Você está na página 1de 35

RSP

79
Revista do
Servio
Pblico
Ano 53
Nmero 2
Abr-Jun 2002
Henrique Flvio
Rodrigues da
Silveira mestre
e doutorando
em Cincia
da Informao
pela Universi-
dade de Braslia
(UnB); e
analista do
Banco Central
do Brasil, com
atuao na rea
de Planejamento
e Oramento.
Contato:
henrique.silveira@
bcb.gov.br
Agncias regulatrias no
Brasil: os casos dos setores de
telecomunicaes, eletricidade
e petrleo/gs natural
1
Marcelo Gameiro de Moura
Introduo
Desde o incio da administrao do presidente Fernando Henrique
Cardoso em 1995, o Brasil tem passado por mudanas radicais nos seus
princpios sociais, econmicos e institucionais, comparveis quelas vistas
em cinqenta anos antes, durante o perodo de Getlio Vargas. Um dos
mais importantes aspectos dessa reforma so as emendas constitucionais
que tornaram possvel no apenas a venda da segunda mais rica empresa
estatal, a Empresa de Telecomunicaes Brasileiras (Telebrs), mas
tambm confirmaram o compromisso do governo com os postulados de
livre mercado e liberalizao (Carneiro e Rocha, 1999: 41). Concomitante
privatizao, outro processo estava em andamento na administrao: a
criao de agncias especiais e independentes com o objetivo de regular
as atividades das empresas de utilidade pblica recm-privatizadas. Isso
representou no somente uma novidade na prxis administrativa brasi-
leira, que at ento tinha se concentrado nos ministrios em Braslia, mas
tambm uma oportunidade de criar de uma s vez trs instituies para
lidar com regulao. Essas novas instituies, em teoria, autnomas e
independentes dos caprichos da poltica, foram tidas como necessrias
para formular, implementar e controlar as polticas gerais para cada um
dos setores privatizados.
Este artigo um estudo comparativo tanto da criao das agncias
regulatrias para as telecomunicaes, eletricidade e petrleo/gs natural:
Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), Agncia Nacional de
Energia Eltrica (Aneel) e Agncia Nacional do Petrleo (ANP), como
de seu desempenho desde 1998. Mais importante, ser mostrado neste
RSP
80
artigo que a Anatel e a ANP tm desempenhado seus papis de acordo
com as expectativas (de promover competio e a defesa dos consumidores)
e que a Aneel tem falhado nessa tarefa por conta da ausncia de um
fator-chave presente nas outras duas.
O artigo est estruturado da seguinte forma. A segunda seo lida
com aspectos metodolgicos da pesquisa: a justificao dos casos selecio-
nados e a apresentao das variveis-chave com as quais as agncias
sero comparadas. A terceira seo trata a questo da regulao em geral,
apresentando uma breve anlise histrica do assunto, as rationales e
problemas da regulao, a reforma regulatria e os tipos de reguladores.
A quarta e ltima parte do artigo lida com a situao regulatria no Brasil:
a situao pr-1997, o estabelecimento de agncias regulatrias no pas, e
as situaes enfrentadas pelas trs agncias desde 1999.
Metodologia
Seleo dos casos
Uma vez que existem mais de trs agncias regultorias em
operao no pas, alm das responsveis pelas telecomunicaes,
eletricidade e petrleo/gs natural, imperativo justificar essa especfica
seleo de casos.
Alm da Anatel, ANP e Aneel, existem na esfera federal agncias
responsveis por alimentos e remdios: Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria (ANVS); por servios privados de sade: Agncia Nacional de
Sade Complementar (ANS); gua: Agncia Nacional de guas (ANA);
transportes rodovirios e aquavirios: Agncia Nacional de Transportes
Terrestres (ANTT) e Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
(Antaq); existem tambm 14 agncias estaduais e uma agncia municipal.
2
H vrias razes para as agncias supracitadas terem sido excludas
da anlise. A pesquisa tem como objeto o estudo de agncias regulatrias
encarregadas do controle de setores tradicionais de utilidade pblica, em
que h (ou havia) predominncia de empresas monopolistas, barreiras de
entrada para potenciais competidores e custos irrecuperveis (sunk costs).
Ademais, o mercado sujeito regulao era, at a privatizao, dominado
por empresas estatais com pouca ou nenhuma accountability, tanto ao
governo como aos consumidores.
Os casos da ANVS e ANS mostram-se claramente alm do escopo
da pesquisa. Uma vez que o mercado que regulam no propenso a
monoplios, a entrada de novas empresas livre e at encorajada pelo
fato de no haver custos irrecuperveis envolvidos. A ANA, a ANTT e a
Antaq foram excludas, pois s recentemente foram criadas. A legislao
RSP
81
pertinente foi aprovada apenas em julho de 2000 e junho de 2001, e os
seus decretos foram publicados em dezembro de 2000 e fevereiro de 2002,
respectivamente. Isso significa que as agncias ainda encontram-se na
etapa de formao, contratando pessoal etc. Diferentemente das outras
agncias federais, elas ainda no tiveram oportunidade de agir efetivamente
nos seus campos de responsabilidade.
Finalmente, h as agncias estaduais e municipais. Sua excluso
deu-se por conta de uma caracterstica do arranjo federativo brasileiro.
Ao contrrio dos Estados Unidos, por exemplo, as unidades da Federao
no Brasil tm poderes limitados. A maior parte das competncias
legislativas prerrogativa (privativa) da Unio, e os Estados detm
apenas poucas delas, consoante o princpio do direito constitucional bra-
sileiro de competncia residual, i.e., apenas aquilo que no conside-
rado de competncia da Unio prerrogativa estadual.
3
A situao se
agrava em nvel municipal, em que ainda menos prerrogativas so
previstas na Constituio. De fato, a Constituio federal brasileira
garante ao governo federal competncia privativa para legislar sobre
energia, telecomunicaes e radiodifuso.
4
Alm disso, as agncias
estaduais tm como funo fiscalizar e regular todos os setores se a
legislao federal permitir no apenas os servios de utilidade pblica,
mas tambm qualquer outro cuja permisso ou concesso para funciona-
mento dependa do Estado (unidade da Federao), como transporte.
Esse aspecto caracteriza essas agncias como multissetoriais. As
agncias regulatrias estaduais foram criadas como rgos auxiliares
que podem, mediante convnios formais com as agncias federais,
trabalhar como agentes delegados do governo federal nos Estados (Peci,
n/d: 9). Elas funcionam mais como monitoras e fiscais do que como
reguladoras, angariando e fornecendo informaes s agncias federais.
5
Em pesquisas qualitativas, em que apenas um pequeno nmero de
casos pode ser observado, a seleo de caso tem que ser feita de forma
intencional, consistente com os objetivos e estratgias da pesquisa (King,
Keohane e Verba, 1994: 139). Ainda, a prpria pesquisa, ento, envolve a
procura de valores para a varivel dependente (idem, ibidem). O que
tentou ser evitado na seleo de casos na presente pesquisa foi a escolha
de casos de acordo com o que se quer verificar como resultado final, o
que King et al. chamam a confirmao da hiptese favorita, em que os
casos so escolhidos com o intuito de sustentar as concluses desejadas
(idem; 128).
A principal proposta deste trabalho mostrar que os arcabouos
regulatrios para os setores de telecomunicaes e petrleo/gs natural
foram criados em um ambiente de influncias partidrias diminudas. Isso
tornou possvel a criao de agncias robustas capazes de estabelecer
regras pr-competio nos seus respectivos domnios.
RSP
82
Para demonstrar isso, usa-se o arranjo de sistema mais seme-
lhante.
6
Esse arranjo til para pesquisas setoriais e tambm em pesquisas
com poucas observaes (Landman, 2000: 28). Neste trabalho, cada agn-
cia regulatria uma observao. Essa estratgia torna possvel para o
pesquisador reconhecer caractersticas dos casos em estudo, identificando
as caractersticas semelhantes e, felizmente, isolando a caracterstica
desviante, que o fator explicativo chave para o diferente resultado. Cons-
truindo um arranjo de sistema mais semelhante para descrever as trs
agncias regulatrias e os resultados esperados (ou reais), tem-se algo
similar ao exposto no Quadro 1 (ver Anexo).
O Quadro 1 apresenta trs caractersticas importantes:
1) falsificvel porque verificvel. Ele pode ser contradito se
uma nova agncia ou as outras duas agncias apresentarem o mesmo
resultado (varivel dependente) que devesse ser exclusiva ao caso
desviante. Se isso acontecer, o esquema rejeitado ou desconfirmado
ou mesmo mantido, mas adicionando-se uma exceo e ao mesmo tempo
diminuindo a robustez da teoria (Landman, 2000). Se por outro lado, casos/
observaes similares ou comparveis seguirem o mesmo padro, a teoria
fortalecida;
2) o esquema passou por uma cuidadosa seleo da varivel
dependente, de forma que ela de fato varie e seja dependente. Pode parecer
bvio, mas em muitos estudos verifica-se que as variveis no variam; e
3) o esquema robusto uma vez que a varivel dependente
(o sucesso da agncia medido pelo avano de regulao pr-competitiva
alcanado no respectivo setor) mensurvel. Mesmo considerando o fator
competio como de difcil mensurao, suas conseqncias no o so.
Variveis dependentes e explicativas
As variveis explicativas usadas no trabalho so: o status jurdico
das agncias, o elo entre a criao das agncias e o programa de
privatizao, a situao pr e ps-privatizao nos setores estudados,
como os conselhos de diretores das agncias so organizados e o status
de seus membros, a fonte de financiamento das agncias, a determi-
nao das tarifas e o papel do ministro da rea durante a criao das
agncias. Essa ltima varivel considerada como o fator explicativo
chave. A varivel dependente o sucesso da agncia em promover
efetivamente regulao pr-competitiva no setor. Tais variveis sero
analisadas em maior profundidade mais adiante no item As agncias
regulatrias.
RSP
83
Regulao
Perspectiva histrica
A regulao pode ser identificada de maneira ampla como o controle
contnuo e focado exercido por uma agncia pblica sobre atividades consi-
deradas importantes a uma comunidade (Selznick, 1985). Outros sugerem
que regulao deve tambm ser considerada tanto um conjunto especfico
de regras como, por exemplo, em sade e segurana; como influncia
estatal deliberada, como taxao e subsdios; ou finalmente como quaisquer
formas de controle ou influncia social (Baldwin e Cave, 1999; Baldwin,
Scott e Hood, 1998; Meier, 1985; Sappington e Stiglitz, 1987). No primeiro
caso, a regulao se mostra na sua forma mais simplificada e se relaciona
com a imposio de uma srie de regras juntamente com os mecanismos
para faz-las valer. Tais regras fundam-se em aspectos econmicos ou
sociais, tais como a proteo dos consumidores em termos de qualidade
de alimentos, por exemplo, ou cidados em geral, no que diz respeito a
externalidades negativas da produo industrial, por exemplo, a poluio.
A regulao entendida como influncia deliberada do Estado est
geralmente ligada proviso de servios e bens pelo prprio Estado
(empresas estatais so um bom exemplo) ou criao pelo Estado de
condies favorveis aos agentes privados, possibilitando dessa forma a
proviso de servios e bens.
Regulao, particularmente nos Estados Unidos, refere-se classica-
mente aos esforos do governo no sentido de controlar preos, produo
ou qualidade do produto, em bens e servios oferecidos por companhias
privadas que de outra forma levariam em conta apenas insatisfatoriamente
o interesse pblico (Breyer, 1990; Francis, 1993: 2). Na Europa Ocidental,
regulao engloba no somente a noo acima, mas tambm a proviso
de bens e servios pelo prprio Estado. A regulao tambm pode ser
vista como um processo que ordena (pelo menos idealmente) setor ou
setores das esferas econmica ou social que tm propenso desordem e
que, por isso, merecem ateno (Clarke, 2000). Por desordem, leiam-se
resultados sub-timos que aconteceriam sem regulao ou novamente a
inobservncia de interesses pblicos. Clarke tambm define regulao
como ordenao envolvendo o estabelecimento de uma forma de autori-
dade para alcanar o gerenciamento prtico de interesses conflitantes
(idem, 2000: 5).
Outros estudiosos restringem o conceito de regulao a matrias
econmicas, em que a poltica regulatria funciona influenciando o setor
privado dentro de um sistema de dois subsistemas no mutuamente
excludentes: incentivos para fomentar decises econmicas (regulao verde)
e desincentivos para evitar decises econmicas (regulao vermelha),
RSP
84
principalmente nas reas de falhas de mercado como monoplios naturais
ou externalidades (Vickers e Yarrow, 1989; Baldwin e Cave, 1999).
Pode parecer at ento que regulao um conceito antigo, pelo
menos to antigo quanto o prprio Estado (Baldwin e Cave, 1999; Baldwin
et al., 1998; Majone, 1996a; Bernstein, 1955) e que ela pode significar
quaisquer formas de interveno, pblica ou privada, tanto na esfera pblica
como na particular. Isso requer esclarecimentos.
De fato, se entende de regulao como um conjunto de regras esta-
belecidas por um Estado ou quaisquer outras formas de autoridade, legtima
ou ilegtima, pblica ou privada, para organizar a sociedade, ento regulao
remonta aos primrdios da prpria sociedade. As sociedades primitivas
estabeleceram normas para serem seguidas por todos os membros do
grupo (ou pelo menos por sua maioria), bem como sanes a serem aplicadas
no caso de transgresso. A velha mxima latina ubi societas ibi ius clara-
mente sintetiza esse fato: onde h sociedade, h direito. Contudo, a tendncia
para categorizar regulao como legislao, governance, e controle social,
e o amplo uso que esses termos podem adquirir, levou Majone a afirmar
que o estudo da regulao coexiste com o direito, economia, cincia poltica
e sociologia. Dessa forma, impedindo o desenvolvimento de uma teoria
distinta sobre a questo como um tipo de policy-making (Majone, 1996a).
A melhor definio de regulao no contexto do presente trabalho
ser a mesma adotada por Baldwin, que segue: a promulgao de um
conjunto de regras, acompanhada de mecanismos, tipicamente uma
agncia pblica, para monitorar e promover o cumprimento dessas
regras (Baldwin et al., 1998: 3), tambm conhecida como estilo norte-
americano de regulao (Majone, 1996a). Esse conceito, contudo, ser
refinado para incluir, exclusivamente, o conjunto de regras para contro-
lar a proviso de servios e bens caracterizados como de utilidade pbli-
ca. Dessa forma, ele incorporar o controle sobre a taxa de retorno
norte-americana (em poucas palavras, avaliao de custos e lucros das
firmas), mas estar restrito ao setor de utilidades pblicas semelhante
viso da Europa Ocidental.
Rationales para a regulao
Antes de tudo, importante se perguntar por que se regula. Por
que no deixar os agentes privados, produtores e consumidores decidirem
sobre a melhor forma de lidar com suas transaes? A resposta imediata
a isso que h imperfeies no mercado, que podem levar a resultados
econmicos sub-timos, em que os processos econmicos no podem ser
total e eficientemente utilizados. As clssicas premissas macroeconmicas
de um mercado perfeito implicam que h informao abundante e pblica
disponvel aos consumidores no que diz respeito a preos e qualidade dos
RSP
85
produtos venda, e que h um grande nmero de vendedores e compradores
(Viscusi, Vernon e Harrington, 2000). Alm disso, para haver um ambiente
competitivo perfeito, a troca de bens no deve ser onerosa, o consumo por
um indivduo no pode afetar o consumo de outros (externalidades), e os
bens no devem ser de uso comum (Meier, 1985).
No surpreende que o mundo real contradiz essas premissas. A
informao no um produto gratuito, tanto em termos de acesso como
em oportunidade de entender suas tecnicalidades. As empresas adquirem
um papel proeminente no mercado e se tornam o nico supridor de um
produto ou servio especfico. Subprodutos negativos podem ser inerentes
ao processo produtivo, cuja contabilidade pode no ter sido considerada
nos custos. Essas imperfeies de mercado so detalhadas abaixo.
Monoplios
Monoplios so o exemplo tpico de imperfeio do mercado
(Baldwin e Cave, 1999; Breyer, 1990; Francis, 1993; Prosser, 1989; Helm
e Jenkinson, 1997; Manzetti, 2000; Mayer, 2001). As situaes de mono-
plio podem ocorrer principalmente em trs circunstncias: quando h
apenas um vendedor (provedor) no mercado, quando o produto venda
o nico de seu gnero, tornando-o insubstituvel, ou quando h grandes e
significativas barreiras, restringindo a entrada de competidores para pro-
ver o servio ou o bem em questo. Nesse ltimo caso, o monoplio pode
ser considerado natural. As empresas de utilidade pblica so um bom
exemplo de monoplio natural. Tome o caso do servio de gua e esgota-
mento sanitrio como exemplo. Dados os enormes custos para construir a
infra-estrutura para coletar, limpar, armazenar, distribuir e comercializar
gua, economicamente vivel construir apenas uma rede de servios.
Isso naturalmente leva a economias de escala e escopo, tornando mais
barato apenas para uma firma oferecer o servio.
Como pano de fundo das inadequaes de mercado, h o que se
batizou de teoria fundamental de economia do bem-estar (fundamental
theory of welfare economics). O teorema prope que mercados competi-
tivos levam a uma distribuio eficiente de recursos quando um indivduo
pode ser beneficiado sem ao mesmo tempo prejudicar outrem. Essa situao
chamada timo de Pareto (Viscusi et al., 2000).
A ausncia de competio em um setor de monoplio induz o
agente privado a diminuir a oferta e aumentar preos acima do custo de
produo. Nesse caso, h uma injusta distribuio de recursos (rent)
dos consumidores aos produtores e tambm h perda de produo quando
o preo aos consumidores mais alto do que o custo mais uma taxa de
retorno razovel (Santos, 1990). Logo, o objetivo da regulao nesses
casos criar condies que imitem um mercado competitivo, tanto
RSP
86
temporariamente (para permitir a entrada de competidores) como
permanentemente (no caso de monoplios naturais). Apesar de a regu-
lao e competio poderem ser vistas como substitutas (e nesse caso o
aforismo competio quando possvel, regulao quando necessrio
vlido Kay e Vickers, 1990: 224), em muitas ocasies a regulao
introduzida no como substituto de um mercado competitivo, mas como
sua garantia. Esse o caso de uma grande empresa no mercado, forando
artificialmente os preos para baixo por algum tempo, tornando invivel
a sobrevivncia de firmas menores e mais fracas: aps essas ltimas
fecharem as portas ou se fundirem com aquela, a firma lder controlar
todo o mercado e a situao cair no exemplo acima de reduo de
produo com intuito de aumento de preos.
Assimetria de informao
As assimetrias de informao tambm representam um exemplo
de imperfeio de mercado que exige correo. A questo vai muito alm
de saber se a razoabilidade de preos de acordo com o custo de produo
uma justa taxa de retorno. Por conta de casos de medicamentos ineficazes
a envenenamentos e morte causados por alimentos estragados, as primeiras
regulaes dos Estados Unidos tinham como preocupao padres de
segurana e requerimentos de etiquetagem para remdios e alimentos.
O governo obrigou as empresas a testarem seus produtos e publicizar tal
informao aos consumidores, uma vez que eles no possuam individual-
mente a capacidade de avaliar a qualidade dos produtos. Essa legislao
regulatria representou o primeiro passo de proteo ao consumidor.
7
Em muitas ocasies, os consumidores simplesmente no tinham
conhecimento do custo real de determinado produto ou servio, de modo
que no podiam realizar uma avaliao sobre se o preo pedido era justo.
Isso podia acontecer pelo fato de as empresas no fornecerem suas
planilhas de custo devido estratgia comercial. Por outro lado, mesmo
assumindo que o preo fosse justo, o risco de no se avaliar corretamente
a qualidade do produto ou servio permaneceria.
Atualmente, a situao um pouco mais complicada. A crescente
complexidade e sofisticao dos produtos e dos processos produtivos no
raramente esto alm da capacidade dos consumidores de avaliarem
totalmente as conseqncias de suas escolhas. Ademais, ainda que se
presumisse que a informao pudesse ser entendida, subsistiria o problema
do custo para produzi-la, tanto em termos de adquiri-la como de alocao
de tempo para analis-la em detrimento de outras atividades produtivas.
Por outro lado, os incentivos para fornecer informao por parte das
empresas podem ser baixos por medo de seus competidores a usarem
sem a devida compensao.
RSP
87
A regulao, nas palavras de Baldwin e Cave, ao tornar a informao
mais acessvel e precisa, pode proteger os consumidores contra
informaes inadequadas e suas conseqncias, ao mesmo tempo que
pode encorajar o surgimento de um ambiente de mercado competitivo e
saudvel (Baldwin e Cave, 1999).
Externalidades
Muito freqentemente, uma atividade legtima de um indivduo ou
empresa pode incorrer custos a terceiros grupos sem a devida compensa-
o. Como os primeiros no absorvem o custo integral desse efeito negativo,
eles tero o incentivo de continuar nessa atividade, seno de increment-la.
A poluio a ilustrao mais comum de tal efeito negativo.
Na medida que o custo de oferecer um determinado produto no internaliza
o custo da degradao ambiental (rios, cidades e ares poludos), mais interes-
sante ser manter a produo e, inversamente, a produo mediante
processos menos poluidores ser mais cara e menos atraente. Esse e o
clssico problema dos bens difusos (tragedy of the commons), descrito
com detalhes por Hardin (Hardin, 1968; ver tambm Ostrom, 1994).
8
Na
sua opinio, recursos disponveis a todos, tais como a atmosfera e as bacias
fluviais, tentam seus usurios abusarem no uso como se ilimitados fossem,
em um ambiente de recursos finitos. Ainda com relao a bens difusos,
Ostrom e Walker indicam que, sem alguma forma de coordenao
ou organizao que permita aos indivduos concordar em padres de
consumo, apropriao, monitoramento e penalidades, os recursos sero
superutilizados (Ostrom e Walker, 1997). Logo, regulaes em forma de
polticas pr-ambientais, impostas por agncias governamentais (ou no
necessariamente governamentais mas com seu aval), foram a absoro
dos custos dos mecanismos antipoluio na cadeia produtiva, ou impem
multas ao poluidor, conforme o princpio poluidor.
Se no mercado houver grande nmero de firmas competindo por
clientes, o cumprimento dessas regras as forariam a ser eficientes ou a
descobrir nichos mercadolgicos, por exemplo, apelando aos consumidores
ambientalmente conscientes. Contudo, se as externalidades estiverem
conjugadas a uma situao de monoplio, em que os consumidores no
tm opes, ento a empresa passar os custos das multas ou do equi-
pamento antipoluio ao preo final cobrado ao consumidor. Em tal situao
extrema, os reguladores teriam que lidar com o monoplio, a externalidade
e com a determinao do preo.
Comportamento anticompetitivo
Esse tipo de comportamento acontece quando empresas agem de
forma no condizente a um ambiente saudvel de competio. As empresas
RSP
88
que tm uma fatia importante no mercado cortam seus preos abaixo do
nvel de custo para forarem seus competidores a sarem da praa. Uma
vez que esses concorrentes vo falncia ou se fundem com a firma
dominante, os preos sobem bem acima dos custos em detrimento dos
consumidores, primeiramente para recuperar as perdas pelos preos baixos
anteriores e posteriormente para extrair rendas. Esse tipo de comporta-
mento chamado de predatrio, dumping ou de competio excessiva
nas palavras de Breyer (Breyer, 1990). Baldwin e Cave ressaltam que
uma precondio para a empresa tomar parte em tal atividade predatria
a capacidade financeira para financiar as perdas durante a promoo
de preos (Baldwin e Cave, op. cit.).
O que a regulao procura evitar a tentativa de monopolizar ou
mesmo conspirar com vistas ao monoplio (Viscusi et al., 2000). O problema
para os reguladores em situaes como essa diferenciar a posio
dominante de uma firma como conseqncia de processos de produo
melhores e mais eficientes daquela que decorrente de prticas predatrias.
Um exemplo clssico de comportamento predatrio levando
monopolizao foi o da Standard Oil Company nos Estados Unidos.
Os proprietrios da empresa, a famlia Rockefeller, construram seu imprio
mediante a compra de mais de 120 rivais, tanto por meio de falncias foradas
como mediante controle dos oleodutos e das ferrovias (dois outros exemplos
de monoplio natural), prejudicando a capacidade das rivais de serem
competitivas. De fato, em meados de 1890, a companhia holding detinha
mais de 90% da capacidade de refino e venda de petrleo e derivados
(Viscusi et al., 2000). Esse foi um exemplo extremado, que instou uma
pronta resposta regulatria por parte do governo norte-americano.
Problemas com regulao
Apesar dos mritos que a regulao pode ter ao assegurar a sade
e a segurana das pessoas, ou ao proteger os consumidores de preos
predatrios e comportamentos monopolsticos, a questo est longe de
apresentar consenso. A crtica se concentra em quatro principais pontos:
ineficincia, captura, declnio na capacidade competitiva das empresas e
desincentivo inovao; juntamente com o perigo de excesso de regulao
e legalismo (Francis, 1993; Meier, 1985; Ayres e Braithwaite, 1992; Bardach
e Kagan, 1982; Eisner, 2000; Navarro, 1985; Vickers e Yarrow, 1989).
Ineficincia
A ineficincia se traduz na percepo de que a regulao ser mais
nociva do que benfica condio geral da economia (Eisner, 2000).
O Estado considerado como inerentemente incapaz de atingir objetivos
RSP
89
regulatrios de maneira eficiente. Uma mirade de diferentes regras
estabelecida, demandando pessoal qualificado para verificar e avaliar o
cumprimento das normas de regulao, e tambm para impor multas e
outras penalidades em caso de no observncia. Quanto a esse ltimo
aspecto, existe tambm o custo potencial de litgios judiciais, levando ao
desperdcio de recursos escassos tanto para o governo como para a
indstria regulada.
Antes de pr um produto venda no mercado, a empresa tem que
satisfazer inmeras exigncias em termos de padres de ingredientes, adio
de conservantes e datas de validade. Essas exigncias so cumpridas no
s pela firma, mas tambm tm que ser checadas pelo rgo regulador.
Esse procedimento de dupla checagem lento e caro, e quando multiplicado
pela quantidade de diferentes produtos disponveis nos supermercados nos
d uma idia de quo ineficiente e custoso todo o processo pode se tornar.
Crticos argumentariam que a auto-regulao seria uma soluo
mais apropriada e eficiente para o problema. Por meio da auto-regulao,
as empresas estabeleceriam seus padres de produo e elas prprias
fariam a checagem. Um bom exemplo de auto-regulao acontece quando
o produto venda recebe um selo de qualidade ou garantia pela asso-
ciao das indstrias alimentcias. Levar esse selo no rtulo mostraria ao
consumidor que o produto teria passado por um processo de controle de
qualidade. Uma abordagem diversa na auto-regulao seria autorizar a
outra organizao, um laboratrio de idoneidade reconhecida, a tarefa de
avaliar a qualidade do produto. Em ambos os casos, as empresas estariam
oferecendo um produto de alta qualidade sem incorrer no fardo de normas
regulatrias, e o Estado estaria livre desse processo custoso de avaliao
e dupla checagem.
Captura
Alguns analistas em regulao afirmam que, se por um lado, as
demandas para a criao de um arcabouo regulatrio podem surgir como
resposta s falhas de mercado, por outro, a regulao pode ser usada de
maneira a proteger os interesses das indstrias do setor, em vez de
promover um ambiente saudvel de competio ou a proteo dos consu-
midores. Esse tipo de comportamento conhecido como captura da agn-
cia (agency capture) ou proteo do produtor.
O relacionamento ntimo que naturalmente se estabelece entre
reguladores e regulados, mesmo quando propcio a problemas, pode levar
captura dos primeiros. Uma vez que os reguladores tero que se basear
de uma forma ou de outra na informao fornecida pelos regulados, alguma
forma de cooperao deve ser desenvolvida. Isso pode dar s empresas
reguladas, nas palavras de Baldwin e Cave, um grau de manipulao
RSP
90
sobre os procedimentos regulatrios, o que, com o tempo, produz captura
(Baldwin e Cave, op. cit.: 36).
Os reguladores tambm so suscetveis captura porque eles podem
ter perspectivas de emprego no setor que regularam aps deixarem seus
postos, no apenas trabalhando para a empresa regulada, mas tambm
em escritrios de advocacia e consultorias dedicadas defesa da inds-
tria regulada. Nesse caso, eles tenderiam no extremo a adotar polticas
regulatrias favorveis indstria regulada, ou no mnimo a serem lenientes
no cumprimento de comandos regulatrios. Esse tipo de regulador
chamado de carreirista(Wilson, 1989), que est esperando por sua pro-
pina retroativa delayed bribery (Quirk, 1981). Uma possvel soluo
para evitar esse problema seria a adoo de quarentenas aos servidores
ao terminarem seus mandatos de reguladores, com a proibio de traba-
lharem no setor que regularam por um determinado perodo de tempo.
Declnio de competitividade
Os crticos da regulao tambm argumentam que todas essas
normas regulatrias conduzem a um declnio na competitividade industrial
por conta de seu custo para a indstria, e em conseqncia, para os
consumidores (Meier, 1985). Isso mais comum quando os reguladores
probem que a empresa sob regulao lucre com o uso de processos mais
eficientes de produo, ou de materiais mais baratos e tecnologicamente
avanados, que diminuiriam os custos gerais e aumentariam o faturamento
da firma.
Uma das razes por trs das normas regulatrias que, se as
empresas se aproveitarem sem controle dos benefcios advindos de tcnicas
inovadoras, elas podem adquirir uma vantagem que a longo prazo pode
levar a poderes de monoplio, com todas as conseqncias negativas que
isso representa. Por outro lado, contudo, ao levarem isso em conta de
antemo, a indstria sob regulao tem menos ou nenhum incentivo para
inovar, novamente em detrimento dos consumidores. Esse um dilema
importante para a regulao: proteger os consumidores contra a ameaa
de monoplio, ou dar indstria livre poder para inovar e tornar-se mais
eficiente, no necessariamente distribuindo sociedade os benefcios que
disso advenham.
Certamente, h estratgias intermedirias que tendem a minimizar
os custos desse dilema. Dentre as possveis solues pode-se mencionar
o uso de mecanismos de controle de preos (o mais conhecido o chamado
ndice Retail Price Index RPI-X) ou o estabelecimento de um perodo
de tempo durante o qual a empresa pode auferir os lucros de sua ino-
vao, de maneira semelhante a uma licena de patente. No primeiro
caso, o ndice usado majoritariamente para empresas em situao de
RSP
91
monoplio natural, tendo sido criado em um primeiro momento durante as
discusses acerca do arranjo regulatrio que deveria preceder
privatizao do setor de telecomunicaes no Reino Unido, e posterior-
mente estendido a outros servios de utilidade pblica nesse pas (Baldwin
e Cave, 1999: 226). Nesse caso, o preo de um produto ou cesta de produtos
estabelecido de antemo para um determinado perodo, geralmente cinco
anos, sendo os reajustes baseados em um valor X descontado do ndice de
inflao ao consumidor (RPI). Dessa forma, se a frmula de reajuste
ficou estabelecida em RPI-5 e a taxa de inflao for de 5%, ter-se-
5-5=0, isto , nenhum aumento ser permitido e maiores rentabilidades para
a firma sero conseguidas por meio de diminuio de custos e eficincia.
Excesso de regulao
Outra crtica feita contra-regulao o perigo de seu excesso.
A conjectura por trs disso que na evoluo das normas regulatrias podem
ser adicionadas uma mirade de regras detalhadas, complexas e por vezes
desnecessrias, acarretando confuso. Isso tem efeitos negativos tanto para
os reguladores como para os regulados, pois estes tm que cumprir com
uma selva de normas e aqueles tm que monitorar o seu cumprimento.
Esse excesso de regras pode ser causado, entre outras razes, pela
prpria natureza da burocracia dentro da administrao ou da agncia
regulatria, de querer incrementar sua importncia e seu carter insubs-
tituvel, o que no novo para a teoria das organizaes. pergunta o
que a burocracia quer?, Wintrobe responde que os burocratas querem
maiores dotaes oramentrias, influncia na elaborao de polticas
pblicas, poder, ou simples utilidade (Wintrobe, 1997: 431), e isso o que
efetivamente acontece quando as normas regulatrias so abundantes e
complicadas o bastante para que apenas os burocratas (ou outros especia-
listas) tenham o conhecimento da hermenutica da regulao. O conceito
de que a burocracia constri um imprio de poder (empire building) dentro
de uma abordagem de maximizao de utilidade foi formalizado por William
Niskanen (Niskanen, 1968).
Outra explicao para entender o excesso de regulao est na
tentao de desenhar regras superabrangentes capazes de abarcar o maior
nmero de casos possveis para sua aplicao. Isso no apenas multiplicou
as regras, mas tambm o nmero de rgos regulatrios, no raramente
com justaposio de competncia.
A reforma regulatria
Em meados da dcada de 70, aqueceu-se o debate de como a
regulao estava afetando negcios e a economia do hemisfrio ocidental,
principalmente nos Estados Unidos (ver em relao aos Estados Unidos,
RSP
92
Bardach e Kagan, 1982; e Frana e ao Reino Unido, Majone, 1996b:
47-48). As normas regulatrias comearam a ser vistas como um fardo
no razovel iniciativa privada, excedendo, em muito, os benefcios que
a sociedade e os consumidores em geral receberiam. A dificuldade estava
em como reconciliar a necessidade de eficincia e competitividade com o
desejo de preservar os ganhos sociais que a correo das falhas de mercado
teria trazido (Moran, 1989: 50).
O movimento para reformar o esquema regulatrio ou para
desregular tem sido usado desde ento como mote para diversas modi-
ficaes tanto nas instituies da regulao como nas prprias regras.
Como Moran e Prosser observam, em alguns casos essas mudanas
representaram a sada do Estado de atividades produtivas via privatizao
e em outros contextos isso requereu a criao de novas instituies
regulatrias e a elaborao de novas normas regulatrias (Moran e
Prosser, 1994:9). Poucos foram os pases que tomaram apenas uma
dessas alternativas, sendo a poltica mais adotada na reforma regulatria
uma mistura das duas.
No contexto norte-americano, a reforma regulatria, no seu incio,
compreendeu a desregulao de setores que eram estruturalmente com-
petitivos, como o de aviao civil (Breyer, 1990), mas que na era Reagan
passou a incluir a ento chamada regulao social, i.e., proteo ao
meio ambiente, sade pblica e questes de defesa do consumidor (Harris
e Milkis, 1989:6). Defensores da desregulao julgavam que excessivas e
pouco razoveis normas regulatrias eram responsveis por grande parte
do declnio econmico do final dos anos 70 (idem, 1989: 22). Entre as
modificaes engendradas no incio dos anos 80 estavam a transferncia
da poltica regulatria do Congresso para o Executivo, uma diferente
abordagem quanto s nomeaes dos presidentes das agncias regulatrias
e uma poltica oramentria restritiva (com diminuio de responsabili-
dades e corte de pessoal).
No contexto da Europa Ocidental, o processo de desregulao foi
decorrente da impacincia com o mau desempenho das empresas esta-
tais, inicialmente no Reino Unido e posteriormente no resto do continente,
e esse processo geralmente associado privatizao e liberalizao
(Weyman-Jones, 1994).
A Amrica Latina, em geral, e o Brasil, especificamente, ficaram
para trs neste debate. Hiperinflao, moratrias, crescente perda da
capacidade do Estado de cumprir seu papel, em vez de acelerarem as
tentativas de mudana, apenas atrasaram a reforma. De fato, com exceo
do Chile, os pases da Amrica Latina apenas comeariam a desregulao
e a privatizao nos anos 90. A primeira leva de pases a adotar a
desregulao aconteceu no incio da dcada com mudanas na Argentina
e no Mxico (1990) e Venezuela (1991). A segunda aconteceu em meados
RSP
93
da dcada e alguns ajustes foram feitos no Peru (1994), Bolvia (1995) e
Panam (1997). Por fim, o Brasil (1997-1998) foi o ltimo dos grandes
pases a embarcar em uma reforma regulatria (Wellenius, 2000).
A reforma regulatria traduziu-se em privatizao e, no caso das estatais
provedoras de servios caracterizados como monoplios naturais, tais como
telecomunicaes e eletricidade, combinou-se privatizao com novas
instituies regulatrias. Um novo regime regulatrio tinha que ser posto
em prtica de forma a facilitar a transferncia de propriedade das empresas,
uma vez que se ganhava apoio poltico e assegurava-se a confiana de
outros setores na economia, principalmente dos potenciais compradores
das empresas, e dos consumidores, que poderiam temer a criao de
monoplios privados (Francis, 1993: 33).
Pelo exposto acima, fica claro que tanto na Europa Ocidental como
nos Estados Unidos, as mudanas regulatrias ou a desregulao signifi-
caram uma transformao nas estruturas regulatrias tradicionais, no
um fim regulao. A desregulao no representou necessariamente
uma reforma quantitativa no nmero de normas (apesar de uma raciona-
lizao de fato ter ocorrido), mas sim uma mudana qualitativa em como
a regulao deveria ser feita e em que setores isso deveria acontecer
(Harris e Milkis, 1989: 48). Majone chamou essa prtica de uma combi-
nao de desregulao com re-regulao, e Hancher e Moran, a redefinio
do espao regulatrio (Majone, 1990: 3; Hancher e Moran, 1989: 277).
Instituies regulatrias no Brasil:
reforma para credibilidade?
A situao pr-1997
Antes de 1997, no havia agncias regulatrias nos moldes como
elas existem hoje. O Ministrio das Comunicaes e o Ministrio das Minas
e Energia eram os responsveis em Braslia no apenas pela formulao
de polticas de telecomunicaes e energia (eletricidade e petrleo gs
natural), mas tambm pelo monitoramento do progresso dessas polticas,
executadas pelas estatais Telebrs, Centrais Eltricas Brasileiras
(Eletrobrs) e Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), diretamente ou via suas
subsidirias. Essas companhias, apesar de formalmente subordinadas a
seus respectivos ministrios (e em ltima instncia Presidncia da
Repblica), eram pouco accountable ao governo. O que importava a
este ltimo era que as estatais controlassem os preos sob sua jurisdio.
Dessa forma, ajudando a controlar (mesmo que artificialmente) as taxas
de inflao, no raro em detrimento da capacidade financeira dessas
empresas. Elas tinham uma burocracia forte, tanto na administrao como
RSP
94
fora dela, e suas pastas gerenciavam fundos da ordem de dezenas de
bilhes de dlares. Os usurios, tantos os industriais como os residenciais,
no dispunham de fruns para reclamaes para os maus servios (tele-
fones que no funcionavam, chamadas de longa distncia de alto custo,
filas para obteno de uma linha que duravam anos, impossibilidade de
recebimento de indenizao em caso de falha no servio de eletricidade,
entre outros). A nica sada de protesto contra as trs companhias era o
sistema judicial, caro e lento.
Mas isso retrata apenas o lado do consumidor. Financeiramente,
com exceo da Petrobras, as companhias estavam chegando ao limite
do seu sistema de financiamento, que era to intensivo em capital, para
fazer em face das demandas de novos consumidores e de atualizao da
rede para tecnologias mais eficientes e modernas. Os sistemas de eletrici-
dade e telecomunicaes estavam chegando ao limiar da exausto.
A necessidade de reforma do Estado ganhou destaque durante
a campanha presidencial de 1994 (aps as tentativas frustradas ou incom-
pletas iniciadas por Collor em 1990), e de fato, aps tomar posse no ano
seguinte, o novo presidente delineou a estrutura dessa reforma. O plano
no apenas englobava uma mudana na administrao federal, mas tambm
vislumbrava uma nova forma de o Estado e outros agentes proverem
servios pblicos. Isso ajustou o passo de outra onda de privatizaes.
9
A perspectiva de privatizao de importantes empresas responsveis
pela oferta de servios de utilidade pblica, contudo, demandava uma nova
abordagem regulao. O temor era de que privatizar monoplios pblicos
sem montar uma estrutura de monitoramento e controle dos servios apenas
significaria a mudana de um monoplio pblico para um privado, com
todos os problemas que isso incorreria como visto nos itens acima. At
mesmo deputados e senadores que no aprovavam os planos de
privatizao perceberam que alguma forma de controle deveria existir, e
apresentaram com esse intuito seus prprios projetos de lei para a criao
de rgos regulatrios.
Uma questo levantada na poca foi: por que no deixar o processo
regulatrio sob a responsabilidade do ministrio da rea? Por que no
deixar com o Ministrio das Comunicaes e com o Ministrio das Minas
e Energia essa tarefa? Por que criar outro grupo burocrtico dentro da
administrao federal, com todos os custos que isso acarretaria?
H trs respostas possveis para tal:
1) a prpria reforma administrativa;
2) uma estratgia de blame shifting; e
3) credibilidade.
Como mencionado acima, a prpria burocracia estava sob escru-
tnio pelo novo governo, e acreditava-se que a criao de novas estruturas
para a regulao da forma tradicional (um departamento inserido na
RSP
95
estrutura de um ministrio) iria contra o ethos da reforma. Novas, mais
geis e modernas instituies eram necessrias, e as agncias regulatrias
satisfaziam a esse requisito (Brasil, 1995; Bresser Pereira, 1998a e 1998b).
O Quadro 3 (ver Anexo) descreve brevemente os objetivos da reforma do
Estado no pas (as setas indicam o sentido das mudanas propostas).
A reforma administrativa, parte de uma ampla reforma do Estado,
tem por pressuposto a existncia de quatro setores distintos no Estado: o
ncleo, atividades privadas do Estado, os servios no-exclusivos e
finalmente o setor de produo de bens e servios (idem, ibidem).
O ncleo um setor relativamente pequeno, composto pelos Poderes
Executivo (presidncia e vice-presidncia), Legislativo e Judicirio, junta-
mente com o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas da Unio.
As atividades privadas do Estado seriam desempenhadas por rgos
descentralizados do Estado e incluiriam os servios de seguridade social,
foras policiais, reguladores e controladores das atividades realizadas
pelo setor privado. Os servios no-exclusivos incluiriam atividades
promovidas tanto pelo Estado como pela iniciativa privada, e neles incluem-
se educao universitria, servios mdicos, centros de pesquisa etc.
Finalmente, h o setor que produz bens e servios que so normalmente
comercializados no mercado. Um bom exemplo desse ltimo setor so
as empresas estatais que produzem e vendem produtos no mercado.
Para esse setor, a reforma propunha a venda de tais firmas para ganho
de eficincia e diminuio do fardo fiscal do Estado.
Fica claro que a criao de agncias regulatrias no contexto da
reforma administrativa cumpria dois fins: ter um rgo livre das velhas e
tradicionais prticas dentro da administrao; e monitorar de perto as em-
presas recm-privatizadas (ou perto de serem).
A estratgia de blame shifting, apesar de em si mesma insuficiente
como base terica para mudana to drstica na tradio da adminis-
trao pblica brasileira, no indita na arena poltica (Fiorina, 1982;
McCubbins et al., 1987).
10
Ao criar uma agncia com um status diferente
dentro do governo, em que a influncia poltica seria explcita e proposital-
mente diminuda, se algo de errado acontecesse no ambiente ps-
privatizado, com falhas nos servios, o governo (ou o Legislativo) poderia
lavar suas mos e afirmar que a agncia se compunha de especialistas na
rea e que teoricamente sabiam o que estavam fazendo, tendo inclusive
disposio os instrumentos legais para prevenir ou corrigir tais falhas.
Nas palavras de Fiorina, ao outorgar a uma agncia a responsabilidade
pela implementao de uma atividade regulatria, legisladores no apenas
evitam o problema de tomar decises especficas, como tambm evitam,
ou pelo menos disfaram, sua responsabilidade pelas conseqncias em
ltima instncia das decises efetivamente tomadas (Fiorina, 1982: 47).
RSP
96
Finalmente, mais importante na presente anlise o papel de
credibilidade que o governo queria transmitir. O governo quis deixar claro
aos potenciais investidores que as regras no seriam mudadas por conta
de caprichos polticos (para agradar consumidores ou outro grupo poltico-
econmico) ou razes macroeconmicas (controle de preos para controlar
inflao), de forma a extrair rendas das indstrias reguladas indevidamente.
Em outras palavras, o governo queria garantir o cumprimento contratual.
No raro aconteceram quebras de contratos que minaram a credibilidade
do governo perante investidores. A criao de agncias regulatrias
independentes permitiria atrair mais investimentos e maximizar as rendas
da privatizao.
Levy e Spiller afirmam que um arranjo regulatrio com credibilidade
e eficcia, e sua conseqente capacidade de atrair investimentos e
favorecer eficincia na produo e uso de servios, varia de acordo com
as instituies polticas e sociais de cada pas, em suas palavras, varia de
acordo com a dotao institucional do pas, tais como os tribunais, normas
informais, e as capacidades administrativas do pas (Levy e Spiller, 1996:4).
A evidncia que eles fornecem sugere que compromissos para um regime
regulatrio com credibilidade pode ser cultivado mesmo no que aparenta
ser um ambiente problemtico, e que sem tais compromissos, investimentos
de longo prazo dificilmente acontecero. Experincias passadas no Brasil
mostram a investidores (e aos consumidores em geral) que os canais
institucionais comuns de regulao, i.e., via ministrios, no merecem
confiana dada falta de credibilidade. Para complicar a situao, o
sistema judicirio do pas complexo, caro e repleto de falhas, o que pode
ter um efeito deletrio ainda mais srio.
Levy e Spiller argumentam que polticas regulatrias de sucesso
encorajaro tanto o investimento privado como uma eficiente proviso de
servios. Esse argumento baseia-se no desenvolvimento de uma estrutura
de governance regulatria que limita aes administrativas arbitrrias, o
que atrai investimentos e promove eficincia. A capacidade institucional e
os requerimentos de governance regulatria influenciam as estruturas de
incentivos regulatrias que so viveis em determinados pases ou setores
(Levy e Spiller, 1996: 14).
Essas garantias e salvaguardas so necessrias, e as agncias
regulatrias foram consideradas como a melhor resposta para satisfazer
s demandas dos investidores. Certamente, poder-se-ia esperar que essas
garantias fossem colocadas em prtica antes da venda das empresas
estatais, de forma que todo o arcabouo regulatrio estivesse em operao
quando a privatizao ocorresse. Curiosamente, as companhias de
eletricidade comearam a ser privatizadas antes das mudanas regulatrias
propostas pelos consultores contratados pelo governo federal (Coopers e
Lybrand, 1997a e 1997b), antes dessas propostas serem aceitas (na sua
RSP
97
maioria) e transformadas em lei, e mesmo antes da criao e funciona-
mento da agncia regulatria do setor. Em julho de 1995 e maio de 1996,
o governo federal leiloou, com sucesso, duas empresas de distribuio de
eletricidade, Esprito Santo Centrais Eltricas (Escelsa) e Empresa
de Energia Eltrica do Rio de Janeiro (Light), respectivamente. Em
novembro de 1996, a Companhia de Eletricidade do Rio de Janeiro (Cerj),
empresa estatal estadual, foi privatizada. So Paulo e Rio Grande do Sul
seguiram os passos e ainda em 1996 e em 1997 privatizaram suas com-
panhias. A agncia regulatria para o setor, a Aneel, foi criada apenas
pela lei n
o
9.427 de dezembro de 1996 e regulada pelo decreto n
o
2.335 de
outubro de 1997.
Hill e Abdala afirmam que a existncia de um regime regulatrio
estvel e crvel antes da privatizao aumenta o valor da firma para com-
pradores potenciais ao reduzir o risco associado compra (Hill e Abdala,
1996: 203). Se esse for de fato o caso, os investidores que adquiriram as
empresas brasileiras distribuidoras de eletricidade devem ter achado o
negcio uma barganha irresistvel para assumirem o risco de reveses nas
suas expectativas empresariais.
Pereira e Mueller constroem um modelo para explicar como as
preferncias do legislador (nesse caso o presidente, uma vez que ele
quem envia ao Congresso um projeto de lei ou uma medida provisria que
d incio ao processo legislativo) so traduzidas em ltima instncia na lei
(Pereira e Mueller, 2001; cf tambm Mueller, 2001). O modelo proposto
assume que o presidente tem preferncias claras no que concerne aos
resultados que ele gostaria de ver como conseqncia das aes da agncia
reguladora. Essas preferncias so tidas como dadas e assume-se que
surgem como forma de maximizao do apoio poltico ao presidente, que
leva em conta como os diferentes resultados afetam os vrios grupos na
sociedade e como esses grupos respondem em termos de apoio e oposio.
O presidente precisa determinar aqui trs aspectos:
1) a estrutura e os procedimentos da agncia, o que em outras
palavras significam o desenho da agncia;
2) o chefe da agncia; e
3) a posio inicial da poltica regulatria.
11
Se o custo da credibilidade baixo, o presidente tender a nomear
seu regulador favorito em termos polticos, e sua posio poltica inicial
estar mais perto de sua preferida. Se, por outro lado, o custo da credi-
bilidade alto, o presidente nomear como reguladores aqueles a quem o
mercado considera mais tecnicamente qualificado e politicamente neutro,
e o mesmo se aplica posio poltica inicial.
Ainda, segundo o modelo dos autores, poder-se-ia esperar que os
desenhos das agncias e as posies iniciais da poltica regulatria fossem
RSP
98
diferentes de acordo com as especificidades do setor regulado. Uma
observao mais detalhada, contudo, mostra que a estrutura das agncias
em anlise nesse trabalho varia muito pouco. Os prprios autores reco-
nhecem que se o modelo apresentado uma boa ilustrao do processo
regulatrio, poder-se-ia imaginar que as agncias criadas variariam para
cada um dos setores, tanto em termos de desenho como de preferncias
regulatrias. Pereira e Mueller sugerem que esse isomorfismo (...)
decorre da falta de experincia (regulatria do governo) e do curto perodo
de existncia das agncias, e que essa situao no est em equilbrio
(Pereira e Mueller, 2001: 4). Como corolrio do exposto, espera-se que
provavelmente algumas caractersticas das agncias mudem durante o
curso de sua atuao e que se ajustem s diferentes caractersticas do
setor regulado.
Estou de acordo com a concluso dos autores que a falta de expe-
rincia em regulao, juntamente com a pressa do governo em acertar o
passo da reforma e mostrar aos investidores seu compromisso em no se
apropriar de rendas que as firmas possam vir a ter, possa ter contribudo
para a similitude das agncias. Todavia, passo a analisar no item seguinte
outra varivel que tem sido negligenciada na literatura at ento: o papel e a
influncia dos ministros das reas durante e aps a criao das agncias.
O ambiente poltico durante a
criao do novo arcabouo regulatrio
Dadas as regras eleitorais do pas, bastante difcil para um partido
obter sozinho a maioria absoluta das cadeiras no Congresso Nacional, donde
a necessidade de formar uma coalizo legislativa.
12
A coalizo de 1994 e
1998 inclua o partido do presidente, o PSDB, o PMDB, o PFL, o PTB e o
PPB. Essas cinco agremiaes garantiam votos mais do que suficientes
para que o Executivo aprovasse quaisquer (ou a maioria) dos projetos de lei
no Congresso. Como parte do arranjo dessa coalizo, a administrao orga-
nizou a partilha de postos temporrios (de confiana), incluindo as posies
de ministro e secretrios executivos. No obstante, o presidente manteve o
que posteriormente se chamou de quota pessoal, postos para os quais
seriam nomeadas pessoas de sua confiana pessoal, no indicadas pelos
diversos partidos (houve mudanas menores nessa quota desde 1995, mas o
princpio foi mantido). Como exemplos dessa quota pessoal, em uma lista
no exaustiva, tem-se o Ministrio das Relaes Exteriores, o da Fazenda, o
da Educao e o das Comunicaes; por outro lado, o Ministrio dos Trans-
portes, Agricultura, Previdncia Social, Integrao Regional e que o de Minas
e Energia, que pertencem quota partidria. Ademais, cada partido tem sua
pasta tradicional: Transportes e Integrao Regional, PMDB; Agricultura,
PTB; e Previdncia Social e Minas e Energia, PFL.
RSP
99
O presidente em 1995 nomeou como ministro das Comunicaes
o engenheiro Srgio Motta, com a incumbncia de reorganizar todo o
setor das telecomunicaes do pas, inclusive o servio postal, preparando
a Telebrs para ser privatizada, e tambm a criao da Anatel como
agncia regulatria da rea. Ele ps em ordem todo um novo arranjo
regulatrio para as telecomunicaes brasileiras. Sua idia original era a
de reduzir drasticamente o Ministrio das Comunicaes a um mnimo,
apenas mantendo um ncleo formador de polticas para a rea, e trans-
ferir todas as outras competncias para a Anatel (O Estado de So
Paulo, 2001a e 2001b).
A situao do Ministrio das Minas e Energia era bastante diferente.
O ministrio era domnio do PFL e todos os ministros indicados posio
pelo presidente (menos o ltimo e atual) eram provenientes do partido:
Raimundo Brito (1
o
de janeiro de 1995 a 31 de dezembro de 1998), Rodolfo
Tourinho (1
o
de janeiro de 1999 a 23 de fevereiro de 2001) e Jos Jorge
(13 de maro de 2001 a 8 de maro de 2002).
Em ambas as reas, contudo, as agncias regulatrias foram criadas
como entes independentes, e apesar de manterem um dilogo constante
e prximo com os policymakers dos ministrios, no eram subordinadas
a esses. No setor de petrleo/gs natural, apesar de estar sob a gide do
Ministrio das Minas e Energia, o presidente conseguiu indicar para o
posto de diretor-geral da agncia algum de sua total confiana, David
Zylberstein, um tcnico notrio no s por sua competncia na rea, mas
tambm por ser, ento, genro do presidente.
Na prtica, o que isso representou foi que o Ministrio das Comu-
nicaes pde introduzir com menos presses polticas as mudanas no
setor que tinham sido propostas. Evidentemente, isso no significa que
no houve presses,
13
apenas que o ministro responsvel foi mais
poderoso e hbil do que o outro, porque estava diretamente amparado
no presidente e no nos partidos. O primeiro diretor-geral da Anatel em
1997 (reconduzido em 2001), Renato Guerreiro, tinha sido secretrio-
executivo do ministrio, o segundo cargo mais importante na hierarquia
no rgo depois apenas do prprio ministro. A ANP foi um caso interme-
dirio, todavia a legislao regulatria aprovada (incluindo uma emenda
constitucional que quebrava o status monopolista da Petrobrs) tornou
possvel a abertura do setor competio.
Por outro lado, a Aneel foi um fracasso. A reforma do setor, tanto em
termos de privatizao das geradoras federais como em termos da regulao,
no decolou e o setor ficou rfo e sem um ambiente regulatrio crvel.
As agncias regulatrias
No perodo de aproximadamente um ano, as trs agncias tinham
sido criadas e comearam a se organizar em termos de facilidades fsicas
RSP
100
e de pessoal. A primeira foi a Aneel, criada pela lei n
o
9.427 de dezembro
de 1996. Em julho de 1997, a indstria de telecomunicaes foi regulada
pela lei n
o
9.472 e em outubro de 1997, a Anatel foi criada. Finalmente, a
lei n
o
9.478 de agosto de 1997 criou a agncia de regulao de petrleo/gs
natural, ANP. O Quadro 4 (ver Anexo) mostra as caractersticas-chave
das trs agncias regulatrias. Ele uma verso estendida do Quadro 1 e
apresenta o arranjo de sistema mais semelhante.
Todas as agncias, dentro do novo ethos da reforma na Adminis-
trao Pblica Federal, foram criadas como autarquias federais de natureza
especial, o que lhes dava status de rgo pblico, mas seguindo regras
diferentes do resto da administrao. Isso significa que, apesar de seguirem
os princpios constitucionais no que concerne administrao pblica, elas
seriam independentes. Essa independncia traduz-se na prtica pelas
seguintes caractersticas:
1) os diretores das agncias no so administrativamente subordi-
nados a nenhum ministrio (Fazenda, Planejamento), mesmo o ministrio
do setor;
2) a prerrogativa de nomear diretores exclusiva do presidente,
com aprovao do Senado Federal. Apenas em casos de crime ou renn-
cia podem esses diretores ser removidos do cargo antes do trmino legal
do mandato;
3) a agncia tem liberdade de determinar tarifas para a maioria dos
servios;
14
e
4) as agncias tm suas prprias dotaes oramentrias.
15
A ltima varivel independente o papel do ministro da rea durante
a criao da agncia. No surpresa imaginar que a criao de tais
agncias no foi trivial ou consensual, uma vez que sua existncia e o
resto da legislao regulatria significariam uma grande mudana na
administrao federal e na forma como recursos pblicos e privados so
distribudos. Como sugerido acima, para a Anatel e ANP, o arcabouo
regulatrio foi criado com menos presses partidrias, diferentemente do
setor eltrico cuja legislao regulatria foi enfraquecida por politicagem
e influncia partidria. Tal varivel apresentada como o fator explicativo-
chave para entender os diferentes resultados em termos de promoo de
competio, como mostrado na ltima linha do Quadro 4. As agncias
tinham que lidar com setores que eram monoplios, e essa caracterstica
mudou, com diferentes nuances, aps o programa de privatizao. No
que diz respeito s telecomunicaes, o monoplio da Telebrs foi que-
brado e substitudo por um duoplio nas linhas fixas (de 1998 a 2003)
16
e
trs ou quatro firmas no mercado de telecomunicao mvel (duoplio de
1997 a 1999, com abertura e total a partir de 2003). A agncia de eletrici-
dade supervisionou a venda de companhias de distribuio (apesar de
algumas terem sido vendidas antes da criao da Aneel, como j afirmado
RSP
101
acima), que detm o monoplio da atividade e a venda das principais com-
panhias geradoras estaduais, mas no as federais. Quanto ao petrleo/gs
natural, o setor foi profundamente modificado com a emenda constitucio-
nal que ps fim ao monoplio de meio sculo da Petrobrs na explorao,
produo, transporte, importao e exportao desses produtos.
O Quadro 5 (ver Anexo) traz uma lista selecionada de decises
tomadas pelas agncias desde 1999. Essas decises endossam o postula-
do de que a Anatel e a ANP tm progredido satisfatoriamente desde ento
ao defenderem os consumidores finais, impondo multas, promovendo com-
petio na medida do possvel e de acordo com a respectiva base legal.
Como exemplo de seu desempenho, pode-se falar da redefinio das regras
concernentes telefonia mvel em dezembro de 2000, situao que ps
em lados opostos as operadoras j em funcionamento e as novas empresas.
Um segundo exemplo foi a imposio de multas s firmas que falharam
na operao dos novos cdigos de chamadas de longa distncia em julho
de 1999. Esse evento causou interrupes no sistema de telefonia, s
completamente restabelecido cinco dias depois. A ANP tambm mostrou
sua habilidade para mostrar suas garras. A agncia ameaou cassar as
licenas de alguns postos de gasolina que estavam sendo acusados de
cartelizao, logo aumentando artificialmente seus preos ao consumidor.
Talvez, o evento regulatrio mais importante, at ento, tenha sido a deci-
so de permitir British Gas acesso (pago) ao gasoduto que transporta
gs natural da Bolvia. A Petrobras a maior acionista da companhia
proprietria do gasoduto, at ento sendo usado abaixo de sua capacidade
mxima. A legislao regulatria previa que, em caso de capacidade ociosa
no gasoduto, os competidores deveriam ter acesso possibilitado mediante
o pagamento das taxas de acesso. Na condio de quase-monoplio, a
Petrobras viu nisso uma ameaa aos seus negcios e recusou o acesso
British Gas, que por sua vez recorreu com sucesso ANP contra a deciso.
No se deve negligenciar, contudo, o fato de que a Petrobras ameaou
recorrer da deciso da ANP justia, situao na qual uma confuso
regulatria teria se seguido em detrimento credibilidade do sistema.
O caso da Aneel menos exitoso. A escassez de eletricidade que o
pas sofreu de maro de 2001 a fevereiro de 2002 mostrou explicitamente
a incapacidade da agncia de estabelecer incentivos regulatrios para o
setor e superar essa situao crtica. Tal fraqueza era to evidente que o
governo criou um super-ministrio (Cmara de Gesto da Crise de
Energia CGCE) com o nico fim de lidar com a questo. A Aneel
perdeu temporariamente a maioria de suas prerrogativas regulatrias e o
mercado vista de eletricidade (spot) foi suspenso. A CGCE adotou
medidas de emergncia que provaram ser efetivas no equacionamento da
crise. De fato, a CGCE substituiu a Aneel nessa questo. Houve rumores
ento de que a agncia se fundiria com a ANP (criando uma agncia de
RSP
102
energia), e isso pode ser uma eventual soluo em um futuro prximo.
Uma questo ainda no definida diz respeito a quanto as companhias de
distribuio de eletricidade recebero de compensao pelas perdas
causadas pela crise de energia, e em que horizonte de tempo isso acon-
teceria. Tentativas de desconsiderar a dvida, mesmo que justas, poderiam
desacreditar ainda mais futuros investimentos no setor.
Concluso
Os processos polticos identificados na criao e no desempenho
das agncias regulatrias vistos neste trabalho sugerem que o arranjo
regulatrio adotado pela Aneel inepto para alcanar um ambiente
regulatrio razovel e crvel. Sua incapacidade regulatria aumentou a
incerteza da indstria do setor sobre que cartas esto na mesa. Isso foi
tanto verdade que a administrao federal no teve outra alternativa a
no ser organizar uma autoridade regulatria ad hoc em maio de 2001
para tentar solucionar a escassez de eletricidade e os problemas dela
decorrentes. Mesmo que tal medida excepcional tenha tido sucesso em
consertar a situao, ela minou a credibilidade da agncia. A influncia
poltica do Ministrio das Minas e Energia no setor, a varivel explicatria
considerada neste trabalho, interessante e merece mais pesquisa in loco
com um trabalho de campo. Pode tambm ser o caso de quando um pas
pe em prtica um sistema regulatrio profundamente inconsistente com
suas tradies polticas ou outras instituies, aquele tender a no fun-
cionar a contento, e as tentativas de privatizao e regulao podem
terminar em recriminao e surgimento de demandas para renacionalizao
(Levy e Spiller, 1996).
17
Outras questes no contempladas neste trabalho permanecem como
itens a serem tratados em pesquisas futuras. Duas questes potencialmente
conflitivas merecem ser mencionadas. Uma a rivalidade entre as prprias
agncias (a Aneel e a ANP no deram uma resposta cooperativa escassez
de energia antes da comisso especial ser formada; a Anatel e a Aneel
ainda no concordaram em como regular o uso dos postes de eletricidade a
serem usados pelas companhias de telecomunicao; e o comportamento
ainda no cooperativo das trs agncias vis--vis o Conselho Administrativo
de Defesa Econmica Cade). A segunda questo diz respeito possibili-
dade de uma parte (consumidor ou empresa) no satisfeita com uma deciso
tomada pela agncia recorrer ao Judicirio e ter a deciso da agncia suspensa
ou anulada (como a Petrobras ameaou fazer no caso da British Gas).
Essa caracterstica do sistema jurdico brasileiro s pode ser mudada por
meio de uma emenda constitucional, representando nesse nterim outra
ameaa credibilidade das agncias.
RSP
103
Notas
1
Artigo apresentado no I Congresso Latino-americano de Cincia Poltica, Salamanca,
Espanha, de 9 a 11 de julho de 2002. Trata-se de parte de minha pesquisa de doutorado
no Departamento de Governo na Universidade de Essex, Reino Unido. Gostaria de
agradecer a Carlos Abdo Gaio, Fbio Soares, Todd Landman e especialmente Cinara
Nahra pelos teis comentrios e sugestes. Omisses e erros, contudo, so exclusiva-
mente de minha responsabilidade. Gostaria tambm de agradecer ao Departamento de
Governo da Universidade de Essex pelo apoio financeiro para a viagem Salamanca, e
Capes (Braslia, Brasil), pela bolsa de estudo que possibilita meu doutorado.
2
Existem nos seguintes Estados: Amazonas, Par, Cear, Rio Grande do Norte, Pernambuco,
Alagoas, Sergipe, Bahia, Esprito Santo, Rio de Janeiro, So Paulo, Rio Grande do Sul,
Gois e Mato Grosso. A agncia municipal localiza-se em Campo Grande, MS.
3
Constituio Federal, art. 25, 1
o
.
4
Constituio Federal, art. 22, IV.
5
Apesar de a dupla regulao, por um lado, significar em teoria mais uma garantia ao
governo e aos consumidores que as empresas estejam seguindo as regulaes, por outro
representa um fardo a mais em termos de custos e burocracia, e em alguns casos uma
indefinio sobre a quem se recorrer.
6
Arranjo de sistema mais semelhante uma traduo aproximada da tcnica conhecida
como Most Similar System Design (MSSD).
7
Esse um tpico problema de agente-principal: o principal (o consumidor) menos informa-
do do que o agente (o fornecedor) sobre as condies do comrcio: qualidade e preo.
8
Na literatura anglo-sax fala-se de tragedy of commons. A literatura jurdica brasileira
cunhou o termo bem difuso. Essa espcie de bem tem as seguintes caractersticas:
supra-individual; seu objeto de interesse indivisvel; baseia-se em vnculos puramente
fticos e circunstanciais, e no de direito; pode acarretar leses disseminadas em massa,
haja vista a impossibilidade de se individualizar a vtima da leso; e tem grande
conflituosidade interna, traduzindo uma situao em que dificilmente ser encontrada
unanimidade entre os prprios interessados.
9
Apesar de o processo de privatizao na administrao de Fernando Henrique Cardoso
poder ser considerado o mais importante em termos de nmero de empresas e o capital
envolvidos, ele no pode ser considerado como a nica leva de venda de estatais. Os
presidentes Figueiredo (1979-1985), Sarney (1985-1989), Collor (1990-1992) e Itamar
Franco (1992-1994) tambm privatizaram estatais. Cf. Quadro 2 (ver Anexo).
10
Para uma crtica a Fiorina e Nichols, 1982.
11
Leia-se poltica aqui como policy.
12
O Brasil adota o princpio de representao proporcional sem clusula de barreira para
as eleies na Cmara dos Deputados, o que significa um nmero considervel de partidos.
13
Presses que foram responsveis, por exemplo, pela excluso das prerrogativas da
Anatel, a regulao da radiodifuso e o direito de outorga de concesses de canais de
rdio e televiso.
14
A Anatel especifica um preo teto para uma cesta de servios em telecomunicaes.
A Aneel determina um preo teto para as distribuidoras ao consumidor final, estabelece
taxas de transmisso e deve monitorar os preos cobrados pela geradoras no atacado.
A ANP controla os parmetros que guiaro o aumento dos derivados de petrleo/gs
natural at 31 de dezembro de 2001; a partir dessa data o mercado livre (apesar da
presena ainda quase monopolstica da Petrobras).
RSP
104
15
A Anatel financiada por taxas pagas pelas companhias de telecomunicao (principal-
mente Fistel), que vai diretamente dessas quela. A Aneel financiada tambm por taxas
pagas pelas companhias de eletricidade. A ANP financia-se pelo pagamento das taxas
pagas pelas companhias de petrleo/gs natural ao vencerem os leiles dos campos de
extrao. Apesar de a maior parte dos recursos provir das fontes acima, as agncias ainda
tm dotao no oramento federal.
16
O prazo pode ser antecipado se as empresas da rea anteciparem as metas estabelecidas
pela Anatel.
17
Nem a escassez de eletricidade nem a confuso regulatria no setor levantaram vozes de
renacionalizao das companhias distribuidoras estaduais e geradoras. Contudo, tanto a
venda como reorganizao das companhias geradoras federais que deveriam acontecer
no incio de 2001 foram suspensas sine die.
Referncias bibliogrficas
AYRES, Ian; BRAITHWAITE, John. (1992), Responsive Regulation. Transcending the
Deregulation Debate. Oxford: Oxford University Press.
BALDWIN, Robert; CAVE, Martin. (1999), Understanding Regulation. Theory. Strategy and
Practice. Oxford: Oxford University Press.
BALDWIN, Robert; SCOTT, Colin; HOOD, Christopher. (1998), A Reader on Regulation. Oxford:
Oxford University Press.
BARDACH, Eugene; KAGAN, Robert A. (1982), Going by the Book. The Problem of Regulatory
Unreasonableness. Philadelphia: Temple University Press.
BERNSTEIN, Marver H. (1966), Regulating Business by Independent Commission. Princeton
(NJ): Princeton University Press, (1955).
BRASIL. Presidncia da Repblica.(1995), Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
Braslia: Imprensa Nacional.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. (1998a), Reforma do Estado para a Cidadania: A Reforma
Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional. So Paulo: Ed. 34/ENAP.
. (1998b), Uma reforma gerencial da Administrao Pblica no Brasil.
Revista do Servio Pblico, Braslia, ano 49, n
o
1, jun-mar.
BREYER, Stephen. (1990), Regulation and Deregulation in the United States: Airlines,
Telecommunications and Antitrust, in MAJONE, Giandomenico (ed.), Deregulation or
Reregulation? Regulatory reform in Europe and in the United States. London: Pinter
Publishers.
CARNEIRO, Francisco Galro; ROCHA, Carlos Henrique. (1999), Reforming the Public Sector
in Latin America: a cross-country perspective, in PINHEIRO, Armando Castelar;
FUKASAKU, Kiichiro (eds.), Privatisation in Brazil: the case of public utilities. Rio de
Janeiro: BNDES.
CLARKE, Michael. (2000), Regulation: the Social Control of Business between Law and
Politics. London: MacMillan Press.
COOPERS & LYBRAND. (1997a), Electricity Sector Restructuring Project. Stage IV. Draft
Consolidated Report IV-1. Volume 1. Executive Summary. Braslia: mimeo.
. (1997b), Privatization Policy. Working Paper D2, Braslia: mimeo.
RSP
105
EISNER, Marc Allen. (2000), Regulatory Politics in Transition. Baltimore (Maryland): Johns
Hopkins University Press.
FIORINA, Morris P. (1982), Legislative Choice of Regulatory Forms: Legal Process or
Administrative Process?. Public Choice 39, p. 33-66.
FRANCIS, John. (1993), The Politics of Regulation. A Comparative Perspective. Blackwell:
Oxford.
HANCHER, Leigh; MORAN, Michael. (1989), Conclusion, in HANCHER, Leigh; MORAN, Michael
(ed.), Capitalism, Culture, and Economic Regulation. Oxford: Oxford University Press.
HARDIN, G. (1968), The Tragedy of the Commons. Science 162, p. 1243-8
HARRIS, Richard A., MILKIS, Sidney M. (1989), The Politics of Regulatory Change. A Tale
of Two Agencies. Oxford: Oxford University Press.
HELM, Dieter; JENKINSON, Tim. (1997), The Assessment: Introducing Competition into
Regulated Industries. Oxford Review of Economic Policy 13 (1), p. 1-14.
HILL, Alice; ABDALA, Manuel Angel. (1996), Argentina: the sequencing of privatisation
and regulation, in LEVY, Brian; SPILLER, Pablo T. (eds.), Regulations, Institutions and
Commitment. Comparative Studies of Telecommunications. Cambridge: Cambridge
University Press.
KAY, John; VICKERS, John. (1990), Regulatory Reform: an Appraisal, in MAJONE,
Giandomenico (ed.), Deregulation or Reregulation? Regulatory reform in Europe and
in the United States. London: Pinter Publishers.
KING, Gary; KEOHANE, Robert O., VERBA, Sidney. (1994), Designing Social Enquiry.
Princeton (NJ): Princeton University Press.
LANDMAN, Todd. (2000), Issues and Methods in Comparative Politics. London: Routledge.
LEVY, Brian; SPILLER, Pablo T. (eds.) (1996), Regulations, Institutions and Commitment.
Comparative Studies of Telecommunications. Cambridge: Cambridge University Press.
LINHARES PIRES, Jos Cludio; GOLDSTEIN, Andrea. (2001), Agncias Reguladoras Brasileiras:
Avaliao e Desafios. Revista do BNDES, vol. 8, n
o
16, dezembro.
MCCUBBINS et al. (1987), Administrative Procedures as Instruments of Political Control.
Journal of Law, Economics and Organisations 3(2), p. 243-77.
MAJONE, Giandomenico. (1990), Introduction, in MAJONE, Giandomenico (ed).
Deregulation or Reregulation? Regulatory reform in Europe and in the United States.
London: Pinter Publishers.
. (1996a), Regulation and its modes, in MAJONE, Giandomenico
(ed.), Regulating Europe. London: Routledge.
. (1996b), The rise of statutory regulation in Europe, in MAJONE
Giandomenico (ed.), Regulating Europe. London: Routledge.
MANZETTI, Luigi. (2000), Latin American Regulatory Policies in the Post-Privatization
Era, in MANZETTI, Luigi (ed.), Regulatory Policy in Latin America: Post-Privatization
Realities. Coral Gables: North-South Center Press.
MAYER, Colin. (2001), The Design of Regulatory Institutions. Paper presented at the
Seminar Competition and Regulation: The Energy Sector in Brazil and the UK/EU, held
at the Centre for Brazilian Studies at the University of Oxford (St. Annes College),
Oxford, 4 e 5 de junho.
MEIER, Kenneth J. (1985), Regulation. Politics, Bureaucracy, and Economics. New York:
St. Martins Press.
MORAN, Michael. (1989), Investor Protection and the Culture of Capitalism, in HANCHER,
Leigh; MORAN, Michael (ed.), Capitalism, Culture, and Economic Regulation. Oxford:
Oxford University Press.
MORAN, Michael; PROSSER, Tony. (1994), Introduction: Politics, Privatization and
Constitutions, in MORAN, Michael; PROSSER, Tony (eds.), Privatization and Regulatory
Change in Europe. Buckingham: Open University Press.
RSP
106
MUELLER, Bernardo. (2001), Institutions for Commitment in the Brazilian regulatory
system. The Quarterly Review of Economics and Finance 41, p. 621-643.
NAVARRO, Peter. (1985), The Dimming of America. The Real Costs of Electricity Utility
Regulatory Failure. Cambridge (Massachusetts): Ballinger Publishing Company.
NICHOLS, Albert. (1982), Legislative Choice of Regulatory Forms. Public Choice 39,
p. 67-70.
NISKANEN, William A. (1968), The Peculiar Economics of Bureaucracy. American
Economic Review Papers and Procedings 58, p. 293-305.
O ESTADO DE SO PAULO. (2001a), FHC quer concluir trabalho de Srgio Motta. 23 de
dezembro de 2001.
. (2001b), Anatel quer resgatar projeto de Motta. 17 de julho de 2001.
PECI, Alketa. Novo Marco Regulatrio para o Brasil da Ps-Privatizao; o Papel das
Agencias Reguladoras em Questo. Manuscript, n/d.
OSTROM, Elinor. (1994), Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective
Action. Cambridge: Cambridge University Press.
OSTROM, Elinor; WALKER, James. (1997), Neither markets nor states: linking transformations
processes in collective action arenas, in MUELLER, Dennis C., Perspectives on public
choice. A Handbook. Cambridge: Cambridge University Press.
PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo. (2001), Credibility and the Design of Regulatory
Agencies in Brazil. Paper presented at the Seminar Competition and Regulation: The
Energy Sector in Brazil and the UK/EU, held at the Centre for Brazilian Studies at the
University of Oxford (St. Annes College), Oxford, 4 e 5 de junho.
PIRES, Jos Cludio Linhares; GOLDSTEIN, Andrea. (2001), Agncias Reguladoras Brasileiras:
Avaliao e Desafios. Revista do BNDES, v. 8, n
o
16.
PROSSER, Tony. (1989), Regulation of Privatised Enterprises: Institutions and Procedures,
in HANCHER, Leigh; MORAN, Michael (ed.), Capitalism, Culture, and Economic Regulation.
Oxford: Oxford University Press.
QUIRK, Paul J. (1981), Industry Influence in Federal Regulatory Agencies. Princeton (NJ):
Princeton University Press.
SANTOS, Anibal. (1990), Privatization and State Intervention (An Economic Approach),
in MAJONE, Giandomenico (ed.), Deregulation or Reregulation? Regulatory reform in
Europe and in the United States. London: Pinter Publishers.
SAPPINGTON, David E. M., STIGLITZ, Joseph. (1987), Information and Regulation, in
BAILEY, Elizabeth E. (ed.), Public Regulation, New Perspectives on Institutions and
Policies. Cambridge (Massachusetts): The MIT Press.
SELZNICK, P. (1985), Focusing Organizational Research on Regulation, in NOLL, R. (ed.),
Regulatory Policy and the Social Sciences. Berkeley: University of California Press.
VICKERS, John; YARROW, George. (1989), Privatization: An Economic Analysis. Cambridge
(Massachusetts): The MIT Press.
VISCUSI, W. Kip; VERNON, John M., HARRINGTON JR., Joseph E. (2000), Economics of
Regulation and Antitrust. Cambridge (Massachusetts.): The MIT Press.
WELLENIUS, Bjorn. (2000), Regulating the Telecommunications Sector: The Experience of
Latin America, in MANZETTI, Luigi (ed.), Regulatory Policy in Latin America: Post-
Privatization Realities. Coral Gables: North-South Center Press.
WEYMAN-JONES, Tom. (1994), Deregulation, in JACKSON, Peter M., PRICE, Catherine M.,
Privatisation and regulation: a review of the issues. New York: Longman Group Limited.
WILSON, James Q. (1989), Bureacracy: What government agencies do and why they do it.
New York: Basic Books.
WINTROBE, Ronald. (1997), Modern bureaucratic theory, in MUELLER, Dennis C. (ed.),
Perspectives in Public Choice: a handbook. Cambridge: Cambridge University Press.
RSP
107
Anexo
Quadro 1: Arranjo de sistema mais semelhante
(MSSD) aplicado aos trs casos
Arranjo de sistema mais semelhante
Caso Caso Caso
Caracterstica a Sim Sim Sim
Caracterstica b Sim Sim Sim
Caracterstica c
(fator explicativo chave) Sim Sim No
Resultado a ser explicado
(sucesso da agncia) X X No X
Fonte: Adaptado da tabela original em Landman, 2000.
Quadro 2: Ondas de privatizao no Brasil, 1981-2002
Fase Perodo Presidente Setores privatizados
I 1981-1989 Figueiredo e Sarney Vrios
II 1990-1992 Collor Siderurgia, petroqumicos,
fertilizantes
III 1992-1994 Itamar Franco Siderurgia, petroqumicos,
fertilizantes
IV 1995-2002 Fernando Henrique Petroqumicos, eletricidade
Cardoso (companhias de distribuio),
telecomunicaes, bancos
(bancos estaduais
federalizados)
Elaborao do autor.
RSP
108
Quadro 3: Reforma do Estado no Brasil, 1995
Forma de propriedade Forma de administrao
Estatal Pblica no Privada Burocrtica Gerencial
estatal
Ncleo estratgico
(Legislativo, Judicirio,
presidncia, cpula
dos ministrios e
Ministrio Pblico)
Atividades exclusivas
(regulamentao,
fiscalizao, fomento,
segurana pblica e
seguridade social bsica)
Servios no-exclusivos
(universidades, hospitais,
centros de pesquisa)
Produo para o mercado
(empresas estatais)
Fonte: Brasil, 1995.
Quadro 4: Anatel, Aneel e ANP: dimenses-chave
Ato fundante
Status jurdico
Situao do
setor antes da
privatizao
Conselho Diretor
Anatel
Lei n
o
9.472 de julho de
1997, decreto n
o
2.338
de dezembro de 1997
Autarquia de
natureza especial
Telebrs como holding
estatal e monopolista
Diretor-presidente
e quatro diretores.
O poder de nomear
prerrogativa do Presi-
dente da Repblica, com
a aprovao do Senado.
Nenhuma conexo
com o setor permiti-
da, mandatos de cinco
anos no coincidentes
(primeiros mandatos
Aneel
Lei n
o
9.427 de dezem-
bro de 1996, decreto
n
o
2.335 de outubro
de 1997
Autarquia de
natureza especial
Eletrobrs como
holding e virtualmente
monopolista na gerao
e transmisso; empresas
estaduais responsveis
pela distribuio e
comercializao
Diretor-presidente
e quatro diretores.
O poder de nomear
prerrogativa do
Presidente da Rep-
blica, com a aprovao
do Senado. Nenhuma
conexo com o setor
permitida, mandatos
de quatro anos no
coincidentes primeiros
ANP
Lei n
o
9.478 de
agosto de 1997,
decreto n
o
2.455 de
Janeiro de 1998
Autarquia de
natureza especial
Petrobras como
monopolista na
extrao, exporta-
o e importao de
petrleo; Petrobras
a maior empresa no
refino e transporte;
mercado competi-
tivo e aberto na
comercializao
Diretor-presidente
e quatro diretores.
O poder de nomear
prerrogativa do
Presidente da Rep-
blica, com a apro-
vao do Senado.
Nenhuma conexo
com o setor per-
mitida, mandatos
(continua)
RSP
109
Fontes de
financiamento
Tarifao dos
setores regulados
Papel dos
ministrios
durante a criao
da agncia
Situao do setor
aps a
privatizao
excepcionalmente mais
longos para satisfazer
essa condio), estabili-
dade no cargo durante o
mandato (a no ser em
caso de justa causa e
mesmo assim s o
Senado pode faz-lo),
quarentena de 12 meses
(exceto para tornar-se
docente)
Fistel, oramento,
multas
Teto de preo para
uma cesta de servios
bsicos
Ministrio das Comuni-
caes, pertencente
chamada quota
pessoal do presidente.
Arranjo regulatrio
criado com menos
restries partidrias.
Ao final do processo,
tal ministrio deveria
ser extinto.
Duoplio para os servi-
os fixos at 2002,
quatro operadoras hbeis
a oferecer chamadas
intra-regionais at 2002;
duoplio para servios
inter-regionais e interna-
cionais at 2002; duop-
lio para servios mveis
at 2001. Contanto que
as metas das firmas que
j estavam no mercado
sejam cumpridas
(incumbent), elas podem
ter acesso a outras
reas. favorecido um
ambiente competitivo
(primeiros mandatos
excepcionalmente
mais longos para satis-
fazer essa condio),
12 meses de quaren-
tena; estabilidade no
cargo durante o
mandato (a no ser
em caso de justa causa,
e mesmo assim s o
Senado pode faz-lo)
Taxa de fiscalizao
de Servios de Energia
Eltrica, oramento,
multas
Teto de preo para
as distribuidoras no
varejo; estabelece as
taxas de transmisso,
deve monitorar os
preos no atacado
cobrados pelas gera-
doras
Ministrio das Minas
e Energia, pertencente
chamada quota
partidria. Arranjo
regulatrio criado
com grande influncia
partidria
Privatizao da maio-
ria das distribuidoras
estaduais; privatizao
de algumas geradoras e
linhas de transmisso;
privatizao das
geradoras federais
adiada sine die:
competio no
favorecida
de quatro anos no
coincidentes (pri-
meiros mandatos
excepcionalmente
mais longos para
satisfazer essa con-
dio), 12 meses de
quarentena; estabili-
dade no cargo
durante o mandato
(a no ser em caso
de justa causa, e
mesmo assim s o
Senado pode faz-lo)
Diversas fontes,
oramento, multas
A ANP controla os
parmetros que guia-
ro os aumentos dos
derivados de petr-
leo/gs natural at
31 de dezembro de
2001. A partir dessa
data os preos so
livres.
Ministrio das Minas
e Energia, perten-
cente chamada
quota partidria.
Contudo, diferente-
mente da Aneel e
apesar da Petrobras,
o arranjo regulatrio
foi criado com menos
influncias partidrias
Monoplio da
Petrobras foi
quebrado na explo-
rao, produo,
importao e expor-
tao, apesar de a
empresa no ter
sido privatizada:
competio
engatinha, mas
favorecida
Fonte: As leis e decretos citados (Pereira e Mueller, 2001).
(continuao)
RSP
110
Quadro 5: Decises selecionadas tomadas
pela Anatel, Aneel e ANP, 1998-2001
(continua)
Evento
Anatel
Venda de aes
Redefinio das
regras da tele-
fonia mvel
Multas
Metas
Competncia
quanto radio-
difuso
ANP
Leilo das
Offer for bid
of petroleum
and natural
gas field, on
and off-shore
Cassao
de licenas
de postos de
combustvel
Avaliao subje-
tiva da deciso
Correta
para evitar
concentrao
no mercado
Correta
Correta
Correta
Deveria ser da
Anatel, mas
Ministrio das
Comunicaes
quis manter tal
prerrogativa
Correta,
promoo da
competio
Correta, ben-
fica aos consu-
midores finais
Avaliao subje-
tiva da deciso
(adequao a
determinaes
contratuais)
Adequada,
aplicando a
lei n
o
9.472
Adequada, apli-
cando o decreto
n
o
2.534
Adequada,
aplicando a lei
n
o
9.472
Adequada,
aplicando o
decreto n
o
2.592 e a lei
n
o
9.472
Ainda em
discusso no
Congresso
Adequada,
aplicando a
lei n
o
9.478
e o decreto
n
o
2.455
Adequada
Outras
caractersticas
Apelao
ao Judicirio
Conflito entre
empresas novas e
em operao
As empresas
ameaaram apelar
ao Judicirio, mas
desistiram
Temor que a
Petrobras daria
o maior lance
para manter-se
na condio de
monopolista
Ameaa de recorrer
ao Judicirio
Interveno na
diretoria da CRT
(junho de 2000 a
junho de 2001)
Resoluo n
o
253, dezembro
de 2000
Total falha
no sistema de
chamada de
longa distncia
por mais de 24
horas; restabe-
lecimento total
depois de cinco
dias, julho 1999
Monitoramento
para o cumpri-
mento das metas
estabelecidas nos
contratos e na lei
Direito de
conceder licen-
as de radiodifu-
so
Oferta pblica,
vrias ondas
(junho de 1999,
junho de 2000,
junho de 2001)
Resolution 26,
dezembro
de 2000
RSP
111
Foi a ameaa mais
crvel de recurso
ao judicirio, mas
dessa vez a Petro-
bras seria a autora
e a ANP e a BG
seriam rs. Desis-
tncia de prosse-
guir na ameaa
Compra ainda no
formalizada
Ameaa de apelo
ao Judicirio
Ameaa de recurso
ao Judicirio.
Superior Tribunal
Federal decidiu pela
constitucionalidade
das medidas
Ameaa de recurso
ao Judicirio
At ento, a gera-
dora no efetuou
pagamento
Acesso
ao gasoduto
Bolvia-
Brasil
Importao
Compra
de aes
Aneel
Interveno
no mercado
spot
Escassez de
eletricidade
Anexo 5*
Multas
Correta, mas
insuficiente se
o objetivo
promoo da
competio
Correta, dimi-
nuindo o poder
de mercado da
Petrobras
Correta, preve-
nindo concen-
trao de
mercado
Correta, mas
muito pouco,
muito tarde
Muito pouco,
muito tarde;
negativa para
a agncia
regulatria
Reconheci-
mento do
dbito como
uma demanda
justa, mas
deciso sobre a
quantia ainda
no tomada.
Mau para o
setor e para
Agncia, uma
vez que d
impresso
de inao ou
omisso
Correta
Insuficiente.
Deciso
precria
Adequada
Adequada e
conforme o
CADE
Precria
Novas
regulaes
enfraquecem
a Aneel
Adequada no
reconhecimento
do dbito luz
dos contratos
Correta
Decreto n
o
8
(lei n
o
9.478)
ANP autoriza
outras compa-
nhias a importar
combustvel
Se a Petrobras
comprar aes
de uma subsidi-
ria da Enron, ela
deve vender 2%
de suas aes
em gasoduto
Resolues 160,
161 e 162, abril
de 2001
Competncias
perdidas para a
CGCE
Indenizaes (a
serem pagas s
distribuidoras)
dada a escassez
de eletricidade
Furnas multadas
em setembro de
2000
* Anexo de contratos de licitao que prev ressarcimento s distribuidoras em caso de
mudana nas condies financeiro-econmicas das mesmas, o mesmo que aconteceu com
o racionamento.
Fonte: Linhares e Goldstein, 2001. Com material adicional de artigos da Folha de So Paulo e
de O Estado de So Paulo.
(... continuao)
RSP
112
Resumo
Resumen
Abstract
Agncias regulatrias no Brasil: os casos dos setores de telecomunicaes,
eletricidade e petrleo/gs natural
Marcelo Gameiro de Moura
Este artigo um estudo comparativo tanto da criao das agncias regulatrias para as
telecomunicaes, eletricidade e petrleo/gs natural: Agncia Nacional de Telecomuni-
caes (Anatel), Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) e Agncia Nacional do Petrleo
(ANP) como de seu desempenho desde 1998. Mais importante, ser mostrado neste artigo
que a Anatel e a ANP tm desempenhado seus papis de acordo com as expectativas (de
promover competio e a defesa dos consumidores) e que a Aneel tem falhado nessa tarefa
por conta da ausncia de um fator-chave presente nas outras duas. O artigo est estruturado
da seguinte forma. A segunda seo lida com aspectos metodolgicos da pesquisa: a justi-
ficao dos casos selecionados e a apresentao das variveis-chave com as quais as agncias
sero comparadas. A terceira seo trata a questo da regulao em geral, apresentando uma
breve anlise histrica do assunto, as rationales e problemas da regulao, a reforma
regulatria e os tipos de reguladores. A quarta e ltima parte do artigo lida com a situao
regulatria no Brasil: a situao pr-1997, o estabelecimento de agncias regulatrias
no pas, e as situaes enfrentadas pelas trs agncias desde 1999.
Agencias reguladoras en Brasil: los casos de los sectores de telecomunicaciones,
electricidad y petrleo/gas natural
Marcelo Gameiro de Moura
Este artculo es un estudio comparativo tanto sobre la creacin de agencias reguladoras
de telecomunicaciones, electricidad, y aceite/gas natural: Agencia Nacional de
Telecomunicaciones (Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel); Agencia Nacional
de Electricidad (Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel); y Agencia Nacional de
Petroleo (Agncia Nacional de Petrleo ANP) respectivamente, como sobre su actuacin
desde 1998. Concretamente, en el artculo se destacar que Anatel y ANP han actuado de
acuerdo a las expectativas (acerca de promover la competencia y la proteccin de los
usuarios) y que Aneel no lo ha conseguido por carecer del factor clave explicativo presente
en las otras dos agencias. El artculo se estructura como sigue. La siguiente seccin se ocupa
de los aspectos metodolgicos de la investigacin: justificacin de los casos seleccionados
y presentacin de las variables clave con las que se compararn las agencias. La tercera
seccin aborda aspectos de la regulacin en general, ofreciendo una breve perspectiva
histrica en la materia, los fundamentos y problemas con la regulacin, la reforma regulado-
ra y tipos de reguladores. La cuarta y ltima parte del artculo se ocupa de la situacin
reguladora en Brasil: la situacin pre-1997, el establecimiento de las agencias reguladoras en
el pas, y los aspectos clave afrontados por las agencias desde 1999.
Regulatory agencies in Brazil: the cases of telecom, electricity and oil sectors
Marcelo Gameiro de Moura
This paper is a comparative study on both the creation of regulatory agencies for
telecommunications, electricity, and oil/natural gas: National Agency for
Telecommunications (Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel); National Agency
for Electricity (Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel); and National Agency for
Petroleum (Agncia Nacional do Petrleo ANP) respectively and how they have
performed since 1998. More importantly, the paper will argue that the Anatel and ANP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 53
Nmero 2
Abr-Jun 2002
Marcelo
Gameiro de
Moura mestre
em Cincia
Poltica pela
Universidade de
Braslia (UnB);
e pela
Universidade de
Essex, Reino
Unido, mestre
em Governo e
Poltica Latino-
americanos e
doutorando
em Cincia
Poltica.
Contato:
mgamei@
essex.ac.uk
RSP
113
have performed according to expectations (of promoting competition and the protection
of the users) and that Aneel has failed to do so because of the absence of a key explanatory
factor that was present at the other two. The paper is structured as follows. The next
section deals with the methodological aspects of the research: justification of the selected
cases and the presentation of the key variables with which the agencies are going to be
compared. The third section deals with the issue of regulation in general, giving a very brief
historical perspective on the issue, the rationales and problems with regulation, the
regulatory reform and types of regulators. The fourth and final part of the paper deals with
the regulatory situation in Brazil: the situation pre-1997, the establishment of the regulatory
agencies in the country, and key issues faced by the three agencies since 1999.