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O Brasil no contexto
poltico regional
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axo xi zo:o
GEORGES D. LANDAU
JOS ALEXANDRE ALTAHYDE HAGE
KAI MICHAEL KENKEL
MARIA CELINA DARAUJO
MARCO CEPIK E PEDRO BORBA
FRANCINE JCOME
ARIANE CRISTINE RODER FIGUEIRA
LOURDES FERREIRA
JAVIER A. VADELL
JANINA ONUKI
AUGUSTO ANINAT DEL SOLAR
ARGEMIRO PROCPIO
CHRISTIAN LOHBAUER
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Sumrio
Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ,
A Diplomacia Latino-Americana do Governo Lula . . . . . . . o
GEORGES D. LANDAU
Reflexes sobre a poltica externa brasileira
e a integrao regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . :
JOS ALEXANDRE ALTAHYDE HAGE
Democracia, ajuda humanitria e operaes
de paz na poltica externa brasileira recente:
as escolhas de uma potncia emergente . . . . . . . . . . . . . . :
KAI MICHAEL KENKEL
Perspectiva brasileira para os novos aspectos
da segurana regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ,
MARIA CELINA DARAUJO
Brasil e Colmbia: desafios para
a cooperao aps Uribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ,
MARCO CEPIK E PEDRO BORBA
Protagonismo venezuelano e relaes com o Brasil:
o comercial como eixo de uma relao pragmtica . . . . . ,
FRANCINE JCOME
Desafios polticos na relao entre Brasil e Paraguai . . . . . o,
ARIANE CRISTINE RODER FIGUEIRA
Questes pendentes para uma agenda
bilateral entre Brasil e Paraguai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ;,
LOURDES FERREIRA
Brasil e Argentina nos labirintos da
integrao sul-americana no sculo XXI . . . . . . . . . . . . . . :
JAVIER A. VADELL
Interesses comerciais brasileiros na Amrica do Sul . . . . . ,c
JANINA ONUKI
As relaes entre Chile e Brasil: trnsito de
experincias do passado para o futuro . . . . . . . . . . . . . . . ,;
AUGUSTO ANINAT DEL SOLAR
A presena brasileira, russa, indiana e chinesa
na Amaznia caribenha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . :c;
ARGEMIRO PROCPIO
Atuao de empresas brasileiras nos pases vizinhos:
construindo infraestrutura ou
consolidando a dependncia? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ::o
CHRISTIAN LOHBAUER
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Apresentao
A
s relaes entre o Brasil e os demais pases do continente sul-americano
tem recebido constante ateno por parte da representao da Fundao
Konrad Adenauer. No momento em que o mandato do presidente Luis Incio
Lula da Silva chega ao fim, acreditamos que seja necessrio revisitar alguns dos
pontos mais relevantes da insero do Brasil na regio e os princpios da pol-
tica externa adotada pelo governo do Partido dos Trabalhadores.
O dilogo entre as grandes lideranas polticas fundamental na formu-
lao dos projetos de integrao regional. Contudo, estas iniciativas s pode-
ro obter algum xito caso a sociedade civil esteja informada e, principal-
mente, engajada neste processo. Assim sendo, a KAS tem buscado divulgar
anlises de especialistas brasileiros e estrangeiros que tenham pontos-de-vista
distintos sobre os caminhos que o continente deva trilhar. Este nmero dos
Cadernos Adenauer mais uma contribuio que temos a oferecer acerca do
tema.
Diversos elementos compem os desafios que permeiam as relaes do
Brasil com os vizinhos. Sabendo da impossibilidade de esgotar os debates em
apenas uma publicao, decidimos dividir os artigos deste Cadernos Adenauer
em algumas partes. Em um primeiro momento, ser analisada a postura do
governo brasileiro frente ao continente. Posteriormente, buscamos abarcar os
desafios atuais para a segurana na regio. Na terceira parte focamos nas ques-
tes comerciais e nos avanos obtidos ao longo dos ltimos anos. Por fim,
decidimos incluir alguns temas fundamentais para se pensar em uma integra-
o continental: energia, infraestrutura e meio ambiente.
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tista. Segundo Jcome, o Brasil pauta suas conversas com Chvez nas relaes
comerciais e nos possveis ganhos que a entrada da Venezuela no Mercosul
traria para ambos os pases.
Lourdes Ferreira e Ariane Roder Figueira analisam as relaes entre Brasil
e Paraguai. As contribuies de ambas versam sobre os desafios de definir uma
agenda comum e de enfrentar questes j tradicionais, como o papel dos bra-
siguaios na sociedade paraguaia. Segundo Ferreira, as assimetrias entre os
dois pases representam o principal obstculo para uma integrao mais con-
solidada. J Roder Figueira afirma que a crescente criminalidade na regio de
fronteira e a recente controvrsia em relao aos acordos de Itaipu demons-
tram que ainda existe um longo caminho a ser percorrido pelos dois governos
para que as relaes polticas possam atingir um patamar mais cooperativo.
O professor Javier Vadell contribuiu para esta publicao com um artigo
acerca das relaes comerciais entre Brasil e Argentina. Apesar de uma proxi-
midade ideolgica, os governos de Lula e Cristina Kirchner no foram capa-
zes de superar as barreiras para uma maior integrao no mbito do Mercosul.
Esta organizao permanece sem cumprir seus principais objetivos e tem na
Unasul uma iniciativa concorrente que pode releg-la para segundo plano.
Jania Onuki trata das perspectivas brasileiras para a expanso de suas relaes
comerciais com os demais pases sul-americanos. Segundo a autora, o Brasil
priorizou a diversificao de parcerias como uma forma de garantir autono-
mia no sistema internacional. No que tange s relaes com o Chile, Augusto
Aninat traz uma contribuio mais abrangente, focando em temas comerciais,
mas tambm sociais e culturais. Segundo o autor, os dois pases enfrentam
desafios internos, mas veem a integrao regional como uma poltica estrat-
gica para o desenvolvimento.
Por fim, Christian Lohbauer e Argemiro Procpio, ex-bolsistas da
Fundao Konrad Adenauer, apresentam artigos com temas fundamentais
para a integrao no continente sul-americano. Lohbauer estuda o impacto da
internacionalizao das empresas brasileiras e os incentivos dados pelo gover-
no Lula para a insero destas no mercado dos pases vizinhos. Procpio estu-
da o impacto da integrao na regio amaznica e os desafios para a proteo
do meio ambiente. Ambos enfatizam a necessidade de uma infraestrutura
integrada no continente, bem como de mais investimentos na produo de
energia limpa.
Este nmero dos Cadernos Adenauer, o ltimo de 2010, tem o objetivo
de contribuir para o debate acerca da presena brasileira na Amrica do Sul e
da relevncia da integrao regional na agenda de poltica externa. Agradeo
As principais motivaes da poltica externa brasileira so analisadas e
criticadas por Georges Landau. Segundo o autor, o governo Lula buscou se
aproximar de regimes ditatoriais, ignorando a tradio do Itamaraty e proje-
tando uma imagem bastante controversa do pas no cenrio internacional.
Alm disso, alguns dos acordos firmados com pases latino-americanos
teriam um carter mais ideolgico que pragmtico, pouco refletindo os inte-
resses nacionais. Por outro lado, o professor Jos Alexandre Altahyde Hage
observa a poltica adotada pelo Brasil como sendo positiva. Segundo o autor,
existem ainda alguns desafios a serem enfrentados pelo governo no mbito
regional principalmente o fortalecimento das instituies j criadas , mas
h um contnuo aprofundamento da integrao. Ao contrrio do que mui-
tos pesquisadores defendem, Hage acredita haver tambm um interesse da
populao por temas internacionais. Atravs das universidades, empresas e
sindicatos, a sociedade civil se torna um ator importante na formulao da
poltica externa.
O artigo desenvolvido pelo professor Kai Kenkel analisa a postura brasi-
leira como uma potncia mdia agindo regionalmente. O foco do estudo a
poltica do pas em defesa de valores democrticos, o apoio operao da
ONU no Haiti e a ajuda humanitria destinada a pases que vivenciaram
catstrofes naturais, como o caso do Chile. Segundo Kenkel, o Brasil teria
uma postura bastante comum a pases emergentes que procuram aumentar
sua influncia no sistema internacional por meio de uma projeo regional.
As controvrsias polticas entre Equador, Colmbia e Venezuela, alm
das acaloradas discusses sobre oramento das foras armadas e o combate
ao trfico de drogas na regio amaznica so questes contemporneas que
representam importantes desafios para a segurana regional. O artigo da
especialista Maria Celina DAraujo uma contribuio muito importante
para este tema, apresentando a evoluo das relaes entre a sociedade civil
e as foras armadas no Brasil. Alm disso, Celina DAraujo ainda analisa as
novas diretrizes da defesa nacional e seu impacto no cenrio sul-america-
no.
Os demais artigos desta seo traam panoramas de relaes bilaterais.
Marco Cepik e Pedro Borba analisam o cenrio poltico colombiano, a elei-
o de Juan Manuel Santos, candidato apontado por Uribe, e seu impacto nas
negociaes com as FARC e a mais recente crise com a Venezuela. J
Francine Jcome se aproxima deste tema destacando o papel do regime de
Hugo Chvez. Seu artigo foca nos desafios para a segurana na regio amaz-
nica, as relaes com a Colmbia e a possibilidade de uma corrida armamen-
aos diversos especialistas que aceitaram contribuir com o tema apresentando
as diferentes faces que o compe. Acredito que conseguimos unir argumentos
de muita qualidade e que so capazes de apresentar o panorama geral das rela-
es do Brasil com seus vizinhos.
PETER FI SCHER- BOLLI N
Representante da Fundao Konrad Adenauer no Brasil
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A Diplomacia Latino-Americana
do Governo Lula
GEORGES D. LANDAU
INTRODUO
A
Constituio Federal define, no seu art. 4, os parmetros da poltica
externa do pas, e atribui ao Presidente da Repblica poderes imperiais
nessa matria, dos quais o presidente Lula tem feito uso qui excessivo. Numa
democracia, normal que o governante eleito queira imprimir s polticas
pblicas o seu cunho partidrio. Quando o eleitorado vota no presidente, dele-
ga-lhe tais poderes, cabendo ao Congresso controlar o seu exerccio. Contra-
riamente tradio brasileira, em que a poltica externa uma poltica de
Estado, sob a gesto Lula a diplomacia tem sido praticada como uma poltica
do governo de turno, permeada pela ideologia do partido dominante.
Quando assumiu o poder em 2003, Lula teve a sensatez de preservar a
poltica de estabilidade econmica herdada do presidente FHC, contrarian-
do assim o Partido dos Trabalhadores, que a taxou de neo-liberal, e poca,
tudo fez para inviabiliz-la. A corajosa atitude de Lula valeu-lhe a ira das
esquerdas, e ele se viu obrigado a aplac-las mediante a adoo de uma pol-
tica exterior que reflete as prioridades ideolgicas do partido: uma orienta-
o terceiro-mundista, Sul-Sul, em particular no que tange ao entorno lati-
no-americano do Brasil. Prioriza-se tambm a infinita tolerncia dos
desmandos comerciais dos parceiros no Mercosul; a onerosa diplomacia da
generosidade para com pases da Amrica Latina, da frica e do Oriente
Mdio, a afinidade com os pases de ideologia bolivariana ainda que con-
tumazes violadores dos direitos bsicos dos seus cidados; e o vis nitida-
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na embaixada do Brasil em Honduras, ao golpista Manuel Zelaya, preposto
de Hugo Chvez; e segue negando reconhecimento ao governo democratica-
mente eleito que lhe sucedeu; e quando recebeu em Braslia, com toda a
pompa, Mahmoud Ahmadinejad, o presidente autoritrio do Ir em todas
essas ocasies, e muitas mais, Lula expressou as suas predilees ideolgicas,
mas nelas no evidente o interesse nacional brasileiro, nem o respeito pela
democracia.
Em termos histricos, a diplomacia latino-americana do Brasil conheceu,
dois momentos culminantes: (a) a era do Baro do Rio-Branco como chan-
celer (1902-12), quando foram resolvidas por meios pacficos, mediante arbi-
tragem internacional, todas as fronteiras do Brasil; e (b) a Operao
Panamericana (1958) do presidente Juscelino Kubitschek, que levou direta-
mente criao do BID (1959) da ALAC (1960) e Aliana para o
Progresso do presidente Kennedy (1961), o maior programa de cooperao
econmica havido neste hemisfrio
2
.
No contexto da poltica latino-americana do governo Lula, h algumas
constantes, verdadeiras linhas mestras, dentro de uma tica terceiro-mundista:
a busca da integrao regional (poltica, econmica, social, energtica)
mas, meio sculo depois da criao da ALALC, o projeto ainda est enga-
tinhando.
a busca de apoio regional (e universal) para a reivindicao brasileira de
um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas
(CSNU);
a diplomacia da generosidade, concepo segundo a qual, sendo o Brasil
o pas-lider da regio, tem a obrigao moral e poltica de socorrer as
naes menores e mais dbeis do continente (assim como as da frica);
mente anti-americano, iniciado com o repdio ALCA, em 2005, e culmi-
nando neste ano com o desastroso incidente do voto contrrio a novas san-
es da ONU ao Ir, que atraiu suspeitas (imerecidas) sobre o programa
nuclear brasileiro.
O Brasil distingue-se por contar com um Servio Exterior altamente pro-
fissional, que honra o pas. Com efeito, o Itamaraty um corpo de elite den-
tro da administrao brasileira. Na presidncia Lula, porm, boa parte das suas
atribuies foram sendo esvaziadas e esto sendo exercidas pela Assessoria
Internacional da Presidncia, como uma diplomacia paralela. Temos assim, na
prtica, dois ministros das relaes exteriores, um deles o oficial, embaixador
Celso Amorim, ocupando-se maiormente das Naes Unidas, do G-20 e do
comrcio internacional e o outro, o Prof. Marco Aurlio Garcia, no Palcio
do Planalto, ocupando-se sobretudo do relacionamento com os pases latino-
americanos e do Caribe, mas, tambm, e cada vez mais, de questes globais.
O Prof. Garcia, idelogo do PT, exerceu durante uma dcada a direo
internacional do partido, e tem demonstrado simpatia por todas as esquerdas
do planeta, representadas no Foro de So Paulo, uma iniciativa cubana, essen-
cialmente anti-tudo: anti-imperialista, anti-capitalista, anti-burguesa, e,
sobretudo, anti-americana. Lula mitigou estas caractersticas, mas no sur-
preende que a atual poltica exterior do Brasil siga rumos que, se bem caros
ao PT, so controversos e se ressentem da falta de respaldo de uma parcela sig-
nificativa da sociedade brasileira
1
. Numa relao custo-benefcio, o protago-
nismo pirotcnico da diplomacia presidencial, onerosa para o contribuinte,
no chega a compensar o prejuzo para o pas.
Quando Lula perdoou a dvida de vrios pases inadimplentes, quando
permitiu a expropriao de duas refinarias de petrleo da Petrobras na Bolvia;
quando criou dezenas de embaixadas em pases insignificantes; quando se
ops a sanes das Naes Unidas contra governos que so atrozes violadores
dos direitos humanos, quando recusou extraditar o terrorista italiano Cesare
Battisti, mas devolveu a Cuba dois atletas que, aps os Jogos Panamericanos
de 2008, solicitaram asilo poltico e foram devolvidos a Cuba; quando o pre-
sidente renegociou com o Paraguai o Tratado de Itaipu (1973), a um alto
custo para o consumidor brasileiro de eletricidade; quando concedeu refgio,
2 A Amrica Latina reivindicava um programa semelhante ao Plano Marshall, que tanto
xito obtivera na Europa do ponto de vista poltico, refreando o expansionismo sovi-
tico, e, do econmico, promovendo a reconstruo do continente devastado pela 2a.
Guerra Mundial. Juscelino Kubitschek teve a viso estratgica de que, na Amrica Latina,
urgia promover reformas para evitar a Revoluo comunista, que encontrava na extrema
pobreza e na desigualdade social da regio um terreno propcio. A Operao Panameri-
cana (OPA), proposta por JK ao presidente Eisenhower e por este aceita em funo do
que Washington percebia como a ameaa comunista, resultou no estabelecimento do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) como primeiro dos bancos regionais,
na criao da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), sucedida anos
mais tarde pela Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI); e no lanamento
das bases para o programa de cooperao hemisfrica do presidente John F. Kennedy, a
Aliana para o Progresso.
1 Paulo Roberto de Almeida, Pensamento e ao da diplomacia de Lula: uma viso crti-
ca, em Poltica Externa, setembro 2010. Ver tb. Pedro da Motta Veiga,A poltia externa
sob Lula o fim do consenso, em O Estado de S Paulo, 16/8/10; e Georges D. Landau,
Reflexes sobre a atual poltica externa brasileira, em Revista de Economia e Relaes
Internacionais , (S. Paulo) vol. 8 nr. 16, janeiro 2010, p. 36-60.
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um anti-americanismo primrio, que se reflete na aproximao aos pa-
ses da esfera bolivariana de Hugo Chvez, cuja nemesis so os Estados
Unidos.
Nas pginas que se seguem procuraremos analisar esses aspectos da diplo-
macia latino-americana do governo Lula.
A BUSCA DA INTEGRAO LATINO-AMERICANA
O
grande inspirador do conceito de integrao regional latino-americana foi
Raul Prebisch
3
, que em 1960 ante o exemplo exitoso da integrao
europeia visualizou para 25 anos mais tarde o estabelecimento de um gran-
de mercado comum regional na Amrica Latina, de carter autrquico e
baseado na substituio de importaes extra-regionais. Tal se faria mediante
a interconexo de movimentos sub-regionais de integrao (o da Bacia do
Prata, a ALALC, o Grupo Andino (Acordo de Cartagena), o Centro-
Americano (SIECA) e o do Caribe anglfono, (CARICOM). Transcorreu o
ano-meta de 1985 sem que o objetivo conceitual de Prebisch tivesse sido rea-
lizado, e hoje, a Amrica Latina nunca esteve to longe da integrao. Na rea-
lidade, alm da diviso entre a Amrica Latina (que inclui o Mxico e os pa-
ses da Amrica Central) e os da Amrica do Sul
4
, a regio est hoje
politicamente polarizada entre os pases pragmticos, adeptos da economia
de mercado, e os bolivarianos de inspirao chavista, seguidores de um mal
definido socialismo do sculo XXI, que na realidade no passa de um popu-
lismo inconsequente. Aqueles incluem, principalmente o Brasil, o Chile, a
Colmbia, o Mxico, o Panam e o Peru (com a Argentina numa posio
hbrida), enquanto estes agrupam, no seio da Aliana Libertadora Bolivariana
3 Prebisch, economista argentino, foi tambm o criador, em 1948, da CEPAL (Comisso
Econmica das Naes Unidas para a Amrica Latina [e o Caribe], bero do pensamen-
to econmico regional, e, em 1964, da UNCTAD (Conferncia das Naes Unidas sobre
Comrcio e Desenvolvimento).
4 Coube ao presidente Fernando Henrique Cardoso convocar em Braslia, no ano 2000, a
primeira Cpula de chefes de estado da Amrica do Sul 12 pases que lhes deu cons-
cincia da sua identidade regional, distinta da da Amrica Latina. Desta Cpula resultou
a criao da IIRSA (Iniciativa de Integrao Regional Sul-Americana), consolidada em
subsequentes reunies de cpula. A IIRSA funciona fisicamente na sede do BID em
Washington, e copatrocinada por este e pela CAF (Corporao Andina de Fomento),
com sede em Caracas.
Americana (ALBA), Cuba, Venezuela, Bolivia, Equador e Nicargua, alm de
pequenas ilhas caribenhas.
Data de 1960 a ALALC, seguida pela ALADI. Antes, porm, havia-se
constitudo o Comit Consultivo da Bacia do Prata, tendo como eixo a alian-
a Brasil-Argentina, historicamente voltil, mas que permanece at hoje como
o cerne da poltica latino-americana do Brasil. Foi o que ensejou em 1991,
com a assinatura do Tratado de Assuno pelos presidentes Sarney e Alfonsn
aos quais vieram somar-se os presidentes do Paraguai e do Uruguai o sur-
gimento do Mercosul. Este foi talvez, a sua origem, o mais vioso esquema de
integrao subregional na Amrica do Sul. Hoje, longe de constituir o ambi-
cionado Mercado Comum do Sul, mal configura um arremdo de unio
aduaneira, tantas so as derrogaes sua Tarifa Externa Comum (TEC).
Mltiplas so as razes dessa decadncia, notadamente o declnio vertiginoso
da economia argentina (merc de polticas populistas inadequadas), mas entre
elas figura tambm a relutncia do Brasil em dotar o Mercosul de mecanis-
mos institucionais prprios a consolidar o processo de integrao, como foi o
caso da Unio Europeia.
Fundada em 2000, a IIRSA tem desempenhado com proficincia o seu
mandato de identificar projetos de integrao fsica, bi- e multilaterais, susce-
tveis de aproximar os pases da regio, que desde os cinco sculos da coloni-
zao ibrica relativamente escassa comunicao tiveram entre si. O Brasil, a
quem se deve a iniciativa da IIRSA, sempre propugnou o seu desenvolvimen-
to, e, por seus mecanismos governamentais prprios, e em particular o
BNDES, vem financiando, entre outros, os projetos de integrao por ela
identificados como prioritrios.
Sempre proativo em sua poltica de integrao latino-americana, o gover-
no Lula perseguiu um projeto mais ambicioso, o de integrar o Mercosul e o
Grupo Andino, ou seja, a Comunidade Andina de Naes (CAN), e para
tanto props a criao de uma Comunidade Sul-Americana (CASA).
Entretanto, o presidente Chvez da Venezuela, props e obteve a transforma-
o do projeto da CASA no de uma Unio de Naes Sul-Americanas
(Unasul). Isto efetivamente se fez, e a Unasul conta com doze Estados mem-
bros e um Secretrio-Geral, o polmico ex-presidente argentino Nstor
Kirchner. Entre os rgos da entidade figura um Conselho Sul-Americano de
Defesa, outra iniciativa brasileira, de duvidosa utilidade. Paralelamente,
criou-se, em 2008, uma Cpula da Amrica Latina e do Caribe sobre
Integrao e Desenvolvimento (CALC), com a participao de Cuba, que
passara mais de quatro dcadas excluda do Sistema Interamericano. A pri-
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vez vem evoluindo. Na presente conjuntura, o organismo regional mais atuan-
te parece ser a Unasul uma ideologia em busca de uma estrutura onde o
perfil brasileiro tende a esmaecer no confronto com as da Venezuela e
Argentina. Entretanto, o Brasil tem preferido valer-se dos mecanismos ainda
incipientes da Unasul aos da OEA, em funo do peso que nesta exercem os
Estados Unidos. Assim, por exemplo, o Brasil advogou a criao do Conselho
Sul-Americano de Defesa, quando funciona h dcadas, no mbito da OEA, a
Junta Interamericana de Defesa (JID), com propsitos muito semelhantes. No
recente episdio da ruptura, pela Venezuela, das suas relaes diplomticas
com a Colmbia em funo da denncia, que fez esta ante a OEA, da pre-
sena em territrio venezuelano de grandes efetivos da narco-guerilha das
FARC o Brasil apoiou a mediao da Unasul, no a da OEA.
A Unasul se prope a atuar como um organismo promotor da integrao
regional, mas a reticncia com que percebida pelos pases pragmticos
reduz a sua efetiva capacidade de atuar nesse sentido. A integrao regional
propriamente dita vai mal, e no se descortinam convergncias entre os dife-
rentes blocos sub-regionais. No s isso, mas no prprio Mercosul verificam-
se resistncias (p. ex. do Congresso do Paraguai) ao ingresso da Venezuela, que
no cumpriu com nenhum dos pr-requisitos tcnicos para sua admisso.
No obstante, o parlamento brasileiro aprovou esse ingresso por estreita mar-
gem, sob fortssima presso poltica do governo Lula, que se recusa a reco-
nhecer a incompatibilidade entre o regime do presidente Chvez e a clusula
democrtica do Mercosul. Parece quixotesco que somente os legisladores
paraguaios tenham levado em conta essa incompatibilidade. Outrossim, o
Chile, pas que tudo tem para ingressar no Mercosul, limita-se desde a cria-
o deste condio de pas associado, posto que a sua baixa tarifa aduaneira
fica muito distante da TEC, sendo na prtica impossvel concili-las.
J se fez aluso eficaz contribuio que tem feito a IIRSA integrao
fsica da Amrica Latina. O Brasil tem apoiado os projetos de infraestrutura
identificados pela IIRSA ao financiar, atravs do BNDES, as empresas brasi-
leiras que neles atuam, assim como os projetos puramente domsticos em que
esto empenhadas tais empresas, em vrios pases e notadamente na
Venezuela. A Petrobras, por sua vez, exerce a sua prpria diplomacia, no s
do petrleo mas tambm de biocombustveis, envolvendo vrios pases da
regio, onde nem sempre foi bem tratada (p. ex. na Bolvia e no Equador).
Entretanto, esses avanos no tm encontrado correspondncia na integrao
energtica do continente. Existem muitas iniciativas isoladas, de intercone-
xes eltricas e de oleodutos e gasodutos, mas falta um arcabouo institucio-
meira reunio da Cpula teve lugar em 2008 no Brasil, na Costa do Sauipe,
Bahia.
Cabe aqui um parntese para comentar certas posies do presidente
Hugo Chvez, com as quais normalmente, mas nem sempre, se alinha o pre-
sidente Lula. Chvez movido por uma contundente animosidade contra os
Estados Unidos, a que chama o Imprio, e os pases fortemente a eles vin-
culados, como a Colmbia. Coerente com essa postura, tem proposto e s
vezes conseguido criar foros regionais que excluem os Estados Unidos (e, de
roldo, o Canad). Tambm excludo o Mxico, parceiro de ambos no
NAFTA. Assim, Chvez deseja fazer da Unasul uma espcie de OEA sem os
Estados Unidos, e do Banco do Sul (Bancosur), at agora criado s no papel
(j que no existe o capital necessrio ao seu funcionamento), o BID sem o
seu scio majoritrio norte-americano. No somente hipcrita o anti-ame-
ricanismo de Chvez, posto que a Venezuela tem nos EUA o maior mercado
(65%) para o seu petrleo, e a sua maior fonte de investimentos no setor
petroleiro, seno tambm contraproducente, j que o mrito das instituies
interamericanas precisamente o de facilitar o dilogo poltico, econmico,
tcnico, cultural entre os pases latino-americanos e os Estados Unidos, cuja
presena na regio, embora em declnio, ainda avassaladora. A OEA hoje
um fro residual, mas conserva a sua utilidade para dirimir conflitos, e tem
promovido com empenho a causa dos direitos humanos.
Ao alinhar-se, quando o faz, com o bolivarianismo, o Brasil automati-
camente se contrape aos pases pragmticos, que vem no desabrido arma-
mentismo chavista e no seu proselitismo poltico, quando no no seu inter-
vencionismo explcito (casos da Bolvia e da proteo dada s FARC contra a
Colmbia), fatores de desestabilizao e, literalmente, de des-integrao
no continente americano.
O Brasil tem inscrito na sua Constituio o apoio integrao latino-
americana, e tem sido um robusto impulsor do movimento, em todas as suas
vertentes. Entretanto, quando cede a presses esprias que vulneram o concei-
to e a prtica da integrao comercial, violando tanto as normas do Mercosul
como as da OMC, a poltica brasileira debilita, em lugar de fortalecer, os meca-
nismos de integrao. O Brasil tem optado por no fazer valer o seu peso espe-
cfico no mbito regional, mas da a manifestar uma excessiva tolerncia para
com os desmandos de alguns vizinhos, vai uma longa distncia.
A busca, pelo Brasil, da integrao latino-americana foi acompanhada, em
anos recentes, pela da insero crescente em mecanismos de governana regio-
nal (Grupo do Rio, Unasul) e global (BRICs, IBAS, G-8 e G-20), que por sua
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O Brasil passou quatro dcadas sem expressar a sua aspirao, at que, j
na posio de uma potncia regional emergente, o fez na pessoa do presiden-
te Jos Sarney, em 1985, ao abrir este a Assembleia Geral das Naes Unidas
6
.
Outros presidentes Collor, Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso
em diferentes tons e matizes, exprimiram, sem contudo ter xito, a vontade
do governo brasileiro de compartilhar o processo decisrio no principal rgo
incumbido de zelar pela paz e segurana internacionais. Ao longo dos anos, o
Brasil dera expressivas contribuies ao CSNU, mediante a sua participao
em numerosas misses de paz, mas isso no bastou para satisfazer a aspirao
nacional.
Na gesto do presidente Cardoso, a demanda foi formulada de maneira
especialmente discreta, pois FHC temia melindrar a Argentina, contestastria
da liderana brasileira. O chanceler Luiz Felipe Lampreia, a par das dificul-
dades de uma reforma institucional das Naes Unidas, manifestava-se ctico
face ao xito de uma hipottica reivindicao, pois tinha conhecimento de
que o aumento do nmero de membros permanentes, possivelmente median-
te alguma modalidade de representao regional, exigiria a reforma da Carta
de So Francisco. Isto equivaleria a abrir a caixa de Pandora, com consequn-
cias imprevisveis, e, na conjuntura internacional dos anos 90, como na de
hoje, as grandes potncias, desejosas de preservar uma situao privilegiada
que para vrias delas dificilmente seria sustentvel na atualidade, preferiram
ignorar o problema.
Entretanto, a essa altura j era impossvel ignorar a imperiosa necessida-
de de reestruturar a Organizao para adequ-la a uma conjuntura muito
diversa daquela poca de sua criao; em particular, urgia modificar a com-
posio do Conselho de Segurana. O Secretrio Geral Kofi Annan, em 21 de
maro de 2004, apresentou as suas propostas, amplas e abrangentes, para a
reestruturao das Naes Unidas, inclusive a reforma do Conselho de
Segurana, com a esperana de que tais reformas fossem adotadas no ano
seguinte pela Assembleia Geral comemorativa dos 60 anos da Organizao.
Contudo, tal no ocorreu. A ONU estava demasiado polarizada com a guer-
nal, a exemplo do European Charter Treaty, para governar esses relacionamen-
tos. A regio no carece de mecanismos de coordenao energtica, como a
prpria CEPAL quanto aos estudos tcnicos, a OLADE e a ARPEL, dos quais
o Brasil faz parte, mas ainda se ressente da falta de um plano diretor para a
integrao convergente das matrizes energticas da regio.
Com a vigncia, prevista para 2014, da explorao comercial, pelo Brasil,
das enormes jazidas de petrleo da camada pr-sal, o pas passar a ser expres-
sivo exportador de hidrocarbonetos, e isso mudar a configurao energtica
do continente. Merc da diplomacia da generosidade do presidente Lula, o
Brasil seguir importando grandes volumes de gs natural da Bolvia, embo-
ra esteja prestes a alcanar a auto-suficincia no setor. Por outro lado, a mesma
postura faz com que o Brasil se disponha a rever o Tratado de Itaipu, o que
resultar em triplicar o preo da energia eltrica produzida pela usina e que o
Paraguai, pas agrcola, no pode utilizar. Finalmente, esto em curso signifi-
cativos projetos de investimentos brasileiros, financiados em parte pelo
BNDES, para a construo de vrias hidroeltricas no Peru, com linhas de
transmisso que permitam exportar a energia por elas gerada para o Brasil.
A BUSCA DE UM ASSENTO PERMANENTE NO CSNU
D
esde a Conferncia de So Francisco em 1945, da qual resultou a criao
da Organizao das Naes Unidas, o Brasil tem uma reivindicao hist-
rica de um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU (CSNU),
com ou sem direito de veto. Antes at, na conferncia de Dumbarton Oaks,
preparatria de So Francisco, o Brasil formulou o pedido. Pas coadjuvante
dos Aliados durante a 2
a
Guerra Mundial, e nico pas latino-americano a
enviar tropas que combateram no teatro de operaes europeu, o Brasil acha-
va-se com direito a reclamar uma sexta cadeira permanente no Conselho, alm
das dos Quatro Grandes (EUA, URSS, Reino Unido e Frana) e da China,
mas o privilgio lhe foi injustificadamente negado
5
.
(continuao) Cortina de Ferro, e que com ela se iniciaria a Guerra Fria, porventura
teria insistido na participao do Brasil no Conselho de Segurana, mas isto mera espe-
culao.
6 Luiz Felipe Seixas Corra, A Palavra do Brasil nas Naes Unidas. Braslia, FUNAG,
1995, p. 503-4. Ver tb. Gelson Fonseca, Reforma do Conselho de Segurana: o proble-
ma do tempo, em CEBRI, Prioridades da Poltica Externa Brasileira Luz do Intersse
Nacional. Rio de Janeiro, Ed. Especial, v. 1, ano 9 (2010), p. 33-7.
5 Comentrios do chanceler brasileiro, Pedro Leo Velloso, ao Plano de Dumbarton Oaks de
criao das Naes Unidas (1945), em Fernando de Mello Barretto (Os Sucessores do
Baro, v. 1 (1912-1964). S. Paulo: Paz e Terra, 2001, p. 156-162. Houve um acordo
entre o Ministro Leo Velloso e o Secretrio de Estado americano, Stettinius, no sentido
de que, se fosse criada uma sexta vaga no CSNU, ela corresponderia ao Brasil, mas os
Quatro Grandes de ento recusaram a proposta, oferecendo apenas ao Brasil um assento
no-permanente com mandato de dois anos. Soubessem ento os EUA, e os demais alia-
dos ocidentais, que dois anos mais tarde se abateria sobre a Europa uma (continua)
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No altar da sua aspirao a um assento permanente no CSNU tm-se sacrifi-
cado muitos outros interesses nacionais. Dado que a reforma da Carta da
ONU, e a reestruturao do CSNU, passam pela Assembleia Geral da
Organizao, hoje com quase 200 Estados membros a cada um dos quais
corresponde um voto segue-se, na concepo do presidente Lula, que devem
ser individualmente cultivados muitos desses Estados, sobretudo os mais
pobres e os emergentes, mediante o exerccio de uma diplomacia da genero-
sidade, que o seu governo tem praticado com afinco, mas que no tem dado
certo. O Brasil empenhou-se muito pela concluso da Rodada de Doha, mas
no ltimo instante votaram contra ela parceiros estratgicos, como a China,
a ndia e a Argentina. Candidatos brasileiros a postos-chave em organismos
multilaterais, como a OMC, a OACI, a OMPI e o BID, so boicotados por
pases latino-americanos e africanos bafejados pelas benesses de Lula.
Alm da acolhida humanitria dada a um bom nmero de refugiados de
variada procedncia, h um nico exemplo bem sucedido da diplomacia
empreendida pelo presidente Lula com vista a robustecer o seu pleito de um
assento permanente no CSNU: o da participao brasileira na Minustah, a
misso das Naes Unidas de estabilizao e segurana no Haiti, com um
expressivo contingente militar e o comando de um general brasileiro. O Brasil
teve no passado ativa participao em numerosas misses de paz das Naes
Unidas, que credenciam o pas como um membro responsvel da Organizao,
e, como no caso atual, do seu Conselho de Segurana. A misso no Haiti se
distingue ao representar um esforo significativo em termos materiais e
humanos em prol da estabilidade do pas mais pobre do continente, mor-
mente aps o recente terremoto que devastou o pouco que lhe restava.
Apesar dos esforos expendidos, no se vislumbra por ora a realizao da
aspirao brasileira, velha de 65 anos, de uma cadeira permanente no
Conselho de Segurana. Os mritos do Brasil para candidatar-se a esse galar-
do so hoje bem maiores e mais reconhecidos que ao tempo da Carta de So
Francisco. Tambm bem mais ntida a capacidade brasileira de exercer tal
mandato, se e quando for obtido, e de assumir as altas responsabilidades da
decorrentes. Obter ou no o assento permanente ser um corolrio da con-
juntura global. O governo Lula pagou um altssimo preo diplomtico por
lograr a satisfao de uma antiga ambio nacional.
Dentro da orientao Sul-Sul que conforma a poltica exterior do presi-
dente Lula, a prioridade logicamente dada relao do Brasil com os pases
da Amrica Latina e do Caribe, e muito particularmente com os da Amrica
do Sul. Na prtica, menor prioridade atribuda pelo governo Lula a orga-
ra do Iraque. Kofi Annan props a expanso do nmero de membros do
Conselho, de 15 para 24, para torn-lo mais representativo e compatvel com
a realidade geopoltica daquela conjuntura. Se adotadas, o Brasil decerto teria
sido aquinhoado com uma das novas vagas permanentes.
TEMPOS ATUAIS: A DIPLOMACIA DO GOVERNO LULA
J
na presidncia de Luiz Incio Lula da Silva, estando novamente frente do
Itamaraty o ministro Celso Amorim
7
, o Brasil incorporou-se ao G-4 (for-
mado pela Alemanha, ndia, Japo e, a partir desse momento, o Brasil). Como
tal, apoiou uma das opes de Annan, a que aumentava o nmero de mem-
bros permanentes para seis novos, i.e. os do G-4 mais dois africanos. Em julho
de 2005, o Brasil apresentou, em nome de 29 pases, um projeto de resoluo
sobre a reestruturao do Conselho, que no vingou graas, sobretudo, opo-
sio da Unio Africana que pleiteava para os seus membros trs, ao invs de
dois assentos permanentes. Em sucessivos discursos do presidente Lula e do
ministro Amorim, de 2005 ao presente, o Brasil expressou a esperana de um
desfecho favorvel para o projeto que ampliaria o Conselho. Note-se que a
poltica africana do presidente (que j fez onze visitas oficiais regio) no
logrou angariar o apoio dos pases africanos reivindicao brasileira.
inegvel que o protagonismo pessoal do presidente Lula elevou o Brasil
a um novo patamar nas relaes internacionais. O imenso carisma do presi-
dente tem grangeado ao pas uma atuao invejvel nos foros multilaterais,
entre os quais, sobressaem o G-8 e o G-20, que, ante a relativa inrcia e a
obsolescncia dos organismos internacionais tradicionais, vm assumindo um
papel crucial na governana global. O que cabe discutir o custo-benefcio
dessa diplomacia presidencial. No campo comercial, por exemplo, no com-
pete a um chefe de estado ser caixeiro-viajante, ainda que o faa com xito.
Sob a hipoteca diplomtica em que consiste a sua participao no Mercosul,
o Brasil no logrou firmar durante esses oito anos sequer um acordo bilateral
de livre comrcio.
nesse contexto que se deve situar a atuao externa do governo Lula.
As dificuldades institucionais em lograr tal objetivo j foram mencionadas.
7 A alternncia dos chanceleres pode prestar-se a alguma confuso: Celso Lafer foi chance-
ler de Fernando Collor em 1992, e outra vez de FHC em 2001-2; Celso Amorim foi
chanceler de Itamar Franco em 1993-94 e outra vez de Lula, em seus dois mandatos
(2003-presente. Luiz Felipe Lampreia foi chanceler de FHC de 1995 a 2001.
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nismos interamericanos, como a OEA, e a mecanismos de entrosamento da
Amrica Latina com a Europa, como o Foro e a Secretaria Iberoamericanos.
Em geral, a diplomacia do governo prioriza o multilateralismo. Na esfera
regional, isto se traduz por uma preferncia ntida por instituies, como a
Unasul, especificamente sul-americanas. A insistncia em caracterizar o Brasil
como um pas em desenvolvimento na prtica o afasta da OCDE
(Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico), que lhe
conviria integrar.
Embora a retrica da integrao latino-americana seja frondosa pouco se
avanou de fato em concretizar iniciativas de integrao. As que existem esto
todas em crise, quer por motivos tcnicos (caso do Mercosul) quer devido a
fatores polticos (p. ex. a indisfarada animosidade demonstrada, no seio da
CAN, pelos pases da ALBA em relao Colmbia e ao Peru, signatrios de
acordos de livre comrcio com os Estados Unidos). Dada a proeminncia do
Brasil na regio coloca-se a questo da pretendida liderana regional, vrias
vezes reivindicada pelo presidente Lula. Quem lder no se proclama como
tal, reconhecido. No caso do Brasil, a sua liderana contestada, com razo
ou sem ela, pela Argentina e pelo Mxico. Da, por exemplo, a relutncia des-
ses dois pases em aceitar uma hipottica representao regional do Brasil no
CSNU.
De muito tempo para c, mas de forma muito marcada nos dois man-
datos sucessivos do presidente Lula, o governo brasileiro tem despendido
esforos para prover aos pases do entorno latino-americano (e da frica) coo-
perao financeira e tcnica, tanto no mbito bilateral como no multilateral.
A cooperao tcnica coordenada pela Agncia Brasileira de Cooperao
(ABC), rgo do Ministrio das Relaes Exteriores criado no governo FHC.
Suas meritrias atividades incluem a proviso de assistncia tcnica de outras
entidades, governamentais ou no, cujos oramentos complementam os
modestssimos recursos da prpria ABC: a Embrapa e a Fiocruz, por exem-
plo, entidades pblicas federais, e outras patrocinadas pelo setor privado,
como o SENAI, a NICA, o SEBRAE, e fundaes assistenciais
8
.
A cooperao financeira brindada, principalmente, pelo BNDES, que
est muito presente no financiamento de obras de infraestrutura, a cargo de
empresas brasileiras, em vrios pases da regio. Cabe registrar tambm que
nas instituies financeiras multilaterais de que faz parte, como o BID, a CAF,
8 Luiz Felipe dvila e Oliver Stuenkel, O desafio de tornar a poltica externa relevante para
o Brasil. S Paulo: CLP Papers, n 3, 2010.
o Fonplata, o Focem e outros, o Brasil observa, como uma constante, o prin-
cpio da preferncia aos pases de menor desenvolvimento relativo, qual seja,
o de que o Brasil, como outros pases relativamente mais desenvolvido da
regio, subsidiam os que o so menos. Vrias grandes empresas pblicas,
como a Petrobras e a Eletrobrs, alm de seus investimentos prprios, dis-
pem de programas de cooperao, nos respectivos setores, nos pases do
entorno. O mesmo fazem as corporaes militares brasileiras, que h dcadas
vm assistindo as foras armadas dos pases vizinhos, suprindo-as com equi-
pamentos e treinamento. O prprio Itamaraty oferece bolsas a diplomatas das
naes hispano-americanas, e outras, nos seus cursos de formao e aperfei-
oamento do Instituto Rio Branco. Em suma, o Brasil age como um impor-
tante doador de cooperao, e, se essa tradio j antiga, avolumou-se sob o
governo Lula.
CONCLUSO
N
as pginas precedentes, esforamo-nos por ilustrar o exerccio da agenda
diplomtica do presidente Lula, nos seus dois mandatos (2003-10).
Verificamos que se ela teve inegveis logros positivos, principalmente ao tornar
inescapvel a presena do Brasil nos mais importantes foros da governana
regional e global. Entretanto, o maior beneficirio dessa expressiva visibilidade
internacional foi o prprio presidente, que, por sua trajetria pessoal e polti-
ca, grangeou a admirao mundial, ficando porm em segundo plano o inte-
rsse nacional brasileiro, sacrificado a prioridades de inspirao ideolgica.
maior assertividade da poltica externa do Brasil correspondem maio-
res responsabilidades, em particular no mbito do Conselho de Segurana das
Naes Unidas, e no dos Direitos Humanos (CDH) da mesma Organizao,
mas o governo Lula, to cioso das suas prerrogativas, nem sempre assumiu
essas responsabilidades. Basta citar o exemplo da sua omisso quando da vota-
o de sanes do CSNU ao Ir, e do CDH a governos culpados de violaes
macias de direitos humanos, e at de crimes contra a humanidade, como o
mesmo Ir, entre outros (Sudo, Zimbabue, Cuba, Venezuela, etc.).
Vimos tambm como o Brasil do presidente Lula, dentro do seu esprito
de reforma das instituies multilaterais existentes, vem preconizando
mudanas estruturais tanto nas de vocao universal, do sistema das Naes
Unidas, como nas de mbito regional, como as do Sistema Interamericano. A
maioria desses organismos ressente-se de certa obsolescncia, e muito lou-
vvel o af da diplomacia brasileira de buscar a sua modernizao. No caso das
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sair 9 Marcel F. Biato, Shaping global governance: a Brazilian perspective em CEBRI Artigos,
v. 1, ano III, janeiro-maro 2008, p. 14-16.
10 Marcelo de Paiva Abreu, Poltica externa ps-Lula: forma e substncia, em CEBRI, op.
c Cit.
instituies financeiras, como as de Bretton Woods (FMI e Banco Mundial)
conseguiu-se uma ligeira melhoria na representatividade dos pases emergen-
tes e sua participao no processo decisrio. Ante evidentes dificuldades de
reformas de base na administrao econmica internacional, o Brasil teve par-
ticipao proativa na criao e/ou no desenvolvimento de mecanismos alter-
nativos: o G-8, com a adio dos Outreach 5, entre eles o Brasil, evoluiu para
o G-13, e da para o G-20, nas suas duas vertentes, financeira e poltica; o
Brasil teve tambm atuao destacada na estruturao dos BRICs, na do
IBAS, e mais recentemente na do BASIC
9
. Na esfera regional, a diplomacia
do presidente Lula impulsionou a Unasul, e atuou para a transformao do
antigo Grupo do Rio na CALC, embora esta permanea num limbo institu-
cional. Em outras palavras: iniciativas diplomticas no faltaram, mas ques-
tionvel o benefcio que efetivamente trouxeram aos interesses do Brasil.
Outra tnica da poltica externa do governo Lula a do multilateralis-
mo, percebido como anti-homogenismo, i.e. oposio doutrina e prtica
da diplomacia americana do presidente Bush. A verificaram-se alguns logros
positivos, em particular no mbito da Organizao Mundial do Comrcio
(OMC), onde o Brasil fez valer os seus direitos de retaliar os Estados Unidos
por desacato a uma deciso do rgo de Apelao da OMC que condenou o
governo norte-americano por subsdios ilegais para o algodo. Que subse-
quentes negociaes tenham pelo menos protelado tal retaliao, a primeira
na histria da OMC, somente dignifica os negociadores brasileiros, e conso-
lidou a posio da Organizao. Foi um episdio em que interveio, e demons-
trou a sua efetividade, a diplomacia tradicional.
Estamos diante de uma incgnita quando se trata de projetar a poltica
externa do Brasil no governo ps-Lula. de se esperar que seja pragmtica, e
no mais principalmente ideolgica
10
Georges D. Landau professor de Relaes Internacionais da Fundao
Armando Alvares Penteado (FAAP), S. Paulo, e membro do Conselho Curador
do CEBRI (Centro Brasileiro de Relaes Internacionais), Rio de Janeiro.
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Reflexes sobre a poltica externa
brasileira e a integrao regional
J OS ALEXANDRE ALTAHYDE HAGE
GUISA DE EXPLICAO
O
fito deste artigo examinar como os temas de integrao regional e de
poltica externa so percebidos nos ltimos vinte anos. A concentrao de
anlise se faz nos governos de Collor de Mello, de 1990 a 1992, e de Lula da
Silva, de 2003 a 2010, no lado brasileiro. Porm, torna-se lcito fazer recuo
histrico para se compreender alguns itens que podem ser teis no momento
de se estudar a atual poltica externa brasileira e suas implicaes mais impor-
tantes como Mercosul.
Os temas de poltica internacional so acompanhados pela sociedade
civil brasileira em todo o decorrer do sculo XX.
1
Pelos comentrios de Jos
Honrio Rodrigues e Ricardo Seintenfus os triunfos diplomticos do Baro
do Rio Branco o transformaram em estadista, figura de proa do orgulho
nacional, e fora reconhecido como tal pelas pessoas do cotidiano do Rio de
Janeiro (Rodrigues e Seitenfus, 1995). Mas afinal o que havia feito Rio
Branco para aquele merecimento?
1 Por sociedade civil se imagina o espao em que se organizam os interesses priva-
dos, bem como o meio onde se monta a experincia dos cidados. Por exemplo,
o ambiente em que nascem sindicatos, partidos polticos, as escolas de modo
geral, os empregos etc. Em Marx a sociedade civil o reino das relaes econ-
micas, o mundo da produo (Marx e Engels, 1982).
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dentes. Elas so sim resultados de uma dialtica que liga o pblico ao priva-
do (Pinheiro, 2000).
Um dos pontos que alimenta a crtica, segundo a qual, as questes de
poltica internacional sensibilizam pouco a sociedade brasileira resulta na
maneira de como se organiza e se expressa a Chancelaria, o Palcio do
Itamaraty, tido por distante do cotidiano popular. Isto significa que a diplo-
macia brasileira bastante centralizadora, com poucos contatos de fluxo e
refluxo com a sociedade; muito menos com instituies pblicas, universida-
des, ou independentes, como organizaes no governamentais, partidos pol-
ticos e sindicatos.
Sobre isso necessrio haver um pouco de cautela, seno o raciocnio
acaba sendo caricatural, ainda mais em comparao com pases anglfonos.
De um lado, participao ativa nos negcios internacionais; do outro a apatia
que deixa o tema sob exclusividade do Estado. possvel vislumbrar pela his-
tria brasileira alguns momentos em que questes de poltica internacional
ganham as ruas e sensibilizaram a sociedade. A forma brasileira de participa-
o, evidentemente, no similar britnica ou a norte-americana. No
melhor nem pior, apenas diferente.
Com respeito aos instantes em que a sociedade brasileira pde participar
ativamente de questes exteriores podem ser vistas:
1) Presso nacional, ao menos do Rio de Janeiro, para que o governo Vargas
declarasse guerra ao Eixo, em 1942. Fato consumado tempo depois. O
ex-chanceler Vasco Leito da Cunha declara que houve participao
popular, no foi mobilizao de elites que arrumaram formas de cami-
nhar lado a lado com o povo (Cunha, 1981).
2) Nos anos 1953 e 1954, houve grande manifestao popular, contando
com participao da imprensa, dos sindicatos e da Unio Nacional dos
Estudantes (UNE) para que o segundo governo Vargas fundasse a
Petrobrs por intermdio do movimento que incorporou o lema O
Petrleo Nosso. Aqui houve empenho lado a lado de setores da elite
cultural e econmica, universitrios, com demais trabalhadores. Ainda
que a criao da estatal no tenha sido fruto de apelos internacionais,
sem dvida nenhuma, seu desenvolvimento se transformou em impul-
so ao nacionalismo econmico, portanto, captulo que reforava o
amor-prprio de um pas que queria ter melhor ascenso internacional
(Moura, 1986).
3) No mesmo nvel h tambm como mencionar a questo energtica por
que passou o Brasil em 1958, no governo JK. A Questo de Robor em
O chanceler havia dilatado o espao nacional brasileiro, entre 1898 a
1912 e ganhara praticamente 10% da atual massa territorial por meio de ins-
trumentos jurdicos como o uti possidetis. Dentre as vitrias de Rio Branco se
encontram a anexao do territrio do Acre e boa parte da rea que estivera
sob contencioso com a Frana, o atual Amap. (Rodrigues e Seitenfus, 1995).
lcito comear este texto por meio de recuo histrico tambm entran-
do no mrito de um tipo de sociologia poltica para contrariar uma premissa
que goza de bastante trnsito na vida universitria brasileira, sobretudo nos
cursos de relaes internacionais. Essa premissa alimenta a ideia de que tradi-
cionalmente os assuntos sobre questes internacionais no seriam acompa-
nhados pela sociedade civil, em conformidade com a importncia que tem.
como se existisse uma norma que operasse historicamente as despreo-
cupaes por parte da sociedade em referncia aos temas da diplomacia e das
relaes internacionais de modo geral. Por motivos de ordem histrica e
sociolgica, tamanho continental do territrio brasileiro, disperso demogr-
fica e baixo apego aos grandes debates polticos a sociedade nacional teria difi-
culdade de acompanhar e compreender os liames existentes no mundo da
diplomacia.
fato irrefutvel que h comportamentos dispersantes na sociedade bra-
sileira, mas o efeito que isso possa causar no ganha corpo somente na polti-
ca externa brasileira, antes de tudo, seu efeito pode ser encontrado em uma
certa indiferena que ela possa ter em relao poltica domstica, inclusive.
Contudo, isso no quer dizer que a sociedade seja, automaticamente, alienada.
A premissa de que a sociedade brasileira despreocupada com os destinos
diplomticos emerge quando estudiosos de ps-graduao em relaes interna-
cionais passam a estudar em pases anglofonos, como o prprio Reino Unido.
De l os pesquisadores trazem a opinio de que a sociedade britnica, por exem-
plo, mais atenciosa com questes internacionais que envolvem sua nao; de
que a existncia de organizaes culturais e educacionais independentes, os
denominados think tanks, contribuem para que os interessados tenham mais
voz sobre problemas de economia, poltica e segurana internacional.
Pelo fato de o Reino Unido ser um pas democrtico isso faz com que
apaream dois itens interdependentes. Primeiro, a sociedade britnica, ou
norte-americana, tem mais liberdade de opinio e canais para que ela seja bem
ecoada. Segundo item, as burocracias pblicas especializadas, como a diplo-
mtica, no gozam de tanta preeminncia e independncia como no Brasil.
No fundo as decises exercidas pela burocracia pblica no so divorciadas
das opinies encontradas no meio da sociedade e das organizaes indepen-
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Em 1991, quando o Mercosul foi fundado por meio do Tratado de
Assuno, emergiu sentimento de que comearia uma instituio, que contri-
buiria para fazer duas tarefas. De incio, dar cabo das complicaes e impas-
ses polticos entre Argentina e Brasil que durante os anos 1970 entraram em
conflito por causa dos projetos de infraestrutura nacionais, caso da constru-
o da usina de Itaipu e da usina nuclear Angra II. Depois, fazer com que a
partir de 1991 passasse a haver regras comuns de convvio, e por que no dizer
um tipo de governana regional em que os Estados-membros aceitassem abrir
mo de partes de sua autonomia.
2
Abrir mo de parte de autonomia no seria nenhum demrito, nem sinal
de fraqueza. Seria um passo progressista construo de um ente supranacio-
nal que ajudaria o subcontinente a superar dramas tradicionais de pobreza
econmica, bem como resistir s presses internacionais aumentadas pelo
fenmeno conhecido por globalizao que afetava toda a Amrica Latina. De
fato, naquele perodo o debate a respeito da sorte dos Estados da regio pas-
sava a considerar tambm os efeitos da globalizao como fora desarticula-
dora dos Estados nacionais (Hage, 2004).
Sobre isso, Helio Jaguaribe havia escrito que o papel do Mercosul seria
salutar para os maiores scios, pois ele ajudaria a aglutinar esforos e proje-
tos comuns para que Argentina e Brasil pudessem resistir aos avanos da
globalizao. E aqui o termo no desvencilhado de expresso de poder,
uma vez que a globalizao poderia ser um vetor de influncia pessoal das
grandes potncias que de alguma forma tiraria proveito dela (Jaguaribe,
2000).
Do lado argentino, o professor Ferrer tambm havia se referido ao
Mercosul como uma grande experincia de integrao que, alm do aspecto
econmico e comercial, tambm tinha o objetivo de fazer uma soldadura pol-
tica entre os Estados-membros. Em outra instncia, o Tratado de Assuno
era, de igual forma, a marca de um esforo estratgico na medida em que
defendia o reforo dos poderes nacionais argentino e brasileiro. E esse reforo
era crucial para obter melhores resultados em tecnologia, sade e educao
(Ferrer, 2000).
2 Tem de se notar que a criao do Mercosul teve esse efeito, contudo con-
gruente recordar dos encontros entre os presidentes Jos Sarney, Brasil, e Raul
Alfonsn, Argentina, na Ata de Iguau, de 1985, dando ponto de partida ao des-
congelamento entre os dois Estados. Posteriormente, com o Tratado de Buenos
Aires, de 1988, s se fez crescer o sentimento de cooperao.
que aquele governo tencionava importar petrleo da Bolvia, justamente
para tentar diminuir a dependncia que havia perante os exportadores do
Oriente Mdio, provocou forte embate domstico e diplomtico que
marcou poca. O conflito foi interno porque setores nacionalistas da
sociedade brasileira, como a prpria UNE e um grande jornal do
momento, ltima Hora, inflamaram-se com os acordos que Juscelino
havia pensado em fazer com La Paz, isto porque ele desconsiderava o
papel da Petrobrs como nica empresa com direito a importar e refinar
petrleo (Guilherme, 1959).
Ento o que deu azo para que opinies expostas acima, de que a socie-
dade brasileira praticamente fora indiferente s decises da Chancelaria,
ganhassem corpo e se tornassem elementos de preocupao universitria?
Talvez uma das explicaes seja encontrada na maneira de como se compor-
tava o bloco de poder que fora vitorioso em abril de 1964, vale dizer, os mili-
tares e demais participantes da sociedade civil que estavam desgostosos com a
proposta de reformas de base sugerida pelo presidente Joo Goulart, bem
como sua Poltica Externa Independente (Pinheiro, 2000).
Seguindo esse prisma, no cabia ao bloco militar no poder abrir expec-
tativa de participao da sociedade nos negcios do Itamaraty. No havia
mais como sindicatos, partidos, imprensa e UNE contriburem com for-
mulaes e princpios de poltica externa para o Brasil. Se a existncia natu-
ral dos partidos e das associaes estudantis j eram fatos contados como,
ento, imaginar que eles pudessem participar dos debates diplomticos e
sugerir coisas?
Sem muita demora bom explicar que esse arrazoado feito acima no
sem propsito para um texto que deve analisar questes de integrao regio-
nal da poltica externa brasileira. para ajudar a clarear a premissa de que a
construo do Mercosul, por exemplo, algo que passa por acompanhamen-
to social, de setores que se vem interessados no assunto.
A INTEGRAO REGIONAL E O MERCOSUL
O
s princpios de integrao regional tem sido uma segunda pele da pol-
tica externa brasileira. At na Constituio Federal, de 1988, a integrao
regional aparece como uma das misses nacionais para o bem-estar geral. Isto
significa que, embora de modo irregular e no muito substancial, o Brasil
trata do tema com alguma ateno e perspectiva de progresso.
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me de contabilidade e responsabilidade regional em que Argentina e Brasil, os
mais adiantados nesse conhecimento, reconhecem como salutar para o bom
convvio regional (Hage, 2004).
Mas por que ento os fundamentos do bloco regional do Cone Sul do
a impresso de fazer gua? O que houve nesse processo que fez com que o
Mercosul entrasse em paralisia, pedindo momentaneamente sua refunda-
o? Onde est o ponto de inflexo do plano? Estas so questes prementes
que merecem reflexo demorada em face da importncia do tema.
No h um motivo suficiente para impulsionar o desgaste do Mercosul.
Esse desgaste fruto de um conjugado de aes. Contudo, para no deixar
de se fazer observaes que ao menos alimentem o debate, h como citar
uma razo para isso. Continuando com o professor Ferrer e, agora, pedindo
a companhia de Bernal-Meza encontra-se a crtica de que o bloco do sul
sofreu alteraes do seu propsito porque perdeu o objetivo estratgico
(Berna-Meza 2002).
Perder o propsito estratgico significa dizer que perdeu a razo poltica
do Mercosul, de querer reforar o poder pblico dando-lhe mais autoridade
para resolver questes em conjunto, em cooperao, em face dos riscos e pres-
ses internacionais que estavam ganhando corpo na Amrica Latina, cujo
resultado no seria agradvel para os setores sociais mais pobres.
Conservar o objetivo poltico da integrao significa que a cooperao
pode ser feita sem ter de desprezar o papel do Estado, ator ainda fundamen-
tal na regulao econmica e na seleo de investimentos que deveriam ser fei-
tos para corrigir injustias, amainar o desemprego e ajudar nas redues regio-
nais que persistem nos Estados-membros, no somente entre o Brasil e o
Paraguai, por exemplo, mas dentro do prprio Brasil, no prprio sudeste.
Mas no lugar do proposto acima houve a escolha de privilegiar os investi-
mentos internacionais (cumprir a perspectiva de investidores nem sempre liga-
dos realidade da regio), ao invs de seguir com o projeto de desenvolvi-
mento. O desenvolvimento para Ferrer, era o mote do esprito integracionista
da segunda metade dos anos 1980, quando Alfonsn e Sarney deram os pri-
meiros passos. No debate poltico convencional os presidentes Carlos Menen,
Collor de Mello e Fernando Henrique Cardoso, cada um ao seu tempo e esti-
lo, contriburam para fazer com que o Mercosul fosse conformado pelas deno-
minadas polticas neoliberais, em que era necessrio fazer reformas institucio-
nais para angariar crdito externo, dos Estados Unidos, por exemplo.
Dando muito mais ateno aos reclamos do mercado internacional os
operadores do Mercosul foram sensibilizados pela reforma institucional e o
Mas por que fora um esforo estratgico? Estratgico porque a coopera-
o entre dois Estados reconheceria a importncia poltica que o tema exigia,
preparando os governos para melhor resistir s transformaes, nem sempre
positivas, da globalizao ou das outras organizaes, caso da Unio Europeia,
do Livre Tratado da Amrica do Norte (Nafta) ou das prprias organizaes
internacionais, como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional.
Em referncia expectativa social sobre o processo de integrao, h
como se dizer que foi salutar. Na primeira parte dos anos 1990, partindo do
governo Collor a Fernando Henrique Cardoso, de 1990 a 1996, muitos
foram os sinais de prestgio que o Mercosul suscitou na sociedade civil.
Sindicatos e partidos polticos que haviam perdido o direito de refletir o inter-
nacional, em virtude do autoritarismo poltico, voltaram a contemplar o inte-
resse trabalhista de forma regional.
Isso tambm vlido para o mbito universitrio e para a imprensa no
geral. As universidades passaram a se preocupar com a criao de cursos de
relaes internacionais, graduao e ps-graduao, em grande parte, por
causa da figura do Mercosul na vida brasileira. O mesmo se pode afirmar com
relao aos grandes dirios que abriram espaos maiores aos assuntos de pol-
tica exterior, tendo como fator de impulso a importncia do bloco regional.
evidente que o andamento do Mercosul no era regular nem conver-
gente em boa parte do tempo. Mas em comparao com as experincias pas-
sadas, como a Associao de Livre Comrcio da Amrica Latina (ALALC), de
1961, e os ensaios rapidamente malogrados de cooperao econmica da
segunda parte dos anos 1970, o Mercosul era um acontecimento. O bloco
havia criado uma direo de trabalho que no havia nos outros planos. Como
afirmara Rubens Barbosa, o Mercosul no padecia de romantismo como os
anteriores (Barbosa, 1996).
Justamente por no padecer de romantismo, ou excesso de voluntarismo,
o Mercosul pde adentrar em delicadas searas, como democracia e energia
nuclear, assuntos sempre espinhosos pelo motivo de serem vistos como per-
tencentes, em exclusividade, ao Estado. Embora o Tratado de Assuno no
tenha se debruado burocraticamente sobre essas questes, mesmo assim, h
como sublinhar que seu esprito tenha deixado efeitos.
Em principio, o Mercosul estabelece uma regra clara, embora no regis-
trada documentalmente, a de que a democracia deve ser o regime por exce-
lncia dos Estados-membros, no contemporizando com pases que venham
a adotar meios autoritrios, ainda que urgentes. No campo da poltica
nuclear, em analogia com a democracia, tambm houve a criao de um regi-
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A segunda parte dos anos 1990 complexa, pois ela marca ao mesmo
tempo a continuidade das polticas anteriores com ensaios de reforo do pro-
jeto de integrao. Braslia e Buenos Aires vo viver momentos de crise, de
instabilidade e, no mesmo instante, procuraro alimentar o Mercosul de vida.
Mas as implicaes anteriores j haviam deixado impasses. O governo
Fernando Henrique procurou fazer algo com encontros e novas experincias.
O encontro de Braslia, em 2000, talvez seja exemplar para dar a ideia de que
o bloco no havia sido rachado, que ele ainda era pertinente para formular
polticas em comum. No entanto, com a elevao da crise da Argentina, em
2001, tudo voltou ao ponto inicial.
MERCOSUL QUO VADIS?
O
ano de 2002 marca a ascenso de novas plataformas polticas no Brasil e
na Argentina. No Brasil houve a eleio de Lula da Silva trazendo, depen-
dendo da percepo, uma nova forma de observar a poltica externa. No lado
argentino houve a eleio de Nestor Kirchner, procurando retomar traos de
nacionalismo econmico e aumentar a autoridade do Estado, sobretudo por
causa da forte crise financeira pela qual o pas havia passado, com transbor-
damento para a poltica, uma vez que o poder poltico havia praticamente se
solvido.
A partir da eleio de Lula e de Kirchner houve ensaios e contemplaes
para se retomar a integrao regional, mas em novo estilo. Havia ficado claro
que o processo integrativo feito sob a gide do neoliberalismo no poderia con-
tinuar, at porque havia esgotado. Mas qual modelo de atuao deveria ento
adotar o Mercosul para voltar a existir efetivamente?
No seria demais dizer que, no mbito domstico, a eleio de dois
presidentes com programas considerados nacionalistas e regionalistas, se
tratando de cultura sul-americana, fora uma resposta ao clima de apatia
que a sociedade civil tivera perante aos antigos governantes. No caso
argentino, houve esgotamento do programa liberal de Menen e sua pol-
tica econmica atrelada ao dlar norte-americano e s sugestes do mer-
cado internacional.
Do lado brasileiro no seria lcito afirmar que o modelo liberal de
Fernando Henrique fosse anlogo ao vizinho; o Brasil apresentou maior
complexidade ao aceitar sugestes internacionais. Porm, tambm no dei-
xou de haver apatia e esgotamento da sociedade em face de seu partido e o
que ele representa. A escolha de Lula, em parte, respondeu quela apatia.
possvel proveito que poderia resultar dela, como a entrada de volumosos
recursos financeiros que voltariam para a Amrica do Sul depois da dcada
perdida dos anos 1980, marcados pela crise da dvida externa, sobretudo. No
entanto, a volta dos investimentos internacionais na regio no aconteceria
pelo apego aos fundamentos econmicos, da responsabilidade, mas em gran-
de parte pela privatizao das empresas pblicas, de servios sociais, como
energia eltrica (Rosa, 2001).
No entender de Amado Cervo e Clodoaldo Bueno o processo de inte-
grao regional do Mercosul passou por trs momentos no evolutivos, neces-
sariamente, em virtude de mudanas polticas e institucionais dos maiores
pases da rea, Argentina e Brasil. De incio, reproduzindo o modelo poltico-
econmico dos pases-scios, a integrao teve um que de desenvolvimen-
tista no final dos anos 1980. O fito era preparar os Estados para, em conjun-
to, poderem resistir s presses da globalizao ou das grandes potncias que
passariam a exigir mudanas na Amrica do Sul, como desregulamentao e
abertura econmica (Cervo e Bueno, 2002).
Mas com a ascenso de governos considerados liberal-conservadores,
o prprio nascimento do Mercosul havia sido marcado pelo signo das
reformas, do antipblico, e dos apegos s boas novas do hemisfrio norte.
A partir da o bloco deixou de ser desenvolvimentista para se transformar
em normal, quer dizer, sem ousadia, sem projeto de longo prazo. O
modelo normal se prende ao instantneo, ao momento, perdendo de vista
o futuro.
Um dos resultados disso foi a rpida elevao do Mercosul de rea de
livre comrcio para unio aduaneira, em 1994, mas sem perceber se havia
maturidade, se a sociedade estava bem preparada para viver essa mudana.
Para os autores, a passagem para unio aduaneira respondeu a sugestes do
mercado, dos investidores e seus intelectuais, mais do que a real necessidade
de se trabalhar em conjunto para angariar polticas propcias aos trabalhado-
res (Cervo e Bueno, 2002).
Como foi frisado no comeo deste artigo no houve alienao da socie-
dade civil na construo da integrao regional. Sindicatos, partidos polticos,
universidades e imprensa, cada um no seu campo, interessaram-se pelo tema.
Na verdade, houve at entusiasmo pelo Mercosul, cuja criao expressava a
imagem de nascimento de uma sociedade civil internacional, construda
socialmente pelas pessoas do dia a dia, pelos trabalhadores, estudantes e
empresrios que compreendiam a importncia de se obter bloco regional
coeso e sabedor dos desafios.
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Tambm em assuntos fluidos,
4
como pensar a democracia, o Mercosul teve
bastante serventia ao exigir conduta que no ofendesse o esprito da coopera-
o que deve respeitar a letra do tratado.
Nos anos 1990 procurou-se fazer do Mercosul algo pragmtico, propcio
para o aprendizado empresarial que quisesse ter participao internacional,
mormente para empresas brasileiras. Se o empresrio nacional se desse bem
no contorno do bloco sulino tanto melhor da ele poderia exercitar algo
mais ousado, como concorrer na Unio Europeia.
claro que essa viso brasileira do Mercosul tambm criou dissabores
para dois setores. Para o empresariado argentino, e parte da corporao diplo-
mtica e empresarial, o plano do sul poderia reproduzir comportamentos con-
traproducentes e contrrios ao esprito de Assuno. Proeminncia das empre-
sas brasileiras sobre as demais, reforo do padro industrial e tecnolgico do
Pas, reforando uma espcie de vocao agrcola da Argentina, foram elemen-
tos indesejveis. Tambm o setor sindical no apreciou o excesso de pragma-
tismo. Isto porque esse pragmatismo em alta dose poderia justamente repro-
duzir pouca ateno ao aspecto social e desenvolvimentista do bloco para dar
mais ateno ao mercado. Em outras palavras, alguns sindicatos e acadmicos
ligados Central nica dos Trabalhadores CUT gostavam do Mercosul, pelo
seu aspecto de solidariedade regional entre trabalhadores, mas no aprovavam
os caminhos que ele acabou enveredando pelo lado economicista.
Mas adentrando os anos 2000, com eleio de Lula, Kirchner, Chavez,
Morales e Lugo, o bloco regional do sul deu a impresso que voltou a sofrer
com nova paralisia e com romantismo, dois males teoricamente divergentes,
mas no so. Explica-se. A paralisia se deu em virtude da ausncia de um pro-
grama nitidamente racional para a economia, para fazer com que houvesse
ateno a temas de grande valia, como um trabalho em conjunto em infra-
estrutura em transporte.
Planejar conjuntamente ferrovias, investimentos comuns em portos,
estradas, hidrovias etc, de alguma forma, escaparia do pragmatismo empresa-
rial e corroboraria a mxima de integrao regional, a integrao fsica que
Cabia ao novo presidente relanar as bases de nova poltica econmica
3
e,
por conseguinte, trabalhar para uma nova diplomacia, mais voltada para a
Amrica do Sul.
Seria assim uma nova oportunidade de o Mercosul entrar em ritmo vir-
tuoso em razo de polticas mais voltadas para o desenvolvimento do sub-
continente? Sim e no. Sim porque dava a impresso de que as plataformas
Lula, Kirschner, e outros, pudessem retornar ao perfil poltico dos anos 1980
reclamado por Ferrer e Bernal-Meza, procurando fundamentar projeto estra-
tgico. Mas a resposta tambm pode ser no por causa das caractersticas que
envolvem historicamente os planos de integrao regional, que d sinais de
ter retornado.
Esse sinal o romantismo, um sentimento latino-americano que pauta
suas manifestaes pela emoo, pelo impacto e no como um trabalho de
longo prazo que tem de ser baseado na razo e na praticidade, conforme opi-
nou Rubens Barbosa. Embora o parecer do ex-embaixador seja voltado para
todo o perodo em que houve intenes de integrao, desde a ALALC, torna-
se conveniente para compreender a atualidade, visto que a questo retorna:
Na fase romntica, as aes e polticas relacionadas com a integrao e com
objetivo ltimo de alcanar o mercado comum latino-americano foram
baseadas em um movimento generalizado, expresso por declaraes retricas
de intenes e por ao quase conspiratria da burocracia governamental e
multilateral, nem sempre prestando a devida ateno s realidades internas
(...). (Barbosa, 1996, p. 135).
Contudo, ainda que o perodo Fernando Henrique Cardoso tenha sido
marcado por traos de neoliberalismo houve empenho nele de fazer do
Mercosul um bloco relativamente coeso por motivos concretos, mesmo que
criticveis. O intuito era fazer com que houvesse mais circulao de investi-
mentos, de pessoas, que permitisse espao para que empresas brasileiras trei-
nassem um papel de global player na rea circunscrita do bloco (Hage, 2004).
4 Fluido porque a partir dos anos 2000 houve intentos de repensar a democracia
que fosse alm do voto. O voto seria um dos elementos da democracia, mas no
o suficiente. Deveria ascender outro instrumento de ao democrtica como o
direito de participao em tomadas de decises por meio de insituties apro-
priadas e liberdade dos movimentos populares. desta forma que o assessor
especial de relaes internacionais para o Planalto, Marco Aurlio Garcia, com-
preende o conceito de democracia no novo socialismo da Amrica andina.
3 No h consenso em saber se a poltica econmica de Lula , de fato, uma expe-
rincia singular ou se ela no seria a continuao daquela adotada pela gesto
anterior. No aspecto crtico h quem diga que a poltica econmica de Lula no
diverge daquela do presidente Fernando Henrique Cardoso, privilegiando o
mercado financeiro e conservando uma poltica regular, sem ousadia. Por outro
lado, este artigo reconhece a importncia desse debate, mas declara no ser pos-
svel entrar no mrito.
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passo mais sofisticado na construo de blocos regionais. Sobre isso lcito
citar o impasse conflituoso que perdura h alguns anos entre Argentina e
Uruguai por causa de duas indstrias papeleiras, de capital finlands que
Montevidu implantou nas margens orientais do rio Uruguai. A presena das
empresas de celulose convulsionou as relaes diplomticas com Buenos Aires
que alega ser prejudicado pela possvel poluio de guas internacionais
5
que
pode ser provocada pelas firmas finlandesas (Hage, 2007).
Outro impasse que aflige o Mercosul o retorno do romantismo. Em
outra instncia, diga-se que esse mal no apenas manifestao de aes
pouco racionais e emocionais, mas tambm ele vem acompanhado de com-
ponente bastante explosivo na poltica externa da regio: o antiamericanismo.
O antiamericanismo que atualmente grassa na Amrica do Sul no se espalha
uniformemente, mas no geral ele pode complicar a poltica norte-sul.
Argumento sempre til em momentos de impasses e crises domsticas, e
tambm regionais, o antiamericanismo tem sido vislumbrado em primeiro
lugar na Venezuela, do presidente Hugo Chavez. Tem migrado para parceiros
mais prximos de Caracas, como a Bolvia, de Evo Morales, o Equador, de
Rafael Correa, e o Paraguai, de Fernando Lugo. Com plataformas nacionalis-
tas, com algum vis socialista, esses governos apresentam intensa crtica aos
Estados Unidos lembrando passado de incurses imperialistas contra a
Amrica do Sul, bem como a imposio de polticas neoliberais admitidas
pelos governantes locais.
Os motivos para provocar celeuma so a presena de foras militares
norte-americanas na Colmbia por meio do chamado Plano Colmbia, em
que a grande potncia auxilia Bogot no combate s FARC. Paralelo a isso
houve tambm aproximao de foras militares dos Estados Unidos no
Paraguai antes do governo Lugo, que acabou incomodando o Brasil.
Quer dizer ento que o Brasil do presidente Lula e a Argentina de
Kirchner tambm teriam expresso antiamericana em suas diplomacias? No
da mesma forma que na Bolvia e na Venezuela. H crticas de que a poltica
externa exercida pelo ministro Celso Amorin teria vis antiamericano por
causa da complacncia que o Brasil teria com Chavez e pelo fato de no ter
feito nenhum esforo para tirar proveito da rea de Livre Comrcio das
Amricas ALCA.
Sobre essa assertiva necessrio ter cuidado. No h como dizer que a
viso brasileira sobre os Estados Unidos seja anloga da Bolvia ou da
Venezuela. A diplomacia do Itamaraty muito mais sensvel e complexa do
que a dos vizinhos andinos. A relao entre Braslia e Washington no se
baseia em situaes polarizadas de certo e errado, gosto e no gosto. Mesmo
que o Brasil tenha alguma diferena contra os Estados Unidos essas questes
apresentam outra forma de ser resolvida, que no passam pelo antiamerica-
nismo. Alm do mais Fernando Henrique tambm no ficava vontade com
o tema ALCA.
O que faz o Brasil um exerccio de engenharia poltica, de andar na
corda bamba, pois no adverte seus vizinhos sobre as implicaes negativas do
antiamericanismo, como uma ferramenta tacanha e, ao mesmo tempo, pro-
cura ganhar prestgio e tirar proveito da economia norte-americana, princi-
palmente na venda de commodities energticas como lcool combustvel, arti-
go que no chega a desagradar o governo de Obama que acenou com simpatia
pelo produto.
O Mercosul teve dois momentos distintos. De 1991 a 1997 o bloco teve
um perodo ativo e de prestgio, em que havia noo de se construir uma
governana regional e aceitar os contratempos existentes como efeito colate-
ral, um preo a pagar pela virtude poltica. Dentre esses preos havia o dfi-
cit comercial que o Brasil tivera com a Argentina durante aqueles anos sem
que houvesse no pas ressentimentos ou crticas por causa disso. J de 1998
em diante, os problemas que existiram no contavam mais com a ideia de que
os custos da integrao acabavam valendo a pena.
Por conseguinte, em todo o ano de 1998 o governo Menen reclamou da
atuao econmico-diplomtica brasileira, alegando que a indstria nacional
era mais bem preparada que a da Argentina, que poderia sufocar a economia
platina com produtos manufaturados. Por isso Buenos Aires deveria fomen-
tar medidas protecionistas para suas indstrias, como a chamada linha bran-
ca, calados e acar.
Em janeiro de 1999 o Banco Central brasileiro faz ao unilateral, para
o esprito da integrao, modificando bruscamente o cmbio, desvalorizando
o Real perante o Dlar. Como a economia argentina era atrelada moeda
norte-americana, seus produtos perderiam competitividade no mercado bra-
sileiro porque ficariam mais caros. Embora esse efeito no fosse prolongado
ele deixou sequelas polticas, apontando para a falta de coeso no bloco do sul.
5 Eis um debate longo, o de que as bacias dos rios Paran, Uruguai e Prata for-
mam guas internacionais, de compartilhamento soberano e no exclusivo em
analogia aos rios internacionais da Europa, como Danbio. Com a expresso
dessa doutrina de direito internacional no pode, ou no poderia, serem cons-
trudas fbricas ou usinas em seus leitos sem o consentimento dos pases ribeiri-
nhos.
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de energia eltrica no Paraguai e no setor petroleiro argentino. Aqui fica
patente que o Mercosul no conseguiu montar uma estrutura de representa-
tividade nem um ncleo de resoluo de conflitos. Os impasses so resolvidos
por inrcia.
O conflito entre Buenos Aires e Montevidu ainda est no ar. O histri-
co contencioso entre Bolvia e Chile perdura h cem anos. Venezuela,
Colmbia e Equador esto em vias de embate militar. E para isso no h uma
instituio com respeitabilidade e fora para solucionar esses impasses. Sem
poder alimentar o Mercosul seus scios montam outra entidade.
Em 2004, o nascimento da Unio das Naes Sul-Americanas (UNA-
SUL) traz esse propsito. Sem renovar o Mercosul e procurar sanar seus com-
plicadores os Estados da regio, com grande afinco do Brasil, lanam outro
tratado de integrao em bases mais amplas alm do Cone Sul, a nova enti-
dade quer instituir a integrao em todo o subcontinente. Eis um problema
que em hiptese bastante factvel no ter longa vida justamente por no ter
se esforado para esgotar questes anteriores, ainda sem resultados positivos.
1) O que fazer no impasse entre Argentina e Uruguai por causa das pape-
leiras?
2) Como fazer com que haja restabelecimento diplomtico real entre
Bolvia e Chile?
3) Como resolver o conflito poltico entre Colmbia e Venezuela?
4) Em que medida possvel montar um banco de fomento para ajudar o
desenvolvimento dos mais pobres, Paraguai e Guiana?
Sem dar a impresso que enfrentar as questes postas acima, a UNA-
SUL entra em mritos muito mais complicados, como o de criar uma fora
militar conjunta, um tipo de OTAN sul-americana que tivesse o papel de
resolver problemas poltico-militares de forma urgente e legtima. Para finali-
zar esta parte do artigo, h como dizer que se trata de mais um ensaio, cujo
resultado tem grande possibilidade de amargar e se unir ao histrico de ten-
tativas e retricas. No seria mais fcil tentar compreender por que o
Mercosul no vai para frente?
Questo cuja resposta no das mais fceis. De tudo isso se deduz que, por
enquanto, a integrao regional sul-americana torna-se tarefa das mais rduas,
talvez porque os policy makers, bem como intelectuais, no conseguem entender
que a figura de uma Amrica Latina culturalmente una e politicamente coesa,
fruto de aventuras ibricas e lusitanas na criao de um novo mundo, tem se
tornado uma ideologia fantstica que a realidade ajuda a comprovar.
Em 2001, com a profunda crise do vizinho, trocando sete vezes de pre-
sidente naquele ano, no houve esprito de integrao que suportasse a sol-
vncia poltica do Estado, beirando a conflagraes violentas. Mas com a elei-
o de Nestor Kirchner, e a volta da normalidade institucional, o percurso
para valorizar o Mercosul tambm no se deu com a forma esperada. Aquele
presidente havia apontado que seu trabalho primordial seria recuperar seu
pas e no o Mercosul.
Se houve pases que se sentiram atrados pelo Mercosul em seu perodo
otimista, caso do dinmico Chile e da moderna Bolvia que foram alados a
scios observadores, j no existe mais. Santiago namorou o Tratado de
Assuno, mas se desgostou dele em virtude de no combinar com sua eco-
nomia aberta. A Bolvia entrou em profunda crise institucional por causa da
Guerra do Gs, em 2005, questo que a botou em conflito com o prprio
Chile.
Assim, a partir de 2005 o Mercosul entrou em paralisia por vrios fato-
res, o romantismo um deles, h outros. A viso de que os membros do bloco
so altamente diferenciados na poltica e na economia um deles. Com a
ascenso de Evo Morales na Presidncia boliviana, e sua plataforma indige-
nista aqueceu uma queixa que persiste desde os anos 1950, com os Acordos
de Robor. Trata-se da mxima de que o Brasil exerce funes imperialistas
sobre os vizinhos mais fracos, tirando partido deles. O mesmo prisma passou
a ter o Paraguai na Presidncia Lugo (Hage, 2007).
Em parte animados pelo histrico ressentimento argentino, que ora
emerge de modo camuflado, o antiimperialismo de La Paz e Assuno bota o
Brasil no mesmo rol do tradicional antiamericanismo, apenas diferente na
escala de ocupao. O poder norte-americano muito maior que o brasileiro,
mas fica muito longe. Mesmo com poder reduzido o Brasil fica ao lado des-
ses Estados, procurando influenci-los em suas tomadas de decises.
A construo do gasoduto Bolvia-Brasil (Gasbol) feito em grande parte
pela Petrobrs e pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES) e a usina binacional de Itaipu, com o Paraguai, s vezes so
meios de contestao boliviana e paraguaia contra o Brasil. Os vizinhos ale-
gam que tais obras foram feitas sobre a debilidade poltica dos pases. Uma vez
feitas, Braslia aproveita o peso que essas obras tm para colher frutos polti-
cos e econmicos (Hage, 2007).
Mesmo quando o Brasil procura amainar essas crticas, as escolhas feitas
para isso tambm no ajudam muito. Por exemplo, quando o BNDES faz
investimentos em obras de infraestrutura, construindo redes de transmisso
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timas que todos teriam de seguir. Pelo que parece esse mal deve migrar para
a UNASUL.
O que deixa a sociedade civil atnita no a dificuldade de participar
dos assuntos internacionais; isso ela faz h muito tempo por meio das uni-
versidades, empresas, sindicatos e etc. O que a deixa atnita a inflao de
questes e a criao de instituies sem que as anteriores tivessem condies
de amadurecer, aos moldes da Unio Europeia, que ainda serve de exemplo,
at porque as dificuldades que ela passa podero ser pedaggicas para a
Amrica do Sul.
CONSIDERAES FINAIS
N
o de ontem que a sociedade brasileira lida com temas de poltica exte-
rior e de integrao regional. Este artigo pde demonstrar alguns exem-
plos. A concepo da Operao Pan-Americana (OPA), no governo Juscelino,
foi, evidentemente, um esforo de integrao regional, revelando o lado regio-
nalista do presidente que estava cansado de dizer que o grande problema da
Amrica Latina no era a Guerra Fria e o conflito Leste-Oeste, como queriam
os americanos. Mas sim a pobreza que poderia diminuir por meio da unio
dos pases da regio (Cervo e Bueno 2002).
Com o movimento poltico-militar de 1964, o assunto integrao regio-
nal havia deixado de ser interessante. Isto porque o Brasil passaria a enten-
der suas relaes com o subcontinente sob o instrumento da geopoltica, do
fortalecimento do poder nacional em um ambiente de conflito. A integrao
entrou em desuso e a sociedade civil tambm no pde mais ter opinio.
Com a redemocratizao do Brasil e da Argentina, governos de Sarney e
Alfonsn, os temas da integrao regional e da cooperao retornam com
grande mpeto. Os encontros dos dois presidentes em Foz do Iguau deixa-
ram claro que a integrao entraria em pauta como algo primordial. E os
motivos para isso eram grandes, a crise dos Estados com a dvida externa, a
presso das grandes potncias para a abertura da economia e privatizao e,
por fim, a globalizao.
Nos anos 1990, sob a gide da reforma institucional e preeminncia da
economia, a integrao regional havia perdido sua funo estratgica e privi-
legiado mais os fluxos financeiros. Alm disso, houve tambm mudanas
substanciais na poltica interna dos Estados-membros, dando a entender que
seria necessrio atender, antes de tudo, o eleitorado do que reclamaes exter-
nas. Brasil e Argentina, sobretudo passaram a ter vises divergentes.
Com a eleio de plataformas nacionalistas e regionalistas (sendo postu-
ras no excludentes) nos anos 2000, Lula, Kirchner, Chavez e outros tambm
no se mostraram melhores operadores da integrao que os antecessores.
Doses de antiamericanismo, de certo sentimento contra o Brasil e a volta do
romantismo retrico foram capazes de deixar o Mercosul parado.
O Mercosul ficou parado, mas no o mpeto governamental para se criar
novas entidades. A UNASUL amostra dessa assertiva. Plano bem mais
ousado que o do Tratado de Assuno, ele ter grandes dificuldades de evo-
luir, pois o que se espera dele no pouca coisa. Um dos pecados do
Mercosul era a falta de institucionalizao, quer dizer, de regras claras e leg-
Jos Alexandre Altahyde Hage concluiu curso de ps-doutorado no depar-
tamento de Histria da Universidade Federal Fluminense. doutor em Cin-
cia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas. E-mail: alexandrehage@
hotmail.com
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Democracia, ajuda humanitria e operaes
de paz na poltica externa brasileira recente:
as escolhas de uma potncia emergente
KAI MI CHAEL KENKEL
A
posse de Luiz Incio Lula da Silva na Presidncia da Repblica, em
2003, trouxe mudanas significativas a vrios elementos fundamen-
tais da poltica externa brasileira. Essas mudanas refletem tanto uma
assertividade forte e confiante sobre o que deve ser o papel internacional
do pas, quanto um crescente elemento de solidariedade democrtica e
humanitria ao nvel regional. Esse texto demonstrar como essas adapta-
es na poltica, que refletem, simultaneamente, o status do Brasil como
potncia global emergente, as suas razes nas tradies histricas conti-
nentais e as suas especificidades nacionais, se manifestaram em trs exem-
plos concretos.
So esses exemplos: o profundo envolvimento do pas na crise consti-
tucional em Honduras, iniciada em junho de 2009, que ilustra o seu cres-
cente comprometimento para com a democracia na regio; a assistncia
humanitria prestada ao Chile na esteira do terremoto de fevereiro de 2010,
exemplo de sua inclinao cada vez maior de usar os seus crescentes recur-
sos em prol de objetivos humanitrios; e a sua contribuio decisiva e lide-
rana militar na operao de paz das Naes Unidas no Haiti, a MINUS-
TAH, desde o incio dessa, em junho de 2004. O texto prosseguir
apresentando os fatores motivadores da conduta da diplomacia brasileira
nesses casos aos nveis global, regional e nacional, antes de examinar cada
elemento em maior detalhe.
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o, mediao e operaes de paz); e, mais geralmente, a boa cidadania nas
relaes internacionais.
4
Em termos amplos, a tendncia das potncias de
apoiar uma ordem internacional vigente medida que lhes possvel maxi-
mizar a sua influncia.
A orientao das potncias emergentes coincide em muitos pontos com
a das potncias mdias tradicionais, porm com um nmero de distines
importantes. O mais importante elemento de divergncia reside nas dinmi-
cas regionais: conquanto as aspiraes das potncias mdias tradicionais tipi-
camente ficam dissociadas da sua situao regional, uma maioria das potn-
cias emergentes so lderes regionais, que frequentemente procuram usar a sua
preponderncia como um trampolim para as suas aspiraes ao status global,
que costumam ser articuladas muito assertivamente.
5
Dado que a maioria
desses pases possuem economias ainda em via de desenvolvimento, a sua rela-
o com as estruturas globais de poder mais ambgua que no caso das potn-
cias mdias tradicionais. Enquanto as tradicionais so sustentadores inequ-
vocos do status quo ante, as emergentes procuram tanto manter essa ordem
nos pontos em que contribui para suas aspiraes globais, quanto mud-la,
onde convm ao seu papel de lder em termos regionais ou econmicos.
6
Esse
comportamento dividido naturalmente traz consigo desacordos com as
potncias hegemnicas, particularmente dentro da esfera de influncia regio-
nal das grandes potncias.
Nesse sentido, as potncias emergentes tipicamente esto presas entre
papis de liderana e subordinao (followership) no sistema internacional. Ao
nvel global, procuram preservar a ordem da qual se beneficiam, adotando
uma posio de seguidor das potncias determinantes. No mesmo momento,
quase sempre so lideres regionais que dependem da existncia de seus pr-
O BRASIL COMO POTNCIA EMERGENTE
E
lementos decisivos da poltica brasileira que trata de assuntos como a
interveno, os direitos humanos e a promoo da democracia so
influenciados pela posio relativa do pas no sistema global. A poltica exter-
na do Brasil mostra nitidamente traos que o identificam como uma tpica
potncia emergente. Analiticamente, as potncias emergentes constituem
uma subcategoria das potncias mdias um clssico rtulo da poca da
Guerra Fria que chegaram a ganhar esse status s depois do fim do conflito
bipolar. Nas suas origens, a noo de potncia mdia baseava-se no caso espe-
cfico do Canad na sequncia do seu forte armamento durante a Segunda
Guerra Mundial
1
: um pas que era pequeno demais para exercer independen-
temente uma influncia substantiva na poltica mundial, e porm no sufi-
cientemente pequeno para ficar satisfeito com um simples papel de seguidor
no palco internacional.
2
A soluo poltica a essa posio intermediria veio sob forma de um
princpio de ao que ganhou o nome de funcionalismo: o estabelecimento
de critrios segundo os quais um pas mediano poderia identificar pautas
especficas na agenda global onde um maior envolvimento renderia o mxi-
mo ganho em termos de perfil internacional. Esse princpio, que ganhou o
seu nome em aluso teoria sociolgica, gerou polticas concentradas em
uma srie de nichos em comum entre as potncias mdias da poca da
Guerra Fria.
3
Os estados que cabiam na categoria das potncias mdias,
como Canad, Alemanha Ocidental, Austrlia, Japo e os pases escandina-
vos, convergiam em identificar um consenso na prtica sobre o que seriam
esses nichos. Os mais significativos elementos da poltica exterior das potn-
cias mdias so: uma predileo distinta para agir atravs de instituies mul-
tilaterais; um apoio forte s normas e regras internacionais; uma preferncia
para a resoluo pacfica dos conflitos (por meio, por exemplo, de negocia-
4 Ver Cooper, Higgott and Nossal, p. 19 e Chapnick, p. 76.
5 S. Neil MacFarlane, The R in BRICs: is Russia an emerging power?, International
Affairs, Vol. 82, No.1, 2006; p. 4157; Eduard Jordaan, The concept of a middle power
in international relations: distinguishing between emerging and traditional middle
powers, Politikon (Pretoria), Vol. 30, No. 2, 2003; p. 16581; e as anlises em Daniel
Flemes (org.), Regional Leadership in the Global System: Ideas, Interests and Strategies of
Regional Powers, Aldershot: Ashgate, 2010.
6 Sobre a gnese e o desenvolvimento da categoria de potncias emergentes do ponto de
vista de estudiosos oriundos de um tal pas, ver Jordaan; Janis van der Westhuizen,
South Africas Emergence as a Middle Power, Third World Quarterly, Vol. 19, No. 3,
1998; p. 43555; e Maxi Schoeman, South Africa as an Emerging Middle Power:
19942003, em John Daniel, Adam Habib and Roger Southall (orgs.), State of the
Nation: South Africa 20032004, Cape Town: HSRC Press, 2003; p. 34967.
1 Sobre as origens e a definio do termo potncia mdia, particularmente com respeito
s suas ligaes com o contexto canadense, ver Andrew F. Cooper, Richard A. Higgott e
Kim R. Nossal, Relocating Middle Powers: Australia and Canada in a Changing World
Order, Vancouver: University of British Columbia Press, 1993.
2 Adam Chapnick divide os critrios para a aplicao do rtulo de potncia mdia em fun-
cionalista, behavioralista e hierrquico em The Middle Power, Canadian Foreign Policy,
Vol. 7, No. 2, 1999; p. 7382.
3 Ver, por exemplo, as contribuies em Andrew Fenton Cooper (org.), Niche Diplomacy:
Middle Powers after the Cold War, New York: Palgrave MacMillan, 1997.
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desafiado seriamente a centralidade do Estado na interpretao local da sobe-
rania o compromisso dentro das instituies multilaterais regionais com o
apoio governana democrtica e aos direitos humanos, este ltimo sendo, ao
menos parcialmente, o resultado das repetidas intervenes militares na pol-
tica no continente.
A maioria das disputas fronteirias na Amrica do Sul foram rapidamen-
te resolvidas, por meios jurdicos, logo depois da independncia de muitos
dos Estados do continente no incio do sculo XIX. Algumas das tradies
multilaterais encontram suas origens no movimento pan-americano que se
seguiu; outros, particularmente ao nvel subregional, so mais recentes. Na
rea de segurana e resoluo de conflitos, destacam-se algumas iniciativas: o
Tratado Inter-Americano de Assistncia Recproca TIAR (1947); e o
Tratado de Tlatelolco (1967), que estabeleceu a proibio das armas nuclea-
res no continente. To marcante a predileo para as solues jurdicas que
cunhou-se o termo jurisdicismo, que aponta para uma certa fraqueza na
implementao concreta desses acordos aps a sua assinatura.
9
Com respeito s organizaes multilaterais, todos os Estados da regio
muito cedo tornaram-se membros das Naes Unidas, e a maioria eram mem-
bros da Liga das Naes; de fato, alguns estados sul-americanos, orgulhosa-
mente, apontam para um histrico de participao em mecanismos multila-
terais de resoluo de conflitos que data das comisses estabelecidas pela Liga
no contexto da resoluo da Guerra do Chaco. A Organizao de Estados
Americanos (OEA), fundada em 1948, possui um papel importante na reso-
luo de conflitos e na promoo da democracia na regio. Ao nvel subre-
gional, o Grupo Contadora encarregado da gesto de conflitos no caso das
guerras civis na Amrica Central nos anos 80 e o seu sucessor, o Grupo do
Rio, so exemplos proeminentes da forte tradio de resoluo pacfica de
conflitos na Amrica do Sul.
10
O corolrio natural da resoluo pacfica de conflitos em um subsistema
onde as disputas territoriais foram resolvidas rapidamente uma forte ade-
rncia ao princpio da no-interveno. A soberania tratada como sinnimo
da inviolabilidade, um princpio que interpretado como tendo garantido a
prios seguidores regionais para manter o seu perfil global.
7
Resulta-se a refe-
rida tenso entre os esforos de sustentar e de reformar o status quo ante estru-
tural internacional. Recentes iniciativas da diplomacia brasileira, inclusive as
que se analisaro abaixo, tm demonstrado a dimenso dessas tenses e as suas
claras origens no status do pas como potncia mdia emergente. De fato, os
temas sob considerao, todos relacionados com a resoluo pacfica de con-
flitos, revelam a clara tentativa de uma potncia emergente sul-americana de
consolidar um nicho na poltica internacional que acorda tanto com a sua
vocao regional quanto com os seus interesses nacionais.
8
RESOLUO DE CONFLITOS E DEMOCRATIZAO
NA AMRICA DO SUL
N
o coincidncia que, sendo um estado sul-americano, o Brasil tenha
focado os seus recentes esforos de consolidao de um novo perfil glo-
bal em aspectos relacionados com a resoluo pacfica de conflitos e na assis-
tncia humanitria. Como regio, a Amrica Latina possui tradies forte-
mente arraigadas nessa rea, que so expressas em arranjos institucionais e
experincia diplomtica extensivos. Trs elementos, resultados do desenvolvi-
mento histrico da regio ao nvel poltico, merecem destaque aqui. So esses
uma tendncia regional em favor da resoluo pacfica (predominantemente
jurdica e multilateral) de conflitos e a decorrente ausncia de conflitos maio-
res entre Estados; como corolrio dessa nfase, uma interpretao dominante
da soberania que reduz o conceito sua manifestao horizontal em termos
de no-interveno e inviolabilidade de fronteiras; e embora no tenha
9 Ver a excelente anlise de Monica Herz, Concepts of Security in South America,
International Peacekeeping, Vol. 17, No. 5 (2010, no prelo) para mais detalhes sobre esse
tema.
10 Ver Kai Michael Kenkel, Stepping out of the shadow: South America and peace opera-
tions, International Peacekeeping, Vol. 17, No. 5 (2010, no prelo).
7 Ver Stefan A. Schirm, Leaders in Need of Followers: Emerging Powers in Global
Governance, European Journal of International Relations, Vol. 16, No. 2, p. 197-221; Laura
Neack, UN Peace-Keeping: In the Interest of Community or Self?, Journal of Peace
Research, Vol. 32, No. 2, 1995, p. 181-96; e Laura Neack, Middle Powers Once
Removed: The Diminished Global Role of Middle Powers and American Grand Strategy,
artigo apresentado na 41st Annual Convention of the International Studies Association,
2000; disponvel em www.ciaonet.org/isa/nal01, ltimo acesso em 30 July 2010.
8 Para mais sobre a categoria analtica das potncias emergentes e a sua aplicabilidade ao
Brasil, ver Kai Michael Kenkel, South Americas Emerging Power: Brazil as
Peacekeeper, International Peacekeeping, Vol. 17, No. 5 (2010, no prelo) e Kai Michael
Kenkel. New missions and emerging powers: Brazils involvement in MINUSTAH, em
Christian Leuprecht, Jodok Troy e David Last, (orgs.) Mission Critical: Smaller
Democracies Role in Global Stability Operations. Montral/Kingston: McGill-Queens
University Press, (2010, no prelo).
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proteger que, com base histrica jurdica, coloca os direitos dos Estados e os
dos indivduos em p igual como componentes da soberania.
13
As recentes
mudanas nas normas de interveno humanitria distanciaram sempre mais
a viso tradicional do continente das prticas internacionais como as opera-
es de paz e a assistncia humanitria. Consequentemente, abriu-se uma
crescente brecha entre as tradies sul-americanas e a prtica (do Norte) glo-
bal com respeito interveno em nome dos direitos humanos e da gover-
nana democrtica. Esse processo, que cria tenses entre as aspiraes globais
brasileiras e o papel regional do pas, de fundamental importncia para
entender as posies da diplomacia brasileira sobre esses aspectos da poltica
externa.
TENSES NA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA
A
poltica atual brasileira com respeito interveno humanitria e pro-
moo da democracia reflete a tenso tpica para uma potncia mdia
emergente entre as aspiraes globais do pas e os fundamentos dessas na
liderana regional. Rege ento a atuao brasileira nesse tema, em conformi-
dade com interesse funcionalista em maximizar seu perfil internacional, uma
clara seletividade.
O Brasil est muito fortemente comprometido na MINUSTAH, onde
como ser ilustrado uma srie de fatores especficos permitem o mximo
impacto global da atuao verde-amarela. A base do mandato da MINUS-
TAH no Captulo VII da Carta das Naes Unidas apresenta problemas para
vrios contribuintes de tropas sul-americanos da misso, porque no se alinha
com a interpretao exclusiva da soberania como inviolabilidade. Por exem-
plo, o Brasil nas suas prises de position oficiais iniciais rejeitou categoricamen-
te a responsabilidade de proteger, enquanto procurava desenvolver e forta-
lecer outras bases normativas para a sua participao na MINUSTAH, como
as noes de solidariedade hemisfrica e no-indiferena. No obstante, as
operaes conduzidas pela MINUSTAH, inclusive o seu componente brasi-
leiro, assemelhavam-se muito ao princpio da responsabilidade de proteger
em sua execuo e motivao.
paz na regio durante quase um sculo e meio desde o fim da Guerra da
Trplice Aliana (ou Guerra do Paraguai, entre 1864 e 1870). A insistncia em
interpretar a soberania exclusivamente na sua manifestao horizontal tam-
bm uma resposta s polticas intervencionistas (como a Doutrina Monroe)
adotadas pelos Estados Unidos, cujas motivaes seguem percebidas com
alguma desconfiana em certos setores. Como ser demonstrado abaixo, a
aderncia a essa interpretao da soberania apresenta sempre mais um vexame
para a diplomacia brasileira na sua relao com as operaes de paz.
11
Um dos efeitos da rpida resoluo das disputas internacionais, particu-
larmente as territoriais, na regio foi o deslocamento da busca de influncia
poltica dos estamentos militares latino-americanos para dentro das fronteiras
nacionais. Consequentemente, os estados sul-americanos foram sujeitos a fre-
quentes intervenes polticas das suas foras armadas, levando a fraquezas na
consolidao da democracia e, subsequentemente, a um enfoque nos direitos
humanos ao nvel domestico. interessante anotar o fato que essa preocupa-
o, apesar de ter forte expresso ao nvel nacional e em vrios instrumentos
multilaterais regionais e subregionais, entrou ao mximo fracamente na pol-
tica externa e nos conceitos analticos de segurana na regio.
Consequentemente, a promoo da democracia na regio ainda forte-
mente limitada pela soberania dos Estados, apesar das experincias com
governos militares por vezes abusivos. O princpio da governana democrti-
ca consagrado em numerosos documentos e instituies multilaterais, inclu-
sive na Corte Inter-Americana de Direitos Humanos (1967); a Conveno
Americana dos Direitos Humanos (1978); o Protocolo de Ushuaa do
Mercosul (1996); a Carta Democrtica da OEA (2001) e no documento fun-
dador da UNASUL (2008), assim como de modo mais politicamente moti-
vado nos requerimentos de plena participao na OEA.
Como consta acima, importante anotar o fato que a preocupao com
os direitos humanos e a governana democrtica se confina essencialmente ao
mbito nacional e no entrou significativamente nas polticas externas dos
pases da regio.
12
Como resultado disso, os Estados da Amrica do Sul, com
o Brasil na frente, geralmente tem rejeitado a noo da responsabilidade de
13 Ver International Commission on Intervention and State Sovereignty. The Responsibility
to Protect: Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty.
Ottawa: International Development Research Centre, 2001.
11 Ver Kai Michael Kenkel. Global player ou espectador nas margens? A
Responsabilidade de Proteger: Definio e Implicaes para o Brasil. Revista da Escola
de Guerra Naval, No. 12 (2008); p. 6-57.
12 Uma exceo sendo o Chile, que integrou o conceito de segurana humana nas suas pol-
ticas de segurana declaratrias.
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manncia no cargo alm dos dois mandatos permitidos. A Constituio hon-
durenha prev que o poder de organizar tal referendo reside unicamente no
Poder Legislativo, e que qualquer tentativa por parte do Poder Executivo de
contornar tais limites ao seu poder constitui um crime de traio e uma razo
para o imediato afastamento do cargo. Com base nessa interpretao da
Constituio, Zelaya foi detido pelo Exrcito e exilado imediatamente do pas
para a Costa Rica; esse ltimo passo, porm, representava uma violao clara
dos prprios direitos constitucionais do poltico
14
.
Muita informao sobre a crise ambgua e carregada de ideologias
divergentes. Resumido sucintamente, embora a rotulao da crise dependa
das proclividades polticas do observador, uma viso neutra leva concluso
de que a lei foi violada por ambos os lados envolvidos na disputa. Zelaya mos-
trava indicaes claras de sua disposio de violar a Constituio para ficar no
poder, e as foras opositoras violaram o direito de Zelaya ao devido processo
legal na sua remoo do cargo. A destituio de Zelaya foi condenada forte-
mente no mbito internacional, com a fora da rejeio ecoando o grau de ali-
nhamento da fonte com Hugo Chvez. As grandes potncias e as organiza-
es internacionais inclusive a Assembleia Geral das Naes Unidas e a
OEA condenaram formalmente a expulso de Zelaya e exigiram a sua volta
ao cargo. O prprio Zelaya se recusou a reconhecer a sua destituio e orga-
nizou uma resistncia ao novo governo que concentrava na sua pessoa. Em
uma ao criticada pelos Estados Unidos e outros governos como contrapro-
dutiva aos esforos de reestabelecer a democracia, no dia 21 de setembro,
Zelaya voltou a Honduras, com a assistncia de Chvez
15
.
Aps ter negado os pedidos de Zelaya de assistncia direta na sua volta ao
pas, o Brasil aparentemente agindo com menos de meia hora de advertn-
cia antecipada concordou em deixar Zelaya ficar na sua Embaixada em
Tegucigalpa, chegando assim a ocupar um papel crucial na gesto do conflito
pela comunidade internacional. A deciso brasileira de se envolver desse modo
na crise hondurenha reflete claramente o desejo de uma potncia mdia em
maximizar o seu perfil internacional com base em nichos diplomticos dos
14 Law Library of Congress. Report for Congress. Honduras: Constitutional Law Issues.
Washington, D.C.: Law Library of Congress, Directorate of Legal Research for Foreign,
Comparative, and International Law, 2009.
15 Jacobo G. Garca, Una operacin diseada en Caracas. El Mundo. 6 July 2009.
Disponvel em http://www.elmundo.es/elmundo/2009/07/06/internacional/1246863
078.html, ltimo acesso em 24 August 2010.
O envolvimento do pas na crise hondurenha tambm evidencia a pre-
sena na poltica brasileira de tenses entre fatores globais e regionais, que so
resolvidos seguindo uma lgica de seletividade funcional. Os esforos brasi-
leiros, desde junho de 2009, eram enxergados como oportunidade para esten-
der a sua liderana regional na rea tradicional de mediao de crises e reso-
luo pacfica de conflitos, em conjunto com uma nfase no fortalecimento
da governana democrtica. Contrasta-se isso com tentativas de mediao ao
nvel global com respeito s sanes do Conselho de Segurana das Naes
Unidas contra o programa nuclear do Ir, que foram recebidos com ceticismo
no mbito internacional por no levar em conta a natureza no-democrtica
do regime em Teer.
Neste sentido, as tenses inerentes ao status de potncia emergente entre
aspiraes globais e as amarras regionais que so o fundamento dessas, est
presente na atuao brasileira na rea da promoo da democracia tambm,
que se orienta similarmente por uma seletividade funcionalista. Isso no tira
de maneira nenhuma uma orientao moral ou o potencial de motivaes
admiravelmente altrustas da poltica externa brasileira, particularmente no
caso haitiano. Os argumentos que sustentam os estudos de caso que seguem
so: primeiro, que o altrusmo e o interesse nacional sempre coabitam na pol-
tica dos Estados com respeito interveno, democratizao e ajuda humani-
tria; e, segundo, que, no caso do Brasil, o equilbrio entre essas motivaes
se regula em funo do desejo de uma potncia mdia de socar acima do seu
peso, valorizar seus pontos fortes (regionalmente arraigados), e maximizar o
seu perfil global.
GOVERNANA DEMOCRTICA, NO-INTERVENO
E O ENVOLVIMENTO DO BRASIL NA CRISE CONSTITUCIONAL
HONDURENHA DE 2009
A
crise constitucional que se anunciava em Honduras desde 2008 ficou
aberta no dia 28 de junho de 2009, com a afastamento do presidente
eleito Manuel Zelaya pelas foras armadas. Esses eventos e at a sua poss-
vel descrio como golpe de estado permanecem altamente carregados de
significados polticos internacionais. Candidato originalmente pr-mercado
que depois desenvolveu afinidades com o seu homlogo esquerdista Hugo
Chvez, Zelaya desde algum tempo tentava abertamente adicionar s eleies
previstas para novembro de 2009 uma consulta que teria permitido a convo-
cao de uma Assembleia Constitucional e assim a prorrogao da sua per-
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queza da administrao Obama com respeito a elementos conservadores
na poltica domstica que criticavam o crescente alinhamento de Zelaya
com Chvez. De um modo claramente influenciado pelo seu status emer-
gente, pode-se argumentar que o Brasil mostrou-se prestes a aceitar um
risco maior no caso hondurenho porque a crise oferecia a oportunidade
no s de exercer um papel de destaque, mas tambm de faz-lo em clara
contraposio aos Estados Unidos. A atuao brasileira na crise de
Honduras tambm resultou do apoio do pas ao multilateralismo. O
Brasil recebeu forte apoio da OEA para as suas aes
19
, e explicitamente
subordinou o seu reconhecimento de qualquer futuro governo hondure-
nho ao andamento das relaes entre esse e a OEA,
20
da qual Tegucigalpa
tinha sida suspensa.
Em resumo, a crise poltica hondurenha de 2009 apresentou diplo-
macia brasileira uma srie de grandes ganhos potenciais consistentes com o
clculo de uma potncia emergente. Em sintonia com a seletividade ineren-
te escolha de engajamentos diplomticos dessa categoria de potncia, o
Brasil exerceu um papel decisivo nos esforos para o reestabelecimento da
democracia no pas centro-americano.
21
Porm, no necessariamente isso
constitui um elemento de uma poltica consistente de promoo da demo-
cracia. As omisses em casos parecidos por exemplo, o apoio ao corte da
ajuda internacional ao regime sucessor em Honduras, comparado com a
simultnea oposio s sanes contra o regime iliberal em Teer apontam
para a maximizao de poder nessa rea em vez de um principio norteador
de poltica. O caso hondurenho potencialmente aponta tambm para a cres-
cente relativizao do princpio de no-interveno
22
em face de ganhos
quais se promete uma vantagem comparativa. Trs aspectos principais do com-
portamento tpico de uma potncia mdia coincidem com as motivaes bra-
sileiras na crise em Honduras: uma proclividade tradicional pela mediao; o
desejo de ganhar perfil diplomtico vis--vis da potncia regional dominante,
os Estados Unidos; e o histrico apoio do pas ao multilateralismo.
A aceitao brasileira da estada de Zelaya no sua Embaixada se baseava
na expectativa de que essa dmarche ajudaria no fechamento de um acordo
que resolveria pacificamente o impasse constitucional. O Brasil, de volta ao
seu habitual papel de mediador, colheria os louros e sublinharia o seu papel
de lder regional.
16
Porm, os bastidores so o mbito de ao tradicional-
mente preferido pelo Itamaraty, e essa postura assertiva alinhada com as ten-
tativas mais agressivas do governo Lula em estabelecer o perfil internacional
do pas constitui uma ruptura ambiciosa com a prtica anterior que susci-
tou a reao mista na opinio pblica domstica e internacional.
A especialista de Amrica Latina, Julia Sweig, do Council on Foreign
Relations, resume que pode ser que ir da retrica prtica, permitindo que
Zelaya se estabelea na embaixada, seja um passo ambicioso demais mesmo
para o compromisso do governo Lula em restaurar a ordem democrtica.
17
De fato, o Brasil foi acusado por alguns atores de ter violado a sua prpria
doutrina fundamental de no-interveno em funo do alinhamento parti-
drio do governo. Uma explicao mais provvel, porm, que os lderes
brasileiros identificaram uma oportunidade para o Brasil estabelecer um
papel de liderana, e que essa considerao triunfou sobre a preocupao
com possveis complicaes intervencionistas decorrentes da estada de
Zelaya na sua embaixada.
Essa explicao parece particularmente provvel dada a posio clara
da diplomacia brasileira comparada com a vacilao dos Estados Unidos.
Estes, depois de terem a oportunidade de corrigir erros do passado e con-
denar fortemente o golpe apesar de anlises de dentro do aparelho de
estado que sugeriam outro curso
18
, recuaram dessa posio devido fra-
19 British Broadcasting Corporation Brasil. Brasil tem respaldo internacional sobre
Honduras, diz chefe de OEA. Disponvel em http://neccint.wordpress.com/2009/10/
02/bbc-brasil-tem-respaldo-internacional-sore-honduras-diz-chefe-de-oea/. ltimo aces-
so em 24 August 2010.
20 Garcia suaviza discurso e Brasil pode rever posio. Estado de So Paulo. 1 December
2009. Disponvel em http://www.estadao.com.br/estadaodehoje/20091201/not_imp
474686,0.php. ltimo acesso em 24 August 2010.
21 Ral Bentez Manaut. La crisis de Honduras y el sistema interamericano: el triunfo del
realismo sobre los principios. Foreign Affairs Latinoamerica, Vol. 9, No. 4 (2009); p. 75-
84.
22 De fato, o governo Micheletti intentou um processo contra o Brasil na Corte Internacio-
nal de Justia, acusando o pas de interveno nos seus assuntos internos.
16 Sara Miller Llana and Andrew Downie, Honduras crisis: Brazil grabs leadership role,
Christian Science Monitor, 22 September 2009, disponvel em http://www.csmonitor.
com/World/Americas/2009/0922/p90s01-woam.html, ltimo acesso em 24 August 2010.
17 Honduras expe tenso recente entre governos de Brasil e EUA. Folha de So Paulo. 28
September 2009. Disponvel em http://www.eagora.org.br/arquivo/honduras-expoe-ten-
sao-recente-entre-governos-de-brasil-e-eua/. ltimo acesso em 24 August 2010.
18 Ver Law Library.
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cas de produo de algodo no Mali e programas de distribuio de leite no
Haiti, os ltimos baseados no programa Fome Zero introduzido pelo governo
Lula.
27
Seguindo o padro domstico, o Brasil no subordina a sua ajuda a
metas especficas como o caso de muitos doadores setentrionais, preferindo
alinhar os seus projetos com necessidades locais claramente identificadas em
funo de efeitos econmicos e sociais sustentveis.
28
As iniciativas recentes
de maior porte na rea humanitria incluem US$500.000 em doaes para o
Sudo
29
e R$527.000 para campos de refugiados sahrawis na Arglia.
30
. A
ajuda alimentar e a transferncia de tecnologia agrria destacam-se como reas
de particular expertise brasileira, devido talvez presena de agncias governa-
mentais especificas, apresentando sempre mais semelhanas com o enfoque
whole-of-government favorecido por numerosos doadores no Norte global.
Alm de ainda mais ajuda para o Haiti depois do devastador terremoto
de 12 de janeiro de 2010, as foras armadas brasileiras entregaram com gran-
de rapidez ajuda humanitria decisiva s vitimas do terremoto de fevereiro
2010 no Chile. Aproveitando-se do Armazm Humanitrio, uma recm-
estabelecida reserva permanente de, no mnimo, 14 toneladas de alimentos,
dois helicpteros Blackhawk da Forca Area Brasileira levaram 20 toneladas
de ajuda a Concepcin e, crucialmente, a regies remotas atingidas por tsu-
namis. Essa atuao aumentou temporariamente a capacidade de distribuio
de alimentos no pas em 40%, permitindo a entrega de ajuda urgente a popu-
laes sofridas.
31
Adicionalmente, no dia 5 de maro, o Corpo de Fuzileiros
diplomticos potenciais, e com isso para as acima mencionadas tenses e
mudana no equilbrio entre as motivaes global e regional na poltica
externa brasileira.
23
AJUDA HUMANITRIA: O TERREMOTO NO CHILE
O
utro elemento importante da emergncia do Brasil como global player,
que permite que o pas aplique o tipo de soft power
24
caracterstico das
potncias mdias, o recente vasto crescimento da ajuda humanitria e de
desenvolvimento do pas. Tendo suas origens humildes em um Decreto
Presidencial, em 2006, quando o Brasil comeou a enviar ajuda para pases
vizinhos, principalmente durante crises de sade pblica e alimentao, o
oramento brasileiro de ajuda humanitria e de desenvolvimento triplicou
nos ltimos dois anos
25
e, contando todas as fontes de verba governamental,
chegou ao nvel dos US$ 4 bilhes anuais um nvel parecido com o de doa-
dores tradicionais como Canad e Sucia. Essa assistncia permite ao Brasil
competir pela influncia em pases recebedores, no s com os doadores tra-
dicionais do Norte global, mas tambm com outras potncias emergentes
como ndia e China, cuja procura de recursos naturais na frica chegou a ser
um lugar comum.
26
A atuao do Brasil como doador rompe de vrios modos com os para-
digmas estabelecidos. Primeiro, o pas segue recebendo ele mesmo ajuda
internacional, principalmente para reas empobrecidas do Nordeste; isso
ofusca a distino entre pases doadores e recebedores. Como resultado das
suas prprias experincias com o desenvolvimento, a poltica de ajuda brasi-
leira se baseia em polticas bem-sucedidas no mbito domstico, como tcni-
27 Robert Muggah e Ilona Szab de Carvalho. Brazils southern effect in fragile countries.
Opendemocracy.net. 19 November 2009. Disponvel em http://www.opendemocracy.net/
robert-muggah-ilona-szab-de-carvalho/brazils-southern-effect-in-fragile-countries.
ltimo acesso em 24 de agosto de 2010.
28 Estonian Ministry of Foreign Affairs e Irish Aid. Good Humanitarian Donorship Group
Meeting 11 May 2010, Geneva. Disponvel em http://www.goodhumanitariandonorship.
org/documents/ghd-chairs-summary-110510.pdf. ltimo acesso em 24 de agosto de
2010.
29 Agncia de Notcias Brasil-rabe. Brasil presta ajuda humanitria ao Sudo. 8 June
2010. Disponvel em http://www.anba.com.br/noticia_diplomacia.kmf?cod=10146240
&indice=0. ltimo acesso em 24 de agosto de 2010.
30 Folha de So Paulo. Brasil doa R$527 mil em ajuda humanitria a campos de refugia-
dos na Arglia. 27 July 2010. Disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/mundo/
773234-brasil-doa-r-527-mil-em-ajuda-humanitaria-a-campos-de-refugiados-na-argelia.
shtml. ltimo acesso em 24 de agosto de 2010.
31 Presena da FAB aumentou em 40% capacidade de transporte de alimentos para vti-
mas no Chile. Cavok.com. Disponvel em http://cavok.com.br/blog/?p=7205. ltimo
acesso em 24 de agosto de 2010.
23 Sobre esse ponto, ver a excelente srie de anlises no Spiegel, da autoria de Jens Glsing.
24 Sobre esse conceito, ver Joseph S. Nye, Soft Power, Foreign Policy, No.80, 1990, p.
15371; Joseph S. Nye, Soft Power: The Means to Success in World Politics, New York:
Public Affairs, 2004; Joseph S. Nye, Bound to Lead: The Changing Nature of American
Power, New York: Basic Books, 1990.
25 Conor Foley, Brazils poverty makes its aid donations both natural and surprising. The
Guardian. 21 July 2010. Disponvel em http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2010/
jul/21/brazil-aid-donations-poverty-development. ltimo acesso em 24 August 2010.
26 Ver Foley; Conor Foley, Brazils new diplomacy. The Guardian. 7 August 2009.
Disponvel em http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2009/aug/07/brazil-un-mul-
tilateral-ibsa; The Economist. Speak softly and carry a blank cheque. The Economist. 15
July 2010. Disponvel em http://www.economist.com/node/16592455?story_id=
16592455. ltimo acesso em 24 August 2010.
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Navais da Marinha do Brasil estabeleceu um hospital de campanha perto de
Santiago cujo pessoal proporcionou a chilenos carentes mais que 6.200 con-
sultas at o final daquele ms.
32
Embora o Brasil tenha aderido a uma polti-
ca estrita de prover assistncia unicamente em resposta a um pedido explcito
do governo recebedor e tenha historicamente seguido o princpio da no-
interveno militar, essa forma de integrao das atividades militares e huma-
nitrias vem se estabelecendo como um marco da poltica brasileira nessa rea.
Ecoando as misses domsticas das foras armadas, essa cooperao encontra
sua mais forte expresso na participao decisiva do Brasil na MINUSTAH.
A MINUSTAH E O MODELO BRASILEIRO DE PEACEKEEPING
A
posio proeminente do Brasil na MINUSTAH em si um reflexo das
mudanas nas polticas externa e de defesa ocasionadas pelo crescimen-
to do perfil internacional do pas. A antiga poltica do Brasil com respeito s
operaes de paz (OPs) apresentava similaridades com seus vizinhos sul-ame-
ricanos; o pas atuava j cedo como contribuinte constante, embora no subs-
tancial, s OPs da ONU. A participao brasileira consistia em um confivel
fluxo pequeno de oficiais de Estado-Maior, observadores militares e pessoal de
ligao, com quatro excees importantes: o Batalho Suez, como foi cha-
mada a contribuio de entre 600-1000 homens para a United Nations
Emergency Force (UNEF) no Sinai entre 1956-1967; contingentes maiores nas
misses eleitorais em Moambique (UNOMOZ) e em Angola (UNAVEM)
no incio dos anos 90; e um contingente policial considervel desdobrado no
mbito da UN Transitional Administration in East Timor (UNTAET), entre
1999 e 2002. Em deferncia interpretao conservadora da soberania pre-
valente na Amrica Latina, o Brasil consistentemente recusou a participao
em misses enviadas sob o Captulo VII, limitando-se a misses tradicionais
de Captulo VI baseadas na interposio e no estrito respeito do no-uso da
fora.
33
Visto junto com o compromisso haitiano, esse padro de desdobramen-
to sublinha o desejo claro da poltica brasileira de adequar a participao nas
operaes de paz s prioridades da poltica nacional o que, devido s espe-
cificidades da prtica brasileira no terreno, permitiu a valorizao das vanta-
gens inerentes do pas. Em decorrncia disso, a MINUSTAH proporcionou
um palco bem-vindo que permitia o desenvolvimento de um modelo brasi-
leiro de peacekeeping que se alinhava com os nichos que o pas tinha identifi-
cado como condizentes sua emergncia como uma potncia mdia, o exer-
ccio de um papel de liderana regional (fortalecendo assim o seu perfil
global), e a oportunidade de usar essa experincia para demonstrar a sua apti-
do em assumir certa responsabilidade no mbito da resoluo de conflitos
para merecer considerao como candidato srio a uma vaga em uma even-
tual reforma do Conselho de Segurana um objetivo declarado do governo
Lula. Contudo, em que consiste o modelo brasileiro de peacekeeping (na sua
verso haitiana), qual o seu significado poltico, e como se alinha com o sta-
tus do Brasil como potncia emergente?
Atualmente, o Brasil est com cerca 2.200 tropas desdobradas no mbi-
to da MINUSTAH (esse nmero reflete o aumento de quase 100% depois do
terremoto avassalador de janeiro 2010)
34
, inclusive uma srie de generais que
tem servido como comandantes do pilar militar (Force Commander) da mis-
so desde a sua criao uma ruptura importante com a prtica estabelecida
da ONU. Alm do seu compromisso militar com a MINUSTAH, o Brasil
doou US$167 milhes em ajuda direta ps-terremoto e mais US$172
milhes em ajuda reconstruo
35
. Enquanto isso j representa uma mudan-
a significativa nos nveis de ajuda brasileira, a MINUSTAH apresenta uma
ruptura ainda mais importante com o precedente diplomtico brasileiro.
O mandato da MINUSTAH, estabelecido na Resoluo 1542 do
Conselho de Segurana em abril de 2004, autoriza o uso robusto da fora para
restabelecer a segurana e a presena do estado no Haiti, e o faz claramente
sob o Captulo VII. Embora o Itamaraty inicialmente tenha se esforado reto-
ricamente para minimizar esse ruptura com a tradio,
36
, hoje comumente
34 Ver a informao disponibilizada pelo United Nations Department of Peacekeeping
Operations em http://www.un.org/en/peacekeeping/contributors/2010/july10_5.pdf.
35 Ver Good Humanitarian Donorship Meeting.
36 Ver Kenkel, Responsibility to Protect, e Eugnio Diniz, Brazil: Peacekeeping and the
Evolution of Foreign Policy, em John T. Fishel e Andrs Saenz, (orgs.) Capacity Building
for Peacekeeping: The Case of Haiti, Washington, DC: National Defense University Press,
2007, p. 91111.
32 Hospital de Campanha da Marinha no Chile atinge a marca de mais de 6.200 consul-
tas realizadas. Defesa Brasil. Disponvel em http://defesabrasil.com/site/noticias/mari-
nha/hospital-de-campanha-da-marinha-no-chile-atinge-a-marca-de-mais-de-6-200-con-
sultas-realizadas.php. ltimo acesso em 24 de agosto de 2010.
33 Para mais sobre a participao brasileira em misses de paz das Naes Unidas no passa-
do, ver Kenkel em Leuprecht et al (orgs).; Kenkel, Brazil as peacekeeper; e Paulo Roberto
Campos Tarrisse da Fontoura, O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes
Unidas. Braslia: IBRI/FUNAG, 1999.
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cvico-militares que prevalece na Organizao. Como apontam Muggah and
Szab de Carvalho, esses esforos ainda aguardam a formulao em uma pol-
tica integrada clara e sistematizao da sua implementao. Porm, o objeti-
vo de usar o compromisso haitiano para promover o Brasil como um aspi-
rante srio ao status de potncia global facilitou a chegada a nveis
impressionantes de coordenao entre todas as instncias do estado brasileiro
presentes em Porto Prncipe, e os projetos de desenvolvimento brasileiros
ganharam uma reputao de bem-sucedidos e bem-vindos.
A mesma avaliao pode ser feita com respeito ao lado militar do modelo
brasileiro de engajamento em operaes de paz. A tropas brasileiras tem sido
amplamente elogiadas, inclusive por vrios chefes civis da MINUSTAH, pela
sua eficincia e facilidade em comunicar com a populao local. Essa facilida-
de se baseia em uma preferncia pelas solues pacficas baseadas em informa-
es obtidas pelo contato estreito com a populao. Com base na afinidade de
cultura e experincias pessoais entre as tropas e a populao haitiana, a ideia
que soldados brasileiros potencialmente oriundos de condies de desenvolvi-
mento similares possuem uma capacidade maior de avaliar dadas situaes
potencialmente perigosas nas favelas do Haiti do que seus homlogos oriun-
dos de pases desenvolvidos que no dispem de tal experincia.
38
Em conjunto, estes esforos concertados constituem um bem-sucedido
modelo brasileiro para o peacebuilding no contexto haitiano que trouxe no
s melhoramentos nas condies da empobrecida populao local, mas tam-
bm avanos significativos na procura brasileira de um nicho no qual estabe-
lecer um perfil de potncia global. Existe, porm, um caveat de particular
interesse para essa anlise. At o momento os fatores que ampararam o surgi-
mento do modelo brasileiro no mbito haitiano encontravam-se muito espe-
cficos ao contexto em questo. Em outras palavras, as afinidades e experin-
cias em comum, assim como as consideraes regionais, que trouxeram
sucesso no caso haitiano, potencialmente no estro presentes em outros con-
textos aos quais o Brasil possivelmente receber pedido de contribuio de
tropas como o Lbano, onde um pedido de substituir o contingente italia-
no da UNIFIL est sob considerao. O futuro revelar os eventuais limites
da exportabilidade do paradigma brasileiro de peacebuilding.
reconhecido que a MINUSTAH uma misso de Captulo VII com ntidos
elementos de imposio da paz. De fato, as tropas brasileiras em Porto
Prncipe repetidamente recorreram fora no andamento de operaes em
distritos como Bel-Air e Cit Soleil. Isso constitui na prtica uma clara indi-
cao que o Brasil est disposto a romper com certos elementos da poltica
antiga no intuito de reforar a sua candidatura a um maior perfil internacio-
nal sob forma de um assento permanente no Conselho de Segurana.
De fato, embora isso no esteja de forma alguma em contraposio aos
efeitos marcadamente positivos da presena brasileira na populao e na situa-
o poltica locais, h um elemento significativo de promoo dos pontos for-
tes da capacidade brasileira e das especificidades do modelo brasileiro percor-
rendo o esforo do pas no Haiti. Este se concentra no esforo de desenvolver
e difundir o conhecimento sobre um modelo especificamente brasileiro de
peacekeeping, que destaca as vantagens do Brasil como contribuinte de tropas.
Esse approach se baseia no integrao de dois elementos-chave: a fuso de con-
tribuies esforos multilaterais como a misso da ONU com compromis-
sos bilaterais que destacam o modelo brasileiro de ajuda humanitria e de
desenvolvimento; e uma atuao militar baseada em um modelo cooperativo,
menos apego ao uso da fora, casado com afinidades culturais e o contato
estreito com a populao local.
O modelo brasileiro de ajuda ao desenvolvimento no Haiti consiste em
uma mistura da exportao de programas que tiveram sucesso domestica-
mente com esforos que deliberadamente procuram aumentar o efeito social
positivo do desenvolvimento econmico. Como mencionam Muggah e Szab
de Carvalho na sua excelente anlise, encontram-se entre esses projetos
fazendas-modelo para fortalecer a produo do algodo em Mali, usinas de
produo de farmacuticos antiretrovirais em Moambique, e projetos de
promoo de treinamento tcnico, energia renovvel, agricultura tropical e
preveno de malria e HIV/AIDS.
37
Contra a vontade de certos funcionrios das estruturas de desenvolvi-
mento da prpria ONU, se diferencia menos no modelo brasileiro a entrega
da ajuda (programme delivery) entre elementos militares cedidos MINUS-
TAH e civis empregados pela burocracia brasileira da ajuda. Isso ecoa a situa-
o no Brasil, onde a dimenso do envolvimento do Exrcito em misses
secundrias internas no se conforma ao paradigma setentrional de relaes
38 Para mais, ver Muggah e Szab de Carvalho; Kenkel, Brazil as peacekeeper; assim como
Carlos Chagas Vianna Braga, EyewitnessMINUSTAH and the security environment
in Haiti: Brazil and South American cooperation in the field. . Vol. 17, No. 5 (2010, 37 Ver Muggah e Szab de Carvalho. Traduo livre do autor.
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Como se l claramente a partir de seus compromissos atuais em termos
de diplomacia, ajuda e peacebuilding, provvel que o Brasil continue seguin-
do o padro funcionalista de uma potncia emergente para onde os seus esfor-
os produziro mais efeito e onde os seus pontos fortes sero mais valoriza-
dos. Se esses dois objetivos se encontraro depender fortemente de como as
polticas externa e de segurana brasileiras sero definidas pelo vencedor da
eleio de outubro 2010.
Dois elementos, porm, muito provavelmente permanecero indepen-
dentemente do resultado do pleito. Primeiro, o Brasil continuar empregan-
do critrios seletivos para maximizar a sua influncia nas reas de polticas
acima analisados. A bem-conhecida situao das grandes potncias em nave-
gar entre a Scilla do clculo racional do interesse nacional e a Charybdis do
compromisso com ideais altrusticos de conduta ficar a mesma de sempre,
e o Brasil continuar oscilando entre esses plos enquanto se acostuma ao seu
novo papel de potncia internacional. Segundo, muito como o atual lder
americano, mesmo se quiser o novo Presidente no poder facilmente desen-
gajar no curto prazo dos compromissos substanciais que herdar da admi-
nistrao Lula.
As tenses entre aspiraes globais e tradies antigas sero um marco da
presidncia de qualquer um dos candidatos. A diferena ser que a adminis-
trao Lula deixar o seu sucessor com um Brasil muito mais forte e assertivo
para guiar. Caber ao herdeiro a tarefa de identificar as oportunidades e as
responsabilidades decorrentes do novo status do pas.
Kai Michael Kenkel professor do Instituto de Relaes Internacionais da Pon-
tifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).
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Perspectiva brasileira para os novos
aspectos da segurana regional
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artigo examina a ao do governo Luis Incio Lula da Silva (2003-2010)
nas questes de defesa. Para tanto, levaremos em conta os seguintes aspec-
tos: demandas e elucubraes sobre a projeo internacional do Brasil, as rela-
es civil-militares, oramento, rearmamento, indstria de defesa e o papel do
Brasil para a manuteno da paz e da cooperao na Amrica do Sul. Nosso
ponto de vista o de que desde os anos 1990 tem havido uma continuidade
na poltica de defesa do Brasil. Apesar de algumas mudanas, em especial
depois de 2007, com a gesto do ministro Nelson Jobim, o governo Lula, a
exemplo dos anteriores, apoiou o corporativismo militar no pas e fortaleceu
a cultura de paz para a regio sul-americana. Daremos destaque Estratgia
Nacional de Defesa, END, documento de dezembro de 2008, que rene as
propostas do governo em relao indstria de defesa, tema que tem mobili-
zado especialistas, civis e militares, dentro e fora do Brasil.
O BRASIL E O MUNDO
N
os ltimos anos, a discusso sobre o papel do Brasil no contexto das rela-
es hemisfricas tem ocupado grande parte da literatura de defesa e de
relaes internacionais e tem dado margem a disputas intelectuais e ideolgi-
cas.
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A exemplo do que estabelecido na END, argumenta-se que o Brasil
deve postular uma posio de maior protagonismo ou, seguindo o que dito
1 Alsina, 2009
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De toda forma, a expresso BRICs, deu mais visibilidade ao Brasil embo-
ra no lhe tenha dado mais poder de deciso nem o tenha transformado em
um global player de peso. Foi, contudo, um recurso capitalizado pelo governo
Lula da Silva, que, ao contrrio dos anteriores, buscou dar maior notorieda-
de sua diplomacia presidencial. Enfim, os nmeros do PIB puderam ser usa-
dos como matria prima para defender um papel mais agressivo do Brasil no
plano internacional incluindo o setor de defesa.
Ao lado disso, o peso econmico e territorial do Brasil na Amrica Latina
ajudou a gerar, ao longo da histria, expectativas sobre uma possvel lideran-
a brasileira, mas as assimetrias em relao a seus vizinhos impediram e impe-
dem que essa liderana seja legitimada. A percepo de que o Brasil no scu-
lo XXI poderia se transformar numa potncia imperialista regional
dificultaria o fortalecimento da cooperao e a construo de medidas con-
fiana. Por isso mesmo, ao longo desse debate, foi se estabelecendo que o mais
importante para a regio era a construo de instituies de defesa e de inte-
grao a partir de princpios claros e mutuamente partilhados.
6
RELAES CIVIL-MILITARES
N
o Brasil, em acordo com o que ocorre em outros pases da Amrica do Sul,
est em andamento um processo de controle democrtico das Foras
Armadas com os limites impostos nas negociaes para o fim do regime. Os mili-
tares ainda recebem tratamento diferenciado em vrios aspectos, como por exem-
plo, uma justia corporativa, um sistema prprio e ainda generoso de aposenta-
dorias e assistncia social e, com apoio civil, tem mantido poder de veto quando
se trata de discutir o desrespeito aos direitos humanos durante a ditadura.
Terminada a ditadura e com a subsequente queda do muro de Berlim,
mudou a percepo do que seriam as ameaas defesa e segurana do pas.
Isto significava repensar a poltica nacional de defesa bem como as novas ins-
titucionalidades que adequassem a instituio militar a parmetros interna-
cionais de profissionalismo e de controle civil num contexto democrtico.
Com isso entrava em marcha a criao do Ministrio da Defesa que para
Oliveira representou a mais profunda reforma na Defesa Nacional jamais
operada na histria republicana do Brasil.
7
nesse documento, ocupar seu lugar no mundo visto ser a oitava economia
do planeta e ter claro potencial de crescimento.
2
A histria diplomtica do pas, o precrio armamento nacional e a preo-
cupao do pas em no abrir confrontos diretos com os Estados Unidos
desestimulam ilaes de que o pas deva ou possa se transformar em potncia
militar alternativa no hemisfrio.
3
De fato, desde os anos 1970 o Brasil tem
trabalhado, especialmente, ao lado do Chile e da Argentina, para a constru-
o de instituies e fruns de debate e consulta para que a regio sul-ameri-
cana possa praticar cooperao e estabelecer metas conjuntas de desenvolvi-
mento, segurana, paz e democracia sem se apresentar como um bloco
alternativo aos Estados Unidos como queriam e ainda querem alguns lderes
sul-americanos, em especial aqueles reunidos em torno da Alternativa
Bolivariana das Amricas (Alba), liderada pela Venezuela.
As expectativas sobre a liderana ou sobre projetos de liderana do Brasil
so, contudo, antigos e ganharam flego quando foi cunhada a expresso
BRICs, em 2001 pelo economista Jim ONeill.
4
A sigla reuniu as iniciais dos
quatro principais pases emergentes do sculo XXI, (Brasil, Rssia, ndia e
China) dando ao Brasil maior projeo internacional e gerando uma srie de
especulaes quanto ao protagonismo do pas.
5
Estes quatro estados tem em
comum o fato de serem pases continentais e estarem entre os dez maiores do
mundo em termos de superfcie e de populao. ndia e China renem quase
40% da populao mundial, enquanto Brasil tem 3% e Rssia 2%. Da
mesma forma, esto entre os 12 maiores pases em produo de riqueza.
Os dados macroestruturais mostram, contudo, realidades preocupantes
do ponto de vista social e poltico. Em geral, so pases problemticos na rea
social, na accountabilitty e no sistema poltico. O ndice de desenvolvimento
humano baixo, especialmente na ndia. Em todos, contudo, espera-se taxas
de crescimento compatveis ou superiores a outros pases emergentes e muito
acima da dos pases desenvolvidos. Ou seja, podem ampliar suas economias,
ganhar mercados. Neste sentido o termo BRICs, no evoca temas importan-
tes e fundamentais como democracia, combate corrupo, desigualdade
social, proteo ambiental e defesa.
6 Trato detalhadamente desses temas em DAraujo, 2010.
7 Oliveira, 2005, p. 160.
2 Sobre o tema ver Reis, 2010.
3 Bittencourt, 2006
4 Sobre o Brasil e os Brics, ver Flemes, 2010.
5 O papel do Brasil na criao do G20 tambm o projetou internacionalmente
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res e civis mas que era na prtica controlada pelo comando da Aeronutica.
No caso dos militares no permitido fazer greve, e sua mobilizao salarial
tecnicamente foi caracterizada como motim.
O movimento dos controladores de voo iniciou-se em fins de outubro
de 2006. A explicao oficial foi a de que houvera panes nos radares dos cen-
tros de controle de trfego mas tambm se descobriu que as empresas areas
praticavam o overbook de forma exagerada e que algumas de suas naves no
estavam em condies de voar. Nesta ocasio o comandante da Aeronutica
quis punir os amotinados mas foi desaconselhado pelo presidente da
Repblica. O ministro do Planejamento foi chamado a negociar com os gre-
vistas, prometendo no haver punies, interferindo dessa forma em assuntos
militares e levando demisso do comandante da Aeronutica.
Nestas negociaes, o ento ministro da Defesa, Valdir Pires, despresti-
giado, foi o grande ausente. Da mesma forma a Agncia Nacional de Aviao
Civil, Anac, criada em 2005, demonstrava no ter autoridade para cuidar do
assunto. Por lei, a Anac era vinculada ao Ministrio da Defesa, mas, de fato,
o tema do trfego areo continuava sendo assunto afeito aos militares e no
ao ministro.
No se tratou, portanto, de um problema especificamente militar mas de
uma injuno de problemas que atestaram a pouca ateno dada pelo gover-
no ao tema do controle militar e ao Ministrio da Defesa recm-criado. Os
militares resistiram corporativamente para manter sob seu comando a ativi-
dade de controle do trfego areo que lhes dava recursos financeiros e prest-
gio social. O ministro da Defesa foi novamente trocado.
11
O terceiro caso ocorreu em 2008 quando o ministro da Justia Tarso
Genro anunciou ser favorvel reviso da Lei de Anistia. Essa declarao pro-
vocou intensa reao militar expressa especialmente entre os oficias da reser-
va mas tambm entre os da ativa explicitando mais uma vez atos de indisci-
plina oficias no podem se manifestar publicamente sobre temas polticos.
Todavia dois comandantes assim o fizeram: o comandante militar do Leste,
general Luiz Cesrio da Silveira, e o chefe do Departamento de Ensino e
Pesquisa do Exrcito, general Paulo Csar Castro. O ento ministro da
Defesa, Nelson Jobim, garantiu que no haveria sanes para os infratores e o
presidente Lula proibiu seus ministros de voltarem a tocar no assunto da revi-
A criao do MD em junho de 1999, foi uma medida to importante em
termos de impacto sobre as Foras Armadas quanto a criao das comisses
de Anistia e de Desaparecidos.
8
Nesse nterim outras mudanas so operadas:
a Casa Militar perdeu o status de ministrio e foi criado o Gabinete de
Segurana Institucional, formato que permaneceu durante o governo Lula.
Como parte dessas mudanas, foram produzidos dois importantes docu-
mentos: a poltica de Defesa Nacional de 1996, reformulada em 2006, e a
Estratgia Nacional de Defesa de 2008. Aos poucos, num contexto de demo-
cracia, o pas foi definindo o que considerava ameaas e necessidades de defe-
sa e pensando o assunto de maneira mais sistemtica.
Permanecem, no entanto, resistncias militares ao reconhecimento da
autoridade civil. Isto fica claro na prpria composio administrativa do
Ministrio da Defesa que at 2010 estava integrada principalmente por mili-
tares.
9
Outras situaes evidenciam precariedade de controle do governo
sobre assuntos militares. Durante o governo Lula, podemos mencionar, pelo
menos, quatro casos. O primeiro remete demisso do ministro da Defesa,
Jos Viegas, no segundo semestre de 2004. Esta demisso foi decorrncia das
reaes militares contrrias ao recolhimento e abertura dos arquivos milita-
res sobre a ditadura. O comandante do Exrcito, em clara manifestao de
quebra da hierarquia, lanou manifesto poltico defendendo o golpe de 1964
e a ao repressiva da Foras Armadas. Tomou tal iniciativa sem consultar seu
superior, o ministro da Defesa. O presidente da Repblica no quis se indis-
por com os quartis e no considerou a possibilidade de demitir o coman-
dante. Desautorizado em sua funo, o ministro Viegas pediu demisso sendo
substitudo pelo vice-presidente da Repblica, Jos Alencar,
10
numa clara
demonstrao do prestgio que o governo dava corporao mesmo quando
contrariava seus princpios fundamentais: disciplina e hierarquia.
O segundo caso data de 2006 no decorrer da crise area marcada por
duas grandes tragdias: os acidentes com o avio da Gol, em setembro de
2006, e com o avio da TAM, em julho de 2007. Esta crise ocorreu em meio
ao movimento salarial dos controladores de vo, profisso que rene milita-
11 O novo ministro, Nelson Jobim, tomou posse em julho de 2007, em meio crise area.
Foi o quinto ministro da Defesa. Em menos de nove anos foram cinco ministros nessa
pasta.
8 A Comisso Especial de Mortos e Desaparecidos Polticos foi criada em 1995 e a
Comisso de Anistia em 2001. Ambas so vinculadas ao Ministrio da Justia.
9 Sobre o Ministrio da Defesa no Brasil e em outros pases da Amrica Latina, ver
Donadio & Tibiletti, 2008.
10 Jos Alencar permaneceu no Ministrio de novembro de 2004 a maro de 2006 quando
foi substitudo por Valdir Pires.
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Com essas medidas o ministro da Defesa passou a ter maior capacidade
de comando em sua pasta e a ter presena efetiva na cadeia de comando do
emprego das Foras Armadas. At ento, muitas vezes, o ministro era ouvido
na indicao de cargos e em questes de oramento, mas apenas do ponto de
vista formal. A julgar pela nossa histria recente, contudo, tudo indica que
esse processo de legitimao do poder civil sobre as Foras Armadas dever
seguir um longo caminho. A elaborao do Livro Branco, por sua vez, deno-
ta uma preocupao em dar maior transparncia aos temas militares e com
isso atender a uma demanda da comunidade nacional e internacional.
Na mesma ocasio foram anunciadas outras medidas encaminhadas ao
Congresso e ao Executivo para aprovao, entre elas, a criao da Carreira
Civil de Defesa o que levaria no futuro a ter um percentual paritrio entre
civis e militares no Ministrio. A maior parte dessas iniciativas, todavia, rela-
ciona-se ao tratamento tributrio e licitatrio para produtos de defesa, a diag-
nsticos, cincia e tecnologia e polticas industriais e de exportaes vincula-
das indstria de defesa.
14
ORAMENTO DE DEFESA
G
astos com defesa no Brasil foram por, muito tempo, pouco transparentes,
especialmente durante as ditaduras quando verbas secretas eram mais
regra do que exceo. Nas democracias, a publicao de livros brancos de
defesa uma tentativa de comear a socializar o debate.
15
O Chile foi, na Amrica Latina, um dos pioneiros na elaborao deste
material que tem por objetivo divulgar gastos, armamentos e principais aes
do setor de defesa de um pas. At 2008, apenas oito pases da Amrica Latina
tinham livro branco e quatro, a exemplo do Brasil, tinham um documento
intitulado Poltica de Defesa Nacional.
16
As Foras Armadas, em 2010, contavam com cerca de 430 mil pessoas
na ativa e 330 mil pensionistas e inativos. Juntos consumiam 80% do ora-
mento do Ministrio da Defesa enquanto os investimentos ficavam em torno
so da lei de anistia. Mais uma vez os militares saram vencedores em sua posi-
o de manter o pacto do silncio sobre seus feitos durante a ditadura no que
toca aos direitos humanos. O presidente da Repblica tomou o partido das
Foras Armadas viabilizando a capacidade da corporao de continuar atuan-
do como ator com poder de veto nos temas relativos anistia de 1979.
O quarto ocorreu quando o governo anunciou o III Plano Nacional de
Direitos Humanos, em dezembro de 2009. Os trs comandantes militares
reagiram contrariamente s clusulas que propunham rever abusos contra os
direitos humanos durante a ditadura. Colocaram seus cargos disposio e
receberam o apoio do ministro da Defesa que fez o mesmo. Mais uma vez a
corporao venceu. O Plano revisado em maio de 2010 para incorporar as
demandas militares.
Os quatro casos mostram dois ngulos pelos quais se pode examinar as
relaes civil-militar no Brasil: de um lado o corporativismo da corporao e,
de outro, a falta de comando das autoridades civis. O Ministrio da Defesa,
criado em 1999, teve sua primeira dcada marcada pelo monoplio dos mili-
tares em todas as funes ministeriais internas ao gabinete e pelo preconceito
quanto presena de civis na gesto dos assuntos de defesa. Para muitos mili-
tares depois de 10 anos continuava inaceitvel a presena de civis nesse
Ministrio.
12
Esta situao parece comear a reverter-se em agosto de 2010 quando o
ministro Nelson Jobim anunciou uma srie de medidas legais e administrati-
vas denominadas Nova Defesa. Entre elas, a criao do Estado-Maior
Conjunto das Foras Armadas a quem caber determinar, atravs de seu chefe,
o emprego militar das Foras Armadas cabendo aos comandos o treinamento
das tropas; mudanas na estrutura do Ministrio; delegao ao ministro da
Defesa para tratar do oramento das Foras, da produo de bens de defesa,
da escolha dos secretrios e titulares das secretarias do Ministrio e da indica-
o ao Presidente da Repblica de todos os comandos militares; ampliao do
poder de polcia das Foras Armadas nas fronteiras; e, criao do Livro Branco
da Defesa.
13
14 Um resumo de todas as medidas apresentadas pelo Ministro Jobim consta em
https://www.defesa.gov.br/arquivos/File/2010/mes10/palestra_fiesp. pdf acesso em
outubro de 2010.
15 Os limites desses estudos e a necessidade de uma reviso com parmetros para alm das
transies so examinados por Raza, 2004.
16 Possuam livro branco os seguintes pases: Argentina, Bolvia, Chile, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicargua e Peru. Donadio e Tibiletti, 2008.
12 Ver, por exemplo, opinies de militares em O Globo, 4 de maro de 2009, pag. 11
13 Estas medidas esto definidas na Lei Complementar 136, Medida Provisria 4999 e
decretos 7274 e 7276, todos datados de 25 de agosto de 2010. O Livro Branco a ser ela-
borado e aprovado pelo Congresso dever levar em conta os seguintes aspectos: o cen-
rio estratgico para o sculo XXI, a poltica e a estratgia nacional de defesa, a moderni-
zao das trs Foras Armadas, a racionalizao e adaptao das estruturas de defesa, o
suporte econmico para a defesa nacional, e, as operaes de paz e de ajuda humanitria.
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de 7%.
17
Entre os ministrios do Brasil, o da Defesa detm um dos maiores
oramentos e seus gastos so similares ou maiores aos da Sade e Educao.
18
Esses dados impressionam mas quando os comparamos com o PIB
vemos que o Brasil tem um dos mais baixos gastos com Defesa entre os pa-
ses mais desenvolvidos, entre os BRICs e dentro da Amrica do Sul.
Gastos militares por pases selecionados (2008)
Pases Gasto militar (bilhes de dlares) % na participao mundial % em relao ao PIB
Estados Unidos 661.0 43,0 4,3
China (100,0) 6,6 2,1
Frana 63.9 4,2 2,3
Reino Unido 58,3 3,8 2,5
Japo 51,0 3,3 0,9
Alemanha 45,6 3,0 1,3
Rssia 53,3 3,5 3,5
ndia 36,3 2,4 2,6
Brasil 26,1 1,7 1,5
Fonte: Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), 2009. www.sipri.org.
Ainda segundo o SIPRI, Stockholm International Peace Research Institute,
instituto sueco dedicado ao monitoramento de gastos militares, a Amrica
Latina a regio do mundo que dedica proporcionalmente menos recursos
aos oramentos de suas Foras Armadas, ou seja, pouco mais de 1% do PIB
regional.
O quadro a seguir mostra os gastos com defesa nos pases da regio e os
compara com o percentual e o crescimento do PIB. Apenas trs pases, Chile,
Colmbia e Equador, propuseram mais do que 2% do PIB para o oramento
de defesa em 2006 e 2010. Da mesma forma, observa-se que em geral o cres-
cimento desse oramento acompanhou o crescimento do PIB de cada pas.
19
Pases Oramento de defesa Crescimento do PIB % Oramento de defesa
Amrica do Sul como % do PIB (2006-2010) Amrica do Sul como % do PIB
2006 2010
Argentina 1,04 0,91 84 61
Bolvia 1,93 1,86 87 71
Brasil 1,75 1,73 144 141
Chile 2,65 2,43 82 50
Colmbia 2,95 2,30 147 115
Equador 2,81 3,61 83 134
Paraguai 1,25 1,32 127 138
Peru 1,40 1,66 89 124
Uruguai 1,52 0,92 186 74
Venezuela 1,30 0,83 124 34
Fonte: Donadio, 2010.
Esses indicadores desautorizam suposies sobre uma corrida armamen-
tista na regio. Alm do mais, a regio, com exceo do Brasil, no tem
expressiva indstria de defesa, seus armamentos so, em geral, obsoletos e ape-
nas o Brasil um expressivo exportador de armas.
REARMAMENTO E INDSTRIA DE DEFESA
A
grande desconfiana gerada pelos governos militares e a forte conteno
nos gastos pblicos no momento em que se processou a redemocratiza-
o diminuram expressivamente os investimentos militares.
20
A preocupao
com a qualidade do equipamento das Foras Armadas ganhou importncia,
pelo menos retrica, durante o governo Lula, quando se explicitou a formu-
lao de uma poltica para a indstria de defesa por meio da Estratgia
Nacional de Defesa.
Este documento menciona cerca de 90 vezes a palavra desenvolvimen-
to. Afirma que o destaque do Brasil no cenrio internacional e o volume de
sua economia indicam a necessidade de um novo patamar no campo da defe-
20 A esse respeito ver, por exemplo, Villa, 2008.
17 Dados sobre as Foras Armadas do Brasil e demais pases da Amrica Latina so encon-
trados em Donadio e Tibiletti, 2008.
18 Sobre gastos da Defesa e do governo em geral, ver http://www.portaltransparencia.gov.br
19 Sobre este tema ver Donadio, 2010.
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Brasileira de Desenvolvimento Industrial, ABDI, a Associao Brasileira das
Indstrias de Materiais de Defesa e Segurana, Abimde, que rene mais de
100 empresas, e ainda representantes do respectivo sindicato patronal,
Sindicato Nacional das Indstrias de Material de Defesa, SIMDE.
O diagnstico da base industrial da defesa feito nessa ocasio visou a sis-
tematizar informaes acerca dos principais produtores, importadores e
exportadores de armas, munies, explosivos, sistemas eletrnicos de coman-
do e controle, plataformas militares aeroespaciais, navais e terrestres. Reuniu
tambm dados sobre pesquisas nesses campos e na rea nuclear. Esse levanta-
mento dever orientar o planejamento da poltica de investimento no setor.
As Foras Armadas preocupam-se fundamentalmente com o suprimento de
satlites para monitorar as fronteiras, a renovao de suas frotas e o submari-
no nuclear.
Paralelamente, o governo tem se dedicado aos estudos sobre compra de
armamentos no exterior, entre eles, aqueles necessrios construo do sub-
marino nuclear. Prev-se ainda a compra de avies, numa intensa negociao
internacional com Frana, Alemanha e Estados Unidos. Nessas negociaes o
governo tem firmado a necessidade de esses acordos transferirem tecnologia
para o pas. As compras de maior porte, contudo, devem ser objeto de deci-
so do governo a ser eleito em outubro de 2010, segundo declaraes do
ministro Jobim.
23
O BRASIL E A PAZ NA AMRICA DO SUL
A
s relaes do Brasil no hemisfrio comearam a ser redesenhadas lenta-
mente a partir dos anos 1990. Enquanto Mxico estreitava seus vncu-
los com os Estados Unidos por meio do Natfa, a Amrica do Sul ia se desta-
cando como espao mais integrado e mais independente da influncia
norte-americana. A Amrica Central, por seu turno, continuou tendo uma
linha direta com os Estados Unidos, por vrias razes estruturais que no
podemos examinar aqui.
24
Uma das primeiras iniciativas para tratar a regio de forma mais autno-
ma e integrada tem como marco a I Reunio de Presidentes da Amrica do
Sul, realizada em Braslia, em fins de agosto e incio de setembro de 2000,
quando foi proposta a Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional
sa. Ou seja, desenvolvimento, expresso internacional e liderana regional,
esto conectadas na base dessa Estratgia Nacional. As Foras Armadas so ali
concebidas como uma importante instituio para a promoo do desenvol-
vimento nacional e a consecuo dos objetivos do Estado. Nessa linha de
raciocnio o documento prope que devam reproduzir em seu interior a com-
posio da Nao por meio do aprimoramento do Servio Militar
Obrigatrio e da transformao de conscincias.
A estratgia de defesa ali entendida como parte da estratgia nacional
de desenvolvimento e as Foras Armadas concebidas como uma instituio
formadora da cidadania e promotora da igualdade entre as classes. Elas parti-
cipariam do projeto de desenvolvimento econmico e da construo da
nacionalidade. O Sistema Nacional de Mobilizao, previsto na Constituio
de 1988, teria importante papel na conjugao de esforos para fazer das
Foras Armadas uma expresso acabada dos interesses da sociedade e da segu-
rana nacional.
21
Em resumo, o documento Estratgia Nacional de Defesa do governo bra-
sileiro centra-se em trs eixos: reorganizao e reorientao das Foras
Armadas; indstria de defesa; e Servio Militar Obrigatrio. Em vrios
momentos afirma que o pas precisa ocupar o lugar que lhe cabe no mundo
termo que, embora vago, indica, em oposio a nossa tradio diplomtica,
que se demanda um papel mais ativo do pas como lder regional e como
potncia mundial emergente. A integrao e a cooperao com os pases da
Amrica do Sul, no so um tema dos mais importantes no documento.
As articulaes governamentais previstas para a Estratgia so vrias e
prevista a vinculao das polticas industriais de defesa a vrios rgos de
governo.
22
As ambies, contudo, entram em contradio com a pouca capa-
cidade de investimentos do Estado brasileiro. De fato o pas est muito aqum
das possibilidades reais de poder concretiz-las.
Vrias iniciativas vem sendo tomadas no sentido de mobilizar o empre-
sariado para essa tarefa, entre elas a Oficina de Trabalho Diagnstico da Base
Industrial da Defesa, em outubro de 2010, em Braslia, reunindo autoridades,
universidades, instituies de pesquisa isoladas, empresas, a Associao
23 O Globo, 11/10/2010
24 Spektor, 2010.
21 Este Sistema est regulado, principalmente, pela Doutrina Bsica de Mobilizao de
1987, pela Lei n 11.631 de 2007, e pelo Decreto n 6.592 de 2008.
22 Essas articulaes envolvem os ministrios da Fazenda, Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio, Planejamento, Cincia e Tecnologia, e a Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica entre outros.
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toriano para capturar o segundo integrante mais importante das Foras
Armadas Revolucionrias da Colmbia, as FARC.
27
A partir da o ministro Jobim empreendeu uma srie de viagens interna-
cionais em busca de apoio para que o CDS fosse criado em maio seguinte em
Braslia, quando seria assinado o Tratado Constitutivo da Unasul. A proposi-
o do Conselho de Defesa Sul-Americano, divulgada na sua criao, inspira-
va-se claramente no modelo de integrao europeia, com objetivos menos
ambiciosos, visando primordialmente a criar um clima de confiana mtua e
de maior transparncia no relacionamento entre Estados. A proposta no foi
inicialmente aprovada pelo presidente da Colmbia que demandou posies
mais enrgicas na definio de terrorismo. Foi atendido e em dezembro de
2008, em reunio especial da Unasul, em Salvador, o Conselho foi ratificado,
como rgo de consulta, cooperao e coordenao em matria de defesa.
28
Seus objetivos anunciados so: consolidar a Amrica do Sul como zona de
paz, construir um identidade regional em matria de defesa e produzir con-
sensos para fortalecer a cooperao regional. Neste mesmo ms, o governo
brasileiro anunciava sua Estratgia Nacional de Defesa fechando um conjun-
to de medidas envolvendo a poltica de defesa do Brasil e a defesa regional.
Diversas iniciativas foram propostas para a institucionalizao do CDS,
entre elas a realizao do Primeiro Encontro Sul-Americano de Estudos
Estratgicos, ocorrido em novembro de 2009, no Rio de Janeiro, e a criao
do Centro Sul-Americano de Estudos Estratgicos de Defesa (CSEED), em
Buenos Aires. Um grupo de trabalho coordenado pela Venezuela ficou encar-
regado de elaborar o inventrio e o registro dos centros e instituies dedica-
das ao estudo da defesa em cada pas e de criar uma rede sul-americana de
capacitao e formao. Ao Equador coube fazer o diagnstico da indstria de
defesa dos pases-membros. Os resultados deste empreendimento so ainda
imprecisos, mas isso no desautoriza a pensar o CDS como mais um dos
canais para gerenciar possveis crises polticas e de fronteiras, em especial nos
pases andinos.
Estes alinhamentos em marcha e os projetos de rearmamento no signi-
ficam, contudo, a existncia de uma carreira armamentista nem a criao fac-
tvel de um novo bloco de poder. Lembre-se, a esse propsito, que a Amrica
Sul-Americana, IIRSA.
25
O frum, cujo objetivo era tratar de questes de
infraestrutura que facilitassem a construo de insumos (transporte, teleco-
municaes e energia) para a economia e a circulao de mercadorias, passou
a reunir-se a cada dois anos e a partir de 2004 passou a chamar-se
Comunidade Sul-Americana de Naes, CSN ou Casa.
Na prtica, a Iniciativa est na origem do que veio a ser firmado depois
como Unasul, Unio das Naes Sul-Americanas, uma nova arquitetura
regional de articulao de interesses que visava a reorganizar e incrementar
estruturas j existentes como a Comunidade Andina de Naes (CAN) e o
Mercosul. Foi na reunio da Cpula Energtica Sul-Americana, realizada em
abril de 2007, na Ilha Margarita, Venezuela, que os mandatrios dos 12 pa-
ses sul-americanos resolveram criar a Unasul.
Estas institucionalidades so decorrncia de uma srie de compromissos
norteados pela perspectiva de paz no continente expressos, desde os 1990, em
declaraes presidenciais e resolues.
26
No mbito interno, o Brasil passou a
desenvolver estudos, por meio da ento Secretaria de Assuntos Estratgicos,
visando a definir objetivos nacionais de longo prazo o que resultou, em 2004,
na apresentao do Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022. Aqui gran-
de nfase passava a ser dada aos temas de defesa, como esforo individual do
Brasil ou como esforo conjunto a seus vizinhos, com o objetivo de enfrentar
ameaas e desafios, garantir a proteo do territrio e apoiar negociaes no
plano internacional.
Uma sria crise diplomtica em incios de maro de 2008 acelerou os
entendimentos para a criao do Conselho de Defesa Sul-Americano.
Referimo-nos incurso das Foras Armadas colombianas em territrio equa-
27 Este fato teve como consequncia o rompimento de relaes entre os governos do
Equador e da Colmbia, uma forte mobilizao da Venezuela e uma srie de interven-
es diplomticas visando a recompor as relaes entre os pases afetados.
28 Sobre objetivos, atividades e antecedentes do CDS ver o site http://www.cdsunasur.org
25 Vigevani, Ramanzanini Jr. & Correia, 2008. Pra mais dados ver o site da instituio:
www.iirsa.org.
26 Entre elas: Resoluo de Confiana Mtua nas Amricas, 1997; Conveno Interameri-
cana sobre Transparncia nas Aquisies de Armas Convencionais, 1999; Declarao de
Ushuaia de 1998, que criou a Zona de Paz do Mercosul; Compromisso de Lima Carta
Andina para a Paz, a Segurana, Limitao e Controle de Gastos destinados Defesa
Externa de junho de 2002; Declarao de Guayaquil sobre a Zona de Paz e Cooperao
Sul-Americana assinado durante a segunda Reunio de Presidentes da Amrica do Sul em
Julho de 2002; e, Declarao de So Francisco de Quito sobre Estabelecimento e Desen-
volvimento da Zona de Paz Andina, de julho de 2004. No plano mais geral, ainda nos
anos 1990, o pas aderiu Conveno para a Proibio de Armas Qumicas, tornou-se
membro do Tratado de Tlatelolco, aderiu Conveno para a Proibio de Armas Qu-
micas, ao Regime de Controle de Tecnologia de Msseis (MTCR), ao Grupo de Supri-
dores Nucleares (NSG), assinou o Tratado Abrangente de Proibio de Testes Nucleares
e o Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP).
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controle civil das Foras Armadas mas esse processo tem caminhado a passos
lentos. Tudo indica que o pacote de medidas anunciado em 2010 pelo
Ministrio da Defesa, a Nova Defesa, s poder ter efetividade na medida
em que ocorrer uma renovao geracional nos quartis e uma mudana de ati-
tude das autoridades civis em relao ao tratamento das Foras Armadas e dos
temas de defesa.
do Sul, segundo Alsina Jnior (2009, p. 57), no possui densidade de poder
suficiente para perturbar o balano estratgico global. H a considerar,
sobretudo, o fato de que sua principal potncia [o Brasil] um ator pouco
importante do ponto de vista militar. Assim, segundo o mesmo autor, embo-
ra o Brasil seja o pas mais forte da Amrica do Sul, ele pouco significa no
mbito da segurana internacional tendo em vista a fragilidade de seu apara-
to de defesa.
NOTAS FINAIS
C
om a redemocratizao o pas intensificou exerccios conjuntos e vrias
formas de cooperao, institucionais ou no, com a maior parte dos pa-
ses da Amrica do Sul, aumentando a percepo de que a regio, alm de estar
livre de armas nucleares, uma zona de paz em termos de conflitos militares
e interestatais convencionais. No entanto, uma das mais violentas do
mundo quando se leva em conta as vrias formas de criminalidade. tambm
a mais desigual. As ameaas locais dizem respeito a trfico de armas e de pes-
soas, terrorismo, narcotrfico e outras formas de crime organizado, corrup-
o, degradao ambiental, pobreza extrema, entre outros. Crime, pobreza,
precariedade das foras policiais e corrupo fazem da Amrica do Sul um case
nas questes de segurana embora no tenha grandes problemas no campo da
defesa. Vrios pases tem colocado as Foras Armadas a servio da segurana
pblica e no combate criminalidade, uma posio que no plenamente
aceita pelo Brasil e que descartada por pases como Chile e Argentina.
A pobreza tem sido evocada como uma razo para vincular as aes mili-
tares aos temas do desenvolvimento e das polticas sociais. O caso mais not-
vel a esse respeito o da Venezuela. Assim, embora seja uma regio de demo-
cracia o protagonismo militar continua. Nos pases andinos as Foras
Armadas tem tido um papel tribuncio, atuando como atores chave na reso-
luo de conflitos polticos.
29
No Brasil, as Foras Armadas permanecem formalmente fora da poltica,
mas so ainda entendidas como foras motrizes do desenvolvimento e da for-
mao da cidadania. Alm do mais, tem sabido valer seus interesses corpora-
tivos e tem funcionado como ator com poder de veto nos temas dos direitos
humanos. A criao do Ministrio da Defesa foi um importante passo para o
Maria Celina DAraujo. Doutora em Cincia Poltica pelo IUPERJ. Foi pesqui-
sadora e professora do CPDOC/FGV. Atualmente professora do Departa-
mento de Sociologia e Poltica da PUC-Rio. 29 Pion-Berlin &Trinkunas, 2008.
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Brasil e Colmbia:
desafios para a cooperao aps Uribe
MARCO CEPI K
PEDRO BORBA
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este artigo discutimos os desafios para a cooperao governamental entre
o Brasil e a Colmbia no contexto dos esforos recentes de integrao
regional na Amrica do Sul. Considerando o legado do governo Uribe na rea
de segurana e as dificuldades do Brasil na mediao da disputa aberta entre
os governos da Colmbia e da Venezuela, procuramos estabelecer alguns dos
parmetros para o relacionamento bilateral entre Braslia e Bogot neste
perodo inicial do governo Santos na Casa de Nario.
O artigo a seguir divide-se em trs partes. Na primeira seo sintetizamos
uma retrospectiva dos oito anos de governo Uribe, com nfase na rea de segu-
rana. Em seguida, fazemos um balano das dificuldades na relao bilateral
entre Brasil e Colmbia ao longo do perodo, considerando, sobretudo, a crise
regional andina e o contexto da integrao da Amrica do Sul. Como concluso,
procuramos justamente identificar os elementos de base para um novo patamar
de relacionamento bilateral entre Brasil e Colmbia nos prximos anos.
O GOVERNO DE LVARO URIBE E SEU LEGADO
NA REA DE SEGURANA

lvaro Uribe Vlez elegeu-se em maio de 2002 como dissidente do tradi-


cional Partido Liberal, obtendo 53% dos votos e vencendo em primeiro
turno o candidato liberal Horacio Serpa. Foi a primeira vitria eleitoral em
primeiro turno desde a promulgao da Constituio colombiana de 1991,
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Voltando ao comeo, no possvel compreender a ascenso de lvaro
Uribe seno como negao de seu antecessor, o conservador Andrs Pastrana
(1998-2002). Ao longo da dcada de 1990, a crise institucional do governo
colombiano, a descontinuidade do auxlio dos Estados Unidos e o pssimo
desempenho econmico do pas elevaram, juntamente com as receitas do nar-
cotrfico, o poder das FARC em contingente combatente (ao redor de 20 mil)
e tambm em presena territorial (operando em quase 60% do territrio
colombiano), chegando inclusive a viabilizar-se como uma opo real de
poder (Villa & Ostos, 2005, p. 5-6). Acuado pelo fortalecimento da guerri-
lha e pela expanso dos cultivos ilcitos no pas, Pastrana buscou um maior
engajamento internacional na conteno ao narcotrfico, enquanto impulsio-
nava a negociao com os movimentos revolucionrios, especialmente as
FARC. Em meados de 1998, Bogot firmou um acordo com o comando das
FARC que assegurava 42 mil km
2
de rea desmilitarizada nos departamentos
de Meta e Guaviare (nas selvas do sul), alm de manter pelos trs anos seguin-
tes os canais de dilogo com as lideranas da organizao.
Em verdade, os grupos armados colombianos puderam se aproveitar das
concesses feitas por Pastrana para ampliar sua influncia, o que fragilizava
ainda mais a posio do governo nas negociaes e azedava as relaes do exe-
cutivo com os militares. O processo de paz lanado em 1998 j apresentava
sinais claros de saturao na segunda metade do governo Pastrana, e o des-
cumprimento dos cessar-fogo e o enrijecimento da posio do presidente aca-
baram por colapsar a negociao em 2002. Diante da deciso de Pastrana de
reocupar a regio desmilitarizada em fevereiro de 2002, as FARC lanaram
uma ofensiva em diversas frentes, incluindo o sequestro da ento presidenci-
vel Ingrid Betancourt, que conduziu ao total descrdito da abordagem de
Pastrana para a guerra civil (Leite & Carpes, 2007, p. 180).
Esse foi o pano de fundo nacional da emergncia de lvaro Uribe nas
eleies de 2002, que passou de 2% para 50% das intenes de voto em pou-
cos meses. No contexto internacional da Guerra Global contra o Terrorismo
(GWAT) lanada pelo governo Bush aps os atentados de 11 de setembro de
2001, Uribe tornou usual a expresso narcoterrorismo como forma de uni-
ficar as duas ameaas (narcotrfico e guerrilha) e declarou, no comeo de seu
governo, que na Colmbia no existe guerra; aqui temos terrorismo de gru-
pos armados contra o Estado e a sociedade, e isto deve ser resolvido rapida-
mente (apud Santos, 2006, p. 71).
Implicitamente, Uribe significou a rejeio da hiptese de impasse estra-
tgico formulada nos anos 1990, segundo a qual o conflito havia atingido
assim como a primeira presidncia fora do quadro bipartidrio (Liberais e
Conservadores) desde a independncia do pas.
Graas a uma reforma constitucional aprovada pela Suprema Corte em
2005, Uribe concorreu a um segundo mandato em maio de 2006, obtendo uma
votao incontestvel (62%) com sua nova formao partidria, o Partido Social
da Unidade Nacional (Partido de la U). Alm disso, o governo passou a contar
com maioria no legislativo, em uma aglutinao partidria crescentemente iden-
tificada com o que veio a ser conhecido como uribismo. Ao longo de 2009, as
especulaes em torno de um terceiro mandato ganharam fora, mas tal candi-
datura dependia de aprovao do judicirio e de plebiscito popular. Ainda que
Uribe no reconhecesse publicamente sua disposio a concorrer, os parlamen-
tares uribistas articularam a proposta ao ponto de torn-la politicamente crvel,
mas a Suprema Corte declarou-a juridicamente invlida em novembro de 2009,
o que obrigou o presidente a indicar Juan Manuel Santos, principal artfice do
Partido de la U e ex-ministro da defesa, para concorrer presidncia. A vitria
de Santos em 2010, com 46% dos votos no primeiro turno e 69% no segundo,
foi entendida como um referendo positivo das polticas do governo e manteve a
predominncia do uribismo na cena poltica colombiana.
Essa predominncia resultado de algo mais que uma sequncia de vit-
rias eleitorais, se reconhecermos que lvaro Uribe marcou um ponto de infle-
xo no contexto social e poltico da Colmbia. A poltica de Segurana
Democrtica, ponta de lana de seu governo, significou uma nova etapa na
relao do Estado colombiano com os grupos armados guerrilheiros e para-
militares que h dcadas protagonizam um complexo conflito no pas. A
mobilizao da sociedade contra a guerrilha, e a consequente militarizao
desse combate, gerou repercusses junto estrutura do Estado e sua relao
com a sociedade, dividindo-a em relao ao prejuzo democrtico da pacifi-
cao interna. Sendo assim, a polarizao gerada em torno do governo foi se
acentuando a ponto de suplantar a histrica oposio entre Liberais e
Conservadores, fazendo com que os principais agrupamentos polticos sejam
atualmente os uribistas e os anti-uribistas, com prevalncia dos primeiros. No
plano internacional, os dois mandatos de lvaro Uribe na presidncia coloca-
ram a diplomacia colombiana integralmente a servio de seu esforo contra-
insurgente, dando um passo adiante na cooperao securitria com os Estados
Unidos e elevando a tenso com alguns de seus vizinhos, notadamente
Venezuela e Equador. Hoje, o futuro da Colmbia est imbricado com o lega-
do dos governos de Uribe, tanto pela dependncia da trajetria de suas pol-
ticas, quanto pela fora que o uribismo conquistou na poltica nacional.
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corresponderiam necessariamente ao que previa sua formulao oficial.
Grosso modo, a estratgia de pacificao do governo Uribe adotava dois prin-
cpios: de um lado, a negociao e desmobilizao dos grupos paramilitares,
criando mecanismos institucionais para sua reinsero na sociedade; de outro,
uma ofensiva militar apoiada pelos EUA contra as FARC e o ELN, a fim de
derrot-los.
Para vencer uma guerrilha com dcadas de existncia, Uribe investiu na
capacitao das foras de segurana e na transformao das foras armadas,
alm de buscar um envolvimento direto da sociedade e, como j assinalamos,
utilizar a poltica externa de maneira muito mais assertiva do que Pastrana. A
porcentagem do PIB gasta com defesa passou, de uma mdia inferior a 3% na
dcada de 1990, para valores sempre acima de 4% no governo Uribe sendo
recorrentemente a taxa mais elevada da Amrica do Sul ao longo da dcada.
Uribe recuperou a confiana da presidncia junto aos militares, colocando-os
sob sua superviso e tornando-os o centro da ao governamental em relao
ao conflito. Alm disso, o presidente colombiano contou com crescente
suporte de Washington, tornando-se o maior recebedor de auxlio norte-ame-
ricano fora do Oriente Mdio. Durante o governo Pastrana, a mdia de aux-
lio para a polcia e foras armadas havia sido de US$ 365 milhes; durante o
primeiro mandato de Uribe, esse valor passou para US$ 600 milhes, alm de
quintuplicar o contingente diplomtico e dobrar o efetivo militar estaduni-
dense na Colmbia. Com base na viso comum a respeito da imposio da
paz no pas, as relaes bilaterais entre Colmbia e EUA superaram as des-
confianas da segunda metade dos 1990 e estreitaram-se, tornando-se outro
elemento-chave da Segurana Democrtica de Uribe.
A orientao militar do embate com as guerrilhas foi dada pelo Plano
Patriota, lanado em 2003 e iniciado em 2004, sob comando do exrcito.
Diagnosticando a vulnerabilidade da infantaria convencional diante da guer-
ra de guerrilhas, o governo colombiano optou por construir novas unidades
tticas mveis (brigadas adaptadas ao combate na selva), batalhes de monta-
nha e unidades especiais antiterrorismo. A estratgia identificava especifici-
dades nas diferentes regies, divididas em de manuteno (onde a presena
estatal j era forte) e operacionais (onde a guerrilha exercia controle parcial
ou total). Para fragilizar a insurgncia, os militares colombianos investiram
contra a retaguarda da guerrilha, nos llanos orientais e na Amaznia, enquan-
to apostava na pacificao concertada no Norte (Valencia, 2005, p. 94).
O engajamento da sociedade no esforo de guerra contra os movimentos
guerrilheiros se deu de diversas formas, mas a principal delas buscou descolar
um estgio em que nem governo nem guerrilha dispunham de meios para o
aniquilamento do adversrio. Dessa forma, para evitar-se uma prolongada
guerra de atrito, a sada para o impasse era a mesa de negociao, na qual
ambos os beligerantes deveriam ceder em certos pontos. Uribe rejeitava qual-
quer impasse e props a vitria militar contra a guerrilha como condio para
a paz, rompendo os canais de negociao formal e buscando recuperar o
monoplio da contra-insurgncia atravs da desmobilizao dos paramilita-
res. No plano internacional, essa inverso j havia sido sinalizada pelos
Estados Unidos com o Plano Colmbia, assinado em 1998 e implantado em
2000 e, posteriormente, com a Iniciativa Andina Antidrogas, lanada em
2001 e implantada em 2003. Inicialmente proposto pelo governo Pastrana, o
Plano Colmbia tinha a maior parte de seus recursos voltados ao desenvolvi-
mento social e rural; no entanto, a adeso dos Estados Unidos ao plano impli-
cou transformaes significativas em sua concepo, pondo em primeiro
plano o componente militar. De acordo com autores como Valencia (2005),
Tokatlian (2006) e outros, o Plano Colmbia representou uma nova orienta-
o da questo colombiana em Washington, passando de uma estratgica de
conteno (das exportaes de drogas ilegais e do vigor da luta armada) para
uma estratgia de eliminao da guerrilha, atravs da elevao do montante
de auxlio externo (chegando a US$ 700 milhes/ano) e da presena pequena
mas ainda assim ampliada de pessoal estadunidense na Colmbia. Ainda que
Washington demonstrasse maior disposio em relao ao conflito colombia-
no, tal mudana de nfase e a autorizao dos gastos da ajuda para a campa-
nha de contra-insurgncia s alcanaram pleno funcionamento com a ascen-
so de Uribe, o qual levaria a campanha de contra-insurgncia como
prioridade durante todo seu governo.
Lanada em 2003, a Poltica de Defesa e Segurana Democrtica da
Colmbia teve como objetivo central a imposio da lei e das instituies
sobre o territrio nacional, reduzindo os nveis de violncia a partir do enfren-
tamento direto contra as atividades ilcitas. A lgica subjacente Segurana
Democrtica de Uribe que o Estado e a sociedade atuam conjuntamente na
efetivao da poltica de segurana, em um esforo integral de reduo da cri-
minalidade, represso ao narcotrfico e desmantelamento da guerrilha.
Oficialmente, a poltica considera que a obedincia lei e a estabilidade cons-
titucional seria um objetivo a ser atingido por diversas polticas pblicas, que
deveriam alcanar, inclusive, os territrios e populaes mais distantes do cen-
tro decisrio. No entanto, como logo apontou Francisco Leal Buitrago
(2004), as medidas tomadas sob a insgnia da Segurana Democrtica no
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corrobora o objetivo do governo de retomar o monoplio da contra-insur-
gncia como pr-condio para faz-la vitoriosa (Janes, 2009, p. 6 e 19). O
tratamento complacente de Uribe em relao aos paramilitares foi motivo de
crticas dentro e fora da Colmbia, sendo estas amplificadas pelas relaes
escusas que o presidente possua com os grupos paramilitares de Antioquia,
departamento onde construiu sua vida poltica
2
.
Por ltimo, mas no menos importante, cabe considerar a atuao de
Uribe em relao ao trfico de drogas, visto que, como sabido, a Colmbia
grande exportadora de cocana, herona e maconha. Nos termos da poltica de
Segurana Democrtica, el Gobierno no permitir que el territorio nacional siga
siendo utilizado por las organizaciones internacionales del narcotrfico y afirma su
voluntad de eliminar completamente el negocio de las drogas ilcitas en el territorio
nacional (Colombia, 2003, p. 21). Ao vincular as aes antidrogas desestabi-
lizao da insurgncia, o governo Uribe priorizou a erradicao area dos culti-
vos de coca e papoula, em particular nas regies com forte presena guerrilhei-
ra. Do ponto de vista da economia da droga, essas iniciativas foram
improdutivas como se verifica pela transferncia de cultivo, de 2004 a 2008,
dos departamentos de Meta e Guaviare para o oriente colombiano, ou pelo cres-
cimento da produo no Peru (ONU, 2009 e 2010). Ainda que os dados osci-
lem conforme a fonte, razovel supor que a produo de cocana na Colmbia
se manteve relativamente estvel na ltima dcada, enquanto a produo lqui-
da nos Andes cresceu o que foi reconhecido pelo prprio governo norte-ame-
ricano (GAO, 2008). Do ponto de vista da contra-insurgncia, contudo, o
esforo de erradicao area contribuiu para a desarticulao das fontes de renda
a luta armada de qualquer base camponesa restante, cooptando a populao
pobre do campo em favor do governo. Atravs de recompensas e da deslegiti-
mao poltica progressiva da insurgncia, o governo estimulou a denncia
annima de membros e simpatizantes e a delao de infiltrados do movimen-
to nas instituies polticas, no campo e na cidade. A poltica de Segurana
Democrtica previu tambm um envolvimento popular alm da esfera de
provimento de inteligncia, mas tambm na comunicao de massa (alinhan-
do-a ao esforo de guerra) e na incorporao direta ao combate, como foi o
caso do programa soldados campesinos
1
.
Em nome da pacificao da Colmbia, Uribe exacerbou a prpria noo
de inimigo, trabalhando com a ideia de zonas cinzentas entre a sociedade e
a guerrilha onde se situariam eventualmente sindicalistas, jornalistas, estu-
dantes, intelectuais, ONGs e movimentos rurais considerados colaboradores
dos grupos armados. Por falta de controle das foras oficiais ou paramilitares
e dos servios de inteligncia, verificou-se, como subproduto da Segurana
Democrtica, um elevado nmero de mortes, ameaas e perseguies contra
aqueles identificados em tal zona cinzenta.
Outro elemento polmico da estratgia de Uribe foi a desmobilizao
negociada dos paramilitares, impulsionada pelo Acordo de Santa F de Ralito
firmado em julho de 2003. Por meio de tal dispositivo, as AUC iniciariam um
cessar-fogo e um progressivo desarmamento, em troca do compromisso do
governo em assegurar sua reinsero sociedade. Em 2004, Uribe firmou
outro pacto com as AUC, que previa o estabelecimento de uma zona de rea-
bilitao em Crdoba o que, aparentemente, contradizia as crticas do pre-
sidente criao da zona desmilitarizada em 1998 e sua posio contrria a
acordos de cesso territorial.
No ano seguinte, Uribe conseguiu a aprovao da Lei de Paz e Justia, que
criava um novo quadro institucional para o acolhimento dos paramilitares
desmobilizados, aliviando a carga penal e criando um programa de acompa-
nhamento (ICG, 2006). A medida foi uma forma de anistia parcial para esses
grupos armados, da mesma forma que o programa soldados campesinos permi-
tia sua incorporao s foras regulares. De acordo com estatsticas oficiais,
cerca de 30 mil paramilitares foram desmobilizados de 2003 a 2006, o que
2 De acordo com o Relatrio do Departamento de Estado dos Estados Unidos sobre
Direitos Humanos publicado em maro de 2008: The Justice and Peace Law process hel-
ped clarify more than 3,000 crimes and led to the exhumation of 1,196 remains in 1,009
mass graves. The Supreme Court and prosecutor generals investigations of links between poli-
ticians and paramilitary groups implicated 52 congressman, 11 governors, and 19 mayors, a
number of whom were in jail at years end. Cf. http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2007/
100633.htm. O mesmo relatrio anual, publicado em maro de 2010, indicava que em
dezembro do ano anterior: The Justice and Peace Law (JPL) process, wherein former para-
military leaders confess their crimes and surrender assets in exchange for reduced sentences, hel-
ped clarify more than 38,000 crimes involving 50,000 victims and led to the exhumation of
2,800 remains in 2,300 common graves, while the Supreme Court and prosecutor generals
investigations of links between politicians and paramilitary groups implicated 87 members of
Congress, 15 governors, and 35 mayors, 66 of whom were detained at years end. In total, 18
politicians (13 members of Congress, four governors, and one mayor) had been convicted for
ties to paramilitary groups at 2009s end. Cf. http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2009/
wha/136106.htm.
1 Segundo o documento Poltica de Defesa e Segurana Democrtica, publicado em 2003,
El Estado promover y respaldar la reflexin por parte de los periodistas y de los medios acer-
ca de cul debe ser su papel en una democracia en peligro: si sus prcticas periodsticas respal-
dan los valores democrticos, qu fuentes de informacin legitiman y cules son los efectos del
lenguaje que utilizan (p. 64).
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relacionadas ao negcio ilcito, que alimentavam tanto a guerrilha como os
paramilitares colombianos ainda que, necessrio dizer, as regies cocaleiras sob
controle dos ltimos (como Urab, Crdoba e Catatumbo) tenham sido pouco
alvejadas pelo esforo antidroga de Bogot (Santos, 2006, p. 68).
Os dois governos de lvaro Uribe foram marcados por uma sensvel
melhora nos indicadores relacionados segurana pblica. A taxa de homicdios
por 100.000 habitantes caiu de 62,7 em 2000 para 37,3 em 2006, ainda muito
acima da mdia latino-americana (22,9), que , por sua vez, a mais alta mdia
regional do mundo (OEA, 2008: 17-18). Alm disso, a taxa anual de seques-
tros foi rapidamente reduzida com a criao das unidades policiais especializa-
das e com o sistema de informantes e delatores, passando de 2.587, em 1999,
para 378, em 2005. O nmero de massacres, que atingem essencialmente a
populao rural, atingiu um mximo de 236 em 2000, reduzindo-se a partir
de ento; registraram-se 115 em 2002 e 48 em 2005 (Macke, 2007, p. 60). O
nmero de deslocados internos, que decuplicara no governo Pastrana, foi redu-
zido mas ainda se mantm elevado, sendo a Colmbia o terceiro pas do
mundo com o maior contigente (aps Sudo e Congo). Como contra-tendn-
cia, o nmero de crimes contra a propriedade (por 100.000 habitantes) passou
de 79 em 2000 para 151 em 2005, alertando para o risco, j apontado pelo
ICG (2006), de que a desestruturao dos grupos armados no representaria
necessariamente o enfraquecimento da criminalidade na Colmbia.
O panorama do conflito armado foi alterado substantivamente graas
contrao dos grupos armados, seja pela desmobilizao, desero ou pela
derrota militar. Aps atingir seu pice entre 1997 e 2002, as FARC assistiram
a uma deteriorao acelerada de suas capacidades e de seu controle territorial.
Como reao ao Plano Patriota, as FARC retornaram a uma ttica exclusiva-
mente guerrilheira, evitando a concentrao de combatentes e os embates
abertos com as foras governamentais, e tambm reagruparam seus efetivos
nos refgios tradicionais das selvas do sul da Colmbia, ou nos pases vizinhos
como sustenta o governo colombiano desde sua incurso no Equador e as
subsequentes crises com a Venezuela em torno da questo
3
.
Sofrendo com derrotas e deseres, os efetivos das FARC, em 2008, eram
estimados em oito mil, sendo provavelmente ainda menor atualmente (Janes,
2009). Alm disso, o grupo sofreu diversos golpes reais e simblicos: a liber-
tao dos quinze refns, incluindo Ingrid Betancourt, em julho de 2008, a
morte de Manuel Marulanda (ento lder da organizao), Ivan Ros, Gustavo
Rueda, Jos de Jesus Guzmn e Ral Reyes (com a captura de dois computa-
dores pelo exrcito colombiano), e o fracasso do ataque ao casaro La Julia
(departamento de Meta), em dezembro de 2006, em zona de presena hist-
rica da guerrilha. O ELN, por seu turno, teve seu contigente reduzido a
menos de trs mil efetivos e, desde dezembro de 2005, iniciou negociaes
informais de desmobilizao (Janes, 2009). Apesar disso, ainda hoje preci-
pitado afirmar o final das FARC. Afinal, aquela organizao j sofreu reveses
anteriormente e sobreviveu. Alm disso, o retorno s tticas de guerrilha (hit
and run) pode tornar a campanha de eliminao, agora sob a presidncia de
Juan Manuel Santos, em um processo muito mais longo do que a mera der-
rota militar pareceria implicar.
Em suma, ao se avaliar o novo perfil do conflito colombiano aps o
governo Uribe, trs tendncias ganham relevo: 1) Houve um fortalecimento
do aparelho de segurana do Estado colombiano, tanto das foras armadas
quanto da polcia nacional, mas tambm foi reforada, com base nos sucessos
obtidos, a crena de que a vitria militar a abordagem mais adequada para
lidar com o conflito. 2) Embora a ideia de regionalizao do conflito para os
Andes e a Amaznia no tenha se realizado nos termos sugeridos pelos dis-
cursos que justificavam os Planos Colmbia e Patriota, a campanha de con-
tra-insurgncia durante o governo Uribe produziu disputas interestatais mili-
tarizadas com a Venezuela e o Equador, numa crise ainda em curso. 3)
Finalmente, h um envolvimento direto dos EUA no conflito, ainda que limi-
tado em comparao com o Iraque e o Afeganisto, pondo fim ao que
Guqueta (2006) chamara de um distanciamento prudente que
Washington resguardara durante as dcadas de 1980 e 1990. Por tudo que
representa a vitria eleitoral de Juan Manuel dos Santos, assume-se como pro-
vvel a manuteno destas tendncias nos prximos anos, ainda que algumas
de suas caractersticas possam ser alteradas como resultado da prpria intera-
o estratgica e de mudanas na poltica interna dos demais atores.
RELAES BILATERAIS ENTRE BRASIL E COLMBIA:
SEGURANA E INTEGRAO
A
aproximao diplomtica recente entre Brasil e Colmbia para tratar da
segurana de fronteira data do Acordo de Cooperao Amaznica
(1978) e do acordo de assistncia recproca para controle do narcotrfico, fir-
3 Durante a dcada de 1990, as operaes das FARC foram pautadas pela assim chamada Nova
Forma de Operar, que colocava a necessidade de constituir blocos e frentes, sob comandos
regionais unificados, capazes de infringir derrotas estratgicas s foras de segurana.
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tura do memorando supracitado, Brasil, Colmbia e Peru realizaram uma
ao conjunta chamada Operao Timb (Janes, 2009, p. 85). Alm disso, as
foras armadas colombianas adquiriram 25 aeronaves Super Tucano (EMB-
314) para operaes de contra-insurgncia, que foram entregues a partir de
2006 (Janes, 2009, p. 133).
Em agosto de 2007, a Polcia Federal prendeu Juan Carlos Abadia
Ramrez, vinculado organizao narcotraficante de Norte Del Valle e com
supostas ligaes com o crime organizado paulista. Sua extradio para os
Estados Unidos foi aprovada pelo Superior Tribunal Federal brasileiro em
maro de 2008. A relao dos narcotraficantes brasileiros com a Colmbia j
havia sido posta em evidncia em 2001, quando Fernandinho Beira Mar foi
preso pelas autoridades colombianas e repatriado ao Brasil. Em maio de 2010,
a Operao Rota Solimes da Polcia Federal prendeu Jos Samuel Snchez,
que, segundo as autoridades brasileiras, seria responsvel pela a intermediao
entre as FARC e os narcotraficantes brasileiros (Folha de So Paulo,
08/05/2010). Outra manobra bem-sucedida das foras brasileiras na
Colmbia foi o apoio libertao unilateral, em maro e abril de 2010, de
seis refns mantidos pelas FARC, alm dos restos mortais de um policial mili-
tar morto em 2006 (BBC, 01/04/2010). O Brasil disps de efetivos militares
e helicpteros para realizar a libertao, que contou com apoio do governo
colombiano, da Cruz Vermelha e do Alto Comissariado para a Paz.
Em maro de 2009, o ento ministro da defesa colombiano Juan Manuel
Santos e o ministro da defesa brasileiro Nelson Jobim firmaram um acordo
prevendo a liberao recproca de 45km de espao areo para a realizao de
perseguies em quente (hot pursuits) em territrio vizinho. Vale recordar que
o fato de dois pases permitirem um ao outro o envio de tropas atravs da frontei-
ra indica um elevado nvel de confiana e exige muita cooperao (Stratfor,
12/03/2009). O acordo busca evitar conflitos como o que ocorreram em 1991
e 1998, quando tropas colombianas ultrapassaram a fronteira em busca de
militantes das FARC, nas regies do Rio Trara e de Iauaret, respectivamente.
Mais claramente, o acordo bilateral respondia crise regional desencadeada
pela incurso colombiana em territrio equatoriano, em maro de 2008.
Para Simn Pachano, a crise regional pode ser analisada nos seguintes ter-
mos:
despus de la sucesin de hechos producidos tras la incursin colombiana
en territorio ecuatoriano, (...) se ha producido un cambio sustancial en la
dimensin internacional del conflicto colombiano. (...) Lo que se ha hecho,
mado e ratificado em 1981. Na dcada de 1990, foram estabelecidos meca-
nismos para aprimorar essa cooperao, tratando de temas como cooperao
judiciria e penal, controle do espao areo e combate ao trfico de precurso-
res qumicos (MRE, 2010, p. 7-8). Nesse sentido, o intercmbio de informa-
es geradas pelo SIPAM/SIVAM, instalado em 2001, representaria um salto
qualitativo para essa cooperao fronteiria.
A preocupao brasileira com possveis transbordamentos do conflito
colombiano j era evidente no final de dcada de 1980, com a criao do
Comando Militar da Amaznia e dos Pelotes Especiais de Fronteira
(Yauaret, Querari e So Joaquim). Desde 1991 o exrcito relata enfrenta-
mentos com efetivos das FARC em territrio brasileiro (Herz, 2006, p. 219).
No perodo 1998-2002, quando o Estado colombiano dava sinais de crise ins-
titucional profunda, o exrcito brasileiro elevou fortemente sua presena na
regio amaznica, de cerca de 3,3 mil para 23,2 mil efetivos em 2002 (Cear,
2009, p. 3-4). No s relacionado ao conflito na Colmbia, mas a uma tran-
sio das percepes de ameaa da fronteira sul para a norte, a composio do
Comando Militar da Amaznia se desenvolveu rapidamente, passando de
duas brigadas de infantaria em 1985 (Marab e Porto Velho) para atualmen-
te integrar cinco brigadas de selva e seis comandos de fronteira, que respon-
dem por cerca de vinte postos de pelotes de fronteira (Cear, 2009, p. 03).
Na dcada atual, a ascenso concomitante de um governo de centro-
esquerda no Brasil com Lula e de um governo de centro-direita na Colmbia
com Uribe no obstruiu a cooperao entre os dois pases a partir de 2003, se
no a fez avanar. Logo nos primeiros meses de 2003, os dois chefes de Estado
trocaram visitas oficiais (o que no ocorria desde 1981, com Figueiredo e
Turbay Ayala), assinando na ocasio um memorando sobre cooperao em
defesa e constituindo um grupo de trabalho bilateral para represso ao narco-
trfico. Durante o encontro presidencial, Lula declarou que o Brasil assumia
o compromisso de dar total solidariedade Colmbia no combate ao terro-
rismo e ao narcotrfico (BBC, 08/03/2003). Segundo sistematizao do
MRE, Braslia e Bogot realizaram 15 visitas oficiais de alto escalo de 2003
a 2010 (MRE, 2010, p. 4-6).
Como se indicou acima, Lula aprofundou as aes conjuntas na frontei-
ra Brasil-Colmbia, respaldado pelo acordo COBRA firmado j em 2000
pelos presidentes Andrs Pastrana e Fernando Henrique Cardoso.
Envolvendo, do lado brasileiro, o exrcito, a Agncia Brasileira de Inteligncia
e a Polcia Federal, foi executada em maio de 2005 a Operao Cobra I para
a interdio de rotas narcotraficantes fronteirias. Uma semana aps a assina-
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da fronteira Colmbia-Venezuela, oferecendo os servios brasileiros para con-
cretiz-la (EFE, 13/11/2009). A proposta foi, contudo, rejeitada por Chvez
e recebida com pouco entusiasmo por Uribe (BBC, 15/11/2009).
Do ponto de vista poltico-diplomtico, a crise de maro de 2008 apon-
tou para resultados mais positivos do lado colombiano. Afinal, pode-se argu-
mentar que a morte de Ral Reyes (nmero dois das FARC) e a captura de
seus computadores foram um movimento da maior importncia para o exr-
cito colombiano, tendo a chancelaria daquele pas a funo posterior de dis-
sipar as tenses ao menor custo. Nesse sentido, verifica-se que a Colmbia
no sofreu nenhuma retaliao internacional pela violao de espao areo (na
ONU, OEA ou UNASUL) e no precisou publicar as informaes obtidas
com a operao, conforme exigia o Equador. Em seu esforo de contempori-
zao, o Brasil contribuiu para que a Colmbia conseguisse evitar as sanes,
mas tambm contribuiu para impedir que as movimentaes de tropas dos
dois lados da fronteira evolussem para uma guerra local.
Outro ponto ainda problemtico nas relaes bilaterais entre Braslia e
Bogot a crescente presena dos Estados Unidos na Colmbia desde o Plano
Colmbia. O governo Fernando Henrique Cardoso j havia se manifestado
sobre a penetrao militar de Washington na Amaznia sob o pretexto do
combate s drogas, o que, pelas palavras do ento chanceler brasileiro, dei-
xava-nos muito preocupados (apud Loveman, 2006, p. 12). Segundo uma
pesquisa realizada em 2002 no Congresso Brasileiro, a maior parte dos parla-
mentares percebia uma ameaa na execuo do Plano Colmbia, consideran-
do-o como parte de objetivos geopolticos maiores ou como indicao de uma
possvel ocupao internacional da Amaznia (63% da base governista e
100% da oposio encabeada ento pelo Partido dos Trabalhadores). Na
mesma pesquisa, a guerra na Colmbia foi considerada uma ameaa sobe-
rania brasileira por 58% da base governista e 92% da oposio (Herz, 2006,
p. 219).
De certa forma, a posio do governo brasileiro em relao ao Plano
Colmbia buscou evitar trs cenrios: o engajamento brasileiro no conflito; a
transferncia do teatro de operaes para o territrio brasileiro; a utilizao da
Colmbia como intermedirio da projeo estratgica dos EUA na Amrica
do Sul. Desses trs, o ltimo o que vem se desenrolando mais revelia do
clculo brasileiro. Sob os auspcios da Iniciativa Andina, o Congresso norte-
americano aprovou em 2004 a elevao do contingente estacionado na
Colmbia, que passou de 400 para 800, enquanto que os contratistas foram
de 400 para 600 (Janes, 2009, p. 48).
bsicamente, es cerrar una etapa en la que el procesamiento del conflicto ori-
ginado por la situacin interna de Colombia fue parte de las relaciones bila-
terales con cada uno de sus vecinos. La manera en que se produjeron los
hechos (...) coloc el tema en el mbito multilateral o, por decirlo de otra
manera, ms all de la voluntad de cada uno de los actores: lo internaciona-
liz (Pachano, 2008, p. 1-2).
Em resposta ao colombiana, Venezuela e Equador romperam relaes
diplomticas e moveram tropas para a fronteira, elevando a tenso na regio.
A Organizao dos Estados Americanos (OEA) e o Grupo do Rio condena-
ram a ao colombiana, porm evitaram qualquer forma de sano. A chan-
celaria brasileira, por seu turno, saiu em defesa da soberania equatoriana, mas
evitou pr em risco suas relaes com a Colmbia e sua prerrogativa de neu-
tralidade entre as partes. Esse foi um momento crtico para as relaes bilate-
rais, visto que colocava em choque, de um lado, a poltica de Segurana
Democrtica como pacificao arquitetada por Uribe e, de outro, a integra-
o sul-americana via UNASUL projetada pelo Itamaraty (cf. Cepik, 2008).
Os atritos entre Hugo Chvez e lvaro Uribe desde 2008 fizeram da
fronteira colombo-venezuelana um dos principais focos de tenso da
Amrica do Sul, envolvendo um risco considervel paz na regio. Com as
informaes coletadas nos computadores de Ral Reyes, o governo colom-
biano alega ter evidncias do apoio de Chvez s FARC, ao passo que o
governo venezuelano denuncia o intervencionismo estadunidense e a pre-
sena de paramilitares colombianos em seu territrio. Na Colmbia, por seu
turno, os parlamentares uribistas propuseram que a Carta Democrtica da
OEA fosse invocada para frear o plebiscito de Chvez garantindo o direito
de reeleio sem limites de mandatos. No campo da represso s drogas il-
citas, as relaes no so melhores. O governo Uribe denuncia a complacn-
cia da Venezuela e do Equador na erradicao, interdio e apreenso das
drogas e seus precursores, enquanto os pases vizinhos alertam para os efei-
tos nefastos da guerra s drogas de Uribe, como o caso da fumigao area
na fronteira com o Equador.
Diante dessas tenses, o governo Lula tem procurado manter os canais
de dilogo com os trs pases, oferecendo sua diplomacia para a resoluo das
controvrsias. Politicamente, tem investido nos fruns sul-americanos, UNA-
SUL e Conselho Sul-Americano de Defesa, como primeira instncia para as
negociaes. O resultado, contudo, tem sido limitado. Em novembro de
2009, Marco Aurlio Garcia props a criao de uma comisso de vigilncia
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...a poltica do Brasil teve que ser revista aps os ataques terroristas do 11 de
setembro de 2001, o colapso do processo de paz na Colmbia em fevereiro de
2002 e da ofensiva militar lanada por Uribe, contra as FARC e o ELN,
assim que este tomou posse. O Brasil ento passou a adotar deliberadamente
uma postura diplomtica ainda mais distante, esperando para ver como a
nova estratgia colombiana evoluiria e assim poder avaliar as reaes do
governo Bush e do Secretrio Geral da ONU, Kofi Annan, aos pedidos de
ajuda da Colmbia (ICG, 2003, p. 27).
A partir desse distanciamento, o governo brasileiro durante a presidncia
Lula assistiu a um processo de enfraquecimento militar e poltico das FARC
e do ELN sem envolver-se politicamente com nenhum dos beligerantes, ten-
tando preservar-se como potencial mediador para um eventual futuro proces-
so de paz, talvez por meio da UNASUL.
Mal comparando, a postura venezuelana em relao Segurana
Democrtica tem sido diferente desde o comeo, para alm das antipatias
mtuas entre Chvez e Uribe. O presidente Chvez considera o fortaleci-
mento do uribismo um entrave maior a seu projeto regional, ao passo que v
nas FARC um grupo muito mais afeito proposta de uma Alternativa
Bolivariana para as Amricas (ALBA). Por essa razo, verifica-se que a
Venezuela tem sido a principal opositora da Poltica de Segurana
Democrtica na regio (exatamente em razo de seu sucesso), fazendo uso da
chamada diplomacia dos microfones para questionar a estratgia uribista.
Devido elevada polarizao gerada por Chvez e Uribe, a poltica bra-
sileira para a Colmbia tem tambm o objetivo de demarcar certa distncia
em relao ao chavismo, ao mesmo tempo que as relaes bilaterais com a
Venezuela cumprem a funo de distanciar a diplomacia brasileira do uribis-
mo. Aparentemente paradoxal, essa estratgia no tem como objetivo o dis-
tanciamento, mas exatamente o contrrio: ela busca uma aproximao relati-
va com ambos, a partir dos denominadores comuns que se podem estabelecer.
Em artigo intitulado Lula entre Chvez y Uribe, Socorro Ramrez (2009)
sustenta que o
Brasil tendra que convencerse de que no puede reducirse a concretar buenos
negocios para jugar en las grandes ligas globales sino que, como dijo Lula, debe
asumir los costos que conlleva el liderazgo y la responsabilidad de actuar como
fuerza estabilizadora que modera e incorpora incluso a los extremos del espec-
tro poltico regional (Ramirez, 2009, pgina online, grifo nosso).
Alm disso, em acordo bilateral firmado em outubro de 2009, o gover-
no colombiano previu o uso por militares e contratistas norte-americanos das
bases areas de Palanquero, Apiay e Malambo, das bases navais de ARC
Bolvar e ARC Mlaga e dos fortes militares de Tolemaida (Nilo) e de
Larandia (Florencia) (artigo 4). Alm disso, o documento prev o livre-aces-
so de aeronaves norte-americanas ao espao areo colombiano (artigo 5). O
acordo foi o epicentro de um novo redemoinho regional protagonizado por
Uribe e Chvez, no qual a posio brasileira optou por uma crtica modera-
da ao documento, concentrada em seu mtodo secreto, e por uma tentativa
de mediao durante a cpula da UNASUL em Bariloche (agosto de 2009).
As tenses foram relativamente arrefecidas com o compromisso de Bogot e
Washington de que o acordo no comprometia a soberania dos pases vizi-
nhos. Com validade de dez anos, o convnio militar firmado por Uribe e
Obama consolida a perspectiva de cooperao securitria entre os dois pa-
ses, mas, ao mesmo tempo, limita juridicamente a expanso das foras esta-
dunidenses na Colmbia. Sobre a militarizao da Colmbia, Carlos
Malamud afirma que
los brasileos creen que los polticos (policymakers) norteamericanos
tienden a sobredimensionar la relevancia de los problemas de seguridad en
detrimento de otras cuestiones ms importantes, como el comercio o la eco-
noma; y que al tratar con los temas de seguridad, los norteamericanos tien-
den a utilizar la fuerza con demasiada rapidez y de una forma prepotente,
lo que puede daar la existencia de soluciones negociadas en la regin
(Malamud, 2003, p. 08)
Desde sempre, o governo Lula considerou as FARC como um pro-
blema para seu projeto de integrao regional, e sua relao com a
Colmbia foi pautada por uma relao ambivalente com o governo Uribe.
Reconhecendo ser a campanha de contra-insurgncia uma questo inter-
na e soberana da Colmbia, o governo brasileiro evitou emitir juzos sobre
as principais realizaes e controvrsias (sobretudo ligadas corrupo e
violaes de direitos humanos) da Poltica de Segurana Democrtica,
mas, por outro lado sempre recusou a retrica da regionalizao do con-
flito e de qualquer espcie de direito de interveno, procurando focar
seus esforos nas negociaes para a integrao entre o Mercosul e a
Comunidade Andina de Naes (CAN). Segundo relatrio do
International Crisis Group (2003),
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fora artfice. Mantendo as linhas gerais de governo, o novo presidente pro-
mete mudanas sutis: primeiro, as crises poltico-institucionais geradas duran-
te o governo Uribe (relacionadas aos servios de inteligncia, execues sum-
rias e para-poltica) e o forte impacto eleitoral que elas tiveram em 2010
obrigaram Santos a incorporar em seu discurso o respeito aos direitos huma-
nos e s instituies republicanas. Os prprios sucessos da poltica de
Segurana Democrtica permitem que o novo presidente alivie a lgica de
vale tudo para a pacificao do pas, evitando assim que o uribismo sofra o
mesmo fim que o fujimorismo peruano. Segundo, o novo governo promete
reconstruir suas relaes com os vizinhos, o que j havia sido ensaiado no lti-
mo ano do governo Uribe. Uribe conseguiu retomar o dilogo com o
Equador, e Santos restabeleceu relaes diplomticas com a Venezuela assim
que assumiu a presidncia. De uma forma geral, a necessidade de diversificar
parceiros responde s dificuldades que a economia colombiana viveu aps a
crise de 2008, vendo sua taxa de crescimento despencar de 7,5% (2007) para
0% (2009) e o desemprego atingir uma das mais altas taxas da Amrica Latina
(Dathein, 2009, p. 4-5). A Venezuela um caso emblemtico, visto que as
turbulncias polticas entre os dois pases fizeram o comrcio bilateral se redu-
zir a um tero em poucos anos. A retomada de conversaes com Chvez
pode sinalizar que a poltica externa de Santos priorize a recuperao econ-
mica ao esforo contra-insurgente.
A guerra contra os grupos armados tambm pode mudar de rumo com
o governo Santos, ainda que este tenha apoiado e concretizado a soluo
pulso firme do governo anterior. As FARC, mesmo debilitadas, haviam
recusado a possibilidade de negociar com Uribe. Os argumentos do comando
da guerrilha eram de que, primeiro, as negociaes propostas no ltimo ano
de governo tinham intenes eleitorais, e, segundo, o incio da negociao
naquelas condies legitimaria a soluo militar defendida por Uribe anos
antes. Alguns dias antes da posse, o atual comandante das FARC, Alfonso
Cano, enviou uma mensagem a Santos, em que afirmava: estamos desarrol-
lando con conviccin nuestros planes militares y polticos, pero sin perder de vista
la bsqueda de la paz. La insurgencia invita a conversar, ese es el mensaje central
de las FARC-EP (RESUMEN LATINOAMERICANO, 05/08/2010). A
primeira resposta de Santos ideia de negociao colocou como pr-condi-
es a liberao unilateral de todos os refns e um cessar-fogo por parte dos
insurgentes (BBC, 07/08/2010).
Do ponto de vista brasileiro, a nova situao na Colmbia cria a possibi-
lidade de aprofundar a agenda da integrao regional. Evidentemente, a even-
H limites para a ambivalncia brasileira. Por exemplo, quando da soli-
citao do governo colombiano para que as FARC fossem reconhecidas como
grupo terrorista o governo brasileiro recusou-se a faz-lo, preferindo manter a
denominao juridicamente mais precisa de grupos armados ilegais. Note-se
que o prprio Departamento de Estado dos Estados Unidos, que considera-
va, desde 2002, os trs principais grupos armados colombianos (FARC, ELN
e AUC) como terroristas, teve que aceitar o fato do governo Uribe, meses aps
sua posse, ter realizado acordos e iniciado um processo de desmobilizao dos
AUC. O Brasil, de maneira muito consistente, recusou-se a adotar a defini-
o, mas manteve a cooperao com o governo Uribe, sobretudo nas reas de
segurana fronteiria e na represso ao narcotrfico.
Alm disso, Lula esteve disposto a arcar com certos atrasos na integrao
poltica sul-americana, desde que os mesmos permitissem manter todos os
pases da regio engajados no processo. Aps a crise de maro de 2008, por
exemplo, o presidente Lula convocou os lderes da regio a buscarem uma
soluo sul-americana para o litgio e avisou ento secretria de Estado
Condolezza Rice que as crises diplomticas sul-americanas devem ser resolvidas
na regio. A diplomacia brasileira tem certa clareza, portanto, do papel dos
EUA enquanto ator poltico externo na integrao da Amrica do Sul, ao
mesmo tempo em que manifesta reticncias a respeito da permanncia mili-
tar norte-americana na Colmbia impedindo uma possvel resoluo nego-
ciada do conflito.
CONCLUSO: APS AS ELEIES DE 2010
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o primeiro turno das eleies colombianas, Manuel Santos representava
a proposta convicta do continusmo, desafiado pela proposta de renova-
o liderada por Antanas Mockus (Partido Verde) e Sergio Fajardo
(Independente). Apesar da expectativa criada em torno do candidato verde,
seu desempenho no primeiro turno foi fraco (21%). No segundo turno,
Mockus evitou alianas com outros partidos (em especial, a centro-esquerda
do Plo Democrtico), reservando-se como opo centrista com nfase em
direitos humanos e desenvolvimento sustentvel. Ao no se diferenciar do
candidato governista em termos de poltica econmica, Mockus foi coerente-
mente preterido ao uribismo oficial, ganhando apenas 6% a mais do eleitora-
do no segundo turno em comparao ao primeiro.
Vitorioso, Santos promete aprofundar a poltica econmica dos anos
Uribe e sua poltica de Segurana Democrtica, da qual o prprio Santos j
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tual normalizao das relaes entre Colmbia e Venezuela e um acordo de
paz entre as FARC e o governo colombiano convergem com os objetivos de
Braslia. No entanto, a recusa explcita de Santos ao esforo de mediao
externa para a questo colombo-venezuelana surpreendeu a diplomacia brasi-
leira. Em nota oficial motivada pelo reatamento diplomtico, o Itamaraty fez
questo de ressaltar a importncia da UNASUL, e de seu recm-empossado
Secretrio-Geral, Nstor Kirchner, para a soluo do impasse.
Ademais, a prpria situao econmica e social da Colmbia cria possi-
bilidades para que a retomada do comrcio bilateral entre Colmbia e
Venezuela ocorra com um maior envolvimento do Brasil, tornando-se trian-
gular por meio da capacidade de financiamento e investimento do pas. A
cooperao tcnica bilateral, sobretudo nas reas de governo eletrnico,
modernizao agrcola e de polticas sociais, tambm precisa ser intensificada
se for para o novo governo Santos reduzir o dficit fiscal de 4% do PIB, redu-
zir o desemprego de 12% e melhorar o ndice de desenvolvimento humano
(IDH), que vem caindo no pas entre 2002 e 2009.
Claro est tambm que muito depende das eleies presidenciais brasi-
leiras de 2010. Embora o tema colombiano tenha aparecido de maneira ape-
nas incidental na campanha presidencial, em uma tentativa algo grotesca da
campanha do oposicionista Jos Serra (PSDB) de associar a candidata Dilma
Roussef (PT) s FARC, deduz-se do episdio e de outras manifestaes de
Serra que ele tende a reverter os esforos do governo Lula em relao inte-
grao da Amrica do Sul, tanto por razes econmicas ligadas a interesses
setoriais do empresariado de So Paulo, quanto por convico poltica e ideo-
lgica. Uma vez aparadas as arestas regionais e consolidados os ganhos inter-
nos da Poltica de Segurana Democrtica em um cenrio ps-Uribe, pode-se
afirmar que as perspectivas positivas para a relao bilateral passam, nos pr-
ximos anos, pela importncia relativa que o Brasil poder adquirir no esforo
de recuperao econmica e social da Colmbia. E isso depende tanto da
Colmbia quanto do esforo brasileiro.
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do Ncleo de Estratgia e Relaes Internacionais (NERINT) (http://lattes.
cnpq.br/2800722119043476).
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Protagonismo venezuelano e relaes
com o Brasil: o comercial como
eixo de uma relao pragmtica
FR ANCI NE J COME
INTRODUO
A
s prioridades das relaes que o atual governo da Venezuela mantm com
seus vizinhos dependem de sua estratgia geral dentro do quadro do sis-
tema internacional que tem como eixos fundamentais a percepo da neces-
sidade de um mundo multipolar, o estabelecimento de um eixo anti-Estados
Unidos e a defesa da soberania, bem como a promoo do presidente Chvez
como um lder mundial. Em funo disso, a Venezuela privilegiou a entrada
no Mercosul e as relaes sul-sul, uma vez definida a necessidade da constru-
o do que ela percebe como sendo um eixo anti-ocidente atravs de suas rela-
es principalmente com o Ir, a China, a Rssia e outros pases como Sria,
Lbia e Belarus.
No que diz respeito a suas relaes com o Brasil, h pouco mais de cinco
anos foi dito (Jcome, 2007) que elas giravam em torno da cooperao ener-
gtica e de uma aspirao mtua de fortalecer a integrao sul-americana.
Embora alguns dos objetivos comuns dessa poca ainda possam prevalecer, a
dinmica bilateral sofreu certas modificaes importantes. Em primeiro lugar,
mais que a cooperao energtica que girava em torno da proposta do gaso-
duto do Sul, que nunca se concretizou por ser invivel, e da construo con-
junta de uma refinaria que continua em processo de planejamento, as relaes
hoje em dia se baseiam mais no comrcio bilateral. Em segundo lugar, a for-
malizao da Unasul e do Conselho de Defesa Sul-americano (CDS) no se
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ca estreita entre Brasil e Venezuela que, como j foi dito, estaria centrada em
maximizar o poder energtico. No entanto, na prtica, foram poucos os avan-
os nesse sentido. Como j foi dito (Jcome, 2007), a partir de 2001, a balan-
a comercial entre os dois pases passou a favorecer o Brasil porque este j no
precisa da importao de produtos petrolferos. Portanto, nos ltimos nove
anos aumentaram tanto as importaes como os investimentos provenientes
do vizinho do sul.
Em funo disso, deve-se considerar que o Brasil se encontra entre os
investidores mais importantes na Amrica Latina. A independncia petrolfe-
ra do pas, mais ainda com o descobrimento recente de jazidas offshore,
mudou substancialmente as relaes entre os dois pases e deu Braslia uma
vantagem no somente na balana comercial, como tambm no que diz res-
peito s relaes polticas. Esse descobrimento far com que o Brasil se con-
verta em um importante exportador de petrleo nos prximos anos. A estra-
tgia do governo do presidente Chvez de substituir as relaes comerciais
com a Colmbia por importaes provenientes do Brasil e da Argentina criou
uma relao de dependncia crescente de seu vizinho do sul. No entanto, o
escndalo dos contineres de comida importada estragada tambm levou a
reavaliar essa situao. indubitvel que o manejo e a distribuio de impor-
taes recebidas por terra da Colmbia so muito mais fceis do que aquelas
que entram no pas por transporte martimo e devem ser processadas por por-
tos que se revelaram ser altamente ineficientes e corruptos.
Assim, os acordos comerciais passam a ser o aspecto fundamental de seus
vnculos. Os presidentes de ambos os pases puseram em prtica uma din-
mica de reunies trimestrais para realizar o acompanhamento desses inter-
cmbios. As importaes do sul vo desde automveis at produtos agroali-
mentcios. Nesse ltimo item, o Brasil se converteu em um dos principais
provedores. Do mesmo modo, aumentaram os investimentos de empresas
brasileiras nas obras do metr, bem como na construo de represas, pontes e
ferrovias, entre outros.
Os casos mais recentes foram as iniciativas aprovadas em abril e agosto
de 2010, as quais favorecem o Brasil. No primeiro caso, foram assinados 22
acordos em dez reas em que se desatacam os setores eltrico, petroqumico,
financeiro e alimentcio. O primeiro desses setores de especial interesse,
tendo em vista a crise de eletricidade que a Venezuela vem enfrentando desde
2009. O Brasil passa a ser cooperador nessa rea quando antes a Venezuela
havia sido um fornecedor seguro de eletricidade a partir do estado de Bolvar,
ao norte do Brasil. Posteriormente, foram assinados 27 convnios em reas
desenvolveu necessariamente como uma iniciativa conjunta, ainda que ambos
os pases participem dela. Nesse sentido, os ltimos anos foram mais marca-
dos por uma crescente desintegrao e fragmentao da regio, para a qual
contriburam a criao e as aes da iniciativa venezuelana agora denomina-
da Aliana Bolivariana para os Povos de Nossas Amricas (ALBA).
Em funo desses dois eixos, se poderia dizer que o Brasil, com sua pers-
pectiva pragmtica, procura privilegiar as relaes comerciais nos vnculos
bilaterais. Da ptica poltico-ideolgica que predomina na poltica exterior
venezuelana, procurou-se antes alimentar o discurso anti-Estados Unidos com
a finalidade de obter o apoio brasileiro. No entanto, uma aliana em torno
desse objetivo poltico-ideolgico recebeu pouco apoio do pas vizinho, tam-
bm porque em termos mais prticos h uma maior aproximao comercial
com a finalidade de contribuir para enfrentar problemas domsticos. Com
maior xito do lado brasileiro, est-se fortalecendo um polo de conteno dos
interesses e da influncia dos Estados Unidos na regio, pois importante res-
saltar que a Venezuela, apesar da busca por mercados alternativos, continua
dependendo primordialmente da venda de petrleo e produtos derivados no
mercado americano.
Este documento de trabalho compe-se de duas sees principais. Na
primeira parte, identificamos as principais reas de cooperao comercial que
passaram a ser o fundamento das relaes bilaterais. Na segunda, tratamos dos
vnculos bilaterais da Venezuela e sua atuao no mbito sul-americano, que
parecem no estar claros e que colocam a pergunta sobre se os processos em
andamento atualmente atravs da Unasul e da ALBA so complementares ou
conflitantes. Nesse sentido, a questo da aquisio de armas desempenha um
papel importante, assim como a relao conflituosa com o vizinho mtuo
Colmbia e a questo das lideranas regionais. Em relao a esse ltimo tema,
preciso esclarecer que a questo da Amaznia crucial para o Brasil tanto
do ponto de vista interno como da relao com seus vizinhos, mas no ocor-
re o mesmo no caso venezuelano, que no atribui construo de uma lide-
rana regional uma importncia maior em sua agenda.
DA COMPLEMENTARIDADE ECONMICA
DEPENDNCIA COMERCIAL
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o marco do fortalecimento das relaes sul-sul e da construo de uma
integrao alternativa na qual os recursos energticos desempenhariam
um papel importante, se apresentou a possibilidade de uma relao econmi-
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cialmente a partir de 2007, quando inicia o processo de radicalizao de sua
revoluo bolivariana e a construo do socialismo do sculo XXI pode-
riam levar a um certo distanciamento, ao menos no que diz respeito ao qua-
dro de relaes regionais na Amrica do Sul. Nesse sentido, consideramos
que as aquisies militares no afetaram as relaes bilaterais, embora talvez
no mdio prazo possam se converter em um item de debate se no conse-
guirem desenvolver prticas de transparncia e medidas de confiana. As
relaes com o Brasil so diametralmente diferentes das que se desenvolvem
com a Colmbia, especialmente nos ltimos dois anos, quando houve
momentos de alta conflituosidade e tenso. Inclusive foi justamente o Brasil
que assumiu um papel importante como mediador informal em varias oca-
sies, buscando manter uma estabilidade regional, especialmente na sub-
regio andina.
no mbito da integrao e cooperao regional que podem ser detec-
tadas certas diferenas entre os dois governos e seus objetivos de liderana
regional. Essas diferenas se manifestam claramente no fato de que, diante da
crescente fragmentao e debilitamento das instncias tradicionais, como a
Comunidade Andina e o Mercosul, nos ltimos anos surgiram duas propos-
tas: a Unasul, liderada pelo Brasil, e a ALBA promovida pela Venezuela.
Como veremos mais adiante, em algumas reas, especialmente nas de segu-
rana e defesa, apareceram perspectivas diferentes sobre como abordar certas
conjunturas que tm a ver com o fato de que existem diferenas em relao
percepo das principais vulnerabilidades que os pases da regio enfrentam e
em funo disso, sobre as respostas que podem ser construdas a partir das ins-
tncias multilaterais de cooperao.
Aquisies militares
Essas novas iniciativas de cooperao acontecem no marco de crescentes
tenses bilaterais que esto relacionadas com as tradicionais disputas frontei-
rias entre os pases, como nos casos de Chile e Peru, por problemas de fron-
teira, mas que esto mais relacionados com diferenas polticas, como os de
Equador-Colmbia e Colmbia-Venezuela, assim como novos aspectos que
giram fundamentalmente em torno das questes de acesso a recursos e de
meio ambiente, como so as discusses entre Brasil e Bolvia em relao ao
gs, Paraguai e Brasil em relao represa de Itaipu e Argentina-Uruguai por
causa das indstrias de celulose. Portanto, enquanto se refora o discurso inte-
gracionista, por outro lado, aumentam as tenses entre os Estados, sendo o
que incluem finanas pblicas, projetos sociais, relaes fronteirias e tecno-
logia. Uma vez mais, assinou-se um acordo relativo instalao da refinaria
mista em Pernambuco, plano que esteve presente durante os ltimos cinco
anos, mas que parece no ser executado como empresa mista por falta de
recursos da estatal venezuelana PDVSA.
Conforme declaraes de Nelson Quijada, presidente da Cmara
Venezuelana-Brasileira (em Tovar, 2010), em 2009 o intercmbio comercial
foi de US$ 6 bilhes e se espera que em 2010 chegue a US$ 5 bilhes. O item
de importao mais importante no caso venezuelano o de alimentos, espe-
cialmente carne de gado, frango e mquinas agrcolas. As exportaes da
Venezuela se concentram nos derivados de petrleo.
No mbito regional, ainda no foi possvel a incorporao plena ao
Mercosul, pois est pendente a aprovao por parte do poder legislativo de
Paraguai. Mas um importante avance foi que o Senado brasileiro aprovou essa
incorporao depois de anos de discusso. No entanto, da perspectiva do cada
vez mais debilitado empresariado venezuelano, a competitividade de seus
homlogos supera demais suas capacidades. Eles consideram que a entrada
como membro pleno dessa organizao prejudicar ainda mais sua j precria
situao. Como vem ocorrendo nos ltimos anos, pode-se esperar que os
negcios se realizaro com as empresas do Estado, as quais no se caracteri-
zam por sua transparncia nem pelo grado de cumprimento do acordado.
No obstante os riscos, o aumento nos negcios bilaterais parece indicar que
os benefcios para os investidores do Brasil superam as preocupaes pela inse-
gurana jurdica.
Nesse sentido, o governo da Venezuela faz o possvel para cumprir esses
compromissos, j que a aliana com o governo e o setor privado brasileiro faz
parte de sua viso estratgica da regio. O governo venezuelano a considera
uma aliana que deve ser mantida e que no de nenhuma maneira confli-
tante como sua relao bilateral com a Colmbia. Apesar dos histricos lit-
gios fronteirios, no caso da Guiana existe uma posio de distenso que faz
com que esta seja a fronteira qual se d menos ateno em Caracas.
O MBITO SUL-AMERICANO:
COMPLEMENTAO OU DISTANCIAMENTO?
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omo apontamos anteriormente, o discurso oficial de ambos os governos
tem sido de promover a complementaridade e estabelecer alianas no
mbito regional. No entanto, algumas medidas do presidente Chvez, espe-
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no realiza uma porcentagem importante de compras que podem destinar-se a
armar a populao civil.
As principais aquisies de armamento e equipamentos entre 2005 e
2008, incluem, entre outros:
1
Tipo Quantidade Fornecedor
Fuzis AK 103 100.000 Rssia
Helicpteros MI 8, 17, 24 e 26 I 26T 51 Rssia
Radares JYL de longo alcance 10 China
Satlite de telecomunicaes Venesat 1 1 China
Msseis KAB 500/1500 200 Rssia
Msseis ar-superfcie 150 Rssia
Avies de combate SEU 30 24 Rssia
Msseis ar-ar de mdio alcance Vympel R 27 100 Rssia
Msseis ar-ar de curto alcance Vympel R 73 150 Rssia
Miras pticas de viso noturna para rifles s/i Belarus
Msseis ar-superfcie s/i Belarus
Rifles Dragunov 5.000 Rssia
Lana-foguetes RPG-7 s/i Rssia
Equipamentos antimotins s/i China
Dispositivos antiareos portteis Igla-S e RBS-70 s/i Rssia
Avies de treinamento K-8 18 China
Avies de patrulha Novantia 8 Espanha
Submarinos Kilo 3 Rssia
Fonte: Jcome (2010).
1 No existe uma fonte oficial que oferea informao sobre estas aquisies. Portanto, este
quadro foi elaborado de acordo com fontes distintas, com ausncia de informao quan-
to a alguns itens, e provavelmente existem imprecises. Do mesmo modo, devemos
advertir que foram includas aquisies que foram anunciadas, mas que no necessaria-
mente foram efetuadas e/ou entregues.
caso mais recente a ruptura de relaes do governo venezuelano com a
Colmbia em julho de 2010, ainda que tenham sido restabelecidas no incio
de agosto.
No obstante, pouco provvel que os conflitos inter-estatais cheguem a
confrontos militares tradicionais, que no acontecem na regio h quase vinte
anos. O que se pode esperar so tenses fronteirias focalizadas. Por essa
razo, surge a pergunta sobre por que est ocorrendo um rearmamento em
vrios pases, especialmente na regio sul-americana, situao que gerou um
debate em torno dessas compras militares.
De um lado, os governos argumentam que esto em um processo de
modernizao e reequipamento, j que os dispositivos atuais so obsoletos.
Nisso, fundamental levar em conta que at 2009, os altos preos das com-
modities (petrleo, cobre, gs), permitiram que vrios governos da regio
pudessem destinar esses recursos adicionais para a aquisio de armas e equi-
pamentos militares. H dois argumentos adicionais. Em primeiro lugar, a
necessidade de fortalecer as capacidades de defesa da soberania perante amea-
as de possveis intervenes por parte de outros pases, argumento utilizado
basicamente pelo governo da Venezuela. Em segundo lugar, a prioridade de
aumentar a capacidade de defender o territrio diante de ameaas como o
narcotrfico e crime organizado internacional, assim como proteger-se de vul-
nerabilidades associadas ao meio ambiente e recursos naturais, este ltimo em
referncia Amaznia, do ponto de vista do Brasil.
Por outro lado, os setores crticos dessas aquisies argumentam que est
ocorrendo uma nova corrida armamentista, um comportamento competiti-
vo na compra de armas, que leva a um desequilbrio do poder militar na
regio. No que diz respeito ao gasto militar, a Venezuela ocupa o sexto lugar,
depois de Brasil, Colmbia, Chile, Mxico e Argentina, embora nos ltimos
cinco anos tenha sido o pas que mais aumentou seus gastos nessa rea. Nesse
perodo, segundo dados do Instituto Internacional de Estudos para a Paz de
Estocolmo (SIPRI), depois do Chile, a Venezuela foi o maior comprador de
armas na Amrica Latina e em 2008 chegou a superar o Chile. Os Estados
Unidos, em especial, manifestaram o temor de que parte desse armamento
possa posteriormente ser desviada para as FARC. Nesse sentido, importan-
te levar em considerao o impasse que surgiu com o governo da Sucia em
2009, quando lana-foguetes adquiridos anteriormente pelo governo vene-
zuelano foram descobertos em mos das FARC. Alm disso, destacou-se
(Diamint, 2009) que enquanto os demais pases realizam compras de equipa-
mentos que so operveis somente por pessoal militar, o governo venezuela-
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Embora em menor escala, vrios pases sul-americanos esto criando e
ampliando indstrias militares, sendo o Brasil o maior fornecedor de armas
na Amrica do Sul. Exemplo disso so os Super Tucano da empresa Embraer
que foram vendidos, por exemplo, s foras areas da Colmbia e do Equador.
Cabe destacar que no caso especfico da Venezuela, os diferentes convnios
firmados especialmente com a Rssia e a China contm clusulas que con-
templam a transferncia tecnolgica.
Nesse sentido, entre os objetivos a mdio prazo definidos pelo CDS
(www.cdsunasur.org), est a construo de uma identidade sul-americana em
defesa e um de seus eixos fundamentais uma crescente autonomia estratgi-
ca que se obteria atravs do fortalecimento da indstria de armamentos e pela
cooperao nesta rea. Em funo disso, em uma oficina realizada no final de
junho de 2010 em Quito, foram discutidos os avanos nesta rea.
Alm disso, a questo nuclear tambm passa a ocupar um lugar nessa
agenda sobre armamentismo. No caso do Brasil, foi atravs do convnio Brasil-
Alemanha que comeou em 1975 e as mais recentes iniciativas em torno de
submarinos com propulso nuclear. Mais recentemente, o presidente venezue-
lano disse publicamente que existe a possibilidade de desenvolver conjunta-
mente com o Ir projetos de energia nuclear para fins pacficos. Entre os acor-
dos do CDS (Secretaria Pro-Tmpore, 2010) privilegia-se o objetivo de
manter a Amrica do Sul como uma zona livre de armamentos nucleares e com
a utilizao da tecnologia nuclear somente para propsitos pacficos.
Embora Brasil e Venezuela estejam entre os pases com maiores aquisi-
es de equipamentos militares, isso no afetou suas relaes de vizinhana,
especialmente devido ao fato de que esta a nica fronteira em que a
Venezuela no mantm um litgio fronteirio. Portanto, nenhum dos dois
pases sente que essas compras representem uma ameaa para sua segurana.
importante destacar que nas relaes entre os dois pases, as questes de
segurana e defesa no desempenham um papel importante e tampouco con-
flituoso. Um bom exemplo disso o acordo militar entre Brasil e Estados
Unidos, que foi apresentado aos membros da Unasul em 2010, sem que rece-
besse qualquer tipo de observao ou crtica de Caracas, caso diametralmen-
te oposto ao de seu vizinho colombiano.
Crise com a Colmbia
Os ltimos dez anos de relaes entre Venezuela e Colmbia foram mar-
cados por uma tendncia cclica de conflituosidade e aproximao associada
Como se pode ver, o fornecedor mais importante foi a Rssia e se estima
que at 2009 o montante gasto foi de cerca de US$ 4,5 bilhes (Gonzlez,
2009). Alm disso, em setembro de 2009, a Rssia ofereceu uma nova linha
de crdito de US$ 2,2 bilhes para a compra, entre outros de (El Universal, 2
de fevereiro de 2010; Gonzlez, 2009):
92 tanques T-72
Mais de 300 veculos blindados BMP-3.
Sistemas de defesa area S-300VM Antey-2500, Buk M2 e sistemas mis-
silsticos S-125 Pechora.
Baterias mveis de lana-foguetes mltiplos 9K58 e msseis Smerch.
Segundo Bromley (2009), as aquisies venezuelanas tm vrios objeti-
vos. Em primeiro lugar, como anunciou o governo h alguns anos, moderni-
zar seus equipamentos. Em segundo lugar, o aprofundamento das relaes
com outros pases em funo da busca por parte do governo do estabeleci-
mento de um modelo multipolar. Nesse sentido, aparte das relaes comer-
ciais, a Venezuela fortaleceu a aquisio de material militar com Rssia,
China, Belarus e Ir. Em terceiro lugar est a hipottica interveno militar
dos Estados Unidos, que como foi dito publicamente, poderia acontecer atra-
vs da vizinha Colmbia.
No obstante, tambm existem contradies entre as hipteses de con-
flito e os equipamentos que foram adquiridos. O governo insiste que essas
compras tm uma finalidade defensiva e no se trata de forma alguma de
armas ofensivas. Apontou-se (Gonzlez, 2009) que essas compras se orientam
basicamente para uma ofensiva convencional de um inimigo com um pode-
rio similar, o que contradiz a tese de uma guerra de resistncia que foi o
enfoque principal do discurso oficial em anos recentes. Alm disso, mostrou-
se (Romero, em Jcome 2007) que existe uma contradio entre algumas des-
sas aquisies e o argumento de que se est diante de um cenrio de guerra
assimtrica, j que nesse tipo de conflito no se utilizam armas convencionais.
Nesse sentido, os avies, helicpteros e msseis antiareos so de pouca utili-
dade, ao contrrio dos fuzis, armas portteis e outros sistemas ligeiros.
Outros autores (Bentez/Celi/Jcome, 2010) mostraram que nessa ques-
to do armamentismo, seria recomendvel tambm levar em considerao trs
pontos adicionais. Em primeiro lugar, o aspecto do desenvolvimento de
indstrias militares na regio, a crescente presena da questo nuclear e o tr-
fico de armas leves que tem uma relao direta com a violncia urbana que
aumenta cada vez mais em cidades como Rio de Janeiro, So Paulo e Caracas.
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Colmbia e ao papel dos Estados Unidos. Nesse contexto, a partir de 2008 o
primeiro mandatrio venezuelano deu ordens para reduzir e depois interrom-
per as relaes comerciais. Dessa forma, o comrcio bilateral passou de US$
6,514 milhes em 2008 a US$ 2.600 em 2009, com a perspectiva de que
diminuir ainda mais em 2010 (Romero, 2010). Essa situao repercutiu
favoravelmente sobre as relaes comerciais com outros pases, especialmente
com o Brasil e a Argentina, que procuraram preencher o vazio deixado pela
diminuio do comrcio bilateral com a Colmbia.
No entanto, essa substituio de fornecedores, especialmente na rea
agroalimentcia, tambm teve repercusses negativas para o governo venezue-
lano. Como dissemos anteriormente, o transporte e a distribuio de alimen-
tos vindos da Colmbia feito por via terrestre e muito mais expedita. Ao
contrrio, as importaes do Brasil e da Argentina so realizadas por via mar-
tima e o processo de entrada e distribuio a partir dos portos venezuelanos
mostrou-se ser muito mais complicado. Um claro indicador dessa situao
foram os mltiplos escndalos entre maio e agosto de 2010 em relao aos
contineres encontrados com produtos alimentcios estragados e vencidos.
O mais recente impasse com Bogot ocorreu em julho de 2010, quando
o governo do agora ex-presidente Uribe denunciou perante a OEA a presen-
a de lderes e acampamentos guerrilheiros nas zonas fronteirias venezuela-
nas,
2
ao que Chvez reagiu com a ruptura de relaes, retomadas poucos dias
depois da posse do presidente Santos. Embora tenham sido criadas cinco
comisses bilaterais para negociar distintos aspectos, especialmente o comer-
cial, ser importante ver se no curto e mdio prazo se consegue criar um clima
de confiana mtua que permita superar os ciclos de tenses e conflituosida-
de. Diante do que foi exposto antes, pode-se esperar um fortalecimento das
relaes comerciais, situao necessria para a poltica domstica de Caracas.
Os desafios da liderana regional
Nos ltimos dez anos, o Brasil desenvolveu um papel muito mais ativo
na regio, especialmente a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso
e mais ainda com Lula da Silva. O melhor exemplo disso que a partir de
2004, o pas assumiu a liderana da Misso das Naes Unidas no Haiti
(Minustah), realizou gestes diplomticas nos bastidores dos conflitos entre
2 Em El Nula, Machiques e Sierra de Perij, do estado de Zulia, e em Elorza, Guasdualito
e Achagua, do estado de Apure (El Universal, 16 de julho de 2010).
no somente s relaes bilaterais, mas tambm ao contexto hemisfrico.
Nesse sentido, foram vrias as questes que levaram a um aumento dos temo-
res mtuos (Ramrez et al., 2005), entre as quais podem ser apontadas:
Do lado venezuelano Do lado colombiano
A proximidade do governo central venezuelano com alguns
governos locais que repelem o Plano Colmbia. Isso pode
dificultar o controle conjunto das fronteiras e facilitar por
ao ou omisso a utilizao de territrio venezuelano para
refgio das guerrilhas. A percepo que o governo venezuelano
no deseja cooperar em atividades conjuntas que ajudem a
controlar a fronteira.
O governo venezuelano pode obter uma vantagem de sua
proximidade ideolgica com a guerrilha e intervir no debate
poltico interno do pas.
A utilizao da questo de limites para promover o
nacionalismo num momento em que o pas enfrente
problemas internos.
O crescente clima de tenses existente entre os dois pases, especialmente
a partir de maro de 2008, influi no somente sobre a dinmica das relaes
bilaterais entre os dois governos centrais, mas tambm sobre os vnculos fron-
teirios e aqueles que ocorrem nas dinmicas sul-americanas e continentais.
As relaes entre os governos da Colmbia e da Venezuela tm sido pen-
dulares entre a aproximao/distenso e a tenso/conflituosidade. Nesse sen-
tido, afirmou-se que entre 1999-2010 os vnculos passaram por trs etapas
orientadas pelos mesmos objetivos de cada lado (Ramrez, 2010). No caso
venezuelano, o pas busca influir sobre o conflito colombiano, pois para seu
projeto de importncia primordial a expanso e a consolidao da revolu-
o bolivariana e, considerando-se que percebe a Colmbia como uma rea
de influncia dos Estados Unidos na regio, estratgica sua influncia. Do
lado colombiano, O objetivo que a proximidade ideolgica com as FARC
no se traduza em um apoio aberto, e por isso o pas tentou enfatizar as rela-
es comerciais.
Essas trs fases passaram de uma neutralidade ativa (1999-abril 2002),
tenses e reconciliao (abril 2002-2007) at uma alta tenso (2008-2010).
Desde o incio do governo do presidente Chvez, houve opes distintas na
poltica exterior dos dois governos, relacionadas a pontos de desencontro fun-
damentais no que diz respeito ao conflito interno colombiano, ao Plano
O equipamento das foras armadas colombianas para
enfrentar a situao interna percebido como capaz de
produzir um desequilbrio militar.
Em decorrncia de sua relao estreita com o governo
dos Estados Unidos, que a Colmbia se converta em
uma ponta de lana para desprestigiar, ameaar ou
enfrentar o governo do presidente Chvez.
O apoio das elites colombianas oposio
venezuelana.
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anunciada como parte de sua estratgia internacional. Na regio, existiria a
possibilidade de se desenvolver uma tenso crescente entre a Unasul e a
ALBA, que se erige como uma perspectiva alternativa, mas na qual existe uma
relao assimtrica entre a Venezuela e os demais membros.
Exemplo disso a deciso tomada na VII Cpula, de 17 de outubro de
2009 em Cochabamba, de criar o Comit Permanente de Soberania e Defesa
da ALBA-TCP como parte do Conselho Poltico e a determinao de que um
de seus principais objetivos seria definir uma Estratgia de Defesa Integral
Popular Conjunta e a constituio de uma Escola de Dignidade e Soberania
das Foras Armadas da ALBA-TCP.
3
Esta ao poderia ser interpretada como
o incio da formao de uma institucionalidade paralela, especialmente depois
que a Unasul aprovou, em maio de 2010, a criao do Centro de Estudos
Estratgicos, que funcionar em Buenos Aires e ser um ente assessor do CDS.
No entanto, no foram tomadas medidas especficas dentro da ALBA e o
ministro de Defesa do Equador afirmou, durante uma apresentao sobre o
Conselho de Defesa Sul-americano realizada em Washington D.C. em 20 de
setembro de 2010, que essa instncia no seria implementada.
4
Outro cenrio em que tambm se pode ver essa possvel rivalidade na
Amrica Central e no Caribe, onde parece haver uma espcie de competio
no que diz respeito a recursos para a cooperao. No caso venezuelano, com
a iniciativa da PetroCaribe, que funciona h muitos anos, embora vrios pro-
jetos anunciados no tenham sido implementados e a queda dos preos do
petrleo possa influir na sustentabilidade dessa iniciativa. Enquanto isso, os
investimentos brasileiros, tanto pblicos quanto privados, esto aumentando
em pases como El Salvador e Nicargua. O mesmo ocorre no caso de Cuba,
onde se considera que a aproximao entre Havana e Braslia dos ltimos dois
anos tem a finalidade de diminuir a dependncia de Caracas e promover os
interesses do pas do sul no Caribe. O Brasil se converteu no quarto scio
comercial mais importante de Cuba (Mendelson Forman, Johanna, em
Arnson/Sotero, 2010). Do mesmo modo, o interesse do Brasil no Caribe se
manifesta claramente em sua presena no Haiti, junto com outros pases do
3 Antigua e Barbuda, Dominica e San Vicente e as Granadinas expressaram suas reservas,
j que pertencem ao Sistema de Segurana Regional (sigla em ingls RSS) das ilhas do
Caribe Oriental (www.alianabolivariana.org)
4 Painel de discusso The Emerging South American Defense Council, organizado pelo
Washington Office on Latin America e o Programa de Cooperacin en Seguridad
Regional, da Fundao Friedrich Ebert.
Colmbia, Equador e Venezuela, bem como teve papel central na crise de
Honduras, em 2009. Tambm desempenhou um papel fundamental no pro-
cesso de criao da Unasul e do CDS. Mais recentemente, teve um papel
importante na iniciativa de formao da Comunidade de Estados Latino-
americanos e do Caribe (CEALC).
De acordo com as estatsticas do Fundo Monetrio Internacional, o
Brasil a 8. economia mais importante do mundo e representa 40% do PIB
da Amrica Latina e do Caribe e 55% do da Amrica do Sul (Arnson/Sotero,
2010). Isso lhe permitiu projetar-se como um ator global, fazendo parte das
chamadas economias emergentes, junto com ndia e China. Mais recente-
mente, na esfera diplomtica, desenvolveu um esforo conjunto com a
Turquia para promover um acordo entre o Ir e os membros permanentes do
Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas (ONU). Nesse
sentido, tambm nos ltimos anos esteve presente seu desejo de se converter
em um membro permanente desse Conselho, uma vez que se decida sua
ampliao.
No obstante, afirmou-se tambm (Hurrel, em Arnson/Sotero, 2010)
que de sua parte predomina uma posio ambivalente no que diz respeito a
assumir a liderana regional. Embora o pas tenha se concentrado em assumir
um papel importante para manter a estabilidade poltica regional, sempre
buscando fomentar o dilogo e a negociao entre as partes em conflito, seja
nos mbitos nacionais (Bolvia, Venezuela) ou bilaterais (Colmbia,
Venezuela e Equador), no ltimo ano, existe a sensao de que ele se est reti-
rando, que decidiu buscar seu papel como ator global, sem os problemas que
pode ter a liderana de uma regio conflituosa, especialmente na sub-regio
andina. Nesse sentido, percebe-se que tanto o Mxico como o Brasil, que so
os dois atores mais importantes, no desejam assumir os custos de uma lide-
rana regional. Percebe-se que existem tenses crescentes entre seus papis de
ator global e de ator regional.
Em relao a este debate sobre a liderana brasileira, devemos perguntar
tambm se seus vizinhos esto dispostos a aceit-la. uma pergunta especial-
mente pertinente para a Argentina, bem como para a Venezuela. Por outro
lado, as divergncias ideolgicas com o governo da Colmbia e do Peru tam-
bm representam obstculos. No caso especfico venezuelano, como dissemos
anteriormente, uma questo em debate se, apesar das aparentes boas rela-
es entre os dois vizinhos, no se desenvolveu uma disputa pela liderana
regional. Nesse sentido, especulou-se sobre o fato de que a Venezuela, com
base em seu poderio energtico, busca exercer uma liderana que inclusive foi
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Um fator importante que tambm pode incidir sobre os vnculos entre
os dois pases o fato de que tenha ocorrido na Venezuela, nos ltimos onze
anos, um hiper-presidencialismo na poltica exterior, atravs do qual o
presidente da Repblica que determina a pauta das relaes com os demais
pases. Isso foi visto, em grande medida, com Bogot, pois as tenses pessoais
entre os mandatrios ajudaram a debilitar a institucionalidade bilateral. Isso
no ocorreu na mesma medida com o atual governo do Brasil, mas conside-
ra-se que de grande importncia que se mantenham e fortaleam as instn-
cias institucionais. Alm disso, o presidente Chvez foi muito mais cuidado-
so no que diz respeito a se imiscuir na poltica interna brasileira, apesar das
relaes estreitas que mantm com algumas organizaes e movimentos
sociais, especialmente no marco do Foro Social Mundial.
Em termos gerais, podemos dizer que a Venezuela necessita muito mais
do Brasil que o Brasil da Venezuela, j que para o primeiro, suas alianas com
outros pases, especialmente com a Argentina, so muito mais importantes.
Inclusive, em certas ocasies, a Venezuela pode ser um vizinho incmodo,
especialmente no contexto sul-americano, o que provavelmente continuar a
exigir esforos diplomticos adicionais de conteno por parte de Braslia.
Francine Jcome. Diretora Executiva do Instituto Venezuelano de Estudos
Sociais e Polticos (INVESP)
Cone Sul como Chile e Uruguai. Observou-se (Mendelson Forman, Johanna,
em Arnson/Sotero, 2010) que a experincia no Haiti um claro indicador da
estratgia brasileira de exercer liderana na regio, mas no marco de institui-
es multilaterais.
No contexto do que se percebe como sendo uma aparente ambivalncia
do Brasil para assumir uma liderana regional mais forte que v mais alm do
Haiti, no se pode descartar que o presidente Chvez, embora sem uma base
de sustentao realista, especialmente depois da crise econmica mundial e
seus efeitos sobre os preos do petrleo, deseje aproveitar este possvel vazio,
apesar do distanciamento e crescente isolamento de seu governo em face de
sua radicalizao interna com a proposta do socialismo do sculo XXI.
Em funo disso, em termos mais poltico-ideolgicos, houve na esfera
da Amrica Latina e do Caribe uma diferenciao entre o modelo socialista
reformista de justia social proposto pelo governo de Lula e o radicalismo de
Chvez. Foram apresentados como duas opes de esquerda, mas parece que
o primeiro vai ganhando terreno, enquanto o segundo se deteriora e v dimi-
nuir as alianas, quando governos como o do Equador e at da Bolvia pare-
cem se distanciar, especialmente no que diz respeito a suas posies mais beli-
gerantes no mbito regional e internacional.
CONCLUSES
P
ode-se esperar que as relaes comerciais continuaro a ser o eixo funda-
mental, favorecendo as empresas tanto pblicas como privadas brasileiras.
Na rea da segurana e defesa, tambm se poderia esperar uma maior coope-
rao, especialmente no que se refere ao narcotrfico, j que os dois pases se
converteram em rota de passagem por excelncia do trfico de drogas para
Europa, frica e Estados Unidos. Seria significativo que se estabelecessem
acordos importantes de cooperao nessa rea, embora possam ser limitados
pelo acordo de dilogo estabelecido em maro de 2010, quando a Secretria
de Estado americana visitou o Brasil e se criou um consenso sobre a necessi-
dade de lidar com ameaas como o narcotrfico em forma conjunta, assim
como ver questes que se relacionam com o meio ambiente, o desenvolvi-
mento de biocombustveis e relaes comerciais.
Alm disso, outro elemento que exigir um acompanhamento o fato de
os dois pases compartilharem uma crescente relao com o Ir, embora a do
Brasil tenha muito mais a ver com intercmbios comerciais do que com a
retrica poltico-ideolgica de Caracas.
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Desafios polticos na relao
entre Brasil e Paraguai
ARI ANE CRI S TI NE RODER FI GUEI R A
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iferentemente do sculo XIX, as relaes diplomticas entre Brasil e
Paraguai de meados do sculo XX e incio do sculo XXI demonstraram
estreitamento dos laos cooperativos traduzidos em grandes empreendimen-
tos, tais como: rodovias que interligam os pases, a hidreltrica de Itaipu, alm
da parceria comercial, poltica e cultural promovida pelo Mercosul.
Mas ainda restam temas sensveis no trato bilateral sobre problemas que
se arrastam no tempo, herdadas de ditaduras amarradas por afinidades ideo-
lgicas e pelo ambicioso projeto brasileiro de expansionismo de poder na
regio, que caracterizou parte de sua histria diplomtica. Dentre os temas
mais espinhosos dessa relao esto: a redefinio dos termos do tratado de
Itaipu, solicitada recentemente pelo Paraguai, a problemtica dos brasi-
guaios, que correm o risco de perderem suas terras e a produo da soja que
sustenta parte da economia paraguaia, alm do crime organizado transfron-
teirio, que tem suas atividades facilitadas pela estrutura logstica integrada e
pela fragilidade na fiscalizao bilateral.
Conhecer como se desenharam esses problemas entre os vizinhos Brasil e
Paraguai e as medidas que vem sendo propostas para solucion-los ou cont-
los so os objetivos centrais desta anlise. Inicialmente, o propsito recons-
truir o histrico das relaes diplomticas bilaterais, destacando as fases de
aproximao e afastamento. Nas sees seguintes, os esforos conjuntos no
combate ao crime organizado, a importncia econmica, social e poltica dos
brasileiros residentes no Paraguai, alm das perspectivas dos dois pases em
relao integrao regional sero os temas de destaque.
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seguiu, mesmo com o perodo de isolamento, um desenvolvimento econmi-
co e social significativo, o que mais tarde levaria o pas galgar projetos mais
ambiciosos em relao regio. Mas, enquanto Rosas esteve no poder e o
Uruguai mantinha-se em guerra civil (1839-1851), o Paraguai via na
Argentina seu principal inimigo, aproximando-se diplomaticamente do
Brasil. Esse estreitamento de relaes bilaterais era relativo, j que os dois pa-
ses tinham espinhosos contenciosos territoriais a serem resolvidos. (Moniz
Bandeira, 1995)
O ingresso da famlia Lopez no poder comearia a alterar os rumos da
poltica externa paraguaia, bem como o relacionamento com seus vizinhos.
Enquanto Rosas mantinha-se como ameaa, os esforos paraguaios direcio-
navam-se para a Argentina, receosos de uma invaso. Mas depois que Rosas
destitudo do poder, pondo fim ao projeto expansionista argentino, as rivali-
dades territoriais com o Brasil passam a ser a preocupao central do governo
de Carlos Antonio Lopez (1841-1862). Neste perodo, o Paraguai experi-
mentou um incremento de suas relaes diplomticas, especialmente com
Estados Unidos e Frana, com os quais assinou acordos de comrcio e nave-
gao, alm de utilizar-se de parcerias estrangeiras na compra de matrias bli-
cos. (Moniz Bandeira, 1995)
Solano Lpez assume o poder aps a morte de seu pai, em 1862, e dois
anos mais tarde o pas envolve-se no maior conflito armado da regio, a
Guerra do Paraguai, em que de um lado tinha a Trplice Aliana formada por
Brasil, Argentina e Uruguai e, de outro, o Paraguai, com objetivos expansio-
nistas, tendo como alvo a conquista da sada para o mar. A guerra que durou
de 1864 a 1870 trouxe graves consequncias para seus envolvidos, especial-
mente para o Paraguai que sai derrotado e completamente arrasado econmi-
ca e socialmente. Esse foi o incio da histria de um pas que passou a ter srias
dificuldades em sair de uma situao grave de subdesenvolvimento, tornan-
do-se um dos Estados mais pobres do continente.
No Brasil tambm houve grandes consequncias decorrentes de seu
envolvimento na Guerra. Alm de sua estrutura poltica monrquica e sua
economia escravocrata ficarem abaladas, suas finanas tambm sofreram devi-
do aos gastos com o conflito, gerando uma instabilidade generalizada. As rela-
es diplomticas com os pases da regio tambm ficaram bastante enfra-
quecidas, tornando-se o rival natural de seus vizinhos, devido a suas aes
terem sido caracterizadas como imperialistas e expansionistas. Houve tambm
um afastamento diplomtico bilateral entre Brasil e Paraguai, observados,
principalmente, com o ingresso do Partido Liberal no poder paraguaio e a
NUANCES NO HISTRICO DAS RELAES DIPLOMTICAS
ENTRE BRASIL E PARAGUAI
a) Rivalidades e conflitos: caractersticas que permearam
a primeira fase dessa relao
O histrico das relaes diplomticas do Brasil com o Paraguai passou
por fases de aproximao e afastamento, rivalidades e cooperao. Embora
seja um dos pases menos desenvolvidos do continente americano, com uma
economia predominantemente agrcola, o Paraguai possui uma importncia
estratgica histrica no Cone Sul, especialmente para os pases que compem
a Bacia do Prata. Refm da geopoltica, um Estado que no possui sada
direta para o Oceano, o que o torna depende das bacias hdricas para o escoa-
mento de sua produo.
Mas essa vulnerabilidade, ao mesmo tempo, possibilita o pas exercitar
uma poltica externa pendular, ora aproximando-se do Brasil ora da
Argentina, aproveitando-se da histrica rivalidade entre esses dois pases pela
disputa hegemnica na regio, j herdada pelos constrangimentos diplomti-
cos entre Portugal e Espanha no decorrer do processo de colonizao da
Amrica do Sul. Nesta disputa, Paraguai e Uruguai tornam-se pesos impor-
tantes na definio da liderana regional. (Cervo & Bueno, 2002)
Esse jogo entre as foras antagnicas regionais pde ser observado j no
processo de independncia do Paraguai, em 1811, quando o pas utilizou-se
da disputa existente entre Portugal e Espanha para garantir o apoio brasileiro,
que teria o papel de contrabalancear os interesses argentinos de reconstituir o
Vice-Reino do Prata. Essa rivalidade tambm foi expressa na disputa pela pro-
vncia da Cisplatina (1825-28), em que Argentina e Brasil, j independentes,
enfrentaram-se numa grande guerra, sendo a consequncia imediata do con-
fronto o nascimento de um novo Estado na regio, o Uruguai.
Mas as conturbaes entre os vizinhos do Prata no pararam por a. Com
a centralizao poltica nas mos do ditador argentino Juan Manuel de Rosas
e suas ambies expansionistas de poder sobre a regio, houve um isolamen-
to geopoltico paraguaio atravs dos constrangimentos impostos no acesso ao
oceano com o controle da embocadura da Bacia Prata pela Argentina. A fina-
lidade era fragilizar as estruturas paraguaias para facilitar um posterior dom-
nio do territrio e, com isso, consolidar o projeto de reconstruo do Vice-
Reino do Prata sob o comando argentino. Neste contexto, at 1840, o
Paraguai esteve sob o comando de Jos Gaspar Rodrguez de Francia que con-
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dois pases, atuou de forma bastante tmida, possibilitando Argentina des-
tacar-se no intermdio das relaes entre as partes interessadas, especialmen-
te em relao ao Paraguai. Neste perodo, o Brasil estava direcionado sua
poltica interna, que passava por uma srie de transformaes decorrentes do
ingresso de uma nova classe no poder poltico do pas sob o comando de
Getlio Vargas (1930-45), cuja prioridade era propiciar a industrializao e a
modernizao do Estado brasileiro. Foi apenas a partir de meados do primei-
ro governo de Getlio Vargas que as conversaes entre Brasil e Paraguai se
reiniciaram. (Silva, 2000)
b) A reaproximao bilateral e o estreitamento dos laos cooperativos
A partir de 1941 ainda no decorrer do governo de Getlio Vargas houve
uma reaproximao nas relaes diplomticas do Brasil com o Paraguai. Nesta
data, o Presidente fez a primeira visita oficial de um Chefe de Estado no pas
vizinho onde fechou acordos na rea de educao, comrcio e navegao, tais
como: 1) Convnio para intercmbio de tcnicos; 2) Convnio sobre trfico
trasnfronteirio; 3) Convnio para a constituio de comisses mistas encarre-
gadas de estudar os problemas de navegao do rio Paraguai nas guas jurisdi-
cionais dos dois pases; 4) Convnio sobre o estabelecimento, em Santos, de
um entreposto de depsito franco para as mercadorias exportadas ou importa-
das pelo Paraguai
1
. Neste ltimo acordo, estava prevista a construo de uma
estrada frrea de Concepcin a Pedro Juan Caballero, que posteriormente foi
substituda pelo projeto de construo de uma rodovia. Alm disso, foi esta-
belecida a cooperao militar brasileira de instruo no Paraguai, em 1942, a
inaugurao do correio areo internacional entre Rio de Janeiro e Assuno e
a intensificao da cooperao universitria e cultural (Silva, 2000).
Os anos que se seguiram foram de consolidao dessa parceria. Com a reto-
mada do poder pelo Partido Colorado e com a entrada de Stroessner no cargo
presidencial em 1954, o pndulo da liderana regional aos poucos foi retornan-
do ao Brasil. O bom relacionamento entre Juscelino Kubitschek e Alfredo
Stroessner resultou na aplicao de crdito brasileiro na construo da rodovia
entre Coronel Oviedo e Presidente Franco e, para ligao terrestre entre os dois
pases, ficou acordado a construo de uma ponte internacional, mais tarde
conhecida como Ponte da Amizade, que liga Foz do Iguau e Ciudad del Este.
1 As informaes foram extradas do site oficial do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil
na diviso de Atos Internacionais. www.mre.gov.br , acessado em 20 de agosto de 2010.
consequente destituio do Partido Colorado, tradicionais aliados brasileiros,
o que favoreceu o predomnio da influncia argentina no pas. Este passou a
auxiliar financeiramente o Paraguai, alm de possibilitar o escoamento da
produo vizinha via porto de Buenos Aires. Alm disso, a recuperao eco-
nmica argentina foi mais rpida quando comparada ao Brasil o que tambm
favoreceu sua liderana na regio. (Silva, 2000)
A primeira tentativa de aproximao brasileira no ps-guerra com os pa-
ses da Bacia do Prata ocorreu na gesto de Baro do Rio Branco no Ministrio
das Relaes Exteriores (1902-1912), que buscava distanciar-se das aes
diplomticas do perodo monrquico (1822-1888), que havia se orientado
pelo expansionismo de poder e pela conteno da influncia argentina. Ao
contrrio desses fundamentos, Baro destacou-se atravs das aes que visa-
vam o estreitamento das relaes diplomticas com os Estados Unidos, a
aproximao com os pases vizinhos, a soluo pacfica via arbitragem inter-
nacional dos litgios territoriais. (Cervo & Bueno, 2002) Uma iniciativa
importante neste sentido foi a constituio de um projeto chamado ABC,
cujo propsito era gerar supremacia compartilhada na rea sul-americana
entre Brasil, Argentina e Chile. No entanto, esse projeto no se viabilizou,
muito porque ainda em vrios assuntos Brasil e Argentina rivalizavam, tais
como na atrao de imigrantes para mo de obra e no reequipamento da
marinha. Neste contexto, o Paraguai tambm manteve o afastamento em rela-
o ao Brasil, sendo este vislumbrado como o responsvel principal pela des-
truio do Paraguai e pelo massacre de seu povo.
Nas palavras de Francisco Doratioto (2000, p. 135)
Rio Branco via no Brasil uma posio de destaque na Amrica do Sul, no
de modo impositivo, mas, sim, decorrente de sua prpria dimenso territo-
rial, condio econmica e situao demogrfica. Antes, porm, o pas devia
superar aquele isolamento e outras questes limitadoras de sua ao interna-
cional, a saber: a definio de suas fronteiras; a restituio do valor primiti-
vo de sua ao internacional e a reconquista da credibilidade e do prestgio
do pas, abalados por dez anos de conflitos internos, de desmoronamento
financeiro e de flutuao dos rumos seguidos.
Mesmo com as tentativas de Rio Branco, o Paraguai manteve-se distante
do Brasil, sendo que as relaes bilaterais foram quase nulas at a dcada de
1940. No evento da Guerra do Chaco (1932-35) entre Paraguai e Bolvia, o
Brasil, embora tenha participado do processo de consolidao da paz entre os
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siderando que a hidreltrica abastecesse o maior centro industrial do pas, a
regio sudeste. (Hage & Pecequilo, 2007) Desse modo, mais do que uma
questo econmica, Itaipu vista pelo corpo diplomtico e pelos militares
como tambm uma questo de segurana nacional. Os questionamentos
recentes do Paraguai sobre os termos do Tratado trouxeram tona esse debate.
A vitria de Fernando Lugo para o cargo presidencial representou uma
mudana depois de muitos anos na poltica do Paraguai com a sada do Partido
Colorado do poder. O Presidente foi eleito prometendo renegociar o Tratado de
Itaipu, alegando que as medidas acordadas entre Brasil e Paraguai em um cen-
rio completamente diferente do atual foram bastante injustas e prejudiciais aos
interesses do pas, especialmente no que se refere ao valor pago pela energia
comprada pelo Brasil, pela impossibilidade de vender a terceiros a energia exce-
dente e pelos juros abusivos cobrados da dvida contrada pelo Paraguai.
Embora a diplomacia brasileira tenha tentado resistir s presses para-
guaias, recentemente, mediante a mensagem (951/09) encaminhada pelo
Poder Executivo ao Congresso Nacional brasileiro, foi proposta a reviso dos
pagamentos anuais referentes a energia comprada pelo Brasil do Paraguai pas-
sando de R$ 210 milhes para cerca de R$ 630 milhes, o que corresponde
ao triplo do valor atual. Esse novo acordo tem gerado divergncias entre os
parlamentares, especialmente dos partidos de oposio ao governo brasileiro,
que alegam que o aumento acarretar um rombo aos cofres pblicos
3
.
Assim tambm, alm das revises solicitadas pelo Presidente paraguaio
no Tratado de Itaipu, outra mudana proposta por Lugo afeta diretamente os
interesses brasileiros. A busca pela reforma agrria no pas vizinho traz tona
a problemtica dos brasiguaios, levantando a possibilidade de haver decises
governamentais que afetem diretamente os interesses dos brasileiros residen-
tes na faixa de fronteira paraguaia, tornando-se mais um tema em destaque na
agenda bilateral.
TEMAS SENSVEIS:
a) Brasiguaios
A problemtica envolvendo os brasiguaios no nova. De tempos em
tempos vem tona esse tema no debate bilateral sobre o futuro de centenas
O novo flego que garantiu o estreitamento dos laos diplomticos bila-
terais sofre uma abalo poucos anos depois (1962), quando Brasil inicia estu-
dos para o aproveitamento hidreltrico na regio do Salto de Sete Quedas. Na
viso paraguaia, aquela era uma regio que carecia de delimitao territorial
clara e que, portanto, fazia parte de um condomnio paraguaio-brasileiro, ou
seja, era um territrio cujo domnio no estaria ainda determinado. Para o
Brasil, a regio j havia sido demarcada pela Comisso Mista de 1872 e 1874.
(Caubet, 2000)
Deste litgio, a soluo diplomtica encontrada foi o alagamento da
regio e a construo de uma hidreltrica binacional. Essa iniciativa foi con-
solidada no Tratado de Itaipu, em 1973, onde se decidiu que metade da ener-
gia produzida seria do Brasil e a outra metade do Paraguai, sendo que, se no
completamente utilizada, a outra parte teria prioridade na compra do exce-
dente
2
. Em outras palavras, como o Paraguai consome apenas 5%, devido ao
seu deficitrio parque industrial, os outros 95% de energia poderiam ser con-
sumidos pelo Brasil com a compra do excedente, como definido em Tratado.
A consolidao da parceria atravs deste projeto gerou protestos argenti-
nos, que percebia no empreendimento a inteno brasileira de garantir o con-
trole geopoltico da regio. Alm disso, questionavam a iniciativa alegando
que inviabilizaria o projeto bilateral (argentino-paraguaio) da construo da
Hidreltrica Binacional Yaciret, localizada jusante de Itaipu. Brasil e
Paraguai resistiram aos protestos argentinos e avanaram nas negociaes em
busca de garantir a cooperao trilateral, mais tarde consolidada pelo Acordo
Tripartite Itaipu-Corpus (1979). (Cervo & Bueno, 2002)
Solucionar o impasse com a Argentina e seguir em frente com o projeto
era muito importante para o Paraguai j que representava alm da soluo do
contencioso territorial com o Brasil pela regio do Salto de Sete Quedas, tam-
bm um empreendimento financeiro de grande porte e um importante ins-
trumento de barganha diplomtica. J para o Brasil, a concretizao deste
projeto representava um conforto energtico alm de um aumento de poder
de influncia na regio, atraindo o Paraguai para sua rbita de influncia. Por
outro lado, esse mesmo empreendimento binacional geraria uma fragilidade
estratgica para o pas, que passaria a ter que considerar situaes que pudes-
sem afetar sua segurana nacional, como um possvel corte do acesso da ener-
gia paraguaia ao Brasil, o que causaria danos econmicos significativos, con-
3 Informaes extradas do site oficial da Cmara dos Deputados www.camara.gov.br 2 O acordo est disponvel na integra no site oficial do Ministrio das Relaes Exteriores.
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atual gesto do Presidente Fernando Armindo Lugo Mndez, o que tem cau-
sado um desconforto na relao bilateral no que tange a esse tema.
O assunto torna-se ainda mais delicado, pois se trata de uma regio em
que h uma atividade bastante intensa do crime organizado, que se favorece
da permeabilidade entre as fronteiras e a integrao logstica ente os pases. O
crime organizado atuante na regio tem sido acusado frequentemente de estar
envolvido atravs de atividades financeiras com grupos terroristas, o que torna
o local uma preocupao central nas polticas de segurana internacional.
Desse modo, a situao dos brasiguaios torna-se ainda mais complexa,
sendo este um fator primordial no debate e nas aes empreendidas bilateral-
mente.
b) O problema do contrabando transfronteirio
No de hoje que a atividade do contrabando na Trplice fronteira repre-
senta um grande prejuzo aos cofres pblicos brasileiros e ao lucro do empre-
sariado nacional que atua na legalidade e sofre as consequncias da concor-
rncia desleal. Em grande medida as mercadorias ilcitas entram em territrio
brasileiro pela fronteira do sul do pas que faz limites com o Paraguai.
Alm da notria deficincia nos mecanismos de fiscalizao, outro fator
que agrava o caso referente ao contrabando na regio da fronteira a rentabi-
lidade que o mercado negro gera a alguns setores da sociedade paraguaia e as
redes poderosas do crime organizado Brasil-Paraguai, que em grande medida
possuem vastas ramificaes nas instituies do Estado, dominando decises
nos nveis legislativo, executivo e judicirio. (Borges, 2002)
No caso paraguaio, a contaminao do poder poltico pela mfia ocor-
reu, principalmente, durante o longo perodo da ditadura de Alfredo
Stroessner (1954-1989), que facilitou o desenvolvimento da atividade ilcita
no pas. Foi durante esse estreitamento dos laos de amizade entre Brasil e
Paraguai que houve um avano exponencial das atividades do contrabando
nas fronteiras bilaterais, que iniciou sua histria com o contrabando de erva-
mate, caf, soja e madeira at chegar a ser uma das principais rotas de con-
trabando de aparelhos eletrnicos, cigarros e das atividades do narcotrfico
em geral. (Miranda, 2001)
Esse avano significativo no comrcio ilcito entre Brasil e Paraguai foi
resultado no apenas de uma infraestrutura criada para facilitao das relaes
comerciais bilaterais, mas tambm e, sobretudo, devido contaminao do
poder poltico paraguaio por lderes do crime organizado, que passaram a uti-
de milhares de pessoas que migraram do Brasil (principalmente do estado do
Paran) para o Paraguai na dcada de 1970 e que hoje possuem o risco de
serem expulsos de suas terras. Essas pessoas foram atradas pela oferta de ter-
ras a baixo custo, pelas condies de trabalho e, principalmente, pela abolio
da lei de proibio de compras de terras por estrangeiros, em 1967, realizada
no governo do Presidente Stroessner. (Sprandel, 2006)
O bom relacionamento entre os vizinhos que, nesse perodo (dcada de
1970), estavam prestes a consolidar o projeto da hidreltrica de Itaipu bina-
cional e outros empreendimentos de cunho logstico, facilitou esse avano sig-
nificativo de pessoas para alm das fronteiras brasileiras.
Para os crticos, nesse movimento migratrio estava embutido o prop-
sito de expansionismo de poder do Brasil sobre o Paraguai, que alocando
nacionais em territrio vizinho estaria promovendo um projeto de alarga-
mento das fronteiras. Destacam tambm que as pessoas que para l migraram
eram em sua grande maioria monocultores da soja e grandes proprietrios de
terra, que se deslocavam com o objetivo de diminuir os custos da produo,
devido s facilidades ofertadas pelo Paraguai, prejudicando, consequente-
mente, os camponeses paraguaios e a distribuio de terras no pas.
Por outro lado, os defensores do papel desempenhado pelos brasiguaios
no Paraguai destacam a importncia dessas pessoas na produo da soja que
representa 30% do PIB, propiciando a emergncia do pas no mercado inter-
nacional de gros. Alm disso, ressaltam que essa migrao favoreceu tambm
aos interesses paraguaios, medida que passou a ter mo de obra especializa-
da a um custo baixo que resultou no avano da produo agrcola do pas.
(Sprandel, 2006)
Mas no decorrer do tempo, a questo dos brasiguaios passou a ser ele-
mento de barganha frequente do governo paraguaio em relao ao Brasil,
especialmente aps os laos ditatoriais terem sido desfeitos com a redemocra-
tizao dos dois pases. Frequentemente no Congresso Nacional paraguaio
criam-se projetos de lei que visam nacionalizar as terras da faixa de fronteira
como uma medida de segurana para o pas, o que implicaria naturalmente
na expulso dos milhares de brasileiros (entre 300 a 500 mil) que vivem no
local. A barganha tambm envolve as dificuldades colocadas pelo governo
paraguaio no processo de legalizao dessas pessoas e na documentao de
suas terras. Um dos argumentos utilizados para justificar tais medidas seria o
fato do dinheiro produzido no Paraguai ser remetido ao pas de origem
(Brasil), sem haver retorno para economia local. Adiciona-se a isso os proje-
tos governamentais de reforma agrria no pas, destacados especialmente na
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Essa nova dinmica global influenciou na formulao da agenda externa
de diversos pases, que se viram obrigados a aderir s novas prioridades inter-
nacionais. O Mercosul, neste contexto, buscou incorporar em seu ordena-
mento jurdico essas inmeras iniciativas, regulamentando-as de acordo com
as especificidades regionais. A garantia da vigncia de um regime democrti-
co no pas e uma postura mais rgida quanto ao comrcio ilcito foram alguns
dos comprometimentos formalizados entre os membros do bloco. Esses fato-
res tiveram um reflexo direto no Paraguai, que se viu pressionado pelos
demais pases do Mercosul a substituir o chamado comrcio de triangulao,
buscando, a partir da, uma reestruturao da indstria nacional, a fim de evi-
tar o fortalecimento das atividades ilcitas que tiram proveito da ampliao do
mercado regional. Essas iniciativas referentes ao combate ao contrabando
esto expressas em alguns acordos e propostas emanados pelos membros asso-
ciados ao bloco.
Em 1993, a questo da segurana regional torna-se um dos temas priori-
trios no Mercosul. estabelecido, nesta data, um Projeto de Acordo para
Aplicao dos Controles Integrados em Fronteiras entre os Pases do Bloco.
Em 1997, assinado um Convnio de Cooperao e Assistncia Recproca
entre as Administraes das Alfndegas no Mercosul Relativo Preveno e
Luta Contra as Ilegalidades Aduaneiras
4
. Neste convnio, os Estados Partes
comprometeram-se, atravs de suas respectivas administraes aduaneiras,
[a] prestar assistncia e cooperao recproca para prevenir, investigar e repri-
mir toda a ilegalidade aduaneira (Art.II). O acordo enfatizou, tambm, a
ideia de que quando uma administrao aduaneira considerar que a assis-
tncia ou a cooperao que lhe foi solicitada possa representar uma ameaa
soberania, sua segurana ou aos seus direitos essenciais, poder recusar-se a
prest-la ou poder fazer sob reserva que satisfaa determinadas condies
(Art. V)
5
.
Essas iniciativas foram consolidadas na criao do Plano de Cooperao
e Assistncia Recproca para a Segurana Regional no Mercosul. Os propsi-
tos que guiaram consecuo do plano foram: a maximizao dos nveis de
segurana sobre os delitos que transcendem fronteiras e a manuteno de
plena vigncia das instituies do estado de direito. Para dar respostas a essas
ameaas destacou-se a necessidade de instrumentalizar os rgos dos pases
signatrios atravs de mecanismos de coordenao que possibilitem a execu-
4 Informaes extradas no site oficial do Mercosul www.mercosur.org.uy
5 Dados extrados do site oficial do Mercosul www.mercosur.org.uy
lizar toda estrutura da mquina estatal e a fragilidade do ordenamento jurdi-
co nacional em prol da expanso dessas atividades. O Brasil no ficou de fora
do processo ao ser permissivo com a situao que estava sendo criada e, tam-
bm, por ter uma estrutura frgil de combate ao crime organizado, que j se
instalava em territrio nacional como parte da rede mafiosa Paraguai- Brasil.
Em outras palavras, durante todo esse perodo, o governo brasileiro agiu de
maneira complacente ao crescente mercado ilcito que florescia na regio da
fronteira, visto que o foco da poltica externa brasileira, nesse momento his-
trico, era manter o Paraguai como sua rea de influncia. Esse movimento
de proximidade representava ao Brasil um ganho potencial, j que o princpio
norteador da agenda diplomtica do pas para Amrica do Sul era conquistar
o papel de lder hegemnico na regio do Prata. (Figueira, 2005)
A mudana de postura do governo brasileiro em relao situao pde
ser observada apenas nos anos 1990, momento em que houve um novo equa-
cionamento da diplomacia brasileira em relao temtica do crime organi-
zado na fronteira do Brasil com o Paraguai. O novo embalo poltico em rela-
o temtica foi resultado conjugado de fatores indutores de mudana tanto
na estrutura domstica como no cenrio internacional, decorrentes, sobretu-
do, da notria expanso do crime organizado em territrio brasileiro e da alte-
rao da agenda internacional no ps-guerra Fria, incluindo o crime organi-
zado como problema de segurana internacional.
A emergncia do debate multilateral acerca da problemtica da expanso
do crime organizado e sua relao funcional com aes terroristas foi questo
de destaque a partir da dcada de 1980 nas Naes Unidas, atravs G-7
Financial Action Task Force (FATF). Princpios e procedimentos foram ela-
borados como mecanismos de auxlio ao tratamento mais srio por parte dos
governos em relao questo dos ilcitos transnacionais. Houve, neste senti-
do, uma reorientao na agenda e na formulao de polticas, na medida em
que se tornou mais evidente a expanso e a complexidade do problema. Em
termos prticos, isso resultou na redao de convnios, protocolos e cdigos
de conduta dirigidos a conter a corrupo e combater a delinquncia organi-
zada.
A questo do crime organizado, at ento, era tratada de maneira disper-
sa em normas locais, sem foras punitivas e sem mecanismos apropriados para
investigao e sano. Alm disso, devido ao princpio de autodeterminao
dos povos, a investigao transfronteiria no era possvel. Assim, os tratados
de assistncia recproca foram a base pela qual se levantou progressivamente
um sistema de normas multilaterais. (Miranda, 2001, p. 40)
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zou-se o plano estratgico no mbito regional sobre o combate s atividades
ilcitas transfronteirias
8
.
No que tange s negociaes bilaterais sobre o tema, Brasil e Paraguai
assinaram alguns acordos, quais sejam: Acordo sobre a Preveno, Controle,
Fiscalizao e Represso ao Uso Indevido e ao Trfico de Entorpecentes e
Substncias Psicotrpicas; Cooperao para o Combate ao Trfico Ilcito de
Madeira; Acordo de Cooperao Mtua para Combater o Trfico de
Aeronaves em Atividades Ilcitas Transnacionais
9
.
No obstante, pouco tem sido feito para implementar esses medidas
acordadas. Isso porque, os aparatos normativos criados tanto no Mercosul
como no mbito bilateral encontram dificuldades na execuo, sobretudo,
devido resistncia interna paraguaia, visto que o pas possui em seus diver-
sos escales do poder, pessoas que atuam em favor do crime organizado.
Dentro desse quadro, a iniciativa brasileira em relao ao Paraguai para que
o mesmo tome medidas internas para combater a atividade ilcita presente no
pas. Para isso, o Brasil est oferecendo mecanismos de cooperao que possi-
bilitem o pas sair da clandestinidade e, ao mesmo tempo, fortalecer suas ins-
tituies polticas e jurdicas.
Em um comunicado conjunto imprensa em 14 de outubro de 2003, o
presidente Luis Incio Lula da Silva (Brasil) destacou que um dos principais
objetivos do Estado brasileiro em seu relacionamento com o Paraguai deve ser
o de contribuir para que aquele pas possa renovar sua economia, tornando-a
menos pendente de operaes da triangulao comercial e das demais ativi-
dades ilcitas, voltadas principalmente para o mercado brasileiro. Uma das
reas que se espera poder avanar rapidamente, segundo os depoimentos, da
coordenao de esforos entre Secretaria da Receita Federal e os rgos cor-
respondentes no Paraguai, com vistas ao aprimoramento dos controles e da
fiscalizao do comrcio irregular. Explicitou ainda a determinao de pro-
mover e intensificar a cooperao, a fim de prevenir, combater e eliminar
todas as manifestaes de crime organizado transnacional e o trfico ilcito de
armas pequenas e leves, munio e material explosivo, ou seja, atividades que
alimentam o espiral da violncia e constituem um obstculo consolidao
da democracia e ao pleno desenvolvimento socioeconmico de ambos os pa-
ses. Ainda durante esse comunicado, os presidentes mostraram-se favorveis
o de aes simultneas e que sejam eficazes com respeito preveno e a
neutralizao de atividades ilcitas.
Dando sequncia ao acordo, foi assinado o Plano de Cooperao e
Coordenao Recproca para a Segurana Regional no Mercosul, a Repblica
da Bolvia e a Repblica do Chile. O objetivo do plano promover a coope-
rao para o desenvolvimento de atividades operativas e de controle, possibi-
litando, com isso, a concretizao de mecanismos de preveno no mbito da
segurana. Ficou acordado, ainda, que a execuo do programa materializar-
se- por meio de aes concretas entre os diferentes organismos dos Estados
Partes e associados, no marco de suas respectivas competncias e jurisdies.
Sobre o contrabando, foram recomendadas aes de represso que visem exe-
cutar de forma simultnea e coordenada, nas zonas fronteirias, patrulhagens
terrestres, fluviais e lacustres. Esse plano foi, ainda, complementado em mat-
ria de trfico de menores, de delitos econmicos e financeiros, ilcitos ambien-
tais e trfico ilcito de material nuclear e/ou radioativo entre os Estados Partes
do Mercosul
6
.
Em 22 de junho de 2001, foi criado, no mbito do Mercosul, um
Programa de Ao de Combate aos Ilcitos no Comrcio Internacional.
Destacou-se dentre outros pontos, a necessidade de adotar medidas para faci-
litar a comunicao e a transmisso de dados informatizados de Gesto
Aduaneira incluindo radares, satlites e servios de enlace entre as aduanas dos
Estados Partes para o intercmbio e difuso de tcnicas de inteligncia. Alm
disso, foi enfatizada a necessidade de adotar medidas para harmonizao
entre os Estados Partes das penalidades a serem impostas s empresas e s
pessoas envolvidas na prtica do contrabando
7
.
J em 08 de outubro de 2001 foi estabelecido um acordo sobre a
Fabricao e Comercializao de Cigarros entre os pases do Mercosul, cujos
objetivos so a preveno e a represso do contrabando, do descaminho e da
falsificao desses produtos. Para isso, ficou decidido que os Estados membros
do bloco estabelecero um sistema de controle de produo, importao,
exportao e comercializao de cigarros e outros derivados do fumo.
Posteriormente, na XXIII Reunio de Ministros do Interior (17/03/2003),
atravs do Conselho do Mercado Comum, aprovou-se o Plano de Segurana
Regional em Matria de Contrabando e Trfico Ilcito de Produtos Derivados
do Tabaco entre os Estados Partes do Mercosul (Art. I). Com isso, concreti-
8 Informaes extradas no site do Ministrio das Relaes Exteriores brasileiro
www.mre.gov.br na rea correspondente a Diviso de Atos Internacionais.
9 Idem
6 Dados extrados do site oficial do Mercosul www.mercosur.org.uy
7 Dados extrados do site oficial do Mercosul www.mercosur.org.uy.
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quentemente, outro tom passa a orquestrar os laos regionais, cujo aspecto
cooperativo se consolida atravs da iniciativa de constituio do Mercado
Comum do Sul (MERCOSUL), formado por Brasil, Argentina, Paraguai e
Uruguai.
O estreitamento das relaes entre os pases da regio iniciou-se com a
aproximao comercial entre Brasil e Argentina atravs do Programa de
Integrao e Cooperao Argentino-Brasileiro (PICAB), que emerge funda-
mentado por um novo contexto de redemocratizao dos Estados envolvidos
no acordo. Ao mesmo tempo, as transformaes globais com o final da
Guerra Fria e com a expanso dos princpios do liberalismo econmico esti-
mularam iniciativas de integrao em diversas partes do globo, visando
aumentar a competitividade e ganhar visibilidade na cena internacional
(Bernal-Meza, 1999). Na regio da Bacia do Prata no foi diferente. Com
expectativas de ganhos tais como a estabilidade institucional e normativa, o
aumento nos investimentos externos direcionados para a regio, o cresci-
mento no comrcio exterior intra-bloco, e o estreitamento dos laos de ami-
zade entre os pases envolvidos e o consequente afastamento das antigas riva-
lidades foram algumas das vantagens vislumbradas pelos pases constituintes
do bloco.
Deste bloco Brasil e Paraguai fazem parte, embora suas economias sejam
bastante diversas. O Brasil possui 70% do PIB do bloco e a principal eco-
nomia da regio, enquanto o Paraguai preserva-se como o segundo pas mais
pobre do continente americano (Bernal-Meza, 1999). Destarte, mesmo com
as disparidades econmicas existentes entre eles, possvel observar ganhos
recprocos na arena comercial.
O Brasil o principal destino das exportaes paraguaias, que se mantm
em torno de 20% sobre o total, dividindo esse posicionamento de destaque
com a China que tem aumentado sua influncia comercial sobre o Paraguai.
O mesmo verifica-se com as importaes de produtos brasileiros pelo
Paraguai com os ndices em torno de 27% sobre o total. Dos principais pro-
dutos exportados do Brasil para o Paraguai esto gasoleo, adubos, fertilizan-
tes, mquinas, pneus, tratores, produtos qumicos e automveis. J das
importaes brasileiras do Paraguai destacam-se o trigo, o milho em gro, a
soja, a farinha, o carvo vegetal, o arroz, carnes desossadas, leo de girassol,
leveduras vivas, algodo e sementes
11
.
ao projeto de capacitao profissional Brasil-Paraguai criado com o objetivo
de formar jovens para a insero no mercado de trabalho. Esse projeto cons-
titui um dos fundamentos do processo de modernizao e produtividade das
empresas paraguaias, com vistas a reestruturar a economia formal no pas.
(Figueira, 2005)
Outro fator que influenciou na alterao da disposio tanto do lado
paraguaio como por parte do governo brasileiro em combater o comrcio il-
cito na fronteira foi o problema gerado com os Estados Unidos. Aps os aten-
tados terroristas s torres gmeas, em 11 de setembro de 2001, a preocupao
dos americanos com esse tema fez com que a trplice fronteira se tornasse um
foco de ateno pela possibilidade de haver algumas clulas terroristas ou
apoio instalados na regio. Neste caso, no houve interveno direta dos
EUA, mas em funo das declaraes, foi estabelecido um dilogo com os
americanos sobre a problemtica da ilegalidade na trplice fronteira atravs do
mecanismo chamado 3 + 1. Tratou-se de um instrumento diplomtico que
visava examinar a possibilidade de que os recursos provenientes dessas ativi-
dades ilegais pudessem estar sendo transferidas para aes terroristas no
Oriente Mdio. Embora no tenham encontrado indcios dessa ligao, a
regio passou a ser foco, considerada como zona cega e um problema para a
segurana continental
10
Diante desse contexto, o Mercosul parece ter um papel fundamental
tanto na criao de normas comuns de combate e conteno ao crime orga-
nizado na regio, como no fortalecimento das instituies polticas e numa
melhora nas economias atravs da potencializao do comrcio intra-bloco.
MERCOSUL E AS PERSPECTIVAS BILATERAIS
O
final das ditaduras no Brasil e no Paraguai no alterou o teor das relaes
diplomticas entre esses dois pases, que permaneceram sob a gide de um
mesmo discurso cooperativo. A novidade estava na relao do Brasil com seu
tradicional rival, a Argentina. A soluo do contecioso envolvendo o aprovei-
tamento hidreltrico da Bacia do Prata, atravs do Acordo Tripartite Itaipu-
Corpus, a superao das desconfianas militares com o assinatura do Acordo
Bilateral de Cooperao Nuclear para Fins Pacficos e o estreitamento comer-
cial entre os vizinhos, representaram uma nova guinada nessa relao. Conse-
11 Informaes extradas no site oficial do Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior www.mdic.gov.br
10 Informaes obtidas em 2004 com o depoimento de Marcos Vincius Pinta Gama,
ministro-chefe do COCIT.
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As relaes comerciais brasileiras com os membros constituintes do bloco
tem sido incrementadas, demonstrando quedas apenas entre os anos de 2000
e 2003, momento em que os pases passavam por crises econmicas que
impactaram no avano progressivo das importaes e exportaes intra-bloco.
Desse modo, a interdependncia crescente pode gerar ganhos recprocos entre
os participantes de um mesmo bloco, ao mesmo tempo em que impacta nega-
tivamente em momentos em que a crise solapa um de seus membros. Assim
como a crise econmica na Argentina, as crises polticas no Paraguai tambm
ameaaram os interesses imediatos do Brasil em seu compromisso com a
democracia e com a estabilidade regional. (Bernal-Meza, 1999).
Nas crises polticas paraguaias de 1997 e 1999, a diplomacia brasileira
teve um importante papel no restabelecimento da ordem democrtica no pas
vizinho. O presidente Fernando Henrique Cardoso apoiou a manuteno do
governo Wasmosy em detrimento das iniciativas do general Oviedo em ten-
tar por fim ordem constitucional do pas. Ao ferir o princpio da democra-
cia, esta ao prejudicaria a estabilidade institucional do bloco e a credibili-
dade sobre o processo de integrao regional.
Embora momentaneamente solucionado (1997), esta rivalidade entre
Wasmosy e Oviedo ainda renderia frutos em um futuro prximo.
Condenado, em 1997, a dez anos de priso, Oviedo apoiou Raul Cubas nas
campanhas presidenciais, sendo Luiz Argaa seu vice. No entanto, essa dupla
foi formada menos pela afinidade que reunia os candidatos e mais pela tenta-
tiva de atingir os interesses de ambas as faces do Partido Colorado. Cubas
Grau demonstrava explicitamente sua relao de lealdade a Lino Oviedo, a
quem Argaa tinha como inimigo. Eles foram vencedores nas eleies de
1998 com 54% dos votos. Cubas Grau praticamente desconsiderou os pode-
res constitudos desde a Corte Suprema at a maioria parlamentar, composta
pela oposio. Em um de seus primeiros atos decretou a reduo da pena de
Oviedo de dez anos para trs meses e ordenou a reviso do processo que incri-
minava o amigo para o Tribunal Militar Extraordinrio. Logo que isso ocor-
reu, Juan Carlos Wasmosy refugiou-se na embaixada americana com receio do
que poderia ocorrer consigo, j que havia sido o principal responsvel pelo
encarceramento de Lino Oviedo. J Argaa, tambm inimigo de Oviedo, pre-
feriu continuar exercendo suas atividades de vice-presidente normalmente.
Em 23 de maro de 1999, Argaa e seu chofer foram emboscados e faleceram
imediatamente. (Miranda, 2001)
Aps esses acontecimentos no pas vizinho, Fernando Henrique Cardoso
(1999) atuou em mais uma crise institucional paraguaia aconselhando Cubas
O grfico abaixo demonstra os ndices do comrcio bilateral entre os
anos de 1991 a 2009, correspondente data de constituio do Mercosul.
Fonte: dados organizados pela autora e extrados do Banco de dados do Mdic
possvel observar um crescimento no comrcio bilateral ao longo dos
anos, com uma tendncia de queda nas importaes e exportaes a partir do
ano de 1997, recuperando-se a partir de 2002. A balana comercial favor-
vel ao Brasil, embora o Paraguai tambm tenha sentido um aumento de suas
exportaes para o pas vizinho. Com o grfico ilustrado abaixo possvel
verificar a proporo do comrcio bilateral nas transaes realizadas no mbi-
to do Mercosul.
Fonte: dados organizados pela autora e extrados do Banco de dados do Mdic
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exportaes Brasil/Mercosul
importaes Brasil/Mercosul
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a renunciar ao cargo, oferecendo-lhe asilo no Brasil, j que se havia chegado
ao nmero necessrio de votos no Legislativo paraguaio para sua destituio
da Presidncia da Repblica. Cubas renunciou o posto de Presidente que
ficou a partir de ento nas mos de Luiz Gonzalez Macchi, membro do
Partido Colorado. Devido s diversas manifestaes organizadas por oviedis-
tas pedindo a destituio de Macchi do cargo presidencial, o mesmo viu-se
obrigado a convocar novas eleies em 2002, antes do trmino do mandato.
As eleies foram realizadas com sucesso elegendo democraticamente Nicanor
Duarte Frutos, do Partido Colorado. (Figueira, 2005)
Esses acontecimentos demonstram a fragilidade institucional que ainda
vive o Paraguai e a importncia adquirida pelo Mercosul em assuntos que
ultrapassam a esfera comercial. O resultado imediato dessa instabilidade pol-
tica no Paraguai foi o fortalecimento dos princpios institucionais do bloco,
que criou a clusula democrtica, que decidia pela obrigatoriedade do regime
entre seus participantes.
CONSIDERAES FINAIS
A
s relaes diplomticas entre Brasil e Paraguai mantm diversos desafios
a serem ultrapassados. Ao mesmo tempo em que se observa uma conso-
lidao nos aspectos cooperativos que vo de uma parceria comercial, logsti-
ca at empreendimentos gigantescos, como a hidreltrica de Itaipu, com van-
tagens e fragilidades sentidas reciprocamente; restam assuntos bastante
espinhosos a serem ultrapassados como o problema envolvendo os brasi-
guaios, os crescentes ndices das atividades do crime organizado entre Brasil
e Paraguai, os termos do Acordo de Itaipu Binacional e as possveis conse-
quncias das disparidades econmicas no avano do Mercosul.
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e professora das universidades UAM e FAAP.
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Questes pendentes para uma
agenda bilateral entre Brasil e Paraguai
LOURDES FERREI R A
O
fim do mandato de dois perodos consecutivos de governo do presidente
Luiz Incio Lula da Silva no Brasil e o balano do governo de Fernando
Lugo, no Paraguai, que cumpriu dois anos de gesto em 15 de agosto passa-
do, apresentam a oportunidade de identificar questes que continuam pen-
dentes em uma pretendida ou precria agenda bilateral, embora os contatos
entre ambos os mandatrios tenham sido intensos e cordiais. Uma abordagem
que poderia acrescentar rudos desnecessrios seria chamar os desencontros de
disputas. Isso no somente pela assimetria que existe entre Brasil e Paraguai,
mas tambm porque existem as mesmas questes entre o Paraguai e os demais
vizinhos do maior pas da Amrica do Sul. No obstante, devemos assinalar
que os assuntos pendentes, se no forem discutidos, podem ganhar fora e
corroer as relaes entre vizinhos em questes estratgicas.
Brasil e Paraguai apresentam o paradoxo da distncia em territrios que
se tocam fisicamente e um espao na esfera diplomtica dominado pela famo-
sa escola do Itamaraty, que fez migrar o dilogo entre os dois pases para mbi-
tos multilaterais, de acordo com a diretriz histrica das relaes exteriores bra-
sileiras.
O domnio da reconhecida diplomacia brasileira se situava tradicional-
mente na esfera das relaes multilaterais e, ultimamente, o espao do
Mercosul era o habilitado formalmente e o mais utilizado para o dilogo sobre
as relaes com o Paraguai. Essa maior gesto no terreno multilateral demons-
trou, no entanto, que os interesses comuns que no envolvem o resto dos
membros e associados do mercado comum tendem a diluir assuntos que exi-
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O Brasil manteve boas relaes com os vizinhos a partir do sculo XIX,
conservando uma atitude mediadora em uma regio com baixo ndice de con-
flitos, exceto as tenses ocorridas nos ltimos anos, vinculadas s conhecidas
vises dspares que se tornam significativamente claras no conflito entre
Venezuela e Colmbia, o que parece ter desafiado a orientao da poltica
externa brasileira.
A diplomacia do Itamaraty se desenvolve tendo por base a cmoda posi-
o geopoltica decorrente de sua dimenso territorial, demogrfica e econ-
mica, apresentando-se como um ator cuja participao nas negociaes
comerciais, agrcolas, ambientais e energticas indispensvel. Essa conduta
colaborou para o fortalecimento de uma liderana em nvel mundial, respal-
dada pela abertura, a partir de 2003, de embaixadas que hoje somam 133 em
todo o mundo. Ademais, clara a pretenso do Brasil de ocupar um lugar per-
manente no Conselho de Segurana das Naes Unidas.
2
O Brasil chegou pela dcima vez a ser membro no-permanente do
Conselho, com uma agenda multidimensional que tem o propsito de selar
uma liderana mundial atravs de atitudes de mediao expandidas at o
Oriente Mdio e uma proposta de segurana com desenvolvimento que se
afasta da viso americana dominante em nossa regio e, em especial, sobre o
Paraguai. No obstante, faltou a esse projeto um pouco de consistncia, e uma
liderana que se tornou to visvel permitiu apontar fatos que valeram o adje-
tivo de ambgua para sua poltica exterior nos ltimos tempos.
Nesse sentido, destacaram-se algumas aes contraditrias, como os
intercmbios amistosos do presidente Lula com o governante de mo de ferro
Teodoro Obiang Mbasogo, da Guin Equatorial, no poder h trs dcadas; a
rejeio por parte do Itamaraty da carta dos dissidentes cubanos solicitando a
interveno como mediador do presidente Lula em favor de Orlando Zapata,
que faleceu em fevereiro de 2010, horas antes da visita do presidente brasilei-
ro ilha (Lula comparou os dissidentes a criminosos comuns). Esses fatos,
que foram defendidos a partir de uma postura no-intervencionista, entram
em conflito, no entanto, com a pretendida imagem de neutralidade frente aos
eventos vinculados derrubada do presidente hondurenho Manuel Zelaya,
que tentou voltar ao poder utilizando como base a embaixada brasileira em
Tegucigalpa, por quase cinco meses.
3
gem um esquema de abordagem bilateral, principalmente aqueles voltados
para a peculiaridade das situaes que ocorrem na fronteira paraguaio-brasi-
leira, fruto, principalmente, da presena de populao proveniente da migra-
o brasileira e do esquema de cultura de contato, no qual se desenvolveu um
processo deslocado que impede a integrao cultural entre as comunidades
brasileiras e paraguaias coabitantes da regio, com impactos no desejados do
ponto de vista social, poltico e econmico.
Alm disso, essa fronteira enfrenta e contm problemas tradicionalmen-
te associados a qualquer outro territrio fronteirio: a geografia distante dos
centros de administrao pblica, a escassa presena e, em alguns trechos dos
1.339 quilmetros de extenso das linhas divisrias, a total ausncia do
Estado. Situaes problemticas que no podem ser resolvidas no mbito
nacional, embora se encontrem compreendidas integramente no territrio de
um dos pases, como o caso dos brasiguaios, ou a extenso da fronteira agro-
pecuria avanada com investimentos de empresas brasileiras nos territrios
de povos indgenas no alto Chaco paraguaio, o contrabando de madeira e de
espcies ameaadas, com consequncia para os recursos naturais, sem contar
que os territrios fronteirios so cenrios dominados por grupos criminosos
dedicados ao trfico de bens provenientes da atividade delituosa que exercem,
com grave prejuzo para ambos os pases.
As desqualificaes que afloraram na reclamao paraguaia sobre o
Tratado de Itaipu mostraram ser fatores que bloqueiam as possibilidades de
organizar uma relao produtiva, com recuperao de uma melhor posio
negociadora por parte do Paraguai frente ao seu monumental vizinho.
A DIMENSO DO BRASIL E A QUESTO DAS ASSIMETRIAS
A
dimenso do Brasil um aspecto que deixa claro as assimetrias com rela-
o a seus vizinhos, potenciais interlocutores no estabelecimento de di-
logos no horizonte das relaes bilaterais: o pas ocupa quase toda a metade
do mapa da Amrica do Sul, vizinho de todos os pases da regio, exceto
Chile e Equador, conta com mais de sete mil quilmetros de litoral no
Atlntico e tem uma populao de pouco mais de 190 milhes de habitantes.
A magnitude de seu mercado permitiu-lhe um desenvolvimento interno,
sendo reconhecido hoje como a oitava economia do mundo.
1
2 O Brasil foi eleito pela Assembleia Geral da ONU membro no-permanente no
Conselho de Segurana para o perodo 2010-2011.Em http://alainet.org/ative/34637.
3 Informe Latinoamericano 16 de julho de 2010 (ISSN 1741-7317) 1 http://www.cnnexpansion.com/economia/2010/06/08/brasil-economia-pib-cnnexpansion
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O presidente Lugo, no discurso de abertura do ano legislativo do
Congresso de 2010, desculpou-se por no apresentar mais avanos alm do
aumento dos subsdios condicionados de 15 mil para 115 mil famlias. Os
dois anos de governo de Lugo, que se desenrolaram sem um projeto poltico
claro, sem objetivos certos e sem adeso coletiva prpria, foram marcados por
problemas de insegurana em todas as esferas, incluindo atos de sequestro e
furto de unidades policiais e militares, realizados por um grupo armado deno-
minado Exrcito do Povo Paraguaio (EPP) que se autoproclama marxista-
leninista e nacionalista.
7
Suas aes levaram o governo paraguaio declarao
do estado de exceo, decretado em 26 de abril, com vigor por trinta dias, nos
departamentos de Concepcin, Amambay e Alto Paraguay, fronteirios com
o Brasil, alm de San Pedro e Presidente Hayes. Esses departamentos consti-
tuem epicentros, cenrios e rotas de fuga para mfias do contrabando e nar-
cotrfico com proteo policial; existem tambm bandos armados de criado-
res que protegem suas terras das ocupaes camponesas, nos departamentos
de San Pedro e Concepcin.
8
O presidente Fernando Lugo chegou ao governo graas a uma aliana
eleitoral da oposio, com os votos majoritrios do Partido Liberal Radical
Autntico, o qual, junto ao j mencionado Partido Colorado, selou um bipar-
tidarismo que j dura um sculo.
O Ministrio de Relaes Exteriores do Paraguai o de menor oramen-
to entre as unidades ministeriais do aparato estatal.
9
O pas conta com 34
10
embaixadas em todo o mundo e no pde designar embaixador no Brasil
11
nos dois primeiros anos do governo de Lugo, com vrias tentativas fracassa-
das no Parlamento de aprovar o mesmo postulante. Diante da ltima recusa,
no ms de agosto, o atual chanceler manifestou, no entanto, a possibilidade
de mudana de candidato, embora sem esclarecer se se tratava do Brasil, con-
siderando-se que as apresentaes se referem ao mesmo tempo aos pases
membros do Mercosul e Bolvia, nos quais ocorreu a mesma situao.
PARAGUAI, DEMOCRACIA COM LIMITAES E
DIPLOMACIA DEBILITADA
O
Paraguai, pequeno pas sem litoral de 476 mil km
2
, pouco povoado por
cerca de seis milhes de habitantes, suportou 34 anos de uma ditadura
complacente e co-participante de atividades vinculadas ao crime organizado,
de quem herdou, e mais adiante continuou fortalecendo, a qualidade de ser
anfitrio e associado de slidas estruturas mafiosas enraizadas e em evoluo
no pas, dedicadas ao narcotrfico, trfico de armas, contrabando, pirataria e
trfico de automveis, roubados no Brasil.
4
A Amrica Latina a regio mais desigual do planeta. O Paraguai um dos
pases com pior distribuio de riqueza da regio: os 20% mais ricos concen-
tram 62,4% da renda e os 10% mais pobres, apenas 0,7%. Em torno de 50%
dos habitantes so pobres. A populao rural quase a metade do total da popu-
lao, com pouco acesso a terras adequadas para atividades agropecurias.
5
Atualmente, impera no Paraguai um sistema democrtico debilitado pelas
relaes clientelistas, pois mesmo que a posse do presidente Fernando Lugo,
eleito para o perodo 2008-2013, tenha significado a alternncia no poder
depois de sessenta anos de hegemonia da Associao Nacional Republicana
Partido Colorado e dado alento a expectativas de mudana, o sistema de troca
de lealdades polticas atravs da prtica do empreguismo no acabou.
A economia paraguaia se desenvolve dentro de um modelo agroexporta-
dor que carece de eficincia para gerar desenvolvimento, e foi introduzida a
soja no nvel primrio de produo. Esse cereal, principal produto de expor-
tao nacional, gerou a modernizao da agricultura tradicional, deslocando
a populao camponesa, somando-se a isso os impactos das ondas de imigra-
o brasileira, ameaando a sustentabilidade do ambiente e por ltimo, desa-
fiando respostas de um Estado que, aparentemente, no consegue entender as
perguntas de um pas que o sexto produtor de soja do mundo.
6
7 http://es.taringa.net/posts/info/6542898/Ejercito-del-Pueblo-Paraguayo-(E_P_P).html.
8 Lei N 3994 de 24 de abril de 2010. Que declara el estado de excepcin en los departa-
mentos de Concepcin, San Pedro, Alto Paraguay y Presidente Hayes. E em http://upsi-
dedownworld.org/main/en-espatopmenu-81/2515-estado-de-excepcion-en-paraguay-
riesgos-de-militarizacion.
9 Lei N 3.964. Que aprueba el presupuesto general de la nacin para el ejercicio 2010.
10 www.mre.gov.py.
11 http://www.paraguay.com/nacionales/canciller-confirma-que-habra-cambios-de-candi-
datos-a-embaixadas-del-mercosur-41381.
4 Miranda, Anbal, Crimen Organizado en Paraguay. ISBN 99925-3-163-o. Imprenta
Tcnica Salesiana. Assuno, 2001.
5 Dirio Clarn, Detalles del operativo ordenado por el presidente paraguayo, que movi-
liz a miles de policas y soldados. Cmo funciona la ofensiva militar de Lugo para cap-
turar a guerrilleros. Em http://edant.clarin.com/diario/2010/05/02/elmundo/i-
02190138.htm.
6 Os cinco principais pases produtores so: Estados Unidos, Brasil, Argentina, ndia e
China; o Paraguai est em no sexto lugar. Em http://www.contatosyagronegocios.com/
index.php?option=com_content& view=article&id=1270&Itemid=673.
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AS VISES SOBRE O TRFICO E O MAL-ESTAR DO BRASIL
O
Paraguai tem uma fronteira de 1.339 quilmetros que no a mais exten-
sa em relao aos outros vizinhos, mas compartilha a denominada Trplice
Fronteira com Argentina e Brasil. Essa zona, apesar dos conflitos que apresenta
em virtude das operaes de trfico que ali se desenvolvem, pode ser vista como
fundamento potencial de integrao, considerando-se que as situaes de infor-
malidade que permitem o contrabando e a pirataria exigem um sistema de coo-
perao que no seja debilitado e obstaculizado pela corrupo institucional.
As situaes de conflito na fronteira, no entanto, esto sendo controladas
por medidas unilaterais do Brasil, na faixa fronteiria entre Foz do Iguau e
Ciudad del Este, unidas pela Ponte da Amizade, por meio da repartio da
Receita Federal, que criou algumas frices na esfera comercial, bem como a
faixa de fronteira seca compartilhada pelas cidades de Ponta Por e Pedro Juan
Caballero, que hoje cenrio de repetidas desavenas entre autoridades locais.
O trecho de fronteira tem sido um foco de ateno por parte das Foras
Armadas Brasileiras, sempre no esquema de interveno unilateral. A zona se
situa em Coronel Sapucaia, cidade brasileira vizinha de Capitn Bado, at a
entrada da cidade de Ponta Por, vizinha da cidade paraguaia de Pedro Juan
Caballero. Essa zona foi por muitos anos rea de domnio das mfias do nar-
cotrfico e do trfico de armas.
12
A Estratgia Nacional de Defesa, aprovada em 2008 pelo Brasil, estabe-
lece como uma de suas diretrizes Dissuadir a concentrao de foras hostis
nas fronteiras terrestres, nos limites das guas jurisdicionais brasileiras, e
impedir-lhes o uso do espao areo nacional, explicando que para dissuadir,
preciso estar preparado para combater.
13
Essa estratgia de defesa da sobe-
rania demonstrou pouca eficincia no combate ao trfico de fronteira, em
especial o de armas, o item mais estreitamente vinculado segurana. Existem
dados que apontam que as armas automticas contrabandeadas atravs de ter-
ritrio paraguaio tem como destino as guerrilhas e os traficantes da Colmbia
e do Peru, mas estima-se que entre 70 e 80% desse trfico ilegal tem como
destino o Brasil.
14
12 Dirio ABC Color. Em medio de crisis Ejrcito brasileo realiza operativo de control en
frontera con Paraguay. 21 de agosto de 2010.
13 Decreto N 6703 de 18 de dezembro de 2008.
14 Dreyfus, Pablo. Trfico ilegal de armas de fuego a travs de Paraguay. Em
http://www.comunidadesegura.org/es/node/20031.
Uma das demandas histricas que a oposio paraguaia fazia ditadura
de Alfredo Stroessner ganhou relevncia, a saber, as reclamaes sobre o
Tratado de Itaipu, firmado em 1973 entre os governos militares do Brasil e do
Paraguai. A represa constitui uma empresa binacional de co-propriedade dos
dois Estados que aproveita as guas do Rio Paran e constitui uma das prin-
cipais fontes de energia de centros urbanos importantes do Brasil, como So
Paulo e Curitiba.
A questo da hidroeltrica provocou comentrios e opinies tanto no
nvel formal como no informal, com relao a outras que devem ser abordadas
para diminuir a litigiosidade que contm. O enfoque se deu justamente de
uma perspectiva de manifestao de vontade em um conflito com reflexos de
disputa. No obstante, existem outros assuntos, como j dissemos, que deve-
riam ser organizados na instncia das relaes bilaterais e que justamente aflo-
raram no debate da pretenso paraguaia de modificao do Tratado de Itaipu.
Propor um dilogo exige, no entanto, condies prvias a que esto sujei-
tas as possibilidades da dbil diplomacia paraguaia: as condies debilitadas
de legitimidade e institucionalidade em geral e, em especial, a ineficcia do
funcionamento dos organismos de controle nas zonas de fronteira, local geo-
grfico dos conflitos.
A relao diplomtica com o Brasil se desenvolveu de forma direta e
informal entre os chefes de Estado. A falta de acordo em relao ao candida-
to do poder executivo por parte da Cmara de Senadores do Paraguai e a opo-
sio no Congresso brasileiro aos acordos feitos pelo presidente Lula enfra-
queceram a certeza de que suas coincidncias alcancem a fora normativa que
habilita a aplicao dos acordos. A ausncia do nexo formal, ou seja do embai-
xador paraguaio no Brasil, debilita a imagem de um pas pequeno que tem
muito por resolver com um vizinho que conta com uma das mais renomadas
escolas de diplomacia do mundo.
Reitera-se igualmente que as condies exigidas, apoiadas pela diminuio
das iniquidades no Paraguai e de uma atitude mais decidida em relao
melhoria dos ndices de desenvolvimento mediante polticas pblicas adequa-
das, permitiro a abordagem de questes que so diludas ou postergadas graas
justamente ao ambiente de informalidade e a imagem de pouca seriedade que
o Paraguai projeta. As questes do dilogo bilateral no se referem unicamente
esfera do comrcio fortalecido no Mercosul e poltica de diminuio de assi-
metrias instalada pelo Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul
(FOCEM), mas necessidade de tomar decises integradas e equitativas sobre
assuntos em que a fronteira mostra situaes carentes de ateno imediata.
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nizar as terras do Alto Paran do lado paraguaio, no leste de seu territrio, e
no estado brasileiro do Paran. A colonizao propiciada pelos dois pases nes-
sas ricas terras agrcolas constitui a origem do conflito, e o cenrio so as ter-
ras de soberania paraguaia, para onde se dirigiu a populao brasileira, em vir-
tude do custo menor dos imveis que foram adquirindo.
16
Na dcada de 1970, a construo da represa de Itaipu, a maior do
mundo, aumentou o nmero de brasileiros no territrio paraguaio, por duas
vias: a inundao de terras do lago de 200 km
2
, cujos proprietrios brasileiros
foram indenizados e consideraram mais conveniente comprar terras em terri-
trio paraguaio, e a convocao de mo-de-obra para a monumental constru-
o muitos dos trabalhadores contratados de forma temporria acabaram se
estabelecendo em territrio paraguaio.
17
Outra parcela da imigrao se deu graas ao concurso de capital estran-
geiro, atravs de empresas transnacionais, empresrios e colonos brasileiros,
integrados modernizao do setor agrcola, fato que desarticulou a coloni-
zao paraguaia empreendida pela reforma agrria dos anos 70, instalada com
as conhecidas deficincias de falta de crdito, de assistncia tcnica e de posi-
o geogrfica inadequada em termos de possibilidades de acesso.
Na mesma dcada e at meados dos anos 80, registrou-se a maior onda
de migrao brasileira. O conhecido Projeto Brasil Grande Potncia que ini-
cia a modernizao do setor agrcola, deslocou sua populao camponesa para
as fronteiras, especialmente a paraguaia. A transformao da economia brasi-
leira causou uma grande migrao para os Estados Unidos, Paraguai e Japo,
nesta ordem. Os registros da Pastoral do Migrante de 2004 estimavam que
existiam 350 mil brasileiros no Paraguai, enquanto que os registros oficiais
mostravam somente 85 mil.
18
A corrupo no processo de colonizao se fez presente atravs da venda
de terras sem ttulos de propriedade, da expulso violenta de camponeses pos-
Nos pontos de fronteira e entre a populao local se organizam natural-
mente redes complexas de comrcio com o objetivo de aproveitar as flutua-
es cambiais de ambos os pases e a ausncia do Estado para realizar aes
que vo desde evitar tributos, aproveitar as isenes para estrangeiros estabe-
lecidos no lado paraguaio, at articulaes com o mercado negro e outras ati-
vidades criminosas.
A interveno dos Estados Unidos, depois dos acontecimentos de 11 de
setembro de 2001, em Ciudad del Este, com impacto na trplice fronteira,
teve como resultado a incorporao do conceito de terrorismo e das linhas de
ao que isso implica, o que ocasionou divergncias em questes de seguran-
a interna com a poltica desenvolvida de maneira conjunta na trplice fron-
teira pelos pases vizinhos.
Para combater o terrorismo islmico, os governos de Argentina, Brasil e
Paraguai concordaram em criar um Comando Tripartite, em 1996. Seu obje-
tivo era tomar medidas de cooperao e intercmbio de informao entre as
trs cidades de fronteira (Foz do Iguau Brasil, Ciudad del Este Paraguai,
e Puerto Iguaz Argentina), dentro de um esquema de adoo de medidas
conjuntas sobre segurana. A organizao dos trs vizinhos se converteu, com
a incorporao dos Estados Unidos, no Grupo 3+1, depois do atentado con-
tra as torres gmeas, por iniciativa dos americanos. O mal-estar do Brasil
ocorreu porque o Paraguai, afastando-se das polticas alternativas desenvolvi-
das com seus vizinhos, autorizou a construo de uma base area militar ame-
ricana em solo paraguaio e abriu a possibilidade de um acordo comercial com
os Estados Unidos fora do Mercosul. A atitude paraguaia significou uma alte-
rao na poltica de resguardar interesses e sustentar lealdades frente a proje-
tos regionais, e tudo isso influi de maneira negativa nas negociaes bilaterais
com o Brasil, acrescentando precedentes desconcertantes em uma possvel
interlocuo paraguaia e abrindo uma janela para intervenes militares por
motivo de segurana nacional em territrio estrangeiro.
15
A MIGRAO, BRASIGUAIOS E O CONTATO DE CULTURAS
O
s processos migratrios organizados surgiram na dcada de 1950, quan-
do populaes camponesas tanto brasileiras como paraguaias foram colo-
16 Vzquez, Fabricio. Territorio y Poblacin. Nuevas dinmicas regionales en el Paraguay.
UNFPA-GTZ-ADEPO. 53 p.
17 Salim, Celso. Migracin brasiguayos y MERCOSUR. Fuerza de trabajo rural en el cen-
tro-oeste brasilero. Em publicao: Migracin brasiguayos y MERCOSUR. Fuerza de
trabajo rural en el centro-oeste brasilero. BASE-IS, BASE Investigaciones Sociales,
Assuno, Central, Paraguai. CLACSO. http://sala.clacso.edu.ar/gsdl252/cgi-bin/library
?e=d-000-00-0base00-0-00prompt-10-40-1l1-es-50-20-about
-00031-001-1-0utfZz-8-00&cl=CL2.1&d=HASH40d23996ec25d8b6706f56&x=1.
18 Revista Accin, N 249. Editorial: Centro de Estudios Antonio Guash. Assuno, novem-
bro de 2004.
15 Hofmeister, Wilhelm, Rojas, Francisco e Solis, Luis Guillermo. La percepcin de Brasil en
el contexto internacional: perspectivas y desafos. Tomo 1:Amrica Latina. Konrad Adenauer
Stiftung. FLACSO. Secretaria General. Pg.88.
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O n do conflito com os brasiguaios exige a construo de polticas bila-
terais para tratar da questo e poderia ser abordado da perspectiva de inter-
cmbio de bens culturais entre as populaes afetadas.
Desde o estgio de cultura de contato, o intercmbio ocorre a partir de
maneiras diferentes de compreender os signos sociais, produzindo conse-
quncias nos indivduos de ambas as culturas, sobretudo entre aqueles que
tm que conviver em um mesmo territrio. A integrao em paralelo do uni-
verso semitico tende a obstaculizar a comunicao, j que se configuram
representaes ou referncias equvocas sobre objetos e acontecimentos que se
estruturam de maneira complexa atravs da linguagem, levando s vezes a
concluses de confronto. Quando as culturas esto em contato, dito de outro
modo, no se encontram, as diferenas so a forma da construo de identi-
dades que no compartilham equivalncias sobre o entorno e a realidade. A
identidade nacional define esses grupos em contato, cujas projees em
ambos os lados da fronteira se ligam ao desenvolvimento dos Estados que
reconhecem como seus. A cultura de contato cria desigualdades, conflitos e
hegemonias quando ocorre a exteriorizao dessas identidades.
A migrao brasileira tambm se encontra representada por criadores de
gado que compraram grandes extenses de terras no Chaco paraguaio, em vir-
tude das vantagens de mercado. Eles compem e dirigem o Foro Brasil, uma
iniciativa da embaixada brasileira no Paraguai que promove o investimento de
capital do pas vizinho.
A incurso do mercado nessa rea provocou o confronto dos investidores
com os povos indgenas originais e organizaes no-governamentais, sendo o
caso emblemtico aquele que envolve os Ayoreos Totobiegosode, uma das
ltimas culturas silvcolas do mundo.
Neste marco, em 10 de outubro de 2008, oito organizaes de povos
indgenas
20
solicitaram ao presidente Fernando Lugo que apresse a aplicao
da legislao nacional e de polticas e estratgias para proteger o Patrimnio
Ayoreo Totobiegosode do desmatamento e da destruio de bosques em pro-
priedades adquiridas em seus territrios ancestrais pelas firmas brasileiras
Yaguaret Por SA, River Plate SA e BBC SA, bem como o cumprimento das
seiros em benefcio de altos funcionrios do governo que foram favorecidos
com os lucros das ilegalidades cometidas.
A fronteira do Paraguai habitada atualmente por mais de 400 mil bra-
sileiros, alguns com dupla nacionalidade, que embora descendentes dos pri-
meiros colonos, conservam a nacionalidade de origem pela aplicao combi-
nada do jus soli e jus sanguinis da jurisprudncia brasileira.
19
A populao de migrantes que no estava instalada de maneira formal,
portanto, sem possibilidade de exerccio de direitos, ocasionou o primeiro
retorno de brasileiros em 1984, de cerca de mil colonos, e em 1985, de qua-
trocentos indivduos que reclamavam terra ao governo.
Diante da situao problemtica dessas populaes, organizaes campo-
nesas, de sem terras e pequenos produtores organizaram o Primeiro Encontro
de organizaes brasileiras e paraguaias em Foz do Iguau (Brasil), em abril de
1989, com o propsito de analisar essa questo. Foi nesse encontro que se
concordou em atribuir a denominao de brasiguaios aos sujeitos dessa rea-
lidade.
Outros encontros similares ocorreram sucessivamente entre 1990 e
1994, cujo resultado foi a constituio de uma Coordenao Binacional para
realizar o estudo e acompanhamento da questo e a organizao de dois gru-
pos de regresso de cerca de quatrocentas famlias que haviam acampado em
Amambay (Paraguai) e Dourados (Brasil), sem que suas reivindicaes fossem
ouvidas pelo governo do Brasil; alm disso, criou-se o Comit Binacional de
Repatriao, integrado do lado brasileiro pelo Movimento do Trabalhadores
Rurais Sem Terra (MST), a CUT rural, a Secretaria Agrria do Partido dos
Trabalhadores (PT) e a CDH Marcial de Souza. Do lado paraguaio, a
Coordenao composta pela Federao Nacional Camponesa (FNC), a
Coordenadoria Interdepartamental de Sem Terras (CIST), a Organizao da
Luta pela Terra (OLT), o Comit Popular pelos Direitos Humanos (CPDH)
e o Partido Democrtico Popular (PDP).
A importncia social dos processos migratrios tem sido pouco estudada
no Paraguai, pas mais conhecido como expulsor do que como receptor de
migrantes, e que ainda carece de uma poltica que contemple os aspectos
socioculturais de colnias brasileiras assentadas pela gesto dos governos de
ambos os pases em toda a rea de fronteira.
20 As oito organizaes so: Comisin de Pueblos Indgenas del Chaco Paraguayo (CPI
Chaco Paraguay). Federacin Regional Indgena del Chaco Central (FRICC).
Coordinadora Indgena del Bajo Chaco Pte. Hayes (CLIBCH). Organizacin Payipie
Ichadie Totobiegosode (OPIT).Organizacin del Pueblo Nivacl (OPN). Organizacin
del Pueblo Enxet Norte (OPEN). Organizacin del Pueblo andeva (OP). Asociacin
Angait de Desarrollo Comunitario (ASADEC).
19 Art. 12 da Constituio do Brasil. Emenda Constitucional de Reviso N3, de 7 de junho
de 1994.
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Mais ao sul e em 1985, Argentina e Brasil iniciaram o processo que cul-
minaria com a criao do Mercado Comum do Sul (Mercosul), em 1991,
depois de instalado o processo de democratizao que acabou com os gover-
nos ditatoriais na regio. Com a criao do Mercosul, Argentina, Brasil,
Paraguai e Uruguai se comprometeram, pelo Tratado de Assuno, a estabe-
lecer um mercado comum o mais tardar em 1995. A rota crtica inclua um
Programa de Liberalizao Comercial (PLC) ao longo de quatro anos e uma
Tarifa Externa Comum (TEC). O Tratado de Assuno foi ampliado e forta-
lecido em 1994 pelo Protocolo de Ouro Preto, que orienta o estabelecimen-
to de medidas comuns de poltica comercial, como regras de origem, normas
contra as prticas desleais de terceiros pases e um cdigo alfandegrio apro-
vado recentemente, em 20 de agosto de 2010, na cpula de presidentes dos
pases do Mercosul, realizada em San Juan, Argentina
24
e que buscar adian-
te a integrao normativa requerida em cada um dos Estados Partes perante
seus parlamentos.
As maiores dificuldades que o Mercosul enfrentou esto relacionadas
com as tenses entre Argentina e Brasil, em consequncia das diferentes vises
de insero externa que se refletiram sobre o tipo de cmbio, a poltica fiscal,
a taxa de juros e o nvel de atividade, o que gerou grandes divergncias, embo-
ra o intercmbio comercial entre os dois pases tenha duplicado a partir da
criao do Mercosul, em 1991, bem como o peso relativo das exportaes de
um pas na economia do outro.
A Argentina notou os ndices superiores na capacidade e no perfil expor-
tador do Brasil e exigiu a incluso de clusulas de competitividade para pro-
teger setores que sofreram perdas no intercmbio comercial. A percepo da
Argentina que atravs de uma relao bilateral possvel alcanar lucros
mais equitativos mediante polticas conjuntas setoriais que consigam vanta-
gens comparativas dinmicas e equilibradas; ou ento o Mercosul continuar
com uma distribuio assimtrica de benefcios e no poder prosperar.
Entrementes, em 1994, o Brasil props a criao de uma rea de Livre
Comrcio Sul-americana com o propsito de negociar acordos entre o
Mercosul e os pases da Comunidade Andina e assim ampliar sua rea de
influncia no continente, e em 2000, na reunio de presidentes sul-america-
nos realizada em Braslia, props a constituio da Iniciativa de Integrao
Regional Sul-americana (IIRSA), cujo objetivo definir grandes eixos de inte-
disposies do Conselho Nacional do Ambiente (CONAM), para que voltem
posse dos indgenas os montes que foram declarados reserva privada no-
indgena, de domnio atual da empresa brasileira Yaguaret Por S.A. O tr-
mite dos Totobiegosode perante o Estado paraguaio sobre o direito a essas ter-
ras comeou em 1993 e inclui uma denncia sobre ilegalidades cometidas
tanto na venda como na titulao das propriedades adquiridas pela firma
Yaguaret Por SA. O Conselho Nacional do Ambiente (CONAM), reco-
mendou em 2008 1) a revogao da Licena Ambiental concedida
Fazenda N. 13.122 (Yaguaret Por SA); e 2) a revogao da
Resoluo da DGPCB pela qual se designa como rea de Reserva Privada a
parte da Fazenda N. 13.122 (Yaguaret Por SA) at que se responda con-
forme direito demanda dos Ayoreo Totobiegosode, os quais solicitam o
domnio legal dessas terras segundo Normas Nacionais Vigentes e Convnios
Internacionais ratificados pela Repblica
21
Por trs desses eventos migratrios, abre-se um espao para a estratgia
de construo de poder econmico e poltico como novo conceito de exerc-
cio de soberania em territrios fronteirios, provocando de forma pacfica o
controle territorial por parte do mercado, em substituio aos esquemas
defensivos ou ofensivos que as foras armadas nacionais desempenhavam
anteriormente com exclusividade.
22
VISES SOBRE A INTEGRAO
A
ideia de integrao dos mercados na Amrica Latina surge das conclu-
ses a que chegou a Comisso Econmica para Amrica Latina
(CEPAL), no incio da dcada de 1950. Como se sabe, a CEPAL sustentava
que o modo tradicional de integrao dos mercados na regio no se coadu-
nava com o desenvolvimento. A partir disso, articularam-se vrias iniciativas,
como a Associao Latino-americana de Livre Comrcio (ALALC), criada
1960 e convertida em 1980 na Associao Latino-Americana de Integrao
(ALADI).
23
Outros projetos sub-regionais participaram desse processo, como
o Mercado Comum Centro-Americano (MCCA), em 1960, e a Comunidade
Andina (CAN), criada em 1968.
24 ABC Color, 20 de agosto de 2010.Em: http://www.abc.com.py/nota/162440-cumbre-de-
presidentes-aprobo-hoy-el-codigo-aduanero-del-mercosur/.
21 Gente, Ambiente y Territorio (GAT).gat@click.com.py.
22 Souchaud, Sylvain. 2008. Geografa de la migracin brasilea en Paraguay. UNFPA-
ADEPO-Embaixada da Frana no Paraguai. 88 p.
23 Ver em: http://www.aladi.org.
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O Paraguai pode adotar uma atitude similar, em termos de integrao s
iniciativas da regio e, em especial, ao Mercosul, que o Mxico assumiu
quando se articulou, em 1994, a rea de Livre Comrcio da Amrica do
Norte (NAFTA). Esta foi a primeira vez em que um pas subdesenvolvido
negociou um acordo de livre comercio sem solicitar um tratamento especial
frente a seus poderosos associados, levando os Estados Unidos a propor nego-
ciaes bilaterais baseados na experincia do modelo do NAFTA. Este mode-
lo se contrapunha falta de reciprocidade obtida com o Andean Trade
Promotion and Drug Eradication Act (ATPDEA) que concedia a entrada
livre de impostos por cinco anos para os produtos dos pases andinos em troca
de programas de erradicao de plantaes de coca e combate ao narcotrfi-
co.
A poltica exterior atual do Paraguai, mesmo quando confusa, envia cla-
ros sinais reivindicatrios de um tratamento especial pelo Brasil, tanto basea-
da em situaes histricas, como a espoliao sofrida durante a Guerra da
Trplice Aliana (1865-1870), ou as entregas ocorridas na poca da ditadura
de Stroessner (1954-1989), como as assimetrias apontadas. A estratgia no
poderia ser questionada se os resultados levassem construo de uma posi-
o que permitisse uma melhor defesa dos interesses, mas a resposta da prag-
mtica diplomacia brasileira foi tomar a mensagem e preparar uma viso
como a do Plano Marshall,
28
com a qual parece estar canalizando as reivindi-
caes paraguaias para o Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul
(FOCEM), criado para estimular a transformao econmica dos pases
pequenos do bloco, respondendo como benfeitor e no como aliado. Desse
modo, acontece uma espcie de precarizao de reivindicaes de soberania
feitas pelo governo paraguaio, cujo exemplo mais claro o caso mencionado
do preo de venda da energia da usina hidroeltrica de Itaipu, em co-pro-
priedade com o Brasil.
Por fim, est claro que as assimetrias no permitem manifestar um nvel
de disputa, mas sim de questes pendentes. O Brasil tambm tem diante de
si o desafio de lidar com uma regio qual est associado seu futuro. Alcanar
um nvel de relacionamento bilateral , em si mesmo, um objetivo importan-
te para ambos os pases; para chegar a isso, seria conveniente que o Paraguai
trabalhasse na direo de se fazer perceber com maior consistncia e orientar,
grao de infraestrutura. Ela composta pelos doze pases sul-americanos e
representa um mecanismo de coordenao e intercmbio de informao dos
governos com as trs instituies de financiamento internacional que atuam
na regio: o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Corporao
Andina de Fomento (CAF) e o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da
Bacia do Prata (FONPLATA), de forma a alcanar os objetivos multisetoriais
propostos.
O Brasil tem ido bem em matria de competitividade: hoje a oitava
economia do mundo
25
e suas empresas lideram o mercado latino-americano;
a Petrobrs considerada a empresa mais poderosa da regio de acordo com
uma classificao que avalia vendas, ativos, crescimento e rendimento. Das
quinhentas empresas com maior influncia nos mercados latino-americanos,
223 so brasileiras. Seguem-se as do Mxico (89), Chile (81), Peru (44),
Argentina (36), Colmbia (18), Venezuela (8) e finalmente Equador (1).
26
Diante dessa dinmica, o Paraguai pode anotar timidamente o desenvol-
vimento de suas cidades de fronteira, o qual no contou com a mediao de
polticas do Estado paraguaio; ocorreu inclusive uma diferenciao entre as
cidades do interior e das fronteiras, sobre as quais agiu o dinamismo do mer-
cado.
27
Embora as possibilidades de competitividade para a economia para-
guaia sejam poucas, o Paraguai, como pas pequeno e interior, necessita esten-
der pontes de integrao em que sua presena possa buscar os equilbrios
ausentes hoje na regio por efeito natural da dinmica dos mercados em tem-
pos de globalizao.
A economia transnacional limita as possibilidades de regulamentao
estatal, diminuem o espao e as possibilidades do Estado de ao diante de
novos atores poderosos vinculados ao processo de globalizao, marco em que
se desenvolve o carter altamente competitivo das economias dos pases entre
si. Contudo, essa dinmica do mercado no leva em conta nem seu obje-
to o desenvolvimento de estratgias para redistribuir as riquezas produzidas;
nesse aspecto, Brasil e Paraguai tem um alvo possvel em comum.
28 Pinheiro Guimares, Samuel. A Amrica do Sul em 2022. Em http://www.sae.gov.br/
brasil2022
25 http://www.cnnexpansion.com/economia/2010/06/08/brasil-economia-pib-cnnexpan-
sion.
26 Em Poder 360. Ver mais em: http://www.poder360.com/article_detail.php?id_article=
4035#ixzz0y5mPxTUE.
27 Masi, Fernando e Vzquez, Fabricio. Paraguay: Desarrollo econmico y frontera. Outu-
bro de 2007. Em http://www.google.com.py/#hl=&q=mercosur+Paraguayi+fernando+
Masi&aq=f&aqi=&aql=&oq=&gs_rfai=&fp=5192f0063fd380f5.
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com coerncia mais aplicada, os novos paradigmas do Estado, que se associam
soberania, com desenvolvimento melhor de polticas de tratamento de fron-
teiras; e a conteno dos impactos da migrao e as intervenes do mercado
nos processos de integrao. O fortalecimento institucional do Estado para-
guaio , afinal, a pedra angular a partir da qual se podem construir esses novos
alicerces.
Lourdes Ferreira Advogada, Especialista em Direito Administrativo. Asses-
sora Poltica do Centro de Promoo da Mulher e de Gesto Social (PROMUR/
GES) e Membro da Secretaria Geral da Controladora Geral da Repblica do
Paraguai.
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Brasil e Argentina nos labirintos da
integrao sul-americana no sculo XXI
J AVI ER A. VADELL
INTRODUO
O
objetivo desse artigo avaliar em que medida o processo de integrao
regional mais desenvolvido na Amrica do Sul, o Mercosul, corresponde
aos projetos polticos desenhados pelas polticas externas da Argentina e do
Brasil nos ltimos vinte anos. Partimos das seguintes questes iniciais: o per-
curso que esses dois pases traaram at o momento, os impasses e a baixa
intensidade na institucionalizao de base intergovernamental (Malamud,
2007; Vigevani, Favaron, Ramanzini e Correia, 2008) devem-se a vises pol-
ticas diferentes/divergentes entre si sobre a maneira em que se deveria dese-
nhar a arquitetura poltica da integrao regional? Isto , devem-se a projetos
diferentes dos principais pases do bloco? Ou, ainda que compartilhando um
mesmo projeto, as causas da baixa institucionalizao devem ser de outra
natureza, fundamentalmente da complexa dinmica entre os fatores domsti-
cos e internacionais? A fim de encaminhar alguma resposta a essas questes,
devemos levar em considerao dois fatores: o primeiro, de carter estrutural,
se vincula s mudanas na economia global e no sistema internacional, que,
desde o fim da Guerra Fria e, principalmente, depois dos atentados terroris-
tas de 11 de setembro, vem sofrendo uma metamorfose que se configura cada
vez mais como um sistema multipolar. Nesse contexto, as potncias interme-
dirias globais e as potncias regionais adquirem um novo e reforado prota-
gonismo. Os segundo fator de extrema relevncia so os atributos que fazem
do Brasil uma liderana na regio.
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Neste contexto, qual o papel do Brasil e da Argentina nos desdobra-
mentos dessa dupla lgica da integrao regional, que perde sua consistncia
e efetividade nos labirintos de uma expanso frouxa, isto , uma ampliao
sem fortalecimento institucional, ou de integrao de baixa intensidade?
Existem dois projetos alternativos de integrao regional, um do Brasil e
outro da Argentina? Nossa hiptese que no se trata de projetos alternativos
de integrao, e sim de projetos semelhantes que respondem a necessidades
conjunturais polticas com suas interfaces na dimenso internacional e na
dimenso domstica. Desta maneira, dividimos o trabalho em quatro partes,
incluindo a introduo. Na segunda parte abordamos algumas questes con-
ceituais sobre a liderana do Brasil na regio. Na terceira parte apresentamos
as vises brasileira e argentina do Mercosul, a partir de alguns princpios da
poltica externa, das convergncias ideolgicas e polticas e do grau de apoio
domstico visando ou no ao fortalecimento do bloco. Finalmente, apresen-
taremos algumas consideraes finais.
UM MODELO DE INTEGRAO DE BAIXA INTENSIDADE
LIDERADO PELO BRASIL
O
Brasil e a Argentina, desde os processos de democratizao, na dcada de
80, tm apostado na integrao regional fundamentada na aliana polti-
ca e econmica mtua
2
. Os acordos assinados entre o presidente argentino
Ral Alfonsn e o presidente brasileiro Jos Sarney, a partir de 1985, marcam
o pontap inicial do Mercosul: a Declarao de Iguau em novembro de 1985,
o Programa de Integrao e Cooperao Econmica, em julho de 1986, e os
24 protocolos assinados em decorrncia do PICE; os Tratados de Integrao,
Cooperao e Desenvolvimento, em novembro de 1988; e a ata de Buenos
Aires, de 1990. Esse conjunto de acordos estava desenhado seguindo uma lgi-
ca de carter desenvolvimentista (Ferrer, 2006; Vigevani, et al., 2008). Uma
outra etapa se inaugura com a assinatura do Tratado de Assuno, em 1991,
incluindo, alm de Argentina e Brasil, Paraguai e Uruguai, influenciado pelas
ideias neoliberais e pelo regionalismo aberto (CEPAL, 1994). Assim, o MER-
COSUL se apresenta na regio como o ncleo de projeto de integrao cujo
motor central a aliana Brasil-Argentina e que incorporou os dois membros
Deve-se atentar para o fato de que, desde a assinatura do tratado de
Assuno em 1991, quando se criou o Mercosul, o Brasil e a Argentina tm
priorizado a Amrica do Sul como plataforma de projeo no cenrio global.
Desde ento, ambos os pases tm participado ativamente na ampliao de
projetos de integrao regional em que se destacam, alm do MERCOSUL,
a Unasul, e o Banco do Sul, na Amrica do Sul, e, mais recentemente, a
Comunidade de Naes Latino-americanas e do Caribe (CLAC), que agluti-
na as outras naes da Amrica Latina, deixando de fora os Estados Unidos
da Amrica e o Canad. Assim, sob um primeiro olhar, podemos afirmar que
nos ltimos vinte anos houve avanos substantivos no que concerne inte-
grao regional. Em outros termos, percebe-se, uma ampliao gradativa dos
crculos concntricos da integrao, cujo ncleo o Brasil. Concomitante a
esse processo, no houve um aprofundamento institucional que esteja altu-
ra da rpida expanso/ampliao dessas instituies. Algumas das razes de
que isso no tenha acontecido esto concatenadas com o objetivos deste tra-
balho.
Desta maneira, parte-se da premissa de que qualquer projeto de integra-
o regional institucionalmente slido para a Amrica do Sul, dever ter como
pedra basilar a relao bilateral poltica, econmica e cultural entre o
Brasil e a Argentina. Contudo, o desenvolvimento dos acontecimentos mos-
trou-se mais complexo do que os cronogramas polticos e as aspiraes anun-
ciadas dos presidentes e ministros de ambos os pases. Assim como podemos
falar do relativo sucesso na expanso integracionista, da mesma maneira, sob
um prisma mais crtico, podemos falar de relativo fracasso dos processos de
institucionalizao: o Mercosul ficou estagnado numa unio alfandegria
imperfeita
1
, sendo alvo de criticas por parte dos pases menores do bloco,
Paraguai e Uruguai e de importantes setores empresariais na poltica doms-
tica brasileira. A Unasul, embora tenha sido acionada com sucesso na crise da
Bolvia, em 2008, e mostre certo enfraquecimento da tradicional Organizao
dos Estados Americanos OEA (SERBIN, 2010) parece mais focada na
resoluo dos conflitos do que numa plataforma de expanso de um futuro
grande Mercosul sulamericano. E o Banco do Sul, por enquanto, uma pro-
messa, embora formalmente j esteja constitudo.
2 Deve-se salientar que importantes avanos se obtiveram ainda durante os governos dita-
toriais com a assinatura de acordos sobre energia nuclear e recursos hdricos da bacia do
Paran.
1 Em agosto de 2010 foi aprovado o Cdigo aduaneiro do Mercosul no encontro do MER-
COSUL que aconteceu na cidade de San Juan, Argentina, que demonstra um claro avan-
o normativo, embora sua aplicao demande negociaes adicionais. Ritter, Daniel,
MERCOSUL aprova criao de Cdigo aduaneiro, Jornal Valor, 04/08/2010.
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te a sua populao, a funo de paymaster, isto , de arcar com custos e sub-
sidiar, de alguma maneira, outros Estados do bloco. Fazer, isso, em grande
medida, implicaria numa reavaliao de alguns princpios histricos orienta-
dores da poltica externa brasileira.
AS POSIES BRASILEIRA E ARGENTINA NO MERCOSUL
a) Brasil
Importantes pesquisadores e analistas na rea de relaes internacionais
concordam que dois conceitos principais tem marcado a poltica externa do
Brasil: a autonomia e o desenvolvimento (Lafer, 1993; Amorim, 1995;
Arbilla, 1997; Fonseca Jr., 1998; Pinheiro, 2000; Lima, 2005). Em termos
gerais, existe uma ligao entre ambos termos na poltica externa brasileira, no
sentido de que uma ampla margem de autonomia
6
considerada uma condi-
o necessria para alcanar o desenvolvimento econmico
7
. Mas, tambm
pode se afirmar que o contrrio verdadeiro, isto , que maior desenvolvi-
mento econmico amplia a autonomia dos Estados
8
.
Historicamente, podem-se identificar trs padres de ao da poltica
externa brasileira visando a alcanar o interesse nacional, entendido como
maiores margens de autonomia e desenvolvimento. O primeiro, que prevale-
ceu nas dcadas de 1960 e 1970 conhecido como autonomia pela distn-
cia (Fonseca Jr., 1998), que basicamente consiste em polticas crticas em
relao ao status quo global e de apoio ativo s polticas orientadas indus-
trializao. Partindo do pressuposto de que o sistema internacional hierr-
vizinhos, o Uruguai e o Paraguai
3
. Claramente, destaca-se o Brasil como lide-
rana nesse processo. Mas que tipo de liderana essa?
Recentemente tem se cunhado novas categorias para designar pases
como o Brasil e seu papel no sistema global: Potncias emergentes,
Mercados emergentes, ou o acrnimo inventado por um grupo de analistas
da Goldman Sachs, BRICs
4
. Esses termos indicam um vis de carter econ-
mico num cenrio hierrquico do sistema internacional. Nesse contexto, a
China, a ndia a Rssia e o Brasil apresentam um papel cada vez mais desta-
cado na economia global. Contudo, os critrios para definir uma potncia
intermediria ou uma potncia regional devem incorporar mais elementos,
como: territrio, poder militar e demogrfico. Schirm (2005 apud Nolte,
2006) sugere os seguintes critrios para caracterizar uma potncia regional: 1)
Em primeiro lugar, uma pretenso e vontade em relao a si mesmo e fren-
te aos outros de exercer o papel de lder, no sentido de fomentador/elabo-
rador de regras, na regio; 2) Ter os recursos materiais, ideolgicos e organi-
zacionais para uma projeo de poder regional e internacional; 3) Poder
mobilizar recursos para exercer a liderana; 4) A aceitao da liderana por
parte de outros Estados, de dentro e de fora a regio; 5) Exercer uma efetiva
influncia poltica na regio. Assim, a combinao desses atributos essencial
para caracterizar uma potncia regional.
Em grande medida, o Brasil rene esses critrios e ainda reconhecido
pelos pases vizinhos como um lder regional. Contudo, existem dois elemen-
tos fundamentais no contemplados por essa lista. Malamud (2008) destaca,
em primeiro lugar, que o Brasil, embora seja a maior economia do bloco, ter
80% do total da populao o que o apresenta como o lgico paymaster
5
da
sub-regio possui um PIB per capita menor que a Argentina e que o peque-
no scio Uruguai, e, tambm, possui taxas de desigualdade e pobreza maiores
do que esses dois vizinhos. Este fator se vincula a um segundo critrio, no
contemplado por Schirm, que conecta o sistema internacional com a poltica
domstica e a prpria dinmica das suas estruturas sociais. Em outros termos,
existe uma dificuldade por parte das autoridades do Brasil de legitimar, peran-
3 A Venezuela foi o mais recente pas a aderir ao bloco, em 2006, alm dos membros asso-
ciados que incluem todos pases da Amrica do Sul, excetuando Suriname e Guiana.
4 A sigla refere-se aos Estados: Brasil, Rssia, ndia e China. Wilson, Dominic and Ropa
Purushothaman, Dreaming with BRICs: The Path to 2050, Global Economic Paper
No99, Goldman Sachs, October 1, 2003.
5 Um paymaster seria aquele ator estatal que assume uma srie de custos materiais e idea-
cionais pela liderana.
6 Autonomia entendida a partir da perspectiva kantiana, como uma propriedade da
vontade, a qual autnoma se no motivada pelo desejo, inclinao ou ordem de um
outro. Neste sentido, autonomia definida como a capacidade de exercer (algum) con-
trole sobre o prprio processo econmico e poltico, sem interferncias ou constrangi-
mentos externos (Russel e Tokatlian, 2002).
7 Desenvolvimento entendido no seu sentido amplo: mudanas qualitativas no processo
de produo que resultam no s em maior eficincia econmica, mas tambm em incre-
mentos significativos de bem-estar na populao.
8 A relao entre autonomia e desenvolvimento no necessariamente obedece a uma lgi-
ca de causalidade direta, nem precisa ser normativamente positiva. Arbilla (1997), por
exemplo, identifica pelo menos duas articulaes na relao autonomiadevenvolvimen-
to no caso da Argentina. O primeiro caso, que prevaleceu na dcada de 1970, concebe a
autonomia externa (poltica e econmica) como um importante instrumento para perse-
guir o desenvolvimento econmico. O segundo caso, em voga nos anos 1990 inverte essa
relao: a busca pela autonomia percebida como um obstculo ao desenvolvimento.
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manifestaram na maneira de agir e se posicionar na arena internacional. O
governo Lula teve uma postura mais crtica em relao globalizao e s pol-
ticas liberalizantes, reafirmando as posies tradicionais do Brasil nas nego-
ciaes comerciais para obter acesso nos mercados dos pases industrializados,
defendendo mecanismos que favoream as naes menos desenvolvidas e
implementao de polticas de desenvolvimento visando a uma maior auto-
nomia tecnolgica (Almeida, 2004). Neste sentido, aplicando uma estratgia
denominada autonomia pela diversificao (Vigevani e Cepaluni, 2007),
Lula aderiu aos princpios, normas e regras internacionais focando em alian-
as Sul-Sul, incluindo alianas regionais em especial dando continuidade
em relao poltica externa de FHC de aliana com a Argentina e reali-
zando acordos com parceiros no tradicionais como a China, a ndia, e alguns
pases da frica e o Oriente Mdio, por exemplo.
No que tange ao fortalecimento do Mercosul, em outubro de 2003 os
presidentes Lula e Nstor Kirchner assinaram o Consenso de Buenos Aires
na capital argentina, comprometendo-se em assuntos como desenvolvimento
de tecnologia, participao conjunta em foros internacionais, negociao com
a ALCA, meio ambiente e gesto da dvida pblica. Todavia, a convergncia
poltica e ideolgica entre ambos os governos no viabilizou o aprofunda-
mento do Mersosul, aponta Vigevani et. al. (2008, p. 19), e isso deveu-se
sobretudo aos desequilbrios comerciais entre a Argentina e o Brasil e s res-
postas do governo argentino, em alguns casos unilaterais, que evidenciavam
conflitos de interesses na dimenso na economia setorial (Campos e Vadell,
2009). A recuperao econmica argentina teve consequncia direta no
comrcio Argentina-Brasil criando um crescente dficit na balana comercial
argentina no comrcio bilateral, chegando a ter um dficit, em 2005, de mais
de US$ 3,6 bilhes e, em 2008, atingindo a cifra de US$ 4,4 bilhes (Vadell,
2008)
10
.
Em grande medida, as rispidezes entre a Argentina e o Brasil em matria
comercial evidenciaram o fundamento economicista e inter-govermentalista
do modelo de integrao do Mercosul, nascido da aliana entre ambos os pa-
ses. Como expresso em outro trabalho, a Argentina desde 2005 pressionava o
Brasil para a aplicao de salvaguardas com o intuito de defender a indstria
argentina, at que, em fevereiro de 2006, teve um ganho significativo diante
quico e baseado em relaes de poder assimtricas, propem-se diferentes
estratgias para incrementar a autonomia utilizando recursos tangveis e
intangveis de poder. Essas estratgias incluem as polticas que fomentem a
integrao regional ou sub-regional, o balanceamento sutil frente aos EUA, e
um perfil ativo na poltica exterior. Foi precisamente nesse perodo que o
Brasil e os outros pases da Amrica Latina implementaram o projeto de inte-
grao ALALC como um meio de estabelecer um grande mercado para explo-
rar as economias de escala e, portanto, fortalecer as economias nacionais
(Lima, 1986; Russel e Tokatlian, 2003).
O segundo padro da poltica externa denominado de autonomia pela
integrao
9
(Pinheiro, 2000; Vigevani, Oliveira e Cintra, 2003), adotado na
dcada de 1990. Aps o fim da Guerra Fria, num sistema internacional que
se apresentava como unipolar, em que o poder do Brasil era percebido como
relativamente diminudo, os formuladores de poltica externa entendiam que
o Brasil deveria participar ativamente junto s potncias econmicas e aos
EUA com o intuito de criar um ambiente favorvel para o desenvolvimento
econmico (Lafer, 1993), agora entendido fundamentalmente como abertu-
ra de mercados financeiros e comerciais. Segundo interpretao de muitos
acadmicos e polticos, essa seria a melhor estratgia de insero internacional
num mundo regido pela globalizao econmica.
O comeo do sculo XXI marcado por importantes mudanas na pol-
tica externa brasileira, num contexto diferente. Os ataques terroristas do 11
de setembro de 2001 reorientaram as prioridades da poltica externa dos
EUA, relegando a Amrica do Sul a um segundo plano, fato que colocou em
xeque o padro de autonomia pela integrao (Vigevani, et al., 2003). Alm
disso, a crise econmica global colocou em questo o modelo de desenvolvi-
mento neoliberal na regio. Na poltica externa, o final do mandato de FHC
mostrou tentativas de balanceamento da relao com os EUA no que diz res-
peito s negociaes em torno da rea de Livre Comrcio das Amricas
(ALCA), tambm houve uma intensificao do dilogo entre Unio Europeia
e Mercosul e uma aproximao com a frica do Sul, China e ndia.
Com a eleio de Luiz Incio Lula da Silva aconteceram modificaes na
poltica externa brasileira, contudo, vrios autores chamam a ateno ao fato
de que, em vrios aspectos, no existiram muitas diferenas entre as polticas
externas dos governos FHC e Lula nas principais temticas. As diferenas se
9 O termo autonomia pela participao tambm utilizado na literatura como sinnimo
de autonomia pela integrao.
10 Em 2002, ano posterior crise, o supervit comercial da Argentina tinha sido de mais de
2.3 bilhes, segundo dados recolhidos da ALADI. Disponvel em: <http://nt5000.aladi.
org/siicomercioesp/>
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do Brasil. No foram implementadas salvaguardas, mas, em contrapartida,
ambos os pases acordaram a criao do Mecanismo de Adaptao
Competitiva (MAC.), com a funo de coibir a entrada predatria de produ-
tos de um dos dois pases no mercado vizinho. Assim, as crticas a essa nego-
ciao foram expressivas por parte da cpula do governo brasileiro, especial-
mente pelo Ministrio da Fazenda, de Planejamento e de Indstria e
Comrcio (Campos e Vadell, 2009, p. 9). A imprensa destacava: Embora
extremamente comemorado pelo lado argentino e entendido pelo grupo deci-
srio do Itamaraty como essencial sobrevivncia do bloco, o acordo provo-
cou descontentamento entre o setor produtivo brasileiro, sendo motivo de
discrdia at mesmo dentro do governo
11
. O ento presidente da
Confederao Nacional da Indstria, Armando Monteiro Neto, expressou
que o mecanismo contraria o esprito da integrao do Mercosul e gera um
clima de retrocesso no desenvolvimento do bloco
12
. Na mesma direo, o
Presidente da FIESP expressou:
Se houver desvio de comrcio, vai fortalecer a indstria chinesa, a coreana,
da Indonsia; mas no a indstria argentina. Da maneira que est escrito,
no impede, no elimina a possibilidade de desvio de comrcio. Alis, na pr-
tica, ns observamos ao longo desses anos mesmo nesses acordos setoriais
que, em muitos casos, acabaram tendo desvio de comrcio. Ou seja, a
Argentina deixando de comprar do Brasil e comprando de pases de outros
continentes.
13
A partir desse momento, os mais importantes setores da indstria brasi-
leira comearam a expressar que, talvez, o mais conveniente seria um retro-
cesso real do Mercosul. Em outros termos, limit-lo a uma Zona de Livre
Comrcio, fato que reforaria a autonomia do Brasil para fechar acordos
comerciais bilaterais.
Lima (2007) reconhece que a aliana estratgica do Brasil com a
Argentina se viu prejudicada pela eroso das coalizes domsticas dos setores
que eram favorveis integrao, seja eles pr-abertura econmica ou setores
desenvolvimentistas. Mas, essa fragmentao j aparece em 2004, como refor-
am Vigevani et. al. (2008, p. 19) citando um encontro entre as entidades:
11 Jornal O Globo, 03/02/2006.
12 Jornal Folha de So Paulo, 03/02/2006.
13 Acordos e Discusses, Jornal O Globo, 03/02/2006.
FIESP, Abicalados (Associao Brasileira de Fabricantes de Calados), Eletros
(Associao Nacional dos Fabricantes de produtos Eletrnicos) e AEB
(Associao Brasileira de Comrcio Exterior).
b) Argentina
A Argentina e o Brasil compartilham vises semelhantes em torno de um
modelo de integrao, inclusive nas etapas especficas da evoluo do bloco.
O Mercosul como modelo de regionalizao criado pelo Brasil e pela
Argentina, hoje o quarto bloco comercial do mundo (Bernal-Meza, 2008)
e, embora inspirado no princpio de um Mercado Comum, oscilou entre o
livre cmbio e uma unio aduaneira imperfeita, fato que ajudou a configurar
o bloco como um modelo comercial e de investimentos.
No obstante, a poltica externa argentina no tem sido to coerente no
decorrer do sculo XX como a poltica externa brasileira. No final do sculo, as
convergncias poltico-ideolgicas entre ambos os pases mostraram fortes tra-
os em comum. Na dcada de noventa, os governos Carlos Menem, do Partido
Justicialista, e o governo De La Ra, da Aliana, embora tenham priorizado as
relaes estreitas com os Estados Unidos nos foros internacionais (Russel e
Tokatlian, 2003, p. 57), colocaram a relao com o Brasil e a construo do
Mercosul como elemento chave da poltica exterior argentina (Vadell, 2006),
embora dentro dos parmetros do regionalismo aberto. Ambos os governos,
Menem e De La Ra, agiram baseado em dois pilares que sustentaram a polti-
ca exterior do perodo: o primeiro pilar foi conhecido como o princpio das
relaes especiais, ou relaes carnais, que no significa outra coisa que uma
relao estreita e preferencial com a potncia vencedora da Guerra fria, os EUA
(Vadell, 2006, p. 197). Russell e Tokatlian (2003, p. 45) denominam esse para-
digma de aquiescncia pragmtica, em que o Brasil adquire uma relevncia
fundamentalmente econmica, isto , o Brasil passou a ser economicamente
necessrio mas politicamente inconveniente (2003, p. 54).
O governo Menem agiu de maneira pragmtica em relao ao Mercosul,
aproveitando a abertura do mercado brasileiro e criando, de maneira indita,
um grau de dependncia comercial preocupante para a Argentina com res-
peito ao Brasil. Mais de 30% das exportaes argentinas se dirigiam ao mer-
cado brasileiro, fato que criou uma interdependncia assimtrica que refletiu
negativamente na economia argentina em 1999, quando o governo brasileiro
decidiu desvalorizar o real afetando a relao comercial at ento favorvel ao
Estado platino. Como afirmam Saraiva e Freitas Almeida (1999, p. 19) a inte-
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Paradoxalmente, no mbito domstico a retomada do controle do Estado
durante o governo Nstor Kirchner e depois com a presidente Cristina
Fernndez de Kirchner, o impulso exportador do setor agropecurio sobre-
tudo orientado para o mercado chins e o apoio de ambos governos aos
setores da pequena indstria, que ativaram o forte crescimento da economia
a partir de 2002, fragilizaram ainda mais a relao bilateral com o Brasil no
mbito do Mercosul. Devido ao grau da dependncia da economia argentina
em relao ao Brasil e ao atrativo mercado brasileiro, para os setores da pro-
duo argentinos, a resistncia a uma maior integrao se fundamenta nos
setores ligados indstria que se sentem ameaados pelo ingresso de produ-
tos mais competitivos no mercado argentino.
Nesse sentido, se nos centrarmos nos governos argentinos, desde o ex-
presidente Carlos Menem at a atual presidente Cristina F. de Kirchner, pode-
mos dizer que houve um consenso de que a fortaleza do Mercosul est no fato
dos pases se apresentarem como uma voz s, consensuada entre todos os
scios (Bernal-Meza, 2008). Num contexto econmico global de incertezas
e com mudanas no mapa geopoltico atual, com a ascenso de novas potn-
cias globais e regionais, existe uma convico por parte dos polticos argenti-
nos que no existe a possibilidade de modelo de insero da Argentina no
mundo sem ter uma forte aliana com o Brasil. Nessa direo, como afirma
Bernal-Meza (2008, p. 174), no houve, por parte da Argentina, pelo menos
desde a democratizao do pas, uma predisposio para concorrer com o
Brasil pela liderana sul-americana, papel exercido por Hugo Chvez.
CONSIDERAES FINAIS
A
construo do Mercosul no tem sido tarefa fcil. Em comeos de agosto
de 2010, na provncia de San Juan, Argentina, foi aprovado o Cdigo
Aduaneiro do Mercosul. Essa conquista, aps seis anos de negociaes foi apre-
sentada pelos presidentes do bloco, como um grande sucesso. Ademais, decidiu-
se tambm o fim da dupla cobrana da Tarifa Externa Comum (TEC) e a assi-
natura de um tratado de livre Comrcio Mercosul-Egito
14
. Com isso, o acordo
de San Juan, pretendeu romper a inrcia dos ltimos anos e comear uma nova
etapa do Mercosul. Isso demonstra, de maneira mais clara, que o Brasil e a
Argentina compartilham a viso de um modelo economicista e intergovermen-
talista do Mercosul e que as perspectivas so continuar por essa trilha.
grao econmica entre o Brasil e a Argentina enfrentou limitaes em fun-
o das assimetrias existentes entre os scios no campo econmico e do dese-
quilbrio entre suas respectivas polticas cambiais (1999, p. 19). Certamente,
a aplicao dos programas de ajuste econmico, que acabaram resultando em
graves crises econmicas no fim da dcada de 1990, no foi um elemento que
facilitou o ritmo do processo de integrao entre ambos os pases.
Aps a crise econmica que abalou a regio, e de maneira dramtica a
Argentina, o governo provisrio de Eduardo Duhalde (2002-2003) buscou
uma maior aproximao com o Brasil, tendncia que continuou durante o
governo seguinte de Nstor Kirchner. Assim, as relaes especiais como Brasil
formam uma prioridade na poltica externa de Kirchner, colocadas no status
de vnculo estratgico (Vadell, 2008). Nesse novo contexto, a relao da
Argentina com o Brasil seria uma ferramenta visando maximizao das mar-
gens de manobra da Argentina na relao com os EUA e com a Unio
Europeia, fundamentalmente nas negociaes comerciais nas Organizaes
Internacionais como a OMC.
O governo Kirchner, no meio das negociaes para reestruturar a dvida
externa argentina e com um discurso crtico do modelo econmico neolibe-
ral, enxergava o Mercosul como um projeto poltico e um espao de constru-
o de um modelo de integrao que deveria:
...ampliar a autonomia estatal e ser capaz de governar a insero de nossos
pases no mundo. Temos a convico de que no mundo atual no h futuro
para projetos de desenvolvimento de alcance estritamente nacional, e, por
isso que damos a o nosso bloco de pertencimento um sentido muito mais
abrangente que o de um simples acordo comercial (Bielsa, Lavagna e
Rossatti, 2005, p. 49).
O ponto interessante dessa declarao oficial da poltica argentina o
reconhecimento, como na dcada de noventa, que no h mais possibilidade
de projetos nacionais de desenvolvimento no mundo contemporneo, con-
tudo, com uma nfase diferente que outrora. No se trata de um Mercosul
como plataforma para ingressar no mundo globalizado e, como se acreditava,
atingir o status de pas de primeiro mundo, mas de consolidao de uma alian-
a mais estvel com o Brasil, cuja pretenso seria retomar o projeto de um
Mercado Comum num contexto geoeconmico menos otimista em relao a
mercados livres, mais necessitado de recursos naturais e alimentos e, geopoli-
ticamente, mais multipolar. 14 Ritter, Daniel, Mercosul, aprova novo Cdigo Aduaneiro, Valor, 04/08/2010.
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Assim, podemos enumerar alguns desafios que ambos os pases devero
enfrentar no curto prazo, alm da difcil tarefa de equacionar politicamente
os acordos existentes. Burges (2007) destaca que na Amrica Latina existem
duas vises opostas de como se relacionar com o sistema internacional e com
a economia global. Uma representada pelo Brasil, que pragmtica, pr-mer-
cado (market-friendly), mas no necessariamente neoliberal, que enxerga o
Mercosul como um grande mercado para seus produtos e para os investi-
mentos diretos. O outro modelo, o representado pela Venezuela de Hugo
Chvez, que parte de concepes estatistas e de um discurso de socialismo
bolivariano num pacote ideolgico: anti-globalizaao, anti-mercado e anti-
imperialismo, que se fundamenta, segundo Burges (2007), numa espcie de
mercantilismo petroleiro. A Alternativa Bolivariana para as Amricas
ALBA
15
apresenta-se como exemplo desse modelo de integrao baseado
nos princpios de cooperao, solidariedade e humanismo, que se manifesta
na prtica com as iniciativas de compra de ttulos da dvida externa de pases
como Argentina, ajuda e assessoramento tcnico para a Bolvia e venda sub-
sidiada de petrleo para o Caribe e pases da Amrica Central
16
. Por essa
razo, um desafio para o Mercosul o gerenciamento da sua prpria amplia-
o, com a incorporao da Venezuela e o equacionamento das divergncias
de projetos, bem como a postura expansiva e combativa da liderana vene-
zuelana de Hugo Chvez.
Um outro desafio que se apresenta para o Mercosul a interdependncia
cada vez mais importante da Repblica Popular da China com os pases da
Amrica do Sul, por meio do crescente comrcio e dos investimentos, dire-
cionados fundamentalmente na rea de recursos naturais: minerais e petrleo.
Em outro trabalho (Vadell, 2007) apontamos para essa tendncia, que j est-
se configurando como o mais importante relacionamento dos pases da regio
com um ator extra-regional.
15 Alm da Venezuela. Bolvia, Cuba e Nicargua compem o bloco.
16 O aprofundamento desta temtica, referente viso da integrao da Venezuela de Hugo
Chvez requer um estudo especfico, que por razes de espao e foco no poderemos rea-
lizar neste trabalho.
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Interesses comerciais brasileiros
na Amrica do Sul
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J ANI NA ONUKI
INTRODUO
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os ltimos anos, muitas razes justificaram a diversificao dos acordos
comerciais nos quais o Brasil se viu envolvido, tanto as mudanas no
cenrio econmico internacional, como as mudanas domsticas que trouxe-
ram estabilidade econmica e abriram as economias de vrios pases latino-
americanos. No caso do Brasil, o processo de transio do regime democrti-
co, aliado abertura econmica, ampliou o nmero de acordos comerciais,
seja no mbito regional, quanto multilateral, desde o incio dos anos 1990.
Neste contexto, o Brasil sempre priorizou duas arenas principais: o mbi-
to multilateral consolidado pela criao da Organizao Mundial do
Comrcio (OMC), em 1994, e a arena regional, com o Mercado Comum do
Sul (MERCOSUL), em 1991, e a transformao do bloco em unio adua-
neira tambm em 1994, a partir da assinatura do Protocolo de Ouro Preto.
Num contexto de ampla liberalizao, consolidou-se a percepo de que a
poltica externa no campo comercial poderia ser um instrumento importante
para o projeto de desenvolvimento do pas e, com isso, a ideia de que a inte-
grao deveria ter um vis aberturista (e no mais protecionista como na dca-
da de 1960).
1 Agradeo a Adriana Schor pela elaborao da base de dados comerciais utilizada neste
artigo.
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Este comportamento que combina a atuao nas duas arenas no pro-
priamente uma novidade na agenda brasileira, mas certamente ganhou proje-
o num contexto em que o modelo de governana ainda no estava total-
mente claro, e as duas opes (multilateral e regional) pareciam ser
concorrentes. Ou seja, a opo pela integrao parecia ser excludente ao plano
multilateral, no apenas pelo risco de incompatibilidade das regras, como por
parecerem modelos distintos de poltica externa.
Esta percepo sobre a necessidade de escolha entre o multilateralismo e
o regionalismo, que se confrontava na agenda externa do pas foi diplomati-
camente contornada e o Brasil conseguiu se destacar nas duas arenas. claro
que a consolidao das negociaes internacionais nos quinze anos de abertu-
ra comercial favorece o perodo atual, em que o Brasil ganha destaque por sua
liderana poltica.
Muitos vai-e-vens marcaram as negociaes comerciais, mas o fato que
a OMC se consolidou como uma arena importante e passou a contrabalanar
a prioridade sempre atribuda ao mbito regional. Durante o governo Lula, o
espao multilateral se coordenou com o regional atravs de um novo vis: o das
coalizes Sul-Sul. No podemos dizer que houve uma ruptura do modelo, ou
uma grande mudana do comportamento internacional do Brasil, mas pode-
mos identificar no governo Lula, uma nova hierarquia da agenda externa, com
nfase dada a iniciativas voltadas aos pases em desenvolvimento, seja pela lide-
rana frente s coalizes Sul-Sul atuantes, sobretudo, na OMC, seja atravs de
propostas de alargamento e aprofundamento da integrao no subcontinente,
ou de acordos bilaterais propostos via MERCOSUL.
No plano regional, o governo Lula fez claras opes pelo aprofunda-
mento da integrao regional, com a proposta de criao da Comunidade Sul-
Americana de Naes (CASA) e depois da UNASUL (Unio Sul-Americana
de Naes). Neste contexto, ressaltou a importncia de uma poltica externa
autnoma no que diz respeito s grandes potncias e, inicialmente, colocou
em lugar secundrio as negociaes comerciais do MERCOSUL com os
Estados Unidos e a Unio Europeia (UE) no somente para marcar um dis-
curso voltado para os menos desenvolvidos, mas tambm buscando reforar
sua capacidade de liderana. Mas preciso lembrar que o contexto, de con-
gelamento das negociaes tanto da rea de Livre Comrcio das Amricas
(ALCA), como intrarregionais (MERCOSUL-UE), j no era to favorvel,
o que permitia ao Brasil mudar o rumo das suas prioridades.
Essa mudana fez com que se pudessem ampliar, por outro lado, as nego-
ciaes com pases do Sul, via coalizes ou acordos bilaterais, defendendo a
disposio de liderana tanto no plano global quanto regional. Estas iniciati-
vas foram, no final do governo Lula, sendo coordenadas com as negociaes
com os Estados Unidos (agora mais focadas em temas especficos no campo
da agricultura, fora do mbito da ALCA) e com a Uniao Europeia, cuja reto-
mada tambm foi feita neste ltimo ano do governo.
Este artigo busca discutir a atuao do Brasil no contexto regional, em
particular no seu entorno mais relevante que o MERCOSUL, e seus inte-
resses comerciais no ltimo perodo do governo Lula frente agenda mais
ampla da poltica externa. A hiptese que orienta o texto o fato de que,
embora se tenha dado prioridade ao plano regional e s relaes Sul-Sul, o
Brasil sempre se beneficiou do supervit comercial na regio, mas no se
fechou, garantindo um bom equilbrio com uma agenda mais aberta, de
diversificao de parcerias externas.
Desde os primeiros anos do MERCOSUL, o Brasil se beneficiou do
incremento do intercmbio comercial, e mesmo com as crises domsticas, a
principal sofrida pela Argentina no final dos anos 1990, e os contenciosos
comerciais que se avolumaram tambm neste perodo, o fluxo comercial se
manteve estvel, ou se recuperou com relativa rapidez depois de perodos de
instabilidades, como veremos mais adiante.
Essa tem sido a principal motivao da cooperao. Embora o governo
tenha proposto novas iniciativas j mencionadas, um aprofundamento
maior da integrao ainda est longe de ser conquistado, sobretudo se se vis-
lumbra uma integrao mais ampla, incluindo os pases andinos como pre-
tende a UNASUL. Isso porque a integrao depende do aprofundamento
da interdependncia, com maior institucionalizao do processo que corre
o risco de se vulnerabilizar se as assimetrias se mantiverem e os contencio-
sos comerciais no puderem ser resolvidos por um sistema de soluo de
controvrsias prprio.
A primeira parte do texto d conta de analisar a agenda da poltica
externa brasileira para a regio, com especial nfase para o MERCOSUL.
Em seguida, busca-se analisar as principais dificuldades para um maior
aprofundamento da integrao e o papel do Brasil que, ao mesmo tempo
em que tem apoiado novas iniciativas de ampliao da integrao sul-ame-
ricana, tambm tem sido reticente no que se refere sua supranacionaliza-
o. Por fim, a concluso destaca algumas perspectivas para os prximos
anos no que se refere aos interesses comerciais brasileiros e s prioridades da
poltica externa que sero levadas adiante, frente a eventuais mudanas com
as eleies presidenciais.
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LIDERANA INTERNACIONAL E PRIORIDADES REGIONAIS
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m aspecto diferencial que marcou a poltica externa no segundo governo
Lula foi a busca por liderana internacional. Neste sentido, so claras as
mudanas de orientao da poltica externa brasileira que esteve voltada, nos
ltimos anos, para os pases em desenvolvimento, principalmente no mbito
da coalizo G-20, j que no contexto regional, essa liderana apesar das
investidas do Brasil em estabelecer uma aproximao maior com os vizinhos,
e liderar outro processo de integrao a UNASUL ainda seja vista com
certa desconfiana.
Mas o conjunto de iniciativas empreendidas pelo Brasil, seja no contexto
regional (Amrica Central includa), seja no plano multilateral, tinha um foco:
consolidar a posio de destaque do pas no cenrio internacional. E para isso
buscou-se consolidar, apoiando os pases mais pobres, seja como mediador em
conflitos, seja investindo recursos materiais, ou trazendo-os como caronas em
negociaes econmicas internacionais. O fato que essa estratgia jogava para
um segundo plano o dilogo mais intenso com as grandes potncias (pelo
menos do ponto de vista da negociao de acordos de mais longo prazo).
A liderana brasileira sempre foi entendida no meio diplomtico como
busca por respeito internacional e responsabilidade, e marcada pela expectati-
va de uma maior capacidade de influenciar o processo decisrio internacional.
Se um dos elementos para definir uma liderana prestgio, podemos dizer
que o Brasil alcanou sua meta. Em meio a vrias crticas, a agenda liderada
pelo Ministro Celso Amorim fez combinar competncia diplomtica e manu-
teno de uma ideologia de esquerda, ainda presente no governo embora
recheada de pragmatismo.
Na busca por essa liderana, a agenda externa brasileira foi tomada por
vrias iniciativas bilaterais, acordos comerciais, cujos resultados foram bastan-
te questionados (pelo baixo fluxo comercial que poderia gerar), e aes pol-
ticas em pases como Haiti e Honduras. Alm disso, busocu-se atos de gran-
de visibilidade para nos projetar internacionalmente e ganhar apoio de um
nmero maior de pases, seja em pequenas coalizes, seja no mbito das orga-
nizaes internacionais, como a ONU (onde o Brasil ainda aspira a um assen-
to permanente no Conselho de Segurana) ou a OMC. Mas o fato que o
Brasil sob a liderana do Presidente Lus Incio Lula da Silva e do Ministro
Celso Amorim soube aproveitar as melhores oportunidades dos grandes
encontros de cpula, assumiu riscos na agenda externa, e conseguiu nos pro-
jetar no exterior.
Porm, como dito anteriormente, essa estratgia de afirmar a liderana
deixou de lado negociaes com grandes pases, como Estados Unidos e
Unio Europeia. Ao assumir custos inesperados, o investimento na coalizo
G-20 e nas relaes com os vizinhos da Amrica do Sul deu visibilidade ao
Brasil. Ademais do discurso de convergncia de interesses, e de identidade dos
pases do Sul, prevalecem interesses claros que intercambiam temas de comr-
cio, segurana e expectativas de projeo internacional.
Entretanto, a perspectiva de liderana regional pode ter sido substituda
pela liderana internacional neste perodo. Embora o Brasil tenha mantido
postura firme, sabia que a consolidao da liderana no plano regional passa-
va, necessariamente, por lidar com problemas e crises domsticas dos vizi-
nhos, o que tornava o custo de ao um tanto mais alto. No que exerc-la
fora do entorno regional seja mais fcil, mas no continente significava ter de
conviver de forma permanente com a instabilidade econmica e poltica dos
nossos parceiros transformar interesses to diferentes em integrao torna-
se mais do que um desafio. No plano regional, em particular no MERCO-
SUL, podemos dizer que a poltica externa brasileira foi de manuteno,
ainda que beneficiada pelo supervit comercial.
O BRASIL E A EVOLUO DO MERCOSUL
A
histria do bloco, embora bem sucedida e permeada de enormes expec-
tativas no seu perodo inicial (de 1991 a 1995), foi marcada tambm por
divergncias nos modelos de poltica externa adotados por Brasil e Argentina
nessa dcada e por conflitos que tinham origem nas crises domsticas.
Enquanto o Brasil defendia uma postura de autonomia pela participao,
isto , buscava ampliar sua credibilidade internacional atravs da participao
em regimes internacionais onde poderia atuar de maneira mais autnoma
, a Argentina mantinha uma poltica de alinhamento com os Estados
Unidos, o que gerava certa desconfiana entre seus vizinhos.
A integrao tambm passou por graves crises no final dos anos 1990,
com a desvalorizao do Real, seguida da crise econmica e social da
Argentina, e uma crise estrutural que reunia falta de resultados. O que deu
sustentao foi o MERCOSUL retrico que defendia um processo em cons-
truo, mas com enormes perspectivas de se consolidar economicamente. Isso
atraiu as atenes de pases como o Chile, e a Unio Europeia em meados
desta dcada. Essa visibilidade externa do bloco apesar das divergncias
internas era o que sustentava o MERCOSUL.
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O que merece ser destacado aqui que, num primeiro momento, o
MERCOSUL era encarado pelos seus dois principais parceiros Brasil e
Argentina como um instrumento de barganha. Para a Argentina que pri-
vilegiou durante todo o governo Menem, uma poltica externa de alinha-
mento poltico aos Estados Unidos o MERCOSUL aparecia como uma
forma de se aproximar dos norte-americanos, aproveitando-se da parceria
com o Brasil. Para este, o bloco era uma oportunidade de ampliar seus ndi-
ces de comrcio exterior, e mesmo para firmar sua insero internacional, des-
tacando sua liderana do bloco.
A palavra cooperao geralmente remete a uma percepo positiva do
que pode resultar do relacionamento de dois ou mais atores. Entretanto,
isso nem sempre significa que os envolvidos tm os mesmos interesses ou
objetivos. No incio dos anos 1990, tornou-se lugar comum apontar a coo-
perao entre Brasil e Argentina e, sobretudo, a integrao regional sul-
americana como a primeira alternativa aos riscos de isolamento a que os
pases da Amrica Latina ficaram submetidos com o fim da Guerra Fria, e
como soluo para os impactos negativos derivados do aprofundamento da
interdependncia.
A nfase sobre a inevitabilidade da cooperao era incentivada pela reto-
mada parcial de uma agenda normativa, favorvel criao e adeso a regimes
internacionais, e pela volta da democracia na maior parte dos pases da regio.
Num cenrio onde predominava a incerteza, associar-se a um bloco era uma
boa alternativa para os nossos pases. Por essa razo, o MERCOSUL foi criado.
O fato que o crescimento deste processo se deu com base no aumento
do fluxo comercial. Alm disso, o MERCOSUL permitiu a aproximao com
outros pases e blocos, principalmente o incio de negociaes do MERCO-
SUL com a Unio Europeia e as conversaes com os Estados Unidos no
mbito da proposta da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA). Ambas
as negociaes ocorriam praticamente paralelas, e a UE era usada, inclusive,
como elemento de barganha no dilogo com os americanos, buscando acirrar
a competio entre as ento duas maiores economias do mundo, na expecta-
tiva de ampliar as ofertas e constranger os Estados Unidos. Com a dissoluo
das negociaes da ALCA, por razes que no cabem aqui serem exploradas,
a aproximao com a UE perde um pouco de sentido medida que o princi-
pal fator externo que a impulsionava no mais existia.
O fato que, naquele momento, o MERCOSUL facilitou as negociaes
com outros atores econmicos de grande porte. Esta seria mais uma razo
para o Brasil manter firmes suas prioridades no subcontinente sul-americano.
PRIORIDADES E DESAFIOS DA INTEGRAO REGIONAL
A
deciso de cooperar (ou no) feita com base num clculo racional. Ou
seja, os atores calculam custos e benefcios, buscando o melhor resulta-
do lquido positivo para cada lado. Portanto, o grande desafio de um proces-
so de integrao a disposio dos pases para assumir os custos que inevita-
velmente surgem no curto prazo. Mais do que ganhos materiais, o clculo
envolve benefcios ou riscos polticos difceis de serem mensurados. O Brasil
nos ltimos anos parece ter feito este clculo de forma muito apropriada,
mantendo suas prioridades, mas sem descuidar dos campos que sempre lhe
trouxeram benefcios.
Alm de sempre estar presente no discurso do governo, a Amrica do Sul
no se mantm como prioridade na agenda poltica somente como elemento
discursivo ou de solidariedade. Os ndices de comrcio mostram que os inte-
resses na regio tm sua racionalidade.
Podemos observar que a corrente de comrcio (importaes mais expor-
taes) entre o Brasil e a Amrica do Sul mais do que dobrou entre 2000 e
2009, totalizando pouco mais de US$46 bilhes no final do perodo, mesmo
havendo grande variao ao longo do tempo, com crescimento anual de 40%
em alguns anos e queda do volume comercializado de 26% no ltimo ano.
Apesar do fluxo de comrcio com o resto do mundo tambm apresentar gran-
de volatilidade, esta frequentemente menor que a com os pases sul-ameri-
canos. A mesma instabilidade ocorre com os pases do MERCOSUL, que cor-
responde a quase 70% do fluxo comercial anual brasileiro com a Amrica do
Sul.
O saldo comercial com os pases do continente positivo durante todo
o perodo, com exceo do ano de 2002, quando o saldo foi negativo em
US$137 milhes. Em mdia, o saldo comercial anual com a Amrica do Sul
foi de US$6,8 bilhes, 36% do saldo mdio observado com o resto do
mundo, de US$18,8 bilhes.
O resultado do comrcio com os pases do MERCOSUL (Argentina,
Paraguai, Uruguai e Venezuela) tambm apresentou grande volatilidade no
perodo. No ano de 2002, o saldo comercial destes pases com o Brasil foi
negativo em mais de US$2 bilhes. Em 2008, positivo em US$11,4 bilhes
e em 2009, em US$5,8 bilhes.
Mas as exportaes brasileiras para os pases da Amrica do Sul cresceram
quase 150% no perodo analisado, taxa bastante expressiva, mas inferior ao
crescimento das exportaes totais do Brasil (178% entre 2000 e 2009). As
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exportaes para a Amrica do Sul (US$27 bilhes em 2009) correspondem
a quase 20% das exportaes totais brasileiras (US$153 bilhes em 2009),
sendo quase 75% destinados aos pases do MERCOSUL (US$19 bilhes em
2009). As importaes provenientes da Amrica do Sul aumentaram signifi-
cativamente menos que as importaes brasileiras do resto do mundo, 76%
contra 41%, respectivamente. Em 2009, as importaes sul-americanas
(US$19 bilhes em 2009) correspondiam a 15% das importaes totais do
Brasil (US$127 bilhes em 2009), sendo 11% proveniente dos pases do
MERCOSUL (US$13,7 bilhes em 2009), como podemos observar nos gr-
ficos abaixo.
Saldo comercial
Corrente de comrcio
AS DIFICULDADES DA INTEGRAO REGIONAL
O
saldo comercial do Brasil com a Amrica do Sul, e com os pases do
MERCOSUL em particular, justifica a manuteno desta prioridade na
agenda externa. Apesar da volatilidade que se expressa em alguns momentos,
o saldo comercial beneficia o Brasil. Considerando a relao poltica que o
pas mantm com seus vizinhos, esta situao s corrobora a prioridade atri-
buda regio.
No entanto, podemos dizer que os maiores obstculos para a ampliao
da integrao sul-americana encontram-se na ausncia de interesses polticos
convergentes ou identidade de grupo. Ou bem no h consenso entre os pa-
ses da regio sobre a necessidade de levar adiante a integrao, ou bem o sig-
nificado que cada um dos pases confere a este processo distinto. O ponto
central, neste campo, o fato de haver divergncias de fundo quanto ao nvel
de prioridade da integrao regional nos quadros da poltica externa dos pa-
ses da regio, em especial de seus pases-piv; alm de serem baixos os nveis
de interdependncia intra-regional.
No caso brasileiro, a prioridade conferida pelo estamento governamental
integrao regional contrarrestada por um conjunto de aspectos que reduz
o mpeto e os recursos alocados para a viabilizao do projeto. Em primeiro
lugar, no h consenso mnimo entre as elites nacionais sobre a prioridade da
integrao com abrangncia sul-americana, distintamente de um consenso
mais amplo j conquistado no que diz respeito integrao no MERCOSUL.
Internamente, ou entre os pases, no h clara convergncia sobre que
tipo de integrao deve ser adotado. De um lado, h um grupo que v a inte-
grao como uma iniciativa que deva ser fundamentalmente econmica, com
interesses pragmticos. No outro campo, esto aqueles que acreditam na inte-
grao como um empreendimento poltico e geoestratgico.
Do ponto de vista da opinio pblica, no parece haver suficiente apoio
ideia de que o Estado brasileiro deva empenhar recursos financeiros (escas-
sos para o combate dos problemas nacionais) na promoo da integrao, tal
como a liberao de crditos de infraestrutura via BNDES. Por fim, parece
no haver, por parte do Estado brasileiro em que pese, como aventado, a
prioridade conferida a este processo , suficiente disposio para ceder em
graus de liberdade de formulao de polticas e supranacionalizar, com efeti-
vo poder de enforcement, regras no plano sul-americano.
preciso estar atento tambm realidade dos pases menores da regio.
Para esses, a integrao regional tem um sentido mais pragmtico, no fun-
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O candidato da oposio defende uma agenda de poltica externa mais
simptica s alianas com Estados Unidos e Unio Europeia, minimizando a
nfase nas alianas Sul-Sul, e um maior destaque para os aspectos comerciais
da integrao em detrimento de aspectos polticos e sociais. A perspectiva,
neste sentido, seria de ampliao das grandes negociaes internacionais,
buscando ampliar significativamente o comrcio com as potncias econmi-
cas, e incentivando a atrao de grandes investimentos para o pas. Essa estra-
tgia no eliminaria os interesses na integrao regional, mas a percepo
que ela serviria como um elemento de barganha num processo mais amplo.
E, neste sentido, embora o saldo comercial positivo continue sendo um
ativo, os investimentos que o governo estaria disposto a fazer seriam drasti-
camente reduzidos.
Por outro lado, a candidatura defendida pelo atual governo claramente
mantm um discurso de manuteno dessas prioridades externas. Teria, no
entanto, de garantir um maior investimento para que a integrao regional se
viabilizasse. Ao contrrio do que se imaginava no incio do segundo manda-
to do Presidente Luis Incio Lula da Silva, de que a integrao seria facilitada
pela convergncia da eleio de candidatos progressistas na regio, os gover-
nos ainda mantm traos de protecionismo e nacionalismo, buscando garan-
tir graus de liberdade em termos de formulao de polticas, o que reduz a
possibilidade de aumentar a institucionalizao da integrao regional.
O que podemos verificar que ficou claro nos ltimos anos, que o Brasil
mantm a diversificao de parcerias, buscando um grau de autonomia e lide-
rana internacional, que sempre marcou o perfil da poltica externa. Embora
com discursos eleitorais diferenciados na temtica externa, possveis mudan-
as no sero radicais, mas sutis. Os interesses do pas continuaro combi-
nando o multilateralismo e o regionalismo, mesmo com nfases um pouco
diferenciadas, no ser possvel abrir mo totalmente da Amrica do Sul, seja
pela condio geogrfica, seja pelas relaes comerciais que mantemos com
nossos vizinhos.
cionando como instrumento de liderana poltica. De forma muito direta, a
integrao deve funcionar, para esses pases, como carreador de recursos para
o desenvolvimento econmico, via fundos estruturais e de compensao,
comrcio externo ou investimentos diretos. Assim, o engajamento dos pases
de menor porte diretamente proporcional a ganhos concretos. Soma-se a
isto o temor de se verem constrangidos pelas lideranas regionais potenciais.
O posicionamento de contestao de Paraguai e Uruguai no mbito do MER-
COSUL, que j sinalizaram disposio em efetivar acordos bilaterais com os
Estados Unidos, reflexo desta realidade.
Por fim, cabe chamar a ateno para o problema dos recursos. Como
ocorre em outras experincias de integrao regional, os recursos so funda-
mentais no sentido de capacitar as instituies supranacionais; reduzir as assi-
metrias existentes entre os pases participantes; financiar a integrao infra-
estrutural; permitir investimentos em termos de harmonizao normativa etc.
Tais recursos podem ser oriundos de um esforo coletivo ou podem ser ban-
cados, em sua parcela principal, pela liderana do processo (ou de uma com-
binao das duas coisas). Mas ainda no h clareza da disposio dos pases
em investirem nesta rea.
preciso, portanto, relativizar os interesses do Brasil na Amrica do Sul.
A prioridade poltica enfrenta dificuldades ainda no sentido da pouca libera-
lizao dos pases e ausncia da assinatura de acordos multilaterais. Por exem-
plo, a maioria dos pases no membro do acordo de compras governamen-
tais da OMC, enfrentam problemas no combate pirataria, em geral contam
com alguma forma de apoio exportao e tm algumas barreiras ao investi-
mento estrangeiro. Esses pontos revelam certa dificuldade na integrao dos
pases, uma vez que essas barreiras devem ser removidas para que uma maior
integrao possa ocorrer.
Portanto, o comrcio e o interesse poltico do Brasil na regio mantm
os laos da integrao vivos, mas a desconfiana em relao sua liderana e
a ausncia de esquemas institucionais mais fortes, tornam visveis as dificul-
dades de consolidar a integrao regional.
CONCLUSO
O
atual momento eleitoral com a transio de governo (seja o candidato
eleito do mesmo partido ou da oposio) tende a criar expectativas em
relao mudana da poltica externa, sobretudo no que se refere aos acordos
Sul-Sul e integrao regional.
Janina Onuki professora do Instituto de Relaes Internacionais (IRI-USP) e
coordenadora acadmica do Centro de Estudos das Negociaes Internacio-
nais da USP (Caeni).
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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cepo das elites sul-americanas. Poltica Externa, vol. 18, n 3, dez 2009/jan
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As relaes entre Chile e Brasil: trnsito
de experincias do passado para o futuro
AUGUS TO ANI NAT DEL SOL AR
O Reino do Chile chamado pela natureza de sua situao, pelos costumes
inocentes e virtuosos dos seus habitantes, pelo exemplo de seus vizinhos, os
ferozes republicanos do Arauco, a desfrutar as bnos que derramam as leis
justas e doces de uma repblica [...] Se alguma permanecer por muito tempo
na Amrica, inclino-me a pensar que ser a chilena.
1
No simples analisar as relaes mais que centenrias (sculos XIX e
XX), entre Chile e Brasil porque, para faz-lo, precisamos definir um corte e
um segmento no tempo caracterizado como muito mutvel, mas sobretudo
quando existe cada vez mais um convencimento de que a nossa civilizao
judeu-ocidental est em um perodo de transio para outra da qual ainda
sabemos muito pouco. A dificuldade advm tambm do enorme peso que
exerce o passado recente, que foi muito variado, com momentos bons e outros
no to bons . E onde se deve destacar como grande concluso que nessas rela-
es nunca houve disputas graves e que sempre estiveram enquadradas na
ordem internacional vigente.
Este artigo, de poucas pginas, procura fazer explicitamente uma avalia-
o sucinta do passado recente que permita definir algumas tendncias que
supostamente prevalecero nas prximas dcadas deste novo sculo, bem
1 Simn Bolvar escreveu isso a seu amigo ingls T. Cullen quando o Exrcito dos Andes
ainda era um projeto e Marc del Pont, o ltimo governador espanhol, j estava de via-
gem para o Chile.
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ambos com problemas de fronteira
6
e com uma dotao de recursos naturais
muito diferente (energia, gua).
A distncia entre um e outro, que se pode apresentar como uma vanta-
gem (ponte) e uma desvantagem (barreira) no que diz respeito proximida-
de em matria de relaes exteriores, dependendo de como se olhar e apreciar
a qualidade da vizinhana limtrofe.
7
A semelhana e diferena no tempo de seus regimes polticos: tivemos
perodos autoritrios e democrticos que nem sempre foram simultneos e,
mesmo quando o foram, nem sempre convergiram para aes comuns,
8
embora a experincia aponte que foram melhores nos momentos conjuntos
democrticos.
A importncia de que se revestem as relaes chileno-brasileiras diante
das tenses na fronteira do Chile com seus vizinhos,
9
ou ento diante dos pro-
blemas decorrentes dos desencontros regionais, ou no caso de governos fali-
dos na regio.
As diferenas entre as organizaes dos estados: no Brasil, um federalis-
mo forte, no Chile, um sistema muito unitrio, e ambos com culturas nacio-
nalistas marcantes.
A maneira de olhar para as relaes no mundo: o Brasil tem aspiraes
de potncia e concepes pragmticas, enquanto o Chile tem preferido tradi-
cionalmente espaos multilaterais e as doutrinas normativas.
10
A maior ou menor autonomia em relao aos Estados Unidos que os
governos do Chile e do Brasil mantiveram ao longo do tempo e nem sempre
na mesma direo. As posies do Brasil, do Mercosul e do Chile em relao
ALCA e a deciso do Chile de se retirar da negociao conjunta com o
como projet-las num futuro marcado por novas foras que podero se fazer
presentes com outras e novas dimenses.
No campo das relaes internacionais, no frequente encontrar esse
tipo de anlise, pois se baseia em juzos de valor que costumam ser muito
questionveis pelas instituies existentes, que consideram perigoso abrir
Caixas de Pandora
2
fundadas em cenrios futuros, que tendem geralmente
a alterar as categorias com que se analisa a ordem internacional dominante.
O PASSADO RECENTE E SUAS LIES
O
exame das relaes chileno-brasileiras dos ltimos tempos permite con-
cluir que essas relaes se caracterizam por vrios fatores predominantes,
entre os quais podemos destacar os mencionados a seguir.
As bvias diferenas de tamanho geogrfico e econmico das duas
naes, nas quais o Brasil j aparece como uma potncia mundial (PIB, popu-
lao, territrio) enquanto o Chile um pas relativamente menor, embora
com uma renda per capita maior
3
e seja candidato a entrar na categoria ampla
dos pases desenvolvidos.
A localizao geogrfica do territrio que d origem a diferentes climas e
dotaes de recursos naturais, alm de contatos muito distintos com os prin-
cipais pases dominantes do mundo, bem como a maior proximidade brasi-
leira e a maior distncia chilena desses centros,
4
embora o progresso cientfi-
co e tecnolgico recente tenha reduzido o custo da distncia.
5
No obstante,
um est de frente para o Oceano Atlntico e outro para o Pacfico, duas vias
concorrentes no caminho para os mercados dominantes e emergentes.
A grande diferena em seus espaos geogrficos nacionais vazios: o imen-
so interior do Brasil, sem maiores problemas de fronteira, enquanto o Chile
um pas costeiro, com vazios populacionais somente nos extremos norte e sul, 6 A isso se deve acrescentar o caso da Antrtida, extenso territrio no qual o Chile tem aspi-
raes territoriais e o Brasil, apenas um interesse cientfico.
7 comum encontrar-se no Chile pessoas cultas que dizem que desfrutamos de relaes
muito boas com o Brasil porque no temos fronteiras comuns.
8 o caso do perodo 1973-1985, quando em ambos os pases existiram governos milita-
res no democrticos, mas o chileno no desfrutou de boas relaes com o mundo exte-
rior, enquanto o brasileiro resolveu as coisas de forma melhor, mantendo, por exemplo,
o Congresso e, sobretudo, no se aproximando do regime chileno.
9 Seja no passado (fins dos anos 70), com a Argentina, seja no presente, com a Bolvia
(acesso soberano ao mar) e com o Peru, com seu conflito limtrofe na fronteira martima
norte (atualmente em trmite na Corte Internacional de Haia).
10 A lei o escudo dos mais dbeis, disse Andrs Bello, venezuelano formador da
Repblica de Chile.
2 Na mitologia grega, a fonte de todos os males e desgraas.
3 O Brasil parte de um imprio, onde viveu por muito tempo o Imperador. O Chile era
uma simples Capitania Geral do Vice-reinado do Peru.
4 Chile, segundo Gabriela Mistral (poetisa chilena vencedora do prmio Nobel) significa
em aimara (uma lngua indgena local) lugar onde termina a terra. Hoje talvez puds-
semos agregar e onde treme a terra (terremotos, maremotos).
5 Tempo distncia do transporte, assim como das comunicaes, e maior transportabilida-
de de bens, servios e fatores produtivos, fator um pouco ameaado pela futura escassez
de petrleo.
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criada entre alguns lderes chilenos e alguns intelectuais brasileiros que estive-
ram exilados no Chile, durante a ditadura brasileira.
15
Duas lnguas, embora irms, que tanto na elite como no povo, poucos
falam e compreendem.
16
O futebol, principal esporte e entretenimento de massas nos dois pases,
em que o Chile sempre eliminado pelos brasileiros e no qual somente uns
poucos chilenos foram bem sucedidos no Brasil e poucos brasileiros jogam em
times do campeonato nacional chileno.
17
Os poucos contatos entre as sociedades civis de ambos os pases, recen-
temente melhorados graas aos contatos empresariais, bem como nos estudos
de ps-graduao
18
e, especialmente, na rea de turismo. Embora se trate de
um processo ainda incipiente, ele se baseia em uma maior nfase no fluxo chi-
leno e se pode dizer que as relaes ainda se enquadram e concentram princi-
palmente nas atividades dos governos.
O notvel no perodo mais recente, que comea no Chile nos anos 90,
que as relaes com o Brasil mudaram radicalmente em comparao com pas-
sado recente da poca do governo militar chileno. Nos ltimos anos, os dois
pases reencontraram um espao que lhes prprio aps o reconhecimento de
suas prprias experincias, semelhanas, diferenas e agendas comuns, confir-
mando o que dizia o Baro do Rio Branco: Sempre h uma possibilidade nas
relaes entre os dois pases.
Os governos democrticos chilenos sempre deram prioridade s relaes
com o Brasil, sendo frequente que seja este o primeiro pas a ser visitado por
um novo presidente do Chile. Tampouco podemos ignorar as relaes de ami-
zade pessoal entre as altas autoridades dos dois pases, assim como o inter-
cmbio de experincias, em que cabe observar uma certa influncia da apren-
Mercosul nas conversaes com a UE e assinar um acordo separado, enquan-
to o grupo no consegue avanar para alcanar esse objetivo, bem como a assi-
natura de vrios tratados de livre comrcio do Chile com os EUA e com pa-
ses asiticos, todos eles concorrentes da indstria dos pases maiores do
Mercosul. Tudo isso ligeiramente atenuado pela posio chilena no que diz
respeito aos subsdios ao setor agropecurio nas negociaes da OMC (Grupo
de Cairns) e pelo ativismo da diplomacia chilena em defesa da cooperao
poltica (Grupo do Rio, cpulas latino-americanas, Conselho Sul-americano
de Defesa).
11
As diferenas dos modelos econmicos e de orientao para a alocao de
recursos, tanto na concepo de abertura para o exterior, como na formao
de vantagens competitivas de especializao. O Brasil uma economia com
enfoque desenvolvimentista e regionalista,
12
ao passo que a economia chilena
mais de mercado e aberta ao mundo.
O papel atribudo integrao regional pelo Brasil, com forte prefern-
cia pelo Mercosul, em comparao com aquele do Chile de proxy do livre
comrcio negociado urbi et orbi. E as experincias de cada um nos novos
caminhos de insero econmica internacional, tais como: as dificuldades do
Mercosul de estabelecer um mercado ampliado e um ambiente de harmonia
nas polticas econmicas entre os pases membros e um poder conjunto de
negociao internacional;
13
e as dificuldades inerentes s negociaes bilate-
rais dos acordos e tratados de livre comrcio chilenos, em especial com os pa-
ses desenvolvidos.
14
A diferente estrutura dos partidos polticos no Chile e no Brasil, embora
aqui se deva reconhecer o papel que desempenharam dois fatores peculiares:
a importncia das visitas e reunies de presidentes, o que facilitou o estabele-
cimento de amizades e afinidades entre alguns deles, bem como a amizade
15 Fernando Henrique Cardoso, Jos Serra, Thiago de Mello e tantos outros, que rapida-
mente se assimilaram e participaram da elite intelectual chilena em instituies tais como
CEPAL, ILPES, FLACSO, Escolatina, militando nas teorias da dependncia.
16 Poucos chilenos falam portugus embora o julguem atraente e musical, mas falam por-
tunhol; por seu turno, muitos argentinos, uruguaios e paraguaios falam portugus. Isso
estabelece um contraste com o resto da regio sul-americana.
17 Tema de enorme sentimento popular com vrios dramas, como a atitude ignbil de um
goleiro chileno em uma eliminatria, e alguns acertos, como a nica vez que o Chile
ganhou do Brasil e a glria alcanada por um jogador chileno em terras brasileiras (Elas
Figueroa, no Internacional de Porto Alegre).
18 Cada vez mais profissionais chilenos fazem cursos de ps-graduao em universidades
brasileiras.
11 O Chile o nico pas da regio que no membro pleno de um acordo de integrao
econmica.
12 O Brasil com setores winners e o Mercosul, o Chile com base em vantagens comparati-
vas.
13 O Mercosul que, depois de vrias dcadas, tem pouco de mercado comum e das dificul-
dades encontradas para negociar com os pases desenvolvidos (EUA, UE). O Chile com
sua retirada do Pacto Andino.
14 Onde as normas do GATT e da OMC no puderam ser modificadas (dumping, prote-
cionismo agrcola e seus subsdios, clusula de denegao no comrcio transfronteirio de
servios, modalidades para aceder a cotas de importao, salvaguardas, entre outras).
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Do mesmo modo, os dois pases tem conseguido manter, nos ltimos
tempos, sem maiores dificuldades,
23
uma abertura persistente nas transaes
econmicas recprocas e uma boa conduo de equilbrio macroeconmico,
gerando uma relao econmica significativa na qual se destacam: um padro
tradicional de insero comercial,
24
junto com algumas novidades, como a
escolha de um padro digital para a nova TV baseado no modelo japons-bra-
sileiro que foi imposto em quase toda a regio.
O fluxo turstico resultante do crescimento econmico e a melhoria das
infraestruturas fsicas e de comunicaes foram a grande surpresa, em parti-
cular a ida de chilenos para balnerios e cidades brasileiras, aumentando o
conhecimento entre os dois povos, bem como o nmero de caminhes e
motoristas brasileiros que atravessam a cordilheira com cargas comerciais. E a
exportao de capital chileno para o Brasil, que contrasta com a menor entra-
da de capital brasileiro no Chile.
25
Em resumo, as relaes chileno-brasileiras comearam a sair do mero
campo governamental tradicional das relaes exteriores, de onde pouco sa-
ram no passado, para duas grandes rotas novas: a diversificao da agenda
temtica prpria da globalizao e de novos interesses comuns junto com sua
considerao regional; e a participao de novos atores, como as empresas,
alm de uma maior aproximao entre as pessoas. Mas ainda h muito por
fazer em funo de trs fatores novos: o Brasil como potncia mundial emer-
gente, a consolidao da democracia nos dois pases e o Chile como um pas
no limiar do desenvolvimento.
Tudo isto no contexto de uma regio sul-americana problemtica, com
divises em seu interior causadas pela coexistncia de dois sistemas polticos
um tanto conflitantes em sua definio democrtica e em sua relao tradi-
cional com as potncias dominantes (EUA, UE),
26
pragmaticamente tolera-
dizagem do governo da esquerda chilena trasladada para a esquerda brasileira
e uma conscincia recproca da contribuio conjunta para a criao de um
ambiente de paz, de soluo negociada dos conflitos, da maior governana e
defesa da democracia e dos direitos humanos.
Muitos so os eventos especficos que permitiram a criao gradual de
novos laos de afinidade. Por um lado, o Chile colaborou com alguns objeti-
vos brasileiros, tais como o ativismo poltico das reunies do Grupo do Rio;
as cpulas presidenciais, a criao da Unasul, ideia brasileira que contou com
a estreita colaborao chilena para aperfeioar essa instituio;
19
o apoio ao
acesso do Brasil a um assento permanente no Conselho de Segurana no qua-
dro de uma eventual reforma da ONU; a participao do Chile no programa
de apoio ao Haiti, assim como na reunio e nos acordos sobre a fome e a Aids.
Por outro lado, o Brasil colaborou na eleio de chilenos para cargos interna-
cionais, tais como na OIT
20
e na prpria OEA.
21
Tudo isso se deve a uma certa viso compartilhada do amplo campo
temtico internacional com agendas em governana, meio ambiente, direitos
humanos, desenvolvimento social, direitos da mulher e da criana etc., e a
uma tradio de convivncia diplomtica mantida inclusive em momentos
menos harmoniosos, por meio dos mecanismos institucionais da integrao,
do dilogo poltico e da busca de um certo equilbrio de poder.
22
Nesse sentido, formando um amplo marco jurdico de diferentes reas
temticas, destacam-se: o Acordo de Complementao Econmica n. 35
Chile/Mercosul que estabelece normas para as relaes comerciais de bens; o
acordo sobre dupla tributao; os acordos sobre corredores biocenicos; a
comisso bilateral Chile/Brasil, com suas aes na rea de cincia e tecnolo-
gia, aes entre as foras armadas, meio ambiente e culturais, e muitas outras
impossveis de enumerar neste breve documento.
23 Houve algumas menores.
24 Desse modo, o Chile conseguiu fazer valer suas principais vantagens comparativas (cobre,
molibdnio, salmo, vinhos, frutas temperadas, celulose, nitratos etc. O Brasil represen-
ta mais de 10% das importaes chilenas.
25 O presidente Lula disse em uma visita ao Chile que isso era uma vergonha, pois a rela-
o entre ambos os fluxos era de 4 para 1 em favor do pas menor. Depois entraram no
Chile empresas brasileiras tais como a Petrobras e o Banco Ita.
26 A ALBA, integrada na Amrica do Sul por Bolvia, Venezuela e Equador, pases que,
embora com matizes entre eles, so cada vez mais acusados de no-democrticos, pois
seus governantes, ainda que tenham sido eleitos em processos transparentes, procuram
ampliar seu mandatos para prazos maiores, bem como apresentam problemas em relao
a algumas liberdades prprias da democracia.
19 Este tratado se encontra em trmite de ratificao no Congresso chileno. Alguns polti-
cos da direita consideram que ele deve ser aprovado, mas com duas consideraes: no
substituir a OEA e incluir uma clusula democrtica como uma garantia para sua adeso,
a qual curiosamente esse sistema tem (Carta Democrtica Interamericana). Nisso se
esconde um eterno debate sobre o poder exclusivo do regime presidencial chileno em
matria de Relaes Internacionais.
20 Juan Somava, reeleito para outro perodo como diretor na OIT.
21 Jos Miguel Insulza, secretrio da OEA, tambm reeleito para outro perodo.
22 extensa a lista de documentos diplomticos e tratados entre Chile e Brasil entre 1838
e 1970.
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AS EXIGNCIAS DO FUTURO
30
B
rasil e Chile podem enfrentar os desafios futuros em suas relaes internacio-
nais com base numa confiana mtua que se apia em seu passado
O mundo est passando por uma revoluo silenciosa que influi na eco-
nomia, na cincia e tecnologia, assim como nos valores que at recentemente
se pensava estarem arraigados. Essa mudana atinge todas as naes do pla-
neta por meio de megatendncias que vieram para ficar e que causam e cau-
saro impactos significativos sobre as relaes entre os pases do mundo. Uma
delas a conhecida globalizao, definida tanto em termos amplos como
estreitos,
31 32
e que produz mudanas positivas e negativas relevantes, bem
como gera novos problemas cujas solues tambm so de carter global.
Como aproveitar o lado positivo e evitar o lado negativo da globalizao? A
resposta envolve, obviamente, certa capacidade de anlise do fenmeno como
um conjunto de aes, tanto em nvel nacional e regional quanto mundial.
Os motores que impulsionam essa fora podem ser agrupados em trs tipos.
A NOVA ECONOMIA
O
s motores de natureza econmica esto representados: a) pela enorme
transcendncia do progresso material da humanidade, na qual grandes
massas de trabalhadores conseguiram sair rapidamente da extrema pobreza e
uma parte significativa da humanidade dispe de ampla satisfao de suas
demandas; e b) pelo triunfo de um modelo capitalista de mercado que admi-
te variantes e, embora produza crises reiteradas, foi capaz de se transformar e
das nas organizaes regionais; da ampla e no menos complexa temtica da
globalizao mundial; e da existncia de um conjunto de problemas comuns
aos pases da regio, que podem ou no merecer solues comuns, conforme
as experincias que eles venham a ter.
27
No entanto, surgem dois eventos significativos neste perodo. De um
lado, temos a nova posio do Brasil como potncia emergente, instalado
entre os grandes atores mundiais (G20) e sendo consultado sobre certos itens
da agenda mundial, bem como o surgimento de um grupo de pases caracte-
rizado por grande crescimento econmico, extenso territorial e tamanho da
populao e dos recursos, composto por Brasil, Rssia, ndia e China (BRIC),
mas com algumas diferenas, como o carter democrtico, o respeito aos
direitos universais e o acesso a armas nucleares. Por outro lado, temos um
governo de aliana de direita no Chile, depois de quase vinte anos da chama-
da Concertao de centro-esquerda, cuja poltica internacional, pelo menos
at agora, convive sem maiores dissonncias e de forma um tanto tmida com
a dos outros pases sul-americanos.
28
A essas duas consideraes devemos acrescentar uma tendncia para a
segmentao dos rgos mais multilaterais, sendo os casos mais emblemticos
as reunies dos Gs, o fracasso de Doha na OMC e o aumento dos tratados e
acordos grupais; a crise e a quase separao de vrios pases da OEA; o fra-
casso da ALCA continental, assim como o prprio surgimento da Unasul.
29
E recentemente, a tenso entre a Colmbia e Venezuela em virtude da poss-
vel presena de guerrilheiros colombianos em territrio venezuelano, que
entra numa nova fase com a representao colombiana perante vrios fruns
e tribunais internacionais.
30 Eurpides disse h 25 sculos: o esperado no se cumpre, e para o inesperado h um
Deus que abre a porta.
31 Em termos estreitos significa dar-lhe somente um sentido econmico, expresso no maior
crescimento das transaes internacionais/exportaes de bens, servios e no movimento
de fatores produtivos (capital e trabalho) em relao gerao de produto ou renda nacio-
nal anual. Em termos amplos, significa incorporar as maiores interdependncias polti-
cas, sociais e institucionais que esse fenmeno provoca com questes como o aprofunda-
mento da democracia, dos direitos humanos, da mulher e da criana, os impactos sobre
o meio ambiente, as pandemias, a energia, as empresas transnacionais e multinacionais
etc.
32 Trs conceitos so usados normalmente: globalizao, mundializao e internacionaliza-
o. Talvez o primeiro seja mais doutrinrio ou ideolgico do que o segundo, que pode
ser um pouco mais matizado e tolerar um maior grau de diversidade; por sua vez, o ter-
ceiro de aplicao mais frequente no caso das empresas.
27 Pobreza, m distribuio da renda, insegurana nas grandes cidades, violncia social, nar-
cotrfico, problemas limtrofes, terrorismo. O presidente da Bolvia acaba de reconhecer
publicamente a debilidade estrutural de sua nao perante o narcotrfico.
28 O presidente Piera procura desenvolver boas relaes com o Peru, apesar do processo
em Haia, que contrasta com a reao de desconfiana do governo anterior, e embora
tenha reconhecido recentemente o governo de Lobos em Honduras, participou com
entusiasmo das reunies da Unasul, assim como votou favoravelmente na eleio de
Kirchner para seu secretrio; e, se manifestou com veemncia, como alguns esperavam,
na querela entre Colmbia e Venezuela.
29 Podem-se acrescentar outras em nvel mundial.
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sentido, a economia pressiona e gera novas agendas polticas locais e interna-
cionais que ainda esto por ser atendidas.
Neste campo, a globalizao quase obriga a copiar as experincias bem
sucedidas. Assim, os pases bem-sucedidos da regio, como Brasil e Chile, tm
uma responsabilidade para com os vizinhos, onde seu papel seria o de com-
partilhar suas polticas e seu modelo democrtico de desenvolvimento econ-
mico sustentvel.
Todavia, o modelo pressionado pelas demandas dos atrasados se interna-
cionaliza mediante a expanso dos direitos e sentimentos de igualdade e pre-
cisa ser reformulado, inovando em sua poltica social (fim do estado de bem-
estar) cujas caractersticas centrais seriam: o equilbrio financeiro em longo
prazo como condio de sustentabilidade e equidade das geraes mais velhas
de uma mesma sociedade; o redimensionamento do emprego dos jovens e de
sua trajetria pessoal; a distino entre a segurana social, os seguros indivi-
duais e a gratuidade; novas ideias para evitar a continuidade na assistncia
social; a revalorizao do capital humano para crescer e sustentar o envelheci-
mento da populao; e a fluidez dos direitos sociais, bem como a mobilidade
do fator trabalho no mbito nacional e internacional.
O PROGRESSO CIENTFICO E TECNOLGICO
O
progresso cientfico e tecnolgico o segundo dos motores. Ningum dis-
cute hoje em dia o avano veloz e enorme deste mundo, seja na direo
do macro, seja na do microcosmo. Alguns exemplos das mudanas que se avi-
zinham podem ajudar a compreender a frase anterior. Um deles seria a curva
de Moore, fenmeno que descreve o tempo necessrio (vinte anos) para que
um PC adquira o nvel do crebro humano. E que, mais do que constatar esse
fato, faz pensar no impacto sobre a sociedade mundial na medida em que se
pode agregar os crebros dos PCs e no os dos seres humanos. Indivduos
Cyborg sero outra novidade, pois nos prximos anos os homens tero dentro
de si aparelhos que complementaro seu corpo tradicional
37
e, com isso, tal-
vez se possa agregar os crebros humanos. Nos prximos vinte anos, um tero
da energia ser produzida por bactrias. As novas pandemias j comeam a
nos preocupar. O homem se dimensiona agora gradual e conscientemente
tanto no macrocosmo quanto no microcosmo (nanotecnologias).
reformar, criando tanto espaos de maior liberdade, como pragmaticamente
outros de maior regulamentao em nvel local e global. Hoje, o crescimento
econmico mundial para muitas habitantes do planeta possvel e desejado.
Alm disso, grandes massas de pessoas se incorporaram ao trabalho produti-
vo.
33
Os pases latino-americanos experimentaram um crescimento robusto e,
talvez pela primeira vez na histria, no sofreram com a crise financeira atual
como nas que a antecederam, nem recorreram ao protecionismo, embora haja
entre eles os que rejeitam o sistema de mercado, mesmo que com intensida-
de varivel.
34
No obstante, ainda so muitos os excludos pela pobreza, pela separao
do acesso ao bem-estar e pela desigualdade de oportunidades. Ademais, este
fenmeno tambm causa um impacto negativo no meio ambiente (aqueci-
mento global e outros), esgotando alguns recursos no-renovveis (energia,
petrleo, ar), e exerce demandas insuspeitadas
35
em reas onde as solues exi-
gem cada vez mais medidas nacionais e acordos globais. E no em todos os
pases da regio sul-americana que a questo adquire a mesma importncia na
definio de polticas especficas, ao mesmo tempo em que eles no tm a
mesma capacidade de assumir compromissos.
36
Cabe tambm observar a m distribuio de renda em muitas partes do
mundo. Embora o fim da Guerra Fria tenha aberto um espao econmico
maior, no menos verdade que a dotao relativa de fatores de produo
mudou. Assim, o trabalho no-qualificado e qualificado se tornou mais abun-
dante e o capital um pouco mais escasso, ao passo que as crises mais frequen-
tes afetaram o nvel de emprego e a distribuio dos benefcios.
Vrios so, ento, os fatores que permitem dizer que, assim como houve
um tempo para os economistas, h um momento para os polticos no
somente em nvel nacional, pois muitos dos problemas do crescimento eco-
nmico atravs do mercado no podem ser resolvidos pelo prprio mercado,
mas pela interveno governamental, seja nacional ou internacional. Neste
37 Atualmente, existe um sistema para colocar no brao que um PC cuja tela visualiza-
da e operada na palma da mo. Nessa rea, a nanotecnologia nos trar muitas surpresas.
33 O Banco Mundial sustenta que, entre 1980 e 2008, esse nmero chegou a nada menos
que 1 bilho e 250 milhes de pessoas.
34 A Venezuela e a Bolvia com mais fora talvez do que o Equador.
35 Podemos citar como exemplos os casos das matrias-primas, muito distantes de velhas
teorias, assim como a deteriorao dos termos de intercmbio comercial, a nova dimen-
so da demanda de alimentos e o caso da notvel demanda por produtos digitais, bem
como sua vida curta e queda violenta dos preos.
36 Os pases exportadores sero mais sensveis diante do temor de perder mercados em vir-
tude dos controles que os mercados de destino possam aplicar no futuro.
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Dois grandes fenmenos merecem destaque. O primeiro o aquecimen-
to global, que exigir a adoo de medidas nacionais e globais, tais como os
compromissos para reduzir as emisses de gases de efeito estufa por meio de
solues tcnicas pertinentes, do investimento decisivo em outras fontes de
energia mais limpas e dos incentivos e sanes financeiras a serem adotados.
41
O segundo est relacionado com o esgotamento da era do petrleo abundan-
te e barato, juntamente com a urgncia de se encontrar um mix de outras fon-
tes de energia para continuar mantendo o crescimento e a justia social
A MUDANA DE IDEIAS, VALORES, NORMAS, CRENAS
A
filosofia modal est mudando. As frases mais famosas para descrever a
mudana vem de: o fim da histria, o fim das ideologias, o fim da filo-
sofia, etc. Viveramos o perodo da ps-modernidade,
42
mas este conceito de
ps traz implcito um sentido de trnsito da racionalidade para a irracionali-
dade e, depois, para a arracionalidade, onde s importa o devir das coisas
(estruturas) que formam a realidade para, desse modo, constituir as premissas
de um novo sistema poltico e social. Dessa forma, o sistema cultural e social
do Ocidente parece perder os seguintes conceitos: de divindade (Deus est
morto, F. Nietzsche), de espiritualidade (fim da metafsica), de no trans-
cendncia, e de sentido da vida, a vida pelas coisas mesmas.
43
A terceira mudana vem em consequncia da luta de ideias, na qual o
desconstrucionismo discute, hoje, o sentido profundo da vida e da transcen-
dncia do ser humano, assim como a validade dos valores que o pensamento
judeu-ocidental ps em vigncia durante os ltimos sculos.
44 45
Questes
sobre as quais o papa atual da igreja catlica reflete e chama a ateno em suas
encclicas mais recentes.
Este processo permite que os homens vivam mais tempo e em melhores
condies. E, caso se reproduza menos, a famlia se ressentir em nmero e
tambm no tempo ao alongar-se a relao de sangue.
38
A distncia quase desa-
parece com a extenso do mundo digital, bem como dos meios de transpor-
te. A produo cada vez mais competitiva em funo do acesso ao conheci-
mento e inovao. A lista pode ser enorme, mas talvez o mais ilustrativo
ocorra quando se pensa no que existe hoje e que h vinte anos era considera-
do impossvel.
As tenses criadas por este processo vertiginoso afetam a economia, pois
ele permite trabalhar com uma melhor informao e extenso, alm de desen-
volver novos padres de grande produtividade,
39
porm contando com uma
populao mais longeva e com uma forte dependncia do mundo eletrnico
digital, o qual aproxima pessoas de culturas muito diferentes e distantes e cria
segmentos e novos produtos. Ao mesmo tempo, ele cria tenses nos valores
ticos, campo em que se pode destacar a contnua gesto das mudanas por
meio dos graus de certeza, embora com enormes dificuldades e conflitos
(aborto, clonagem, eutansia, gentica, transgnicos, entre outros). A expan-
so da cincia e da tecnologia necessita de uma ordem tica.
O conhecimento de ponta ter novas fronteiras, tanto permitindo uma
maior longevidade e qualidade de vida, quanto classificando as pessoas con-
forme seu nvel de conhecimento e informao. Isto produzir mais igualda-
de em algumas reas e maior desigualdade em outras. O processo proporcio-
nar tenses para a tica vigente em seus valores e crenas, tornando
conflituosa sua administrao. E assim, ele se converte na segunda mudana
significativa. Para a regio, ter acesso fluente s novas tecnologias, assim
como dimensionar seus impactos, fator crucial atravs do qual a coopera-
o entre os pases ser de crescente importncia, uma vez que, em muitos
casos, ser a regio que dever resolver seus prprios problemas, criando suas
prprias tecnologias.
40
41 Rastreabilidade na linha do carbono que pode afetar os intercmbios internacionais.
42 Ps-industrial, ps-religiosa, ps-crist, ps-ocidental.
43 Fomos testemunhas de numerosas modificaes da sociedade, mas nunca havamos
visto mutaes da prpria humanidade: S. Lotringer professor norte-americano que
introduziu os filsofos desconstrucionistas europeus nos Estados Unidos.
44 Indivduo < pessoa, segundo o pensamento de J. Maritain.
45 A ideologia da desconstruo est associada ao discurso da ps-modernidade. As tendn-
cias so marcadas pelas seguintes contraposies: transcendncia-imanncia; otimismo-
pessimismo; secularizao-dessacralizao; ceticismo-incredulidade; relativismo-indife-
rentismo; incerteza-insegurana; decadncia-anomia; realidade absoluta-realidade
indesejada. As implicaes so bvias. (L. Heinecke).
38 Mais alm dos tataranetos? Cinco geraes em uma mesma sociedade.
39 o caso da indstria manufatureira, que dentro de alguns anos ser robotizvel (pro-
cessos automticos) e empregar muito pouca mo-de-obra; por sua vez, os novos servi-
os oferecero mais empregos, embora com maior grau de qualificao.
40 Um bom exemplo o caso da indstria chilena do salmo que, diante de doenas, teve
de desenvolver suas prprias vacinas e, por exemplo, o fez numa associao entre uma
empresa chilena e outra argentina.
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A diversidade de valores, crenas e normas parece ser crescente e a tole-
rncia em relao a essa diversidade, um caminho a percorrer na mundializa-
o. No obstante, coloca-se a discusso sobre o grau que ela pode alcanar,
porque encontrar o mnimo denominador comum pode ser uma tarefa
impossvel, o que certamente limitaria a capacidade de formulao de polti-
cas nos planos bilateral, regional e mundial.
46
Para isso, basta notar que den-
tro de algum tempo, o mundo ocidental no ser mais do que 10% da huma-
nidade e no necessariamente o nico centro de excelncia
Contudo, a fora da globalizao econmica e tecnolgica implica outro
grande fato: muitas questes foram globalizadas e escapam esfera nacional.
Conceitos como democracia, direitos universais, meio ambiente, entre outros,
so agora motivos de acordos internacionais e de vigilncia acima da unidade
nao, significando perda de soberania do Estado-nao.
Assim, podemos concluir que h uma tenso entre as trs foras j apon-
tadas e isso pressiona as decises locais, regionais, continentais e mundiais. E
que a responsabilidade pelo planeta Terra ser cada vez mais coletiva.
RUMO A UMA NOVA RELAO NO MILNIO
C
hile e Brasil, embora com papeis diferentes em nvel mundial, continental
e regional, podem gerar benefcios lquidos se suas aes internacionais e
regionais se complementarem. Essa possvel ao conjunta pode variar em
intensidade e extenso temtica, se esses papeis no forem coordenados atra-
vs de aes especficas. Com efeito, se, como mais provvel, o Brasil tiver
por objetivo principal ser uma potncia reconhecida pela comunidade inter-
nacional, possvel que o Chile, que no pode aspirar a isso, venha a apoi-
lo, assim como tambm todos ou uma parte significativa dos pases Amrica
do Sul sempre que essa liderana natural for exercida democraticamente,
represente os interesses deles e seja compartilhada. Sem essa liderana
47
brasi-
leira, pouco provvel que um grupo do resto das naes sul-americanas seja
ouvido em nvel mundial, bem como se torne mais complexo para o Brasil
exerc-la sem o apoio de ao menos uma parte da regio.
O pressuposto central que existe essa possibilidade, da qual o Brasil at
o momento parece duvidar, talvez no do Chile, mas da existncia de um
grupo uniforme que possa acompanh-lo.
48
No entanto, embora alguns pa-
ses da regio o apiem em seu desejo de ingresso permanente no Conselho de
Segurana, na eventual reforma da ONU, outros no se manifestam. Ao
mesmo tempo, algumas aes individuais brasileiras de buscar apoio na
comunidade internacional, atravs de visitas e aes com outros pases so
contraditrias, como os exemplos recentes de: no entrar na OPEP; o acordo
sobre urnio enriquecido com a Turquia e o Ir, que leva a duvidar do cum-
primento de certos tratados do passado (o de Tlatelolco de no-proliferao
de armas nucleares na regio).
49
A liderana, por ser uma ponte de negocia-
es, deve ser transparente e gerar acordos de governabilidade explcitos.
O que no se pode negar a existncia do chamado BRIC (Brasil, Rssia,
ndia e China) que, por ora, nada mais do que a reunio de um grupo de
pases emergentes que, se continuarem com o atual crescimento econmico,
sero dentro em pouco um grupo principal no contexto internacional do pla-
neta. Mas isso no garante que no haja rivalidade entre eles.
Esse processo gradual de liderana regional s pode ser construdo por
partes e com base em um intercmbio fluente e crescente de ideias, conforme
os temas que permitam moldar na regio posies comuns, utilizando os mar-
cos institucionais legais vigentes, tanto para resolver as divergncias regionais,
como para participar na agenda da globalizao, para que ela seja equitativa e
que todos possam obter benefcios lquidos.
A agenda futura contemplar questes variadas e aes bilaterais, regio-
nais, grupais e multilaterais que formariam um conjunto harmonioso de prio-
ridades e viabilidades. Para o simples propsito de anlise, essas questes
poderiam ser agrupadas nas reas poltica, econmica, social-cultural e insti-
tucional.
No campo poltico, a ao bsica corresponde a preservar a paz e a con-
vivncia entre as naes e resolver as disputas atravs dos procedimentos pre-
vistos na ordem legal e institucional vigente.
No entanto, o verdadeiro problema reside na qualidade dos regimes pol-
ticos nacionais e como enfrentar as situaes de transio, em especial no
48 O Brasil no foi o mais ativo diante dos problemas regionais da Amrica do Sul (exem-
plos recentes: crises no Equador, na Colmbia, na Venezuela; conflitos limtrofes entre
Chile e Peru, Bolvia e Argentina; conflito sobre meio ambiente entre Argentina e
Uruguai; altercaes entre Colmbia e Venezuela).
49 O Brasil seria a nica das novas potncias emergentes que no participa desse instru-
mento.
46 Democracia, mercado, direitos coletivos e individuais j marcam hoje diferenas entre as
naes e pases, muitas vezes de uma mesma regio.
47 Conceito diferente do de hegemonia.
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car experincias e atuar coletivamente no nvel regional e internacional. O
governo boliviano acaba de reconhecer que no pode deter o narcotrfico.
Um novo problema que se coloca como assegurar uma solidariedade
regional eficiente diante de desastres naturais como terremotos, maremotos,
erupes vulcnicas, enchentes, secas, epidemias e pandemias. Uma outra
expresso dessa solidariedade se manifesta no caso dos exilados polticos deri-
vados de regimes no-democrticos externos e tpicos dessa regio.
Outra questo a poltica demogrfica e os fluxos de imigrao e emi-
grao. A Amrica do Sul talvez a nica regio do mundo que, levando-se
em conta sua dotao de recursos e extenso territorial, mostra uma forte con-
centrao de recursos humanos e econmicos na periferia costeira e um gran-
de centro praticamente vazio.
No longo prazo, se o crescimento econmico atual continuar e a repro-
duo do fator trabalho parar, alm do envelhecimento da populao, pos-
svel que haja uma grande necessidade de mo-de-obra em face da necessida-
de de explorar o centro sul-americano vazio. Isto tender a reverter certas
tendncias da migrao para os pases desenvolvidos e favorecer a imigrao
de outros lugares superpovoados da Terra,
53
bem como as migraes internas
na regio, fenmeno que j se faz presente.
54
As experincias europeias no
so menos relevantes para o futuro da regio.
Outra das questes que fazem parte de uma agenda possvel a mudan-
a climtica, cujos impactos so sofridos pelos mais vulnerveis e que menos
contriburam para o problema. O nvel de compromisso regional com esse
problema pode ser muito diferenciado entre os pases, conforme a dotao de
recursos e o nvel e a estrutura do comrcio internacional.
A cooperao entre Brasil e Chile tem deveres que se fundamentam na
concepo da sociedade e no valor da pessoa humana, com o claro reconhe-
cimento dos direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, assim
como o acesso a um ambiente saudvel para o desenvolvimento e a paz. A
ao dos dois pases dever contribuir para assegur-los.
A democracia como sistema poltico e social deve ser promovida e
apoiada, mas no pode se referir apenas ao processo eleitoral e deve refletir-
ambiente regional mais prprio, que tem uma certa unidade cultural.
Defender a democracia e os direitos e liberdades pode ser um propsito muito
bom, mas uma vez que este conceito tem profundidades diferentes, a tarefa
efetiva se transforma em definir o mnimo necessrio e os progressos a serem
feitos no tempo por meio de um sistema de incentivos.
50
A simples casusti-
ca no serve, pois pode ser muito discriminatria em funo do poder de cada
caso.
51
Mais ainda quando os padres nacionais, regionais, continentais e
multilaterais possam ser diferentes em seus contedos e decises.
Se o objetivo dos dois pases ganhar presena em nvel mundial, tam-
bm sua ao na regio obriga a levar em considerao a questo e o desen-
volvimento dela em sua prpria operatividade. A Unasul uma oportunida-
de potencial que precisa passar pelos desafios para ganhar credibilidade
perante a comunidade regional
52
e mundial como tambm o so a OEA e
a ONU, embora estas ltimas tenham outras complicaes. O tribunal de
Haia tampouco est imune considerao anterior, pois deve pronunciar-se
sobre alguns casos de repercusso importante na regio.
A primeira questo que surge se os casos podem ser diferenciados entre
o que se exige na regio e o que se exige dos outros. O Brasil agir no plano
internacional como lder regional e como potncia emergente na comunida-
de das naes. O Chile e a regio procuraro explorar essa dupla condio
para melhorar sua participao internacional. No entanto, as agendas levam
em conta pontos muito diferentes e, por conseguinte, a associatividade pode
e deve ser de intensidade muito diferente.
A segurana de cada nao e da regio outra prioridade. Ela tem vrias
dimenses que merecem anlises distintas. A primeira a ligao do narcotrfi-
co com movimentos guerrilheiros e terroristas, em particular na regio sul-ame-
ricana e na fronteira entre os pases. A segunda a violncia no desenvolvimen-
to das grandes cidades (crime, drogas, mfias). E uma terceira e no menos
importante diz respeito ao territrio nacional e regional, tpica das foras arma-
das. Em todas elas, a cooperao entre as partes ser muito importante para tro-
53 A sia emergente com excesso populacional e uma demanda crescente por recursos natu-
rais e alimentcios abre um campo de negociao interessante no isento de novas dimen-
ses, quando os dados mostram que 40% do comrcio na bacia do Pacfico so feitos pela
famlia chinesa.
54 Como no caso atual chileno.
50 Um deles a excluso parcial ou total de alguns benefcios nas relaes internacionais.
51 Um bom exemplo de comparao so os casos passados e recentes.
52 O Chile, ao reconhecer recentemente o governo atual de Honduras, diverge da atitude
do Brasil. A situao das relaes entre Colmbia e dois de seus vizinhos outro proble-
ma, assim como o so os regimes que permitem a reeleio por longos perodos de seus
governantes e nos quais, alm disso, existem dvidas acerca do respeito de algumas liber-
dades bsicas.
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A projeo para o mundo fundamental para o desenvolvimento do
Chile e do Brasil, assim como da regio e, para isso, a colaborao uma fer-
ramenta eficaz. Alm disso, o Chile deve fazer um esforo especial com seus
pases vizinhos (os quais tambm so vizinhos do Brasil) para aproveitar em
conjunto o dinamismo da regio sia-Pacfico.
A simples enunciao ilustrativa das reas acima mostra a grande com-
plexidade e a incerteza que acompanharo o processo decisrio e as relaes
internacionais, bem como a possvel cooperao entre Brasil e Chile. Somente
sendo melhores que poderemos enfrentar sem medo os novos tempos.
Augusto Aninat del Solar Doutor em Economia Internacional e Relaes
Internacionais pelas Universidades de Paris e Genebra, respectivamente. Foi
assessor de diversas instituies internacionais (CEPAL, BID, UNCTAD, GATT
e Banco Mundial). Atualmente professor de Comrcio Internacional e
Integrao Econmica em algumas universidades chilenas UDLA, UTFSM,
Universidad de Chile e Universidad de Via del Mar.
se nos sistemas cultural, social e econmico. Alm disso, ela deve estar com-
prometida com a superao da pobreza e a atenuao das profundas desi-
gualdades existentes.
O respeito pelos direitos humanos um valor superior que no pode
ficar subordinado soberania do Estado; campo ao qual outras questes de
importncia se incorporaro progressivamente. Entre elas, podemos citar
desde j algumas como: o funcionamento do Tribunal Penal Internacional, a
projeo da igualdade de condies para mulheres e jovens, a difuso das tec-
nologias de informao e comunicao, a luta contra a discriminao, a defe-
sa dos povos indgenas e a proteo dos bens culturais.
A globalizao no pode ser apenas econmica e financeira, deve ser tam-
bm dos direitos e das solidariedades. No mundo atual, com a existncia de
conflitos nacionais e internacionais, formais e informais, devem-se repelir
todas as formas de agresso e promover a soluo pacfica das controvrsias,
mas sem negar o direito legtimo de defesa contra a violncia ou ameaas.
Dentro da realidade multipolar atual, os pases devem procurar se relacionar
sem excluses, valorizando o hemisfrico e a integrao latino-americana e
regional em um espao aberto a todos os pases e continentes. Fortalecer os
sistemas de segurana internacional, promover o desarmamento e a proscri-
o de armas nucleares.
Procurar a abertura dos mercados e um acesso equitativo ao mercado
internacional, mas sem explorar em excesso os recursos naturais e valorizan-
do, sobretudo, nossos recursos humanos. Outra tarefa do milnio ser aper-
feioar o mercado regional ampliado de bens, servios e circulao de fatores
produtivos e sua rede de infraestrutura fsica, de telecomunicaes via satli-
te, conforme um padro de bom uso de seus recursos naturais, com o menor
impacto ambiental possvel.
A poltica populacional outra rea importante na qual se deve atribuir
prioridade melhoria do conhecimento, incentivando a inovao e a criativi-
dade permanente e, em especial, o emprego dos jovens, um recurso potencial
de aumento da produtividade e nica garantia da longevidade.
A globalizao pode ser aceita, mas sempre evitando a ameaa da exces-
siva concentrao de poder e, sobretudo, nos casos de dominao abusiva, dos
danos ao meio ambiente, da gesto da propriedade intelectual por poderes
transnacionais e do monoplio das tecnologias de ponta.
Para pr em prtica tudo isso, deve-se privilegiar a ao concertada e soli-
dria de pases com interesses semelhantes e promover o multilateralismo, em
vez das relaes bilaterais pouco equilibradas.
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A presena brasileira, russa, indiana
e chinesa na Amaznia caribenha
ARGEMI RO PROCPI O
INTRODUO
A
maznia Caribenha, das Guianas ou Setentrional, essa diversidade de
nomes com que batizaram partes da Guiana, do Suriname, da
Venezuela, da Guiana Francesa e da Amaznia Brasileira no Hemisfrio Norte
aponta uma geografia poltica e humana de marcantes particularidades.
O mesmo status colonial que deixou a Guiana Francesa fora do conjun-
to dos oito membros da Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica
OTCA
1
estampou tal parte da Amaznia em todas as cdulas do euro.
ltima possesso em terras continentais, territrio ultramarino de difcil
situao econmico-social, o espao geopoltico em tela leva a inesperadas
concluses. Prova que a transferncia de soberania ou a internacionalizao
amaznica tutelada por pases ricos, preocupados com as mudanas climti-
cas, no solucionam problemas ambientais nem sociais.
PRESENA ASITICA NA PRODUO DA BIOENERGIA
NO ESPAO AMAZNICO
A
projetada expanso dos plantios da cana-de-acar em escala continen-
tal, ou seja, dos lavrados setentrionais em pases amaznicos vizinhos
1 Brasil, Bolvia, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela.
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at os cerrados matogrossenses, mineiros, paulistas, paranaenses e paraenses
fornecer o bioetanol para um mercado mundial cativado com preos infe-
riores ao do petrleo. O planejamento energtico nacional partindo do pres-
suposto que a cotao do petrleo permanecer nas alturas, quis matar com
uma cajadada a dois coelhos. Ou seja, produzir um combustvel barato e
mais limpo.
Dura e crua, a realidade comprova que essa dita bioenergia conseguiu
nem uma coisa nem outra. A falta do transporte coletivo, somada impres-
sionante desova no mercado do veculo individual, inutiliza a vantagem do
etanol de poluir bem menos o ar que a gasolina.
O sacrifcio mal recompensado da mo de obra empregada em canaviais
e usinas, os prejuzos para a alimentao humana da expanso da cana-de-a-
car em terras antes ocupadas com o arroz e o feijo de cada dia, o elevadssi-
mo consumo da gua nas plantaes, a queima para facilitar a colheita, os
poluentes ingredientes qumicos utilizados no plantio, tudo isso somado leva
ao verdadeiro custo produtivo. Postos na balana as vantagens e as desvanta-
gens, em termos de custos ambientais, a substituio da gasolina pelo bioeta-
nol equivale a troca do seis por meia dzia.
Dois pases amaznicos de tradio aucareira, a Guiana e o Suriname,
membros do Mercado Comum da Comunidade do Caribe, CARICOM
2
3
,
por exemplo, sentem na anunciada alvorada do bioetanol, seno o final da
farsa do seu esplendoroso isolamento, o despertar do modelo latifundirio e
colonial da cana-de-acar.
Altas e baixas nos preos decorrentes da crise econmica global so como
gua fria despejada no entusiasmo do produtor. Atinge mais que o esperado
o setor sucroalcooleiro, hoje responsvel por abarcar, apenas no Brasil, cerca
de um quarto do produto agrcola. A estagnao econmica mundial e as
incertezas na definio dos parceiros importadores arriscam deixar a ver
navios a produo brasileira oriunda de 357 usinas em funcionamento. Esta
possibilidade obriga repensar os planos de ampliao de dezenas delas e cau-
tela em relao dependncia do bagao usado na termoeletricidade.
Quase toda efetuada nos meses da safra da cana, a queima do bagao
coincide com a estao de baixas precipitaes pluviomtricas, poca que
diminui o nvel da gua dos reservatrios, das hidroeltricas. Nessa aparente
2 Antigua e Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Dominica, Granada, Guiana, Haiti,
Jamaica, Montserrat, Santa Lcia, So Cristvo e Nvis, So Vicente e Granadinas,
Suriname, Trinidad e Tobago.
vantagem da cana se aventa a possibilidade de espcie de parceria entre a ener-
gia hdrica e a termoeltrica em alguns pases amaznicos.
Com tecnologia oriunda da ndia, a produo colombiana, cerca de cin-
quenta vezes inferior brasileira, mais a introduzida pela chinesa Zhong
Heng Tai Investiment na Guiana testemunham uma efetiva e gradual pene-
trao dos parceiros asiticos do BRIC na produo do bioetanol em terras
amaznicas.
A tecnologia agrcola indiana repassada para a Colmbia ignorou a lide-
rana brasileira na produo mundial da cana e se efetivou no clima de falta
Brasil na vizinhana amaznica. Do territrio brasileiro Colmbia, por
exemplo, nenhuma rodovia ou estrada une aquelas gigantescas fronteiras.
No setor da pesquisa e tecnologia agrcola, a Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria EMBRAPA permanece entre as melhores e mais
avanadas. Infelizmente, essa tecnologia e modernizao transformaram a
economia nacional numa teimosa exportadora de produtos agrcolas sem
valor agregado. Condies climticas, solo e topografia da Amaznia Exterior,
idnticas s da Amaznia Interior oferecem palpveis condies para o suces-
so da venda da avanada tecnologia agrcola nacional. Apesar disso as chances
para o repasse dessa tecnologia se estreitam.
Na Guiana cientistas chineses se anteciparam aos brasileiros adaptando
conhecimentos da produo do bioetanol extrado do sorgo doce.
Recentemente, a China comprou do Canad a Guyana Sugar Corporation e
velozmente toma o lugar de grupos europeus no setor da minerao, cena
impensvel at poucos anos passados.
Mesmo ocupando cerca de 70% do territrio nacional, se a Amaznia
efetivamente fosse prioridade, a qualidade da presena do Estado naquela
parte do Brasil seria outra. Principalmente a Amaznia Caribenha, mais
conhecida como Amaznia Setentrional hoje est no epicentro dos interesses
dos demais parceiros do BRIC.
RIVALIDADES TNICAS: O HINDUSMO, O ISLAMISMO E A
PROGNIE AFRICANA NA AMAZNIA CARIBENHA
N
em a pequena distncia geogrfica, que permitia negociar a preos razo-
veis a tradicional venda do trigo estadunidense, impediu a quebra do
monoplio, quase secular, desse comrcio entre os EUA e a Venezuela. A
entrada do trigo russo no mercado venezuelano tampouco se acompanhou da
diminuio, prometida por Barack Obama, das compras do petrleo contro-
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lado por Hugo Chvez. Destruda a arma da dependncia do po que
Washington apontava bem de perto contra a cabea de Caracas, o gro impor-
tado da Argentina e da terceira potencia mundial tritcola que a Rssia per-
mitiu ao bolivarianismo respirar aliviado. Com esse nada alardeado comrcio
do trigo, mais fcil ficou para Rssia vender armas e promover exerccios mili-
tares comuns. Entrando pelas portas da frente na Amaznia venezuelana, at
a base militar de Orchila, numa bela ilha caribenha est sendo visitada por
Moscou.
A extrao da bauxita no Suriname, importante parte em mos da Rusal,
enriquece importante grupo empresarial ligado aos interesses da cpula pol-
tica moscovita. Ou seja, no eixo Caracas-Paramaribo que a presena russa
melhor se manifesta na Amaznia.
Quanto influncia cultural, a ndia possui expressiva vantagem. Na
Guiana e no Suriname, a populao que confessa o hindusmo guarda fortes
laos com o capitalismo indiano, hoje amarrados por meio da explorao do
ouro, do diamante, do acar e do rum
3
. Com as rdeas da economia da
Guiana e do Suriname em mos hindus, tradicionais rivais dos ismaelitas,
filhos da tribo de Ismael, tambm a poltica nos dois citados pases fronteiri-
os com o Brasil se move inspirada em camufladas rivalidades tnicas.
A populao de confisso islmica presente na economia e na poltica da
Amaznia guianense e surinamesa, s aparentemente anda rf de protetores.
Grupos islmicos de origem sria e libanesa radicados seja nos Pases Baixos,
seja nos estados do Amazonas, do Mato Grosso, Par, So Paulo e Paran
negociam ouro, armas e drogas sintticas com discrio e mpar eficincia. No
caso, o Brasil que no passado foi pas de trnsito, hoje se presta a uma esp-
cie de base prestadora de servios da Schattenwirtschaft regional, ou seja, eco-
nomia da sombra.
No que toca a populao negra, depois da indgena a mais antiga no
lugar, ela reserva-se as menores chances de ascenso e participao nos des-
tinos da poltica, da economia e da sociedade em geral. A prognie africana
de toda a Amaznia Caribenha procura e se identifica com notvel fraterni-
dade com a brasileira. Ela compra roupas, gesticula, fala alto, aprecia a comi-
da, faz filhos do lado de c, trabalha com arte para sobreviver e aprende a ln-
gua portuguesa cultivando o calor da me frica do qual nem a pobreza e
nem a riqueza a separa.
3 PAYNE, Anthony. The Political History of CARICOM. Kingston and Miami: Ian Randle,
2008.
Em termos econmicos, o que h dcadas aproxima esses vizinhos dis-
tantes possuidores de riquezas cobiadas por todos do BRIC o duro traba-
lho do excludo e estigmatizado garimpeiro brasileiro. Na Amaznia
Setentrional seu destino o leva a morrer garimpando no lugar de garimpar
para viver.
Deslembrado das crises sociais nascidas no latifndio canavieiro, queira
ou no os governos dependentes da exportao monocultora, toda e qualquer
plantation envolve riscos ambientais. A produtividade do agronegcio depen-
de dos incentivos fiscais, do clima, do solo, da sade da planta, da ausncia
de pragas naturais, da gua, do melhoramento gentico dos cultivares e at da
escolha de variedades adaptadas ao clima.
Energia limpa e sistemas alternativos base do gs, do vento, do ar com-
primido e do calor solar, todos tm viabilidade. Quanto ao etanol, sua super-
produo em perodo de estagnao econmica mundial, vale relembrar, ela
corre o risco de espalhar constrangimentos. Ainda assim, novas plantaes
despontam na Colmbia e na Guiana, vizinhos cheios de pendncias frontei-
rias terrestres e martimas com a Venezuela.
O Suriname, notrio corredor de armas chinesas e de outras procedn-
cias, se notabilizou h dcadas como centro reexportador de drogas ilcitas.
Paramaribo parece ter absorvido mal a deciso do Tribunal Internacional do
Mar, em Hamburgo, que em 2007 concedeu a Georgetown a soberania sobre
partes do mar territorial em disputa.
O petrleo em guas profundas no anima Bogot e Caracas a conces-
ses para solucionar contenciosos em rea de litgio. Mesmo depois de ree-
quipar as Foras Armadas bolivarianas, polticos e militares nacionalistas cozi-
nham em banho-maria, a vontade histrica de reincorporar expressiva parte
do territrio da Guiana h vrias dcadas assinalado em todos os mapas vene-
zuelanos como Zona em Reclamacin. Prudentes, relembram dos espinhos
colhidos por Saddam Hussein na frustrada reconquista do Kuwait, historica-
mente parte do califado de Bagd.
Caracas categoricamente recusa aceitar o princpio das fronteiras mveis,
relativamente comum na Europa, principalmente entre a Alemanha, a
Polnia e a Rssia. Por enquanto, seu silncio e prudncia valem ouro.
Couro e ouro na economia do contrabando BRIC
A impressionante evaso do Brasil para a China e ndia de gemas precio-
sas, por exemplo, a turmalina negra cuja capacidade de difrao torna objetos
revestidos com tal pedra invisveis a radares; as safiras usadas em sondas espa-
ciais e o tntalo que suporta atritos sem se decompor, caso seja contida tal eva-
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so, personalidades e interesses prejudicados revestem seu combate em opera-
o de alto risco.
O caso das indstrias caladistas asiticas, totalmente dependentes do
couro oriundo das manadas em pastos, que at ontem se chamavam cerrado,
pantanal e floresta tropical amaznica desperta insuficiente ateno. Primeiro
produtor mundial da carne bovina, criador de alta qualidade, o Brasil ultra-
passou a secular vantagem numrica da ndia onde prticas religiosas impe-
dem, de diferentes modos, a comercializao da vaca sagrada.
Dentro das fbricas dos pases piratas coniventes com o contrabando, o
valor do couro supera vrias vezes o do boi gordo no pasto. Nas etapas ope-
radas nos curtumes retiram-se do tecido epitelial elementos para fabricao de
gelatinas, adubo orgnico, sebo para sabo e farinha para bichos. Vendido a
cem reais a tonelada dele ainda bruto na porta de frigorficos no Estado do
Mato Grosso do Sul, curtido, o couro contrabandeado do Brasil impulsiona
uma poderosa corrente produtiva na Repblica Popular da China encabeada
pela indstria caladista.
Reserva-se principalmente ao Brasil e Argentina o ingrato monop-
lio da parte poluente do primeiro beneficiamento do couro (wet blue).
Sulfato de cal para depilar, o xido de cromo, o tanino, corantes para aca-
bamento, milhares de litros de gua e energia em profuso, tudo isso se
gasta para garantir boa textura. A elasticidade, durabilidade e tamanho
contam pontos no processo da curtio de onerosos danos ambientais.
Depois da secagem, ainda sem a cor, sem os leos engraxantes e a lixagem
agregada noutras etapas, embala-se o couro que desaparece no contraban-
do globalizado.
Curtida, a pea inteira de couro da carcaa alcana o valor de vinte e
cinco dlares, preo de um par de sapatos barato! Isso se estiver isenta de furos
causados por bicheiras, bernes, marcas brasa e cortes causados por cercas de
arame farpado.
Mais de dez milhes de cabeas de gado abastecem semestralmente gran-
des e pequenos frigorficos e matadouros. Espalhados pelos sertes, prximos
de cidades ou de rodovias, os abatedouros, tanto faz se oficiais ou clandesti-
nos, destinam significativa parte do couro ao mercado negro. Quem pesqui-
sa o comrcio encontra sequer registro ou notas fiscais, papelada incomum na
maior parte dos abatedouros.
Cerca da metade da carne no comrcio varejista nacional provm de
fontes clandestinas. Quanto ao couro, os que sabem, nunca dizem para onde
ele vai. Inexistindo vigilncia para a carne que o cidado pe na boca, com
menor probabilidade existir controle pela provenincia do couro do sapato
que ele usa no p.
O disparate relativo quantidade de cromita importada principalmente
da Argentina, sais, taninos e qumicos utilizados nos curtumes do a noo do
desequilbrio entre o volume do couro beneficiado com o internamente con-
sumido ou o legalmente exportado. As vulnerabilidades nas estatsticas de
exportao e de consumo expem a ponta do iceberg do colossal contrabando
coureiro que, indiretamente, transforma florestas tropicais em pastagens.
A importao de bolsas e de sapatos chineses ou italianos fabricados com
o tecido epitelial do rebanho domstico arruinou a indstria caladista nacio-
nal. A elevao da alquota de importao nada resolve por causa da enorme
quantidade desses produtos desovada no mercado clandestino.
Maior exportadora entre os BRICs, a Fbrica do Mundo, produz 90%
do calado importado pelo Brasil. Informaes da Cmara de Comrcio
Exterior levam a reveladores caminhos que permitem estimar em cerca de
quase 10 milhes os pares de sapatos que entram a cada ano ilegalmente no
Brasil. Essa concorrncia desleal com a indstria brasileira desemprega milha-
res de operrios e tcnicos. Permitiu a China alcanar o primeiro lugar nas
parcerias com os membros da OTCA e do Mercosul, ao substituir pelos seus,
os produtos brasileiros de maior valor agregado.
A viso estatal simplista e pouco tcnica sobre a economia paralela impe-
de solues para o contrabando e para o crime organizado. As fraudes em
volta do comrcio ilegal do couro, acopladas a outras redes de contraveno,
ricocheteiam nos negcios legais. Provam a existncia da mo invisvel da cor-
rupo por detrs do desmatamento e dos incndios florestais na Amaznia.
Os coureiros clandestinos diversificaram suas atividades no banditismo.
Abriram o leque do nmero de envolvidos para a expanso do contrabando
do couro. At as redes das drogas e dos produtos qumicos controlados se
robustecem em tal constelao. Os intermedirios repassadores do couro para
o contrabando, recentemente inseriram parte da economia caprina sertaneja
nessa rede que vai da Amaznia maranhense s veredas mineiras.
O comrcio ilegal do couro cresceu com o volumoso aumento da deman-
da internacional. Sua cotao subiu no mercado negro e a comercializao
clandestina pouco a pouco passou para redes com negcios em Taip, Hong-
Kong, Xangai, Macau e Shenzhen.
Dada a importncia do couro para as variadas indstrias, a caladista em
primeiro plano, o provimento dessa matria-prima contrabandeada agrupa
constelao de fornecedores subornados por um empresariado internacional
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China
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. Pequim, pelo que sofreu no passado com a explorao do colonialismo,
sabe o quanto a dinmica do comrcio internacional clandestino prejudica popu-
laes inteiras. Tendo como espelho a sua milenar histria, certamente o Imprio
do Centro ainda se pronunciar sobre essa ilegalidade que, pouco a pouco, mina
as bases daquele modelo que impressiona o mundo por seu dinamismo.
No contrabando para a Itlia, mfias de diferentes procedncias, inclu-
sive turcas, apiam o repasse do couro brasileiro de notvel qualidade oriun-
do do abate de vacas prenhas no oitavo ms ou poucos dias antes do nasci-
mento da cria.
O couro particularmente tenro e malevel do nonato retirado de rezes
propositalmente abatidas s vsperas de parir alcana altas somas.
Disputadssimo, ruma para o mercado de fabricao de luvas, de mveis esto-
fados de alto requinte, roupas finas, encadernaes de luxo e sapatos de espe-
cial desenho, antes made in Italy e hoje made in China. O valor desse tecido
epitelial ultrapassa o preo oferecido pelo animal adulto com bom volume de
carne. Verdadeira ou no, a fama de maior impermeabilidade a gua que os
demais, disparou a demanda no mercado negro pelo couro bufalino prove-
niente das ilhas na foz do rio Amazonas.
Sedentos de quantidade e rapidez, para evitar gastos com grandes esto-
ques, praticamente aceitam de tudo nesse contrabando, mesmo refugos. Na
China, pedaos desperdiados no Brasil magistralmente se transformam em
caixas para culos, para charutos, chaveiros, carteiras para moedas, etc.
As mfias de Taiwan ramificadas na Repblica Popular da China, impor-
tantes peas do tabuleiro do mercado negro, detm profundos conhecimen-
tos das redes da economia do contrabando internacional. So repassadores de
madeira e ouro siberianos assim como do couro brasileiro. Paradoxalmente, a
exportao da carne brasileira que segue por caminhos da legalidade sofre nas
mos de Moscou e Pequim, cheias de barreiras fitossanitrias cuja desmonta-
gem depende do humor da burocracia sanitria movida por interesses da
diplomacia da barganha.
Navios abarrotados de contineres entupidos com couro ilegal zarpam
dos portos brasileiros e seguem para a sia atravs de diversificadas rotas.
Voltam abarrotados de produtos com valor agregado. Ou seja, no mundo do
contrabando as desigualdades se reproduzem independentemente do credo
poltico dos pases receptadores. O agronegcio nacional exporta peso e nos-
sos importadores compram produtos valendo substantivamente mais.
vido em suprir as demandas chinesas, sul-coreanas e vietnamitas. As duras
regras que as certificadoras da Unio Europeia impem, o eficiente traado e
rastreamento dos rebanhos aplica-se apenas a carne.
Ao que se sabe, os negociadores brasileiros da diplomacia comercial no
incluram o contrabando do couro e das gemas em suas agendas. H quem
proceda como se esse fosse um problema interno, merecedor de sigilo.
Equivocadamente, se pensa que ventilar essa questo equivale exibir o certifi-
cado da incompetncia nacional na luta contra o crime econmico.
A RELEVNCIA DA PRESENA DE QUALIDADE DO ESTADO
E
xportaes pouco diversificadas, concentradas em artigos de baixo valor
agregado que sequer alcanam um dlar por quilo, refletem-se nos para-
doxos do comrcio amaznico onde se compra caro e se vende por bagatela
coisas valiosas. O couro transformado fora, volta ao mercado domstico com
valor agregado em diversificados produtos. Por exemplo, sapatos e bolsas de
luxo, parte dos quais rplicas de marcas famosas. No caso do couro de mua-
res, mais valioso que o bovino, se exportado, atenderia as carncias desse
material na indstria farmacolgica chinesa.
Trs membros do BRIC fabricam grande parte dos quinze bilhes de
pares de sapatos lanados anualmente no mercado mundial. A China fabrica
nove bilhes; a ndia, um e o Brasil, o maior produtor mundial de couro,
cerca de oitocentos milhes de pares. A distancia abismal entre a produo
chinesa e a brasileira de renome e tradio causou brutal desemprego nos seto-
res de vesturio, de sapatos e de objetos revestidos ou fabricados com couro.
O calado brasileiro hoje custa o triplo do made in China. O couro con-
trabandeado e mo de obra altamente especializada, sada do pas para repas-
sar gratuitamente na China essa tecnologia de produo, sustentam cadeia
industrial situada entre as que mais empregam.
Na geografia desrtica e montanhosa no territrio chins apenas 10%
das terras so cultivveis cercadas por verdadeira mar humana, jamais se
transformaram em pastos para a bovinocultura. Em sua histria econmica, a
produo do queijo e do couro desempenha papel nenhum. Hoje, por causa
da vitalidade daquele complexo industrial girando em volta da matria prima
do couro, a receptao ilegal desse produto carrega consigo mltiplas vulne-
rabilidades e grande irresponsabilidade social.
Medidas eficientes contra o contrabando coureiro fomentaro parcerias
de menos riscos, mais responsveis e duradouras com a Repblica Popular da 4 PROCPIO, Argemiro. O Sculo da China. Curitiba: Juru, 2010.
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Fornecendo produtos de baixo valor agregado, a rentabilidade da agropecu-
ria menor do que seu custo ambiental. Continuar uma atividade destrui-
dora dos cerrados, do pantanal, dos sertes e das florestas tropicais enquan-
to a corrupo casada com o desmatamento mover este brao do
desenvolvimentismo
5
de segunda mo.
O trabalho conjunto e o respeito mtuo crescero entre os BRICs em se
extirpando prticas clandestinas e desonestas que animam a clandestinidade
no comrcio internacional.
Falta classe empresarial dos pases membros da OTCA, conscincia da
dimenso da lucratividade do contrabando do ouro. A presena chinesa ofi-
cializou-se nas minas de ouro bolivianas. Mesmo que grande parte da mo de
obra empregada nessa minerao origine-se da China, significou um passo
adiante porque agora La Paz recebe sua parte. Faltam nesta cooperao sino-
boliviana cuidados ambientais para proteger a mo de obra chinesa e bolivia-
na expostas ao mercrio usado em tais garimpos. A penetrao da busca do
ouro em direo ao pas que tem com a Bolvia as suas mais extensas frontei-
ras terrestres, exige de Braslia particular ateno quanto aos dejetos mercu-
riais nas correntes dos rios.
To ou mais valioso que o ouro, o produto de grande procura no mundo
do contrabando chama-se clculo biliar. H indcios que a formao do cl-
culo biliar bovino ou da colelitase relaciona-se com a alimentao. Tamanho,
formato, bem como a tonalidade ocre aproximando-se do vermelho e, s
vezes, do amarelo, variam nas pedras cujos segredos da sua utilidade guardam-
se a sete chaves.
O clculo biliar, raro de se achar, representa, sem sombra de dvida, o
que a rs tem de especialmente valioso. Uma boa pedra paga vrios bois. Saem
ilegalmente com receptadores garantidos na China, no Japo, na Sua e na
Alemanha. Reitere-se, valem como o ouro. Permanece incgnito se o produ-
to serve na fabricao de anticancergenos ou anti-inflamatrios.
As ciladas do contrabando e da economia clandestina guardam perigos
de ordem ambiental raramente estudados. A via crucis amaznica, cheia de
etapas, relembra casos dos fungos destruidores da Hevea brasiliensis plantada
homogeneamente em Fordlndia. Tambm os fungos que aniquilaram a
Gmeline arborea importada da sia para suprir a falta de fibras na produo
de papel, levaram bancarrota o milionrio projeto Jar. Depois do caro nas
5 PROCPIO, Argemiro. Subdesenvolvimento Sustentvel. Curitiba: Juru, 4 edio,
2009.
Se o trabalho conjunto essencial para pr um ponto final nesse setor
dos mais rentveis do contrabando internacional, o Brasil e a Argentina pre-
cisam articular esforos com os Estados Unidos da Amrica e com a Austrlia,
campees da carne mais couro. Produtores menores como o Paraguai e
Uruguai merecem lugar nessa luta a favor de commodities desvalorizadas nos
descaminhos das exportaes ilegais. Nessa hora, percebe-se a necessidade de
coisas alm da rea de Livre-Comrcio das Amricas, a ALCA que no vin-
gou, e da Comunidade Sul-Americana de Naes, CASA, substituda em abril
de 2007 pela virtual Unio de Naes Sul-Americanas, UNASUL.
O couro no Velho Mundo, menos resistente e pouco malevel, arranca-
do de vacas leiteiras abatidas no final do ciclo produtivo, compensa-se com a
importao de calados de alta qualidade produzidos por multinacionais
europeias instaladas na China, parcialmente responsveis pelo desemprego
europeu.
A injustificvel presena de m qualidade do Estado fornece as chaves das
portas do contrabando abridor de espao para a pecuria, seja na Amaznia,
seja no Pantanal. Se verdadeiro o adgio do quem cala, consente, o silncio
envolvendo a magnitude da economia informal entre os membros BRIC difi-
culta o combate s foras do contrabando em redes. Tais foras cortam pela
raiz expressiva parte da produo industrial brasileira intensiva em tecnologia.
Vantagens comparativas existem a favor da produo nacional como as
pastagens, fontes naturais de alimentao a reduzido custo. A luminosidade e
o calor propiciam o desenvolvimento e a rpida engorda. Tambm os melho-
ramentos genticos realizados h dcadas por pecuaristas refletem-se na qua-
lidade mpar do boi brasileiro. Originrio da ndia, criado na natureza com
menor custo energtico que o estabulado em zonas temperadas do globo, esse
produto se desmereceu nas polticas de expanso das fronteiras agrcolas
implementadas sobre as brasas da floresta tropical.
A devastao amaznica e pantaneira o ambientalista acertadamente a
associa bovinocultura. Contudo, a criminalizao do consumo e do comr-
cio da carne amaznica, infelizmente, no se acompanhou da condenao
moral de coisas feitas do couro oriundo das manadas amaznicas.
PASES PIRATAS E AS CILADAS DAS ILEGALIDADES
A
agropecuria, jia do modelo exportador de commodities, se opaca nos
descuidos produtivo-ambientais. Vitimado por vendas baratas, buscan-
do compensaes o agronegcio se farta em nebulosos incentivos.
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feriu-lhe medalha de honra ambiental apoiado em argumentos de ordem eco-
lgica nada honesta. Deu-lhe at fama de contribuir para a reduo do aque-
cimento global!
DESVANTAGENS DO DESENVOLVIMENTISMO DE SEGUNDA MO
M
arcado como potncia agrcola entre os BRICs, falta ao Brasil aquilatar
melhor as ciladas polticas e custos ecolgicos dessa misso. Para seu
desempenho, ele contou com dispendiosos pacotes de polticas pblicas
7
.
Depende do alastramento do rodoviarismo e de infraestrutura de pesquisa
costurada na articulao do Estado com as empresas multinacionais produto-
ras de insumos agrcolas.
Justia seja feita, a mpar produtividade sojeira e canavieira deve-se ao
trabalho da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria, Embrapa.
Contudo, urge igualmente reconhecer que o desenvolvimentismo de segunda
mo, sua mecnica acumula impagveis vcios ambientais e torna a tcnica
uma das responsveis pelas mudanas climticas. Uma tecnologia agrcola fes-
tejada como a melhor do mundo para exportar produtos sem valor agregado
craveja de interrogaes a modernidade agrcola nacional.
O agronegcio atende a amplos interesses dentro e fora do pas. A mul-
tiplicidade das ramificaes das bolsas de valores com a soja e com a cana cria
convenincias entre exportadores e importadores. Pouco importa, pois, a cor
nacional que s vezes se quer dar ao complexo alimentar e bioenergtico cons-
titudo em torno das citadas monoculturas.
A moagem da soja, do passado ao presente nas mos de reduzido nme-
ro de multinacionais, por exemplo, Anderson Clayton, Unilever, Ralston
Purina e Continental Grain era o quinho rentvel da cadeia sojeira no terri-
trio nacional, ainda que oligopolizada. Agora todas estas, alm da Ethanol
Pacific, Cargill e Monsanto, diversificaram seus investimentos com o olhar
nos mercados centrados em novos eixos. O Pequim-Berlim anda visto como
dos mais promissores. Parte expressiva da moagem se processa na China e na
Unio Europeia. Ou seja, o centro come a carne e a periferia ri o osso da
fama de bandido ambiental que lhe d tais plantios.
No Brasil, deixa-se por conta do Estado o apoio pesquisa, ao crdito
para produzir, colher, investir na construo da infraestrutura viria e na even-
frutas chilenas e do susto causado pela sigatoka-negra, o fungo espalhado em
caixas infectadas no transporte da Musa sapientium, a apreciada banana, nin-
gum diz o que moveu empresrios suos investir na Acacia magiuns cultiva-
da em grandes extenses nos lavrados roraimenses. Quem garantir que a
vespa da madeira, a ferrugem asitica ou os besouros deixaro de atacar pa-
ses que importam ilegalmente a madeira e outros produtos da Hilia?
Como assegurar que o mexilho dourado, a praga que veio agarrada em
cascos de navios do oriente, hoje ameaando a segurana das hidreltricas
amaznicas, no irromper com maiores danos nas usinas de outras regies?
Outra desgraa, a peste nominada de Colapso das Colnias promete estragos.
Causada pela dieta nica que a monocultura sojeira oferece aos enxames, ou
pelos inseticidas que afetam o sistema imunolgico das abelhas, essa enfermi-
dade as dizima. Outro polinizador em risco no continente, o morcego morre
aos milhares atacado pelo fungo Geomyces destructans.
A problemtica da Segurana Ambiental entre os BRICs sugere urgn-
cias por polticas de prevenes de riscos. Apesar de se manifestarem espora-
dicamente, pestes significam fragilidades ou reao a desequilbrios de dife-
rentes origens. Impossvel profetizar at quando os plantios de cana e da soja
no Brasil e na ndia sobrevivero ilesos aos ataques de fungos. Nada fala da
forma como os pases do BRIC se preparam para enfrentar as novas ameaas
do bioterrorismo. Sabe-se que pragas de laboratrio para destruir plantios de
coca na Colmbia eliminaram igualmente milharais no Equador.
Faltam iniciativas conjuntas por foras pela defesa sanitria regional e por
servios de inteligncia capazes de prevenir e combater novas artes emprega-
das pelo terrorismo.
Recorde-se, o Brasil fornece uma cesta bsica essencial para a alimentao
humana sob variada gama de produtos. A soja, por exemplo, produto bsico
no complexo agroalimentar mundial, tambm se faz presente em setores indus-
triais, como na fabricao de glicerina, lubrificantes, tintas,
6
etc. A m infor-
mao faz acreditar que o boicote dos hambrgueres nas lojas de fast food dete-
r as importaes da soja ou da carne produzida na Amaznia brasileira.
A soja, o milho e a cana-de-acar entram na composio de diversifica-
da gama de produtos alimentcios. A sociedade consome tudo isso ao mesmo
tempo em que pragueja contra a devastao perpetrada no seu cultivo. Com
o etanol j citado nesse artigo as coisas mostram-se piores. Seu lobismo con-
6 BERTRAND, Jean Pierre; LAURENT, Catherine; LECLERCQ, Vicent. Le monde su
soja. Paris: V Editions la Dcoverte/Maspero, 1983, p. 13.
7 Ver: PARREIRA, Cllia; ALIMONDA, Hctor (Orgs.). Polticas pblicas ambientais lati-
no-americanas. Braslia: Flacso. Abar, 2005.
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tem desconfianas e ressentimentos histricos. Mesmo com os bons gestos de
Nova Delhi e promessas de no envolvimento na questo tibetana, China e
ndia se cuidam para no proceder como elefantes em loja de louas das rela-
es internacionais. Na Amaznia Setentrional, indianos e chineses vivem em
paz. Nenhum invade o terreiro do outro na explorao das riquezas guianen-
ses e surinamesas.
CONCLUSO
A
soja, considerada pelo agronegcio como a boa opo, perdurar,
mesmo com a chegada da decantada cana-de-acar para o bioetanol.
Devido s facilidades estruturais prestando-lhe suporte, a soja, devaste ou no
os cerrados e florestas, vital, ela brota protegida pelo mercado internacional
8
.
Em se mantendo a oferta, os importadores sempre a compraro do Brasil.
Cultivada para exportar, esse cereal se desmente como alternativa protica
para as classes pobres. Todavia, se tal gro teimosamente atia o interesse dos
exportadores, seu cultivo dificilmente perder espao para outros produtos de
expressivos ciclos econmicos como o da cana-de-acar, o da pecuria e o do
caf, em voga desde o passado escravocrata da nao.
O modo de acumulao capitalista de certa forma impediu o canibalis-
mo entre as monoculturas pelo Brasil adentro. Por exemplo, no permitiu que
a soja destrusse o caf, que o caf destrusse a cana-de-acar e assim por
diante. Para a inveja dos exportadores do ouro negro, sejam rabes, venezue-
lanos, nigerianos ou angolanos, a Rssia conseguiu um feito relativamente
raro. Mesmo sendo o primeiro exportador mundial de petrleo e gs conse-
guiu ser o terceiro maior produtor e vendedor de trigo.
Com a explorao das gigantescas reservas do pr-sal, o Brasil corre o
risco de seguir o exemplo de Caracas, mortalmente contaminada pelo vrus da
doena holandesa, a peste que nos anos 1970 valorizou excessivamente o cm-
bio e quase arruinou os empregos industriais. A Rssia agora trocou as ogivas
nucleares pela poderosa arma chamada po, tal como fazia Washington na
Guerra Fria, ameaando romper com as exportaes de trigo.
A soja brasileira, ainda que comercialmente controlada por oligoplios
estadunidenses, igualmente pode se revestir desse poder, sobretudo em cen-
rios de mudanas climticas e escassez. Atendendo as demandas da Repblica
8 Ver: ROESSING, Antnio C.; STOLF, Luiz. Soja: aspectos econmicos e contribuio para
o crescimento da economia brasileira. Londrina: Embrapa, 1998.
tual fixao de preos mnimos. No exterior, os oligoplios e mercados ditam
as regras, felizes com o hedonismo no qual o consumir virou sinnimo de
cidadania.
Envolvida pr-forma no ritual das formalidades brindadas aos cuidados
ambientais, a classe empresarial nos pases retardatrios investe em cincia e
tecnologia significativamente menos que seus pases merecem. Sem acesso a
tecnologias de terceira gerao, o empresariado se contenta com as de pri-
meira que raramente so amigas da natureza.
No que tange a mitigao das mudanas climticas, os BRICs puxam
mal o carro que carrega suas responsabilidades. Mesmo na ndia, onde a
modernizao tentou casar com a tradio, reinam incertezas na sua poltica
agrcola. Vendida para o exterior dentro de benfazeja imagem, nem sempre a
fama de ecolgica corresponde ao que de fato a agricultura indiana.
Quanto aos pacotes tecnolgicos no Brasil, anos depois de experimentados
em regies quentes, mutatis mutandis foram para terras glidas russas e canaden-
ses, entre as poucas beneficiadas com o aquecimento provocado por mudanas
climticas. Na Rssia, como no Brasil, a monocultura latifundiria despovoa o
campo e aoita a produo familiar. Da noite para o dia o xodo rural multipli-
cou populaes urbanas assoladas por desemprego e criminalidade.
Com o pragmatismo que o Brasil se coroou como rei da soja, a Rssia
se transformou naquilo que o destino a ungiu nos tempos dos czares, isto ,
potncia mundial produtora do trigo. Por causa da total e perigosa depen-
dncia da segurana alimentar chinesa para com a soja e o trigo, Pequim des-
cobriu a importncia estratgica do novo eixo agrcola MoscouBraslia. Por
causa disso, a interdependncia, seja no setor agrcola, madeireiro, mineral, do
couro, do gs e do petroleiro amarram com grande fora trs membros do
BRIC, isto , China, Rssia e Brasil.
Em nome de novos compromissos, Pequim quer atrair Braslia, quase
sempre infeliz na tradicional parceria estratgica com Washington. A China
procede quase igual com a Rssia. Quer atrair para o eixo Pequim-Berlim, por
meio de cativantes estratgias, a capital moscovita, particularmente encanta-
da com a nova Cortina de Salsichas dependurada pela Alemanha em subs-
tituio Cortina de Ferro da URSS. O eixo PequimBerlim permitir
Fbrica do Mundo jamais entrar em rota de coliso com a locomotiva que
puxa a Unio Europeia prometendo acoplar a Rssia como vago de primei-
ra classe da composio.
Entre os BRICs apenas o Brasil no tem fronteiras com a China. Essa
desvantagem geogrfica se compensa por vantagens polticas, ou seja, inexis-
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Popular da China, bom percentual de quase um sexto das bocas que se ali-
mentam no planeta terra dependem da soja made in Brazil.
A expanso de novas fronteiras agrcolas concretizada pela ditadura mili-
tar, apesar das desgraas ambientais em seu rastro, paradoxalmente transfor-
mou um pas, onde ainda se combate a fome, em exportador mundial de ali-
mentos. Concluindo, o problema que esse modelo de mercado sem moral
depositou uma moeda de ouro de duas faces nas mos dessa sociedade.
Sociedade cuja convivncia com o apartheid social lhe rouba a sabedoria para
dar a Deus e o que de Deus, e a Csar o que de Csar.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
PAYNE, Anthony. The Political History of CARICOM. Kingston and Miami: Ian
Randle, 2008.
PROCPIO, Argemiro. O Sculo da China. Curitiba: Juru, 2010.
PROCPIO, Argemiro. Subdesenvolvimento Sustentvel. Curitiba: Juru, 4 edio,
2009.
BERTRAND, Jean Pierre; LAURENT, Catherine; LECLERCQ, Vicent. Le monde su
soja. Paris: V Editions la Dcoverte/Maspero, 1983, p. 13.
PARREIRA, Cllia; ALIMONDA, Hctor (Orgs.). Polticas pblicas ambientais lati-
no-americanas. Braslia: Flacso. Abar, 2005.
ROESSING, Antnio C.; STOLF, Luiz. Soja: aspectos econmicos e contribuio para
o crescimento da economia brasileira. Londrina: Embrapa, 1998.
Argemiro Procpio socilogo com ps-graduao na Universidade Catlica
de Leuven, Blgica. Doutor pela Freie Universitt Berlin (FU) e, por concurso
pblico, Professor Titular de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia
(UnB). Fundador do Programa de Doutorado Inter-Institucional de Relaes
Internacionais e Desenvolvimento Regional da UnB com a Universidade
Federal de Roraima. Ex-professor visitante da Universidade de Varsvia, Polnia
e em 2010 Professor Visitante da Freie Universitt Berlin.
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Atuao de empresas brasileiras nos
pases vizinhos: construindo infraestrutura
ou consolidando a dependncia?
CHRI S TI AN LOHBAUER
INTRODUO
A
internacionalizao de empresas brasileiras um fenmeno recente. A
consolidao de empresas multinacionais de capital majoritrio brasilei-
ro tem pouco mais de vinte anos. Em quase duzentos anos de histria inde-
pendente, a fundao da Mau, MacGregor & Cia, instituio financeira cria-
da em 1855 por Irineu Evangelista de Souza, o Baro de Mau, uma das
raras excees na histria das multinacionais brasileiras. Fundada juntamente
com 182 investidores, contou com filiais em vrias capitais brasileiras, alm
de Londres, Paris, Nova Iorque, Buenos Aires e Montevidu. Encerrou suas
atividades em 1877 em uma poca em que implementar ideias liberais e com-
preender o mundo capitalista em expanso era uma raridade entre as lideran-
as polticas brasileiras.
Foram necessrios pouco mais de cem anos desde o encerramento das ati-
vidades do Grupo Empresarial do Baro de Mau para que o Brasil voltasse a
dar os primeiros passos no que viria a ser uma nova onda de aes empresa-
riais de alcance e dimenso globais. Durante esse perodo, o pas deixou de ser
um monoexportador agrcola, iniciou seu processo de industrializao basea-
do no modelo de substituio de importaes e tornou-se um grande merca-
do de bens e servios. Enfrentou um momento de crescimento em marcha
forada, tornou-se uma das maiores economias industriais do mundo e, ao
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A INTERNACIONALIZAO DE EMPRESAS:
FASES, BENEFCIOS E MOTIVAES
A
internacionalizao de empresas implica em diferentes fases e ativida-
des. Ela comea com a exportao de produtos ou servios e pode ter-
minar na produo localizada em outros mercados. H diferentes trajet-
rias trilhadas pelas empresas. As empresas brasileiras nasceram com o
objetivo de explorar o mercado nacional, mas seu desenvolvimento as fez
partir para a explorao de outros mercados. Aquelas que j desfrutavam
de competitividade internacional por serem produtoras de bens intensivos
em recursos naturais localizaram no mercado externo oportunidade para
ampliar as limitaes do mercado interno. A partir dos anos 80, diante de
uma crise sem precedentes na economia brasileira, buscaram superar a
reduo da demanda interna nos mercados internacionais. Empresas de
petrleo e gs, mineradoras, siderrgicas, produtoras de protena animal,
celulose e papel, acar e suco de laranja investiram seus esforos na aber-
tura de mercados externos.
No incio dos anos 90, as empresas tiveram que lidar com um segundo
choque, a abertura do mercado nacional concorrncia de produtos e servi-
os importados. Aquelas empresas intensivas em recursos naturais foram
seguidas, ainda que de forma incipiente, por outras empresas de mquinas e
equipamentos, qumicas e txteis. Muitas empresas foram vendidas ao capital
estrangeiro para no fechar as portas, o que valeu em especial para o setor de
autopeas e txtil. A busca de padres tecnolgicos mais avanados tornou-se
vital e essa busca provocou uma transformao absoluta nas empresas que
enfrentaram o mercado internacional. Suas equipes tiveram que se voltar ao
mercado externo e tiveram que identificar oportunidades ao mesmo tempo
em que adequavam seus produtos e processos produtivos.
O plano de estabilizao monetria de 1994 levou a uma ampliao do
mercado consumidor domstico e a valorizao cambial provocou uma redu-
o, por breve perodo, no ritmo de expanso da internacionalizao da eco-
nomia. O ritmo foi retomado no final da segunda metade da dcada impul-
sionado pelas oportunidades abertas no processo de integrao regional do
Mercosul. Segundo levantamento da CEPAL sobre o investimento estrangei-
ro em pases da Amrica Latina e Caribe, realizado em 2005 e publicado em
2006, no incio do sculo XXI mais de mil empresas brasileiras investiam no
estrangeiro. Em funo do crescimento indito das exportaes, os investi-
mentos brasileiros tambm cresceram com o objetivo de apoiar transaes
mesmo tempo, enfrentou instabilidade macroeconmica, que impediu a
completa concluso do processo de industrializao com inovao, tecnologia
e competitividade.
No incio dos anos 90 o mundo mudou. O fim do conflito de concep-
es e a queda do muro de Berlim inauguram um novo momento de inter-
dependncia econmica, integrao e aumento das correntes comerciais, do
qual o Brasil no tinha como se ausentar. Alcanada a estabilidade monet-
ria, controlada a inflao e reduzida a proteo indstria nacional, esta-
vam dadas as condies para o incio do que se pode verificar como a inter-
nacionalizao de empresas brasileiras. O processo de internacionalizao
no homogneo, nem em relao aos setores das empresas envolvidas,
tampouco em suas motivaes, amplitude e mercados alvo. Porm no h
dvida que, assim como as naes realizam suas polticas externas de acor-
do com a sua circunstncia, as empresas brasileiras tambm tem na sua
regio geogrfica, o continente sul-americano, uma rea significativa de sua
atuao. A expanso empresarial brasileira na regio sul-americana o obje-
to desta anlise. Suas motivaes, obstculos e desafios futuros compem
seu contedo. Mais do que contribuir para a construo de uma infraestru-
tura continental e consolidar posio nos mercados da regio, a internacio-
nalizao de empresas brasileiras um movimento necessrio para manter-
se forte no mercado global.
O fato que em 2010 o processo conhecido como internacionalizao
de empresas brasileiras ou sua crescente participao no mercado externo
bateu recorde histrico. No primeiro semestre, investimentos em torno de
US$ 12 bilhes representaram o melhor resultado semestral registrado pelo
Banco Central desde o incio dos levantamentos em 1968. Em funo da
oferta de oportunidades resultantes da crise financeira de 2008 e 2009,
empresas estrangeiras passaram a ser foco de aquisio total ou parcial por
empresas brasileiras com dinheiro em caixa, incluindo aumento de participa-
es acionrias.
evidente que o investimento brasileiro no exterior em relao ao
seu produto interno bruto ainda pequeno. Contudo, tambm eviden-
te que h espao para crescimento. As empresas brasileiras continuaro a
ampliar seus investimentos no exterior, em especial na Amrica do Sul?
Quais os desafios que essas empresas enfrentam? Como uma ao estrat-
gica do governo poderia contribuir para reduzir ou eliminar deficincias e
incentivar a internacionalizao de empresas? o que se pretende avaliar
neste artigo.
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O que se verifica ento que, motivadas pela expanso das exportaes,
pela diversificao de mercados, possibilidade de driblar barreiras comerciais
e acessar mercados e aproveitando a apreciao da taxa de cambio, as empre-
sas brasileiras iniciaram processo de indita envergadura.
CARACTERSTICAS DO INVESTIMENTO EMPRESARIAL
BRASILEIRO NA AMRICA DO SUL
P
ode-se dividir o investimento das empresas brasileiras na Amrica do Sul
em dois grupos: aqueles investimentos vinculados a obras de infraestru-
tura e aqueles relacionados ao mercado de consumo. Os investimentos em
infraestrutura so caractersticos de grandes obras de melhoria de transporte
(estradas, pontes, ferrovias, metrs, portos martimos e fluviais, aeroportos),
obras de melhoria das estruturas urbanas e rurais como urbanizao, sanea-
mento, setor imobilirio (estaes de tratamento de guas e esgotos, canais
artificiais, habitaes populares, irrigao), alm de obras vinculadas pro-
duo e gerao de energia (hidreltricas, termoeltricas, explorao de
minrios e gs, indstria transformadora de matrias-primas como refinarias
e petroqumicas, gasodutos, interconexes energticas). Neste grupo,
incluem-se empresas como a Petrobras, Odebrecht, Braskem, Andrade
Gutierrez, Camargo Corra, Vale e, em parte, Grupo Votorantim, Grupo
Gerdau e Grupo Ultra. A maior parte destes investimentos est na aquisio
de direitos de explorao de riquezas minerais e na prestao de servios de
engenharia e construo de infraestrutura. So relaes mais tradicionais.
Empresas como a Odebrecht j comemoram trinta anos de presena no Peru,
por exemplo, ou dezoito anos de presena na Venezuela. A Andrade
Gutierrez tem presena h mais de uma dcada no Peru, Colmbia e
Equador. A Petrobras, por sua vez j completou dezessete anos de presena
na Argentina e quinze na Bolvia.
Alguns dos projetos da magnitude de obras de infraestrutura so con-
templados na Iniciativa de Integrao da Infraestrutura Sul-Americana
(IIRSA), processo multisetorial com o objetivo de desenvolver e integrar reas
de transporte, telecomunicaes e energia. O plano lanado em Braslia no
ano 2000, em reunio liderada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso,
estruturou um mapa com eixos de integrao que pudessem viabilizar fluxos
comerciais, promovendo o desenvolvimento continental e formatando
cadeias produtivas integradas. O financiamento e a coordenao operacional
da iniciativa ficaram sob a responsabilidade da Corporao Andina de
comerciais, que chegaram a recordes depois de 2004, superando inclusive a
marca dos US$ 150 bilhes.
At 2005, os maiores investimentos de empresas brasileiras na Amrica
do Sul, aqueles de valor acima de US$ 1 bilho de dlares, seguiram de seto-
res tradicionais como petrleo, siderurgia e construo, com destaque para
empresas como Petrobras, Vale, Gerdau, Usiminas, Camargo Corra,
Odebrecht, Andrade Gutierrez, TAM e Klabin. A expanso das empresas bra-
sileiras se deu em diferentes regies do mundo: Amrica do Norte,
sia/Pacfico, Europa, Oriente Mdio, e frica. Mas foi na Amrica Latina
com destaque para a Amrica do Sul, que o maior nmero de empresas se
aventurou, confirmando a tese de que as empresas, como os pases, priorizam
suas relaes de acordo com sua geografia, minimizando os riscos do investi-
mento na regio de proximidade cultural. Como fruto da experincia adqui-
rida aps a estabilidade econmica e da maturidade de alguns grupos ao se
adaptar aos padres e processos produtivos internacionais, as empresas ganha-
ram lastro para a empreitada externa.
At meados da primeira dcada do sculo XXI, cerca de 70% das expor-
taes de maior valor agregado j estavam concentradas no continente ameri-
cano. Alm do mercado norte americano, a regio do cone sul j se consoli-
dara como regio consumidora de produtos brasileiros de alta e mdia
tecnologia, significando um padro de comrcio diferente para o Brasil. As
caractersticas individuais de alguns pases como Argentina e Chile, destinos
campees do investimento direto brasileiro, atraram o empresariado nacio-
nal. Na Argentina, destaca-se o grande mercado consumidor e com renda
mdia. No Chile, pesaram as estruturas legais mais slidas que mdia da
regio, garantidoras de segurana para os investimentos.
Na segunda metade da dcada, o processo de investimentos continuou,
marcado por um gap em funo da crise financeira internacional de
2008/09, mas retomado em 2010. Isso valeu tanto para os investimentos
quanto para as aquisies nos pases sul-americanos. A recuperao do inves-
timento a partir do final de 2009 foi resultado tambm da vantagem criada
pela valorizao do real frente ao dlar, que continua dando poder de com-
pra s empresas brasileiras capazes ultrapassar a crise de 2008/09 relativa-
mente bem e com dinheiro em caixa. A percepo de que o pas estaria
exportando empregos tambm ficou para trs. As empresas que enfrentaram
o mercado estrangeiro e investiram em representao externa, parceria ou
aquisio acabaram ganhando competitividade e praticando melhores preos
tambm no Brasil.
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1 At Setembro/2010 Tabela elaborada pelo autor e pela graduanda em Relaes Inter-
nacionais (USP) Letcia de Sena Carit, com dados da FIESP e Revista Exame dez/07.
Empresa Compradora e Setor Pas Ano Aquisio Participao Comprada
Marfrig Alimentos S.A. Argentina 2006 Argentine Breeders & Packers S.A. 100,00%
Setor frigorfico 10 aquisies (AB&P)
2007 Mirab S.A. 100,00%
Estancias Del Sur ; Best Beef S.A. 100,00%
Quickfood S.A. 70,51%
2010 200 hectares 100,00%
Chile 2006 Quinto Cuarto 50,00%
Uruguai 2006 Elbio Perez Rodriguez S.A. 100,00%
Frigorfico Tacuaremb S.A. 100,00%
2007 Establecimientos Colonia S.A. 100,00%
Cledinor S.A. 97,99%
2009 Grupo Zenda 51,00%
Gerdau S.A. Setor metalrgico Argentina 2005 Sipar Aceros S.A. 40,50%
9 aquisies 2008 Caos Crdoba S.R.L. 100,00%
Chile 2009 Bonati y Compaa 100,00%
Colmbia 2005 Siderurgica del Pacifico S.A. (Sidelpa) 24,90%
Grupo Siderurgico Diaco S.A. 10,70%
2007 Comsisa 100,00%
2008 Grupo Siderurgico Diaco 41,00%
2008 Cleary Holdings Corp 51,00%
Venezuela 2007 SIZUCA 100,00%
JBS S.A. Frigorfico 7 aquisies Argentina 2005 Swift Armour Argentina S.A. 85,00%
2006 Consignaciones Rurales S.A. 100,00%
CEPAs Pontevedra Plant 100,00%
CEPAs Venado Tuerto Plant 100,00%
2007 Col Car Slaughterhouse and 100,00%
Manufacturing Plant
Argenvases S.A. 100,00%
Argentina (Brasil) 2009 Grupo Bertin N/A
Petrobras Setor Extrativista Argentina 2004 ICI Ethylene Plant in San Lorenzo 100,00%
(Petrleo e Gs) 7 aquisies
Chile 2008 Esso Chile 100,00%
2009 Chevron Chile 100,00%
Paraguai 2005 Shell Paraguay 100,00%
Uruguai 2004 Conecta 55,00%
2005 Shell Uruguay 100,00%
2006 Gaseba Uruguay 51,00%
continua
Fomento (CAF), do Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do
Prata (FONPLATA) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Muitas obras tambm contam com o financiamento do Banco Nacional do
Desenvolvimento Econmico e Social do Brasil, o BNDES. Os projetos da
iniciativa esto em dez eixos de integrao e desenvolvimento: Andino,
Amazonas, Peru-Brasil-Bolvia, Capricrnio, Escudo Guiana, Andino do Sul,
Interocenico Central, Hidrovia Paran-Paraguai, Mercosul-Chile e do Sul.
Cada eixo tem sua vocao produtiva e potencialidade de negcios. No total
so mais de quinhentos projetos com custo estimado em cerca de US$ 90
bilhes. De todos os projetos trinta e um compem o planejamento de imple-
mentao consensual para o perodo que se encerra em 2010. So projetos
prioritrios dos quais nove tem participao brasileira ou esto sob a respon-
sabilidade do Brasil. So eles: a construo da ponte internacional Jaguaro-
Rio Branco entre Brasil e Uruguai, a duplicao do trecho Palhoa-Osrio na
Rodovia Mercosul, a ponte Presidente Franco-Porto Meira e Centro de
Fronteira entre Brasil e Paraguai, o anel ferrovirio de So Paulo, a ponte
sobre o Rio Acre entre Brasil e Peru, a estrada Boa Vista-Bomfim-Lethem-
Georgetown e a ponte sobre o Rio Takutu entre Brasil e Guiana, alm da via-
bilizao de exportaes postais para pequenas e medias empresas e a imple-
mentao do acordo de roaming para os doze pases do continente. Os nove
projetos tem um custo estimado de US$ 1,45 bilho. Outros projetos so
resultado da iniciativa de empresas brasileiras que venceram concorrncias
internacionais para explorar riquezas minerais, construir e ampliar a infraes-
trutura de pases vizinhos.
Um segundo grupo de empresas brasileiras que decidiram partir para a
internacionalizao, incluindo e priorizando o espao sul-americano, so
empresas de bens de consumo e prestao de servios ao cidado. Neste grupo
incluem-se empresas de alimentos como Ambev, Camil, os frigorficos JBS,
Marfrig, e Minerva, empresas qumicas Artecola e Amanco, empresas txteis
como Grupo Vicunha e Coteminas, de servio financeiro como
Ita/Unibanco, Banco do Brasil, servios de pesquisa e estatstica como o
Ibope e Serasa, empresas de calado como Alpargatas e Vulcabrs, empresas
metalrgicas e automotivas como Marcopolo, cosmticos como Natura e
Boticrio, papel, vidro, tecnologia da informao, produtos farmacuticos, e
empresas imobilirias. Nestes casos as motivaes no esto relacionadas a
projetos de ampliao de infraestrutura com financiamentos de instituies
multilaterais e interesses diretos dos Estados nacionais. So iniciativas focadas
no potencial de mercados consumidores de bens e servios.
Aquisies Brasileiras em Pases da Amrica do Sul 2003 a 2010
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continuao
Empresa Compradora e Setor Pas Ano Aquisio Participao Comprada
Grupo Bertin Frigorfico Uruguai 2006 Frigorfico Canelones S.A. 100,00%
2 aquisies
Paraguai 2009 Slaughterhouse Plant 100,00%
Vale Setor Extrativista Colmbia 2008 Argos Coal Assets 100,00%
2 aquisies
Argentina e 2009 Corumb Iron Ore Mine ; River 100,00%
Paraguai (Brasil) Logistics Operations ; Potasio Rio
Colorado (PRC)Potash project
Couros Bom Retiro Couro Argentina 2008 Cidec 100,00%
2 aquisies Curtiembre Yoma 100,00%
Eurofarma Laboratrios Ltda. Argentina e Peru 2009 Quesada Farmacutica 95,00%
Setor Farmacutico 2 aquisies Uruguai 2010 Laboratorios Gautier J. Jimenez Cabrera 90,00%
Camil Alimentos Setor Chile 2009 Empresas Tucapel 100,00%
Alimentcio 2 aquisies
Uruguai 2007 Saman 100,00%
MPX Energia Minerao Colmbia 2008 Two coal mines located in 100,00%
2 aquisies La Guajira and Cesar
2010 521 hectares 100,00%
GP Investments; Private Investors Colmbia, Venezuela, 2007 Prides Latin American Land Drilling 100,00%
Setor Petrolfero 1 aquisio Equador, Bolvia, and E & P Services Businesses
Argentina, Peru
(Brasil e Mxico)
Marcopolo Argentina 2007 Loma Hermosa (da holding Metalpar) 33,00%
Staples Equipamentos de Escritrio Argentina 2004 Officenet 100,00%
Coteminas Setor Txtil Argentina 2004 Textile Mill 100,00%
Unibanco Setor Financeiro Paraguai 2004 Credit Portfolio and Credit Card 100,00%
Business Unit
Companhia Siderurgica Argentina 2004 Acindar Industria Argentina 20,00%
Belgo-mineira Siderurgia de Aceros S.A.
Alcantara Machado Eventos Argentina 2005 Argenplas 70,00%
Datasul S.A. Computao Argentina 2006 Meyas Intellectual Property Rights 100,00%
Grupo Bertin Segurana Chile 2008 Vicsa Safety S.A. 100,00%
Ultrapar Participaes Petroqumica Venezuela 2007 Arch Quimica 100,00%
Dass Dilly Classico Calados Argentina 2007 Fila Argentina 100,00%
Localiza Rent a Car S.A. Servios Argentina 2007 Al Rent A Car 100,00%
Vulcabras Calados Argentina 2007 Indular Manufacturas S.A. 100,00%
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continuao
Empresa Compradora e Setor Pas Ano Aquisio Participao Comprada
Grupo Votorantim Setores de Argentina 2008 Aceros Bragado 26,00%
Fundio, Metais e Cimento
Argentina e Uruguai 2009 Minus Inversora; Cementos 50,00%
5 aquisies
Avellaneda; Cementos Artigas
Colmbia 2007 Aceras Paz del Rio 52,00%
Peru 2004 Refinera de Zinc Cajamarquilla 99,00%
2010 Compaia Minera Milpo 16,40%
Ita Setor Financeiro Argentina 2004 Four investment funds and the 100,00%
4 aquisies Rembrandt brand name
Chile 2006 Banco Ita Chile 100,00%
Uruguai 2006 Bank Boston Uruguay 100,00%
2008 Union Capital AFAP 100,00%
Grupo Artecola Petroqumica Argentina 2007 Asequim 100,00%
e Farmacutica 3 aquisies
Chile 2007 Artiquim S.A. 100,00%
Peru 2007 Pegamentos Sinteticos S.A. 100,00%
Companhia de Bebidas das Argentina 2003 Quilmes Industrial S.A. (Quinsa) 37,50%
Amricas (Ambev)- Setor de
Equador 2003 Cerveceria SurAmericana 80,00%
Bebidas 3 aquisies
Peru 2003 Embotelladora Riveras beverage 100,00%
production assets in Peru
Grupo Sinergy Setor de Colmbia 2004 Avianca 75,00%
Transportes Areos e Setor 2006 Helicol 99,00%
Petrolfero 3 aquisies 2009 Petrocolombia 100,00%
Lupatech S.A. Vlvulas e Energia Argentina 2006 Valvulas Worcester de Argentina S.A. ; 100,00%
e Servios 3 aquisies Esferomatic S.A.
2007 Aspro 100,00%
2008 Norpatagonica S.R.L. 100,00%
Argentina (Mxico, 2007 Jefferson Sudamericana S.A. 100,00%
Brasil, EUA)
Camargo Correa Setor de Argentina 2004 Loma Negra Compaia Industrial 100,00%
Cimento e Setor de Servios Argentina S.A.
2 aquisies
Chile 2008 Concesion Aeropuerto el Tepual S.A. ; 80,00%
Concesion Aeropuerto la Florida S.A. ;
Concesion Aeropuerto el Loa S.A.
Amanco Tubos e Conexes Argentina 2005 Conectando 100,00%
2 aquisies
Chile 2006 Tycsa 51,00%
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Empresa Compradora e Setor Pas Ano Aquisio Participao Comprada
American BankNote S.A. Argentina 2007 Transtex S.A. 100,00%
Setor Financeiro
Vicunha Txtil S.A Setor Txtil Equador 2007 La Internacional S.A. 65,58%
ABC Setor de Servios Venezuela (Brasil) 2008 Evenpro ; Mondo Entretenimento 100,00%
Asis Roberto de Souza Construo Uruguai 2008 Compaia Sudamericana de Empresas 70,00%
Elctricas Mecnicas y Obras Publicas
Ao Informtica Informtica Argentina e Uruguai 2008 Aktio S.A. 100,00%
Carton Pack Papel Argentina 2008 Ferrazini S.A. N/A
GetNet Tecnologia Telecomunicaes Chile 2008 Celcarga 100,00%
Minerva S.A. Frigorfico Paraguai 2008 Friasa S.A. 70,00%
Estacio Participacoes S.A. Servios Paraguai 2008 Sociedad de Enseanza Superior S.A. 100,00%
(SESSA)
Suez Energy South America Energia Bolvia (Brasil, 2008 Econergy International Coporation* 98,00%
EUA e Costa Rica)
Frigorfico Independncia Frigorfico Paraguai 2008 Frigorfico Guaran S.A. 100,00%
BrazAlta Resources Petrolfero Colmbia (Canad) 2008 Canacol Energy Ltd. 100,00%
Totalcom Servios Argentina 2008 Smash BTL 60,00%
WTorre Empreendimentos Imobiliarios Colmbia 2008 Tower 2 & 2 office floor in Tower 1 100,00%
of Santander Central Hispano group
building in Bogot
Laep Investments Pecuria Uruguai 2008 El Caldn 100,00%
Rio Bravo Automobilstico Argentina 2009 Robert Bosch Argentina 100,00%
Banco do Brasil Setor Financeiro Argentina 2009 Banco Patagonia 51,00%
INTERON Alliance Informtica Argentina 2009 Infocom S.A. 100,00%
Cyrela Setor Imobilirio Uruguai 2009 Liveck 50,00%
Vetorial Siderurgia Setor Metalrgico Bolvia 2009 Pig iron plant 100,00%
Plaenge Construo Chile 2009 CVPSA 51,00%
Duas Rodas Industrial Alimentcio Colmbia 2009 Colflavor S.A. 100,00%
Unimin do Brasil Vidros Colmbia 2009 Prominerales 100,00%
Hypermarcas Papel Argentina 2010 Serenity S.A. N/A
BuscaPe Armazenamento e Colmbia 2010 Pagosonline.net 75,00%
Processamento de Dados
DESAFIOS E PROBLEMAS CRNICOS QUE
AS EMPRESAS BRASILEIRAS ENFRENTAM
E
xiste uma diferena considervel entre os desafios que enfrentam as
empresas brasileiras no exterior, e em particular na Amrica do Sul, quan-
do se trata das empresas vinculadas aos projetos de infraestrutura e empresas
focadas no mercado de consumo. Empresas como Petrobras, Vale, Odebrecht
e Andrade Gutierrez tem como maior desafio o financiamento de seus inves-
timentos e a estabilidade institucional dos pases onde investem, o que impli-
ca na manuteno de boas relaes governamentais tanto na burocracia dos
pases receptores quanto nas altas instncias da burocracia brasileira. Mantidas
a ordem institucional e a proximidade com autoridades de governo e formu-
ladores de polticas pblicas, estas empresas tem significativa segurana de
uma boa performance nos seus investimentos, alm de sua proteo.
Quando se trata de empresas focadas no mercado consumidor, mais vul-
nerveis em relao distncia que esto das autoridades e das burocracias
estatais, constata-se dificuldade ainda maior para enfrentar os problemas,
alguns deles crnicos, resultantes de polticas pblicas ineficientes e quase
irresponsveis em relao ao empreendedor privado brasileiro. So seis os mais
urgentes problemas a se solucionar: 1) a negociao e renegociao de trata-
dos de bitributao; 2) aumentar a amplitude e transparncia dos financia-
mentos; 3) concluir acordos de livre comrcio, em especial o Mercosul; 4)
modificar a relao com o Ministrio das Relaes Exteriores; 5) avanar na
capacitao de mo de obra; 6) reduo dos custos de logstica.
O Brasil penaliza o investidor brasileiro no exterior com a estrutura
vigente de tratados, leis e regras para o investimento. Na inteno de contro-
lar as operaes internacionais para lavagem de dinheiro ou para desvio de
obrigaes fiscais, a legislao brasileira tira a isonomia de seus investidores
em relao aos concorrentes internacionais. urgente o alinhamento das pr-
ticas brasileiras quelas adotadas pelos pases da OCDE e pelos grandes pa-
ses emergentes. O Brasil tem poucos acordos que evitem a bitributao em
atividades no exterior. Quando os tem, so de uma modalidade antiga, nego-
ciada ainda nos anos 70.
Os acordos de bitributao definem padres para aquilo que se entende
como venda, lucro e depreciao. A tributao de lucros ocorre somen-
te no pas onde estes esto sendo auferidos e estabelecida uma alquota mxi-
ma para o imposto de renda a ser cobrado na fonte sobre atividades comer-
ciais no pas que recebe o investimento. Excluem-se tributos de operaes
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sumo, muitas delas de menor porte e que acabam financiando seus primeiros
movimentos no exterior com recursos prprios. At 2002, o BNDES no
possua diretrizes estatutrias para financiar operaes de internacionalizao.
A partir de 2003, o Banco entendeu que era do interesse do Brasil que empre-
sas nacionais se tornassem players internacionais e passou a apoiar grupos bra-
sileiros atravs de aporte de capital em troca de participao acionria ou por
meio de linha de financiamento indexada captao externa do Banco. A pri-
meira operao de impacto do BNDES, que marcou o perodo atual de
expanso das empresas brasileiras, foi a aprovao da compra de 85% do
grupo Swift Armour na Argentina pelo Grupo JBS, em setembro de 2005. A
ideia de que o valor do financiamento para a empresa deveria gerar um valor
maior em exportaes a partir do Brasil foi paulatinamente sendo substituda
pela ideia de criao de grandes potncias empresariais brasileiras nos setores
de protena animal e alimentos. Da perspectiva de muitas empresas mdias
questionvel que o BNDES permanea focado em emprstimos bilionrios a
um pequeno grupo conhecido de grandes empresas e de apenas alguns seto-
res ao invs de pulverizar os recursos do Banco.
A incapacidade brasileira de concluir acordos bilaterais de comrcio e a
prpria formao da rea de livre comrcio no Mercosul outro problema
crnico que enfrentam as empresas brasileiras. Quando se compara a atuao
do Brasil com pases como Mxico ou Chile fica evidente que o Brasil optou
por polticas de comrcio de baixa eficincia na abertura de novos mercados.
Acordos de livre comrcio promovem acesso preferencial a bens e servios em
diferentes mercados e permitem a criao de regras de proteo ao investi-
mento externo, propriedade intelectual, compras governamentais e a livre
concorrncia, que so a base para a internacionalizao de empresas. No caso
da Amrica do Sul, desde 1999, quando se deu a desvalorizao da moeda
brasileira, explcita a falncia do processo de aprofundamento e avano
comercial e institucional do Mercosul. A deciso de cunho totalmente polti-
co em se promover a adeso da Venezuela ao bloco praticamente colocou o
processo de integrao regional deriva. A percepo empresarial de que o
Mercosul uma obra de excees e no de regras uma constante. Alm
disso, o comportamento do maior parceiro econmico, a Argentina, e suas
constantes tentativas de proteger seu mercado com aes como o mecanismo
de adaptao competitiva (MAC), e de cotas ou restries voluntrias em
setores como o txtil, linha branca, calados, automveis e outros, demons-
tram um discurso e uma prtica incompatveis com um processo de integra-
o regional. O silncio e a excessiva tolerncia dos diplomatas brasileiros s
especficas e estabelecem-se mecanismos de compensao e incentivo fiscal. O
intercmbio de informaes entre os fiscos dos dois pases signatrios promo-
ve a segurana jurdica do investimento e contribui para a comprovao do
pagamento de imposto no exterior, evitando a dupla taxao e conferindo
transparncia contra prticas de lavagem de dinheiro.
Acordos de bitributao reduzem a carga fiscal, do segurana ao inves-
tidor (porque tem precedncia sobre a legislao nacional) e incentivam inves-
timentos bilaterais. Basicamente, a deciso de se reduzir a taxao sobre o
lucro dos 34% cobrados atualmente permitir que a empresa que investe no
exterior pague menos impostos do que no Brasil. Porm, qual a razo de dei-
xar a empresa brasileira em desvantagem em relao a outras concorrentes
estrangeiras naquele mercado? H um segundo problema gerado pela bitri-
butao. A Receita Federal exige que a empresa brasileira recolha no Brasil
impostos sobre lucros no exterior mesmo quando no remetidos matriz.
Esta regra tem a inteno de evitar a eliso fiscal, o envio de lucros para para-
sos fiscais. O problema que a aplicao desta regra pelas autoridades brasi-
leiras dentro do que se conhece como regras de CFC (Controlled Foreign
Corporations) acaba atingindo tambm os pases que recebem investimentos
e no so parasos fiscais. A crnica percepo das autoridades brasileiras de
que as empresas iro utilizar procedimentos prejudiciais aos ganhos de arre-
cadao , na verdade, uma amarra ao desenvolvimento das empresas brasi-
leiras no exterior. Pensar que, em 2010, o Brasil no tem um acordo de bitri-
butao com os Estados Unidos da Amrica um exemplo de como ainda
antiga a viso da burocracia brasileira em relao ao potencial de suas multi-
nacionais. Como se observa neste estudo chegou o momento em que as
empresas brasileiras esto investindo mais no exterior do que o pas est rece-
bendo em investimentos. O mundo mudou.
Assim como urge a concluso de acordos de bitributao, tambm vale a
reformulao da legislao de preos de transferncia, aquela que trata do
princpio sobre o qual duas empresas relacionadas devem praticar entre si o
preo que praticado entre duas empresas independentes. Empresas brasilei-
ras so obrigadas a manter comprovados os preos praticados para provar
ausncia de preos artificiais sob o risco de ter inciso de 34% sobre a dife-
rena do preo praticado, i.e. sobre o lucro artificialmente reduzido. As regras
no Brasil para a prtica do comrcio inter company so menos maleveis do
que nas empresas dos pases-membros da ODCE.
Outra questo relevante trata do financiamento das empresas brasileiras.
A dificuldade ainda maior para as empresas vinculadas ao mercado de con-
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tro das prprias empresas em treinar seus funcionrios para posies que iro
ocupar mundo afora.
Finalmente, um ltimo problema crnico que se observa da perspectiva
da empresa que foca na internacionalizao o empecilho logstico dentro do
prprio pas. Como possvel tratar de integrao na infraestrutura conti-
nental se ainda no se chegou a condies mnimas na infraestrutura nacio-
nal ou regional em territrio brasileiro? Portos, aeroportos, rodovias e ferro-
vias em condies muito aqum de um pas que pretende ser lder regional
encarecem a exportao, criam risco excessivo e prejuzos desnecessrios. A
mudana nos marcos regulatrios para estimular investimento privado em
projetos de infraestrutura atravs de concesses ou parcerias pblico-privadas
uma urgncia sem a qual no se poder concluir o sonho de um continen-
te integrado em sua infraestrutura de transportes e energia.
DISCURSO OFICIAL E REALIDADE:
NEM INFRAESTRUTURA E NEM DEPENDNCIA
I
nfelizmente, existe uma grande distncia entre o discurso oficial do atual
governo brasileiro e a realidade da integrao sul-americana. As empresas
brasileiras, sejam grandes grupos de engenharia ou explorao mineral com
suas atuaes estreitas com os poderes pblicos regionais, sejam as empresas
brasileiras que vislumbram conquistar mercados de consumo nos pases vizi-
nhos, esto fazendo a sua parte. Em relao ao Estado brasileiro, no por
causa dele mas apesar dele que as empresas brasileiras decidiram partir para se
posicionar no mundo da economia interdependente.
A construo da infraestrutura comum, sonho almejado pela Amrica
Latina desde os anos 60, no segue um projeto ordenado e organizado. Pelo
contrrio, as empresas brasileiras realizam obras em diferentes pases sul-ame-
ricanos porque ganham concorrncias pblicas em funo de sua competn-
cia tcnica, escala de produo e gesto. Quando se trata de empresas focadas
em produtos de consumo, no existe projeto coordenado de construo de
dependncia (considerando o termo dentro da teoria da dependncia, onde o
Brasil e suas empresas ocupariam uma posio subimperialista de ocupao
dos mercados perifricos sul-americanos) de produtos e servios brasileiros na
regio. As aes empresariais so focadas em oportunidades conjunturais, em
boa parte consequncia de uma combinao de fatores como o cmbio favo-
rvel, um financiamento disponvel, um mercado de crescimento potencial e
uma forma de superar barreiras logsticas. O que fica claro que, sem o
contribuem para aumentar ainda mais a distncia dos interesses das empresas
brasileiras que desejam um Mercosul econmico e no poltico.
A existncia de um Mercosul de prioridade poltica parte de um fen-
meno iniciado precisamente em outubro de 2003, aps a conferncia de
negociaes da rea de Livre Comrcio das Amricas, a ALCA, realizada em
Miami. Desde ento, o Brasil partiu para uma orientao comercial forte-
mente orientada pela viso do Ministrio das Relaes Exteriores. Este assu-
me a ltima palavra sobre a poltica comercial que deveria ser do Ministrio
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC). A agenda Sul-Sul, a
nfase no estabelecimento de relaes comerciais com pases em desenvolvi-
mento, motivadas por outras agendas que no as do interesse empresarial,
resultaram em um descolamento cada vez maior entre a atuao e o interesse
do negcio e exportao de empresas com o que a diplomacia vislumbrou
como de interesse do pas. A empresa brasileira necessita de uma estrutura
reforada na rea de promoo e representao comercial do Itamaraty tanto
em Braslia quanto em embaixadas e consulados. A diplomacia deve priorizar
em sua agenda a captao e criao de oportunidades de negcios para empre-
sas nacionais. A ideia de que defender empresas brasileiras no defender o
Estado est mais do que ultrapassada: est equivocada.
A crescente ampliao das atividades empresariais brasileiras no exterior
j evidenciou outro desafio de grande importncia para o sucesso da interna-
cionalizao: as deficincias na formao e capacitao de mo de obra. Ideias
enviesadas sobre a internacionalizao como fonte de exportao de empregos
em prejuzo do desenvolvimento nacional, ou anacronismos de que multina-
cionais brasileiras reproduziriam o modelo da explorao capitalista, devem
ser descartadas. Embora as empresas estejam fazendo sua parte para enfrentar
o mercado mundial dentro das limitaes expostas neste estudo, ainda h na
sociedade brasileira reaes arcaicas diante de fechamento de fbricas, ou na
realizao de invases de propriedades agrcolas exportadoras. Apesar de cris-
talina, a superioridade das empresas brasileiras que partiram para a interna-
cionalizao no que se refere a melhores salrios, eficincia, tecnologias, pro-
cessos, e gesto, apenas com educao e comunicao que se desconstri esta
verdadeira barreira nacional contra a empresa nacional. H sinais positivos
quando se verifica a grande quantidade de cursos de relaes internacionais
que surgiram no Brasil nos ltimos quinze anos, que, embora ainda em fase
de aperfeioamento curricular e docente, se esforam para trazer disciplinas
que tratam do universo empresarial, das integraes regionais e do processo
de interdependncia econmica. Tambm positivo observar o esforo den-
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enfrentamento de problemas crnicos como a ausncia de acordos de bitri-
butao; a necessidade de aumento da amplitude dos financiamentos para
empresas mdias; a concluso de acordos de livre comrcio, em especial a rees-
truturao do Mercosul; a modificao da relao com o Ministrio das
Relaes Exteriores; o avano na capacitao de mo de obra; e a reduo dos
custos de logstica, a atuao das empresas nos pases vizinhos continuar a ser
um movimento heterogneo, descoordenado, e dependente do mrito exclu-
sivo de grandes empresas que desfrutam de relao privilegiada com o Estado
brasileiro ou empreendedores privados de extraordinrio talento.
Christian Lohbauer. Doutor em Cincia Poltica pela USP, foi bolsista da
Fundao Adenauer na Universidade de Bonn entre 1995-1997. Membro do
GACINT, Grupo de Anlise da Conjuntura Internacional da USP.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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(CEPAL). La Inversion extranjera em America Latina y el Caribe, 2005, San-
tiago de Chile, 2006.
IGLESIAS, Roberto. Os interesses empresariais brasileiros na Amrica do Sul: investi-
mentos diretos no exterior. Braslia: CNI (Confederao Nacional da Indstria),
2007.
INTERNACIONALIZAO DAS EMPRESAS BRASILEIRAS. Estudo temtico
2005/2006 do Frum de Lderes Empresariais. SOBEET. Sociedade Brasileira
de Estudos de Empresas Transnacionais e da Globalizao Econmica, So
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BOLETIMSOBEET de 5 de julho de 2010 ano VIII n 70. Disponvel online em:
http://www.sobeet.org.br/boletim/boletim70.pdf
FEDERAO DAS INDSTRIAS DO ESTADO DE SO PAULO Departa-
mento de Relaes Internacionais e Comrcio Exterior
Site institucional IIRSA Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional
Suramericana. Acessado em setembro/2010.
Sites institucionais das empresas: Petrobras, Odebrecht, Ita, Marfrig, Andrade
Gutierrez, Marcopolo e Gerdau. Acessados em setembro/2010.
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Fundao Konrad Adenauer uma fundao poltica da
Repblica Federal da Alemanha que, naquele pas e no plano
internacional, vem trabalhando em prol dos direitos humanos, da
democracia representativa, do Estado de Direito, da economia social
de mercado, da justia social e do desenvolvimento sustentvel.
Os principais campos de atuao da Fundao Konrad Adenauer
so a formao poltica, o desenvolvimento de pesquisas aplicadas,
o incentivo participao poltica e social e a colaborao com
as organizaes civis e os meios de comunicao.
A Fundao Konrad Adenauer est no Brasil desde 1969 e
atualmente realiza seu programa de cooperao internacional por
meio da Representao no Brasil, no Rio de Janeiro, e do escritrio
de Fortaleza, trabalhando em iniciativas prprias e em cooperao
com parceiros locais. Com suas publicaes, a Fundao Konrad
Adenauer pretende contribuir para a ampliao do debate pblico
sobre temas de importncia nacional e internacional.

O
s Cadernos Adenauer versam sobre temas de interesse pblico,
relacionados ao desenvolvimento de uma sociedade
democrtica. Privilegiam-se artigos que abarcam temas variados nos
campos da poltica, da situao social, da economia, das relaes
internacionais e do direito.
As opinies externadas nas contribuies desta srie so de
exclusiva responsabilidade de seus autores.
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Coordenao Editorial
Daniel Edler
Reinaldo Jos Themoteo
Reviso
Daniel Edler
Reinaldo Jos Themoteo
Traduo Pedro Maia Soares
(pginas 99-114, 135-150 e 177-195)
Colaborao Jasper Eitze
Capa, projeto grfico e diagramao Cacau Mendes
Cadernos Adenauer XI (2010), n 4
O Brasil no contexto poltico regional
Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, novembro 2010.
ISBN 978-85-7504-155-0
capa
sumrio
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