, houve um compartilhamento da responsabilidade do Estado
em prover a segurana pblica, com empresas especializadas em segurana privada,
transformando a atividade numa das foras econmicas da atualidade. Assim, em 21
de outubro de 1969, o Decreto-Lei n. 1.034 obrigou a adoo de medidas para a segu-
rana dos estabelecimentos bancrios. No tocante s chamadas atividades essenciais do
Estado, como fornecimento de energia eltrica, gua, telefone, combustvel e trans-
porte, o Decreto n. 898 de 1969, obrigou as concessionrias ou permissionrias a cria-
rem sistemas de proteo prprios ou contratados de empresas especializadas. Poste-
riormente a CF/88 permitiu aos Municpios constiturem guardas municipais, que
auxiliam o policiamento ostensivo na proteo dos bens pblicos municipais.
No Rio de Janeiro, em 1976, o vice-governador Nilo Batista,
que substitura Leonel Brizola, editou a portaria E-0129/76 que, entre vrias medidas
relacionadas segurana privada, obrigava as empresas a terem pelo menos um mili-
tar, oficial superior, na sua direo, alegando que, desta forma, seria possvel controlar
a formao tcnica do vigilante. Esta medida vigorou at 1983, quando foi revogada.
Entretanto houve vrias tentativas de se regular a atividade, desde a Lei do Bico,
aprovada em 1994 e revogada um ano depois pelo governador Marcello Alencar. Re-
ferida lei permitia a atividade de segurana privada a policiais civis e militares, bom-
beiros e agentes penitencirios.
A fiscalizao das empresas era atribuio estadual at 1983
quando, aps disputas entre os governos federal e estadual pela fiscalizao do setor,
ao sabor das denncias de irregularidades, principalmente a existncia de empresas
clandestinas, foi editada a Lei federal n. 7.102, de 20 de junho daquele ano, que estabe-
leceu regras para o funcionamento da atividade de segurana privada, passando seu
Claudionor Rocha 5

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

controle para o mbito federal, por intermdio do Departamento de Polcia Federal
(DPF).
O Decreto n. 89.056, de 24 de novembro de 1983, regulamenta
a Lei n. 7.102/1983, tendo sido alterado pelo Decreto n. 1.592, de 10 de agosto de
1995. A matria disciplinada, ainda, por meio da Portaria n. 992, de 25 de outubro
de 1995, alterada pela Portaria n. 277, de 13 de abril de 1998, do DPF.
Para a fiscalizao das empresas e dos vigilantes, o DPF criou a
Diviso de Controle de Segurana Privada da Coordenao Central de Polcia e, em
12 de agosto de 1999, por intermdio da Portaria n. 891 instituiu e aprovou o modelo
da Carteira Nacional de Vigilante e respectivo formulrio de requerimento, estabele-
cendo normas e procedimentos para sua concesso.
2.2 Atividade paralela
A busca dos policiais pela atividade paralela na segurana pri-
vada tinha e tem, at hoje, explicao nos salrios baixos, especialmente quanto ao
contingente das praas (policiais e bombeiros militares) e agentes em geral (policiais
civis e agentes penitencirios), da base hierrquica das instituies policiais. Outros
fatores que estimularam essa busca foi a obrigatoriedade de existncia de oficiais na
direo das empresas, no perodo de 1976 a 1983, o interesse das empresas em privil-
gios que teriam com a presena de policiais em seus quadros, tanto pelas relaes que
tinham no mbito das prprias corporaes quanto pela experincia na atividade de
segurana.
Toda tentativa de controle mais rigoroso da atividade ou da
proibio efetiva do exerccio dela pelos policiais sempre esbarrou em setores do go-
verno articulados a militares reformados e polticos donos de empresas de segurana.
Mesmo oficiais da ativa e delegados da polcia civil constam como donos de tais em-
presas.
O tema sempre ressurge, porm, no intuito de regulamentar
situao de fato de difcil equao. Uma pesquisa do sistema Globo realizada em ju-
nho de 1992 apurou que 60% dos policiais militares faziam algum tipo de biscate ou
bico para sobreviver. Dados de 1992 apontam para o fato de que 33% dos policiais
paulistas tm segundo emprego. Outras pesquisas apontam para 50%, outras chegam
ao alarmante ndice de 97%, o que denota total desinformao precisa sobre o verda-
deiro porcentual.
O certo que o universo formado por policiais e bombeiros
militares de todos os postos e graduaes, delegados, agentes de polcia e agentes peni-
Claudionor Rocha 6

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

tencirios da polcia civil, que exercem essa atividade paralela atuam como funcion-
rios, supervisores, gerentes, scios e at donos de empresas legais ou clandestinas.
comum, por exemplo, o policial ser scio quotista, quando no em nome prprio, em
nome do cnjuge ou companheiro, de parentes ou mesmo de laranjas, exercendo, de
fato o controle total sobre a atividade.
Dentre as tentativas de alterao dos estatutos das polcias ci-
vil, militar e dos corpos de bombeiros militares que impem a dedicao exclusiva
desses servidores s suas corporaes, visando a autoriz-los a exercer a atividade pri-
vada legalmente, houve a proposta de autorizar o bico para os policiais por interm-
dio do Instituto de Segurana Pblica (ISP), do Rio de Janeiro, baseado no modelo de
Nova Iorque, atuando aquela entidade como intermediria para direcionar policiais de
boa conduta para o policiamento de eventos privados com fins lucrativos, mediante
cobrana de uma taxa. A atuao do ISP, entretanto, foi restringida ao mbito de pes-
quisa sobre a segurana pblica.
Sem dvida, se a justificativa moral para a atividade paralela se
funda em baixos salrios dos policiais, adquire ares de legitimidade. Para os policiais
que assim procedem, no estariam fazendo nada de errado, ainda que proibido por
lei, visto que no estariam cometendo crimes, alegao que demonstra o vis corpora-
tivo segundo o qual crimes seriam to-somente aqueles contra o patrimnio privado
e a pessoa. Consideram a atividade decente, desde que no comprometa a imagem da
corporao. Noutro sentido, a retirada desses policiais do mercado no seria bem vis-
to pelas comunidades, dada a possibilidade de impactar a insegurana local. A lgica
subjacente a essa escolha no envolve, porm, apenas salrios, mas a insatisfao com a
atividade, as frustraes quanto a promoes e a prpria caracterstica bsica do esta-
mento militar, fundado numa hierarquia excludente, em que as formas de ingresso so
estanques e incomunicveis, na prtica.
Para alm da questo constitucional ou legal, a questo tica
perpassa a elaborao normativa que probe a atividade paralela, vez que no se coa-
duna com interesses conflitantes das partes envolvidas. Noutra ptica, o aproveita-
mento de pessoal formado e treinado pelo Estado pelas empresas constituiria apropri-
ao privada de um "bem" pblico. O privilgio pblico decorrente da contratao de
policiais significa diferencial valioso para as empresas, conferindo-lhes vantagem subs-
tancial em relao concorrncia.
A idia de legalizar a atividade, porm, no bem vista, pois a
legalidade implicaria controle, provavelmente vinculado a exigncias outras, como o
uso do uniforme e a atuao pronta e segundo os ditames legais. Isto , o policial no
Claudionor Rocha 7

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

poderia omitir-se quando observasse irregularidades, mesmo cometidas por seu em-
pregador, nem poderia agir contrariamente ao ordenamento jurdico, no sentido do
respeito aos direitos dos cidados e na forma de exercer a represso imediata aos atos
contrrios lei, mesmo que contra os interesses do empregador. Da mesma forma, a
restrio atividade por meio de alteraes nas escalas de servio, que lhe d exequibi-
lidade, o grande temor de seus praticantes.
A reciprocidade das vantagens notria quando se sabe que a
facilidade de se obter o emprego de vigilante clandestino leva em conta o requisito de
ser policial. A recusa em exonerar-se do servio policial, mesmo que o salrio a seja
mnimo em comparao com o da atividade paralela alterando a direo do bico ,
deve-se estabilidade, garantia da aposentadoria, s vantagens bvias para o empre-
gador e manuteno da qualidade de servidor pblico que pode abrir portas em
vrias circunstncias.
Como forma de se reduzir ou coibir o bico, alguns Estados
remuneram satisfatoriamente seus policiais. Outros adotam medidas paliativas, tais
como: formas mais democrticas de gesto, elaborao de estatutos mais liberais, in-
vestimento em melhoria das condies de trabalho e concesso de benefcios remune-
ratrios especficos, como a possibilidade de realizao de servio extraordinrio vo-
luntrio, na prpria funo, durante as folgas. Essa ltima medida foi adotada em
Pernambuco, mediante o Programa de Jornada Extra de Segurana (PJES), sendo rea-
lizada atualmente no Distrito Federal.
2.3 Segurana privada
Doutrinariamente entende-se que a segurana privada, ativida-
de econmica regulamentada, se divide em trs grandes reas: segurana do trabalho,
segurana empresarial (interna das empresas) e vigilncia. Esta se subdivide em vigi-
lncia orgnica e vigilncia patrimonial, contratada a prestadores de servio. Existem,
ainda, os servios de vigilncia eletrnica, de transporte de valores, de guarda-costas e
de investigao particular.
Dados de 2001, davam conta de existirem 1.500 empresas de
segurana privada legalizadas, que empregavam regularmente mais de 650 mil traba-
lhadores. Segundo o Sindicato das Empresas da Segurana Privada, Segurana Eletr-
nica, Servios de Escolta e Cursos de Formao do Estado de So Paulo (Sesvesp), o
setor faturou 4,7 bilhes de reais entre abril de 1996 e maio de 1997 no Brasil. Consta
que o segmento da segurana privada corresponde a 10% do Produto Interno Bruto
(PIB) brasileiro.
Claudionor Rocha 8

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

A Federao Nacional de Empresas de Segurana Privada (Fe-
navist) denunciou em matria publicada no Jornal do Brasil de 22 de setembro de 2001,
que at ento havia cerca de 1,5 milho de homens armados que atuam ilegalmente
em mais de 2.600 empresas, igualmente total ou parcialmente irregulares. Consta que
haja no mercado cerca de 2 milhes de vigilantes, entre legais e ilegais.
3. REVISO BIBLIOGRFICA
Localizamos na rede mundial de computadores alguns traba-
lhos a respeito do tema em apreo, aos quais remetemos a leitura mais acurada, entre
os quais destacamos os referidos adiante.
- Os Soldados de Baco: a segunda ocupao policial exercida
em dez casas noturnas na orla da cidade do Salvador e suas conseqncias para a qua-
lidade do servio pblico prestado ao cidado no terceiro trimestre de 2007. Autores:
Larcio Miranda Braga e Luciano Dias Cardoso. Monografia apresentada em 2007 ao
Ncleo de Ps-Graduao em Administrao da Universidade Federal da Bahia, como
requisito parcial para obteno do ttulo de Especialista em Polticas e Gesto em Se-
gurana Pblica.
Disponvel em
<http://www.adm.ufba.br/pub/publicacao/6/ASSES/2007/748/5._laercio_e_luciano.pdf>.
- A participao de policiais militares na segurana privada.
Autora: Vanessa de Amorim Cortes. Monografia apresentada em 2004, em Nite-
ri/RJ, ao Programa de Ps-Graduao da Universidade Federal Fluminense, como
requisito parcial obteno do Ttulo de Especialista em Polticas Pblicas de Justia
Criminal e Segurana Pblica. Disponvel em
<http://www.comunidadesegura.org/files/vanessacortesmonografia.pdf>.
- Segurana pblica X segurana privada: quem obtm bene-
fcios neste jogo? Autora: Maria Carmen Arajo de Castro Chaves, da Universidade
Federal de Pernambuco. Tema apresentado no 31 Encontro Anual da Associao
Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS), de 22 a 26 de
outubro de 2007, em Caxambu, MG, no painel ST 8 Conflitualidade social, acesso
justia e reformas nas coercitivas (sic) do Sistema de Segurana Pblica. Disponvel em
<http://66.102.1.104/ scholar?hl=pt-
BR&lr=&q=cache:eAmdtcF6AIQJ:201.48.149.88/anpocs/arquivos/11_10_ 2007
_11_38_47.pdf+policia+militar+trabalho+extra+seguran%C3%A7a+privada>.
Extramos desse trabalho alguns conceitos, a seguir alinhava-
dos. Segundo a conhecida teoria de Max Weber, a caracterstica fundamental do Esta-
Claudionor Rocha 9

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

do o monoplio que tem do uso legtimo da fora. Segundo Giddens
1
, citado por
Chaves (2007), atualmente h uma descaracterizao desse monoplio, o que pode
explicar a violncia crescente e o surgimento de reas cinzentas, onde a ao da fora
pblica est associada ao policiamento corporativo, o que estimulou o crescimento do
segmento da segurana privada. Esse crescimento ocorreu com mais vigor nos ltimos
cinqenta anos, em que a fragilidade dos organismos estatais promovida pelas mudan-
as sociais propiciou a diferenciao entre duas realidades diversas, o Estado de Direi-
to e o Estado do Direito (rule by law e rule of law). No nosso pas verificamos plena-
mente que a igualdade formal perante a lei contrape-se desigualdade material diante
da lei. Alm de ser uma atividade inerente condio humana e apesar da maldio
bblica, o trabalho um dos direitos constitucionais assegurados no art. 6 da Consti-
tuio, que no poderia ser restringido de forma alguma.
Ainda no dizer de Chaves, bens pblicos so aqueles em que
no h rivalidade para o consumo e no so excludentes, o que significa dizer que a
quantidade do bem disponvel para um indivduo no restringe a disponibilidade para
outros, da mesma forma que no h custos adicionais para consumidores extras. Se o
interesse individual se sobrepe ao interesse coletivo, a segurana privada se torna
uma atividade concorrente da segurana pblica, e no complementar como nas de-
mocracias desenvolvidas.
A atividade de segurana privada abrange sete segmentos dis-
tintos: vigilncia, segurana orgnica, segurana patrimonial, segurana pessoal, curso
de formao, escolta armada e transporte de valores. A expresso segurana orgnica
remete s empresas que, ao invs de contratar servios especializados das empresas de
proteo, constituem o seu prprio organismo de segurana.
A autora questiona o porqu de um policial civil concursado
que trabalha 24 horas para folgar 48, infringe a lei e busca sua admisso informal nu-
ma empresa de segurana privada, bem como o que leva um empresrio do ramo da
segurana privada admitir um policial civil em seu quadro de funcionrios, mesmo
agindo em desacordo com a lei, ao invs de contratar um indivduo que no faa parte
da segurana pblica. Antecipando a resposta, vislumbra que nesses casos o custo da
ilegalidade inferior aos benefcios obtidos por essas empresas, como a mo de obra
qualificada e o trnsito desses policiais nas instituies detentoras do monoplio da
violncia. Refere-se a Olson, para quem os indivduos ou grupos se guiam por interes-
ses, tentando maximiz-los, podendo, s vezes, contentarem com resultados subti-

1 GIDDENS, Anthony. O Estado: nao e a violncia. Traduo de Beatriz Guimares. So Paulo:
Edusp, 2001. Referido pela autora.

Claudionor Rocha 10

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

mos obtidos pelo grupo, no ideais, mas que os satisfazem, fazendo com que perma-
neam no grupo.
Chaves avalia que muitos integrantes de uma instituio poli-
cial, podem ser ao mesmo tempo proprietrios ou funcionrios de empresas de segu-
rana privada, desse modo podendo tomar uma deciso que contrarie a prestao da
segurana pblica. Nesse caso, gerenciam o provimento de segurana pblica em de-
terminadas reas com o objetivo de contemplar os prprios interesses. Esse gerencia-
mento pode ter como objetivo criar o que chama de zonas de criminalidade, as
quais causaro temor a quem reside ou possui uma empresa em uma dessas localida-
des. Em razo disso, essa empresa tender a requisitar os servios de uma empresa
privada de segurana, que tem como proprietrio o policial que est gerenciando a
prestao da segurana pblica. O Estado repartiu as aes coercitivas com a iniciativa
privada; contudo, o controle e a fiscalizao desta ainda est sob a responsabilidade
das instituies estatais, o que pode gerar conflitos de interesses.
Prosseguindo, a autora pressupe que o comportamento dos
envolvidos, pautados por valores, crenas e relaes de poder, os torna capazes de se
submeter aos constrangimentos e oportunidades oferecidos pelas instituies, bem
como, os constrangimentos e oportunidades podem sofrer variaes a partir desses
padres. Tal padro de comportamento estaria diretamente relacionada ao ethos
democrtico dos invidduos, que se trata de um fator subjetivo. Sento prevalentemen-
te instrumentais esses valores, no sentido de satisfazer aos objetivos imediatos dos
protagonistas, tal circunstncia favorece a sobreposio dos interesses individuais em
detrimento da sociedade. Da as prticas como patrimonialismo, clientelismo e corpo-
rativismo, gerando atos corruptos e o insulamento burocrtico, blindando as institui-
es e os agentes fiscalizao e punio. Essas prticas , se no combatidas, tendem
a assumir um padro de regularidade, cuja assimilao pelasociedade lhes do ares de
normas e convenes sociais. A ausncia de fiscalizao e punio implica deficincia
de accountability horizontal, que pressupe a fiscalizao exercida pelas prprias institui-
es estatais, abrindo-se espao para o surgimento de instituies informais competiti-
vas.
Dentre os conceitos da Teoria Democrtica Contempornea, a
corrente minimalista, apoiada por Mainwaring et al.
2
e Zaverucha (2000)
3
, no aceita
como definitiva a dicotomia autoritarismo e democracia, vislumbrando zonas cinzen-

2 MAINWARING, Scott P; Brinks, Daniel e Prez-Lian, Anbal. Classificando regimes polticos na
Amrica Latina. In: Dados, vol.44, n.4, 2001: 645-687. Referido pela autora.
3 ZAVERUCHA, Jorge. Frgil democracia: Collor, Itamar, FHC e os militares, 1990-1998. Rio de Janei-
ro: Civilizao Brasileira, 2000. Referido pela autora.
Claudionor Rocha 11

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

tas mesmo em regimes ditos democrticos. Zaverucha
4
(2005) mostra a autonomia das
instituies coercitivas, responsveis pelo monoplio da violncia, quando policiais
civis e militares, pagos para manuteno da lei, a violam quando atuam como vigilan-
tes ou proprietrios das empresas de segurana privada.
- Regulamentao, fiscalizao e controle sobre a segurana
privada no Brasil. Autora: Carolina de Mattos Ricardo. Dissertao de Mestrado
apresentada em 2006 ao Programa de Ps-Graduao da Faculdade de Direito da Uni-
versidade de So Paulo, para obteno do ttulo de Mestre em Direito. Disponvel em
<http://www.comunidadesegura.org/files/regulamentacaofiscalizacaoecontroledase
gurancaprivadanobrasil.pdf>.
- De elemento a cidado: transformaes no cotidiano do tra-
balho do policial militar. Autores: Fernanda Haikal Moreira, Francini Lube Guizardi,
Joana Oliveira de Brito Rodrigues, Rafael da Silveira Gomes, Raphaella Fagundes
Daros, Ricardo Bodart de Andrade, Thiago Drumond Moraes. Cadernos de Psicologia
Social do Trabalho, 1999, 2 (1), 25-38. Disponvel em <http://pepsic.bvs-
psi.org.br/pdf/cpst/v2/v2a03.pdf>.
Os autores lembram, apropriadamente, que na corporao po-
licial militar o trabalho estruturado a partir do militarismo, fundado em rgida dis-
ciplina e marcante hierarquia, as quais remontam, no Brasil, ao Imprio, e so caracte-
rizadas por rituais (continncia, marchas, fardas etc.) e punies (prises) que em nada
nos lembram os modernos modos de produo capitalista, embora apontem o sistema
taylorista com que vista a mo de obra policial pelos superiores hierrquicos.
Asseveram os autores que dada a peculiariedade da escala de
servio, o policial perde muita noite de sono e isso lhes causa transtornos, descontrole
e compromete a realizao de diversas atividades sociais, como o estudo, o lazer, o
encontro com colegas etc. A dificuldade apontada potencializada pelo trabalho nos
bicos durante as horas vagas com o intuito de complementao financeira. Embora a
constatao do rigor da escala, so infrutferas as tentativas de alter-la, por exemplo,
para uma jornada de oito horas dirias, visto que esse modelo restringe a possibilidade
de realizao do bico.
A autopercepo de serem especiais, diferentes dos paisanos
ou civis facilita a criao de uma identidade policial, fundada no discurso da adre-
nalina, em que o compromisso com a instituio se confunde com o exerccio dos
poderes especiais que a farda lhes confere. Mesmo a cantilena de que o policial poli-

4 ZAVERUCHA, Jorge. FHC, foras armadas e polcia: entre o autoritarismo e a democracia 1999>2002.
Rio de Janeiro: Ed Record, 2005. Referido pela autora.
Claudionor Rocha 12

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

cial 24 horas por dia torna-se causa subsidiria de vrios problemas de sade como
estresse, hipertenso e cardiopatias.
- As Polcias Militares na Constituio Federal de 1988: pol-
cia de segurana pblica ou foras auxiliares e reserva do Exrcito? Autor: Ythalo
Frota Loureiro, Promotor de Justia do Estado do Cear Aluno da Escola Superior
do Ministrio Pblico do Estado do Cear (ESMP). Disponvel em
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp? id= 5866>.
4. REGIMES CONSTITUCIONAL E LEGAL
4.1 Vedao constitucional
O certo que o exerccio de uma segunda (ou terceira) ativi-
dade , em certa medida, muito restringida a todos os servidores pblicos, civis e mili-
tares, das trs esferas de governo (federal, estadual e municipal) e nos trs poderes (Le-
gislativo, Executivo e Judicirio). Alm das vedaes constitucionais para a acumula-
o de cargos pblicos, aos servidores militares e policiais vedada praticamente qual-
quer atividade fora do exerccio de seu cargo.
Por outro lado, ao profissional liberal ou trabalhador da inici-
ativa privada lcito exercer quantas atividades lhe for possvel, salvo as restries do
Decreto-Lei n. 5.452, de 1 de maio de 1943, que aprovou a Consolidao das Leis do
Trabalho, o qual estabelece, no art. 482 que constitui uma das causas para resciso do
contrato de trabalho pelo empregador a negociao habitual por conta prpria ou
alheia sem permisso do empregador, e quando constituir ato de concorrncia em-
presa para a qual trabalha o empregado, ou for prejudicial ao servio (alnea c). Nes-
tes termos, tanto faz a negociao levada a efeito pelo empregado (por conta prpria)
ou a soldo de outrem (por conta alheia), desde que a atividade seja prejudicial ao servi-
o ou fazendo ela concorrncia empresa, est o trabalhador sujeito a dispensa por
justa causa.
No tocante aos servidores pblicos, h duas situaes a serem
considerados: a vedao acumulao de cargos pblicos e a restrio ao exerccio de
atividades privadas. A CF/88 no abordou a segunda situao especificamente, mas
apenas quanto ao acmulo de cargos pblicos, limitando os vencimentos ao disposto
no inciso XI (teto de vencimento ou subsdio) e dispondo, em seu art. 37, inciso XVI,
ao tratar da Administrao Pblica, que:
Claudionor Rocha 13

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

XVI vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto,
quando houver compatibilidade de horrios:
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico;
c) a de dois cargos privativos de mdico;
Mediante alteraes promovidas pelas Emendas Constitucio-
nais n. 19/1998 e 34/2001, oriundas das Propostas de Emenda Constituio (PEC)
n. 173/1995 e 308/1996, respectivamente, o texto atual do inciso o seguinte, no qual
negritamos as modificaes:
XVI vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos,
exceto, quando houver compatibilidade de horrios, observado em
qualquer caso o disposto no inciso XI:
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de
sade, com profisses regulamentadas;
4.2 Acumulao de cargos
Quanto ao direito dos demais servidores pblicos, civis ou mi-
litares, a tratamento similar ao de outros profissionais para efeito de acumulao de
cargos, h alguns aspectos a considerar.
Em primeiro lugar, o conceito doutrinrio de cargo tcnico ou
cientfico, segundo o qual nele se enquadram aqueles para cujo exerccio seja indispen-
svel a escolaridade completa em curso de nvel superior; e aqueles para cujo exerccio
seja indispensvel a escolaridade de, no mnimo, nvel mdio (2 grau), com atribui-
es caractersticas de "tcnico". Assim, aos cargos para os quais se exige o nvel supe-
rior para investidura, seus ocupantes estariam abrangidos pelo exerccio de cargo de
nvel tcnico ou cientfico, havendo entendimento no sentido de restringir essa prer-
rogativa apenas a graduados no ensino superior e, at, restritos a determinadas profis-
ses.
Em segundo lugar, como os servidores pblicos federais em
geral esto sujeitos, direta ou subsidiariamente, ao regime da Lei n. 8.112, de 11 de
dezembro de 1990, que dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da
Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais, conhecida como Regime Jur-
dico nico, ho de ser submetidos s regras inseridas nos art. 118 e seguintes, abaixo
transcritos:
Art. 118. Ressalvados os casos previstos na Constituio, ve-
dada a acumulao remunerada de cargos pblicos.
1
o
A proibio de acumular estende-se a cargos, empregos e
funes em autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas, socie-
Claudionor Rocha 14

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

dades de economia mista da Unio, do Distrito Federal, dos Estados,
dos Territrios e dos Municpios.
2
o
A acumulao de cargos, ainda que lcita, fica condiciona-
da comprovao da compatibilidade de horrios.
3
o
Considera-se acumulao proibida a percepo de venci-
mento de cargo ou emprego pblico efetivo com proventos da inati-
vidade, salvo quando os cargos de que decorram essas remuneraes
forem acumulveis na atividade.
Art. 119. O servidor no poder exercer mais de um cargo em
comisso, exceto no caso previsto no pargrafo nico do art. 9
o
, nem
ser remunerado pela participao em rgo de deliberao coletiva.
Pargrafo nico. O disposto neste artigo no se aplica remu-
nerao devida pela participao em conselhos de administrao e fis-
cal das empresas pblicas e sociedades de economia mista, suas subsi-
dirias e controladas, bem como quaisquer entidades sob controle di-
reto ou indireto da Unio, observado o que, a respeito, dispuser legis-
lao especfica.
Art. 120. O servidor vinculado ao regime desta Lei, que acu-
mular licitamente dois cargos efetivos, quando investido em cargo de
provimento em comisso, ficar afastado de ambos os cargos efetivos,
salvo na hiptese em que houver compatibilidade de horrio e local
com o exerccio de um deles, declarada pelas autoridades mximas dos
rgos ou entidades envolvidos.
A maioria dos Estados e Municpios editaram leis regendo seus
servidores, na esteira do disposto na CF/88 e nas suas prprias Constituies e Leis
Orgnicas, respectivamente, dando-lhes o mesmo tratamento.
Em terceiro lugar, a no possibilidade de acumulao de trs
cargos pblicos, ressalvado que a acumulao, quando permitida, pode-se dar entre
esferas de governo diversas, ou seja, nos nveis federal, estadual e municipal. H, po-
rm, precedente jurisprudencial de inadmisso de acumulao de dois cargos de magis-
trio nas esferas Municipal e Estadual com cargo de natureza tcnica no mbito do
Poder Pblico Federal (STJ, ROMS 10.677/RJ, relator Ministro Vicente Leal, publi-
cao DJ 15/05/2000). O Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu, por exemplo, que
no cabe acumulao de trs cargos de mdico ou de dois cargos de professor com um
cargo tcnico. Igualmente o Superior Tribunal de Justia se pronunciou sobre a mat-
ria (STJ, ROMS 10.679/CE, relator Ministro Jos Arnaldo da Fonseca, publicao DJ
17/12/1999).
Em quarto lugar, a CF/88 no trata da acumulao de cargo
pblico com emprego privado, para os de natureza tcnica ou cientfica, deferindo
apenas a prerrogativa de acumulao de cargos ou empregos aos profissionais de sade
com profisso regulamentada (alnea c).
Em quinto lugar, o limite da carga semanal acumulada, segun-
do o entendimento da Advocacia-Geral da Unio AGU, no Parecer n GQ-145,
Claudionor Rocha 15

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

publicado no Dirio Oficial de 1 de abril de 1998, no deve exceder sessenta horas
semanais. H, contudo, orientao diversa, como, por exemplo, a Lei Complementar
n. 836, de 30 de dezembro de 1997, do Estado de So Paulo, que Institui Plano de
Carreira, Vencimentos e Salrios para os integrantes do Quadro do Magistrio da Se-
cretaria da Educao e d outras providncias correlatas, cujo art. 12, 2, estabelece
em 64 o nmero mximo de horas para dois cargos acumulados. H situaes em que
a carga semanal admitida at no patamar de mais de setenta horas.
Em sexto lugar, o total da remunerao dos cargos acumulados
no pode ultrapassar o limite imposto pelo art. 37, inciso XI, da Constituio, deno-
minado teto constitucional.
Em stimo lugar, desde que haja compatibilidade de horrio, o
servidor pode acumular seu cargo com o de vereador, conforme se depreende do dis-
posto no art. 38 da Constituio:
Art. 38. Ao servidor pblico da administrao direta, autr-
quica e fundacional, no exerccio de mandato eletivo, aplicam-se as se-
guintes disposies:
...................................................................................................
..................
II investido no mandato de Prefeito, ser afastado do cargo,
emprego ou funo, sendo-lhe facultado optar pela sua remunerao;
III investido no mandato de Vereador, havendo compatibili-
dade de horrios, perceber as vantagens de seu cargo, emprego ou
funo, sem prejuzo da remunerao do cargo eletivo, e, no havendo
compatibilidade, ser aplicada a norma do inciso anterior;
Em oitavo lugar, ficou convalidada a situao do mdico mili-
tar que estivesse acumulando dois cargos ao tempo da edio da Carta Magna, nos
termos do art. 17, 1, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT).
4.3 Legislao pertinente
Tratando dos regimes jurdicos dos servidores pblicos aos
quais se atribuem a prtica do exerccio de atividades extrafuncionais, temos, portan-
to, as normas jurdicas mencionadas a seguir.
Policiais e bombeiros militares, agentes militares, so regidos,
ou por estatuto prprio ou pela Lei n. 6.880, de 9 de dezembro de 1980 (Estatuto dos
Militares, chamado de E-1), aplicvel s Foras Singulares (Marinha, Exrcito e Aero-
nutica), cuja legislao a fonte para as normas das polcias militares e corpos de
bombeiros militares, foras auxiliares, reputadas reservas do Exrcito (art. 144, 6 da
Claudionor Rocha 16

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

CF/88). O E-1 continua sendo aplicvel a algumas polcias militares e corpos de bom-
beiros militares, como o caso do Estado de So Paulo.
Especificamente, em mbito nacional, a Lei n. 192, de 17 de
janeiro de 1936, que determinava a reorganizao, pelos Estados e pela Unio, das
Polcias Militares, considerando-as reservas do Exrcito, foi revogada pelo Decreto-Lei
n. 317, de 13 de maro de 1967. Autorizou o Poder Executivo a estender suas disposi-
es aos Corpos de Bombeiros Militares (art. 28, pargrafo nico).
Referido diploma foi revogado pelo Decreto-Lei n. 667, de 2
de julho de 1969 (reorganiza as Polcias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares
dos Estados, dos Territrios e do Distrito Federal), atualmente em vigor com vrias
alteraes.
O Decreto n. 88.777, de 30 de setembro de 1983, que aprova o
regulamento para as polcias militares e corpos de bombeiros militares (R-200), em
vigor, oriundo dos Decretos n. 66.862, de 8 de julho de 1970 e 82.020, de 20 de julho
de 1978. O primeiro deles revogou o Decreto n. 61.245, de 28 de agosto de 1967 (R-
187), que tratava do Regulamento das Inspetorias Gerais das Polcias Militares.
O art. 2 do regulamento conceitua legislao especfica como
aquela promulgada pela Unio, relativa s policias militares (item 17) e legislao pe-
culiar ou prpria a da unidade da federao, pertinente polcia militar (item 18). As-
sim, temos a legislao especfica, mas de carter geral, editada pela Unio, com apli-
cao no mbito nacional, de cujo exemplo o DL n. 667/69.
Como compete Unio organizar e manter a polcia civil, a
polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, na dico do art.
21, inciso XIV, da Constituio Federal, alguns Estados trataram de legislar (legislao
peculiar ou prpria) acerca de seus policiais.
Releva considerar que s polcias militares e bombeiros milita-
res so aplicveis os Decretos-Lei n. 1.001 e 1.002, de 21 de outubro de 1969, que
aprovam os Cdigo Penal Militar e Cdigo de Processo Penal Militar, respectivamen-
te, a que so submetidas as Foras Armadas, em matria criminal. So igualmente su-
jeitos a regulamento disciplinar rigorosssimo para uma fora policial cidad, seme-
lhante ao institudo pelo Decreto n. 4.346, de 26 de agosto de 2002 (Regulamento Dis-
ciplinar do Exrcito, conhecido pela sigla RDE e pelo cdigo R-4), apesar de avanos
recentes, como a Lei do Estado do Cear n. 13.407/2003.
Os policiais de natureza civil so regidos, para efeitos discipli-
nares, por estatuto prprio ou pela Lei n. 8.112/1990. Os policiais de nvel federal
Claudionor Rocha 17

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

(policiais federais, policiais rodovirios federais e policiais ferrovirios federais), bem
como os policiais civis do Distrito Federal esto sujeitos ao regime institudo pela Lei
n. 4.878, de 3 de dezembro de 1965, que dispe sobre o regime jurdico peculiar dos
funcionrios policiais civis da Unio e do Distrito Federal, regulamentada pelo Decre-
to n. 59.310, 23 de setembro de 1966, a qual considera transgresses disciplinares, pas-
sveis de demisso, as condutas dos seguintes incisos do art. 43:
Art. 43. So transgresses disciplinares:

...................................................................................................
..................
XIII participar da gerncia ou administrao de empresa,
qualquer que seja a sua natureza;
XIV exercer o comrcio ou participar de sociedade comerci-
al, salvo como acionista, cotista ou comanditrio;
...................................................................................................
..................
XLV acumular cargos pblicos, ressalvadas as excees pre-
vistas na Constituio;
...................................................................................................
..................
LIII exercer, a qualquer ttulo, atividade pblica ou privada,
profissional ou liberal, estranha de seu cargo;
A mesma lei comina a pena de demisso para o cometimento
de qualquer das infraes descritas acima, nos termos do disposto no art. 48, transcri-
to abaixo:
Art. 48. A pena de demisso, alm dos casos previstos na Lei
n 1.711, de 28 de outubro de 1952, ser tambm aplicada quando se
caracterizar:
...................................................................................................
..................
II transgresso dos itens IV, IX, XI, XII, XIII, XIV, XV,
XVI, XXVIII, XXXVI, XXXVIII, XL, XLIII, XLIV, XLV, XLVIII,
L, LI, LII, LIII, LV, LVIII, LXI e LXII do art. 43 desta Lei.
A anlise supra nos permite concluir que se to veemente-
mente restringido aos servidores pblicos policiais e militares acumularem um simples
cargo pblico, tanto mais difcil ser admiti-los exercendo atividades na iniciativa pri-
vada, em especial no segmento da segurana privada, por evidente contradio de in-
teresses conflitantes.
Claudionor Rocha 18

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

5. PROPOSIES LEGISLATIVAS
5.1 Propostas de Emenda Constituio
No atinente acumulao de cargos pblicos, posteriormente
promulgao da CF/88 foram apresentadas PEC, das quais relacionamos, de forma
no exaustiva, as seguintes, tratando do tema:
- PEC 166/1993, do Deputado Helvecio Castello (PSDB/ES) e
outros, que d nova redao a alnea 'c' do inciso XVI e acrescenta pargrafo ao artigo
37 da Constituio Federal, autorizando o exerccio cumulativo de dois cargos de pro-
fissionais de sade; definindo os profissionais como todos os que exercem cargos p-
blicos que exijam habilitao legal tcnico-cientfica na rea de sade, assim definidos
pelo Poder Executivo, e alterando a Constituio Federal de 1988. Arquivada em
2/2/1995, por trmino De legislatura.
- PEC 128/1995, do Deputado Nicias Ribeiro (PMDB/PA) e
outros, que d nova redao alnea "c" do inciso XVI do artigo 37 da Constituio
Federal, incluindo o odontlogo ou dentista na autorizao para acumular cargos
pblicos remunerados, alterando a Constituio Federal de 1988. Consta que foi ar-
quivada por estar prejudicada em virtude da aprovao do Item 2, constante da PEC
36/2001.
- PEC 136/1995, da Deputada Laura Carneiro (PP/RJ) e ou-
tros, que acrescenta pargrafo ao artigo 37 da Constituio Federal, possibilitando a
acumulao de proventos da aposentadoria com a remunerao de cargos pblicos,
alterando a Constituio Federal de 1988. Arquivada em 2/2/1999, por trmino de
legislatura.
- PEC 149/1995, do Deputado Edinho Arajo (PMDB/SP) e
outros, que permite a acumulao remunerada de cargos pblicos, no caso que especi-
fica, incluindo os cirurgies-dentistas na exceo da proibio para acumulao remu-
nerada de cargos quando no houver incompatibilidade de horrios, alterando a
Constituio Federal de 1988. Apensada PEC 128/95, foi considerada prejudicada,
face a aprovao do substitutivo da CESP PEC 128/95.
- PEC 20/1999, do Deputado Caio Riela (PTB-RS) e outros,
que dispe sobre a acumulao remunerada de cargos pblicos, incluindo a alnea d)
ao inciso XVI do art. 37, para admitir a acumulao de dois cargos de odontlogo.
Tem apensadas as PEC 78/1999 e 161/1999. A primeira, alm dos dois cargos de
Claudionor Rocha 19

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

odontlogos, inclui dois cargos de enfermeiro, como alnea e). A segunda acrescenta
dois cargos privativos de enfermeiro, auxiliar de enfermagem ou de tcnico de enfer-
magem. Aps parecer pela admissibilidade na CCJC, aguarda criao de Comisso
Especial pela Mesa Diretora, desde 5/4/2000. Foi arquivada em 31/1/2003, por tr-
mino de legislatura e desarquivada em 12/2/2007.
- PEC 78/1999, do Deputado Zenaldo Coutinho (PSDB/PA) e
outros, que dispe sobre a acumulao remunerada de cargos pblicos, possibilitando
a acumulao de dois cargos na categoria profissional de odontlogo e de enfermeiro.
Altera o inciso XVI do art. 37 da Constituio Federal de 1988. Apensado
PEC20/1999, tramita em conjunto. Arquivada em 31/1/2007 por trmino de legisla-
tura e desarquivada em 12/4/2007.
- PEC 161/1999, do Deputado Marcos de Jesus (PTB-PE) e ou-
tros, que dispe sobre a acumulao remunerada de cargos pblicos para enfermeiros,
auxiliares de enfermagem e tcnicos de enfermagem, alterando o art. 37, inciso XVI,
alnea "d" da Constituio Federal de 1988. Arquivada em 31/1/2003 e 31/1/2007,
por trmino de legislatura, foi desarquivada em 27/3/2003 e 12/4/2007, respectiva-
mente. Encontra-se apensada PEC 20/1999.
- PEC 302/2000, do Deputado Raimundo Gomes de Matos
(PSDB/CE) e outros, que dispe sobre acumulao remunerada de cargos pblicos de
profissionais de sade, alterando o inciso XVI, artigo 37 da Constituio Federal de
1988. Arquivada em 31/1/2003, por trmino de legislatura.
- PEC 577/2002, do Deputado Ronaldo Vasconcellos
(PL/MG) e outros, que d nova redao alnea "b" do inciso XVI do art. 37 da
Constituio Federal, dispondo sobre acumulao de cargos pblicos, permitindo a
acumulao remunerada de cargo pblico de professor com outro cargo de natureza
administrativa. Arquivada em 31/1/2007, por trmino de legislatura.
5.2 Projetos de Lei
No obstante serem instrumentos inadequados para dispor so-
bre a matria, h Projetos de Lei acerca do assunto, dos quais apresentamos, igual-
mente de forma no exaustiva, os seguintes exemplos:
- PL 3396/2004, do Deputado Professor Irapuan Teixeira
(PP/SP), que acrescenta artigo Lei n. 9.266, de 15 de maro de 1996, que "reorganiza
as classes da carreira policial federal, fixa a remunerao dos cargos que as integram e
d outras providncias", autorizando o policial federal a exercer, cumulativamente,
Claudionor Rocha 20

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

cargo pblico de professor. Devolvido ao autor com sugesto de apresentao de Indi-
cao, efetuada por meio da INC 2914/2004, que sugere ao Ministrio da Justia a
adoo das medidas necessrias para assegurar aos integrantes da carreira policial fede-
ral a permisso para acumulao de dois cargos pblicos nos termos do art. 37, XVI,
"b", da Constituio Federal.
- PL 6290/2005, do Deputado Cabo Jlio (PMDB-MG), que
d nova redao ao artigo 7, da Lei n. 9.654, de 2 de junho de 1998, possibilitando a
acumulao de cargos ao policial rodovirio federal, no desempenho de atividade na
rea de sade ou magistrio, quando houver compatibilidade de horrios. Devolvido
au autor.
- PL 2625/2007, do Deputado Gonzaga Patriota (PSB-PE), que
altera a Lei n. 9.654, de 2 de junho de 1998, que: "cria a carreira de policial rodovirio
federal e d outras providncias", autorizando o policial rodovirio federal a exercer
atividade de magistrio, desde que haja compatibilidade de horrio. Devolvido ao au-
tor.
Os dois ltimos projetos tratam de alterar a Lei n. 9.654, de 2
de junho de 1998, que cria a carreira de policial rodovirio federal, a qual, a exemplo
de outras normas de mesmo teor aplicveis a servidores policiais, dispe, nos artigos
7 e 9 as seguintes particularidades em relao ao servio:
Art. 7
o
Os ocupantes de cargos da carreira de Policial Rodovi-
rio Federal ficam sujeitos a integral e exclusiva dedicao s ativida-
des do cargo.
...................................................................................................
..................
Art. 9
o
de quarenta horas semanais a jornada de trabalho dos
integrantes da carreira de que trata esta Lei.
Referidos projetos foram devolvidos aos seus Autores, por
contrariarem o disposto no art. 137, 1, inciso II, alnea b), a seguir transcrito:
Art. 137. Toda proposio recebida pela Mesa ser numerada,
datada, despachada s Comisses competentes e publicada no Dirio
da Cmara dos Deputados e em avulsos, para serem distribudos aos
Deputados, s Lideranas e Comisses.
1 Alm do que estabelece o art. 125, a Presidncia devolve-
r ao Autor qualquer proposio que:
I no estiver devidamente formalizada e em termos;
II versar sobre matria:
a) alheia competncia da Cmara;
b) evidentemente inconstitucional;
c) anti-regimental. [sem destaques no original]
Claudionor Rocha 21

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

6. PROIBIO DO BICO
6.1 Pressupostos fticos
Ao se indagar o que leva existncia da cooperao entre os
agentes pblicos aqueles que se empregam como vigilantes nas horas vagas e seus
empregadores, passando estes a usufrurem de proteo privilegiada, poderamos rela-
cionar as seguintes motivaes, de cada lado dos envolvidos.
Pela ptica do agente pblico no h dificuldade em elencar as
motivaes, uma vez que se resumem na obteno de ganho extra na remunerao. As
causas dessa busca, sim, so mais complexas mas seguem um padro bsico que pode
ser sintetizado primariamente nos baixos salrios, entre outros fatores secundrios,
conforme a listagem a seguir:
- baixo padro de salrios, especialmente nos cargos da base da
hierarquia policial ou militar;
- facilidade de obter o emprego, dada a experincia acumulada,
vez que estudos apontam que o percentual de policiais novatos exercendo atividade
paralela bem menor;
- conhecimento com donos, gerentes e supervisores de empre-
sas, muitos dos quais oficiais e delegados da ativa ou aposentados;
- melhor entrosamento com os colegas, vez que a rigidez da
disciplina e da hierarquia policiais e militares se dissipam na atividade privada, haven-
do casos mesmo de inverso da hierarquia, quando oficiais trabalham para sargentos,
por exemplo;
- escala de servio favorvel, que varia entre 12 x 36, 12 x 48,
12 x 60, 24 x 48, 24 x 72 horas e regimes at mais elsticos;
- decepo com a atividade policial, dado o rigor da disciplina
de uma mo s ou a divergncia entre o discurso e a prtica, ou entre o ideal e a reali-
dade;
- desesperana quanto a ascenso na carreira, devido morosi-
dade das promoes e a rigidez do ingresso nos diversos crculos hierrquicos.
No tocante s vantagens obtidas pelos empresrios do ramo,
temos:
Claudionor Rocha 22

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

- sonegam tributos ao deixar de pagar encargos sociais, como
recolhimento para o FGTS e INSS;
- ficam isentos do pagamento de verbas rescisrias (multa do
FGTS, indenizao);
- so desobrigados de encargos em escala que seriam decorren-
tes de contratao regular de maior quadro de pessoal;
- so beneficiados por atendimento rpido e preferencial quan-
do os prprios policiais acionam seus colegas escalados para o servio ordinrio nas
situaes de conflito;
- economizam na aquisio de armas de fogo, munio e ou-
tros equipamentos de segurana, os quais so fornecidos pelo prprio contratado, in-
clusive quanto ao pagamento de taxas e no sujeio a entraves burocrticos e contro-
le do poder pblico;
- podem beneficiar-se de tolerncia a prticas ilegais ou irregu-
laridades, mediante a simbitica conivncia recproca entre as partes;
- evitam aes repressivas s aes ilegais no ambiente da em-
presa, por meio de acesso a informaes privilegiadas repassadas pelos policiais;
- logram condescendncia nas aes truculentas de seu prprio
pessoal contra terceiros, mediante intermediao dos policiais empregados junto aos
rgos policiais.
6.2 Vedaes legais
A expresso-chave para o deslinde da questo parece ser dedi-
cao exclusiva. Nos regimes em que o servidor percebe gratificao por tempo in-
tegral ou dedicao exclusiva, entende-se que apenas a segunda modalidade lhe fa-
culta o exerccio de outro cargo, desde que haja compatibilidade de horrio.
Salvo o disposto nos regimes jurdicos prprios dos servidores
pblicos civis e militares, comum a lei exigir apenas o cumprimento da carga horria
semanal de 40 ou 44 horas, sendo defensvel que o servidor obrigado a cumprir o
disposto no edital do concurso pblico pelo qual se qualificou para a investidura.
Corolrio da dedicao exclusiva ou do cumprimento da carga
horria a que se comprometeu, a compatibilidade de horrio para efeito de exerccio
de outro cargo ou atividade. Diante do silncio da lei ordinria quanto cumulativi-
dade, algumas instituies e rgos pblicos normatizam sobre o tema, visando a con-
Claudionor Rocha 23

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

ferir respaldo ao eventual exerccio de outro cargo por parte de seus integrantes. o
que se depreende, por exemplo, do texto da Instruo Normativa n. 07, de 12 de maio
de 2008, do Departamento de Polcia Rodoviria Federal, cujo intuito parece ter sido
o de atenuar o rigor da anacrnica Lei n. 4.878/1965.
Como visto, apenas aos profissionais de sade com profisses
regulamentadas o texto constitucional permitiu o acmulo de dois cargos ou empre-
gos. Disso se infere que tanto podem ser servidores pblicos estatutrios (sujeitos ao
regime jurdico nico) ou celetistas a eles equiparados, a exemplo dos servidores das
empresas pblicas e sociedades de economia mista. Da mesma forma pode-se interpre-
tar que referidos profissionais podem exercer seu cargo pblico com um ou mais em-
pregos na iniciativa privada. Isso s possvel, porm, desde que no haja simultanei-
dade na execuo das tarefas respectivas, pois tal circunstncia, alm de fisicamente
impossvel, dada a impossibilidade da ubiquidade, comprometeria a execuo de uma
delas com a proficincia requerida, se admitirmos a execuo simultnea e precria, no
mesmo local de trabalho.
Voltando Lei n. 8.112/90, verificamos que nas proibies
impostas ao servidor pblico pelo art. 117, conforme redao dada pela Medida Provi-
sria n. 2.225-45, de 4 de setembro de 2001, h algumas vedaes que tornam difcil
seno impossvel o exerccio de atividades extra-funcionais, conforme transcrito dos
dispositivos a seguir:
Art. 117. Ao servidor proibido:
I ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia au-
torizao do chefe imediato;
...................................................................................................
..................
VI cometer a pessoa estranha repartio, fora dos casos
previstos em lei, o desempenho de atribuio que seja de sua respon-
sabilidade ou de seu subordinado;
...................................................................................................
..................
IX valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de ou-
trem, em detrimento da dignidade da funo pblica;
X participar de gerncia ou administrao de sociedade pri-
vada, personificada ou no personificada, salvo a participao nos con-
selhos de administrao e fiscal de empresas ou entidades em que a
Unio detenha, direta ou indiretamente, participao no capital social
ou em sociedade cooperativa constituda para prestar servios a seus
membros, e exercer o comrcio, exceto na qualidade de acionista, co-
tista ou comanditrio;
XI atuar, como procurador ou intermedirio, junto a repar-
ties pblicas, salvo quando se tratar de benefcios previdencirios ou
Claudionor Rocha 24

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

assistenciais de parentes at o segundo grau, e de cnjuge ou compa-
nheiro;
XII receber propina, comisso, presente ou vantagem de
qualquer espcie, em razo de suas atribuies;
XIII aceitar comisso, emprego ou penso de estado estran-
geiro;
XIV praticar usura sob qualquer de suas formas;
XV proceder de forma desidiosa;
XVI utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em
servios ou atividades particulares;
XVII cometer a outro servidor atribuies estranhas ao car-
go que ocupa, exceto em situaes de emergncia e transitrias;
XVIII exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis
com o exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho;
...................................................................................................
..................
Verifica-se que as vedaes supramencionadas tm respaldo
nos princpios constitucionais que regem a Administrao Pblica, nos termos do
disposto no art. 37 da CF/88, quais sejam a legalidade, a impessoalidade, a moralidade,
a publicidade e a eficincia, dentre outros defendidos pela doutrina.
Assim, dissecando os incisos, traamos ligeiros comentrios
acerca de sua infringncia, sob o ponto de vista da sua importncia para a contextuali-
zao do tema tratado.
No caso do inciso I (ausentar-se do servio durante o expedi-
ente, sem prvia autorizao do chefe imediato), tal vedao evita a promiscuidade de
exerccio do cargo ou funo do servidor com a eventual necessidade de sair frequen-
temente do local de trabalho para atender a um possvel cliente ou resolver problemas
cotidianos relacionados ao trabalho paralelo. Tem estreita relao com os incisos XIV,
XV e XVIII, cujas prticas podem estar ligadas ao exerccio de outras atividades estra-
nhas ao cargo ou funo pblicos.
O cometimento a pessoa estranha repartio, fora dos casos
previstos em lei, do desempenho de atribuio que seja de sua responsabilidade ou de
seu subordinado (inciso VI) reduz as possibilidades de se transferir a outrem as obri-
gaes do trabalho no servio pblico, a fim de se dedicar s necessidades de ateno
que o negcio particular requer. Essa infrao, entretanto, comum naquelas reparti-
es onde o servidor trabalha por escala, seja permutando com um colega o servio
para o qual estava escalado, seja pagando-lhe em espcie, ainda que sob o artifcio da
permuta, para dedicar-se ao trabalho privado. Tal infrao bastante reprimida pelos
rgos pblicos mas, se no houver uma superviso eficaz, ocorre sem que as chefias
tomem conhecimento desde que no haja um evento que torne pblico a irregulari-
dade havendo situaes em que os prprios chefes imediatos a toleram. A tolerncia
Claudionor Rocha 25

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

se d em razo de o prprio chefe, s vezes interino ou sujeito perda da funo de
chefia, usar o mesmo artifcio; ou por solidariedade, ainda que indevida, com o su-
bordinado faltoso. A solidariedade to mais comum quanto maior a percepo do
chefe sobre a necessidade de o subordinado complementar a renda familiar com o
trabalho extra, seja essa necessidade real ou simulada. O mesmo pode se dar, em sen-
tido inverso, quando o servidor infringe o inciso XVII, ao envolver outro servidor,
geralmente subordinado, nas atividades referentes atividade estranha ao servio.
J o inciso IX (valer-se do cargo para lograr proveito pessoal
ou de outrem, em detrimento da dignidade da funo pblica), busca inibir a corrup-
o no servio pblico, a qual se d, muitas vezes, na forma de uso de informaes
privilegiadas para a obteno da vantagem, sendo mais frequente nas hipteses de lici-
tao pblica ou liberao de recursos pblicos, como o uso de mquinas e equipa-
mentos. A hiptese est ligada, tambm, ao brocardo criar dificuldade para vender
facilidade, que remete a outras vedaes, como as dos incisos XI, XII e XVI.
O longo enunciado do inciso X se resume participao de
gerncia ou administrao de empresa privada e ao exerccio de comrcio. A redao
atual foi dada pela Lei n. 11.094, de 13 de janeiro de 2005, sendo a redao anterior
redigida nos seguintes termos: participar de gerncia ou administrao de empresa
privada, de sociedade civil, ou exercer o comrcio, exceto na qualidade de acionista,
cotista ou comanditrio. Este dispositivo , por certo, um dos mais infringidos, espe-
cialmente por dois universos de servidores: os que tem salrios baixos e os que possu-
em alguma habilidade especial. No primeiro caso, necessitando complementar a ren-
da, o servidor lana mo de algum tino comercial, tornando-se vendedor ou abre em-
presa para que o cnjuge, filhos ou parentes prximos a toquem, como proprietrios
de direito, resultando que o servidor o proprietrio de fato. Nessa hiptese, s vezes
conjuga esforos com os familiares em empresa preexistente sua investidura ou por
aqueles constituda, exercendo funes de administrao ou mesmo subalternas na
empresa, a depender de seus conhecimentos, experincia ou posio de liderana no
grupo. No segundo caso, mais comum o trabalho de natureza intelectual, quando o
servidor, ao invs de atuar como professor, por exemplo, que a rigor no seria ilegal,
o proprietrio ou gerente do estabelecimento de ensino. Outras situaes semelhantes
so quanto administrao de sociedade de advogados, empresas de consultoria e ca-
sos similares.
Como visto, em tese no h bice a que o servidor pblico em
geral tenha um emprego de carter privado. O que h so vedaes especficas con-
forme as atribuies do cargo em relao funo de natureza privada que se exera.
Assim, ao juiz lcito to-somente o exerccio do magistrio, sendo-lhe exigida a
quarentena de trs anos para exerccio de advocacia no juzo do qual foi aposentado
Claudionor Rocha 26

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

ou exonerado (art. 95, pargrafo nico, incisos I e V da CF/88). Aos membros do
Ministrio Pblico se probe o exerccio da advocacia e a participao de sociedade
comercial, na forma da lei, sendo-lhes autorizado o exerccio de uma outra atividade
pblica, de magistrio (art. 128, 5, inciso II, alneas b, c e d, da CF/88). Os defensores
pblicos so impedidos de exercer a advocacia fora das atribuies institucionais (art.
134, 1, in fine, da CF/88). Os procuradores do Estado em sentido amplo,, geral-
mente so impedidos de advogar contra o ente a que esto vinculados. Os militares
das Foras Armadas, dos Estados e do Distrito Federal e os policiais em geral so im-
pedidos de exercer qualquer outra atividade, em razo da dedicao exclusiva a que
esto sujeitos.
Os militares das Foras Armadas esto sujeitos ao regime insti-
tudo pela Lei n. 6.880/1980 (Estatuto dos Militares, E-1), o qual, como informado
acima, aplicvel subsidiariamente s polcias militares e corpos de bombeiros milita-
res dos Estados e Distrito Federal e, de forma plena, quelas dessas instituies que
no disponham de regime jurdico prprio.
O rigor da disciplina militar, no tocante ao exerccio de fun-
es estranhas ao servio, sobressai do disposto nos dispositivos seguintes, da referida
lei:
Art. 28. O sentimento do dever, o pundonor militar e o deco-
ro da classe impem, a cada um dos integrantes das Foras Armadas,
conduta moral e profissional irrepreensveis, com a observncia dos
seguintes preceitos de tica militar:
...................................................................................................
..................
VII empregar todas as suas energias em benefcio do servio;
...................................................................................................
..................
XVII abster-se de fazer uso do posto ou da graduao para
obter facilidades pessoais de qualquer natureza ou para encaminhar
negcios particulares ou de terceiros;
XVIII abster-se, na inatividade, do uso das designaes hie-
rrquicas:
...................................................................................................
..................
b) em atividades comerciais;
c) em atividades industriais;
...................................................................................................
..................
e) no exerccio de cargo ou funo de natureza civil, mesmo
que seja da Administrao Pblica; e
...................................................................................................
..................
Claudionor Rocha 27

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

Art. 29. Ao militar da ativa vedado comerciar ou tomar par-
te na administrao ou gerncia de sociedade ou dela ser scio ou par-
ticipar, exceto como acionista ou quotista, em sociedade annima ou
por quotas de responsabilidade limitada.
1 Os integrantes da reserva, quando convocados, ficam pro-
ibidos de tratar, nas organizaes militares e nas reparties pblicas
civis, de interesse de organizaes ou empresas privadas de qualquer
natureza.
2 Os militares da ativa podem exercer, diretamente, a ges-
to de seus bens, desde que no infrinjam o disposto no presente arti-
go.
3 No intuito de desenvolver a prtica profissional, permi-
tido aos oficiais titulares dos Quadros ou Servios de Sade e de Vete-
rinria o exerccio de atividade tcnico-profissional no meio civil, des-
de que tal prtica no prejudique o servio e no infrinja o disposto
neste artigo.
V-se que no caso dos servidores militares, o Estatuto prprio
impe vedaes parecidas com as do estatuto do servidor civil. Desde o caput do art. 28
h uma notria justificao de carter deontolgico para a exigncia de conduta irre-
preensvel, circunstncia sempre presente nas normas, na cultura e no cotidiano dos
militares. Quanto ao contedo dos incisos, observamos o fundamento da dedicao
exclusiva no inciso VII (empregar todas as suas energias em benefcio do servio), e,
quanto aos demais incisos selecionados, atinentes ao tema em estudo, praticamente
fazem aluso ao cuidado de se preservar a aura de imiscibilidade do trato dos assuntos
da vida castrense com os de natureza particular, com especial ateno em relao s
atividades econmicas.
Dessa forma, busca-se preservar as designaes hierrquicas,
por exemplo (inciso XVIII), ainda que o militar se relacione com terceiros em ativida-
des comerciais e industriais ou negcios particulares, naturalmente aquelas no proi-
bidas pelo prprio dispositivo. Assim que os 2 e 3 admitem gesto de negcios
privados ao militar em geral e aos vinculados aos servios de sade (mdico, dentista)
e veterinrios, respectivamente, desde que no infrinjam as demais regras referidas.
6.3 Consequncias e medidas necessrias
Quando os donos ou gerentes das empresas so os prprios
policiais e militares, sejam elas de segurana privada, legal ou clandestina, sejam outros
estabelecimentos, como bares, boates, prostbulos, todas as vantagens de lado a lado
so multiplicadas, dado o interesse recproco na manuteno da relao empregatcia,
embora precria e irregular, pela simples razo de ser benfica para ambas as partes.
Claudionor Rocha 28

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

No obstante a regularidade com que militares e policiais de
todas as patentes e cargos esto envolvidos nas atividades de segurana privada, h
parcela considervel das polcias que abomina a prtica, por consider-la antitica e
imoral. Mesmo entidades de classe, como a Coligao dos Policiais Civis, entidade que
se diz representativa de 5.000 policiais civis no Estado do Rio de Janeiro, j se mani-
festaram contrariamente ao fim da dedicao exclusiva para policiais civis e militares.
A consequncia no mbito das corporaes que no h inte-
resse efetivo em reduzir, coibir ou reprimir essa prtica, principalmente, como visto,
porque os prprios comandantes e chefes esto, quase sempre, tambm usufruindo do
sistema. Assim, houve como que uma ruptura do que se entende como barreira mo-
ral, legal ou tica entre o interesse pblico e o privado.
O que diferencia a fora policial legtima , alm da possibili-
dade do uso da fora fsica, o carter de uso interno (dentro do Estado, isto , excluin-
do a defesa externa) e o propsito coletivo, isto , o bem-comum, o interesse pblico.
Pois fazem uso da fora certos grupos, com interesse coletivo parcial, como as quadri-
lhas ou bandos, os terroristas, as milcias. Esto submetidos fora policial legal, en-
tretanto, no s os nacionais fora dos limites territoriais do Estado, mas os estrangei-
ros nele radicados ou em trnsito.
Quando no o bem comum ou o interesse pblico, porm,
que move as atividades envolvendo servidores pblicos voltados para o exerccio da
atividade tpica de Estado das mais relevantes, indaga-se at que ponto a promiscuida-
de desses interesses pode por em dvida a prpria capacidade do Estado de afirmar sua
existncia.
Ressalta do exposto at ento que ao servidor pblico da rea
da segurana pblica proibido, por lei, desempenhar as funes de segurana priva-
da. Tais restries esto consubstanciadas nos estatutos prprios analisados linhas
volvidas.
Discute-se, como medidas necessrias para a coibio do bico,
a criminalizao da atividade ou mais rigor nas sanes administrativas aplicveis aos
infratores. A simples proibio, contudo, criminal ou administrativamente, parece
no surtir efeito, em razo da dificuldade de se obter informaes a respeito da ativi-
dade clandestina, frente solidariedade existente entre os colegas. Por outro lado h a
inrcia dos prprios superiores hierrquicos dos eventuais infratores, geralmente tam-
bm infratores, os quais no tm interesse na efetiva apurao ou responsabilizao de
Claudionor Rocha 29

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

carter administrativo-disciplinar. A restrio de participao nas sociedades, dos cn-
juges, companheiros e parentes em geral, que poderia coibir a propriedade de empre-
sas, vai contra o princpio constitucional da livre iniciativa (art. 1, inciso IV). Diante
disso se acirram as discusses em torno da autorizao controlada da atividade, o que
no deixa de ser igualmente temerrio. Aguardar, contudo, uma mudana de mentali-
dade no sentido oposto afigura-se igualmente esperana v. Cabe ao legislador e ao
administrador encontrar a sada para o impasse.

6.4 Proposies existentes
Apresentamos, a seguir, as proposies existentes a respeito,
de forma no exaustiva, as quais disciplinam sobre o tema segurana privada, ora pro-
ibindo ora incluindo autorizao para que servidores pblicos a exeram:
- PL 3720/1997, do Deputado Jos Carlos Lacerda (PSDB/RJ),
que autoriza os integrantes das polcias civil e militar a exercerem atividades remune-
radas, de carter no permanente, para pessoas jurdicas de direito privado ou para
pessoas fsicas, os chamados bicos. Arquivado em 2/2/1999, por trmino da legisla-
tura.
- PL 39/1999, do Deputado Paulo Rocha (PT/PA), que dispe
sobre a atividade do profissional em segurana privada e d outras providncias. Foi
inspirado no PL 3742/1997, do Deputado Chico Vigilante. Estende o conceito de
segurana privada para entidades que mantenham servios de vigilncia organizados.
Embora no to abrangente quanto um estatuto, avana em relao Lei n.
7.102/1983, estabelecendo a competncia dos vigilantes, os requisitos para o exerccio
da atividade, os deveres, direitos e vantagens dos profissionais, piso salarial equivalen-
te a oitocentas UFIR, jornada diria de seis horas, adicional de remunerao de 30%
para a atividade que envolve risco de vida, responsabilidade das empresas a fim de as-
segurar a incolumidade fsica dos seus profissionais, garantia de participao das enti-
dades de classe nos colegiados dos rgos pblicos em que seus interesses profissionais
ou previdencirios sejam objeto de discusso e deliberao, bem como o acesso s ins-
talaes de empresas que ofeream cursos de formao profissional e de reciclagem.
Admite a forma cooperativada e obriga o registro profissional junto aos rgos de
classe nacional. Durante sua discusso houve restries extenso da atividade a ron-
da e vigilncia de prdios e reas condominiais, a escolta armada, a segurana de even-
tos, consideradas atividades tpicas de segurana pblica, bem como garantia de pri-
Claudionor Rocha 30

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

so especial para vigilantes e exigncia de comportamento social irrepreensvel, que
poderia dar margens a perseguies e injustias. Aprovado na Cmara, foi registrado
no Senado como PLC n. 48/2003, onde houve emenda, aprovada nesta Casa.
- PL 5333/2001, do Deputado Geddel Vieira Lima
(PMDB/BA), que dispe sobre o sistema de segurana empresarial que ser prestado
por profissionais portadores de diploma de curso superior de segurana empresarial
curso a ser criado pela autoridade competente. Pretende instituir reserva de mercado
para profissionais de nvel superior portadores de diplomas especficos de cursos de
segurana empresarial. Apensado ao PL 39/1999, tramita em conjunto.
- PL 4305/2004, do Deputado Eduardo Valverde (PT/RO),
que dispe sobre a profisso de agente de segurana privado e d outras providncias.
Admite a prestao de servio de segurana privada apenas a empresas especializadas
ou cooperativas de profissionais com registro h pelo menos cinco anos, considerando
a atividade perigosa. Concede acesso das entidades sindicais s instalaes das empresas
que oferecem cursos de formao tcnico-profissional, extenso e reciclagem, obriga o
uso de colete balstico, estabelece os requisitos de escolaridade de nvel mdio, aptido
fsica e mental e inexistncia de antecedentes criminais para o exerccio da profisso.
Estabelece deveres e direitos, dentre estes o adicional de risco de vida de 30%, seguro
de vida em grupo e assistncia jurdica, s custas do empregador, assim como a jornada
de trabalho de, no mximo, seis horas ininterruptas ou compensatria de 12 horas de
trabalho por 36 horas de descanso. Apensado ao PL 4436/2008, tramita em conjunto.
Este projeto, embora tratando o tema superficialmente, ense-
jou a criao de Comisso Especial para sua anlise, ainda em andamento, que procura
adequar as sugestes de proposies acerca do tema, especialmente as que buscam cri-
ar um estatuto prprio para a segurana privada, como o PL 5247/2009, que sintetiza
os interesses das categorias patronal e profissional interessadas, bem como de suges-
tes emanadas do Departamento de Polcia Federal, visando a maior controle da ati-
vidade.
- PL 6572/2006, do Deputado Alberto Fraga (PFL/DF), que
altera a Lei n. 7.102/1983, para permitir que os policiais sejam considerados aptos
para exercer atividade de segurana privada, e autoriza o exerccio da profisso de bri-
gadista de incndio por bombeiros militares ou policiais militares com especializao
em bombeiro. . Mais liberal que os anteriormente referidos, o projeto dispensa seus
beneficirios de exames e, quanto aos antecedentes criminais, ressalva os que tenham
origem ou causa relacionada ao desempenho da atividade policial. Quanto atividade
de brigadista de incndio, autoriza os assim habilitados para exerccio da atividade em
Claudionor Rocha 31

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

rgos pblicos ou estabelecimentos privados, com a exigncia apenas de aprovao
em exame de sade fsica e psicotcnico. Apensado ao PL 4305/2004, tramita em con-
junto.
- PL 6582/2006, do Deputado Josias Quintal (PSB/RJ), que al-
tera dispositivos da Lei n. 7.102/1983. Cuida de estender a atividade de segurana
privada ao sistema de cooperativas, sendo as armas de propriedade individual. Menci-
ona os art. 5, inciso XVIII e art. 174, 2 como fundamentos constitucionais para o
cooperativismo, cuja poltica nacional regulada pela Lei n. 5.764, de 16 de dezembro
de 1971, em que a atividade econmica (art. 3) pode dar-se na forma de prestao de
servios (art. 4) tendo por objeto qualquer gnero de servio, operao ou atividade
(art. 5). Apensado ao PL 4305, tramita em conjunto.
- PL 7404/2006, do Deputado Wladimir Costa (PMDB/PA),
que autoriza aos integrantes dos rgos de segurana pblica estaduais e das guardas
municipais o exerccio de atividades de segurana privada. A autorizao pretendida
pelo projeto limita-se s horas de folga e mediante prestao do servio a empresas
especializadas de vigilncia e de transporte de valores, o que denota repdio ativida-
de clandestina. Prope, ainda que aos bombeiros militares e policiais militares com
especializao prpria seja autorizado, igualmente nas horas de folga, o exerccio de
atividades de brigadista de incndio em quaisquer estabelecimentos privados. Dispen-
sa-os, por fim, do registro em carteira de trabalho, por bvio, alm da realizao de
exames psicotcnico, fsico e de sade. A nosso ver, a inexigncia dos exames referidos
funda-se na suposio de que os profissionais mencionados j esto avaliados e, conse-
quentemente, aprovados para o exerccio de atividades at mais rigorosas em termos
de padres de higidez, saber tcnico e desempenho psicofisiolgico. Alis, a prpria
justificativa do Autor assevera a maior preparao desses servidores para o exerccio
da atividade que os prprios vigilantes, alm do que contam com a experincia profis-
sional. Tramita em conjunto com o PL 4305/2004, ao qual est apensado.
- PL 370/2007, do Deputado Luiz Couto (PT/PB), que dispe
sobre o crime de extermnio de seres humanos, e d outras providncias, tipificando o
crime de extermnio e penalizando a constituio de grupo de extermnio, milcia pri-
vada ou esquadro e a oferta ilegal de servio de segurana pblica ou patrimonial.
Aprovado na Cmara e encaminhado ao Senado, dentre outras medidas propunha
criminalizar a execuo do servio de segurana por policiais, conforme texto original
abaixo:
Oferta ilegal de servio de segurana pblica ou patrimonial
Claudionor Rocha 32

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

Art. 4 Oferecer ou prometer, direta ou indiretamente, servi-
o de segurana pblica ou proteo patrimonial, sem autorizao le-
gal.
Pena: deteno de 1 a 2 anos.
Art. 5 A pena ser agravada de 1/3 (um tero), no caso dos
artigos (...) 2, 3 e 4, quando, utilizando-se do cargo ou funo, o
crime for cometido por servidor pblico, civil ou militar.
Art. 6 Incide nas mesmas penas, pelos crimes previstos nesta
lei, servidor pblico ou autoridade, civil ou militar, que tendo conhe-
cimento da ocorrncia de qualquer dos crimes previsto nesta lei, em
ente pblico sob sua gesto ou fora dele, mas por pessoa a ele subordi-
nada, omitiu-se em fazer cessar a prtica do delito.
O texto aprovado, contudo, conforme Parecer do Deputado
Edmar Moreira, representante do segmento nesta Casa, resumiu-se seguinte disposi-
o:
Oferta ilegal de servio de segurana
Art. 307-A. Oferecer ou prometer servio de segurana sem
autorizao legal.
Pena - Deteno, de 1 (um) a 2 (dois) anos.
- PL 749/2007, do Deputado Arnaldo Faria de S (PTB/SP),
que reconhece o exerccio da atividade profissional de Gestor de Segurana Privada.
Apensado ao PL 4305/2004, tramita em conjunto. Praticamente reserva mercado na
direo de empresas do segmento respectivo e consultoria pertinente para os gradua-
dos em nvel superior em Tecnologia em Gesto de Segurana Privada, com carga
horria no inferior a 1.600 horas-aula. A justificativa, segundo o autor, se baseia na
demanda do mercado, que teria organizado em pelo menos vinte instituies de ensi-
no superior, cursos que, anualmente, formam entre quinhentos a dois mil profissio-
nais. Recebido na Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado
em 30/04/2007.
- PL 923/2007, do Deputado Antonio Bulhes (PMDB/SP),
que altera a redao do inciso II e acrescenta o inciso III no art. 3; altera a redao do
art. 17 acrescentando os 1 e 2, todos da Lei n 7.102/1983, autorizando o exerc-
cio de atividade de segurana privada pelo policial civil e militar, federal ou guarda
municipal, em horrio de folga, desde que observado regular intervalo de descanso.
Dentre outras especificaes, isenta o tomador do servio da anotao em Carteira de
Trabalho e Previdncia Social dos policiais contratados. Na justificativa o autor reco-
nhece que a prtica de exerccio regular de policiais em atividade de segurana tem se
tornado comum, diante dos baixos salrios e dificuldades sociais, no intuito de encon-
trar acrscimo financeiro para o seu sustento, mngua de um salrio justo. Reconhe-
ce, todavia, que tal busca por aumento de rendimentos passa por entraves legais e
burocrticos de maior monta do que a simples alterao da legislao que probe o
Claudionor Rocha 33

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

acmulo de funes. Apensado ao PL 6572/2006, tramita em conjunto com o PL
4305/2004.
- PL 2625/2007, do Deputado Gonzaga Patriota (PSB/PE),
que altera a Lei n. 9.654, de 2 de junho de 1998, que "cria a carreira de policial rodovi-
rio federal e d outras providncias", autorizando o policial rodovirio federal a
exercer atividade de magistrio, desde que haja compatibilidade de horrio. O disposi-
tivo pretendido, a par de sujeitar seus destinatrios ao regime de integral e exclusiva
dedicao s atividades do cargo, autoriza o exerccio do magistrio, desde que haja
compatibilidade de horrio. Na justificativa, o Autor vislumbra a iseno no exerccio
do cargo como fundamento para a exigncia de dedicao exclusiva no servio pbli-
co. Ressalva, porm, que o instituto pressupe a contrapartida na forma de gratifica-
es de valores variveis, o que, no ocorrendo, legitimaria a atividade extrafuncional.
Devolvido ao autor.
- PL 3550/2008, do Deputado Raul Jungmann (PPS/PE), que
altera o Decreto-Lei n. 2.848, de 7 de dezembro de 1940 Cdigo Penal para dispor
sobre os crimes praticados por grupos de extermnio ou milcias privadas, e d outras
providncias. Apensado ao PL 370/2007, foi declarado prejudicado, face aprovao
do Substitutivo adotado pela Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime
Organizado (PL 370/2007). Releva destacar o seguinte tipo penal proposto:
Oferta ilegal de servio de segurana
Art. 307-A. Oferecer ou prometer servio de segurana sem
autorizao legal.
Pena Deteno, de um a dois anos.
- PL 3759/2008, do Deputado Miguel Martini (PHS/MG), que
altera a Lei n. 7.102/1983, estabelecendo normas gerais para criao, execuo e gesto
da vigilncia comunitria, urbana e rural, e d outras providncias. D especial nfase
vigilncia comunitria, como aquela que, sem poder de polcia, visa a integridade
pessoal e patrimonial de conjuntos residenciais, comerciais ou mistas, urbanas e rurais
em nvel de vila, bairro, quarteiro, rua ou condomnio, em apoio segurana pbli-
ca. Mesmo sem conceder-lhe poder de polcia, a proposio impede o vigilante de
identificar, revistar, reter, apreender ou impedir a livre circulao de pessoas e vecu-
los, o que vai de encontro faculdade de represso imediata inerente a qualquer do
povo, nos termos do disposto no art. 301 do Decreto-Lei n. 3.689, de 3 de outubro de
1941 (Cdigo de Processo Penal). Inova ao propor a elaborao de plano de segurana
por profissional especializado, o uso de equipamentos diversos de proteo, a gerncia
pelos prprios moradores, a vedao de mais de um servio de vigilncia comunitria
numa mesma rea ou em reas sobrepostas, e de prestao do servio a terceiros ou
Claudionor Rocha 34

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

existncia de filiais, alm da possibilidade de sua execuo no regime cooperativo, li-
mitando, ainda, o nmero de profissionais empregados a 150. Ao justificar a proposi-
o, o autor apresenta as seguintes vantagens: no fere princpios constitucionais; no
adentra nas atividades tpicas das foras de segurana pblica; no gera nenhum custo
adicional para o Estado; cria uma rede de elos seguros de apoio s polcias estaduais;
diminui os custos individuais do cidado com vigilncia patrimonial mediante o am-
plo rateio sobre mo de obra direta; aumenta a segurana e satisfao subjetiva e obje-
tiva do cidado e interfere no mnimo de adaptaes na legislao atual. Alm de tu-
do, preserva a vida e a rotina dos cidados ora submetidos ao trabalho de centenas de
pessoas que realizam, clandestinamente, atividades assemelhadas segurana privada.
Cria uma ambincia favorvel entre o vigilante e o protegido, com discrio, sigilo e
compartilhamento de tcnicas e tticas de segurana. Permite o conhecimento das
rotinas e das relaes com pessoas externas, freqentadoras habituais do local, redo-
brando a segurana efetiva. Apensado ao PL 4305/2004.
- PL 3781/2008, do Deputado Jair Bolsonaro (PP/RJ) que
acresce pargrafo nico ao artigo 32 da Lei n. 7.289, de 18 de dezembro de 1984, que
dispe sobre o Estatuto dos PoliciaisMilitares da Polcia Militar do Distrito Federal, e
d outras providncias, estabelecendo que a dedicao integral do policial militar do
DF est cingida ao horrio regular de sua escala de servio e s convocaes possveis
para sua atuao. O texto do pargrafo acrescido o seguinte: entende-se por dedica-
o integral ao servio policial-militar, nos termos do inciso I do presente artigo, o
empenho exclusivo do policial militar durante o turno de servio para o qual est es-
calado, de modo ordinrio ou extraordinrio, e para o cumprimento de obrigaes
legais decorrentes de sua atuao. Na justificativa o Autor alega a existncia, a seu ver
superada, do entendimento de que aos policiais militares cobrada a dedicao inte-
gral, e no a exclusividade, implicando dessa diferenciao terminolgica a impos-
sibilidade de o policial, mesmo fora de seu horrio de servio, desempenhar outras
atividades remuneradas. Aduz haver vrios diplomas que regulam a atividade policial-
militar, exceptuando a esta regra no sentido de autorizar o exerccio de outras ativida-
des fora da instituio a fim de aprimorar a capacitao profissional, desde que haja
compatibilidade de horrios. Entretanto tais permissivos legais so excepcionais e
mais raros do que faz crer o autor. Aguarda parecer na Comisso de Trabalho, de
Administrao e Servio Pblico.
- PL 5247/2009, do Deputado William Woo (PSDB/SP), que
estabelece o Estatuto da Segurana Privada e d outras providncias, revogando as
Leis n. 7.102/1983, 8.863/1994, e 9.017/1995. Busca aperfeioar a lei de regncia, dis-
ciplinando a atividade, direitos e deveres dos vigilantes, no s das empresas, como
Claudionor Rocha 35

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

dispe o texto atual. Por se tratar de um estatuto, de larga abrangncia e formulao
detalhada, deixaremos de analis-lo em profundidade. Segundo seu autor, conta com a
aprovao das entidades patronais e profissionais que atuam no ramo. Prope novas
figuras penais, no sentido de coibir a atividade clandestina, na forma dos tipos abaixo
transcritos:
CAPTULO VII
DO CRIME
Art. 24. Exercer as atividades de segurana privada, sem a de-
vida capacitao tcnica ou em desacordo com esta:
Pena deteno, de 06 (seis) meses a 02 (dois) anos, e multa.
Art. 25. Contratar servios no autorizados de segurana pri-
vada ou agente sem capacitao tcnica:
Pena deteno, de 06 (seis) meses a 02 (dois) anos, e multa.
Art. 26. A ao penal, nos crimes previstos nesta lei, ser
promovida pelo Ministrio Pblico Federal, perante a Justia Federal.
Analisando os tipos penais mencionados verificamos que o su-
jeito ativo do art. 24 o vigilante clandestino, o do art. 25 a empresa ou beneficirio
do servio, estando o art. 26 apenas adequando a norma situao ftica de ser a pol-
cia federal o ente fiscalizador da atividade. Parece-nos, entretanto, que o poder dissua-
srio das sanes propostas mnimo, visto que estariam todas sujeitas ao rito dos
juizados especiais, consideradas, portanto, de menor potencial ofensivo. Apensado ao
PL 4305/2004, tramita em conjunto.
7. CONCLUSO
De todo o exposto remanescem as seguintes questes:
1) mantendo-se as vedaes constitucionais para a acumulao
de cargos, seria razovel permitir qualquer atividade para os integrantes da segurana
pblica na iniciativa privada?
1.a) se positiva a resposta ao item 1), os atuais exercentes da
atividade a continuariam exercendo mediante controle do poder pblico ou preferiri-
am continuar na clandestinidade?
1.b) se positiva a resposta ao item 1), o poder pblico teria
condies de controlar a atividade privada dos policiais?
2) permitindo-se constitucionalmente aos integrantes da segu-
rana pblica a acumulao de cargos, a exemplo das outras categorias tidas como base
da obrigao estatal (educao e sade) e mantendo-se proibida a atividade de natureza
privada, haveria uma evaso da atividade ilegal em direo permitida?
Claudionor Rocha 36

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

2.a) se positiva a resposta ao item 2), especialmente se permiti-
do apenas o magistrio, o mercado assimilaria a provvel demanda?
2.b) se positiva a resposta ao item 2), o mercado da segurana
privada conseguiria substituir por vigilantes formados o efetivo de policiais que atuam
ilegalmente?
3) mantendo-se as vedaes atuais, o que fazer com a inrcia do
poder pblico, por intermdio dos dirigentes das polcias, no sentido de coibir a prti-
ca ilegal?
4) se se criminalizar o exerccio de segurana privada por parte
dos policiais, haveria reduo na prtica da atividade ou ela se movimentaria para ou-
tras atividades criminosas?
5) para qualquer soluo em resposta s questes anteriores,
como coibir a propriedade de empresas do setor por parte de policiais de alta hierar-
quia?
s questes formuladas no sero propostas solues no mo-
mento, uma vez que implicam discusses em maior profundidade. Pode-se argumen-
tar com certo grau de probabilidade, porm, que a explicao comum para o exerccio
da atividade ilegal do bico como sendo os baixos salrios no se coaduna com a exis-
tncia de grande quantidade de empresas de propriedade de oficiais, delegados e outros
policiais em geral que, em tese no teriam a necessidade de enveredar pelo caminho do
empreendimento proibido ou clandestino, especialmente das comparaes onde a
remunerao tida como satisfatria.
Ao tratar da questo da acumulao de cargos, a referida mat-
ria no pode ser positivada em lei ordinria, mas por alterao da Constituio Fede-
ral e, nessa hiptese, mediante PEC. No fosse esse o bice, mas apenas lei geral que
abrangesse todos os policiais, restaria fulminada a iniciativa por meio de lei ordinria
em razo da vedao constitucional constante do art. 61, 1, inciso II, alnea c), que
confere ao Presidente da Repblica, privativamente a iniciativa de leis que disponham
sobre servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico, provimento de
cargos, estabilidade e aposentadoria. Por outro ngulo, a Carta Magna reservou
Unio, privativamente, a competncia de legislar sobre polcias militares e corpos de
bombeiros militares (art. 22, inciso XXI), enquanto a competncia concorrente ao
tratar-se de policiais civis (art. 24, inciso XVI). A disparidade compreensvel na me-
dida em que o constituinte manteve a anacrnica vinculao dos segmentos militares
ao Exrcito, como suas foras auxiliares e reserva (art. 144, 6), particularidade que
Claudionor Rocha 37

Bico Consideraes Sobre a Atuao de Policiais... Nota Tcnica

no favorece a ao do Poder Legislativo para deslindar questes dessa natureza, en-
volvendo as diversas polcias.
Por todo o exposto deixamos de elaborar a proposio solici-
tada, a uma, por j existir legislao proibitiva; a duas, em razo de existir proposies
em andamento albergando as diversas alteraes em conformidade com o solicitado e
porque, por questo de economia processual, no recomendvel a apresentao de
nova proposio, que certamente seria apensada a uma daquelas em tramitao. Res-
salva-se, por oportuno, que qualquer alterao, seja ela constitucional, por meio de
PEC, ou legal, mediante lei ordinria, pode ser intentada mediante apresentao de
emenda durante o funcionamento das Comisses Especiais criadas para apreciao das
proposies em andamento.
Ao se colocar a presente Nota Tcnica disposio do solici-
tante e demais rgos e senhores parlamentares, vislumbra-se como melhor soluo,
afinal, o chamamento sociedade civil nas pessoas dos principais interessados para
que, por meio de seus rgos e entidades representativas, se discuta o tema nesta casa
legislativa, vocacionada para a soluo dos problemas nacionais, de que exemplo o
sucesso de medidas similares adotadas nos momentos importantes do processo legisla-
tivo, como condio inarredvel para o eficaz aperfeioamento do ordenamento jur-
dico brasileiro.