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UnB - Universidade de Braslia

FAU - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo


MESTRADO EM ARQUITETURA E URBANISMO









HABITAO POPULAR NO BRASIL:
anlise do modelo operacional de
financiamento pelas agncias oficiais




ANTONIO TRIANA FILHO






Braslia (DF),
maro/2006

UnB - Universidade de Braslia
FAU - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
MESTRADO EM ARQUITETURA E URBANISMO

i




HABITAO POPULAR NO BRASIL:
anlise do modelo operacional de
financiamento pelas agncias oficiais


ANTONIO TRIANA FILHO



Dissertao apresentada perante o Programa de
Pesquisa e Ps-Graduao da Faculdade de Arquitetura
e Urbanismo da Universidade de Braslia, como
requisito parcial para obteno do ttulo de Mestre em
Arquitetura e Urbanismo.


BANCA EXAMINADORA
Prof Dr Albertina Schrmann (Orientadora)
Prof. Dr. Frank Svensson
Prof. Dr. Luis de la Mora
Prof. Dr. Benny Schvasberg

Braslia, DF mar./2006
UnB - Universidade de Braslia
FAU - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
MESTRADO EM ARQUITETURA E URBANISMO

ii


Banca Examinadora

Prof Dr Albertina Schrmann
(Orientadora)

Prof. Dr. Frank Svensson

Prof. Dr. Lus de la Mora

Prof. Dr. Benny Schvasberg
(Suplente)



Ttulo: HABITAO POPULAR NO BRASIL: anlise do modelo
operacional de financiamento pelas agncias oficiais
Aluno: Antonio Triana Filho


Braslia (DF), de de 2006.



iii





















Para Antonio Triana e Dona Mariquinha.
Adriana,
Andr, Arthur, Isabella, Antonio e Athos.


iv











Agradecimentos

Betina, Amiga dedicada e exigente Orientadora, a quem devo cada letra
deste trabalho, reservando-me a responsabilidade pelas lacunas e
imprecises.
Ao Professor Frank Svensson, que me mostrou o caminho e me encorajou
ao mestrado, depois das especializaes na FGV e no CIORD, a quem
pretendo imitar nas minhas prximas vidas.
Aos Professores Luiz Alberto - o Jacar - e Benny Schvasberg, pelo apoio
firme em tantas ocasies.
Aos meus Colegas de trabalho na CEF, Aro, Edinaldo, Elias, Eli Tatizawa,
Dennyson, Mara Lucia, Marlia e Selso pelas sugestes e apoio na pesquisa.
Ao Joaquim Lima e aos meus Gerentes e Lderes de Equipe, Svio, Vulpius
e Jos Alves, minha gratido pelo apoio sem limites e pelos desafios a cada
captulo.
Aos professores, funcionrios e colegas de turma da Ps-Graduao da
FAU/UnB, pelo aprendizado, pela ateno, pelas sugestes e pela
convivncia profcua.
Muito obrigado.


v

RESUMO
Este trabalho apresenta uma anlise crtica dos programas de financiamento
para habitao popular no Brasil, focando especialmente as operaes com
recursos financeiros do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) nos
dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e nos
primeiros trs anos do Governo Luiz Incio Lula da Silva (2003-2005).
Estruturado em duas partes, inicia-se a anlise da questo do dficit
habitacional brasileiro a partir das primeiras evidncias, no final do sculo XIX,
que caracterizam a oferta insuficiente de moradia nas cidades, associada ao
processo de industrializao-urbanizao do pas, at o final dos governos
militares, em 1984. Na segunda parte, inicia-se com o processo de retomada da
democracia no pas e registram-se os principais fatos polticos e econmicos
como suporte para o principal foco da anlise, com uma leitura crtica das
questes que afetam o sistema de proviso de habitao para famlias de baixa
renda. So consideradas as dificuldades de acesso a financiamento e a
escassez de alternativas subsidiadas para oferta de moradia para esse
segmento, concluindo com a necessidade de mudana de paradigma na
elaborao de polticas pblicas em que a sociedade tenha participao ativa na
redefinio das prioridades.

ABSTRACT
This work presents a critical analysis of the financing programs for housing in
Brazil, mainly the operations with financial resources of the FGTS (Brazilian
Severance Indemnity Fund), in the two mandates of President Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002) and in first the three years of the Government
Luiz Incio Lula Da Silva (2003-2005). Structured in two parts, it is initiated with
the analysis of the question of the Brazilian habitation deficit from the first
evidences, in the end of the century XIX, that they characterize offers insufficient
of housing in the cities, associate to the process of industrialization-urbanization
of the country, until the end of the military governments, in 1984. In the second
part, it is initiated with the retaken process of the democracy in the country and
register the main economic and politicians facts as support for the main focus of
the analysis, with a critical reading of the questions that affect the system of
provision of housing for low income families. There are considered the access
difficulties to the financing and the lack of alternatives subsidized for offers of
housing for this segment, concluding with the necessity of change of paradigm in
the elaboration of public politics where the society has active participation in the
redefinition of the priorities.



vi

SUMRIO

INTRODUO..................................................................................................... 7
PARTE I
POLTICA HABITACIONAL NO BRASIL............................................................ 14
Captulo 1
O Brasil do sc. XIX: classes trabalhadoras, classes perigosas................... 15
Captulo 2
As primeiras polticas urbanas e de habitao no Brasil:
Repblica Velha Higienismo ...................................................................... 23
Captulo 3
Poltica de habitao no Estado Novo e nos governos populistas................ 33
Caracterizao dos IAPs na produo de moradias..................................... 38
A Fundao da Casa Popular FCP............................................................ 46
Captulo 4
Garantia de direito a habitao:
a proviso de moradia no populismo ps-Vargas......................................... 58
A poltica de habitao nos governos militares (1964-1984)......................... 67
PARTE II A TRANSIO POLTICA E A POLTICA HABITACIONAL.............. 79
Captulo 5
A redemocratizao do pas e a poltica habitacional ................................... 80
Captulo 6
As novas formas de proviso de moradia................................................... 100
Dficit habitacional: novo conceito ou os vrios nmeros do dficit............ 100
A experincia das cooperativas habitacionais ............................................ 104
Captulo 7
Avanos nas formas de proviso de moradia ............................................. 113
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) .................... 115
Programa e Arrendamento Residencial (PAR) .......................................... 119
Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH) ................. 124
Concluso ........................................................................................................ 127
Referncias Bibliogrficas................................................................................ 136
Lista de Siglas.................................................................................................. 150




7

INTRODUO

O objeto de estudo nesta dissertao uma anlise dos modelos
operacionais de financiamento habitacional para os estratos de baixa renda no
Brasil, enfocando especialmente os dois perodos de governo do Presidente
Fernando Henrique Cardoso e a primeira metade do Governo Luiz Incio Lula
da Silva.
O trabalho analisa a poltica habitacional brasileira, em especial as
operaes realizadas nos anos de 1995 a 2005, de modo a propiciar uma
comparao direta do desempenho de semelhantes programas nos governos
dos Presidentes FHC e Lula e com a mdia das operaes do Sistema
Financeiro da Habitao (SFH), levando-se em conta o montante das
aplicaes, as quantidades de unidades financiadas e os ndices de
inadimplncia decorrentes de perda de renda e de outros fatores determinantes
da incapacidade de pagamento dos muturios.
Assim, considerando o polinmio HABITAO, TRABALHO e RENDA como
fator intrnseco na questo da qualidade de vida nos meios urbanos, o estudo
pretende compor um conjunto de informaes e anlises crticas que possam
contribuir para a construo de uma proposta de modelo de financiamento para
habitao popular, combinado com alternativas de ocupao de mo-de-obra e
gerao de trabalho e renda.
O fenmeno da urbanizao brasileira reflete, basicamente, dois
processos. Por um lado, o crescimento populacional forte, embora decrescente,
e, por outro, o intenso processo migratrio que deslocou enormes contingentes
populacionais primeiro para a regio Sudeste e, mais tarde, tambm para o
Norte e o Centro-Oeste. Os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE) mostram uma tendncia de reduo sistemtica da taxa de
crescimento da populao brasileira. A essa reduo corresponde uma



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mudana nos padres de distribuio da populao entre regies. Enquanto no
perodo 1950-70 verificava-se uma tendncia concentrao das migraes no
sentido Norte/Nordeste Sudeste/Sul, nos anos 1980 a regio Norte passou a
atrair contingentes significativos de populao, tendo elevado a sua
participao na populao nacional de 4,43%, em 1970, para 6,53%, em 1991,
e 7,60% no Censo 2000.
O processo de urbanizao nas cidades brasileiras foi caracterizado
pela formao de grandes aglomeraes de municpios, as chamadas
conurbaes, e de reas metropolitanas. Essa metropolizao deu-se, no
entanto, de forma desigual, reduzindo-se as taxas de crescimento e a
participao relativa das metrpoles histricas (So Paulo e Rio de Janeiro) e
consolidando-se novas reas metropolitanas, inclusive no mais apenas em
torno das capitais, como o caso da regio metropolitana de Campinas e de
outras grandes cidades do interior do pas, que foram recentemente
reconhecidas legalmente como novas Regies Metropolitanas. Curitiba, Belo
Horizonte e, em menor escala, Salvador, Fortaleza e Recife destacam-se por
se constiturem ainda como plos de atrao significativa de migrantes.
A poltica habitacional que se implementou no Brasil ao longo do
sculo XX e as conseqncias do processo de urbanizao na sociedade
brasileira sinalizam o fato de que tal poltica no atendeu, na ntegra, o seu
objetivo maior, isto , o de solucionar o problema da moradia para a populao
de menor renda, mas viabilizou a expanso capitalista nas reas urbanas,
definindo um mercado urbano de terras, segregando reas e valorizando-as.
O espao urbano tem sido reconstrudo, concretizando o rpido
processo de urbanizao vivenciado nas grandes e mdias cidades brasileiras.
O processo de urbanizao, em muito acelerado pelas polticas habitacionais
implementadas pelo poder pblico, contribuiu para melhorar as condies de
vida de parcela da populao, aquela que pode viver na cidade legal, mas no
se pode afirmar que melhorou a vida da populao do pas de um modo geral e
que tal melhora est ligada a esse processo. A evoluo de outros indicadores
sociais, econmicos e urbansticos, como os nmeros do desemprego, da



9
populao favelada e da violncia, evidencia contradies nas cidades
brasileiras.
A poltica habitacional no Brasil desencadeou-se em decorrncia do
dficit habitacional e tambm se constituiu em uma resposta do Estado ao
capital, no sentido da reproduo deste aos interesses externos alm de ter
servido como instrumento de controle econmico e poltico, auxiliando, em
certos momentos, a amenizar os conflitos pela posse do solo urbano.
Desse modo, deve-se observar e compreender a poltica habitacional
brasileira a partir de sua insero no contexto maior do desenvolvimento
econmico. Por isso, no se pode efetivar uma leitura da poltica habitacional
que emergiu no Brasil, principalmente a partir dos anos 1930, como expresso
de uma real preocupao do Estado centrado no problema da moradia, que se
agravava, tendo em vista o rpido movimento migratrio que se verificou no
pas e as conseqncias para a sociedade brasileira.
Depois da Segunda Guerra (1939-1945), ocorreram vrias mudanas
na economia mundial, a qual passou a ser comandada pelos Estados Unidos,
tendo por fito a expanso da grande empresa capitalista. Assim sendo, o
consumo em massa constituiu um dos vetores bsicos para a reproduo do
capital, apoiando-se principalmente no desenvolvimento do welfare state, que
passou a proteger o salrio mnimo, a gerao de emprego, o sistema
previdencirio, o sistema de sade, o sistema habitacional, alm de outros
servios sociais.
Segundo Singer (1987, p. 123), a partir dos idos de 1960, a recesso
competitiva dos pases centrais, decorrentes da crise do fordismo,
desencadeada nos pases desenvolvidos, propiciou a liberao de crditos
para os pases em desenvolvimento investirem em infra-estrutura,
modernizao e indstria. Assim, emergiu uma oportunidade para esses
pases, uma vez que, a partir de ento, ocorreu uma intensificao da
internacionalizao das grandes empresas transnacionais, tendo em vista a
necessidade de expanso dos mercados e a procura por insumos e mo-de



10
obra barata. Tal processo foi denominado por Alain Lipietz (1988, p. 25) de
fordismo perifrico. Ou seja, as formas de regulao at ento atuantes no
mundo desenvolvido passaram a fazer parte tambm do mundo
subdesenvolvido.
Para Singer (op.cit., id.), em virtude desse novo contexto, o Brasil
passou a vivenciar um certo dinamismo econmico, configurando-se o que
ficou conhecido como milagre brasileiro. Nessa fase, profundas mudanas
ocorreram na sociedade como um todo e, de modo especial, na estrutura
produtiva, que passou a ser guiada pela indstria, embora sob uma forte
interveno estatal, principalmente no que se refere aos setores ditos
estratgicos da sociedade.
Ocorrendo de forma expressiva em nvel mundial, a urbanizao se
acentuou ao longo do sculo XX, variando de intensidade e de forma de um
territrio para outro, em decorrncia das particularidades locais.
Segundo Frana (2000), partindo de uma viso socioeconmica em
que a cidade se constitui no locus da reproduo do capital, a urbanizao
passou a ser vista como um conjunto de relaes sociais, que reflete as
relaes estabelecidas na sociedade como totalidade (Harvey, apud Frana,
1999, p. 210). A nosso ver, constituindo-se num conjunto complexo de relaes
sociais, esse fenmeno assume novas dinmicas a partir dos estgios do
desenvolvimento capitalista.
Nesse cenrio que o processo de urbanizao foi desencadeado
no Brasil, passando as cidades brasileiras, especialmente as grandes e
mdias, a requisitarem uma srie de servios e equipamentos que se
colocavam na pauta de reivindicao da populao, a qual deixava o campo
para morar na cidade. Nesse momento j estava presente a questo do dficit
de moradia.
No caso brasileiro, a urbanizao j apresentou suas primeiras
manifestaes nos anos que se seguiram revoluo de 1930 (Schmidt e
Farret, apud Frana 1998, p. 1). Mas foi a partir dos anos 1960 que esse



11
fenmeno se acentuou, atingindo, de forma diferenciada, todas as regies do
pas. Em 1940, a taxa de urbanizao brasileira era de 26,3%; em 1980,
alcana 68,86% e em 2000 a populao urbana passou para 81,2% do total da
populao brasileira, o que demonstra uma verdadeira inverso quanto ao
lugar de residncia da populao do pas. Esse crescimento se mostra mais
impressionante ainda se lembrarmos os nmeros absolutos: em 1940, a
populao que residia nas cidades era de 18,8 milhes, chegando no ano 2000
a aproximadamente 138 milhes. Portanto, em sessenta anos os
assentamentos urbanos foram ampliados de forma a abrigar mais 125 milhes
de pessoas.
Entender a questo da moradia na sociedade capitalista significa
desvendar tambm as contradies inerentes ao acesso moradia. Tal
entendimento deve, antes de qualquer coisa, procurar desvendar o significado
da terra, isto , de um bem natural que no pode ser reproduzido e, assim
sendo, no pode ser criado pelo trabalho. Portanto o fato de algum trabalhar
na terra no significa dizer que vai produzi-la. Isso porque as edificaes sobre
ela so produtos do trabalho, mas a terra no o .
Tolosa (1978, p. 16) diz que se deve pensar a terra como um
equivalente do capital, que se valoriza sem trabalho, sem uso. Alm de uma
falsa mercadoria, ela tambm se apresenta como um falso capital. A
valorizao da terra acontece graas monopolizao do acesso a esse bem
de extrema necessidade sobrevivncia, que, diante da realidade capitalista,
torna-se caro e escasso.
Diferentemente do mercado de compra e venda de outras
mercadorias, no mercado de terras a lei da oferta e da procura no funciona da
mesma forma; ela s poderia funcionar quando novos terrenos entram no
mercado de terras. Na expanso do permetro urbano ou dos loteamentos de
glebas, contudo, o preo da terra geralmente aumenta, ao invs de diminuir.
Isso porque essas novas reas que so incorporadas nem sempre contam com
uma infra-estrutura bsica. Tal fato gera uma ampliao do valor nos terrenos
que j estejam disponveis e que, por sua vez, se encontram em reas que j



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possuem essa infra-estrutura. Desse modo, o preo da terra definido
segundo a localizao dos terrenos, que, embora com dimenses semelhantes,
possuem preos diferentes. Essa diferenciao proporciona ao dono da terra
uma renda extra, propiciada pela produo social.
Pensando no processo de produo do espao urbano, deve-se
pensar tambm nos agentes da produo desse espao, que, segundo Correa
(2003, p. 12), so os seguintes: os proprietrios fundirios, os promotores
imobilirios e o Estado. Este ltimo se constitui em um dos agentes mais
importantes desse processo, uma vez que promove a distribuio e a gesto
dos equipamentos de consumo coletivos, que so indispensveis reproduo
da vida nas cidades, especialmente nas grandes cidades. A produo da
cidade se d de forma social. A apropriao da cidade, ao contrrio, acontece
de forma individual. E o poder poltico chamado para exercer um papel
extremamente ativo nessa produo.
No processo de produo do espao urbano, os promotores colocam
venda os loteamentos, os quais, normalmente, possuem pouca ou nenhuma
infra-estrutura. Isso significa que, de vrias formas, os compradores se
organizam e lutam para obter equipamentos e servios coletivos, como gua,
luz, escolas, creches, posto de sade, asfalto, transporte, dentre outros,
beneficiando, sem dvida, aqueles que esto produzindo seu espao, mas
beneficiam, sobretudo, aqueles que deixaram as terras vazias aguardando a
valorizao.
O Estado brasileiro tem se constitudo em um especial produtor do
espao, atravs de investimentos e implementao de infra-estrutura urbana,
criando mecanismos de crdito para financiamento de habitaes e
estabelecendo normas regulamentares do uso do solo. A nosso ver, no se
pode negar que a atuao do Estado acontece de forma conflitante, uma vez
que sua interveno sempre est a privilegiar as classes mais favorecidas, o
que refora a sua participao no processo de acumulao, funcionando como
elemento de valorizao do capital (Mello, apud Frana, 1997, p. 1).



13
Faz-se ento necessrio uma anlise crtica dos modelos
habitacionais ocorrentes no Brasil no decorrer dos sculos XIX e XX, apurando
fatos de viabilidade dos mesmos, identificando a quem realmente esses
programas beneficiaram e, a partir de ento, encaminhar a proposta de um
modelo que realmente atinja o foco desejado, o de fazer com que o pas cresa
e que se cumpra para todos os cidados o seu direito a moradia digna.
O trabalho constitudo de duas partes distintas, em que agrupamos,
nos primeiros sete captulos, uma leitura da poltica habitacional, a partir das
primeiras evidncias que caracterizam a carncia por moradias nas cidades
brasileiras, consolidando os principais fatos pertinentes a essa questo at o
final dos governos militares, em 1984. Na segunda parte, os captulos 8 a 11
contemplam um conjunto expositivo-analtico das questes que afetam o
sistema proviso de moradias para as classes de renda at cinco salrios
mnimos, a partir do processo de redemocratizao do pas, em que so
consideradas basicamente as dificuldades de acesso ao financiamento e a
escassez de alternativas subsidiadas para a oferta de moradia para esse
segmento.




14








PARTE I
POLTICA HABITACIONAL NO BRASIL




15

Captulo 1
O Brasil do sc. XIX: classes trabalhadoras, classes perigosas

A questo habitacional no Brasil tem suas razes mais profundas
estabelecidas em fins do sculo XIX. Remontam ao perodo final do Imprio as
primeiras manifestaes de preocupao com a problemtica da habitao. O
Brasil eminentemente agrrio tinha a maior parte da populao rural constituda
por famlias de escravos. Com o declnio do modelo escravagista (proibio do
trfico negreiro, alforria para os sexagenrios, Lei do Ventre Livre, compra de
liberdade pelos prprios negros ou por associaes abolicionistas) observam-
se mudanas graves na condio da moradia. O fim da mo-de-obra escrava
fez aumentarem nos povoados e vilas e em menor escala nas cidades as
toscas moradias individuais, construdas de taipa, de adobe e palha e
extremamente carentes de condies de higiene (Arago, 1999, p. 55;
Maricato, 1998, p. 31).
Ao se pretender tratar sobre a poltica habitacional no Brasil,
importante tecer antes uma breve reviso histrica do assunto, para que assim
se possa compreender a trajetria das nossas cidades. As conseqncias da
acelerada urbanizao brasileira, principalmente na primeira metade do sculo
XX, e seus efeitos na dinmica da questo habitacional no pas serviro de
base para a discusso de um novo modelo operacional de poltica de
habitao.
Segundo Rodrigues (1988, p. 75), a questo habitacional no Brasil
sempre foi alvo de grande preocupao, porm, podemos identificar atravs da
histria que essa questo emergiu com grande potencial de fora no surto
manufatureiro-industrial que ocorreu, principalmente no Rio de Janeiro, nas trs
ltimas dcadas do sculo XIX, sucedendo a decadncia da economia cafeeira
no Vale do Paraba.



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O processo de urbanizao ocorreu primeiramente nas regies mais
desenvolvidas, os principais centros industriais do Centro-Sul do pas,
expandindo-se rapidamente por todo o territrio nacional (Katzman, 1986, p.
180).
A industrializao no Brasil fez acelerar o processo de urbanizao,
agravando as carncias de infra-estrutura urbana, trazendo toma problemas
de sade, educao, poluio, que exigiam a pronta ao do Estado na busca
de solues para a populao. O atendimento a tais necessidades, contudo,
no apresenta rentabilidade e, segundo Schrmann (1978, p. 9), desde ento
assistimos a uma poltica do Estado que responde cada vez mais ao processo
de acumulao de capital, em detrimento do atendimento s exigncias
populares.
As primeiras indstrias txteis no Brasil foram instaladas a partir de
1844, na cidade de Salvador e arredores, mas o seu desenvolvimento
concentrou-se no Centro-Sul, regio de produo cafeeira, como situa Maricato
(1998, p. 24).
Arago (1999, p. 55) e Schrmann (op.cit., p. 12) registram que a
implantao das primeiras indstrias no Centro-Sul do pas se deu com o
investimento de capitais disponveis oriundos da exportao de caf e, em
menor volume, parte do que antes era destinado ao financiamento do trfico de
escravos, notadamente a partir da dcada de 1870.
Singer (1974, p. 39/57) tambm situa dessa forma o incio da
industrializao brasileira, cuja origem pode ser considerada como resultado
indireto do surto cafeeiro, e destaca quanto aos capitais formados na
cafeicultura:
Indubitavelmente houve investimentos de capitais desta espcie
na indstria, particularmente nos momentos de crise na economia
do caf (nos anos [19]30 e durante a 2 Guerra Mundial), e no
pretendemos negar que estes investimentos contriburam para
acelerar o processo de industrializao. (Singer, 1974, p. 57).



17
Na viso de Singer (op.cit., p. 44-45), a expanso da indstria
nacional, a rigor, est inserida num contexto mais amplo de mudanas
estruturais, que determinaram grandes transformaes na economia e na
sociedade brasileiras e destaca que, em conseqncia da abolio da
escravatura, o governo adota uma poltica de crdito mais liberal, de dinheiro
barato, que vai ser a causa imediata do perodo de tumultuoso crescimento
econmico conhecido pelo nome de encilhamento
1
(1889-1900).
Schrmann (op.cit., p. 13/19) destaca a infra-estrutura de transportes
como fator que contribuiu fortemente para a expanso industrial no Brasil. As
ferrovias, construdas com capital ingls e implantadas ao longo da zona
cafeeira, que visavam inicialmente o escoamento da produo e a distribuio
de produtos importados, foram importante atrativo para a instalao de novas
plantas. Eram novos tipos de empresas, de natureza plurissetorial plantas
industriais e comerciais interligadas pela prpria ferrovia, em alguns casos
desde a fazenda at as fbricas, unidades de beneficiamento e armazns.
Alm desse fator, a existncia de mercado interno fortemente consumidor de
produtos importados, em combinao com os benefcios oferecidos pelo
Governo Federal medidas de proteo tarifria, concesso de crdito e
ajudas financeiras diretas impulsionaram ainda mais o crescimento da
industrializao.
A mo-de-obra era suprida, em grande parte, pelo fluxo migratrio
europeu. nessa poca que se registra, principalmente no Porto de Santos, a
chegada de grandes levas de trabalhadores estrangeiros, que foram,
inicialmente, encaminhados para o trabalho nas lavouras de caf, nas regies
noroeste e sul do Estado de So Paulo. Os governos republicanos, no
decndio de 1890 a 1900, deram forte incremento corrente migratria,
formada especialmente pelo elemento italiano. As levas de colonos italianos
que chegaram ao Brasil naquela dcada eram originrias do norte da Itlia,
uma regio industrial, e por isso mesmo se adaptavam melhor ao trabalho nas

1
Singer (op.cit., p. 45) esclarece que, a rigor d-se o nome de encilhamento apenas ao curto
perodo de especulao febril que ocorreu principalmente no Rio de Janeiro e que durou de
janeiro de 1890 a maro do ano seguinte.



18
indstrias e outras atividades urbanas do que nas fazendas de caf. Parte
dessa fora de trabalho, portanto, j se estabelecia nas cidades, enquanto
outra parte era alocada no trabalho agrcola (Schrmann, 1978, p. 14; Dias,
1989, p. 28).
Muitos escravos que, no Nordeste trabalhavam em atividade de
subsistncia, eram transferidos para o Sul para trabalhar no caf, pois nos
cafezais do Vale do Paraba ainda se utilizava o trabalho escravo (Schrmann,
op.cit., p. 14; Singer, 1974, p. 37/43).
Alguns anos mais tarde, parte desse contingente de trabalhadores do
campo migrou para as cidades, principalmente a partir da crise do caf (1874-
75). A partir dessa poca ocorreu um grande fluxo de imigrantes e de escravos
libertos para as principais cidades e capitais, que, juntos, formariam uma
grande oferta de mo-de-obra para o setor industrial, ento emergente nas
regies urbanas (Rodrigues, 1998, p. 75; Schrmann, op.cit., p. 13-14).
Sob o ponto de vista qualitativo da mo-de-obra, importa considerar
que o contingente formado por escravos libertos no respondia s exigncias
do mercado de trabalho industrial, que dava preferncia aos trabalhadores
brancos estrangeiros. Nas primeiras dcadas aps a abolio da escravatura
(1888), os negros libertos que, na sua maioria, no foram inseridos no trabalho
industrial, concentravam-se nos bairros mais perifricos, ainda mantendo
contato com ocupaes rurais, e passaram a compor um sub-proletariado,
ocupando postos no setor de servios, como na limpeza urbana, coleta de lixo
e outras atividades ento consideradas menos nobres (Schrmann, 1978, p.
18).
Ao longo das ferrovias, ao redor das estaes, foram surgindo
pequenos aglomerados dedicados ao comrcio. As indstrias se instalavam ao
longo das ferrovias, em reas cuja topografia e preo atendiam aos seus
interesses, muitas vezes situadas em lugares distantes das cidades e
povoados, o que pode ser entendido como indicativo de oferta abundante de
mo-de-obra.



19
falta das vilas operrias, os trabalhadores instalavam-se com
suas famlias em construes simples, em povoamentos j existentes nas
proximidades da estrada de ferro ou formando novas aglomeraes, quase
sempre desprovidas de gua e de energia eltrica. Tais servios pblicos
corriam ao longo da ferrovia, para servir s fbricas, mas ficava a critrio das
indstrias a sua extenso at os povoados, quando eram prximos, em caso
contrrio, ficava a cargo dos prprios moradores. Os esgotos industriais e
domiciliares corriam em valas a cu aberto e eram, freqentemente, lanados
diretamente em algum curso dgua, dando incio ao processo da poluio dos
rios.
Schrmann (op.cit., p. 20) identifica naqueles primeiros
povoamentos, ao longo das estradas de ferro, a origem das periferias onde se
abrigam as classes trabalhadoras e famlias de menor renda. Dias (1989, p.
29), de modo semelhante, referindo-se urbanizao na cidade de So Paulo,
aponta aqueles aglomerados ao redor das estaes ferrovirias como sendo os
subrbios da metrpole atual.
A urgente necessidade de alojar a grande massa de imigrantes que
aflua em busca de trabalho, fez surgir um novo nicho de mercado para os
proprietrios de aluguel e quem mais dispusesse de recurso para construir
algum tipo de abrigo.
Segundo Bonduki (2002, p. 21-23), essa necessidade fez com que se
edificassem diferentes tipos de estalagens, cortios, habitaes operrias,
quase todas de construo apressada e precria. A ocupao de terrenos mais
baratos, no interior dos quarteires e abaixo do nvel do arruamento, e a
ausncia de cuidados bsicos com que eram executadas as obras, formam o
retrato da urgncia e da escassez na oferta por moradias.
Ribeiro e Pechman (1983, p. 55) tambm focalizam nesse histrico a
grave carncia por moradias, demonstrando que uma das respostas
espontneas para a situao de inchamento demogrfico das cidades era a
habitao coletiva. Esse padro de moradia era caracterizado oficialmente



20
como aquela em que coabitavam vrias famlias distintas, constituindo
unidades sociais independentes num mesmo terreno ou sob o mesmo teto.
Dentro dessa categoria de respostas espontneas poderiam ser
classificadas as estalagens e as casas de cmodos ou casas de dormida.
Surgiram casebres miserveis, feitos de pau-a-pique, alm da moradia-padro
que era o cortio, constitudo de um prdio nico, subdividido o hotel-cortio
ou de barraces improvisados no fundo de estbulos e armazns. Eram
chamadas de avenidas ou cortio-ptio os grupos de pequenas casas de baixo
padro, todas iguais, construdas num mesmo terreno (Bonduki, 2002, p. 23/25;
Schrmann, 1978, p. 19).
O cortio era considerado na cena urbana do sculo XIX como o
locus da pobreza, espao onde residiam trabalhadores e tambm se
concentravam, em grande nmero, vadios e vagabundos, a chamada classe
perigosa (Valladares, 2000, p. 7). Schrmann (op.cit., p. 19) refere a existncia
de grande nmero de quiosques onde se reuniam trabalhadores, vagabundos,
soldados e prostitutas.
Caracterizado como verdadeiro inferno social, o cortio tido
como antro no apenas da vagabundagem e do crime, mas
tambm das epidemias, constituindo uma ameaa s ordens
moral e social. Percebido como espao do contgio das doenas
e do vcio, sua denncia e condenao pelo discurso mdico-
higienista foram seguidas por medidas administrativas...
(Valladares, 2000, p. 7).
Ribeiro e Pechman (1983, p. 55) ainda relatam que aquela soluo
popular para as dificuldades de trabalhadores, ou seja, as habitaes coletivas,
transformaram-se num problema para toda a sociedade e passaram a ser tido
como uma forma de habitar no racional e pouco civilizada, provocadora de
males sociais e deformadora do carter dos trabalhadores, enquanto seus
proprietrios ou arrendatrios eram acusados de especuladores, gananciosos
e exploradores da misria do povo.



21
A narrativa de Bonduki (2002, p. 21) para o ambiente social dos
cortios daquela poca permite imaginar uma cena de submundo: ... um vu
negro encobre os alojamentos dos trabalhadores: ningum os via, ningum os
descrevia.
Se essas formas de habitao popular estivessem em locais
distantes dos bairros ricos em que habitavam a nobreza e a burguesia locais,
onde suas habitaes certamente nada pareciam com a classe menos
favorecida, a sua imagem talvez fosse menos incmoda, mas como estavam
prximos e porque no havia um sistema de saneamento minimamente
eficiente, as doenas endmicas comearam a proliferar naquelas localidades,
e passaram a representar uma ameaa de infeces e epidemias para toda a
populao urbana. Veio ento tona a discusso de normas regulatrias sobre
as cidades, que caracterizaram o higienismo (Gouva, 1995, p. 34).
A questo sanitria passou a ser prioritria para as autoridades. O
receio do caos e da desordem e a ameaa constante de surtos epidmicos
eram a justificativa para o governo agir sobre o controle do espao urbano e da
moradia dos trabalhadores.
Arago (1999) destaca a iniciativa da Cmara Municipal do Rio de
Janeiro, em Edital de agosto de 1855, que j proibia a construo de novos
cortios sem licena da mesma Cmara, cuja concesso dependeria de
aprovao prvia pela Junta de Higiene Pblica, quanto aos requisitos
sanitrios. A edio de um novo Edital pela Cmara, em 1876, tratando das
mesmas questes e reiterando a proibio de novos cortios na rea central da
cidade do Rio de Janeiro, atesta o fracasso daquela estratgia coercitiva. Isso
teria levado as autoridades a adotar medidas positivas de interveno, sob a
forma de incentivos e favores fiscais aos investidores privados para a
construo de moradias populares dentro dos padres estabelecidos pelo
Poder Pblico. Tais incentivos podiam dar-se com a outorga de terrenos
pblicos, iseno de impostos federais para a importao de materiais de
construo, iseno de impostos municipais por 15 ou 20 anos, etc. (Arago,
1999, p. 56).



22
Nos ltimos quinze anos do sculo XIX, como registra Bonduki
(2002, p. 21-23/26-29), destaca-se o firme empenho normalizador de
higienistas, mdicos e engenheiros e a sua intensa atuao perante o poder
pblico, pressionando pela criao de leis e servios sanitrios similares aos
existentes na Europa:
Os higienistas lanam o alerta para o poder pblico: necessrio
intervir, criar uma legislao restritiva, romper com as posturas
liberais e com a privacidade do domiclio. Deve-se providenciar
radicalmente. (Bonduki, 2002, p. 26).
Rolnik (1999, p. 111/23) relata que a legislao do municpio de So
Paulo, em 1886, estabelecia dimenses mnimas dos cortios, casas de
operrios e cubculos: exigia-se que os terrenos tivessem uma frente de 15
metros, pelo menos; a rea mnima de cada cmodo teria 7,5 metros
quadrados, com uma latrina para cada duas habitaes e uma rea livre
frente de cada habitao.
A segregao social no espao urbano aparece mais uma vez e com
clareza na legislao do Municpio de So Paulo, em 1900 (Lei n 498), com
que prescrevia normas para a construo de casas de habitao operria,
como condio bsica com que ficariam isentas de impostos municipais
iseno esta que tambm alcanava as empresas que as construssem. Em
1908 era editada outra Lei Municipal da capital paulista (Lei n 1.098)
favorecendo as construes de habitaes higinicas aos investidores em
casas para aluguel (Blay, 1985, p. 106-7). Assim era a parte boa da lei (in
bonan parten). A outra face da moeda na letra fria da lei significava
empurrar a populao pobre para longe do centro e dos bairros prximos,
considerados melhores, pois fixava um permetro fora do qual ser permitida a
construo de vilas operrias com padres especiais (Rolnik, op.cit., p.124;
Bonduki, op.cit., p.41).




23

Captulo 2
As primeiras polticas urbanas e de habitao no Brasil:
Repblica Velha Higienismo

Na medida em que as habitaes coletivas foram sendo afastadas
dos bairros centrais e seus moradores obrigados a procurar outra alternativa de
habitao, surgia uma nova forma de habitat a favela com a ocupao de
morros prximos ou regies perifricas ao centro da cidade, em terrenos
alagadios, margens de canais, rios e mangues, reas a princpio sem
interesse para o mercado imobilirio privado (Maricato, 2001, p. 83).
A favela, como forma de habitao, apareceu pela primeira vez
retratada no Rio de Janeiro, nos ltimos anos do sculo XIX, no morro da
Providncia, depois conhecido como morro da Favella uma ocupao
comeada pelos soldados que voltaram cidade [...] aps a Guerra de
Canudos, e que no tinham onde morar, foi-lhes permitido construir barracos
em terrenos sem valor de mercado, como recompensa aos servios prestados
Ptria (Kowarick, 1979, p. 76).
Constitudas por moradias que pouco se diferenciavam daquelas em
que os trabalhadores estavam habituados a morar, nos cortios, as casas na
favela ainda se constituam mais precrias e insalubres, construdas com toda
a sorte materiais que pudessem ser reaproveitados, com difcil acesso
improvisado nas ribanceiras, caminhos mal traados e tortuosos ou degraus
esboados na rocha viva, escorregadios e perigosos, alm da falta de servios
bsicos como luz eltrica e abastecimento de gua (Valladares, 2000, p. 7).
A cidade do Rio de Janeiro no sculo XIX era o principal e maior
centro urbano brasileiro. A preocupao com a questo habitacional na capital
federal acentuou-se com a proclamao da Repblica. Havia nessa poca forte
interesse do governo em atrair mo-de-obra estrangeira para as novas
atividades econmicas que se instalavam nas cidades. A partir de 1890 e



24
durante toda a primeira dcada aps a proclamao da Repblica, houve
acentuado movimento de migrao interna, no sentido campo-cidade, alm da
imigrao estrangeira.
Romanceadas em poemas e no cancioneiro popular brasileiro, a
origem da favela est relacionada com a ao do mesmo processo scio-
espacial que determinou a eliminao de muitos cortios nas reas centrais,
por interesses sociais e econmicos, propiciado pelo higienismo. Sob o
pretexto da necessidade de abertura de novas ruas e alargamento das vias
centrais da cidade, as demolies e demais providncias sanitrias eram a
causa de desespero para as famlias removidas.
Assim, a favela s se tornar visvel no Rio por volta dos anos 40
[sculo XX], quando o Estado ensaiar os primeiros passos no
sentido de intervir na questo habitacional. Assim mesmo, tal
interveno ter muito mais um carter paliativo do que uma
soluo para o problema, na medida em que o Estado procura
apenas compatibilizar as necessidades da populao com os
interesses da classe dominante, principalmente aos ligados ao
setor imobilirio. (Ribeiro e Pechman, 1983, p. 68).
A legislao imposta pelo governo para regular o setor neste perodo
tornou-se um dos instrumentos mais eficazes na eliminao dos cortios. Se
antes os cortios eram tolerados, pois os Cdigos determinavam padres
para sua edificao, a partir das novas regulamentaes passava-se a exigir
que toda e qualquer edificao dependia de planta aprovada. Proibia-se a
abertura de novos e restringia-se a permanncia dos cortios existentes a lei
375, de 1898, determinava que cortios infectos e insalubres no seriam
permitidos e deveriam ser demolidos ou reconstrudos conforme o padro
municipal (BondukI, 2002, p. 38-39; Rolnik, 1999, p. 111).
Nota-se ento a concepo de um novo conceito que pudesse
substituir a forma de habitar dos setores populares. Foram definidas novas
regras para garantir a moradia higinica para esta populao:
Para garantir as condies de higiene, a nova moradia deveria
incorporar inovaes tcnicas e sanitrias de alto custo. Para



25
garantir as condies de ordem, moralidade e disciplina, a
moradia deveria ser ampla, iluminada, arejada e com nmero
moderado de ocupantes... Para que este modelo se tornasse real,
o custo seria altssimo e incompatvel para o consumo das classes
trabalhadoras (Vaz, 1998, p. 42).
Segundo Vaz (op.cit.), essa proposta para um padro de moradia foi
difcil de ser posta em prtica, pois o setor imobilirio no tinha interesse em
investimentos to altos sem a possibilidade de obter lucros rpidos e fceis,
tais como os do processo anterior garantia: produo a baixos custos com alta
rentabilidade.
Apesar de algumas excees, as habitaes coletivas que resistiram
ao da legislao no sobreviveriam ao ataque de duas novas foras: a
valorizao imobiliria e a renovao urbana.
Eva Blay (1985, p. 106-7) registra alguns excertos de Atas da
Cmara do incio do sculo XX, em que os Vereadores de So Paulo se
referiam necessidade de se descongestionar a cidade, mediante alternativas
que pudessem contribuir com o barateamento dos aluguis, tal como incentivos
para a construo de novas casas na zona rural, pois, por outro lado, qualquer
melhoramento, como a mera extenso da iluminao eltrica, j era motivo
para a elevar imediatamente o preo do aluguel dos prdios.
A prtica de cirurgias urbanas viria agravando ainda mais a crise da
moradia. Comeou a se generalizar o modelo de interveno nas cidades
inspirado a partir das aes desenvolvidas na Europa, no final do sculo XIX
principalmente as aes do baro Haussmann, prefeito de Paris, com a
abertura dos boulevards. Essa reestruturao urbana ocorrida nas principais
cidades brasileiras no incio do sculo XX (1902 a 1918), prtica apoiada com o
processo de higienismo, consistia basicamente na eliminao dos cortios,
com o que se promoveu a demolio de uma enorme quantidade de imveis
situados no centro das cidades, justamente onde podiam habitar os
trabalhadores (Gouva, 1995, p. 35; Corra, 2003, p. 28).



26
na cidade do Rio de Janeiro que se registra a primeira grande
interveno do Poder Pblico no setor urbano. O presidente Rodrigues Alves
(1902/1906) firmou a deciso do governo federal de melhorar as condies de
saneamento da Capital da Repblica, o que ensejou o grande trabalho de
renovao urbana do centro da cidade, realizado pela gesto do prefeito
Pereira Passos. Em 1903, o prefeito deu incio derrubada de centenas de
cortios. A construo de redes de esgoto e de gua potvel e a interveno no
sistema virio, com a ampliao de vias e, principalmente, a abertura do
Boulevard Carioca ou Avenida Central (depois Avenida Rio Branco), exigiram
uma grande quantidade de demolies, com o deslocamento de milhares de
famlias que habitavam cortios na rea remodelada. A rea central do Rio de
Janeiro voltaria a ser sacudida por mais demolies, com a abertura da
Avenida Presidente Vargas na dcada de 1940 e com a via expressa ligando a
zona sul principal entrada e sada da cidade, pelo tnel Catumbi-Laranjeiras.
Sem qualquer possibilidade de acesso a novas moradias no tecido urbano do
centro da cidade, aquela gente pobre buscou abrigo na periferia livre, nos
morros e reas perifricas mais prximas (Gouva, 1995, p. 36; Arago, 1999,
p. 56; Corra, 2003, p. 28).
Na gesto do presidente Wenceslau Braz (1914-1918), foi muito
tmida a resposta do governo central ao problema de moradia: toda a produo
habitacional limitou-se a quatro conjuntos habitacionais, feitos de casas
geminadas, com o total de 120 unidades. De positivo, destaca-se a autorizao
para o Ministrio da Fazenda aplicar recursos na construo e administrao
de vilas operrias (Decreto n 11.554, de 22/04/1915).
Os anos da chamada Repblica Velha (1919-1930) como tambm na
Repblica Nova (1939-1937) a oferta de habitao por parte do governo central
foi pouco expressiva frente situao de grave carncia, principalmente no
meio da populao mais pobre. A poltica de construir habitao de aluguel
para os trabalhadores comearia a ocorrer com os recursos das primeiras
instituies de previdncia. O governo mantinha, contudo, uma ao firme e
determinada: segundo Gouva (op.cit., p. 36), fazia-se represso sistemtica



27
s favelas e mocambos, na iluso de que tal ao resultaria na extirpao do
problema, quando, na verdade, o processo migratrio continuava crescendo.
A ao do governo com o presidente de Epitcio Pessoa (1919-1922)
tambm foi pouco efetiva no plano habitacional. Apesar da autorizao para
promover a construo de casas para aluguel destinadas s classes
trabalhadoras (Decreto n 4.209, de 11/12/1920), a ao oficial continuou
limitando-se concesso de favores fiscais a investidores particulares que
produzissem habitaes para aluguel ou para venda.
A Revoluo de 1930 inaugurou um perodo em que a prioridade dos
investimentos do governo federal esteve centrada na indstria, concentrados
principalmente na regio Sudeste, cujos reflexos nos principais centros urbanos
do pas so bem conhecidos: rpido aumento da populao urbana, com forte
movimento migratrio na direo campo-cidade e, da, o agravamento dos
problemas com a carncia por moradias populares.
Reflexo das dificuldades de importao de materiais de construo,
que praticamente desapareceram durante a Primeira Guerra Mundial
(1914/1919), elevaram-se excessivamente os preos de produo no mercado
imobilirio, resultando na drstica diminuio do ritmo das construes e a
conseqente elevao dos preos de aluguel das casas j existentes. O valor
dos aluguis era estabelecido livremente, com base nas condies do
mercado, e isso fez com que piorassem as condies de acesso moradia,
dada a elevada demanda. Entre 1921 e 1927 vigorou uma primeira lei do
inquilinato, cujos efeitos no mercado foram pouco efetivos. A elevao dos
preos dos aluguis provocou tal desestabilizao do mercado que, alm das
presses em vrios setores, resultou uma onda de expanso urbana
clandestina, at ento sem precedentes, invadindo a zona rural com a
ocupao de terras pblicas (municipais ou devolutas).
tambm dessa dcada o incio de instalao dos institutos de
previdncia (Lei Eli Chaves Decreto 4.682, de 24/01/1923), que tiveram
atuao marcante no setor habitacional. Tambm so dessa dcada outros



28
fatos importantes da cultura e da poltica brasileiras: a fundao do Partido
Comunista Brasileiro (PCB) e a Primeira Semana de Arte Moderna, no
simblico ano de 1922, a marcha da Coluna Prestes, de 1924 a 1927, e os
movimentos de oficiais nos quartis, com sucessivas rebelies militares que
foram o estopim da Revoluo de 1930 (nogueira, 1998, p. 25; Arago, 1999,
p. 57; Rolnik, 1999, p. 126-7; Bonduki, 2002, p. 41).
Nos anos trinta, intensificou-se o fluxo migratrio intra e
interestadual, principal fator da concentrao espacial nas maiores cidades
brasileiras. A urbanizao incipiente das dcadas anteriores toma um ritmo
acelerado e catico (Schrmann, op.cit., p. 21).
O pas vivia uma das piores crises econmicas da sua histria. Na
verdade, muitos pases passavam por semelhantes problemas, conseqncia
direta do crash da Bolsa de Valores nova-iorquina, ocorrido em outubro de
1929. Os piores efeitos dessa grande crise financeira internacional para o
Brasil estenderam-se por toda a dcada de 1930, resultando na reduo
drstica das exportaes de caf e outros produtos primrios, como tambm
dos poucos manufaturados. Isso causou queda generalizada nos negcios,
estagnao do comrcio e paralisao de indstrias, levando derrocada um
sem nmero de empresas.
Cresceu o desemprego nas cidades e no campo. Nas cidades houve
reduo de salrios e grande parte das indstrias que sobreviveram crise
operava poucos dias por semana e com quadro reduzido de trabalhadores. Das
fazendas de caf, setor que empregava o maior contingente de trabalhadores
no Sul e Sudeste do Brasil, partiram milhares e milhares de famlias em direo
cidade. Tambm das cidades do interior do pas, grande nmero de famlias
partia na direo dos maiores centros, em busca de melhores oportunidades
ex-camponeses e outras gentes vindas do interior engrossavam a massa de
desempregados. A vinda daquela massa de trabalhadores, atrados pela
possibilidade de emprego nas cidades, combinada com a concentrao de
renda nas mos de poucas pessoas, fez que se firmasse o processo de
periferizao e favelizao da populao trabalhadora. Essa massa era



29
obrigada a se submeter aos baixos salrios oferecidos nas cidades ou, ento,
permaneciam espera de colocao, formando um exrcito de reserva de
mo-de-obra. De um modo ou de outro, a remunerao recebida por aquelas
famlias era sempre baixa, insuficiente, muitas vezes, at para os gastos
essenciais, o que deixava de fora a hiptese de ocupao de espao adequado
nos assentamentos urbanos (Gouva, 1995, p. 36; Rolnik, op.cit., p. 159).
A situao de grave crise habitacional das primeiras dcadas do
sculo XX tem alguns ingredientes que deixaram marcas indelveis nas
cidades e na sociedade brasileiras. O processo de urbanizao tem uma
dinmica prpria e, no caso do Brasil, isso ocorreu de modo particularmente
acelerado, com a conjugao de fatores bem identificados: a emergncia da
nossa indstria e, em conseqncia disso, a oferta de emprego constituiu o
principal fator de atrao de populao para os centros urbanos. A par disso,
para atender s necessidades da populao e s demandas do setor industrial,
as cidades ganharam um nmero crescente de novas empresas tanto no
comrcio quanto no setor servios ampliando-se o fator de atrao (Singer,
1974, p. 64; Arago, 1999, p. 61).
Outro fator de agravamento da situao de carncia de moradia foi a
rpida elevao dos preos, reflexo natural da mais elementar regra de
mercado, que oscila naturalmente de acordo com a balana da oferta e da
procura. Ademais, o prprio espao urbano uma mercadoria cujo preo
apresenta diferenas em funo de atributos fsicos inerentes ao prprio
objeto, tais como a declividade do terreno, a qualidade da construo, etc. e
locacionais, que pontuam a sua importncia relativa no ambiente construdo e
s normas de ocupao do solo, tais como a acessibilidade a equipamentos
urbanos (redes e servios) e a centros de servios ou negcios, proximidade
de reas mais valorizadas, gabarito de altura das edificaes e densidades
mximas permitidas (Gonzales, 1985, p.96; Rolnik,1988, p. 63).
Aqui oportuno registrar o que escreve Singer (op.cit.) sobre o
fenmeno da urbanizao e a questo do preo da terra:



30
Cada vez que uma nova empresa vem instalar-se [na cidade], ela
procura uma localizao favorvel para seus fins especficos e na
qual as vantagens relativas no sejam mais que compensadas
pelo preo da terra... Mas esta empresa, ao oferecer emprego a
um determinado nmero de pessoas, eleva a procura de terra
para fins residenciais na rea em que ela se instalou. Moradores e
empresas disputam o uso de um certo nmero de servios, entre
os quais se avultam transporte, energia, gua e comunicaes[...]
outros s tm importncia para os moradores: igreja, escola,
comrcio varejista, etc. Quando estes ltimos servios comeam a
se estabelecer ao redor da empresa, aumenta a presso da
procura residencial, que eleva o preo da terra. (Singer, 1974, p.
74-75).
A isso tudo se deve acrescentar a perda de poder aquisitivo dos
operrios, que sofreu os efeitos de uma piora exponencial com a valorizao
do solo urbano, os impostos cada vez mais elevados e a desvalorizao da
moeda com o processo inflacionrio, j, ento, vigente na economia brasileira e
que sinalizava um movimento em espiral ascendente (Schrmann, 1978, p. 24).
O aparecimento de algumas aes de carter habitacional no Brasil
remete justamente a esse perodo, durante o processo de industrializao, que
proporcionou um rpido aumento da populao urbana, estimulada pela
imigrao. Havia surgido neste momento uma classe operria (a maior parte
constituda de imigrantes), que precisava ser alojada, e a alternativa
encontrada por aquela gente foi o aluguel.
A preocupao com a precariedade da oferta e das condies
habitacionais, com o claro objetivo de evitar que proliferassem os domiclios
insalubres, levou o Governo Federal a editar novas leis e regulamentos de
incentivo produo de habitaes para locao, estimulando os demais nveis
de governo a tambm fazer concesses de iseno fiscal e outros benefcios
(Bonduki, 2002, p. 41).
A produo rentista propiciou o surgimento de vrias modalidades de
moradia para aluguel, segundo Bonduki (2002, p. 47): uma delas foi a vila



31
operria, sob a forma de pequenas moradias unifamiliares construdas em
srie.
Algumas indstrias, motivadas pelos incentivos oficiais e atendendo
s necessidades de reproduo da fora de trabalho, passaram a construir
vilas operrias. Depois, empresas construtoras e investidores adotaram as
caractersticas das vilas operrias como modelo para a produo de
empreendimentos imobilirios.
Bonduki (ibid) categoriza as vilas operrias em dois grupos de
empreendimentos, conforme a destinao das moradias:
Existiam duas modalidades muito diversas de vilas operrias:
uma, o assentamento habitacional promovido por empresas e
destinadas a seus funcionrios; outra, aquela produzida por
investidores privados e destinada ao mercado de locao.
(Bonduki, 2002, p. 47).
Na fase mais intensa da urbanizao brasileira, com a expanso da
emergente indstria capitalista, as vilas operrias foram a soluo abraada
pelos patres, para resolver o problema da falta de moradias para a fora de
trabalho assalariada nas maiores cidades.
De produo incipiente nos primeiros anos do sculo XX, as vilas
operrias ganharam expresso de destaque no contexto da produo industrial
e das relaes de trabalho, a partir do governo Vargas. Essa soluo tinha
vrias razes para ser festejada pela classe empresarial: garantir um
suprimento de fora de trabalho, controlar nveis salariais e enfrentar
movimentos dos trabalhadores. Para o trabalhador, em contrapartida, havia
pelo menos duas questes fundamentais a considerar: ter o emprego
significava ter casa e, o contrrio disso, perder o emprego significava ficar sem
ter onde morar. A casa era propriedade da fbrica (Blay, 1980, p.143/45;
Gouva, 1995, p.35; Rolnik, 1999, p. 118).
As vilas operrias serviram, pois, para pressionar o comportamento
social do ento emergente operariado urbano no Brasil, alm de ter atuado no



32
processo de acumulao de capital a ser investido na indstria e na
diversificao do patrimnio daquele segmento empresarial, com a formao
de vastas extenses de propriedades urbanas. O mercado de locao de
imveis constitua, naquela poca, importante fonte de receitas no
operacionais para as empresas.




33

Captulo 3
Poltica de habitao no Estado Novo e nos governos
populistas

Apesar dos esforos polticos, com legislao favorvel e oferta de
incentivos diretos do Governo s fbricas e investidores para a produo de
habitao operria, no se obteve a aceitao desejada, o que tornou pouco
expressivo esse tipo de produo. Para os trabalhadores e suas famlias, a
falta de moradia e as pssimas condies de habitabilidade dos cortios
constituam um fator de revolta e os incentivava a lutar por um lugar melhor na
cidade.
O perodo que se estende de 1930 at 1964, quando se instalou no
pas mais uma ditadura com os governos militares, a oferta de moradia para as
populaes de baixa renda esteve muito mais presente na retrica dos
discursos ou nas tentativas frustradas de projetos que nunca se concretizaram.
O clientelismo foi a marca mais forte em todo esse tempo, alm do fato de que
a quase totalidade dos recursos para financiamento habitacional vinha das
entidades de previdncia, o que significa que as suas operaes eram
destinadas exclusivamente a atender s demandas de trabalhadores
vinculados s respectivas categorias profissionais. Os financiamentos com
recursos estatais eram poucos e raros, sujeitos a toda sorte de embargos por
falta de disponibilidade oramentria ou por outras prioridades de governo, que
levavam descontinuidade dos programas.
A Era Vargas
2
, iniciada com o chamado governo provisrio de

2
Getlio Vargas governou o pas em dois perodos: de 1930 a 1945 e de 1951 a 1954. Sua
longa permanncia no poder tornou-o uma das personalidades mais marcantes da vida
poltica nacional no sculo XX, e permitiu que se falasse em uma "Era Vargas".
A vitria do candidato governista Jlio Prestes nas eleies de maro de 1930, derrotando a
candidatura de Getlio Vargas, que era apoiada pela Aliana Liberal, deu incio a uma nova
rearticulao de foras de oposio que culminou na Revoluo de 1930. Os revolucionrios
de 1930 tinham como objetivo comum impedir a posse de Jlio Prestes e derrubar o governo



34
Getlio Vargas (1930-1934), inaugurava uma nova maneira de governar e
tambm uma nova forma de comportamento entre as classes dominantes e
dominadas era o chamado populismo, que se estenderia at a instalao dos
governos militares, em 1964. Vendo-se impelido a atender a algumas das
reivindicaes populares, principalmente quanto necessidade de
equipamentos coletivos que pelo menos aparentemente trouxessem
benefcios s classes trabalhadoras, o Governo Vargas iniciou a sua
interveno nos servios afetos aos setores de habitao, sade e educao
(Schrmann, 1978, p. 23).
Havia a questo dos loteamentos clandestinos nas periferias
urbanas, moradias edificadas em arruamentos irregulares, em lotes situados ao
longo de ruas ou passagens sem melhoria pblica. Com o crescimento das
cidades, passou a ser um bom negcio a oferta de lotes na periferia, em reas
rurais contguas ao permetro urbano reconhecido. Esses loteamentos, na
verdade um retalhamento descuidado de glebas rurais em lotes urbanos de
250 metros quadrados, eram uma operao muito lucrativa. A maior parte dos
empreendimentos realizados naquela poca nunca tinha constituio formal
legalizada. Sem registro em cartrio, sem infra-estrutura e arruados de maneira
precria em parte tambm resultante da ocupao de terras pblicas.
Aquelas construes irregulares e ruas clandestinas teriam que ser
tratadas. A questo havia sido tema de debate no Primeiro Congresso de
Habitao, realizado pelo Instituto de Engenharia em 1931, e uma das moes
aprovadas estabelecia que os legisladores deveriam encontrar uma soluo

de Washington Lus, mas entre eles havia posies distintas quanto ao que isso
representava e quais seriam as conseqncias futuras.
O movimento poltico-militar que determinou o fim da Primeira Repblica (1889-1930)
originou-se da unio entre os polticos e tenentes que foram derrotados nas eleies de 1930
e decidiram pr fim ao sistema oligrquico atravs das armas. Aps dois meses de
articulaes polticas nas principais capitais do pas e de preparativos militares, o movimento
eclodiu simultaneamente no Rio Grande do Sul e Minas Gerais, na tarde do dia 3 de outubro.
Em menos de um ms a revoluo j era vitoriosa em quase todo o pas, restando apenas
So Paulo, Rio de Janeiro, Bahia e Par ainda sob controle do governo federal. Finalmente,
um grupo de militares exigiu a renncia do presidente Washington Lus e pouco depois
entregou o poder a Getlio Vargas.
- Texto obtido pela Internet. Disponvel em
<http://ruditap.vilabol.uol.com.br/ev/revolucaode1930.htm> (acesso em 04/11/2005).



35
para a questo das ruas particulares (Rolnik, 1999, p. 163; Bonduki, 2002, p.
284).
Era necessrio oferecer uma resposta aos pequenos investidores,
classe mdia e trabalhadores, em nome de quem fora feita a Revoluo de
1930. A esse perodo Rolnik (1999, p. 168) refere como uma era de cidadania
consentida. Era importante reconhecer aquela vasta massa urbana excluda
da proviso de servios e equipamentos pblicos e, para tanto, a condio de
legalidade era fundamental. A soluo adotada foi a flexibilizao do rgido
cdigo de posturas ento vigente (Lei n 3.427, de 19/11/1929), conhecido
como Cdigo de Obras Arthur Saboya, editando-se uma nova consolidao das
normas, publicada em 1934, em que foram modificados ou mesmo abolidos
vrios dispositivos restritivos da verso original (Rolnik, 1999, p. 163/167-8).
Segundo Bonduki (op.cit., p. 78), era opinio geral de que a iniciativa
privada era incapaz de enfrentar o problema, sendo inevitvel a interveno do
Estado. Havia amplo apoio dos setores sociais, com nfase para a interveno
pblica no processo de produo habitacional. Entidades empresariais, foras
polticas com influncia junto aos trabalhadores, tcnicos e opinio pblica
constituam foras convergentes, consolidando-se a noo de que cabia ao
Estado garantir condies dignas de moradia e que, para tanto, era preciso
investir recursos pblicos e fundos sociais (Bonduki, 2002, p.80).
Entre 1937 e 1945, durao do Estado Novo
3
, Getlio Vargas deu
continuidade estruturao do Estado, orientado cada vez mais para a
interveno estatal na economia e para o nacionalismo econmico. Foram
criados nesse perodo o Conselho Nacional do Petrleo (CNP), o
Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp), a Companhia

3
Em 1937, preparavam-se as eleies presidenciais para janeiro de 1938, quando foi
denunciado pelo governo a existncia de um plano comunista, conhecido como Plano Cohen.
Esta situao criou um clima favorvel para a instaurao do Estado Novo, que ocorreria em
novembro deste ano.
Disponvel em
<http://www.cpdoc.fgv.br/nav_historia/htm/biografias/ev_bio_getuliovargas.htm> (Acesso em
04/11/2005).



36
Siderrgica Nacional (CSN) e a Fbrica Nacional de Motores (FNM), entre
outros.
A interveno do estado na questo habitacional comea a
apresentar uma maior expresso tanto no aumento das experincias pontuais
quanto nos importantes passos rumo formulao de uma poltica de
interveno no setor habitacional.
A partir de 1930, com o governo provisrio de Vargas (1930-1934)
e nos dois perodos seguintes em que vigorou a ditadura da Era Vargas (1934-
1937 e 1937-1945), at sua deposio
4
, prosseguindo pelo governo Dutra
(1946-1951) e pelo novo governo de Getlio Vargas (1951-1954), ento eleito
pelo voto popular, o governo federal procurou viabilizar tambm o processo da
casa prpria, com o que os objetivos de salubridade e de eliminao das
formas coletivas de morar poderiam ser, enfim, equacionados e, de maneira
geral, seriam alcanveis em conseqncia da difuso da poltica de casas
prprias.
Para Bonduki (2002, p. 73), o clima poltico, econmico e social que
predominou durante a ditadura de Vargas (1930-1945) propiciou avanos na
questo da moradia, fazendo evidenciar a habitao social com uma fora
jamais vista anteriormente.
Embora a questo sanitria continuasse presente na cena urbana,
esse assunto acabou sendo colocado em segundo plano nos debates sobre a
habitao social. Como destaca Bonduki, surgiram novos temas na cena
poltica, orientando proposies condizentes com o projeto nacional-
desenvolvimentista da Era Vargas:

4
Com o trmino da Segunda Guerra Mundial em 1945, as presses em prol da
redemocratizao ficaram mais fortes, uma vez que o regime do Estado Novo no se
coadunava com os princpios democrticos defendidos pelos pases aliados durante todo o
conflito. Apesar de algumas medidas tomadas, como a definio de uma data para as
eleies, a anistia, a liberdade de organizao partidria, e o compromisso de fazer eleger
uma nova Assemblia Constituinte, Vargas foi deposto em 29 de outubro de 1945, por um
movimento militar liderado por generais que compunham seu prprio ministrio.
<http://www.cpdoc.fgv.br/nav_historia/htm/biografias/ev_bio_getuliovargas.htm> (Acesso em
04/11/2005).



37
primeiro, a habitao vista como condio bsica da reproduo
da fora de trabalho e, portanto, como fator econmico na
estratgia de industrializao do pas; segundo, a habitao como
elemento na formao ideolgica, poltica e moral do trabalhador,
e, portanto, decisiva na criao do homem novo e do
trabalhador-padro que o regime queria forjar, como sua principal
base de sustentao poltica. (Bonduki, op.cit., p. 73).
O Estado Empreendedor realizou intervenes de forma direta no
mercado habitacional com a utilizao dos recursos das Caixas de
Aposentadoria e Penses (CAPs), cujo modelo de funcionamento seria base
para a criao dos Institutos de Aposentadorias e Penso (IAPs)
5
. As 47 CAPs
que existiam em 1930, tinham cerca de 140 mil associados (Werna et al., 2004,
p. 110) e os recursos captados pelo sistema previdencirio, antes destinados
exclusivamente para assegurar a aposentadoria dos trabalhadores, passariam
a ser aplicados tambm na produo de moradias para as famlias de
associados
6
.
A Lei do Inquilinato foi uma outra faceta da interferncia do Estado
para regular o mercado imobilirio rentista, decretando em 1942 o
congelamento dos aluguis. Essa forma de interveno estatal na proviso de
moradia propiciou inmeras distores nas relaes entre inquilinos e
proprietrios, o que levou edio de vrias alteraes na legislao ao longo
dos 22 anos de vigncia do congelamento.
Bonduki (op. cit., p. 245) comenta que a prolongada existncia da Lei
do Inquilinato talvez tenha sido determinada por razes distintas, pelo jogo dos

5
As primeiras entidades de previdncia dos ferrovirios e dos martimos surgiram no Brasil
a partir do movimento organizado de grupos operrios. Essas duas CAPs foram criadas em
1923, com a Lei Eli Chaves, que regulamentou as caixas de penses e aposentadorias
para os trabalhadores (Schrmann, 1978, p. 23).
6
Decreto n 19.469, de 17/12/1930:
Art. 2 Excludas as importncias indispensveis s despesas normais com os pagamentos
de benefcios legais e dos servios administrativos, tais fundos sero aplicados na aquisio
de ttulos de renda federal e na construo de casas para os associados das respectivas
caixas, com a suficiente garantia hipotecria.



38
interesses que asseguraram a sua sobrevivncia, em que teria pesado mais a
sua preocupao com relao aos inquilinos.
A partir do Governo Dutra (1946-1951), a manuteno da Lei do
Inquilinato deveu-se ao fato de ela ter se tornado instrumento da poltica
econmica, que contemplava medidas para restringir a especulao imobiliria.
Mas o congelamento de aluguis e as sucessivas modificaes da Lei do
Inquilinato, destinadas a atender interesses diferentes e contraditrios, acabou
por agravar ainda mais a situao habitacional. Nesse jogo de interesses, os
mais prejudicados foram os proprietrios de imveis para locao,
desestimulando-se a colocao de novos imveis no mercado de locao e
ainda provocou uma quantidade enorme de aes de despejo.

Caracterizao dos IAPs na produo de moradias
As aes do governo federal no plano habitacional, desde o perodo
da Republica Velha (1919-1930), restringiram-se concesso de favores
fiscais aos particulares para investimento em habitaes para aluguel ou para
venda. Do governo de Epitcio Pessoa (1919/1922) destaca-se um decreto (n
4.209, de 11/12/1920) que autorizava o Poder Executivo a promover a
construo de casas para aluguel a operrios e proletrios (Arago, 1999, p.
57; Werna et al., 2004, p. 110).
A ao estatal direta no campo da moradia somente viria a
apresentar realizaes significativas a partir do Estado Novo (1937/1945), j no
segundo governo de Getlio Vargas. Na verdade, como destacam Gouva
(1995, p. 36) e Arago (1999, p. 57-58), a ao federal, no sentido de construir
habitao de aluguel para o trabalhador, somente se realizava atravs dos
Institutos de Previdncia, em mbito nacional, e por meio da Prefeitura do
Distrito Federal, em projetos circunscritos cidade do Rio de Janeiro, onde a
atuao da Prefeitura consistiu basicamente na erradicao de algumas
favelas, totalizando cerca de 1.500 unidades.



39
No governo Dutra (1946-1951) foi intensa a produo habitacional
financiada pelos IAPs, cujo sucesso e expressivo volume de recursos
financeiros serviram para fomentar os arranjos polticos que levaram criao
da Fundao da Casa Popular (FCP), cuja atuao, entretanto, foi marcada por
dificuldades financeiras. De todo modo, naquela poca que se encontram as
primeiras sementes do modelo de proviso habitacional no pas, o que viria a
se constituir no Sistema Financeiro da Habitao.
As entidades pioneiras em matria previdenciria no Brasil foram os
mtuos de socorro ou associaes de auxlio mtuo, que funcionavam sem
qualquer vnculo com o Estado ou com os empregadores. Eram controladas
pelos prprios trabalhadores, com forte influncia anarquista. O poder
econmico daquelas associaes, face ao volume de recursos arrecadados,
despertou o interesse do governo, que percebeu o potencial de realizao que
poderia empreender. A pretexto de organizar o (aparente) caos administrativo,
o Estado interveio no setor no sem resistncias dos dirigentes classistas
com o objetivo de proteger os trabalhadores de eventuais desvios. fcil inferir
que, mais do que proteger, o governo pretendia controlar aquele importante
manancial de arrecadao, cujos recursos teriam servido como fundo de
greve em grandes mobilizaes na dcada de 1910 (Bonduki, 2002, p. 101).
As primeiras entidades de previdncia organizadas no Brasil sob a
proteo do Estado surgiram com a chamada Lei Eli Chaves (Decreto
4.682, de 24/01/1923), que tida como o primeiro marco regulatrio da
previdncia social no Brasil.
Criadas com objetivos de seguridade social, as CAPs antecederam e
influenciaram a criao e o modelo de funcionamento dos Institutos de
Aposentadoria e Penso (IAPs). As CAPs podiam ser constitudas e
segmentadas por empresa e a sua estrutura de arrecadao era tripartite
empregados, empregadores e Estado. A administrao de cada CAP era
formada por um colegiado composto apenas de patres e trabalhadores
associados.



40
Enquanto nas CAPs a adeso era feita por opo do trabalhador,
que poderia ou no tornar-se um associado da respectiva entidade, com a
criao dos IAPs em substituio s CAPs congregando categorias
profissionais e no mais por empresas a contribuio tornou-se obrigatria
para todos os trabalhadores. Na estrutura de gesto dos IAPs o Estado tinha
participao determinante, atravs do Ministrio do Trabalho, Indstria e
Comrcio (MTIC), a quem competia nomear os presidentes dos institutos
(Bonduki, 2002, p. 102).
As primeiras CAPs foram formadas em 1923, congregando os
trabalhadores de cada uma das Estradas de Ferro do pas. Em 1926, com o
Decreto 5.109, de 20/12/1926, estendeu-se esse novo modelo de seguridade
para a categoria dos martimos setores porturio e de navegao (Arago,
1999, p. 56). Em seguida foram institudas outras CAPs, correspondentes s
categorias profissionais que se encontravam mais organizadas politicamente,
cujo poder de presso era constante sobre o governo. Entretanto, segundo
Farah (1983, p. 7), a extenso dos direitos sociais no se limitou a responder
s presses daquelas categorias, tendo o Estado se antecipado s
reivindicaes das categorias mais heterogneas e de pouca organizao
poltica, criando diversos Institutos, sendo o Instituto de Aposentadoria e
Penso dos Industririos (IAPI) o caso mais emblemtico.
Entre 1933 e 1938 foram criados seis IAPs: IAPM (martimos), IAPB
(bancrios), IAPC (comercirios), IAPI (industririos), IAPETC (transportes e
cargas) e IAPE (estivadores). Cada uma dessas instituies era criada e
regulamentada por dispositivos legais especficos, muitas vezes alterados ou
ajustados por legislao posterior, e isso era a causa das diferenas no
montante de arrecadao e, portanto, no volume e na qualidade do
atendimento e na extenso dos benefcios e servios prestados pelas vrias
instituies (Bonduki, 2002, p. 102).
At o incio da dcada de 1930, a luta dos operrios tinha como
pauta basicamente salrio, ou seja, no havia uma discusso clara sobre a
questo da habitao e sua vinculao com o Estado. Com a Revoluo de



41
1930, como Bonduki (2002, p. 103) destaca, uma das muitas novidades
trazidas (impostas) pelo governo foi uma espcie de reforma das CAPs e, com
isso, a possibilidade de se utilizar parte dos recursos das entidades de
previdncia para programas habitacionais, como disposto no artigo 2 do
Decreto n 19.496, de 17/12/1930
7
:
Altera os arts. 10 e 12 da lei [o correto Decreto] n. 5.109, de 20 de
dezembro de 1926, referentes aplicao dos fundos das Caixas de
Aposentadoria e Penses, e d outras providncias.
Art. 1 Os fundos e as rendas das Caixas de Aposentadoria e Penses,
de que trata a lei n. 5.109, de 20 de dezembro de 1926, so de exclusiva
propriedade dessas instituies e se destinam aos fins determinados na
mencionada lei, com as modificaes deste decreto.
Art. 2 [...] Excludas as importncias indispensveis s despesas
normais com os pagamentos de benefcios legais e dos servios
administrativos, tais fundos sero aplicados na aquisio de ttulos
de renda federal e na construo de casas para os associados
das respectivas caixas, com a suficiente garantia hipotecria.
(Decreto n 19.496, de 17/12/1930).
O Decreto 19.496 somente entrou em vigncia em janeiro de 1931,
aps ser publicado no Dirio Oficial da Unio do dia 31 de dezembro de 1930,
e, na prtica, admitia a aplicao de parte das reservas apenas para a
construo de casas para os associados antes no eram permitidos
financiamentos diretos para compra de moradia. A autorizao, de fato, para
operaes imobilirias viria com o Decreto n 20.465, de 01/10/1931, mas seus
dispositivos somente puderam ser aplicados com a aprovao do regulamento
para as operaes da carteira hipotecria (Dec. n 21.326, de 26/04/1932). As
primeiras unidades foram construdas em 1933 (Finep/GAP, 1985, p. 46).
Com a implantao das entidades de previdncia o Estado passou a
arrecadar uma grande soma em dinheiro, que puderam ser destinados a
investimentos em setores estratgicos. Projetos como a Companhia

7
O texto legal disponvel na Internet < http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/ > contm um
erro na ementa e no art. 1, quando se refere lei n 5.109, pois o correto :
DECRETO N. 5.109 - DE 20 DE DEZEMBRO DE 1926. Estende o regimen do decreto
legislativo n. 4.682, de 24 de janeiro de 1923, a outras emprezas.



42
Siderrgica Nacional, em Volta Redonda, a Companhia Nacional de lcalis e a
construo de Braslia receberam vultosas somas de recursos dos IAPs.
Considerando que, do trip de arrecadao, dois dos segmentos o Estado e
parte dos empregadores estavam sempre inadimplentes com suas
contribuies. Isto significa que foram os trabalhadores que financiaram a
previdncia, o que implica dizer que foram os trabalhadores, tambm, que
financiaram alguns dos mais importantes projetos de desenvolvimento pblico
e privado naquela poca (Bonduki, op.cit., p. 102-3).
No perodo de 1930 a 1936, embora tenham sido quadruplicadas as
reservas financeiras do sistema previdencirio, a interveno no problema
habitacional atravs dos Institutos e Caixas s produziria resultados
inexpressivos, como foi apurado na pesquisa realizada pela Finep/GAP (1985,
p. 46). Os efeitos concretos da liberao desses recursos para investimentos,
contudo, permaneceram limitados at 1937, quando se deu a regulamentao
das condies para a atuao das carteiras habitacionais dos IAPs, como
registra Bonduki (op. cit., p.103-4).
Na dcada de 1940, a presso por moradias passou a se dirigir para
o Estado, ou seja, deixou-se de discutir somente o aluguel e passou-se a exigir
do Estado a responsabilidade pela soluo do problema da moradia. Nesse
sentido, os Institutos passaram a ser os alvos das campanhas populares por
moradias. Acredita-se que duas razes se fizeram presentes: a primeira, a
grande migrao, que deteriorou as condies habitacionais da populao
urbana subalterna; a segunda, vinculada primeira, seria o colapso das
habitaes para aluguel, pois, com a inflao e a crescente valorizao dos
terrenos, passou-se a construir apenas para venda e no mais para locao.
Bonduki (2002, p. 104) registra que em 1937 foi editada uma nova
regulamentao para a seguridade social pelo Decreto n 1.749, de
28/06/1937, permitindo que se inaugurassem as atividades dos IAPs no setor
habitacional, o que pode ser considerado o marco inicial da atuao dos
institutos neste campo. At o ano anterior somente as CAPs haviam atuado na



43
oferta de habitaes, tendo construdo ou comprado unidades habitacionais
prontas para seus associados (Finep/GAP, 1985, p. 46).
Trs fatores devem ser destacados com a nova regulamentao:
primeiro, o aumento proporcional de parte das reservas monetrias dos IAPs
destinada para as construes habitacionais; segundo, o crescente uso desse
crdito pelos associados atravs da reduo da taxa de juros, da dilatao do
prazo de pagamentos, com a elevao do prazo mximo de financiamento, e a
permisso da construo de casas para associados que j fossem
proprietrios, desde que no tivessem obtido financiamento do Estado; terceiro,
a autorizao para a criao das Carteiras Prediais nos Institutos, que
significou a definio de como cada Instituio deveria atuar no setor
habitacional.
Apesar da falta de uniformidade nas normas de procedimento dos
IAPs, as operaes das carteiras prediais eram ancoradas basicamente em
trs planos bsicos de financiamento consistiam no seguinte: Plano A
locao ou venda de unidades habitacionais em conjuntos residenciais
adquiridos ou construdos pelos institutos, com o objetivo de proporcionar
moradia digna aos associados, mediante financiamento com prestaes
mdicas e prazo mximo de 20 anos, preservada, contudo, uma remunerao
mnima adequada do capital investido; Plano B financiamento aos associados
para aquisio ou construo de moradia em terreno prprio, com condies
de resgate semelhantes ao plano anterior (prestaes mensais e prazo mximo
de 20 anos); Plano C emprstimos hipotecrios a pessoas fsicas ou jurdicas
(associados ou no), ou outras operaes imobilirias consideradas
convenientes pelo Instituto, do ponto de vista da rentabilidade, pois o objetivo
era a obteno de remunerao mais elevada e constante do capital aplicado.
Os planos A e B tinham caractersticas de poltica de habitao social em que
pese o fato de terem sido atendidos associados de renda mdia ou alta. O
plano C era concebido com a perspectiva atuarial e tinham o objetivo de
maximizar a rentabilidade das reservas acumuladas do Instituto.



44
Estabelecidos primeiramente pelo Instituto de Aposentadoria e
Penso dos industririos (IAPI) e, depois, gradativamente adotados pelas
demais instituies, esses planos trouxeram como inovao as operaes que
mais tarde seriam conhecidas como plano empresrio. Segundo Bonduki
(2002, p. 104-7), pelo Plano C puderam ser financiados empreendimentos
imobilirios produzidos por pessoas ou empresas do ramo da construo civil,
destinados produo de unidades residenciais (e tambm comerciais) para
locao e para venda, tais como casas isoladas, geminadas ou dentro de
conjuntos habitacionais e edifcios de apartamentos.
Os nmeros relativos ao sistema previdencirio da primeira metade
do sculo XX parecem eloqentes: em 1930 existiam 47 Caixas de
Aposentadoria e Penso, com cerca de 140 mil associados; em 1937, ano em
que foi regulamentada a criao dos Institutos, j eram 107 IAPs, com 844.801
participantes. Algumas das Caixas permaneceram em operao, mesmo aps
a reforma da legislao previdenciria (Dec. n 20.465/31 e Dec. n 1.749/37)
nem aceitaram aderir a um novo Instituto, nem ajustaram suas estruturas.
Contudo, no tocante produo habitacional naquela mesma poca,
Werna et al. (2004, p. 110) avaliam que apesar da extenso do programa, s
118 blocos residenciais foram construdos naquele ano em todo o pas, um
inexpressivo resultado em face da demanda por moradias.
Bonduki (2002, p. 103) registra que foi bem fraco o desempenho das
CAPs, na produo habitacional. Aludindo ao perodo de 1930 a 1936, em que
as reservas das Caixas de Previdncia foram multiplicadas por quatro, a
atuao das CAPs restringiu-se construo de apenas trs conjuntos com
576 unidades habitacionais no Rio de Janeiro, destinados a funcionrios
pblicos, e 118 unidades dispersas pelo Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Porto
Alegre.
Em contrapartida, o IAPI teve atuao destacada, tendo sido a
entidade de previdncia que mais produziu em matria de habitao: na
dcada de 1940 foram construdos 618 condomnios no Rio de Janeiro,



45
somando 4.549 apartamentos de classe mdia (Bonduki, 2002, p. 103). Werna
et al. (2004, p. 110) tambm apontam a expressiva produo do rgo de
previdncia dos industririos ano de 1950, no setor habitacional:
o IAPI construiu 31.587 moradias pelo pas.
Os investimentos realizados pelos IAPs no setor imobilirio nada
tinham de social. A principal preocupao para os gestores de carteiras
imobilirias era, definitivamente, a manuteno da estabilidade econmico-
financeira das respectivas instituies previdencirias. esse aspecto que
determinava o limite para as aplicaes imobilirias destinadas a propiciar,
para a classe trabalhadora, o acesso moradia, sem dilapidar as reservas da
Previdncia. Portanto, o montante de verba para tais operaes deveria situar-
se no limiar do equilbrio financeiro dos IAPs.
A regulamentao dos IAPs para os investimentos imobilirios no
faziam meno expressa de que o aluguel deveria ser social, isto , que os
valores a serem cobrados teriam de ser inferiores aos preos praticados no
mercado de locao. Disso se infere que a opo dos IAPs pelo aluguel dos
imveis produzidos pelo Plano A (locao ou venda de unidades... ) e no
vender tinha o propsito de manter uma carteira prpria, como forma de
preservar a solidez patrimonial. Tal deciso foi inserida, primeiramente, nas
instrues normativas do IAPI e, em seguida, adotada pelos demais Institutos
(Bonduki, 2002, p. 106-7).
As operaes mais rentveis eram as do Plano C. Como constata
Bonduki (2002, p. 105), os institutos de previdncia davam prioridade para as
operaes destinadas aos segmentos de mdia e alta renda, em detrimento
das classes trabalhadoras de baixa renda: Atravs do Plano C, o IAPI
financiava construes de todo tipo, mas os edifcios para as classes mdia e
alta foram de longe a principal inverso, atingindo o IAPI cerca de 80% do
total.
Em que pese o carter econmico-financeiro dos investimentos, a
produo de unidades habitacionais para locao, em conjuntos residenciais,



46
foi concebida como uma forma de viabilizar a realizao de programas
habitacionais para trabalhadores de menor poder aquisitivo.
Do ponto de vista das famlias, o aluguel, ao representar a mxima
dilatao possvel do prazo de pagamento, contribua para a reduo do gasto
com moradia a ser despendido pelos associados.
Por um lado, a deciso dos IAPs em priorizar operaes do Plano C
interessava diretamente ao empresariado da construo civil, que se
beneficiava com as chamadas operaes de plano empresrio. Foram
essenciais os investimentos para produo e venda, pois ocorreram mesma
poca em que se verificava a desestruturao do mercado de locao e do
setor rentista.
Diante dessas vises aparentemente antagnicas, Bonduki observa:
Alm da polmica entre rentabilidade e funo social dos
investimentos dos IAPs, havia uma disputa por recursos pblicos
entre os que lutavam por uma poltica social de habitao e os
incorporadores imobilirios privados, interessados na construo e
venda de apartamentos de luxo (Bonduki, 2002, p. 105).
Como se v nesse contexto histrico em relao s polticas de
habitao, grande parte dos investimentos na construo civil teve
financiamento com recursos oriundos do sistema previdencirio; ressalvando-
se as chamadas polticas higienistas, com a erradicao de favelas, raramente
houve a alocao de recursos do errio para a oferta de moradias populares.

A Fundao da Casa Popular FCP
Em 1945, o pas vivia mais uma crise poltica. O Estado Novo de
Vargas enfrentava mltiplos problemas conjunturais advindos como
externalidades da Segunda Guerra Mundial (1939-1945), que fez intensificar o
processo de urbanizao e migrao interna no pas, em direo s grandes
cidades. A demanda generalizada por produtos de primeira necessidade, a



47
grave carncia de moradias e o descontentamento popular eram temas
explorados na imprensa e nos discursos polticos, gerando incontveis
propostas governamentais. Nesse clima de forte interesse poltico e de
necessidade de resposta que pudesse acalmar o clamor popular, o Governo
Vargas vislumbrou a possibilidade de unificao das carteiras imobilirias dos
institutos de previdncia, o que poderia dar ao Governo o controle dos recursos
financeiros dos IAPs e, com isso, seria possvel a centralizao das polticas
habitacional e urbana, em uma superagncia federal para cada setor (Arago,
1999, p. 61; Bonduki, 2002, p. 113-14/116).
Vargas chegou a criar o Instituto de Servio Social do Brasil (ISSB),
institudo pelo Decreto 7.536/45, prevendo a unificao dos IAPs que deveria
ser o rgo governamental nico e especfico para as questes de previdncia
no Pas e, em conseqncia, determinando a desvinculao das suas
carteiras hipotecrias. A partir da, como escreve Bonduki (2002, p. 113-14),
pretendia-se a formao de um rgo especfico para tratar dos problemas
habitacionais.
No ano seguinte, em 1 de maio de 1946, foi criada a Fundao da
Casa Popular, que, por sua vez, lanaria as bases para a criao do Banco
Nacional da Habitao (BNH), quase duas dcadas depois.
A FCP, instituda pelo Decreto-Lei n 9.218/46 e subordinada ao
Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio (MTIC), tinha por finalidade
proporcionar a brasileiros ou estrangeiros com mais de dez anos de residncia
no pas ou com filhos brasileiros a aquisio ou construo de moradia prpria,
em zona urbana ou rural (art. 2). Teria a preferncia para a aquisio ou
construo de moradia o candidato que trabalhasse em atividades particulares,
os funcionrios pblicos e de autarquias e aqueles que, fixados em zonas
rurais, trabalhassem no cultivo de produtos essenciais alimentao popular
naquele momento, um dos fatores do elevado custo de vida era o alto valor dos
produtos alimentcios (DL 9.218/46).



48
O Estatuto da Fundao da Casa Popular, divulgado pela Portaria n
108-A, de 12 de julho de 1946, do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio,
autorizava, excepcionalmente, a FCP a oferecer assistncia residencial sob a
forma de aluguel (artigo 2, 1)
8
. No artigo 3 do Estatuto era definida a
competncia da FCP: projetar tipos de moradias populares, conforme as
condies locais, servios e obras que se tornassem indispensveis ou
complementares s necessidades dos conjuntos residenciais, inclusive
assistncia social etc. No artigo 4, as finalidades: financiar a construo ou
aquisio de residncias do tipo popular; financiar as Prefeituras Municipais na
construo de residncias ou servios de melhoramentos urbanos, destinados
a beneficiar as condies de habilitao popular; financiar indstrias de
materiais de construo, necessrias s atividades da FCP. Alm dessas:
executar diretamente as obras projetadas, sempre que necessrio; empreitar
as construes, quando conveniente; delegar a execuo das obras projetadas
s Prefeituras Municipais ou instituies pias, religiosas ou assistenciais, por
deliberao do Conselho Central da FCP; fiscalizar e assistir a execuo de
quaisquer obras ou servios empreitados ou delegados; assistir os residentes
das habitaes que financiar, quanto ao bom uso e conservao das
respectivas residncias ou de suas finalidades comuns; e, por fim, administrar
os grupos residenciais ou prdios sempre que fosse aconselhvel ou delegar
poderes s Prefeituras Municipais ou quelas associaes j referidas
anteriormente.
O escopo de atuao da FCP beira megalomania: financiar desde
casas de tipo popular at indstrias de materiais de construo, passando pela
urbanizao do local da moradia (instalao de gua, esgoto, etc.), pela
simples elaborao de projetos e pela capacitao de pessoal para dotar as
Prefeituras de quadros tcnicos especializados. A extenso nada modesta de
sua proposta de ao bem o contrrio das suas realizaes, como se
sucedeu.

8
Referncias a esse estatuto foram retiradas de Lex, 3 seco, Marginlia, p. 82-83.



49
Segundo Azevedo e Andrade (1982, p. 19), so inescapveis as
intenes polticas com a sua criao da FCP, que teria sido proposta pelo
ento deputado Juscelino Kubitschek, entusiasmado com informaes que
tivera quanto ao sucesso de um empresrio mineiro na construo de casas
populares na cidade de Belo Horizonte, com financiamento atravs do IAPI
certamente um empreendimento de plano empresrio, pelo Plano C. Desse
caso de sucesso, teria surgido a idia de uma entidade com abrangncia
nacional e dedicada questo da moradia para as famlias de baixa renda.
Diante da imensa proposta de trabalho colocada para a FCP,
considerados os seus quadros e a sua estrutura, cogita-se como ela poderia
realizar seus objetivos. A dimenso da tarefa que se atribuiu FCP era
desproporcional sua fora: estrutura organizacional incompleta, escassez de
recursos financeiros e, sobretudo, falta de maturidade institucional compunham
um contexto adverso. Seria impossvel financiar o apoio tcnico e institucional a
prefeituras e atuar nas questes de infra-estrutura e de saneamento, financiar a
pesquisa de materiais e processos construtivos e a indstria de materiais de
construo e tambm, ao mesmo tempo, planejar e executar a poltica de
habitao no campo e na cidade e, ainda, financiar os empreendimentos de
iniciativa de prefeituras municipais, empresas e outras instituies, para
construes de residncia de tipo popular destinadas venda, a baixo custo
ou a locao, a trabalhadores, sem objetivos de lucro (Azevedo e Andrade,
1982, p. 21-22).
A escolha do dia primeiro de maio para o decreto de sua criao
revela o alcance poltico que se pretendia com a FCP (Azevedo e Andrade,
op.cit., p. 20). A FCP foi pensada inicialmente para enfrentar os problemas
habitacionais das camadas de baixa renda da populao, mas, seis meses
depois de sua criao, ela passaria a ter possibilidade de atuar tambm nas
reas complementares, o que a converteria em verdadeiro rgo de poltica
urbana. Essa ampliao dos objetivos da FCP deu-se por meio do Decreto-Lei
n 9.777, de 6 de setembro de 1946. A promulgao desse decreto na semana
da ptria ressalta mais uma vez o vis eminentemente poltico.



50
Gouva (1995, p. 37-8) pontua bem esse mal-disfarado carter
poltico-eleitoreiro, caracterstico dos governos populistas no Brasil:
De fato, com a FCP o governo usou a habitao com fins
eleitorais e, dessa maneira, o clientelismo funcionou como a mola
mestra que moveu o processo de distribuio de moradias, no
proporcionando o retorno do investimento executado, tornando
invivel praticamente o programa (Gouva, 1995, p. 37-8).
Em maio de 1952, por meio de uma portaria do Ministrio do
Trabalho, Indstria e Comrcio (MTIC) Portaria n 69, de 23/05/1952, seria
corrigida a megalomania da FCP, restringindo-se o papel das suas atividades
complementares. Estas seriam admitidas somente quando de todo
indispensvel em face dos seus programas e realizaes e de preferncia nos
municpios de oramentos reduzidos, sob a garantia de taxas ou contribuies
(Azevedo e Andrade, 1982, p. 21-22; Arago, 1999, p. 61).
As bases financeiras para a FCP e outras providncias foram
estabelecidas pelo Decreto-Lei n 9.777, de 6 de setembro de 1946. Por esse
Decreto-Lei foram convalidadas as disposies contidas na Portaria n 69 do
MTIC, reafirmando-se com clareza as finalidades da FCP. Pelo contido no
artigo 4 do DL 9.777, v-se que o governo municipal adquiriu um papel
fundamental no trabalho da Fundao, numa relao de ajuda e de intercmbio
com as Prefeituras, pois era por seu intermdio que a FCP poderia atuar nas
regies municipais. Essa orientao conferia grande importncia econmica
aos propsitos da Fundao, que passaria, de certo modo, a funcionar como
instituio de fomento para a economia local. Nesse caso, as inverses de
capitais corresponderiam a uma poltica municipalista e regional, capaz de
ajudar a impulsionar a morosa mquina do progresso nacional (Godoi Filho,
1946, p. 152).
De acordo com Godoi Filho (op. cit., p. 150), que foi o primeiro
Superintendente da FCP, a edio do DL 9.777, ao reafirmar as competncias
e finalidades da Fundao da Casa Popular, teria feito com que aquela



51
entidade passasse a ser vista como uma instituio de fomento do
desenvolvimento do Brasil.
Referindo-se a trabalhos de cientistas norte-americanos sobre a
evoluo e o progresso da civilizao humana, Godoi Filho (ibid), afirmou que a
existncia da propriedade privada era uma questo biolgica e natural e,
baseado nesse pensamento, defendeu que, para o progresso e bem-estar do
Brasil, fazia-se necessria a difuso da propriedade entre nossos
trabalhadores. Essa passou a ser a viso norteadora da atuao da FCP.
Desse modo, considerando que a FCP fora criada para "resolver" o problema
da habitao no Brasil, a Fundao levou em conta o problema do baixo salrio
frente aos custos de moradia, estabelecendo que a parcela de amortizao,
para a classe que ganha salrio mnimo, no poderia ultrapassar 15% do
salrio. A taxa de juros dos financiamentos era limitada a 5% ao ano. O
comprometimento mximo da renda familiar para o pagamento da prestao
(at 15% da renda mensal) fora fixado para de que sobrasse recurso para as
necessidades comuns e inadiveis, tais como alimentao, educao, sade,
vesturio e transporte.
Havia dificuldade de obter terrenos de baixo valor, alm do fato de
que quando a FCP urbanizava uma rea, os terrenos da vizinhana se
valorizavam, dificultando ainda mais a obteno de lotes. Outro problema
gerado pela valorizao dos imveis da autarquia era a sada dos
promissrios-compradores (no eram locatrios), que, diante da possibilidade
de lucro, cediam seus direitos. Com esse assdio do capital, a FCP ficava
prejudicada na sua funo de amparar os mais necessitados. Uma comisso
de tcnicos foi criada pelo prprio superintendente da FCP, em novembro de
1946, objetivando responder a questionamentos do deputado Gercino de
Pontes. Juntamente com outros parlamentares do Congresso Nacional, aquele
deputado discutia a extino da FCP isso apenas seis meses depois de sua
criao. Por fim, a referida Comisso concluiu, entre outras coisas, que se
deveriam realizar planos de emergncia de construo de casas populares,
para alugar, principalmente, ou para vender (nos casos mais aconselhados
pela tcnica) aos mais necessitados, devido ao baixo poder aquisitivo de



52
compra de casa pela grande maioria da populao brasileira (Godoi Filho,
op.cit., p. 10).
Para misso de tamanha envergadura, o capital inicial da FCP que
nunca chegou a ser efetivamente constitudo seria de dois milhes de
cruzeiros (artigo 9 do Estatuto), aproximadamente um milho de dlares norte-
americanos (US$ 1,069 mil poca), que deveria ser integralizado por diversas
formas. A principal forma de captao de recursos e a que causou polmica
(pargrafo nico do artigo 9), devido ao seu carter considerado por muitos
Estados como inconstitucional estabelecia um emprstimo compulsrio sobre
as operaes imobilirias: cabia tal obrigao s pessoas fsicas que
adquirissem terreno de valor superior a Cr$ 200.000,00 (0,5% sobre o valor da
transao) ou que construssem edificaes com rea acima de 200 metros
quadrados (15 cruzeiros por m construdo). A principal argumentao era
focada na questo da competncia para legislar: uma portaria ministerial
9
no
poderia estabelecer regras de ordem tributria, menos ainda quando se
tratasse de criar novas obrigaes para outros entes da federao cabia aos
Estados a obrigao de arrecadar e repassar os recursos para a FCP. Tal
dispositivo foi revogado trs meses depois pelo Decreto-Lei n 9.777, que
tambm criou uma fonte de receita para a FCP (artigo 13), semelhante
anterior e ampliando a abrangncia do poder de arrecadao: tornava
obrigatria a contribuio de 1% sobre o valor do imvel adquirido, de valor
igual ou superior a Cr$ 100.000,00, qualquer que fosse a forma jurdica da
aquisio, a qual seria cobrada juntamente com o imposto de transmisso de
bens imveis (ITBI) inter-vivos.
Duas razes bsicas contriburam decisivamente para a ineficcia do
modelo de arrecadao, fazendo minguar a nica fonte autnoma de
financiamento da FCP: primeiro, a falsificao do valor das transaes
imobilirias compradores e vendedores combinavam entre si declarar um
valor muito menor do que o preo realmente pago pelo imvel; segundo, os
Estados, que seriam os executores da arrecadao, muitas vezes se negavam

9
Referncia Portaria n 69, de 23/05/1952, do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio
(MTIC), que aprovou o Estatuto da FCP.



53
a faz-la ou simplesmente no repassavam para a FCP as verbas arrecadadas
(FCP, 1952, p. 2; Azevedo e Andrade, 1982, p. 22-23; Arago, 1999, p. 61-62).
Sob o ttulo 200 milhes de cruzeiros para casas populares, um
texto da FCP (1952, p. 4) afirmava que o nico poder de presso que aquela
Fundao possua para conseguir que os governos estaduais repassassem as
verbas devidas era o compromisso de reverter os recursos para respectivos
Estados, na construo de habitaes:
Combinamos com os estados do Rio Grande do Sul e Minas
Gerais modalidades pelas quais os atrasados, no valor de
aproximadamente 50 milhes de cruzeiros, ser-nos-o pagos,
para aplicao dentro dos prprios estados devedores. (FCP,
1952, p. 4).
A mesma publicao da FCP (1952) apresenta outros dados
interessantes. Primeiramente, apontava crticas contundentes aos antigos
administradores da FCP: haviam desaparecido 600 processos com
irregularidades ocorridas na construo do Ncleo Residencial de Curitiba.
Muitas construes j apresentavam pssimo estado de conservao,
necessitando reformas que custariam mais de 50 milhes de cruzeiros. A FCP
tinha dbito junto ao IAPI de cerca de 4 milhes de cruzeiros, por falta de
recolhimento das contribuies previdencirias. Igualmente, acumulava dvidas
com a Cia. Carris de Luz e Fora do Rio de Janeiro, pelo fornecimento de luz
ao Conjunto Residencial Marechal Hermes, relativas a contas no pagas pelos
promissrios-compradores a Fundao havia assumido responsabilidade
solidria pelas contas domiciliares, uma vez que a companhia no tinha
aprovado a rede eltrica construda pela FCP. Tambm devia a vrios IAPs,
por conta de emprstimos tomados, no resgatados no vencimento, e que
aumentaram devido ao acmulo dos juros cobrados.
Em relatrio de 1947, o ento superintendente da FCP reclamava da
falta de verbas. Afirmou que era impossvel a manuteno da FCP com a
arrecadao criada pelo artigo 3 do DL 9.777, cuja cobrana regular em todo o
pas no deveria ultrapassar a casa dos 30 milhes de cruzeiros. Tambm



54
afirmou nesse mesmo documento que, dentro das amplitudes das suas
finalidades, a FCP deveria contar, no incio de suas atividades, com recursos
anuais livres de juros ou amortizaes a pagar, equivalentes a 300 milhes de
cruzeiros, e que esses recursos deveriam ser ampliados no correr dos anos
subseqentes, conforme as novas necessidades (FCP, 1947, p. 8-9).
Azevedo e Andrade (1982, p. 24), pautados em entrevista com antigo
assessor da Superintendncia da FCP, registram que os tcnicos da Fundao
acreditavam que seria possvel, com o passar do tempo, conseguir a auto-
suficincia da instituio, baseada no retorno dos investimentos realizados.
Pela Lei n 1.473, de 24 de novembro de 1951, foi revogado o
imposto criado pelo art. 3 do Decreto-lei n 9.777 to impopular e
controvertido politicamente quanto incuo em resultados. Em substituio, foi
aprovada transferncia de recursos da Unio, em dotao oramentria da
ordem de 1,1 bilho de cruzeiros, divididos em dez cotas anuais, decrescentes,
valores que seriam destinados para atender a populao brasileira que
percebia o salrio mnimo. Previa-se o aporte de Cr$ 200 milhes no primeiro
exerccio (1952) e de Cr$ 20 milhes no dcimo (1961). Esse aporte em
dinheiro tambm nunca foi integralmente consolidado. O estudo com que se
propunha ao governo a transferncia de recursos do errio, cujo contedo teria
instrudo a edio da Lei n 1.473, se no foi ufanista ou otimista em excesso,
foi um tanto ingnuo em desconsiderar novas necessidades ou esqueceu-se da
existncia de inflao no perodo (Azevedo e Andrade, 1982, p. 23-24).
interessante notar no j referido documento produzido pela FCP,
200 milhes de cruzeiros para casas populares, publicado em 1952, a
afirmao de que seriam necessrios "Mil anos para dar casas a todos os
brasileiros com os recursos atuais". Considerando a carncia de 5 milhes de
moradias no Brasil, como se estimava poca, e tomando por base o valor de
30 mil cruzeiros para o custo unitrio da habitao popular, os autores daquele
documento chegaram cifra de 150 bilhes de cruzeiros a valor presente
daquela poca como a verba necessria para suprir o dficit habitacional.
Baseando-se na construo de 5 mil casas por ano, que era a mdia da



55
produo da FCP nos anos prximos de 1952, e mantida essa mdia, levaria
mesmo os mil anos para responder quele dficit, desconsideradas as novas
demandas com o crescimento da populao, a deteriorao do estoque
existente e o adensamento das cidades.
O superintendente da Fundao afirmava que "Se aumentssemos a
construo para 50 mil por ano, necessitaramos de cem anos e uma dotao
anual de Cr$ 1.500.000.000,00". Ainda alertava sobre tal cifra: [...] no
considerando qualquer aumento no custo de materiais e da mo-de-obra, alm
do aumento da carncia habitacional e da inflao (FCP, 1952, p. 6).
Passado o perodo mais turbulento do ps-guerra, com o incentivo do
Governo Dutra (1946-1951) para a produo de conjuntos habitacionais e
eliminada por completo a possibilidade de a FCP administrar as reservas
financeiras dos Institutos de Previdncia, os dirigentes dos IAPs tiveram de
ceder s presses polticas, da opinio pblica, dos trabalhadores e dos
sindicatos e acabaram por aceitar o compromisso de investir no financiamento
habitacional de cunho social.
No perodo populista, com a interveno estatal direta, apareceram
tambm os primeiros dispositivos legais sobre a eliminao de favelas da
paisagem urbana, que deveriam ser substitudas por habitaes proletrias a
serem vendidas para a populao pobre, como se referiam as autoridades.
So exemplos o caso do servio social contra o Mocambo, no Recife, em 1945,
e do Departamento de Habitao Popular da Prefeitura do Distrito Federal
(DHP, Rio de Janeiro), em 1955. A criao dos parques proletrios do Rio de
Janeiro, para a transferncia da populao favelada, constitui outro e principal
vis da interveno do Estado naqueles anos.
Devido existncia de imensa populao favelada nas grandes
cidades brasileiras, o Governo Federal, em 1956, editou a Lei das Favelas,
que constitua poder aos governos municipais para elaborar projetos de
transferncia dos favelados para alojamentos provisrios, enquanto se



56
construam casas de alvenaria, primeiramente pensados para serem
construdos no prprio local, mas essa idia foi abandonada mais tarde.
A atuao da Fundao da Casa Popular, contudo, foi muito modesta
diante da grande demanda por financiamentos para moradias populares,
fazendo com que o resultado tenha sido insignificante em relao ao desejo de
erradicao de favelas.
Arago (1999, p. 62) registra que toda a produo da Fundao,
entre 1946 e 1964, foi de 17 mil unidades, em 143 conjuntos distribudos por
19 Estados e o Distrito Federal, concentrando-se 77% das unidades
construdas em quatro Estados: 25,6% no Rio de Janeiro (incluindo-se a cidade
do Rio de Janeiro, ento Distrito Federal); 25% em Minas Gerais; 17,4% no
Estado de So Paulo e 9% em Braslia. Na Regio Nordeste foram construdas
13,6% das unidades, no Sul foram 5,6%. O Esprito Santo recebeu 1,7% das
unidades, Gois 1,1% e cerca de 1 % no Estado de Mato Grosso. A Regio
Norte no recebeu qualquer investimento (vide FCP, 1961, Anexo 3).
Segundo Bonduki (2002, p. 115), em dezoito anos (1946-1964) foram
produzidos 143 empreendimentos, com 18.132 unidades. Azevedo e Andrade
(1982, p. 34), citando como fonte o documento Fundamentos e bases de um
plano de assistncia habitacional, da FCP (1961), apresentam um quadro com
o total de 16.964 casas e os mesmos 143 empreendimentos realizados at
31/12/1960.
uma atuao praticamente nula para um rgo federal que foi
criado com a atribuio exclusiva de solucionar o problema habitacional. Os
IAPs, que no tinham o objetivo especfico de enfrentar a questo da moradia,
financiaram no mesmo perodo 123.995 unidades habitacionais, no
computando ainda os milhares de apartamentos financiados para a classe
mdia (Bonduki, op.cit, p. 115).
A escassez de recursos financeiros teria sido determinante para o
insucesso da FCP, segundo Arago (1999, p. 62):



57
A Fundao, responsvel principal pela poltica habitacional em
cinco administraes fortemente diferenciadas no campo poltico
(Dutra, Vargas, Kubitschek, Quadros e Goulart), constituiu, sem
dvida, um testemunho eloqente da precariedade dos esquemas
de proviso de habitao baseados exclusivamente em dotaes
oramentrias. Tal fonte de recursos tem na aleatoriedade e
descontinuidade suas principais caractersticas... (Arago, 1999,
p. 62; grifo no original).



58

Captulo 4
Garantia de direito a habitao:
a proviso de moradia no populismo ps-Vargas

Os governos que sucederam a Getlio Vargas tambm tiveram como
marca mais forte o estilo populista de Vargas. A questo da moradia para a
populao de menor renda permaneceu como item importante nas respectivas
pautas de governo, tendo, contudo, resultados concretos pouco expressivos
em termos de produo habitacional.
O legado mais importante do populismo ps-Vargas, em matria de
poltica habitacional, no foi tanto a quantidade de novas moradias construdas,
mas, sim, o modelo de funcionamento concebido para fazer frente s
demandas da sociedade civil e ao contexto poltico-institucional de ento, cuja
arquitetura com alguns ajustes viria a ser o cerne do Sistema Financeiro
da Habitao (SFH) e do BNH, quase vinte anos aps a criao da FCP.
A questo habitacional teve pouca ateno no governo do presidente
Juscelino Kubitschek de Oliveira (1956-1961). Em verdade, o Plano de Metas
do seu governo no faz nenhuma aluso questo da habitao, sendo, pois,
a produo de moradias populares assunto de uma importncia secundria (se
tanto) em mbito nacional (Gouva, 1995, p. 39).
O programa de governo com que foi eleito Juscelino Kubitschek
cujo lema era 50 anos em 5 significou, na prtica, direcionar ao mximo os
recursos disponveis para o seu maior empreendimento, que era justamente a
construo da nova capital. Prevista a inaugurao de Braslia para o dia 21 de
abril de 1960, era necessrio preparar as condies para se efetivar a
transferncia da capital federal e, para tanto, tinha-se de ter moradia para os
servidores da Administrao e dos rgos que passariam a ter sede em
Braslia. Os edifcios de apartamentos destinados moradia dos funcionrios
do governo eram construdos com financiamento direto dos prprios



59
empreiteiros, em convnios com os respectivos rgos contratantes. Tambm
os IAPs direcionaram grandes somas de recursos para a execuo de
empreendimentos na nova capital, tanto para a construo de suas respectivas
sedes quanto para a construo de moradias para os seus funcionrios e
associados (Gouva, 1995, p. 39/62).
Para viabilizar o seu megaprograma era necessrio priorizar
algumas obras e, portanto, canalizar recursos para os empreendimentos em
construo. Uma importante caracterstica diferencia o Governo JK, em matria
de captao de recursos externos: enquanto nos governos anteriores e
posteriores a tnica eram os emprstimos contratados com organismos
internacionais, a partir dos anos 1950 a obteno de capital externo passou a
ser articulada sob a forma de investimentos, principalmente por parte da
indstria de bens de consumo durveis, em que se destaca a indstria de
automveis (Schrmann, 1978, p. 28).
O modelo de desenvolvimento implementado por JK, como observa
Schrmann (op. cit., p. 29), haveria de resultar ainda mais concentrador de
renda. As estruturas urbanas, a partir do sistema virio, e os demais
equipamentos e servios que o integram gua, energia eltrica, segurana,
etc. passaram a ser concebidos em consonncia com a deciso de produo
de bens durveis, tomando-se por base a indstria automobilstica. Esse novo
padro de transporte privilegiava o individual em detrimento do transporte de
massas. Ora, esses bens de consumo somente so alcanveis por uma parte
da populao, aquela de melhor poder aquisitivo, logo, para esse segmento
da sociedade que se destinava a produo, reforando-se o processo de
concentrao de renda.
Disso decorrem outros efeitos observveis na sociedade e que se
configuram, por exemplo, na segregao espacial, tornando mais visvel o
processo de periferizao, com a ocupao crescente das franjas mais
externas da rede urbana.



60
Embora a poltica habitacional no Governo JK tenha tido produo
praticamente nula em mbito nacional, esse foi o perodo de maior prestgio da
FCP, cuja atuao nesse perodo concentrou-se quase exclusivamente em
Braslia (foram produzidas 1.520 unidades habitacionais). Ainda assim,
considerando-se os custos de produo na regio poca, de se concluir
que a populao de menor renda deve ter ficado de fora dos seus conjuntos
residenciais.
O incipiente quadro de realizaes da FCP, como demonstrado por
Azevedo e Andrade (1982, p. 36-37/42) e por Arago (1999, p. 62), pela pouca
expresso dos seus nmeros e pela maldisfarada preferncia dada aos
estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo mais de 2/3 de toda a
produo da FCP nesses trs estados, quase sempre nas capitais e cidades
mais prximas constitui dado de relevncia histrica ao evidenciar a baixa
prioridade que os governos populistas atriburam, de fato, questo
habitacional.
No Governo Jnio Quadros, o impasse da poltica habitacional em
que pese a realidade fria dos nmeros relativos produo de moradias
sempre esteve nas discusses de gestores e lderes populistas, com mais
nfase em alguns e menos em outros governos, mas no passaria
despercebido como assunto a ser tratado nas esferas tcnica e poltica.
Com a eleio de Jnio Quadros, a questo habitacional poderia ter
tomado rumo ascendente, no fora sua renncia Presidncia da Repblica
em 25 de agosto de 1961, apenas sete meses depois de empossado, em uma
cena poltica que se pretendia apotetica.
As dificuldades de diferentes ordens, vindas de setores importantes
do empresariado e dentre os militares, haveriam de recrudescer no perodo
imediato com os vrios fatos polticos que marcaram a rpida passagem de
Jnio pela Presidncia. Tambm marcaram a sua sucesso, com a tentativa de
impedir a posse do vice-presidente Joo Goulart, e depois dificultaram todo o
seu governo, at ser deposto pelo movimento militar de 1964.



61
Desde 1961, o pas vivia uma poca de crise poltica, alimentada
com ingredientes da economia (inflao elevada e baixos salrios perante o
custo de vida), que prenunciavam uma crise social de grande escala, com
riscos de convulso poltica e econmica imprevisveis. As Ligas Camponesas
no Nordeste, a mobilizao operria no Sul e a mquina de propaganda do
Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) nas favelas e bairros de populao mais
pobre davam a voz e o tom de gravidade s reivindicaes que eram retratadas
nos documentos da poca (Azevedo e Andrade, 1982, p. 42-45).
O plano de governo de Jnio tinha forte apelo popular sua
campanha havia sido um sucesso de marketing para os padres da poca, cuja
ncora era o prprio candidato e a sua excelente habilidade para se relacionar
com as massas. Suas propostas, estreitamente alinhadas com as aes da
Aliana do Progresso, tinham o apoio explcito da Agncia Norte-Americana
para o Desenvolvimento Internacional (Usaid), como parte de um programa
incentivado pelo governo norte-americano em toda Amrica Latina. Com tal
apoio institucional e financeiro, os Estados Unidos pretendiam consolidar a
hegemonia de sua liderana, com vistas a evitar que mais pases aderissem ao
modelo comunista, a exemplo da Revoluo Cubana (Gouva, 1995, p. 39;
Werna et al., 2004, p. 111; Saule Jnior e Rodrigues, s/d).
A questo da moradia nas cidades ocupava a ateno dos
candidatos e dos planejadores. A nfase para a casa prpria particular fazia
parte da poltica de limitaes s rebelies da classe trabalhadora e de apoio
mobilidade social individual.
Nos governos de Jnio e Jango, a questo da moradia, passou a ser
uma das preocupaes principais da sua equipe nos anos 1961-1962: alm de
atacar o problema da falta de habitaes populares, a ativao do setor da
construo civil seria tambm um instrumento para a gerao de empregos,
especialmente para a grande parte da populao mais pobre, de baixa
escolaridade e pouca ou nenhuma qualificao profissional (Gouva, 1995, p.
41; Arago, 1999, p. 66-67).



62
Apesar das dificuldades, durante o curto governo de Jnio que se
registra mais uma importante tentativa de transformao da poltica
habitacional no Brasil. O documento intitulado Bases e fundamentos de um
plano de assistncia habitacional, produzido pelos tcnicos da FCP em 1961,
contm as propostas de implementao de aes de curto e de mdio prazos
para fazer frente carncia de moradias, com a reformulao da poltica
habitacional, nos termos do Plano de Assistncia Habitacional. Esse ousado
plano de trabalho deveria ser realizado em duas etapas: a primeira, de carter
emergencial, previa a atuao conjunta com estados e municpios para a
construo de 100 mil novas moradias em dezoito meses; a segunda etapa
previa a transformao da Fundao da Casa Popular em uma nova entidade,
com a criao do Instituto Brasileiro de Habitao (IBH).
Os recursos para o financiamento do Plano de Assistncia
Habitacional viriam do Fundo Fiducirio para o Progresso Social, administrado
pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), ento recm-criado
(Azevedo e Andrade, 1982, p. 43/47; Arago, 1999, p. 66-67; Werna et al.,
2004, p. 111).
O Plano de Assistncia Habitacional tinha no seu arcabouo algumas
inovaes, com o que se pretendia a perenidade do modelo. Havia a
preocupao com o aspecto financeiro do sistema, numa reviso crtica do
fracasso da FCP e do nus que as operaes representavam para o patrimnio
dos IAPs, em decorrncia da crescente defasagem do valor dos ativos
financeiros. O retorno dos financiamentos era estabelecido em parcelas fixas e,
devido ao persistente problema da inflao, os valores eram carcomidos em
poucos anos, inviabilizando a continuidade das aplicaes.
Dos pretendentes de financiamento para moradia exigia-se
estabilidade no emprego e tempo de residncia na localidade onde pretendia
adquirir o imvel. Em funo da crise de emprego e renda, principalmente nas
maiores cidades do pas, esses requisitos de seleo funcionaram como um
mecanismo excludente de grandes segmentos da populao de baixa renda e
sem moradia (Gouva, 1995, p. 40).



63
A principal inovao do Plano de Assistncia Habitacional consistia
na proporo entre a prestao do financiamento e o salrio mnimo. Eram dois
critrios fundamentais: primeiro, a prestao no poderia comprometer mais de
20% do salrio mnimo; o segundo e mais importante critrio do modelo
proposto determinava que essa proporo deveria ser mantida ao longo do
desdobramento financeiro da operao. Assim, ficava estabelecido que a
prestao seria ajustada periodicamente, na mesma proporo do aumento
aplicado ao salrio mnimo.
Esse conjunto de parmetros bsicos estabelecidos no Plano de
Assistncia Habitacional foi o prenncio do sistema de correo monetria,
base do modelo operacional que seria implantado com a criao do BNH e do
SFH e que tambm viria a constituir uma das bases de toda a nova modelagem
do Sistema Financeiro Nacional (Azevedo e Andrade, 1982, p. 48; Arago,
1999, p. 67; Silva, 1987, p. 31).
Contudo, como j foi mencionado, a efetivao das propostas
elaboradas durante o governo de Jnio Quadros somente viria a se configurar
alguns anos mais tarde. Alm dos requisitos de ordem financeira do modelo, os
mesmos argumentos esboados nos documentos oficiais dessa poca
serviram para a fundamentao da proposta de criao do BNH, em agosto de
1964, j na vigncia dos governos militares. Subjacente questo social da
moradia, havia a idia de que a propriedade da moradia seria um fator de
estabilidade poltica (Gouva, 1995, p. 40-41; Werna et al., 2004, p. 111).
Joo Belchior Marques Goulart, ou Jango, como era conhecido,
herdeiro fiel da Era Vargas, foi empossado na Presidncia da Repblica em
7 de setembro de 1961. renncia de Jnio Quadros, seguiram-se dias de
intensa agitao nos meios poltico e militar. De um lado, o ministro da Guerra,
que j havia manifestado o seu veto posse de Joo Goulart, e parte dos
Generais Comandantes do Exrcito, com um grupo de polticos opositores e
oportunistas a lhes fazer coro no Congresso Nacional; de outro, o marechal
Henrique Lott e outras altas patentes militares que apoiavam a legalidade, junto
com importantes vozes da poltica, com destaque para Leonel Brizola, ento



64
governador do Rio Grande do Sul, atuavam em defesa do dispositivo
constitucional que determinava a posse imediata do vice-presidente. A soluo
negociada foi a aprovao pelo Congresso da emenda constitucional que
instaurou o regime parlamentarista de governo
10
.
O texto destacado a seguir, atribudo a Darcy Ribeiro (s/d), d um
retrato-sntese da situao vivida pelo governo de Joo Goulart:
Quando Jango assumiu a Presidncia da Repblica, a conjuntura
mundial era polarizada por duas fortes presenas: John Kennedy,
no governo dos Estados Unidos, aparentemente disposto a apoiar
alternativas democrticas Revoluo Cubana, e Joo XXIII,
mobilizando a Igreja Catlica para a responsabilidade social e
para a opo pelos pobres. [...] Mudaram-se os tempos e as
vontades. Joo XXIII morre. Kennedy assassinado. J nos
funerais do Papa, Jango percebeu que Kennedy no se sentia
animado a apoiar reformas na Amrica Latina, com medo de sua
prpria direita. Foi nesta conjuntura cambiante que se definiu e se
combateu pelas reformas de base, principalmente a Reforma
Agrria, atrasada por um sculo, e a de controle do capital
estrangeiro, notoriamente incapaz, se deixado solto, de gerar aqui
uma prosperidade generalizvel aos brasileiros (Darcy Ribeiro,
s/d, disponvel em http://www.saoborja.com.br/jango/).
O principal objetivo de Jango era a conteno da inflao aliada ao
crescimento real da economia, prevendo tambm as chamadas reformas de
base, que incidiam sobre as estruturas agrria, bancria, fiscal, entre outras.
Conseguiu aprovar algumas reformas no Congresso, tais como a do
abastecimento lei de interveno no domnio econmico (criao da Sunab,
Cibrazem, Cobal, Supra) e lei dos preos mnimos, a do sistema nacional de
comunicao, a lei de proteo ao trabalhador rural, a lei anti-trust e a
regulamentao que limitava a remessa de lucros para o exterior.

10
Informaes colhidas do acervo eletrnico do Arquivo Nacional. Disponvel em
http://www.arquivonacional.gov.br/memoria/crapp_site/presidente.asp?rqID=8 (Acesso em
06/11/2005).



65
Jango encontrou forte resistncia aos projetos de Reforma Agrria e
ao da Reforma Urbana, suas principais preocupaes. Foi a sua insistncia em
promover a Reforma Agrria que motivou o golpe militar de 1964.
O presidente articulava no Parlamento a aprovao de sua frmula
da Reforma Agrria, proposta na Mensagem Presidencial de 15 de maro de
1964, que consistia em introduzir na Constituio o princpio de que a ningum
lcito manter a terra improdutiva por fora do direito de propriedade. Princpio
do qual decorria a norma de uso lcito da terra, que seria o equivalente a quatro
vezes a rea efetivamente utilizada. Com essa reforma, o Estado retomaria o
controle de centenas de milhes de hectares de terra, apropriados
abusivamente mediante grilagens por grandes latifundirios com objetivo
especulativo.
O governo brasileiro pretendia dar terras, em pequenos lotes, a dez
milhes de famlias, tal como fizera a lei americana, em 1860, aos pioneiros do
desenvolvimento do Oeste mais distante (far-west), e criando o mercado
interno, que foi o fundamento da prosperidade daquela nao. Jango dizia que,
com milhes de proprietrios, mais famlias iriam comer, viver e progredir, mais
gente se fixaria no campo, a propriedade estaria mais defendida e o
capitalismo consolidado (http://www.arquivonacional.gov.br/)
11
.
Como muitos produtos eram tabelados pela Comisso Federal de
Abastecimento e Preos (Cofap), um rgo regulador, surgiu a sonegao e o
"cmbio-negro". Faltava de tudo nas prateleiras, mas havia de tudo nos
estoques ao fundo dos armazns. Artigos corriqueiros como feijo, arroz, sal,
acar, tinham de ser negociados parte com os comerciantes, que tambm
os adquiriam com gio.
O compositor Juca Chaves (1963) registrou na msica popular
brasileira um apelo primeira-dama, dona Maria Teresa Goulart:

11
Informaes colhidas do acervo eletrnico do Arquivo Nacional. Disponvel em
http://www.arquivonacional.gov.br/memoria/crapp_site/presidente.asp?rqID=8 (Acesso em
06/11/2005)



66
Dona Maria Teresa: diga ao seu Jango Goulart
que a vida est uma tristeza; que a fome est de amargar...
O povo necessitado precisa de um salrio novo,
mais baixo pro deputado; mais alto pro nosso povo.
Dona Maria Teresa: assim, o Brasil vai pra trs!
Quem deve falar fala pouco; Lacerda j fala demais!
Enquanto o feijo d sumio e o dlar se perde de vista
'O Globo' diz que isso tudo coisa de comunista.
Dona Maria Teresa: diga ao seu Jango porque
o povo v quase tudo; s o parlamento no v...
Dona Maria Teresa: diga ao seu Jango Goulart:
Lugar de feijo na mesa; Lacerda... noutro lugar!
- DONA MARIA TERESA, letra e msica de Juca Chaves, 1963.
O Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social, elaborado
por Celso Furtado, foi apresentado em fins de 1962, teorizando de forma
brilhante os problemas brasileiros e suas solues. Esse plano deveria ser
executado em 1963, 1964 e 1965 e visava a recuperar as finanas e propiciar o
desenvolvimento do pas.
Para os opositores de Joo Goulart, contudo, os dois objetivos do
Plano Trienal se confrontavam e se contradiziam. Na viso dos oposicionistas,
para garantir o crescimento econmico, preciso admitir a subida inflacionria;
para reduzir a inflao, tem de haver conteno de despesas no setor pblico,
reduo dos crditos bancrios, congelamento de salrios, enfim, h de ser
uma administrao austera, que valorize a moeda, e isto s se d ao custo da
recesso que avilta os salrios e aumenta o desemprego. O primeiro caminho,
garantir o crescimento econmico, ainda que demaggico, traz em seu bojo um
forte apelo popular; o segundo, ao contrrio, conduz impopularidade, jogando
o governo do primeiro ministro Tancredo Neves e por conseqncia o
presidente Joo Goulart contra as massas que lhe do apoio.
Esvaziado em seus poderes com a imposio do parlamentarismo e,
depois, acossado por foras contrrias em vrios setores da economia e da



67
poltica, no confronto com as associaes de classe, o governo de Jango foi
muito prejudicado
12
.
Restou a mais absoluta incapacidade do Governo Joo Goulart para
encontrar uma sada para o impasse: a grave crise interna, com a radicalizao
das lutas sociais, a inflao a duplicar preos e a corroer salrios, com a
agravante das dificuldades financeiras que colocavam o pas merc do Fundo
Monetrio Internacional (FMI), cujas exigncias significavam, na prtica,
podar as mnimas possibilidades de crescimento da economia (Schrmann,
1978, p. 32).

A poltica de habitao nos governos militares (1964-1984)
O acirramento da crise de insatisfao refletido nas reivindicaes
populares no incio de 1964 e a recusa dos setores conservadores em
implant-las geraram uma polarizao social que o Governo Joo Goulart no
conseguiu suplantar.
O golpe militar, a que se chamou de Revoluo de 31 de Maro,
instaurado em 1 de abril de 1964, fez cessar pela fora as manifestaes
populares e ps fim ao perodo populista. Estabeleceu-se um regime de
exceo que se estenderia at os ltimos anos da dcada de 1970, quando
iniciou-se um perodo de abrandamento das medidas mais rgidas de controle,
seguindo-se um perodo de transio para a volta democracia.

12
Jango enfrentou muitos protestos e o confronto de associaes de classe, principalmente a
Confederao Geral dos Trabalhadores (CGT), o Pacto de Unidade e Ao (PUA) e a Unio
Nacional de Estudantes (UNE). A Confederao Nacional dos Trabalhadores da Indstria
(CNTI) promoveu greves e acirrou os conflitos trabalhistas.
Na rea governamental, foi criada a Superintendncia de Reforma Agrria (Supra) e, para
acelerar o processo de distribuio de terras, o deputado federal Francisco Julio iniciou o
movimento das Ligas Camponesas, que partiu do Nordeste e expandiu-se para o Norte e o
Centro-Oeste. Houve conflitos entre camponeses e latifundirios, com invases de terras e
luta armada entre "sem-terra" e jagunos, com muitas mortes dos dois lados.
A UNE, presidida por Aldo Arantes (1961-1962) e depois por Jos Serra (1963-1964),
liderava o setor estudantil e promoveu inmeros atos de protesto. A prpria UNE, todavia,
intelectualizada e com planos mais consistentes, a no escapou da infiltrao comunista e
tambm acabou sendo alvo dos ataques da extrema direita.



68
Poucas horas aps a deposio de Joo Goulart, o presidente dos
Estados Unidos, Lyndon Johnson, por intermdio do embaixador norte-
americano em Braslia, j emitia nota de reconhecimento do novo governo
revolucionrio do Brasil.
Na economia, houve uma rpida diversificao e modernizao da
indstria e servios, sustentada por mecanismos de concentrao de renda,
endividamento externo e abertura ao capital estrangeiro.
Os primeiros anos dos governos militares foram prdigos na edio
de todo um novo arcabouo normativo para os diversos setores da economia.
Foram aprovados e editados por meio de decretos e decretos-leis importantes
e intricados projetos pertinentes questo habitacional, que tramitavam (ou
dormitavam) h muito tempo nas Casas do Congresso Nacional e no
avanavam por falta de entendimento entre os parlamentares e entre as
prprias classes trabalhadoras, como tambm por falta de apoio dos setores
produtivos e das finanas, enfim, entre os segmentos interessados.
Dentre a vasta legislao promulgada pela fora dos governos
militares, destaca-se a Lei n 4.380/64 (21/08/1964), que estabeleceu a
implementao do Sistema Financeiro da Habitao e a criao do Banco
Nacional da Habitao (BNH), e a Lei n 4.595/64 (31/12/1964), com a
regulamentao do Sistema Financeiro Nacional (SFN), que criou o Conselho
Monetrio Nacional (CMN) e reestruturou todo o sistema bancrio brasileiro.
O sistema financeiro para aquisio da casa prpria, fundamento
principal do SFH, teria como rgo gestor o BNH, responsvel por toda a
poltica de habitao no pas a partir de ento. Esse desenho institucional,
apesar dos percalos, constitui a experincia de maior amplitude do mundo
capitalista em matria de produo habitacional.
O BNH, com a sua complexa estrutura e sua vasta rede de agentes
atuando em todo o territrio nacional (agentes financeiros, promotores,
executores, rgos de assistncia tcnica e de orientao, etc.), financiou
cerca de 4,5 milhes de novas moradias no Brasil at sua extino, em



69
novembro de 1986. Essa produo, segundo Gouva (2001)
13
, pode ser
comparada com o equivalente a um Portugal inteiro ou a vrios outros pases
somados, comparando-se com as quantidades de domiclios existentes.
Juntamente com o BNH tambm foi criado o Servio Federal de
Habitao e Urbanismo (Serfhau), que tinha a competncia especfica de atuar
no apoio s prefeituras municipais para a formulao de planos de
desenvolvimento local, formao de quadros tcnicos, entre outras questes. O
Serfhau, que nascera como uma espcie de aproveitamento da estrutura da
Fundao da Casa Popular (Gouva, 1995, p. 41), viria a ser extinto algum
tempo depois e incorporado ao BNH, que lhe absorveu todas as competncias,
transformando-se num nico rgo para tratar de todos os assuntos
relacionados com as questes urbanas, incluindo-se o saneamento bsico,
com a criao do Sistema Financeiro do Saneamento (SFS) e o Plano Nacional
de Saneamento (Planasa), em 1971.
A criao do BNH logo nos primeiros meses do Governo Castello
Branco no foi uma idia nascida dos governos militares. Na verdade, o BNH
fazia parte do programa de trabalho anunciado na campanha de Carlos
Lacerda, poca governador do estado da Guanabara, como revelado em
carta enviada pela ento deputada Sandra Cavalcanti ao presidente Castello
Branco, acompanhada de todo um plano bem detalhado e a sugesto para a
criao do BNH. Essa carta-sugesto exortava o presidente da Repblica a
agir vigorosamente junto s massas [...] rfs e magoadas [...] para devolver a
elas uma certa alegria... Em outro trecho da carta, mais uma significativa
revelao da forma como o governo percebia e agia em relao questo
habitacional: [...] a soluo dos problemas da moradia, pelo menos nos
grandes centros, atuar de forma amenizadora e balsmica sobre as feridas
cvicas (Schrmann, 1978, p. 37; Azevedo e Andrade, 1982, p. 57; Silva, 1987,
p. 33; Gouva, 1995, p. 41; Arago, 1999, p. 88/149).

13
GOUVA, Luiz Alberto de C. Anotaes do autor em aula da disciplina Habitao: avaliao
da ao governamental. FAU/UnB, 2001.



70
Os militares do governo no eram insensveis s questes da poltica
e, desse modo, a criao do BNH tambm visava a conferir legitimidade ao
novo regime perante os setores populares. O regime militar procurou, ento,
mostrar sensibilidade diante das demandas sociais e, desse modo, elegeu a
habitao como uma de suas aes prioritrias.
Todavia, o objetivo do governo federal, a priori, no era apenas
propiciar moradia digna e melhores condies de vida para as populaes
pobres. A produo capitalista da moradia estava integrada a um objetivo
social maior: ampliar o mercado de trabalho, mediante a gerao de novos
empregos.
O Plano de Ao Econmica do Governo (Paeg), um dos pilares do
Governo Castello Branco, objetivava aquecer a economia e, para tanto, ativar a
indstria da construo civil significava ativar mecanismos de gerao de
emprego e renda para grandes contingentes de trabalhadores de baixa
qualificao. Alm disso, a produo de habitaes populares viria atender a
uma das mais reiteradas demandas sociais.
Ademais, em que pese o vis poltico marcante, com igual ou maior
importncia, o aspecto econmico est bem posto na exposio de motivos
que acompanhou o projeto de lei do Poder Executivo levado ao Congresso:
sem descurar a relevncia do problema social das populaes de baixa renda,
o texto ressaltava a necessidade de se preservar o valor real das poupanas e
dos capitais investidos no setor habitacional (Silva, 1987, p. 33-34; Arago,
1999, p. 88/149).
O BNH e, numa viso mais ampliada, o SFH e o seu complexo
desenho institucional pode ser interpretado como a consolidao da
superagncia de desenvolvimento que as autoridades governamentais haviam
concebido cerca de vinte anos antes, poca da criao da Fundao da Casa
Popular, o que teria sido visto como fruto da megalomania dos tcnicos e
governantes populistas daquela poca.



71
De fato, a arquitetura do sistema, incluindo-se a modelagem das
operaes, teria sido, toda ela, inspirada (ou copiada mesmo) no projeto do
Instituto Brasileiro de Habitao que fora proposto por Jnio Quadros.
Destaque-se a vinculao dos financiamentos evoluo do salrio mnimo, o
que, observadas as modificaes introduzidas na regulamentao das
operaes do SFH, vem a ser o disciplinamento da correo monetria e
compe a base do Plano de Equivalncia Salarial (PES), que dispe sobre o
reajustamento das prestaes com base na variao salarial das categorias
profissionais dos muturios titulares dos financiamentos.
Outros componentes que merecem registro na modelagem
operacional e financeira do SFH foram o Coeficiente de Equiparao Salarial
(CES) e o Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS), ambos
compondo mecanismos de equilbrio econmico-financeiro para a relao entre
a prestao e o saldo devedor dos financiamentos habitacionais.
Embora calados os movimentos populares sob a ameaa do regime
militar, havia no ar das cidades principalmente nas metrpoles e nas maiores
cidades do interior o grito surdo das famlias que no tinham casa prpria e
cujos salrios, comprimidos pela inflao, eram devorados em grande parte
pelo alto valor dos aluguis. Como escreve Schrmann (1978, p. 36), desde
que as empresas transferiram o custo da moradia popular para o prprio
morador, ficou evidente a total impossibilidade das classes trabalhadoras
resolverem seu problema de habitao.
A poltica da casa prpria para as classes trabalhadoras, a partir de
1964, pretendia ir alm da mera proviso de moradia. Naquele ano, o dficit
habitacional estimado por algumas fontes era de 8 milhes de moradias
(Werna et al., 2004, p.111). A propsito do dficit por moradias no Brasil, essa
uma questo que sempre rendeu nmeros muito dspares, variando em at
100% conforme os critrios e dependendo da cor poltico-ideolgica e do
cenrio em que esteja sendo tratada mais adiante apresentaremos alguns
comentrios acerca do assunto.



72
A criao do BNH tinha a incumbncia de responder carncia de
habitao para a populao de menor renda (Schrmann, 1978, p. 36).
Se at a dcada de 1930 era muito raro que operrios e
trabalhadores de baixa renda fossem proprietrios de suas moradias grande
parte da classe mdia daquela poca tambm vivia em casas de aluguel. Com
os governos militares a casa prpria, isto , a propriedade da moradia, passaria
a ter importncia estratgica como instrumento de controle poltico. Sobre esse
aspecto, alis, importa lembrar o opinamento de Godoi Filho (1946, p. 152) em
defesa da propriedade privada como um fator de progresso da Nao, sendo
esse o direcionamento que procurou impor como superintendente da FCP
poca da sua criao, em 1946. Godoi Filho afirmava que, para o progresso e
bem-estar do Brasil, seria necessrio difundir entre os trabalhadores a idia da
propriedade da moradia.
Segundo Bolaffi (1980, p.167), o SFH foi criado para sustentar as
polticas habitacionais que seriam implementadas pelo Banco Nacional da
Habitao, o qual viria a se tornar durante alguns anos o maior banco
brasileiro, uma das principais potncias financeiras do pas e talvez a maior
instituio mundial voltada especificamente para o problema de habitao.
Taschner (1997) diz que foi enfatizada a produo de casas para a
venda, estimulando-se a indstria da construo civil e, com isso, aumentando
a oferta de empregos com baixa qualificao, como forma de se amenizar os
possveis efeitos que a inflao, naquele perodo, pudesse provocar. A questo
da moradia mudaria de foco, tendo a proviso de emprego como meta e a
produo de moradia como meio que forneceria um subproduto politicamente
desejvel. De fato, tal era a viso de tcnicos planejadores e polticos
alinhados com a ditadura, tendo sido contemplada essa questo no Paeg, o
plano de ao de Castello Branco, em 1964, como j mencionado.
A sistemtica de correo monetria nos contratos imobilirios viria a
ser a base da engenharia financeira do SFH. A lei que criou o sistema
estabelecia, no artigo 5, que



73
[...] os contratos de vendas ou construo de habitaes para
pagamento a prazo ou de emprstimos para aquisio ou
construo de habitaes podero prever o reajustamento das
prestaes mensais de amortizao e juros, com a conseqente
correo do valor monetrio da dvida toda a vez que o salrio
mnimo legal for alterado (Lei n 4.380/64).
quela poca o saldo devedor era corrigido no primeiro dia de cada
trimestre civil (janeiro, abril, julho e outubro), enquanto as prestaes de
resgate eram reajustadas uma vez por ano.
A Unidade Padro de Capital (UPC) foi criada em 1966 por
Resoluo do Conselho do BNH (RC 101/66-BNH), como uma espcie de
moeda estvel que serviria como balizador para as operaes do SFH: todas
as referncias moeda corrente daquela poca o cruzeiro eram tambm
representadas em UPC, tais como o valor do financiamento, o valor do imvel,
a renda dos devedores e as respectivas prestaes, etc. A variao da UPC
correspondia, em sntese, desvalorizao da moeda e determinava, portanto,
o percentual de correo monetria a ser aplicado aos financiamentos
14
.
O modelo de financiamento institudo pelo BNH estava
consubstanciado em dois planos bsicos, designados como Planos A e B,
que foram estabelecidos em 1966, por meio de ato administrativo-normativo da
diretoria do BNH, juntamente com uma srie de outras aes, com o objetivo

14
A variao da UPC era calculada com base na variao das Obrigaes Reajustveis do
Tesouro Nacional (ORTNs), ttulos de emisso do Banco Central do Brasil.
O Decreto-Lei n 2284/86, de 10/03/1986, regulamentado pelo Decreto n 92.492, criou o
Plano Cruzado, que determinou as seguintes alteraes nos contratos do SFH:
Os saldos devedores de todos os contratos de financiamento firmados no SFH, sero
reajustados pelo mesmo percentual e periodicidade da variao da OTN (mensal);
Congelamento dos saldos devedores e prestaes at maro/87;
Extino da UPC, sendo substituda pela OTN (Obrigaes do Tesouro Nacional), de
periodicidade mensal.
Mais tarde esse indexador (OTN) tambm foi abolido, adotando-se para atualizao dos
valores dos financiamentos o mesmo ndice aplicado s cadernetas de poupana.
Contudo, essa situao no foi suportvel pelos muturios, pois essa forma de
indexao peridica das prestaes no coincidia com os reajustes de seu salrio.



74
de financiar habitaes destinadas erradicao de aglomeraes anti-
higinicas e atender s classes de baixa renda (ID 05/66).
O Plano A era destinado aos trabalhadores em geral, com ndice de
reajustamento pelo salrio mnimo habitacional (SMH), relacionado ao salrio
mnimo, enquanto o Plano B visava a atender operaes no habitacionais
emprstimos hipotecrios e operaes com pessoas jurdicas, que previam
reajustes de saldo e prestaes com periodicidade trimestral, nos meses de
janeiro, abril, julho e outubro (trimestre civil).
No ano seguinte, com a RC 25/67-BNH, era criado o Plano C,
ajustado especialmente para os servidores pblicos, prevendo o reajuste da
prestao com base em ndices e periodicidade relacionados aos salrios
desse segmento.
Expondo as vrias fases do BNH diante dos diferentes momentos da
economia brasileira, Azevedo (1996 p. 52) afirma que os reajustes das
prestaes dos financiamentos, que eram inicialmente limitadas variao do
salrio mnimo em cada Regio do pas, passaram a apresentar perdas em
relao ao ndice aplicado ao saldo devedor. Para corrigir isto, aboliu-se o SMH
como indexador das prestaes nos contratos assinados a partir de 01/07/1977
(e a partir de maio/1978 para todos os demais ento vigentes), cujas parcelas
passaram a ser reajustadas pelo mesmo ndice de correo aplicado ao saldo
devedor, mantida a periodicidade trimestral para o saldo devedor e anual para
o reajuste das prestaes (RC 01/77 e RD 10/77, ambas do BNH).
Em 1969, com a RC 36/69-BNH, foi institudo o Plano de
Equivalncia Salarial (PES), em substituio aos antigos Planos A e C, com o
que se pretendia contornar o problema do desequilbrio entre a prestao e a
capacidade de pagamento dos muturios.
Vrios outros ajustes foram implementados no SFH, at culminar
com a desvinculao do salrio mnimo e a adoo de indexadores atrelados
categoria profissional de cada muturio, sendo, ainda, admitida a possibilidade
de reviso de ndices de reajustamento, nos casos em que o percentual de



75
reajuste aplicado na prestao apresentasse diferena em relao ao efetivo
reajuste de salrio do titular do financiamento. Esse foi o fundamento da
criao do Plano de Equivalncia Salarial por Categoria Profissional, conhecido
como PES/CP, institudo pelas RC 04/84 e RD 19/84 do BNH, atendendo-se a
um anseio da sociedade e tema de um sem nmero de manifestaes de
organizaes representativas dos muturios.
Contudo, com o advento do PES e depois o PES/CP a soluo
gerou um novo problema: sendo as prestaes e o saldo devedor do
financiamento reajustados com diferentes periodicidades, d-se um conflito
entre essas duas variveis da operao (h um desequilbrio entre a prestao
mensal e o saldo devedor); as prestaes mensais perdem (e continuam
perdendo ms-a-ms) a capacidade de resgate do financiamento, provocando
o crescimento do saldo devedor a cada ms ao invs de reduzir a dvida,
d-se uma amortizao negativa que incorporada ao saldo devedor.
Com o reajustamento anual (ou semestral, etc.) das prestaes,
tendo como parmetro o aumento mdio dos salrios dos muturios, enquanto
o saldo devedor reajustado mensalmente, com base no ndice aplicado s
cadernetas de poupana, tem-se a uma dupla possibilidade de
descasamento entre saldo e prestao: a) o saldo devedor cresce mais
(mais vezes) do que a prestao; b) a prestao, cujo valor era
matematicamente suficiente perfeito para liquidar o financiamento ao final
do prazo contratado, fica defasada (menor) em relao ao saldo. A cada
prestao paga, se o valor insuficiente, gera-se uma amortizao negativa
que incorporada ao valor do saldo devedor. A ocorrncia de prestao
insuficiente no PES constitui caracterstica j preexistente nos Planos A e C e
que perdurou e agravou-se com a adoo do PES/CP.
O clculo da prestao inicial (P
0
), com os sistemas de amortizao
adotados no SFH, tinha mais uma componente: o Coeficiente de Equiparao
Salarial (CES), que foi concebido para atuar como fator de equilbrio
(equiparao) entre a prestao mensal e o saldo devedor do financiamento.



76
Na prtica, o CES tinha a funo de elevar o valor da prestao
inicial, de modo a reduzir o potencial de perda da capacidade de amortizao
do financiamento, causado pelo descompasso no reajustamento do saldo e da
prestao, como j mencionado, pela diferente periodicidade entre esses
fatores.
Com o intuito de afastar a incerteza dos muturios, os tomadores dos
financiamentos, pessoas fsicas, relativamente ao trmino de pagamentos, por
causa do saldo residual ao final do prazo contratado, o BNH editou a RC 25/67,
criando o Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS), formado
por contribuies dos agentes financeiros e dos prprios financiados.
Um dos objetivos do FCVS e justificativa para sua criao era cobrir,
como uma espcie de seguro, os resduos de saldo devedor ao final do prazo
do financiamento. Isso tambm acabou no se sustentando, tendo ocorrido um
grande rombo no FCVS, cuja soluo foi a assuno do dbito total por parte
do Tesouro Nacional, mediante amplo processo de novao das dvidas do
FCVS perante os agentes financeiros, com a emisso de ttulos pblicos
(negociveis no mercado secundrio) com prazo de resgate 30 anos e taxas de
juros mdia das operaes de financiamento originais de cada instituio.
A causa desse rombo financeiro no FCVS como de resto em todo o
SFH foi a dificuldade dos muturios em honrar as suas prestaes, o que
acabou gerando uma enorme inadimplncia. O descompasso entre os ndices
de reajustamento das prestaes e dos salrios, em decorrncia de sucessivos
planos econmicos, est na raiz desse problema. A flexibilizao das normas
do SFH foi a alternativa mais imediata para remediar a situao, buscando-se
reduzir as taxas de inadimplncia e, com isso, reequilibrar o fluxo de retorno
dos financiamentos.
A derrocada final do SFH ocorreu no cenrio da crise financeira que
se abateu sobre o pas na dcada de 1980 e levou ao fim do BNH, em
novembro de 1986. Assim, suas atividades e atribuies foram transferidas
para o Conselho Monetrio Nacional (CMN) e o Banco Central do Brasil



77
(Bacen) o poder normativo-regulador e de fiscalizao e para a Caixa
Econmica Federal, que ficou com a incumbncia de ser o principal agente
executor das polticas de habitao, saneamento e desenvolvimento urbano.
As dificuldades econmicas enfrentadas pelo pas na dcada de
1980 esfacelaram o Sistema Financeiro de Habitao: paralisou-se o
investimento em habitao popular, tanto por parte do setor pblico quanto do
setor privado, o que tornou inevitvel a configurao da gravssima crise
habitacional que ento se observou.
As muitas tentativas de ajuste da poltica econmica impostas pelo
governo federal, resultaram, sempre, em intervenes diretas ou indiretas na
poltica salarial. Raramente (ou nunca) alguma dessas intervenes teria tido a
inteno objetiva de oferecer melhoria real de salrio para as classes
trabalhadoras.
O retorno dos financiamentos constitui pilar de sustentao do SFH,
como fator de sobrevivncia para qualquer sistema ou fundo de
investimentos. Considerando que o modelo financeiro das operaes do SFH
sempre esteve relacionado com a capacidade de pagamento dos muturios,
resulta da que a cada novidade imposta pelo Poder Executivo na economia,
eram quase imediatas as conseqncias negativas sobre o desdobramento dos
financiamentos habitacionais.
A partir de 1982 uma explosiva combinao de fatores adversos atua
sobre as fontes de arrecadao do SFH, desfazendo o trip de sustentao
financeira do sistema. Primeiro, o retorno dos investimentos entra em declnio
acentuado, dada a perda da capacidade de pagamento dos muturios, devido
perda real de renda resultante de ajustes na poltica salarial, em
combinao com o perodo de elevao das taxas de desemprego: a taxa de
inadimplncia do SFH (mais de trs prestaes vencidas e no pagas) era de
18%, ou seja, cerca de 720 mil muturios em atraso. O segundo fator de
debilidade financeira do SFH foi a queda de arrecadao do Fundo de Garantia
do Tempo de Servio (FGTS), tambm decorrente da crise de emprego, que,



78
por sua vez, se desdobra em duas causas: a suspenso dos depsitos nas
contas vinculadas dos trabalhadores e, ao mesmo, a concentrao dos saques
por causa das demisses. Por ltimo, provavelmente pela mesma causa
perda de renda da populao e com a mesma importncia pelos seus efeitos
negativos, os saques superaram os depsitos das cadernetas de poupana,
registrando-se acentuada queda no saldo desse importante funding de
financiamento (Maricato, 1987, p. 84-5/89).
Em vrias ocasies, notadamente em pocas pr-eleitorais, interveio
o governo federal na regulamentao do SFH, determinando mudanas nas
regras dos financiamentos habitacionais, de modo a recompor o poder de
compra dos trabalhadores perante os acmulos inflacionrios.
Agindo sob a forma de poltica compensatria, as intervenes do
governo federal na regulamentao do SFH, via de regra, eram caracterizadas
como reduo dos ndices (sub-reajustes) aplicados nas prestaes, que
resultaram em graves distores no mecanismo de retorno dos financiamentos.
O sub-reajustamento das prestaes no SFH representa, sem dvida, a
principal causa do agravamento do saldo residual de responsabilidade do
FCVS.
O chamado rombo do SFH sob responsabilidade do Tesouro
Nacional teria alcanado cifra superior a R$ 50 bilhes, dos quais a maior
parte corresponde a crditos em favor do Fundo de Garantia do Tempo de
Servio, por conta dos financiamentos (aos muturios pessoas fsicas)
contratados pelos agentes financeiros com repasses de recursos do FGTS,
mediante operaes de desconto de cdulas hipotecrias (ou outros ttulos
representativos de crdito imobilirio) ou de emprstimos e refinanciamentos
do BNH para as sociedades de crdito imobilirio. Cerca de dois teros dos
crditos perante o FCVS referem-se a operaes originrias realizadas pela
CEF.





79








PARTE II
A TRANSIO POLTICA E A POLTICA HABITACIONAL





80

Captulo 5
A redemocratizao do pas e a poltica habitacional

A anlise da questo habitacional envolve necessariamente vrios
aspectos: so questes culturais, econmico-financeiras, de meio-ambiente,
entre outras, que tm resultado em relevante produo acadmica no Brasil,
com base na qual buscamos constituir a bibliografia de suporte para o presente
trabalho. Assim, levando em conta aspectos relativos ao trabalho e gerao
de renda, variveis que se imbricam e atuam diretamente sobre a questo do
acesso moradia no meio urbano, este e os prximos captulos apresentam
uma viso geral e crtica acerca dos programas habitacionais empreendidos
em mbito federal.
Ainda que sem a pretenso de exaurir seu contedo, vamos explorar
o modelo operacional dos financiamentos destinados principalmente para as
famlias situadas nos estratos com renda at cinco salrios mnimos.
Fazendo o devido recorte para anlise das polticas de financiamento
para proviso de moradia popular, selecionamos algumas das recentes
experincias em poltica habitacional, destacando-se os programas executados
pela Caixa Econmica Federal, com recursos do Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (CEF/FGTS), no perodo de 1995 a 2005.
Para tanto elegemos o Programa de Cooperativas Habitacionais
(Coophab), experincia surgida com a criao do BNH, e modelos mais
recentes como o Programa de Arrendamento Residencial (PAR) e o Programa
de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH), que integram o Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS).
O desempenho das polticas habitacionais, na segunda metade da
dcada de 1980 e nos anos 1990, caracterizou-se por aes em co-



81
responsabilidade entre as esferas de governo federal, estadual e municipal.
Esse perodo caracterizado pelo desmonte de parte das estruturas do SFH e
pelo conseqente arrefecimento das polticas pblicas de habitao, nos
moldes do extinto BNH.
As vrias tentativas de correo de rumo na poltica econmica
brasileira constituem fator importante na trajetria do pas: durante a dcada de
1980, houve no Brasil oito planos de estabilizao monetria, quatro diferentes
moedas, 11 ndices distintos de clculo inflacionrio, cinco congelamentos de
preos, 14 polticas salariais, 18 modificaes nas regras de cmbio, 54
alteraes nas regras de controle de preos, 21 propostas de negociao da
dvida externa e 19 decretos governamentais a propsito da austeridade fiscal.
Nesse cenrio, h de se considerar, tambm, os fatos decorrentes do
processo de redemocratizao do pas e das novas medidas legais do perodo
ps-constitucional. A chamada transio democrtica, no caso brasileiro,
encobre vrios aspectos de uma crise poltica que evoluiu do esgotamento do
regime autoritrio para uma situao de grave crise de governabilidade.
Os financiamentos para a proviso de habitao popular, que atende
s populaes com renda familiar at cinco salrios mnimos, tm sido
possveis quase exclusivamente com recursos do FGTS. A exceo tem sido
as operaes realizadas pelo Programa de Subsdio Habitao de Interesse
Social (PSH), em que, somando-se aos recursos do FGTS, o Tesouro Nacional
faz aporte de recursos destinados ao custeio de parte das operaes. Tambm
no caso do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), h participao de
outras fontes, visto que uma parte do Fundo de Arrendamento Residencial
(FAR) provm do saldo contbil de outros fundos habitacionais.
A regulamentao do FGTS permite operaes habitacionais para
famlias situadas no estrato de renda de valor equivalente a at 12 salrios
mnimos (www.mtb.gov.br/fgts), o que corresponde mdia histrica de renda
familiar estabelecida pelo BNH para definio do seu pblico-alvo.



82
Por situar-se numa faixa de rendimentos considerados pouco
atraentes, do ponto de vista das alternativas de especulao no mercado
financeiro, os bancos privados raramente operam no financiamento para
produo de habitao popular. Alm da CEF, que atua com recursos prprios
e do FGTS e outros fundos, somente algumas Cohabs e outras poucas
entidades de promoo social vm operando com recursos oramentrios
pblicos e de outras fontes no onerosas para o financiamento de habitao
popular.
Sendo propriedade dos trabalhadores e no um recurso pblico, o
FGTS administrado sob o amparo do governo federal, na forma da Lei n
8.036/90, com alteraes posteriores, que consolida legislao vigente
15
.
O Conselho Curador do FGTS (CCFGTS) a instncia mxima de
deciso no processo de gesto do Fundo, cabendo-lhe definir as condies de
aplicao dos recursos. Constitudo como rgo colegiado tripartite, o
Conselho Curador formado por representantes do governo federal e da
sociedade civil, em bancadas iguais so oito membros para cada segmento.
Cada uma das instituies que compem o CCFGTS representada por um
membro titular e um suplente, com mandato de dois anos para cada
conselheiro. Compondo o segmento da sociedade civil, so quatro conselheiros
dos trabalhadores e quatro dos empregadores, representados por
confederaes que se revezam na indicao de nomes a serem designados
por decreto do presidente da Repblica.
A formao atual do Conselho Curador do FGTS a seguinte: a)
representantes do governo: Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)
presidente; Ministrio das Cidades (Mcidades) vice-presidente; Secretaria
Executiva do Conselho Curador do FGTS/MTE; Ministrio da Fazenda;
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Ministrio do

15
O FGTS foi criado pela Lei n 5.107, de 13 de setembro de 1966, registrando-se os primeiros
recolhimentos em janeiro de 1967, relativos ao trimestre outubro a dezembro/1966. Essa
poupana compulsria, formada por depsitos individuais que o empregador efetua para
cada trabalhador (8% sobre o valor dos salrios), foi criada para compor uma reserva para
indenizao nos casos de resciso do contrato de trabalho. A outra funo do FGTS servir
como principal fonte de recursos para o financiamento de habitao popular, saneamento
bsico e desenvolvimento urbano.



83
Planejamento, Oramento e Gesto; Banco Central do Brasil e Caixa
Econmica Federal Agente Operador; b) representantes das entidades
patronais: Confederao Nacional do Comrcio (CNC); Confederao Nacional
das Instituies Financeiras (CNF); Confederao Nacional da Indstria (CNI) e
Confederao Nacional dos Transportes (CNT); c) representantes das
entidades laborais: Central Fora Sindical (FS); Confederao Geral dos
Trabalhadores (CGT); Social Democracia Sindical (SDS) e Central nica dos
Trabalhadores (CUT).
A propsito da constituio tripartite do Conselho Curador do FGTS,
oportuno lembrar as experincias das Cmaras Setoriais, institudas a partir
de 1991, com destaque para a Cmara Setorial Automotiva. A atuao desses
organismos constitui parte importante da histria de lutas das classes
trabalhadoras e das grandes transformaes havidas nas relaes entre capital
e trabalho no Brasil, da qual emergiu uma forma completamente nova de
atuao dos sindicatos e outras representaes de classes, tanto de
trabalhadores quanto das empresas, como relata Schrmann (1998, p. 105).
As aplicaes do FGTS so realizadas por intermdio da CEF, o
Agente Operador, esto sujeitas auditoria interna da prpria CEF e so
fiscalizadas pelos seguintes rgos: auditorias independentes, devidamente
credenciadas pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM); Tribunal de Contas
da Unio (TCU); Auditoria Integrada do FGTS, equipes coordenadas pela
Controladoria Geral da Unio (CGU), formadas por auditores do Bacen, do
MTE e do Ministrio da Fazenda e que ainda podem ter a participao de
auditores do Banco do Brasil e de outras instituies convidadas pela CGU;
Auditoria especfica do Bacen, que audita periodicamente a CEF como
instituio financeira.
Vasconcelos e Cndido Jnior (1996, p. 25) destacam um fator que
constitui o calcanhar de Aquiles do FGTS, que se reflete na queda da
arrecadao lquida: a descapitalizao do sistema devido ao baixo retorno
dos emprstimos concedidos aos muturios. A inadimplncia dos tomadores
como so chamados os muturios, sejam pessoas fsicas ou pessoas jurdicas



84
constitui fator de reduo na oferta de recursos para a continuidade dos
financiamentos habitacionais para o mercado popular.
importante compreender que a falta de pagamento das prestaes
pelas famlias adquirentes (muturios finais), mais os custos operacionais e de
gesto dos crditos, levam inexoravelmente situao de inadimplncia dos
agentes financeiros perante o FGTS. Estes, os tomadores originais que
buscam recursos do FGTS junto ao Agente Operador (a CEF) para repasse s
pessoas fsicas, se no recebem, tambm no tm como resgatar seus
contratos. A inadimplncia, agravada pelos altos custos administrativos, o
principal fator de dificuldade para as operaes contratadas com o setor
pblico, especialmente com as Cohabs. Ocorre o mesmo com relao s
companhias de saneamento, quando se trata de financiamento para o
respectivo setor, e com outras entidades, inclusive os prprios governos de
estados, municpios e do Distrito Federal, quando tais entes comparecem como
devedores diretos ou como garantidores.
As Cohabs, grandes tomadoras de recursos do FGTS, so
responsveis por mais de metade das unidades habitacionais produzidas pelas
agncias oficiais a partir de 1964. O peso dessas operaes chegou a causar
graves preocupaes para a manuteno dos financiamentos, por fora da
reduo do fluxo financeiro do FGTS, em decorrncia da falta de pagamentos e
da arrecadao lquida negativa (contribuies menos saques das contas
vinculadas).
Apesar do alto endividamento das Cohabs, das companhias de
saneamento e dos prprios entes federados, a presso poltica de prefeitos e
governadores, potencializada pelos interesses do capital este representado
pela fora do lobby das grandes empresas e organizaes de representao
das empreiteiras de obras do setor pblico sempre foram fortes indutores
para a alocao de mais recursos. Desde o tempo do BNH, eram comuns as
renegociaes para consolidao dos dbitos em atraso da entidade
interessada ou do prprio ente federativo estados e municpios com a
promessa de retomada dos pagamentos. Com isso, uma vez incorporados ao



85
saldo devedor os juros e outros encargos e as parcelas vencidas no pagas,
caracterizava-se a regularizao da situao da entidade devedora, permitindo-
se o aporte de dinheiro novo. O argumento mais freqente nas propostas
levava em considerao o fato de que um parecer contrrio significaria a
suspenso das polticas de habitao e de saneamento bsico na regio e, de
quebra, causaria uma enorme exploso de desemprego e mais comoo
social.
relevante considerar, numa outra vertente, as restries contidas
no modelo de operaes de crdito, impostas pelas normas de regulao do
Sistema Financeiro Nacional, que resultaram numa drstica reduo no volume
de financiamento pelo SFH.
Destaque-se, tambm, os efeitos decorrentes do chamado Acordo da
Basilia
16
, determinantes para as resolues do Conselho Monetrio Nacional
(CMN) que estabelecem um teto para o montante das operaes das
instituies financeiras, limitado a um determinado percentual do respectivo
patrimnio lquido. Nesse mesmo contexto, tambm se deve registrar a Lei
Complementar n 101, de 04/05/2000, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal, e a Resoluo n 43 do Senado Federal, de
21/12/2001, que estabeleceram regras rgidas para a assuno de dvidas por
parte de rgos da administrao pblica e impuseram para as de instituies
financeiras o contingenciamento das operaes de crdito com o setor pblico.
Essa mesma razo foi fator preponderante na busca de alternativas
por parte das empresas do ramo da construo civil no Brasil, que passaram a
operar diretamente com o mercado. Fazendo as vezes de agente financeiro, as
prprias construtoras passaram a oferecer planos de financiamento direto aos
compradores de imveis. A criatividade das empresas, a exemplo do Plano
100 e outros assemelhados, tem viabilizado a produo e comercializao de
uma quantidade considervel de imveis, ofertados s classes de renda mdia

16
Trata-se dos Princpios Essenciais para uma Superviso Bancria Eficaz - Os Princpios
Essenciais da Basilia, estabelecido pelo Comit de Superviso Bancria da Basilia (em
setembro/1997), na cidade de Basilia, Sua - Ttulo original: Core Principles for Effective
Banking Supervision. Verso traduzida para o portugus disponvel na Internet:
http://www.bcb.gov.br/ftp/defis/basileia.pdf .



86
e mdia-baixa acima de dez salrios mnimos (Vasconcelos e Cndido
Jnior, 1996, p. 23).
Durante o ciclo que se encerrou com a extino do BNH, em 1986,
agravaram-se os problemas de habitao popular com o crescimento das
favelas e cortios, com o aluguel de cmodos precrios e a autoconstruo em
loteamentos populares estes quase sempre irregulares. Essas novas
aglomeraes eram, em muitos casos, constitudas de maneira progressiva,
sem plano ou vontade de conjunto, resultantes de ocupaes espontneas ou
sob a iniciativa de grupos polticos, com a invaso de terras pblicas e de
particulares. Em grande nmero, foram brotando barracos em encostas de
morros, margens de crregos e reas de proteo ambiental (Touraine, 1989,
p. 67).
Esse quadro o retrato fiel de que a atuao do BNH, por intermdio
das Cohabs e outros programas de financiamento de moradias populares, no
respondia forte demanda por parte das famlias de baixa renda.
O Governo Sarney (1985-1990), perodo conhecido como Nova
Repblica, foi instalado em ambiente de grave conjuntura poltica e
econmica. O pas convivia com ndices inflacionrios elevados e persistentes.
Os resultados obtidos com o modelo de poltica econmica ento adotada no
iam alm de poucos meses. A inflao era recorrente, apesar dos vrios planos
econmicos e seus ajustes, como o Plano Cruzado, em fevereiro de 1986;
reeditado com ajustes em julho do mesmo ano. Vrios remendos depois,
fizeram surgir o Plano Bresser, promulgado em julho de 1989, sem maiores
sucessos.
As aes para a questo da habitao popular nos primeiros anos da
Nova Repblica mantiveram-se na mesma linha de ao que marcou os
governos militares: no se promoveu qualquer rompimento decisivo com a
dinmica de influncias dos lobbies no setor imobilirio (Maricato, 1987, p. 16).
Em novembro de 1986, o BNH foi extinto e incorporado Caixa
Econmica Federal. As autoridades do governo no encontraram outra sada



87
diante da situao de quase falncia do BNH e do fracasso de reformulao do
Sistema Financeiro da Habitao. A inflao, como um bicho indomvel, fazia
desaparecer considervel parte do poder de compra dos salrios e reduzia a
capacidade de pagamento dos muturios. O BNH se tornara a Geni
17
da cena
poltica e econmica brasileira: ao mesmo tempo incensado como o rgo que
propiciara acesso a moradia para milhes de famlias, era tambm o culpado
por tantas famlias que se viam ameaadas de perder sua casa por no
poderem pagar as prestaes.
Com a extino do BNH, suas atribuies foram fragmentadas entre
a CEF, o Banco Central e o Conselho Monetrio Nacional (DL n 2.291, de
21/11/1986). Com a extino do BNH houve uma disperso das polticas de
habitao e saneamento, que se caracterizou pela criao de programas
habitacionais de curta durao, seja com recursos do FGTS, seja com recursos
de Oramento Geral da Unio (OGU). No que se refere ao saneamento,
observou-se a desestruturao do Plano Nacional de Saneamento (Planasa),
abrindo-se, entretanto, a possibilidade para os municpios e companhias
autnomas captarem recursos com financiamento do FGTS, o que antes era
limitado s companhias estaduais.
Com as sucessivas aes que resultaram no quase desmonte do
SFH, o rgo ento responsvel pela poltica habitacional no pas passou por
um perodo de instabilidade. O BNH, que sempre esteve vinculado ao
Ministrio do Interior, em 1985, passou para o Ministrio do Desenvolvimento
Urbano (MDU). Depois da extino do BNH, em novembro de 1986, o MDU
passou por ajustes em 1987, transformado-se no Ministrio da Habitao,
Urbanismo e Desenvolvimento Urbano (MHU) e depois, em 1988, em Ministrio
da Habitao e Bem-Estar Social (MHBES). O MHBES foi extinto em 1989,
retornando a poltica de habitao para o Ministrio do Interior, onde

17
GENI E O ZEPELIM. Chico Buarque (letra e msica). In "pera do malandro" 1977-1978.
Geni personagem da pea teatral A PERA DO MALANDRO (Chico Buarque, 1997-1978),
no trecho Geni e o Zepelim: Joga pedra na Geni! Joga bosta na Geni! Ela feita pra
apanhar, ela boa de cuspir, ela d pra qualquer um... Maldita Geni!".
CHICO BUARQUE. Geni e o Zepelim. Faixa do disco (LP) A pera do Malandro (pea
teatral). POLYGRAN, 1979. Disponvel em http://www.magossi8.hpg.ig.com.br/malandro.htm
e http://natura.di.uminho.pt/~jj/musica/html/buarque-geni.html (acesso em fev./2006).



88
permaneceu por pouco tempo. Em 1990, logo no incio do Governo Collor, foi
criado o Ministrio da Ao Social (MAS), depois renomeado Ministrio do
Bem-Estar Social (MBES), onde passou a funcionar a Secretaria Nacional de
Habitao. No Governo Fernando Henrique Cardoso, em 1995, com a extino
do MBES, foi criada a Secretaria de Poltica Urbana (Sepurb), subordinada ao
Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO), e depois, no segundo governo
FHC, ganhou estrutura prpria, sendo convertida em Secretaria Especial de
Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (Sedu/PR). Em 2003, no
incio do Governo Lula, foi criado o Ministrio das Cidades (MCidades), que
absorveu a Sedu/PR e incorporou as atribuies relacionadas com mobilidade
e transporte urbanos.
No perodo ps-BNH, a poltica habitacional se desarticulou. A Caixa
Econmica Federal, na condio de sucessora do BNH, que era o rgo gestor
do Sistema Financeiro da Habitao, passou a ser a maior responsvel pela
poltica habitacional. Por algum tempo, as aes no mbito do SFH ficaram
como que em estado de letargia.
Essa instabilidade foi causa (e, ao mesmo tempo, efeito) da
impossibilidade de se ter uma poltica habitacional efetiva de alcance nacional
nesse perodo. Os constantes rearranjos na estrutura e a conseqente
rotatividade no comando das instituies, incluindo-se as trocas de ministros e
chefias nas secretarias, tornaram extremamente difcil a formulao e
implementao de metas e programas nacionais (Arretche e Rodriguez, 1999,
p. 161-2).
Ainda durante o Governo Sarney, a Lei n 7.839 (12/10/1989),
revogando a Lei n 5.107/66, veio estabelecer em novas bases a estrutura de
gesto do FGTS e, com isso, viria proporcionar tambm uma ampla reviso da
situao do SFH. As contas vinculadas do FGTS passaram a ser centralizadas
na CEF, o que significou um aumento imediato da disponibilidade de recursos.
A mesma Lei n 7.839/89 determinou o reposicionamento do
Conselho Curador do Fundo (CCFGTS), que desde ento passou a ser o



89
principal responsvel pelo estabelecimento de diretrizes e programas de
alocao dos recursos do FGTS, em consonncia com a poltica de
desenvolvimento urbano estabelecida pelo governo federal.
A atuao do Governo Collor de Mello no setor da habitao popular
iniciou-se, na prtica, antes mesmo da posse oficial, em 15 de maro de 1990.
A transio SarneyCollor de Mello parece ter ido alm no ritual de
passagem, antecipando-se, na prtica, aes desenvolvidas por grupos
aliados ao presidente eleito, Collor de Mello. Um dos legados desse perodo
pr-governo, em fins de 1989, ficou conhecido entre os tcnicos da rea de
habitao da CEF (e tambm entre empresrios do setor imobilirio) como a
dezembrada. Explica-se: os recursos do FGTS para financiamentos obedecem
a regime de oramento anual os limites para contratao de operaes nos
setores de habitao, saneamento bsico e infra-estrutura urbana (Lei n
8.036/90, art. 6, inciso III) so fixados no Oramento Anual e no Plano de
Metas e Contrataes do FGTS. A excessiva concentrao de operaes no
ms de dezembro de 1989, como forma de maximizar as contrataes antes
da virada do ano, o fato que ficou conhecido como dezembrada.
Trata-se da aprovao de propostas de financiamento da construo
civil em quantidade como nunca se viu. Em conseqncia, houve a
formalizao de contratos de financiamento em montantes muito acima das
disponibilidades do FGTS. Isso comprometeu os gastos do Fundo at meados
de 1995, impedindo a contratao de novas operaes e restringindo-se
drasticamente os desembolsos de recursos, que ficaram condicionados
exclusivamente ao cumprimento dos contratos assinados e observado
rigorosamente o andamento das obras (Zamboni, 1994, passim; Arretche e
Rodriguez, 1999, p. 63/163).
Suspensas as contrataes com recursos do FGTS, a produo
estatal de habitao praticamente parou. A exceo constitui as esparsas
aes locais e regionais, entre as quais merece registro a deciso do governo
do estado de So Paulo, onde se aprovou legislao destinando uma parte da
arrecadao de tributos estaduais (imposto sobre circulao de mercadorias)



90
para aplicao exclusiva em programas de habitao para populaes de baixa
renda.
O Governo Collor marca tambm algumas importantes modificaes
na estrutura de gesto do FGTS e outras relativas s polticas de habitao e
saneamento, com a criao de novos programas de financiamento para
habitao popular e o estabelecimento de metas ambiciosas.
Em 1990, a Lei n 8.036 (11/05/1990) promoveu vrias alteraes na
distribuio das competncias: o Ministrio da Ao Social (MAS) passou a ser
o agente gestor do FGTS, em substituio CEF, que passou a ter a
competncia de agente operador, preservada a sua condio de agente
financeiro. O Conselho Curador do FGTS (CCFGTS) teve revitalizada a sua
condio de instncia mxima do Fundo, com a competncia para a aprovao
de diretrizes, planos de alocao e peas oramentrias dos recursos, aps
sua apresentao pelo MAS. O CCFGTS, desde ento, teve restabelecida sua
importncia como entidade de destaque na cena poltica e econmica do pas
condio que havia perdido brilho desde a extino do BNH, em 1986.
As Resolues do Conselho Curador n 9/90 e 25/90 fixaram as
diretrizes e os critrios para a aplicao de recursos financeiros e
estabeleceram os parmetros gerais para a formulao do Oramento
Plurianual do FGTS para o perodo 1990-94, cujos parmetros permanecem
vigentes, ainda em 2005, no conjunto dos critrios que moldam a formulao
dos oramentos e planos de contrataes e metas fsicas do FGTS.
Essas resolues do Conselho Curador do FGTS estabeleceram,
primeiro, a distribuio de recursos por rea de aplicao, sendo 60% para a
habitao, 30% para saneamento e 10% para infra-estrutura urbana. Segundo,
houve tambm a definio de critrios por unidade da Federao, mediante
ponderaes a partir da arrecadao do FGTS e da populao urbana e
considerando o dficit habitacional. Terceiro, as taxas de juros foram
diferenciadas para os emprstimos na rea de saneamento bsico e infra-
estrutura urbana; as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste (exceto Distrito



91
Federal) e o estado do Esprito Santo poderiam tomar emprstimos a uma taxa
de juros anual de 6%, enquanto as regies Sul e Sudeste (menos o Esprito
Santo) e o Distrito Federal, a uma taxa anual de 12%.
Dentre os vrios programas de financiamento com recursos do FGTS
iniciados em 1990, o de maior repercusso foi o Plano de Ao Imediata para
Habitao (PAI-H). Collor de Mello, logo no incio do seu governo, anunciou
que seriam atendidas 245 mil famlias em 180 dias, em trs programas ou
linhas de financiamento: Programa de Moradias Populares, Programa de Lotes
Urbanizados e Cesta Bsica e Programa de Ao Municipal para Habitao
Popular. Tal ousadia tem somente um paralelo, embora bem menos
pretensioso, que foi a inteno de Jnio Quadros de construir 100 mil novas
moradias em 18 meses, dentro do Plano de Assistncia Habitacional, como
registram Azevedo e Andrade (1982, p. 43/47).
Na rea de saneamento foi criado o Programa de Saneamento para
Ncleos Urbanos (Pronurb). Tambm foi criado o Programa de Saneamento
para Populao de Baixa Renda (Prosanear), com recursos internacionais de
agncias como o Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento
(Bird).
A suspenso de novas operaes com recursos do FGTS e o
contingenciamento dos desembolsos, que se imps de 1992 at o final de
1994, em conseqncia das irregularidades cometidas, como as contrataes
acima da disponibilidade do FGTS e o descumprimento (consciente) do MAS
na aplicao de recursos por Unidade da Federao e por faixas de renda nos
moldes estabelecidos pelo CCFGTS, geraram atrasos nos cronogramas dos
empreendimentos e, por fora do atraso, houve elevao nos custos.
Em conseqncia do acmulo de atrasos, deu-se, em muitos casos,
a paralisao das obras e, decorrente disso, a degradao de muitos
empreendimentos, com a depredao das unidades em construo e a invaso
de conjunto inteiros. Dos empreendimentos concludos, houve muitos que
ficaram parcial ou totalmente sem a comercializao das unidades (milhares de



92
casas e apartamentos populares) porque, em razo do alto custo de produo
dos empreendimentos, acrescidos das despesas de recuperao e
manuteno, o preo unitrio excedia em muito o valor de mercado para
imveis em padro semelhante.
Surgiram assim os empreendimentos-problema, como foram
designados esses casos, o que continuou a ser um desafio para o Governo
Itamar Franco, que assumiu a Presidncia da Repblica com o impedimento de
Collor. Passados mais de dez anos, a CEF ainda administra casos de
empreendimento-problema, cujos prejuzos financeiros foram contabilizados
como perda para o patrimnio do FGTS. O prejuzo de imagem, tanto para o
Fundo quanto para a CEF e para o prprio governo federal, so incalculveis.
Para mitigar os efeitos da suspenso das operaes, a poltica
habitacional pretendeu resgatar a credibilidade pblica e instituir mecanismos
para a concluso e comercializao das obras financiadas com recursos do
FGTS e, ainda, viabilizar a retomada dos financiamentos habitacionais para o
segmento de renda de classe mdia. Em 1995 foram criados programas
destinados populao de baixa renda com recursos oramentrios da Unio
e de fonte externa, como o Habitar-Brasil. Contudo, o impacto desses
programas no dficit habitacional foi pouco significativo.
Uma iniciativa importante foi a busca de consolidao de um novo
conceito de dficit habitacional em trabalho realizado pela Fundao Joo
Pinheiro (FJP)
18
e que vem servindo de base para a definio e quantificao
da demanda. A noo de dficit desenvolvida pela FJP , na verdade,
conseqncia de uma evoluo na concepo de poltica habitacional, que
tornou-se relativamente hegemnica, estando presente nos programas
implementados pelo FGTS a partir de 1995. Essa quantificao foi
encomendada pelo governo federal, no final do governo Itamar Franco, e trata-
se de um dos primeiros acordes da poltica que se implantou no perodo
posterior, no Governo FHC.

18
FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit Habitacional no Brasil. Relatrio de Pesquisa. Braslia:
MPO/SEPURB, dez./1995.



93
A gesto Fernando Henrique Cardoso, iniciada em 1995, retomou os
financiamentos de habitao e saneamento com base nos recursos do FGTS.
Desde ento, princpios como flexibilidade, descentralizao, diversidade,
reconhecimento da cidade real, entre outros, passaram a ser os referenciais
que norteiam as aplicaes do Fundo. Passou-se a rejeitar programas
convencionais, baseados em financiamentos diretos produo de grandes
conjuntos habitacionais e em processos centralizados de gesto.
A definio de um novo conceito de dficit habitacional foi um dos
reflexos do novo ambiente que passou a vigorar na poltica habitacional. Mais
do que uma questo meramente tcnica ou demogrfica, o atual conceito de
dficit baseia-se no que a sociedade considera moradia adequada e quais
devem ser as alternativas e prioridades para se enfrentar o problema.
O processo de caracterizao do dficit habitacional evoluiu com o
reconhecimento de fato do problema habitacional no Brasil, marcado pela
resistncia s remoes de favelas, pelo reconhecimento da cidade real e pela
viso de que prticas populares como autoconstruo em loteamentos
perifricos e favelas eram uma soluo e no um problema. Isso alterou
completamente o que se entende por moradia aceitvel, adotando-se critrios
mais flexveis e tornando indispensvel e estratificao do que passou a se
chamar necessidades habitacionais, tal qual foi classificado pela Fundao
Joo Pinheiro em 1995.
A principal alterao na poltica de habitao introduzida pelo
Governo Fernando Henrique Cardoso foi a criao de programas voltados para
o financiamento direto ao muturio final Programas Carta de Crdito,
modalidades Individual e Associativa. Ao contrrio do que ocorria antes,
quando o financiamento estava voltado para a produo de grandes conjuntos
habitacionais, privilegiando as empresas de construo, passou-se a priorizar
empreendimentos menores.
No governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva no se viu
grandes inovaes na poltica habitacional. Em vez de criar (ou rebatizar)



94
programas, optou pela estratgia de dar andamento queles que j eram
operados no governo anterior, na antiga Secretaria Especial de
Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (Sedu/PR). Assim,
buscou recuperar obras paradas (1.600 obras datadas de 2001 e 2002 que
estavam paralisadas) e ampliou os recursos do oramento da Unio para
urbanizao de favelas, no Programa Habitar-Brasil/BID (HBB), e para os
investimentos do Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH).
O Governo Lula adotou a estratgia de expandir a poltica de crdito
para financiamento habitacional, buscando ampliar o montante de recursos do
FGTS para o financiamento de moradias populares e, ao mesmo tempo,
incentivando os bancos privados a operar financiamentos imobilirios para a
chamada classe mdia, com recursos prprios e captados em cadernetas de
poupana. A oferta de crditos para financiamento de habitao popular com
recursos do FGTS praticamente dobrou na segunda metade do mandato.
Como gestor dos recursos destinados habitao, saneamento e
transporte, no governo federal, o MCidades iniciou um novo relacionamento
com a Caixa Econmica Federal (operador dos recursos) redefinindo a
distribuio dos recursos do FGTS com a finalidade de priorizar a populao de
renda entre zero e cinco salrios mnimos, em que h concentrao de mais de
80% do dficit habitacional.
Apesar de pouco significativa a quantidade produzida no mbito do
Programa Habitar-Brasil/BID, foram investidos R$ 122 milhes no primeiro ano
do governo Lula, o que equivale ao dobro dos recursos dos ltimos trs anos.
A oferta de subsdios para a produo de habitao de interesse
social em 2005 foi da ordem de R$ 85 milhes, contra a mdia R$ 45 milhes
nos anos anteriores.
Segundo consta do relatrio Balano do 1 ano de governo: sntese
das principais atividades - Exerccio de 2003 (Brasil/MCidades, 2004), havia
distores histricas, diante do que o MCidades optou por medidas corretivas
na rea de habitao. A maior parte dos financiamentos concedidos era



95
canalizada para aquisio de imveis usados em detrimento da construo de
novas moradias, o que prejudica uma ao mais efetiva para a reduo do
dficit habitacional. Do total de recursos investidos em habitao popular nos
ltimos anos, apenas 6% foi destinado populao com renda de zero a trs
salrios mnimos, embora essa faixa responda por 83,2% do dficit
habitacional.
Mais uma vez constatou-se que a execuo oramentria das
diversas fontes (OGU, FGTS, FAR) no acompanhou a distribuio geogrfica
do dficit habitacional. Isso a repetio do que Schvasberg (1996, p. 139) j
havia criticado h quase dez anos, com relao distribuio do oramento
anual de aplicaes do FGTS, cujos critrios vo sendo gradativamente
desconsiderados ao longo do ano com os remanejamentos de dotao entre as
Unidades da Federao, principalmente para o Sudeste e o Sul, onde a
demanda e a presso poltica do lobby so muito mais fortes, quase sempre
em detrimento do Norte e Nordeste, onde a renda da populao bem menor e
onde se apresentam sempre os menores nveis de contratao de
financiamentos.
Na interpretao de Schvasberg (op. cit., p. 139-66), a alocao dos
recursos do FGTS assemelha-se fonte de Manon, aludindo a uma histria
que conta o dia-a-dia de um burgo na Frana antiga, onde a nica fonte de
gua potvel era controlada por uma famlia, em prejuzo dos demais
habitantes do lugar. Essa metfora trata da excessiva concentrao de crditos
concedidos a uma mesma empreiteira e igualmente bem aplicada ao se
considerar a concentrao de operaes no chamado centro-sul do pas, com
destaque para o estado de So Paulo, para onde acabam sendo drenados os
recursos do FGTS, sob a forma de sucessivos remanejamentos do oramento
de contrataes, que so diminudos da dotao inicial destinada para as
regies Norte e Nordeste justamente onde est situada a maior concentrao
de pobreza e, por conseguinte, onde se deveria intensificar a execuo de
polticas sociais para a extino da misria.



96
Tambm compem a tnica do governo nos primeiros meses da
gesto aes de democratizao do Estado, com o incentivo participao da
sociedade civil. Num exerccio de democracia direta, a sociedade pde
manifestar-se acerca das decises afetas poltica urbana e s polticas
setoriais de habitao, saneamento e transporte urbano, o que constituiu a
principal marca no incio do Governo Lula.
A realizao da 1 Conferncia Nacional de Cidades, em outubro de
2003, constituiu (seno o maior) um dos maiores eventos em que se pde
constatar in concreto a cidadania ativa, nos moldes como expressa
Schrmann:
No mundo moderno, a concepo de participao expressa-se pela
cidadania ativa, entendida com a ampliao dos direitos polticos do
cidado por meio de um processo de tomada de deciso em matrias
de interesse pblico (Schrmann, 1998, p. 12).
A 1 Conferncia Nacional de Cidades exigiu dedicao intensiva e
foi a principal tarefa da equipe do Ministrio das Cidades nos primeiros meses
do governo. Essa conferncia nacional foi precedida de conferncias
municipais e estaduais. A partir do ms de maio foram realizadas conferncias
em 3.457 municpios, em todos os estados da Federao e no Distrito Federal.
Estima-se em 320 mil o nmero de participantes nas conferncias locais e
regionais.
Foram credenciados 2.510 delegados para a 1 Conferncia:
999 administradores pblicos e legisladores, 626 militantes de movimentos
sociais e populares, 251 representantes de entidades sindicais de
trabalhadores, 248 representantes de operadores e concessionrios de
servios pblicos, 193 delegados de ONGs e entidades profissionais,
acadmicas e de pesquisa e 193 representantes de empresrios relacionados
produo e ao financiamento do desenvolvimento urbano.
As mais de 1.200 propostas originrias das conferncias municipais
e estaduais foram consolidadas e submetidas a exame e votaes, gerando



97
novas propostas para o desenvolvimento urbano. Das centenas de
encaminhamentos da Conferncia Nacional, destaca-se a formao do
Conselho Nacional das Cidades. A conferncia tambm fixou as atribuies e
definiu as competncias, estabeleceu a composio e elegeu o Conselho
Nacional das Cidades: so 71 titulares, dos quais 40 so representantes da
sociedade civil e 30 do poder pblico (federal, estadual e municipal).
Em 2005 foi realizada a 2 Conferncia de Cidades, tambm sob o
incentivo do Ministrio das Cidades, tendo sido, naturalmente, bem menor a
quantidade de participantes e o nmero de encaminhamentos, mas igualmente
importante do ponto de vista poltico e de exerccio de cidadania. A atuao do
MCidades inspirada nos documentos resultantes das duas conferncias e
suas aes tm observado com rigor as prioridades e diretrizes da poltica
urbana estabelecidas nos dois eventos daquele frum. O pacto de construo
das propostas geral e setoriais j est em vigor.
Pelas dimenses dessa experincia de participao ativa no contexto
das polticas urbanas, podemos citar o registro que faz Boaventura de Sousa
Santos (2003, p. 255-93), lembrando a curta mas tambm inovadora
experincia vivenciada pela populao da cidade do Porto, em Portugal, nos
anos de 1974-1975, logo aps a Revoluo dos Cravos. Conhecida como
Operao SAAL, foi um importante projeto de interveno urbana em que se
utilizou a participao direta da populao local na definio de estratgias e
at na escolha de solues arquitetnicas, procurando-se pr a arquitetura e o
planejamento urbano com o mesmo nvel de importncia dos conhecimentos e
da cultura da populao local ao mesmo tempo participantes e pblico-alvo.
tambm da Operao SSAL que se observa a primeira experincia mundial
de controle do oramento pelos prprios envolvidos (Schrmann, 1998, p.14).
Ao aproximar-se o trmino da gesto Lula, a sociedade brasileira tem
presenciado um sem nmero de denncias inadequadas por parte de
destacadas autoridades do governo federal. As Comisses Parlamentares de
Inqurito e os recentes processos de cassao de parlamentares contm
provas contundentes de malversao de dinheiro pblico e da conduta



98
repreensvel, para dizer o mnimo. Some-se a isso o fato de que vrios
deputados anteciparam-se ao veredictum e renunciaram ao mandato.
Em que pese a ndoa que paira sobre a credibilidade das instncias
pblicas, h que ter em mente a afirmao de Touraine (1996, p. 37), acerca
do processo de construo da democracia:
A democracia no surge do Estado de direito, mas do apelo a
princpios ticos liberdade, justia em nome da maioria sem poder
e contra os interesses dominantes. [...] O Estado democrtico deve
reconhecer aos seus cidados menos favorecidos o direito de agir,
no quadro da lei, contra uma ordem desigual de que o prprio Estado
faz parte (Touraine, 1996, p. 37).
Numa sociedade altamente diferenciada, como o caso brasileiro,
indispensvel reconhecer que a democracia condio essencial para o
exerccio efetivo do poder (Giddens, 1989, p. 219).
Acrescente-se a expresso de Andr Franco Montoro (1982, p. 9),
para quem A construo de uma democracia participativa no Brasil no ser
feita por um homem ou por um grupo e nem mesmo por um partido poltico:
uma tarefa de todos.
nesse sentido, buscando romper com a forma paternalista e ao
mesmo tempo limitadora da atuao do Estado, o registro da reiterada
afirmao de Demo, que se expressa no ttulo da sua obra Participao
Conquista (1996):
Muitas propostas participativas acabam sendo expediente para
camuflar novas e sutis represses. [...] Na verdade, a ideologia mais
barata do poder encobrir-se com a capa da participao. [...]
preciso entender o quanto prejudica aos interessados uma postura
assistencialista diante da poltica social. No seu extremo, aparece
como favor ou como esmola. [...] A liberdade s verdadeira quando
conquistada. Assim tambm a participao. [...] A reduo das
desigualdades s pode ser fruto de um processo rduo de



99
participao, que conquista em seu mais legtimo sentido de defesa
de interesses contra interesses adversos. [...] A comunidade
somente reconhecer como seu aquele projeto que, mesmo tendo
vindo de fora, capaz de revestir-se de traos culturais do grupo.
[...] a melhor maneira de liquidar a participao oferec-la como
ddiva (Demo 1996, p. 20-24/26/57).





100

Captulo 6
As novas formas de proviso de moradia
Dficit habitacional: novo conceito ou os vrios nmeros do dficit

Mesmo com a criao do BNH e com a crescente atuao de
Companhias de Habitao Popular (Cohab) e entidades assemelhadas na
oferta de moradia, alm das iniciativas pontuais de estados e municpios, as
cifras alcanadas pela atuao do setor pblico na produo habitacional
revelaram-se modestas. A despeito da grandeza dos nmeros de tudo quanto
se relacione ao BNH cerca de 4,5 milhes de novas moradias, o equivalente
a um Portugal inteiro, como dito por Gouva, ainda assim a quantidade
produzida foi (e ) insuficiente perante a carncia por moradias no Brasil, neste
comeo de sculo XXI.
O autofinanciamento feito pelo setor privado inclusive nas
modalidades de condomnio fechado significativo no contexto da produo
habitacional. Mais de metade das cidades brasileiras convivem com o problema
do uso ilegal do solo, e a ilegalidade das edificaes visvel na paisagem
urbana, mas oculta nos mapas. As construes isoladas, feitas por conta
prpria em terreno das famlias (legal ou no), fato cujo registro nem mesmo
as prefeituras municipais tm de modo integral e confivel, mas que so a
verdade das ruas da cidade real, em atitude de desafio a confrontar a cidade
legal (Rolnik, 1999, p. 145). Em vrias partes das cidades no apenas nas
periferias, mas tambm em praas, parques, sob viadutos e pontes e em reas
de proteo ambiental (APAs) h extensas reas ocupadas que no existem
nos cadastros municipais. Acrescentem-se os loteamentos clandestinos ou
irregulares, em que a posse do imvel legal, mas no tem registro e,
portanto, no se pode ter licena (alvar) para construo (Maricato, 1995, p.
262-3 e 2002, p. 122).



101
O perfil do mercado imobilirio residencial formal no Brasil, de
caractersticas excludentes, faz parte de uma estrutura que reserva para
grande parte da populao urbana a via ilegal como nica alternativa para seu
assentamento residencial: so favelas, loteamentos clandestinos, ocupaes
irregulares de vrias formas, locao ilegal de cmodos e dependncias nos
fundos do quintal, autoconstruo sem observncia de qualquer cdigo, etc. A
histria da proviso de moradias nas cidades brasileiras revela que a promoo
privada lucrativa e tambm a produo mista, no lucrativa como deve ser,
em tese, a promoo cooperativa , no tm a mesma importncia e expresso
que teve e ainda se v nos pases capitalistas avanados.
A julgar pela atual estrutura de proviso de moradias, o quadro
tender a se agravar ainda mais. Os limites e constrangimentos que se opem
a medidas que possam minimizar essa situao no esto apenas no campo
da economia concentrao de renda, natureza complexa do mercado de
trabalho, ausncia de financiamento , embora seja foroso reconhecer sua
importncia. Mas esto principalmente na forma como os agentes privados e
pblicos se articulam na produo e apropriao do espao construdo.
O pas tem pago um alto preo pelo fato de a poltica habitacional ter
sido implementada, freqentemente, em oposio ao desenvolvimento urbano
mais adequado. Durante os anos em que vigeu o BNH e mesmo aps sua
extino em novembro de 1986, a poltica habitacional mereceu tratamento
meramente quantitativo, sem que os aspectos urbansticos, arquitetnicos e
ambientais fossem mais bem considerados.
Numerosos diagnsticos, realizados em anos recentes, fazem rever
os nmeros insistentemente divulgados e os conceitos usuais de dficit.
O dficit habitacional clculo cujo resultado pode variar segundo os
parmetros utilizados. Os nmeros divulgados at meados da dcada de 1980
variam de 5,5 milhes a mais de 15 milhes de unidades. Essa oscilao de
at 10 milhes de unidades ou mais de 200% entre as estimativas um



102
indicativo eloqente da grande controvrsia entre as diferentes fontes
(FJP/Sepurb, 1995 e Brasil/FJP, 2001, p. 7).
Para exemplificar essa multiplicidade, apresentamos uma seleo
das principais fontes, que so aqui mencionadas em ordem cronolgica da data
de referncia: a) dados da Sudene de 1989 estimavam o dficit brasileiro em
6.468.667 unidades; b) a Caixa Econmica Federal, em documento do seu
Departamento de Habitao Popular (Dehap), estima que em 1991 o dficit era
de 8.903.398 unidades; c) a Cepal, rgo das Naes Unidas, em trabalho
desenvolvido entre os anos 1985 e 1992, aponta o dficit brasileiro em
15.404.033 unidades habitacionais; d) o Instituto de Desenvolvimento e Apoio
Construo (Idacon), entidade da iniciativa privada, ligada ao ramo da
construo civil, avaliava que o dficit brasileiro em 1994 superaria os 12
milhes de unidades, projetando para o ano 2000 a necessidade de 14,1
milhes de habitaes, sendo 77% desse dficit relativo a famlias com renda
mensal at trs salrios mnimos (Ribeiro e Azevedo, 1996, p.14).
A insero de variveis econmicas, scio-ambientais e de
acessibilidade a servios e equipamentos pblicos, alm das caractersticas
da edificao e dos grupos que a habitam, significa que, finalmente,
comea a se institucionalizar o conceito de que a moradia uma questo
urbana e que, como tal, no pode ser tratada isoladamente, desconectada
de outras questes da cidade. A problemtica da moradia no se encerra
em si mesma. Alis, segundo esse ponto de vista, a moradia torna-se
menos urgente do que uma base urbanstica saudvel, uma vez que a
casa mesmo em condies mais simples pode ser provida por meio de
processo individual familiar, enquanto a infra-estrutura urbana de
responsabilidade do poder pblico.
Os nmeros oficiais do dficit habitacional, como divulgado pelo
Ministrio das Cidades, mencionam a necessidade de 7,2 milhes de novas
unidades (MCidades, 2004).



103
O estudo a Fundao Joo Pinheiro (1995)
19
, observadas as
variveis mencionadas acima, foram a base para a edio do novo relatrio
Dficit Habitacional no Brasil-2000 divulgado no incio de 2002 pela ento
Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica
(Sedu/PR), atual Ministrio das Cidades. Nessa atualizao fica evidenciado
que a ltima dcada do sculo XX representou um agravamento da carncia
por moradias nas cidades brasileiras (Brasil/FJP, 2001, p. 120). Houve o
incremento absoluto do dficit habitacional, que passou de 5.374.380, em
1991, para 6.539.528 unidades, no ano 2000, representando acrscimo de
21,7%.
Segundo Rolnik, em entrevista ao Jornal do Brasil, edio do dia
12/09/2004 (Caderno Pas, pgina A4), os nmeros da precariedade
urbanstica no Brasil esto claramente associados ao fator renda, concentrados
na populao mais pobre, com renda de zero a trs salrios mnimos. Com
esse perfil, atualmente h em torno de 16 milhes de famlias, ou 55 milhes
de brasileiros, vivendo em assentamentos precrios.
Na mesma entrevista, Raquel Rolnik declara que o conceito mais
acertado, mais justo, de moradia precria aquele adotado pela ONU, a partir
do qual se pode resumir a situao brasileira:
Trata-se de assentamentos contguos, caracterizados por condies
inadequadas de habitao e ausncia de servios bsicos, e no
reconhecidos pelo poder pblico como parte integrante da cidade.
So cinco os componentes que refletem as condies que
caracterizam o assentamento precrio: status residencial inseguro

19
Ver tambm:
BRASIL. Ministrio do Planejamento e Oramento. Secretaria de Poltica Urbana. Poltica
Nacional de Habitao.Braslia: Sepurb/MPO, 1996.
VASCONCELOS, Jos Romeu & CNDIDO Jnior, Jos Oswaldo. O problema
habitacional no Brasil: dficit, financiamento e perspectivas. Braslia: IPEA TD 410,
abr/1996. (43 p) e
GONALVES, Robson Ribeiro. O dficit habitacional brasileiro: um mapeamento por
Unidades da Federao e por nveis de renda domiciliar. Rio de Janeiro: IPEA TD
559, abr./1998 (21 p).
Gonalves escreve nesse texto para discusso que adotando-se uma metodologia
prxima utilizada pela Fundao Joo Pinheiro (1995), chega-se a resultados
semelhantes para o dficit habitacional brasileiro (5.408.934 unidades).

(http://www.ipea.gov.br/td).



104
ou seja, moradia irregular acesso inadequado a gua potvel,
acesso inadequado a saneamento e a infra-estrutura em geral, baixa
qualidade estrutural dos domiclios e adensamento excessivo muita
gente morando na mesma casa (Rolnik, JB, Caderno Pas,
12/09/2004).
Em que pese a disparidade entre os vrios nmeros do dficit
habitacional, merece destaque o esforo com que se buscou conceituar e
quantificar a carncia por moradias dignas. Finalmente o poder pblico no
Brasil tambm passou a considerar outras variveis, alm do estoque de
moradias (Brasil/FJP, 2001). No diagnstico feito pela Fundao Joo Pinheiro
se consolida a reviso do conceito de dficit, que no mais se refere apenas a
casas novas, forma como sempre foi tratado no pas. Assim, alm da produo
de 7,2 milhes de novas moradias, pelos nmeros atuais (Brasil/MCidades,
2004), aponta-se tambm um dficit de habitabilidade: gua tratada, esgoto,
coleta de lixo, drenagem de guas pluviais, segurana contra risco geotcnico
e enchentes, transporte, energia eltrica e iluminao pblica, alm dos
critrios de qualidade e estado de conservao da construo,
comprometimento excessivo da renda com despesa de moradia, adensamento
(coabitao por mais de uma famlia no domiclio) e posse precria.


A experincia das cooperativas habitacionais
Na regulamentao do BNH, as cooperativas habitacionais eram
designadas como agentes promotores e atuavam em consonncia com os
princpios do cooperativismo, tendo como objetivo proporcionar a aquisio da
casa prpria a preo de custo.
O Programa de Cooperativas Habitacionais (Coophab), como parte
do Plano Nacional de Habitao Popular (Planhap), foi concebido com o
objetivo inicial de atender s demandas dos trabalhadores sindicalizados, que



105
compunham o que se chamava de mercado econmico". Essa exigncia foi
abolida posteriormente, propiciando um direcionamento mais amplo, e, com
isso, puderam ser criadas cooperativas habitacionais para os mais diversos
segmentos.
Era competncia exclusiva do BNH toda a regulamentao relativa
s cooperativas habitacionais (Decreto-Lei n 59/66), cabendo-lhe conceder
autorizao ou cancel-la, baixar e ampliar normas disciplinadoras da
constituio, funcionamento e fiscalizao. Para viabilizar o funcionamento das
cooperativas, o Decreto n 58.377, de 09/05/1966, criou o Plano de
Financiamento de Cooperativas Operrias e incumbiu ao BNH a prestao de
assistncia tcnica s cooperativas habitacionais, incluindo-se apoio financeiro
para atividades de capacitao de pessoal.
Para isso foram criados os Institutos de Orientao s Cooperativas
Habitacionais (Inocoop), instituies especializadas em processos de
administrao e coordenao no segmento cooperativista, regulamentados
pelas Resolues 68/66 e 95/66 do BNH.
Formadas basicamente por categorias profissionais, as cooperativas
habitacionais trabalharam, inicialmente, com recursos de fontes pblicas e sem
intermediao de agente financeiro. Atendiam ao chamado mercado
econmico" composto inicialmente por famlias com renda de trs a seis
salrios mnimos, limite que foi estendido mais tarde.
No entanto, as cooperativas habitacionais apresentaram problemas
de diversas ordens. Embora fossem sociedades civis sem fins lucrativos, o
dirigismo estatal que privilegiava a reproduo do capital fez com que as
cooperativas habitacionais ficassem subordinadas s mesmas disputas por
recursos e mercado. Assim, no se desenvolviam sem tutela do Estado:
atuavam como meras delegadas do BNH, sob a orientao direta dos
Inocoops, sujeitando-se interferncia dos interesses do capital na produo
imobiliria (Castro, 1999, p. 89).



106
Silva (1992, p. 123/129) faz referncias s alteraes introduzidas no
Programa de Cooperativas Habitacionais, em meados da dcada de 1970, que
fizeram distanciar o modelo da proposta inicial. Modificaram-se, entre outros,
os critrios de acesso s cooperativas, os prazos de execuo das obras e a
faixa de renda mnima familiar exigida. A partir de 1972 passou-se a exigir a
interveno de agente financeiro (RC 04/72 do BNH).
Depois, a forma como atuavam as cooperativas, com
empreendimentos mais amoldados aos mecanismos de mercado,
semelhana do modelo plano empresrio, e a falta de participao dos
cooperados no processo decisrio foram decisivos para atestar o carter formal
e burocrtico a que foram reduzidas as cooperativas habitacionais. Em 1993,
elas deixaram de fazer parte do corpo de agentes financeiros do SFH
(Instruo n 1980/93, do Banco Central do Brasil).
De todo modo, a participao das cooperativas habitacionais foi bem
significativa na produo da moradia no mbito do SFH. Entre 1964 e 1984
foram contratados 487.471 financiamentos por intermdio delas,
correspondendo a 11,3% do total financiado pelo SFH. Sobre esses dados,
Castro (1999, p. 95) acrescenta que 60% dessa produo ocorreu entre 1976 e
1982, perodo em que as cooperativas habitacionais perderam seu carter
social (Silva, 1992, p. 116).
Na atuao dos Inocoops, com o direcionamento das aplicaes pelo
BNH, de acordo com Castro (1999, p. 256), os interesses das fraes
especializadas do capital que atuam na produo imobiliria predominaram na
execuo dos planos direcionados para o mercado "econmico", que era
atendido pelas cooperativas habitacionais. A clientela no cooperativismo
habitacional passou a ser a classe mdia, mais bem remunerada, alijando-se
os segmentos populares que no auferiam renda mnima para a aquisio da
casa prpria (Castro, 1999, p. 89).



107
O Programa de Cooperativas Habitacionais comeou a refluir nos
anos 1980, com a crise do financiamento pblico, que culminou com a extino
do BNH, em novembro de 1986.
Depois de 1990, com a quase total suspenso dos financiamentos
com recursos do FGTS, soluo que foi imposta em funo do excesso de
contrataes realizadas no final daquele ano (dezembrada), o prprio
mercado encontrou uma nova alternativa com as cooperativas habitacionais
autofinanciadas. Esses novos agentes, liderados pela Associao Brasileira
dos Inocoops (Abicoop), surgiram como uma contrapartida escassez de
recursos e aos altos preos da moradia no mercado de incorporaes,
emergindo como soluo para atender chamada classe mdia, excluda dos
mercados tradicionais e da proviso pblica.
A partir da Constituio Federal de 1988, o controle sobre as
cooperativas saiu da esfera dos agentes pblicos. A Constituio Federal
garante a autonomia das cooperativas perante o Estado, equiparando-as s
outras associaes civis, realando seu sentido social e garantindo o princpio
democrtico que est na base do cooperativismo ao dispor que todos podem
aderir livremente, tm poder igual e podem exercer efetivo controle sobre a
administrao, por meio da Assemblia-Geral.
Esse novo modelo de atuao, diverso dos tradicionais Inocoops
criados pelo BNH, das cooperativas habitacionais, baseado exclusivamente
no autofinanciamento, com a antecipao de recursos do prprio grupo de
associados, dispensando-se a intermediao de instituio financeira
tradicional.
As modernas cooperativas habitacionais, ajustadas aos novos
conceitos, as cooperativas classistas admitem a adeso de scios de outras
categorias profissionais, passando a constituir grupos especficos de
associados para aquisio da casa prpria. H tambm cooperativas criadas e
geridas por empresas de assessoria tcnica, como os antigos Inocoops, que se
utilizaram das estruturas fsica e tcnica do perodo anterior.



108
Ao adotar os princpios do cooperativismo, as cooperativas
habitacionais podem optar por se articular com objetivos no lucrativos. No
entanto, a insero das cooperativas habitacionais na estrutura econmica
capitalista as obriga, de alguma forma, a atuar dentro de parmetros definidos
pelo mercado (Castro, 2001, p. 148). As empresas de assessoria tcnica s
cooperativas habitacionais tm responsabilidade sobre esse fato, segundo
Silva (1992, p. 119), pois a mediao ou atuao dessas empresas pode
transformar o carter no mercantil da produo cooperativa.
Nesse contexto, as cooperativas habitacionais autofinanciadas se
desenvolveram, nos anos 1990, como uma das formas de produo de
moradia e uma possibilidade de amenizar o problema habitacional brasileiro
para o segmento social constitudo por famlias situadas nos estratos de renda
mdia e mdia-baixa (acima de 12 salrios mnimos), que no se enquadram
em nenhuma das modalidades com recursos do FGTS e tambm no tm
recursos para pleitear outras linhas de crdito a taxas mais dispendiosas
como, por exemplo, algumas linhas de financiamento com recursos do Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT), cujas condies de retorno podem
inviabilizar a sustentao da operao para tomadores assalariados.
Segundo Aoqui (2002, p. 65), as cooperativas habitacionais
apresentaram um crescimento de 50% em 2001 em relao ao ano de 1999,
conforme os dados da Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB),
contrariando as previses de que o sistema no voltaria a ter o flego que
apresentou em meados de 1990, quando foram responsveis "por quase
metade dos lanamentos imobilirios no pas, a maior parte de baixo padro"
(Aoqui, 2002, p. 65).
As cooperativas que atuam no mercado imobilirio a partir do incio
da dcada de 1990, produzindo habitao sob o sistema de autofinanciamento,
tambm vivenciam no seu interior as contradies inerentes sociedade
capitalista. Dessa forma, propem-se a implementar empreendimentos
habitacionais com baixos custos operacionais e, mesmo assim, segmentos



109
menos favorecidos da populao so excludos dos seus programas de
autofinanciamento.
Um dos fatores que deve ser considerado como tendo contribudo
para afastar a populao de renda mais baixa dos empreendimentos
autofinanciveis a utilizao do ndice Nacional da Construo Civil (INCC)
e do ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M) como indexadores
dos custos contratados, desvirtuando os princpios cooperativistas. Sobre
esses ndices incidem todos os reflexos do mercado, como, por exemplo, o
aumento nos preos dos combustveis e a influncia das variaes cambiais.
Aliado a isso, acrescente-se o fato de que, via de regra, as cooperativas
habitacionais autofinanciadas contratam ou, empregando um termo do
mundo globalizado , fazem parcerias com construtoras para a execuo das
obras. Essa terceirizao onera ainda mais os valores dos imveis, uma
vez que sobre os custos incide o percentual referente ao lucro da construtora,
sob forma de prestao de servios (que se chama de taxa de administrao).
Acrescente-se, ainda, que a falta de credibilidade do sistema e a
competitividade do mercado imobilirio e os casos de concorrncia predatria
levam essas cooperativas a adotar campanhas publicitrias (TV, jornais,
folders e outros instrumentos de mdia), o que significa mais um item a ser
computado no clculo do valor do imvel.
No tocante sua funo social, o sistema cooperativista apresenta a
contradio: se por um lado, de acordo com os princpios cooperativistas, no
deveriam operar como plo privado de acumulao, por outro, a insero das
cooperativas na estrutura da economia capitalista as obriga a atuar de acordo
com os parmetros definidos pelo mercado. Ademais, por lei, no existe
relao de compra e venda entre a cooperativa e o cooperado, sendo o
conjunto dos cooperados o responsvel pela produo e pelos riscos do
empreendimento.
Contudo, em nossa experincia sobre o funcionamento das
cooperativas habitacionais, tomando por registro as contrataes do perodo de
1980-1990, constatamos que muitos projetos cooperativados, embora



110
tivessem aparncia de cooperativa, funcionavam como fachada para
empreendimentos chamados de plano empresrio, que eram destinados
classe mdia daquela poca. As cooperativas serviram muito mais como
instrumento de acesso a modalidades mais flexveis de composio de custos
as operaes admitiam financiamento acima de 90% do valor de avaliao e
venda (o custo total, no caso das cooperativas), enquanto as operaes de
plano empresrio permitiam, no mximo, financiamento at 80% do valor
venal. Para tanto, os processos eram montados (arranjados) de tal modo que
atendiam a todos os requisitos normativos, quanto s caractersticas de
arquitetura, acabamento, etc., e atendiam plenamente s exigncias quanto
formao de grupos de cooperativados (associados) a determinada
Cooperativa (ou a um determinado empreendimento).
Por situar-se em um excelente nicho de mercado considerando
que o dficit habitacional o principal fator de demanda e contando, quase
sempre, com equipes bem treinadas, num tempo em que havia abundante
oferta de recursos por parte dos agentes financeiros
20
, muitas cooperativas
foram abocanhadas por empresas construtoras e incorporadores imobilirios.
Quase sempre havia por trs empresas construtoras (associadas com
incorporadoras e imobilirias equipes de venda), que elaboravam projetos de
acordo com a lei, quando na verdade o que se tinha eram aluguis de placa
de cooperativa. Equipes especializadas desenvolviam os projetos e
montavam os grupos de associados, at as atas de assemblias,
correspondentes s etapas de evoluo dos projetos, aprovao de oramento,
evoluo das obras e apurao dos custos, de acordo com a regulamentao.
Preparavam-se a documentao pessoal dos compradores, os chamados
laranja (certides negativas, comprovantes de renda, etc.), tudo como exigido
pelas normas tudo de modo que o faz-de-conta pudesse parecer
verdadeiro. Tais casos, mesmo tendo sido denunciados e investigados, nunca
puderam ser suficientemente esclarecidos, embora tenham sido objeto de

20
A regulamentao do Banco Central determina que uma parte dos recursos captados pelos
agentes financeiros em depsitos em caderneta de poupana seja, obrigatoriamente,
aplicada em financiamentos habitacionais.



111
processos administrativos e, em vrios casos, havido demisses de
empregados da CEF.
Em conseqncia do uso inadequado dos recursos, combinado com
distores nas polticas econmicas adotadas pelo governo federal com
destaque para as polticas de achatamento salarial houve uma verdadeira
avalanche de execues, decorrentes da inadimplncia generalizada.
Por volta de 1985-86 havia muito mais oferta de financiamento para o
mercado da construo civil do que real capacidade de endividamento por
parte dos possveis candidatos pessoas fsicas para serem tomadores de
financiamento. Diante da quase intransponvel dificuldade de caracterizao da
capacidade econmico-financeira dos (possveis) interessados na aquisio
das unidades habitacionais produzidas com financiamento, surgiu a
criatividade para incrementar as vendas: as imobilirias faziam anncios com
ofertas irresistveis aos compradores, como, por exemplo, a oferta de um
Chevette zero na garagem, na compra de um apartamento; compre seu
apartamento novo e ganhe uma cozinha completa; compre seu apartamento e
s comece a pagar daqui a 12 meses nesse caso a construtora, que era
tomadora (devedora) inicial, assumia o pagamento das prestaes nos
primeiros meses.
Cumprido esse jogo de cena, a operao passava a compor as
estatsticas da inadimplncia. O resultado dessas estratgias de venda foi a
exploso de execues de contratos de financiamento, que resultavam, na
quase totalidade dos casos, na retomada do imvel. Houve centenas ou
milhares de casos de utilizao de compradores laranjas pessoas que eram
usadas apenas para assinar o contrato como tomador do financiamento, mas
que nunca pagariam sequer a primeira prestao. Eram, em muitos casos, os
prprios empregados das construtoras ou das imobilirias que se prestavam a
assinar os contratos de financiamento, em troca de alguma retribuio, o que
deu causa a um sem nmero de inquritos policiais. Mais um agravante: o
processo de execuo era sempre to demorado que se tornava interessante
para os titulares dos contratos de financiamento que, desse modo, tinham



112
moradia gratuita por muitos meses ou at anos acrescente-se, sem quaisquer
despesas com condomnio, impostos, nem mesmo de conservao dos
imveis.




113

Captulo 7
Avanos nas formas de proviso de moradia

A permanente demanda por moradia nas cidades brasileiras desde o
final do sculo XIX e as sucessivas crises no setor da habitao tm ocupado a
ateno do poder pblico. Na raiz do problema est a questo fundiria, uma
das principais componentes do dficit habitacional no Brasil. A resposta a essa
necessidade tem propiciado a criao de mecanismos de atuao, com nveis
diferenciados de alcance social.
Durante a dcada de 1970, o SFH inverteu a tradio da construo
de casas para a venda e criou dois novos programas o Profilurb e o Promorar.
O primeiro, criado em 1975, permitia ao trabalhador de renda baixa adquirir
uma parcela de terra j servida pela infra-estrutura bsica gua, luz, esgoto.
J o segundo, criado em 1979, props a erradicao das favelas com a
substituio de barracos por casas de alvenaria na mesma rea e a
regularizao da posse da terra.
Outra importante alternativa no mbito do SFH deu-se com a
constituio de cooperativas com fins especficos para a produo de
habitaes, muito incentivadas a partir de 1964. Com regulamentao prpria
que as diferencia das suas congneres para outros ramos de negcio, as
cooperativas habitacionais surgiram institucionalmente no Brasil com a criao
do BNH, inseridas como uma das estratgias voltadas para o objetivo de
atender produo e aquisio da moradia.
Azevedo e Andrade (1982, p. 61) situam as cooperativas
habitacionais como uma das inovaes criadas com o modelo de operao do
BNH, que constituiu "um sistema em que se buscava articular o setor pblico
(na funo de financiador principal) com o setor privado, a quem compete, em



114
ltima anlise, a execuo da poltica de habitao" (Azevedo e Andrade, 1982,
p. 61).
Contudo, em funo das caractersticas das operaes e das
exigncias para a obteno de financiamento no mbito do SFH, uma
parcela significativa da populao de baixa renda sempre esteve excluda de
tal possibilidade. O modelo concebido para os programas de proviso de
habitao no Brasil sempre considerou como nica hiptese de acesso
moradia o processo de aquisio da propriedade do bem moradia.
Somente em fins da dcada de 1990 que foram criadas novas
alternativas de acesso moradia para as populaes de baixa renda, tomando
como base as experincias j consagradas em outras modalidades de
aquisio de bens de consumo durveis, associadas s experincias de
locao social: o leasing com opo de compra.
Desse modo surgiu o Programa de Arrendamento Residencial (PAR),
uma nova modalidade operacional no SFH, constituda de financiamento para a
produo de imveis destinados populao com renda familiar at cinco
salrios mnimos, sob a forma de arrendamento. O contrato contm clusula de
opo de compra pelo arrendatrio ao final do prazo contratual ou a qualquer
tempo, no caso de antecipao dessa opo. O programa assegura ao
ocupante o financiamento para compra do imvel, mediante avaliao deste no
seu estado por ocasio da opo de compra, sendo computados os valores j
pagos pelo titular durante o perodo de arrendamento.
Outra inovao no mbito do SFH o Programa de Subsdio
Habitao de Interesse Social (PSH), criado em 2002, destinado ao chamado
segmento de baixssima renda os valores-limite so fixados periodicamente e
correspondem aproximadamente renda mensal de no mximo trs salrios
mnimos. Os recursos disponveis para financiamento de projetos so
distribudos mediante oferta pblica, selecionando-se os agentes financeiros
que ofeream proposta de atendimento ao menor custo de manuteno por
lotes de operaes. A modelagem financeira do PSH estabelece que mista a



115
composio do funding: contm recursos oriundos do FGTS, do Oramento
Geral da Unio (OGU) e exige a contrapartida do estado ou do municpio, que
normalmente comparece com a doao total ou parcial do terreno, da
terraplenagem e da infra-estrutura de servios e equipamentos de uso coletivo,
alm da assistncia para a execuo dos projetos. Nessa concepo est
assegurada a efetiva participao do poder local, que, alm da
responsabilidade financeira, tem tambm a obrigao de atuar desde a
elaborao do projeto e seleo das famlias que sero atendidas. Desse
modo, fica consideravelmente reduzido o valor unitrio final do financiamento a
ser concedido a cada famlia beneficiada, cujo encargo mensal constitudo
exclusivamente da parcela de amortizao do capital financiado e de juros
taxa de 3% ao ano.

Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS)
inegvel que os segmentos menos favorecidos da populao
tambm tm o direito propriedade, ao acesso casa prpria, devendo para
tanto, ser amparadas por pesados subsdios governamentais, pois a cobrana
dos encargos financeiros tem inviabilizado a realizao destes sonhos.
Em maio de 2005, finalmente, foi aprovado pelo Congresso Nacional
um projeto de lei que cria o Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS),
alm de instituir um Conselho Gestor. A matria, que esteve em tramitao no
Congresso Nacional durante longos 14 anos, foi remetida sano
presidencial, transformando-se na Lei n 11.124, em 16 de junho de 2005
21
.
O projeto de lei que criou o FNHIS teve origem na mobilizao
nacional dos movimentos populares, no comeo da dcada de 1990. Na

21
Os imveis destinados a famlias de mais baixa renda so aqueles que, conforme definido no
artigo 22 da Lei n 9.250, de 26 de dezembro de 1995, estavam isentos do imposto de renda
pelos ganhos de capital auferidos na alienao de bens e direitos de pequeno valor, cujo
preo unitrio de alienao fosse igual ou inferior a R$ 20 mil.
Em 15 de junho de 2005 foi editada a Medida Provisria n 252, considerando que um bem
(imvel) de pequeno valor tivesse seu patamar elevado de R$ 20 mil para R$ 35 mil.



116
ocasio foi reunido 1,2 milho de assinaturas para conseguir incluir o projeto na
pauta de apreciao da Cmara. A nova lei prev a criao de conselhos e
rgos locais formados por pessoas que moram ou que pretendem morar nos
conjuntos habitacionais (art. 5, incisos V e VII), que sero capacitadas para
fiscalizar e opinar na administrao das verbas pblicas aplicadas no sistema
habitacional.
O novo sistema pretende, entre outros objetivos, viabilizar para a
populao de menor renda o acesso terra urbanizada e habitao digna e
sustentvel, mediante aes coordenadas entre os trs nveis da federao
Unio, estados, municpios e o Distrito Federal, como determina o art. 22:
O acesso moradia deve ser assegurado aos beneficirios do
SNHIS, de forma articulada entre as 3 (trs) esferas de Governo,
garantindo o atendimento prioritrio s famlias de menor renda e
adotando polticas de subsdios implementadas com recursos do
FNHIS.
A composio do SNHIS est definida no art. 5 da Lei n 11.124,
atribuindo papis especficos a cada um dos rgos e entidades que o
integram: I Ministrio das Cidades, rgo central do SNHIS; II Conselho
Gestor do FNHIS; III Caixa Econmica Federal - CEF, agente operador do
FNHIS; IV Conselho das Cidades; V conselhos no mbito dos estados,
Distrito Federal e municpios, com atribuies especficas relativas s questes
urbanas e habitacionais; VI rgos e instituies integrantes da administrao
pblica, direta ou indireta, das esferas federal, estadual, do Distrito Federal e
municipal e instituies regionais ou metropolitanas que desempenhem
funes complementares ou afins com a habitao; VII fundaes,
sociedades, sindicatos, associaes comunitrias, cooperativas habitacionais e
quaisquer outras entidades privadas que desempenhem atividades na rea
habitacional, afins ou complementares, todos na condio de agentes
promotores das aes no mbito do SNHIS; e VIII agentes financeiros
autorizados pelo Conselho Monetrio Nacional a atuar no Sistema Financeiro
da Habitao.



117
Caber ao SNHIS, a ser presidido pelo Ministrio das Cidades, a
centralizao de todos os programas e projetos destinados habitao de
interesse social, dando-lhes maior coerncia e mais eficincia. Na execuo
dos programas habitacionais, ser dada prioridade ao aproveitamento de reas
com infra-estrutura, inseridas na malha urbana, enquanto para a implantao
dos programas sero priorizados os terrenos de propriedade do poder pblico.
Ao Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, um fundo de
natureza contbil, caber centralizar e gerenciar os recursos oramentrios
para os programas estruturados no mbito do SNHIS. Esse fundo ter controle
em separado de quaisquer outras contas governamentais e sua administrao
oramentria e financeira ser executada sob orientao e responsabilidade de
um Conselho Gestor uma reivindicao das entidades populares.
O Conselho Gestor a instncia mxima de deciso do FNHIS. Esse
conselho ser composto por rgos e entidades do Poder Executivo e
representantes da sociedade civil, de forma paritria, e sua atuao ter
carter deliberativo. A Presidncia do Conselho Gestor do FNHIS ser
exercida pelo ministro das Cidades, que exercer o voto de qualidade (artigos
9 e 10 da Lei n 11.124/2005)
A atuao do Conselho Gestor do FNHIS, tal como ocorre com
Conselho Curador do FGTS, por exemplo, obedece a um regimento interno,
elaborado pelas instituies que participam desse processo com destaque
para os representantes dos movimentos populares e tcnicos da equipe do
Ministrio das Cidades. esse regulamento que deve dispor quanto
periodicidade das reunies do Conselho Gestor, cujas decises sero editadas
sob a forma de resolues e publicadas no Dirio Oficial da Unio, para serem
cumpridas por todas as instituies que integram o Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social.
As atividades administrativas do Conselho Gestor do FNHIS cabem a
uma secretaria executiva, cujo funcionamento, instalaes e equipamentos so
providos pelo Ministrio das Cidades.



118
O SNHIS centralizar todos os programas e projetos destinados
proviso de habitaes populares, enquanto o Fundo vai reunir os recursos e
direcion-los ao atendimento de famlias de baixa renda, por meio da
concesso de subsdios. A distribuio dos recursos financeiros do FNHIS ser
feita com base em critrios especficos, levando-se em considerao as
caractersticas diferenciadas por regio e por estados da Federao:
populao, nveis de renda, dficit habitacional e outros indicadores oficiais.
O Captulo IV da Lei n 11.124 contempla dispositivos que regulam
a concesso de benefcios e de subsdios financeiros do SNHIS. So
estabelecidos critrios especficos para a aplicao dos benefcios que
podero ser suportados pelo FNHIS, com o objetivo de privilegiar as famlias
de menor poder aquisitivo (vide art. 2). Destaca-se entre as formas de
subsdio a finalidade de complementar a capacidade de pagamento do
beneficirio, como forma de viabilizar, de fato, o seu acesso moradia,
ajustando-se o valor das parcelas ao valor de venda do imvel ou ao custo
do servio de moradia, compreendido como a retribuio de uso, aluguel,
arrendamento ou outra forma de pagamento pelo direito de acesso
habitao. Outras formas de subsdio so a equalizao das operaes de
crdito contratadas pelos agentes financeiros e a possibilidade de iseno
de impostos incidentes sobre os empreendimentos em construo.
O acesso da populao de baixa renda aos financiamentos
habitacionais ser facilitado com as novas regras, que eliminam os pr-
requisitos de renda e de comprovao da capacidade de endividamento para
a solicitao da linha de crdito, que so exigncia comum nas demais
modalidades de financiamento. Outra medida importante a ser implementada
em decorrncia da lei dever ser a determinao de cotas para segmentos
antes marginalizados pelos financiamentos: idosos, deficientes fsicos e
mulheres chefes de famlia.





119
Programa e Arrendamento Residencial (PAR)
O Programa de Arrendamento Residencial (PAR) foi criado pela
Lei n 10.188, de 12/02/2001, para atendimento exclusivo demanda por
habitao nos segmentos de baixa renda da populao. Seu foco de atuao ,
portanto, ampliar o acesso moradia digna, reduzir os domiclios com
coabitao familiar e com nus excessivo de aluguel e, assim, promover a
melhoria da qualidade de vida da populao de baixa renda nos grandes
centros urbanos, com prioridade para a demanda concentrada nas capitais
estaduais, regies metropolitanas e municpios com populao urbana superior
a 100 mil habitantes (http://www.caixa.gov.br/Casa/Produtos/Asp/Par.asp).
Diante da dificuldade histrica da populao-alvo no tocante renda
para fazer frente ao comprometimento com as prestaes do financiamento, o
PAR representa uma das mais importantes inovaes no Sistema Financeiro
da Habitao.
Importantes vozes da sociedade civil h muito exigiam uma
alternativa que pudesse viabilizar o atendimento s famlias com renda at
cinco salrios mnimos, que compem o bloco dos excludos do SFH.
ainda pior a situao em que sempre estiveram as famlias situadas no
segmento de renda at trs salrios mnimos, pois, como j mencionado,
o modelo sempre foi excludente: no modelo capitalista, o objetivo maximizar
o lucro.
Desse modo, sendo prprio do modelo privilegiar a valorizao do
capital, no interessa aos empreendedores operar com padres abaixo do
limite mximo permitido qualquer que seja o programa ou a modalidade de
operaes em que esteja atuando. Por exemplo, se um determinado programa
destinado a produzir unidades habitacionais com valor de avaliao/venda
at cinco salrios mnimos, certamente todos os projetos sero concebidos
para custar valor igual ao mximo nunca menos que isso.
Eis, portanto, o fator de reconhecimento do PAR como concepo
realmente nova no mbito do SFH: se a maioria da populao-alvo no



120
preenche o requisito renda para pleitear a compra da sua moradia, a
soluo surge com a oferta de unidades habitacionais sob a forma de
arrendamento residencial, com opo de compra ao final do prazo do
contrato.
A carteira predial do PAR contempla a aquisio de unidades
habitacionais que so oferecidos CEF por empresas do ramo da construo
civil. Os imveis negociados com recursos do FAR podem ser integrantes de
empreendimentos em construo ou a serem construdos, sendo tambm
admitidos edifcios em recuperao. Isso propicia o reaproveitamento de
imveis localizados em reas centrais degradadas, o que constitui
oportunidade para a revitalizao de centros urbanos e, ao mesmo tempo, a
revalorizao dessas reas com a oferta de moradias a famlias de baixa renda
em localidades onde h maior probabilidade de gerao de trabalho e renda.
Para os efeitos do PAR, estabeleceu-se como parmetro limitador
para o segmento de baixa renda da populao as famlias com renda mensal
de at seis salrios mnimos. Admite-se renda familiar at oito salrios mnimos
exclusivamente nas operaes destinadas aos profissionais da segurana
pblica particularmente policiais civis e militares.
Na instituio do PAR destacam-se algumas das caractersticas mais
importantes: a) criao do Fundo de Arrendamento Residencial FAR, com
exclusivo registro patrimonial e contbil dos haveres financeiros e imobilirios
destinados ao Programa; b) aquisio de unidades residenciais, na planta, em
construo ou em recuperao; c) terceirizao da administrao dos imveis;
d) obrigatoriedade de contratao de Seguro Garantia Trmino Obra;
e) arrendamento dos imveis pelo prazo de 180 meses; valor da taxa de
arrendamento equivalente a 0,7% do valor venal do imvel essa taxa ser
reduzida para 0,5% quando se trata de imvel destinado a famlias com renda
mensal at quatro salrios mnimos; f) atualizao anual da taxa de
arrendamento e do valor do imvel, com base na Taxa Referencial de Juros
(TR) e g) retomada do imvel pelo atraso no pagamento da taxa de
arrendamento por dois meses consecutivos.



121
O ncleo de gesto do PAR formado pela CEF e pelos Ministrios
das Cidades e da Fazenda, com as seguintes competncias: a) CEF: criar o
fundo financeiro; alocar os recursos previstos para composio do fundo,
responsabilizando-se pelo retorno dos recursos ao FGTS; expedir os atos
necessrios operacionalizao do programa; definir os critrios tcnicos a
serem observados na aquisio e no arrendamento com opo de compra dos
imveis destinados ao programa; assegurar que os resultados das aplicaes
sejam revertidos para o fundo e que as operaes de aquisio de imveis
observem os critrios tcnicos definidos para o programa; representar o
arrendador o FAR ativa e passivamente, judicial e extrajudicialmente;
promover, em nome do arrendador, o registro dos imveis adquiridos;
b) Ministrio das Cidades: estabelecer diretrizes para a aplicao dos recursos,
especialmente quanto s reas de atuao, pblico-alvo e valor mximo da
unidade para arrendamento; fixar a remunerao do agente gestor e
acompanhar e avaliar o desempenho do programa; c) Ministrio da Fazenda:
fixar as diretrizes para o estabelecimento das condies do arrendamento
residencial.
A operacionalizao do PAR responsabilidade da CEF, com
recursos exclusivos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), que, por
sua vez, foi constitudo pelo aporte de recursos do FGTS e do oramento da
Unio. A participao do errio deu-se por meio de repasses da Secretaria do
Tesouro Nacional, correspondentes aos saldos de Fundos em extino
relacionados a programas de apoio a polticas sociais: Fundo de Apoio ao
Desenvolvimento Social (FAS), Fundo de Desenvolvimento Social (FDS),
Fundo de Investimento Social (Finsocial) e do Programa de Apoio a Pesquisa
em Tecnologia de Habitao (Protech).
O modelo de viabilidade financeira do PAR foi desenvolvido em
conjunto pelas equipes dos agentes envolvidos CEF, MCidades e Ministrio
da Fazenda sendo de inteira responsabilidade da CEF a reposio financeira
para o Fundo, nos casos de inadimplncia do arrendatrio.



122
O Fundo de Arrendamento Residencial foi criado para aquisio de
unidades residenciais, at o montante correspondente ao aporte inicial de
recursos. O aporte inicial foi de R$ 3 bilhes, sendo R$ 2,4 bilhes oriundos do
FGTS, alocados sob a forma de emprstimo, e R$ 600 milhes de recursos
no reembolsveis, oriundos dos fundos em extino (FAS, Finsocial, FDS e
Protech).
O FAR remunera os recursos do FGTS taxa de juros de 4% a.a.,
acrescida de atualizao com base na TR. O contrato de emprstimo entre os
dois fundos prev o retorno ao FGTS em 240 prestaes mensais, com
carncia de 36 meses a contar da constituio do FAR foi estabelecido que
durante essa carncia seriam pagos mensalmente ao FGTS apenas os juros
da operao (4% a.a.), capitalizando-se a parte relativa atualizao pela TR.
As amortizaes do emprstimo (240 prestaes) sero calculadas razo de
0,025% sobre o capital nos primeiros 12 meses, com um incremento de
0,06191% a cada ano subseqente, at a amortizao total do capital.
Na operao de arrendamento com as pessoas fsicas so
considerados os seguintes parmetros: prazo de 180 meses, atualizao anual
da taxa mensal de arrendamento e atualizao do preo inicial do imvel,
incidente sobre o mesmo ndice definido para o arrendamento.
A remunerao pela execuo do programa, como todas as demais
decises, estabelecida por meio de portaria ministerial emitida em conjunto
pelo Ministrio da Fazenda por conta da participao financeira do errio e
como rgo de superviso das atividades da CEF e Ministrio das Cidades,
rgo de gesto da administrao federal que responde pelas polticas de
habitao no pas.
A CEF, como agente operacionalizador do PAR, aufere
remunerao equivalente a 15% da arrecadao mensal das taxas de
arrendamento, o que tambm contempla a cobertura dos custos de
administrao e de arrendamento dos imveis adquiridos no mbito do
programa.



123
Os parmetros em vigor so os estabelecidos pela Portaria
Interministerial n 109, de 07/05/2004, que autoriza CEF a cobrana de uma
taxa de 15% sobre a expectativa de recebimento da taxa de arrendamento de
cada imvel, que destinada a cobrir o risco de inadimplncia e ociosidade dos
empreendimentos contratados. H tambm uma taxa de 1,2%, incidente sobre
o valor contratado, devida mensalmente, a razo de 1/12 (um doze avos), a
ttulo de ressarcimento de despesas de acompanhamento das obras.
O processo de gesto do PAR contempla a participao de
instituies do governo nos nveis federal, estadual e municipal, alm da
participao da prpria populao, com o controle e acompanhamento dos
gastos e busca de melhoria dos respectivos conjuntos residenciais.
No que concerne especificamente participao governamental no
PAR, esta se d com os seguintes objetivos: a) identificar, no mbito dos
municpios passveis de enquadramento no programa, as regies e zonas de
interveno prioritrias para implantao dos projetos; b) promover aes
facilitadoras e redutoras dos custos de produo dos imveis, tais como a
reduo de tributos, contribuies e taxas incidentes sobre os imveis e
operaes do FAR; c) adotar medidas para celeridade na aprovao dos
projetos e implantao de infra-estrutura bsica e d) auxiliar a CEF na seleo
das famlias a serem beneficiadas pelo PAR, mediante critrios tcnicos,
previamente definidos.
Os projetos realizados passam por rgido processo de anlise prvia,
quanto viabilidade econmico-financeira de cada empreendimento e, com o
mesmo rigor, quanto ao alcance social pretendido pelo programa,
considerando-se elegveis para contratao os projetos que apresentem:
a) maior contrapartida do setor pblico local, por meio do aporte de recursos
financeiros, doao de reas, execuo de infra-estrutura ou iseno de taxas
ou tributos incidentes sobre os imveis e operaes com recursos do FAR;
b) inexistncia de taxa de condomnio ou com a menor taxa estimada;
c) menor valor de aquisio das unidades habitacionais, de acordo



124
com o padro do projeto para cada faixa de renda a ser atendida; e
d) integrao a programas de requalificao de centros urbanos.
A distribuio dos recursos do FAR para a contratao de operaes
em cada Unidade da Federao, como j mencionado, obedece a critrios de
demanda e de viabilidade dos empreendimentos, tendo por base as
informaes oficiais relativas qualidade de vida e ao dficit habitacional
existente ou estoque registrado em anlise, o que seja menor.
O oramento aprovado para contrataes do PAR na razo de 50%
para a produo de unidades destinadas ao atendimento de famlias com renda
mensal at quatro salrios mnimos e os 50% restantes so para os estratos de
renda at seis salrios mnimos.
As realizaes do PAR no perodo 1999-2005 revelam o sucesso
do programa: foram investidos R$ 4,9 bilhes em 1.359 empreendimentos,
com 199.719 unidades residenciais ao valor mdio de R$ 24.595,34 por
unidade. O percentual de inadimplncia de 5,18% e o de ociosidade de
6,89% (dados obtidos na CEF/Superintendncia de Habitao posio de
03/02/2006 SIAPF-Sistema de Administrao de Programas de Fomento).


Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH)
O Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH) foi
criado com o objetivo de tornar acessvel a moradia urbana ou rural para
os segmentos de baixa renda, podendo ser aplicado em aquisio de
unidade pronta ou na construo de novas habitaes (MPV n 2.212, de
30/08/2001, convertida em lei ordinria - Lei n 10.998, de 15/12/ 2004).
O pblico-alvo do PSH constitudo por famlias de baixa renda,
que normalmente so excludas das linhas de crdito convencionais. O
conceito bsico da operao dispensa a anlise de risco de crdito



125
dos beneficirios. Podem ser beneficirias do PSH pessoas fsicas com
renda familiar bruta mnima de R$ 150,00 e mxima de R$ 740,00. Impe-
se, contudo, uma condio essencial: somente podem candidatar-se
pessoas que no sejam proprietrias ou promitentes compradoras de imvel
residencial em qualquer localidade do pas e, ainda, que nunca tenham
sido beneficiadas com recursos oramentrios da Unio de mesma natureza.
Os investimentos do PSH ocorrem por meio de operao de
financiamento com recursos do FGTS, complementada com recursos
oramentrios da Unio, sob a forma de subsdio, sendo obrigatria a
participao financeira do poder pblico, instituio parceira, como
contrapartida em cada empreendimento. Essa contrapartida, alm dos
recursos financeiros mnimo de 1% do valor total do empreendimento ,
realizada, na maioria dos casos, com a oferta de terrenos e obras
de infra-estrutura, materiais e assistncia tcnica para a construo das
moradias.
Nas condies atuais, o valor de avaliao (valor venal) das
habitaes no poder exceder a R$ 20 mil
22
e o valor limite para
financiamento das unidades residenciais de R$ 8.930,25, com prazo de
resgate de 72 meses e taxa de juros de 6% ao ano.
A garantia da operao, com relao aos recursos do FGTS,
d-se por meio de cauo, sob a forma de depsito feito pela instituio
parceira, geralmente prefeituras municipais. Nos casos de parcelamento ao
adquirente, ocorrendo a impontualidade por parte do beneficirio, o agente
financeiro debita da conta-cauo os valores no pagos.
A seleo dos candidatos competncia exclusiva da instituio
parceira, geralmente uma prefeitura municipal, a quem cabe tambm
realizar o empreendimento diretamente ou sob licitao de servios de
empreiteira e administrar os contratos individuais de parcelamento.

22
O valor venal do imvel poder ser at R$ 28 mil, se o municpio for localizado em regio
metropolitana, podendo ser at R$ 30 mil no caso e So Paulo e Rio de Janeiro.



126
A gesto do PSH compete ao Ministrio das Cidades, por intermdio
da Secretaria Nacional de Habitao, e ao Ministrio da Fazenda, por meio
da Secretaria do Tesouro Nacional.
Os recursos para o programa so distribudos mediante oferta
pblica, amplamente divulgada para todos as instituies financeiras
autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil. As contrataes so
regulamentadas por meio de portarias interministeriais e portarias conjuntas
que definem as condies de cada oferta pblica de recursos.
A seleo das instituies interessadas se d sob a forma de
leilo reverso, em que so distribudas determinadas quantidades de
unidades habitacionais aos agentes financeiros que apresentem o menor
preo para subsdio de equilbrio econmico-financeiro da operao. Isso
caracteriza o PSH como o nico programa habitacional em que h
concorrncia direta entre as instituies.
Dentre as premissas do PSH, destaca-se a ao de complementar
a capacidade de pagamento dos beneficirios, mediante concesso de
subsdio em valores variveis em funo da localizao do municpio. A
outra forma de atuao consiste em assegurar o equilbrio econmico-
financeiro das operaes mediante o pagamento de subsdio s
instituies financeiras, para o custeio de despesas de contratao
das operaes, chamadas de originao (coleta e seleo de
propostas, anlise de viabilidade, etc.), manuteno, risco de capital e
pagamento de seguros, dentre outros.
Desde o incio da operacionalizao do programa, foram
ofertadas 210 mil novas moradias para famlias no chamado segmento
de baixssima renda, das quais 103.127 unidades habitacionais foram
contratadas pela CEF, em 1.162 municpios.



127

Concluso

Do homem se reconhece a aptido de inf l uir na
hi stria e no desti no da humanidade, mas ele
s alcanar o mximo de l iberdade com o
m ni mo de conf l itos quando suas i niciat ivas
sat isf izerem necessidades hi st ricas.
Frank Svensson. Viso de Mundo Arquitetura. 2001

A descentralizao da execuo de polticas sociais, a participao
dos diversos setores da sociedade civil e a efetiva incluso das comunidades
na soluo dos problemas coletivos constituem os grandes instrumentos para a
construo de uma sociedade mais justa, mais eficiente e mais humana.
preciso banir toda forma de opresso do homem pelo Estado e
substituir o paternalismo governamental pela participao responsvel das
comunidades. As solues devem partir da sociedade civil, emergindo das
prprias bases, e no decretadas autoritariamente de cima para baixo.
urgente a necessidade de que sejam adotadas medidas
mitigadoras da pobreza, com o acesso moradia digna e a criao de
oportunidades de trabalho. E muito importante que quaisquer medidas sejam
implementadas de maneira transparente, isenta de clientelismo e, portanto,
livre de armadilhas da dominao messinica pela mo do Estado. O
contrrio disso impede o acesso verdadeira cidadania.
O modelo operacional praticado na quase totalidade dos programas
de habitao popular exclui quaisquer possibilidades de participao da
populao atendida, especialmente em se tratando das comunidades de
mais baixa renda. Historicamente, o que se tem que o Estado prov



128
recursos que financiam a indstria da construo, em esquemas espoliativos
economia popular [...] que s favorecem a rotao do capital das
grandes empreiteiras e construtoras, segundo Montoro (1982, p. 74). A
empresa construtora constri as casas e fica com o lucro enquanto
populao, teoricamente beneficiria, no resta outra alternativa seno
aceitar o que lhe oferecido.
O pblico-alvo no tem escolha no caso da poltica e dos
programas de proviso de moradias populares. Alis, na medida em que
no consegue, de fato, atuar na construo da sua cidadania, esse pblico-alvo
tem sido sempre objeto da ateno do Estado. Ao contrrio disso, cada
pessoa, cada cidado deveria e deve ser sujeito no processo.
No modelo vigente, graas ao magnnima dos formuladores
de polticas pblicas mesmo que se admita no terem conscincia dos
efeitos colaterais o Estado d acesso moradia. preciso reconhecer,
nesse processo, que o verbo dar tem, sempre, a marca do favor do
Estado. Com isso, ao mesmo tempo em que se oferece s pessoas uma
melhor condio de abrigo para o corpo em face das intempries da
natureza, cobra-se-lhes o preo da dignidade. como roubar a alma de
quem j tem muito pouco, pois no possibilita pessoa alcanar e exercer
a cidadania na sua plenitude.
A integrao das polticas pblicas deve ser uma premissa bsica
para o sucesso na implementao dos programas sociais, especialmente no
que concerne s camadas de menor renda da populao, considerando-se
que, historicamente, so poucos os recursos para enfrentar o dficit
social acumulado, com a agravante das demandas sociais crescentes
provocadas pelos perodos de recesso e desemprego.
necessrio empreender esforos conjuntos sociedade civil e
governos, nas trs esferas da federao no sentido do objetivo comum:
encontrar alternativa de superao das desigualdades, ampliando o espao
de incluso na vida social, poltica e econmica na direo do



129
desenvolvimento, a partir da internalizao dos conceitos de cidadania e
eqidade em todo o povo brasileiro.
Neste sentido, necessrio consolidar alianas que assegurem
sinergia, a partir da ampliao da conscincia de cidadania e proposio de
solues criativas e inovadoras que garantam legitimidade e viabilidade s
transformaes exigidas pela sociedade.
O dficit habitacional no Brasil tem sido tema de debates acalorados
entre diferentes vozes que questionam os parmetros divulgados pelas
fontes do governo. De um lado, os nmeros apresentados pela Fundao
Joo Pinheiro (1995 e 2001), em trabalhos produzidos sob o patrocnio do
governo federal, como j mencionado, so a medida oficial em matria
de avaliao das necessidades de moradia. De outro lado, est a realidade
sem retoques da condio de vida de mais de 80% da populao brasileira,
sem condio de acesso oferta de financiamento: h oferta de recursos
por parte das instituies financiadoras, mas as famlias destinatrias dessa
oferta (em grande nmero) no tm capacidade de endividamento,
isto , no tm renda.
Diante disso, foroso admitir que a poltica de habitao popular do
governo federal inclua-se, por extenso, a poltica de crdito para
financiamento habitacional para baixa renda segregadora: s tem acesso
ao financiamento quem tenha trabalho e renda suficiente.
O poder pblico tem a obrigao de atuar de forma decisiva no
setor de habitao de interesse social: oportuno lembrar a Constituio
Federal (art. 5), a Declarao Universal dos Direitos Humanos e o Estatuto da
Cidade e as leis que instituram o PAR e o PSH leis federais.
Isso, contudo, tem sido feito um tanto timidamente. Desde os
tempos das CAPs e dos IAPs, com a oferta limitada aos trabalhadores
associados das respectivas instituies previdencirias, passando pelo BNH e
pelo modelo de atuao voltado para a produo em larga escala, o que
implica dizer o direcionamento de recursos para as grandes empreiteiras.



130
No Governo Lula, essa situao mudou pouco ou quase nada. A
poltica de habitao popular tem sido caracterizada pela continuidade dos
programas que j eram realizados no Governo Fernando Henrique
Cardoso e nos governos anteriores. O que h de mais recente em relao
ao modelo operacional dos financiamentos para habitao a populaes de
baixa renda o PAR e PSH foi criado no governo FHC.
Segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacional, as despesas
governamentais na funo habitao, no ano de 2003, alcanaram pouco
mais de R$ 1,7 bilho. Os municpios foram responsveis por 60,5% do
montante aplicado, os estados responderam por 32,5% e a Unio por apenas
7,0% destes recursos. Diante do balano oramentrio de cada esfera de
governo, os municpios aplicaram 0,83% dos seus recursos na funo
habitao, enquanto os estados alocaram 0,27% e a Unio to somente 0,01%.
No ano de 2004, os valores mantiveram-se em patamar semelhante.
Em 2005 houve expressiva elevao do volume de recursos do
FGTS disponveis para financiamento aos setores de habitao e saneamento
bsico. O Conselho Curador do FGTS aprovou a proposta oramentria em
montante acima de R$ 10 bilhes.
Ainda assim, necessrio lembrar que os empreendimentos
produzidos so, quase sem exceo, situados nos limites de cada faixa.
Quando se trata de imveis para o segmento da populao de trs a cinco
salrios mnimos, resulta que, na prtica, ficam de fora as famlias com
renda menor que cinco salrios mnimos, pois o preo de venda das
unidades exige financiamento no limite mximo ou o pagamento de
poupana como entrada ou parte de pagamento do preo, com recursos
prprios do adquirente.
A oferta de novas moradias pelo Programa de Arrendamento
Residencial (PAR) tem sido em mdia de 130 mil unidades por ano. Desde o
incio de operao do PAR, em fins de 1999, a CEF j realizou 1.359
empreendimentos e contabiliza a produo de 199.719 unidades habitacionais



131
(informaes obtidas na CEF/Suhab/Gepar, posio em 03/02/2006). O
sucesso do PAR pode ser afirmado pelo baixo percentual de ociosidade
em seus empreendimentos (6,89%), aliado inadimplncia de apenas
5,15% das operaes em curso.
O Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH)
ofertou 210 mil unidades no perodo de 2002 a dezembro de 2005,
tendo a CEF atuado como agente financeiro em 63% do total dos
investimentos realizados, o que demonstra a significativa participao
de outros agentes quando se trata de transferncia de recursos sob a
forma de subsdios transferidos pelo Tesouro Nacional. Nas operaes do
PSH, a operao contratada com os beneficirios finais no representa
qualquer risco de negcio, uma vez que o montante de financiamentos
coberto por depsito em cauo das prefeituras municipais, chamadas
instituies parceiras, que tambm comparecem com a contrapartida
obrigatria, que pode ser constituda de recursos financeiros diretos
ou complementada pela oferta de terreno, mo-de-obra, terraplenagem,
equipamentos de uso coletivo, como creches, escolas e outros e infra-
estrutura bsica arruamento, meio-fio, redes de gua e de energia, etc.
Embora os nmeros do PAR e do PSH, primeira vista, possam
parecer impressionantes, ainda muito modesto o resultado frente
demanda por moradia nas classes de mais baixa renda. Quatrocentas mil
novas unidades ainda no so, sequer, o suficiente para fazer frente
quantidade de barracos e outras formas de moradia autoempreendida na
expanso das favelas no mesmo perodo considerado desde a implantao
desses programas.
H, contudo, um aspecto a ser destacado na atuao do governo,
que representa um diferencial especial em relao aos oito anos de governo
de Fernando Henrique Cardoso. Trata-se do chamamento participao
da sociedade civil, que se concretizou nas duas Conferncias das Cidades
(em 2003 e em 2005), do que resultou o encaminhamento de questes
importantes para a formulao de polticas urbanas mais justas. A constituio



132
do Conselho das Cidades, bem como a definio das competncias e a
prpria composio do conselho, representa o reconhecimento da sociedade
como ente maior do que o governo e na mesma dimenso do Estado na
trade Nao, Povo e Territrio, o Estado no tem sentido sem o povo.
A propsito da questo da participao da sociedade,
justo destacar a forma de atuao do Conselho Curador do FGTS. A
competncia do CCFGTS, dado o montante dos recursos financeiros sob
sua gesto e dada a importncia desses mesmos recursos para os destinos
da economia brasileira, poderia ser comparada com o poder da alta
administrao ou da assemblia de acionistas de um grande conglomerado
empresarial. Contudo, a despeito da constituio paritria entre os segmentos
do governo e da sociedade, o Conselho Curador do FGTS apresenta
caractersticas de iniqidade, que podem ser resumidas com dois argumentos.
Em primeiro lugar, porque a suposta composio paritria feita
de oito membros que compem o bloco de representantes do governo,
enquanto a poro no-governo desmembrada em dois blocos de quatro
representantes. Essa diviso de foras propicia, no raro, embates em
que a parte mais fraca termina sendo o Trabalhador que , de fato,
o dono do dinheiro do FGTS. Em segundo lugar, enfocando a massa de
trabalhadores que representada, esse constitui o segmento mais
fragilizado porque, mesmo representando milhes de contas vinculadas
e o prprio montante do Fundo, a bancada dos trabalhadores no
Conselho Curador composta pelas quatro maiores centrais sindicais
que, por sua vez, fazem a escolha dos nomes por via indireta, mediante
indicao dos sindicatos afiliados. Desse modo, os trabalhadores so
mantidos distncia.
preciso que a sociedade tenha conscincia de que as limitaes
de recursos para a proviso de moradias assim como de bens de uso
coletivo representam um srio entrave ao atendimento das demandas
sociais. Que somente ser possvel reverter esse quadro se houver
vontade poltica nesse sentido, buscando vencer a fora dos lobbies dos
segmentos do capital e domar a voracidade arrecadadora do prprio



133
Estado o que infelizmente no ocorreu pelo menos nessa ltima dcada
em que situamos o objeto de estudo.
Outro ponto que importante destacar o fato de que o investimento
macio no setor habitacional de interesse social, mais que apenas um grande
gerador de empregos, tambm dinamizaria todos os segmentos ligados
construo civil. A combinao de medidas de reduo de custos, como a
eliminao de impostos sobre insumos bsicos da construo civil e a
concesso de subsdios diretos aos adquirentes e por intermdio de
organismos locais para a produo de moradias populares, mais uma
forma de transferncia de renda, na medida em que h o barateamento de
materiais de construo e so eliminados juros e taxas de administrao
que ocorrem nas operaes convencionais de financiamento.
De um lado, o aumento no consumo propicia automaticamente a
gerao de empregos em toda a cadeia produtiva de insumos para construo
desde a extrao e processamento da matria-prima bruta, passando
pela indstria, at o comrcio e a mo-de-obra nos canteiros da construo
civil.
De outro lado, mudanas no modelo operacional dos financiamentos
para habitao popular, tais como a composio dos custos e a forma de
acesso ao crdito, resultaro na oferta real de moradia a famlias com renda
mensal at trs salrios mnimos os estratos que verdadeiramente
necessitam.
O atendimento das necessidades bsicas das populaes de mais
baixa renda no pode ser confundido com caridade estatal, mas dever
constitucional do Estado e de toda a sociedade. A deciso (e ao conjunta)
dos governos nesse sentido injetar significativa soma de recursos na
economia, gerando mais e mais empregos, induzindo um processo de
efetiva redistribuio de renda em favor das classes menos favorecidas.
somente com iniciativas nesse sentido que se poder buscar
efetivamente a melhoria das condies de vida de toda a sociedade.



134
A Igreja Catlica tem sido, ao longo da histria, uma voz que fala
s conscincias, tendo assumido posies por vezes antagnicas. Embora
tenha estado, em muitas situaes, alinhada s classes dominantes, a Igreja
tem prestado valioso suporte s populaes mais pobres, para muito
alm do amparo espiritual. A recente histria poltica do Brasil, notadamente
nos anos 1960, registra a intensa atuao de padres e ministros seculares
na formao das comunidades eclesiais de base, donde surgiram importantes
lideranas. Independentemente da colorao ideolgica, imperioso
reconhecer a fora que vem das suas orientaes.
Contra a segregao social e as pssimas condies de vida nas
periferias urbanas, sempre se posicionaram foras de diferentes vertentes
polticas. Dentre as mais valentes vozes brasileiras que sempre se levantaram
em favor das classes trabalhadoras e das famlias mais pobres dos campos e
das cidades, Dom Hlder Cmara um desses nomes. Sua estatura moral
sempre lhe conferiu respeitabilidade em todas as instncias, mesmo nos
momentos mais desfavorveis s manifestaes polticas, como foram os
governos militares (1964-1985).
Por isso, tanto pela perfeita aderncia com o objeto estudado quanto
por singela homenagem que sempre devida memria daquele emrito
cidado Dom Hlder Cmara, consideramos oportuno inserir no encerramento
deste trabalho o trecho destacado a seguir
23
:
[. . .] a questo da pobreza em cada cidade, em cada pas deve ser objeto
de tratamento globalizante. Refiro-me necessidade de abordar o
problema em uma perspectiva de conjunto. No adianta atacar o dficit
habitacional que no caso do Brasil chega a 12 milhes de moradias de
maneira dissociada do saneamento bsico, do transporte, da educao. De
pouco valero esforos visando melhoria da infra-estrutura bsica se no
forem asseguradas ocupao e renda para o impressionante exrcito de
pessoas que esto fora do mercado de trabalho. Neste terreno, torna-se

23
CMARA. D. Hlder. Discurso proferido por ocasio do Encontro Internacional do Recife
sobre Pobreza Urbana. Recife-PE, 17 a 21 de maro de 1996 (cpia avulsa extrada do acervo da
SUDUP-Superintendncia de Desenvolvimento Urbano, da Caixa Econmica Federal).



135
imperativo investir em formas de ocupao acessvel ao contingente menos
preparado para enfrentar a competio, inclusive melhorando o nvel de
habilitao profissional. Deve ser efetivada transferncia de renda daqueles
setores da economia melhor aquinhoados e j com excedentes de capital,
para outros menos providos de estmulos e que muitas vezes apresentam
expressiva capacidade de absorver mo-de-obra. No esquecer do
fomento ao campo, incluindo, se necessrio for, a reviso da estrutura
agrria. No poucas vezes as cidades incham pela inanio do campo.
Lembrar dos sem-teto, sem esquecer dos sem-terra. Que no se trate dos
problemas com superficialidade, esquecendo, por exemplo, que, em parte,
a violncia urbana apenas traduz uma forma pela qual os excludos
buscam ter acesso quilo que de outra maneira no alcanariam (D. Hlder
Cmara, maro/1996).



136

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150

Lista de Siglas
Abecip
Associao Brasileira das Empresas de Crdito Imobilirio e
Poupana
Abicoop Associao Brasileira dos Inocoops
AI/FGTS Auditoria Integrada do FGTS
APA rea de proteo ambiental
BACEN ou BC Banco Central do Brasil
BB Banco do Brasil
BC ou BACEN Banco Central do Brasil
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
Bird Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNH Banco Nacional da Habitao
CAP Caixas de Aposentadoria e Penses
CCFGTS Conselho Curador do FGTS
CEF Caixa Economica Federal
Cepal Comisso Econmica Para a Amrica Latina e Caribe
CES Coeficiente de Equiparao Salarial
CGT Confederao Geral dos Trabalhadores
CGU Controladoria Geral da Unio
Cibrazem Companhia Brasileira de Armazns
CMN Conselho Monetrio Nacional
CNP Conselho Nacional do Petrleo
CNTI Confederao Nacional dos Trabalhadores da Indstria
Cobal Companhia Brasileira de Alimentos
Cofap Comisso Federal de Abastecimento e Preos
Cohab Companhia de Habitao Popular
Coophab Programa de Cooperativas Habitacionais
CSN Companhia Siderrgica Nacional
CVM Comisso de Valores Mobilirios
Dasp Departamento Administrativo do Servio Pblico
Dehap Departamento de Habitao Popular, da Caixa Econmica



151
Federal
DHP/DF
Departamento de Habitao Popular da Prefeitura do
Distrito Federal (DHP, Rio de Janeiro)
DL Decreto-Lei
DOU Dirio Oficial da Unio
FAR Fundo de Arrendamento Residencial
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FAS Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social
FCP Fundao da Casa Popular
FCVS Fundo de Compensao das Variaes Salariais
FDS Fundo de Desenvolvimento Social
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FHC Fernando Henrique Cardoso
Finep/GAP
Financiadora de Estudos e Projetos / Grupo de Apoio
Tcnico
Finsocial Fundo de Investimento Social
FJP Fundao Joo Pinheiro
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
FNM Fbrica Nacional de Motores
HBB Programa Habitar-Brasil/BID
IAP Institutos de Aposentadorias e Penso
IAPB Institutos de Aposentadorias e Penso dos Bancrios
IAPC Institutos de Aposentadorias e Penso dos Comercirios
IAPE Institutos de Aposentadorias e Penso dos Estivadores
IAPETC
Institutos de Aposentadorias e Penso Transportes e
Cargas
IAPI Instituto de Aposentadoria e Penso dos Industririos
IAPM Institutos de Aposentadorias e Penso dos Martimos
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Idacon Instituto de Desenvolvimento e Apoio Construo
IGP-M ndice Geral de Preos de Mercado
INCC ndice Nacional da Construo Civil
Inocoop Institutos de Orientao s Cooperativas Habitacionais
Ipea Institutos de Pesquisa e Econmica Aplicada
ISSB Instituto de Servio Social do Brasil



152
ITBI imposto de transmisso de bens imveis
JB Jornal do Brasil
JK Juscelino Kubitschek de Oliveira
Jango Joo Belchior Marques Goulart
m metro quadrado
MAS Ministrio da Ao Social
MBES Ministrio do Bem-Estar Social
MCidades Ministrio das Cidades
MDU Ministrio do Desenvolvimento Urbano
MF Ministrio da Fazenda
MHBES Ministrio da Habitao e Bem-Estar Social
MHU
Ministrio da Habitao, Urbanismo e Desenvolvimento
Urbano
MP Medida Provisria
MPO Ministrio do Planejamento e Oramento
MTE Ministrio do Trabalho e Emprego
MTIC Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio
OCB Organizao das Cooperativas Brasileiras
OGU Oramento Geral da Unio
ONG Organizao no-governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
ORTN Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional
OTN Obrigaes do Tesouro Nacional
Paeg Plano de Ao Econmica do Governo
PAI-H Plano de Ao Imediata para Habitao
PAR Programa de Arrendamento Residencial
PCB Partido Comunista Brasileiro
PES/CP Plano de Equivalncia Salarial por Categoria Profissional
Planasa Plano Nacional de Saneamento
Profilurb Programa de Financiamento de Lotes urbanizados
Promorar Programa de Erradicao da Sub-Habitao
Pronurb Programa de Saneamento para Ncleos Urbanos
Prosanear Programa de Saneamento para Populao de Baixa Renda
Protech Programa de Apoio a Pesquisa em Tecnologia de Habitao
PSH Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social



153
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PUA Pacto de Unidade e Ao
RC/BNH Resoluo do Conselho do BNH
R-CCFGTS Resoluo do Conselho Curador do FGTS
RD/BNH Resoluo da Diretoria do Conselho do BNH
Sedu/PR
Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da
Presidncia da Repblica
Sepurb/MPO
Secretaria de Poltica Urbana, do Ministrio do
Planejamento e Oramento (MPO)
Serfhau Servio Federal de Habitao e Urbanismo
SFH Sistema Financeiro da Habitao
SFN Sistema Financeiro Nacional
SFS Sistema Financeiro do Saneamento
SIAPF
Sistema de Administrao de Programas de Fomento, da
Caixa Econmica Federal
SNH/MBES
Secretaria Nacional de Habitao, do Ministrio do Bem-
Estar Social
SNHIS Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
STN Secretaria do Tesouro Nacional
SUDUP
Superintendncia de Desenvolvimento Urbano, da Caixa
Econmica Federal
SUHAB/GEPAR
Superintendncia de Habitao Gerncia do Programa de
Arrendamento Residencial, da Caixa Econmica Federal
Sunab Superintendncia Nacional do Abastecimento
Supra Superintendncia de Reforma Agrria
TCU Tribunal de Contas da Unio
TD Texto para Discusso
TR Taxa Referencial de Juros
UNE Unio Nacional de Estudantes
UPC Unidade Padro de Capital
Usaid
U.S. Agency for International Development (Agncia Norte-
Americana para o Desenvolvimento Internacional)