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MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO

CONSEJO EDITORIAL
RICARDO ALONSO GARCA
LUIS DEZ-PICAZO
TOMS RAMN FERNNDEZ
JESS GONZLEZ PREZ
AURELIO MENNDEZ
ALFREDO MONTOYA MELGAR
GONZALO RODRGUEZ MOURULLO
LUIS COSCULLUELA MONTANER
Catedrtico de Derecho Administrativo
Facultad de Derecho de la Universidad Complutense
MANUAL DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
VIGSIMO QUINTA EDICIN
Primera edicin, 1990
Segunda edicin, 1991
Tercera edicin, 1992
Cuarta edicin, 1993
Quinta edicin, 1994
Sexta edicin, 1995
Sptima edicin, 1996
Octava edicin, 1997
Novena edicin, 1998
Dcima edicin, 1999
Decimoprimera edicin, 2000
Decimosegunda edicin, 2001
Decimotercera edicin, 2002
Decimocuarta edicin, 2003
Decimoquinta edicin, 2004
Decimosexta edicin, 2005
Decimosptima edicin, 2006
Decimoctava edicin, 2007
Decimonovena edicin, 2008
Vigsima edicin, 2009
Vigsimo primera edicin, 2010
Vigsimo segunda edicin, 2011
Vigsimo tercera edicin, 2012
Vigsimo cuarta edicin, 2013
Vigsimo quinta edicin, 2014
El editor no se hace responsable de las opiniones recogidas, comentarios y manifestaciones
vertidas por los autores. La presente obra recoge exclusivamente la opinin de su autor como
manifestacin de su derecho de libertad de expresin.
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2014 Luis Cosculluela Montaner
Editorial Aranzadi, SA
Camino de Galar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra)
ISBN: 978-84-470-4915-8
Depsito Legal: NA 833/2014
Printed in Spain. Impreso en Espaa
Fotocomposicin: Editorial Aranzadi, SA
Impresin: Rodona Industria Grca, SL
Polgono Agustinos, Calle A, Nave D-11
31013 - Pamplona
A Carmen
PRLOGO
En esta edicin se ha conservado el contenido de la anterior edicin del Manual, es
decir, se estudia la Parte General del Derecho Administrativo. La consolidacin del Plan
Bolonia, muy discutida en el mundo acadmico, impone que a todos los alumnos no se
les exija en cada materia ms que los cometidos mnimos que se consideren esenciales, y que
en los ltimos cursos del Grado o en los Mster cada alumno pueda elegir el estudio de la
que tradicionalmente se llamaba parte especial, a travs de trabajos monogrco que
aborden el estudio de las distintas asignaturas optativas que cada Centro docente ofrezca
(Derecho Administrativo Econmico, Infraestructuras y bienes de las Administraciones P-
blicas, Urbanismo, Funcin pblica, etc.). Por otra parte, la ordenacin sistemtica de la
asignatura, depende de cada profesor, y por tanto, un manual slo debe aspirar a que su
contenido cubra todas las materias de la llamada Parte general y que permita que sea el
programa de la asignatura el que establezca en cada caso el orden de estudio. As por
ejemplo, el estudio de los funcionarios se realiza en el Manual conjuntamente con los
Bienes, tal como patrocin el Prof. Manuel Ballb que inclua ambas materias entre los
medios de la Administracin Pblica para el desarrollo de su actividad; pero la mayora
de los autores incluyen el estudio de los funcionarios en la Organizacin administrativa.
Yo creo que es mejor la sistemtica propuesta, porque el estudio de los funcionarios en las
primeras lecciones del Manual, rompe la continuidad en el estudio de las ideas esenciales
del Derecho Administrativo.
En lo sustancial la nueva edicin sigue, pues, el mtodo de las anteriores y, en todo
caso, se han introducido las modicaciones necesarias para dar cabida a las nuevas refor-
mas legislativas (especialmente en la Administracin Local y en materia de contratos pbli-
cos) o nueva bibliografa.
El estudio del Derecho Administrativo, como el de cualquier otra disciplina jurdica,
debe ser completado por la lectura de libros, artculos de revistas o jurisprudencia, cuya
seleccin debe realizarse por cada profesor o tutor de la disciplina, que encontrar en la
bibliografa seleccionada para cada leccin y en la abundante jurisprudencia que se cita
en este Manual, materiales bastantes para esa seleccin. Al mismo tiempo, en la bibliografa
se encuentran las obras que pueden servir de obligado estudio por el alumno en los ejercicios
que deben realizar los alumnos como complemento de las llamadas clases magistrales.
Pero el Manual, sigue pretendiendo dar una explicacin directa y clara de los principios e
instituciones del Derecho Administrativo, sin eludir dejar constancia de los planteamientos
doctrinales ms signicativos cuyo conocimiento permite formarse al alumno, transcen-
diendo soluciones, no siempre afortunadas, que el derecho positivo espaol ofrece. Igual-
mente, se da cuenta de un total de ms de 750 sentencias de distintos Tribunales (el TC,
el TS, el TED, o el TJCE) en las que se reeja la posicin de la jurisprudencia, que es la
medida de la realidad prctica del Derecho; y, adems, su consideracin o estudio directo,
puede servir igualmente para los trabajos personales de los alumnos que completan a la
formacin esencialmente terica.
PRLOGO 10
Por ltimo, quiero expresar mi agradecimiento a los juristas y economistas que estudia-
ron conmigo la disciplina, por su estmulo en la redaccin de este manual, y, en otro orden,
a mis maestros que me inculcaron el amor por el Derecho pblico.
Madrid, mayo 2014
ABREVIATURAS
A) Legislativas e institucionales
CCAA Comunidades Autnomas
CCEE Comunidades Europeas
CE Constitucin espaola de 1978
CEE Comunidad Econmica Europea
CEDHLF Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos
y de las Libertades Fundamentales
CoCi Cdigo Civil
CoPe Cdigo Penal
DA Disposicin Adicional
DF Disposicin Final
DT Disposicin Transitoria
EA Estatuto de Autonoma
EBEP Estatuto Bsico del Empleo Pblico (2007)
IGAE Intervencin General del Estado
Lag Ley de Aguas (2001)
LAS Ley 17/2009, de libre acceso a las actividades de servicios y su
ejercicio
LCA Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas (TR2011)
LCJ Ley Orgnica de Conictos jurisdiccionales (1987)
LCP Ley de Colegios Profesionales (1974)
LCSP Ley de Contratos del Sector Pblico (2007)
LEC Ley de Enjuiciamiento Civil
LEF Ley de Expropiacin Forzosa (1954)
LES Ley de Economa Sostenible (2011)
LG Ley del Gobierno
LGP Ley General Presupuestaria (1988)
LGS Ley General de Sanidad (1986)
LGDCU Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios
(1984)
LGT Ley General Tributaria
LGTEL Ley General de Telecomunicaciones (2003)
LH Ley Hipotecaria
LHL Ley de Haciendas Locales (2004)
LJ Ley de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa (1998)
LO Ley Orgnica
LOCE Ley Orgnica del Consejo de Estado (1980)
LODP Ley Orgnica del Defensor del Pueblo (1981)
LODFT Ley Orgnica de Delegacin de Facultades en las Comunidades
Autnomas en materia de Transportes terrestres y por cable
ABREVIATURAS 12
LOFCA Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas
(1980)
LOFAGE Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin Ge-
neral del Estado
LOPJ Ley Orgnica del Poder Judicial (1985)
LOREG Ley Orgnica del Rgimen Electoral General (1985)
LOSC Ley Orgnica sobre Proteccin de la Seguridad Ciudadana (1992)
LOTC Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (1979)
LOTCU Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas (1982)
LPAut Ley de Proceso Autonmico (1983)
LPC Ley de Rgimen Jurdico de las Adm. Pb. y del Procedimiento
Administrativo comn (1992)
LPAP Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas (2003)
LORAFNA Ley Orgnica de Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen
Foral de Navarra (1982)
LRBRL Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local (1985)
LRSAL Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Lo-
cal (2013)
LOU Ley de Universidades (2001). Modicada por Ley Orgnica 4/
2007
LS Ley del Suelo (2007)
LSC Ley de Seguridad Ciudadana
Lsub Ley General de Subvenciones (2003)
LSV Ley de Rgimen del Suelo y Valoraciones (1998)
LT143 Ley Orgnica de Transferencias de competencias a Comunidades
Autnomas que accedieron por la va del art. 143 de la CE (1992)
LTT Ley de Transportes Terrestres (1987)
RBCL Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (1986)
RD Real Decreto
RD-L Real Decreto-ley
RD-leg Real Decreto Legislativo
REF Reglamento de la Ley de Expropiacin Forzosa (1957)
RGCAP Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administracio-
nes Pblicas (2001)
ROF Reglamento de organizacin, funcionamiento y rgimen jurdico
de las Entidades Locales (1986)
RGAIT Reglamento General de las Actuaciones y los procedimientos de
gestin e Inspeccin Tributaria (2007)
RGR Reglamento General de Recaudacin (2005)
RPPS Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad
Sancionadora (1993)
RPREA Reglamento de Procedimiento de las Reclamaciones Econmico-
Administrativas (1980)
RSCL Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (1955)
TRL Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia
de Rgimen Local (1986)
TCE Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (1957)
TCE 2004 Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa
TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea (Lisboa 2008
versin consolidada)
TRLCSP Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico (2011)
ABREVIATURAS 13
TRLS 2008 Texto Refundido de la Ley del Suelo
TUE Tratado de la Unin Europea (Lisboa 2008, versin consolidada)
UE Unin Europea
B) Jurisprudenciales
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
STS Sentencia del Tribunal Supremo
STJCE Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
STJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea
STEDH Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
C) De revistas
AA Actualidad Administrativa
ADA Administracin de Andaluca. Revista Andaluza de Administra-
cin Pblica
DA Documentacin Administrativa
DPC Derecho Privado y Constitucin
EJB Enciclopedia Jurdica Bsica. Civitas
NEJ Nueva Enciclopedia Jurdica. Seix
RAAP Revista Aragonesa de Administracin Pblica
RAP Revista de Administracin Pblica
RDC Revista de Derecho Constitucional
RDAF Revista de Derecho Administrativo y Fiscal
RDFHP Revista de Derecho Financiero y de la Hacienda Pblica
RDP Revista de Derecho Poltico
RDPU Revista de Derecho Pblico
RDU Revista de Derecho Urbanstico
RDUMA Revista de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente (nombre de la
RDU desde 1995)
REDA Revista Espaola de Derecho Administrativo
REALA Revista de Estudios de Administracin Local y Autonmica (que
es continuacin de la REVL)
RJC Revista Jurdica de Catalua
RJN Revista Jurdica de Navarra
RVAP Revista Vasca de Administracin Pblica
REVL Revista de Estudios de la Vida Local
D) Boletines Ociales
BOE Boletn Ocial del Estado
BOP Boletn Ocial de la Provincia
DOCE Diario Ocial de las Comunidades Europeas
DOUE Diario Ocial de la Unin Europea
BIBLIOGRAFA GENERAL
Las obras que a continuacin se recogen son los Tratados, Cursos, Lecciones y
Manuales de Derecho Administrativo espaoles que estudian la denominada
Parte General del Derecho Administrativo: BERMEJO VERA, Derecho Administra-
tivo Bsico: Parte general, Cizur Menor, 2009; GONZLEZ-VARAS IBEZ, Tratado
de Derecho Administrativo, 8 vols., Cizur Menor, 2008; ENTRENA CUESTA, Curso
de Derecho Administrativo, 2 vols., Madrid, 2006; GARRIDO FALLA y otros, Tratado
de Derecho Administrativo, 2 vols., Madrid, 2005-6; GARCA DE ENTERRA y T.R.
FERNNDEZ RODRGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, 2 vols., Cizur Menor,
2011; MARTN MATEO, Manual de Derecho Administrativo, Cizur Menor, 2009; S.
MARTN-RETORTILLO, Instituciones de Derecho Administrativo, Cizur Menor, 2007;
MUOZ MACHADO, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Pblico General, 3
vols., Madrid, 2006-11; PARADA VZQUEZ, Derecho Administrativo, 3 vols., Ma-
drid, 2010; PAREJO ALFONSO, Derecho Administrativo, Barcelona, 2003 y Lecciones
de Derecho Administrativo, Valencia, 2008; SNCHEZ MORN, Derecho Administra-
tivo: Parte general, Madrid, 2010; SANTAMARA PASTOR, Principios de Derecho Ad-
ministrativo General, 2 vols., Madrid, 2009. Son tambin importantes las obras
colectivas Estudios sobre la Constitucin espaola, homenaje al Profesor Eduardo
Garca de Enterra, 5 vols., Madrid, 1991 y Estudios de Derecho Pblico Econmico,
libro homenaje al Prof. Sebastin Martn-Retortillo, Madrid, 2003.
En este volumen se citan algunos autores clsicos extranjeros cuyas obras funda-
mentales recogemos aqu. En la doctrina francesa clsica: DUGUIT, Trait de
droit constitutionnel, Paris, 1927-1930; HAURIOU, Prcis de droit administratif et de
droit public, Paris, 1933; JEZE, Principios generales de Derecho Administrativo, 7 vols.,
trad. esp., Buenos Aires, 1948-1950. En la doctrina actual: J. M. AUBY, DUCOS-
ADER y J. B. AUBY, Institutions administratives, Paris, 1996; BRAIBANT y STIRN,
Droit administratif franais, Paris, 2005; BECET, Institutions administratives, Paris,
1999; CHAPUS, Droit administratif gnral, 2 vols, Paris, 2001, y Droit du conten-
tieux administratif, Paris, 2008; CHRTIEN, DUPUIS, GUEDN, Droir administratif,
Paris 2010; DEVOLV, Le droit administratif, Paris, 2010; FOILLARD, Droit adminis-
tratif, Orleans, 2010; FORGES, Droit administratif, Paris, 2002; GAUDEMET, Droit
administratif, Paris, 2010; LAUBADERE, VENEZIA y GAUDEMET, Trait de droit ad-
ministratif, 5 vols., Paris, 1998-2008; MAURIN, Droit administratif, Paris, 2009;
MORAND-DEVILLER, Cours de droit administratif, Paris, 2009; RIVERO y WALINE,
Droit administratif, Paris, 2008; VEDEL y DEVOLV, Droit Administratif, Paris,
1992; WEIL y POUYAUD, Le droit administratif, Paris, 2008. Es fundamental tam-
bin la recopilacin de LONG, WEIL, BRAIBANT, DEVOLV y GENEVOIS, Les
grands arrts de la jurisprudence administrative, Paris, 2009.
En Italia, autores clsicos, de distintas pocas, son: ALESSI, Principi di diritto ammi-
nistrativo, Miln, 1978; BENVENUTI, Appunti di diritto amministrativo, Padua,
1987; CAMMEO, Corso di diritto amministrativo, Padua, 1960; CAPACCIOLI, Ma-
nuale di diritto amministrativo, Padua, 1983; GIANNINI, Diritto amministrativo, 2
BIBLIOGRAFA GENERAL 16
vols., Miln, 1993; ORLANDO, Principii di Diritto amministrativo, Florencia, 1892;
S. ROMANO, Principii di diritto amministrativo, Miln, 1901; A. M. SANDULLI,
Manuale di diritto amministrativo, Npoles, 1990; ZANOBINI, Corso di diritto ammi-
nistrativo, 6 vols., Miln, 1959. Ms recientes son: CASETTA, Manuale di diritto
amministrativo, Miln, 2009; CASSESE (dir.), Istituzioni di diritto amministrativo,
Miln, 2009; CASSESE, Le basi del diritto amministrativo, Miln, 2000; CERULLI
IRELLI, Corso di diritto amministrativo, Turn, 2010-11; M. CHITI, Diritto Amminis-
trativo comunitario, Miln, 2011; CORSO, Manuale di diritto amministrativo, Turn,
2008; FALCN, Lezioni di diritto amministrativo, vol. 1, Padua, 2009, y Lineamenti
di diritto pubblico, Padua, 2008; GALATERIA y STIPO, Manuale di diritto amminis-
trativo, Turn, 1999; GRECO, Argomenti di diritto amministrativo, Miln, 2010;
LANDI y POTENZA, Manuale di diritto amministrativo, Miln, 2002; MAZZAROLLI,
PERICU, A. ROMANO, ROVERSI-MONACO y SCOCA, Diritto amministrativo, 2 vols.,
Bolonia, 2005; RESCIGNO, Corso di diritto pubblico, Bolonia, 2009; ROCCO, Corso
di diritto amministrativo, Padua, 2011; SCOCA (dir.), Giustizia amministrativa, Tu-
rn, 2009, y Diritto amministrativo, Turn, 2008; SORACE, Diritto delle amministra-
zioni pubbliche. Una introduzione, Bolonia, 2007; SCOTTO, Diritto amministrativo,
Miln, 1998; TRAVI, Lezioni di giustizia amministrativa, Turn, 2010; VANDELLI,
Il sistema delle autonomie locali, Bolonia, 2007; VIRGA, Diritto amministrativo, Mi-
ln, 2001-2003.
Dentro de la doctrina alemana pueden consultarse en lengua espaola: FORS-
THOFF, Tratado de Derecho Administrativo, trad. esp., Madrid, 1958; O. MAYER,
Derecho administrativo, trad. esp., 4 vols., Buenos Aires, 1949-1951; MERKL, Teo-
ra general del Derecho Administrativo, trad. esp., Granada, 2004; SCHMIDT-ASS-
MANN, La teora general del Derecho Administrativo como sistema, trad. esp., Madrid,
2003; STOBER, Derecho Administrativo Econmico, trad. esp., Madrid, 1992. Inclu-
yen contribuciones de autores alemanes: BARNS VZQUEZ (ed.), Innovacin y
reforma en el Derecho Administrativo, Sevilla, 2006; VELASCO CABALLERO y J. P.
SCHNEIDER (coords.), La unin administrativa europea, Madrid, 2008. Para in-
troducirse en la Ciencia alemana del Derecho pblico: SOSA WAGNER, Maestros
alemanes del Derecho pblico, Madrid, 2005, y Carl Schmitt y Ernts Forsthoff. Coinci-
dencias y condencias, Madrid, 2008.
Tambin deben destacarse las siguientes obras de Derecho Administrativo portu-
gus: CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 2 vols., Coimbra, 2010; DA
FONSECA y RODRIGUES, Direito Administrativo, Lisboa, 2007; FREITAS DE AMA-
RAL, Curso de Direito Administrativo, 2 vols., Coimbra, 2010; OTERO y GONAL-
VES (coords.), Tratado de Direito Administrativo Especial, 3 vols., Coimbra, 2009-
10.
Sobre el Derecho administrativo hispanoamericano: ACOSTA ROMERO, Compendio
de Derecho Administrativo. Parte General, Mxico, 2003; ALTAMIRA GIGENA, Leccio-
nes de Derecho Administrativo, Crdoba (Argentina), 2006; BANDEIRA DE MELLO,
Curso de Direitto Administrativo, Sao Paulo, 2011; BUITRAGO, Elementos de Derecho
Administrativo, Buenos Aires, 1999; BREWER-CARIAS, Estudios de Derecho Adminis-
trativo, Caracas, 2007; CALDERA DELGADO, Tratado de Derecho Administrativo,
Santiago de Chile, 2001; CASSAGNE, Derecho Administrativo, 2 vols., Lima, 2010;
DROMI, Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2009; FRAGA, Derecho Administra-
tivo, Mxico, 2009; GALINDO VCHA, Derecho procesal administrativo, 2 vols., Bo-
got, 2008; GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo, 4 vols., Buenos Aires,
2003-8; SERRA ROJAS, Derecho Administrativo, Mxico, 2009; SILVA CIMMA, Dere-
BIBLIOGRAFA GENERAL 17
cho Administrativo chileno y comparado, 4 vols., Santiago de Chile, 1993-2009;
VIDAL PERDOMO, Derecho Administrativo, Bogot, 1994.
TTULO PRIMERO
Introduccin