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Economia e Sociedade, Campinas, v. 19, n. 2 (39), p. 211-232, ago. 2010.

A crtica novo-institucionalista ao pensamento da Cepal:


a dimenso institucional e o papel da ideologia no
desenvolvimento econmico
1

Hlio Afonso de Aguilar Filho
2

Edison Benedito da Silva Filho
3




Resumo
Este trabalho procura discutir a procedncia de crticas levantadas por autores da Nova Economia
Institucional explicao da Cepal para as causas do atraso econmico da Amrica Latina.
Argumentamos que o pensamento cepalino no negligencia a dimenso institucional do
desenvolvimento econmico, nem tampouco se limita a fornecer argumentos para a adoo de
polticas econmicas que reforcem a ineficincia da matriz institucional desses pases. Enquanto
demonstramos a improcedncia dessa crtica, evidenciaremos a proximidade do pensamento cepalino
em relao ao institucionalismo econmico, e destarte, a viabilidade da construo de uma agenda
comum de pesquisa para essas escolas.
Palavras-chave: Conselho Econmico para a Amrica Latina (Cepal); Nova Economia Institucional
(NEI); Institucionalismo; Estruturalismo; Teoria da dependncia.

Abstract
The The The The n nn new ew ew ew i ii institutional nstitutional nstitutional nstitutional e ee economics critique on ECLA thought: the institutional dimension and the conomics critique on ECLA thought: the institutional dimension and the conomics critique on ECLA thought: the institutional dimension and the conomics critique on ECLA thought: the institutional dimension and the
role of ideology in economic development role of ideology in economic development role of ideology in economic development role of ideology in economic development
This paper aims at discussing the validity of criticism raised by New Institutional Economics against
ECLA (or Cepal) explanation of Latin America economic underdevelopment. We shall argue that the
cepalista approach neither neglects the institutional dimension of the economic development nor is
limited to provide reasoning for the adoption of economic policies that would reinforce the
ineffectiveness of the institutional matrix of those countries. While demonstrating that such criticism
is misplaced, we shall also emphasize the viability of a common research agenda between ECLA
school and economic institutionalism.
Key words: Economic Council for Latin America (ECLA); New Institutional Economics (NIE);
Institutionalism; Structuralism; Dependence theory.
JEL B15, B25, B31, B52, N16.

Introduo
Uma vasta literatura econmica tem se dedicado ao estudo dos fatores que
explicariam o fracasso econmico da Amrica Latina, especialmente quando

(1) Trabalho recebido em maro de 2008 e aprovado em outubro de 2008.
(2) Professor adjunto da Universidade Estadual do Oeste do Paran (Unioeste-FBE) / Doutor
em Economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Porto Alegre, RS, Brasil.
E-mail: haaf73@yahoo.com.br.
(3) Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), Braslia,
DF, Brasil. E-mail: edisonbsilva@yahoo.com.br.
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comparado experincia recente de outros pases perifricos. De fato, o
descaminho latino-americano parece se tornar ainda mais paradoxal a partir da
constatao de que, at fins do sculo XVIII, pases como Brasil e Mxico
ostentavam praticamente a mesma renda per capita que os Estados Unidos da
Amrica (Harber, 1997). A busca de uma explicao coerente para a enorme
divergncia verificada nas trajetrias econmicas desses pases ao longo dos
ltimos sculos constitui um objetivo central no esforo de pesquisa das teorias do
desenvolvimento.
Na anlise dos problemas enfrentados pelos pases latino-americanos no
seu rpido processo de transformao econmica e social, ao longo do sculo XX,
destacam-se duas correntes de pensamento econmico, em virtude tanto da
enorme influncia que exerceram sobre as polticas adotadas na regio quanto das
profundas divergncias conceituais que as opem: a escola cepalina
4
e a chamada
Nova Economia Institucional (NEI).
Na busca pelas razes histricas do atraso latino-americano, a Cepal se
concentrou em analisar como se deu o processo de insero internacional das ex-
colnias ibricas a partir do sculo XIX. Seus autores constataram que a
especializao comercial, com foco na produo e exportao de alguns poucos
produtos primrios, teria sido desfavorvel aos pases da Amrica Latina, em
virtude tanto da tendncia elevao dos preos industriais quanto da depreciao
dos produtos primrios em decorrncia da peculiar estrutura social desses pases.
A rigidez institucional destes pases contribui para a perpetuao de estruturas
econmicas arcaicas, que impediriam a disseminao dos ganhos do progresso
econmico para as camadas mais empobrecidas da sociedade.
Por achar-se baseada em argumentos que enfatizam a importncia do
papel desempenhado pela periferia no sistema econmico mundial, em detrimento
de fatores internos que historicamente condicionaram sua evoluo econmica
(em especial suas instituies), a explicao da Cepal para o subdesenvolvimento
latino-americano , no entendimento de North (1991), insatisfatria do ponto de
vista cientfico. O autor acusa esta escola, assim como todas as demais
abordagens, de inspirao dependentista, de oferecer teorias que, em essncia,
consistem de nada mais que racionalizaes ad hoc para as causas do atraso das
economias latino-americanas. North chega a concluir que a teoria cepalina de fato
contribui para a perpetuao do subdesenvolvimento, na medida em que apregoa

(4) Desenvolvida no perodo ps-guerra por autores vinculados Comisso Econmica para a Amrica
Latina e o Caribe (Cepal), a escola cepalina ainda exerce forte influncia no pensamento econmico latino-
americano. Exemplo disso o surgimento do chamado neoestruturalismo a partir da dcada de 1990, que busca
reformular os conceitos originais desenvolvidos pelos tericos da Cepal atravs da introduo de novos
instrumentos de anlise econmica. Para uma sntese dos desenvolvimentos mais recentes do estruturalismo
cepalino, ver Bielschowsky (2000).
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uma ideologia intervencionista e contrria liberdade comercial, cujas
implicaes econmicas s podem fazer reforar os efeitos de uma matriz
institucional historicamente ineficiente.
Crticas negligncia das instituies por parte dos tericos
dependentistas j foram parcialmente refutadas anteriormente em textos de
Cardoso (1977) e Sunkel (1989), os quais demonstraram convincentemente que,
no estudo do desenvolvimento, os autores latino-americanos sempre enfatizaram
outras dimenses que transcendem a esfera estritamente econmica, com destaque
para os fatores scio-culturais e a herana das instituies coloniais. No entanto,
ainda persiste a crtica mais fundamental de North, qual seja, a hiptese de uma
influncia deletria do pensamento dependentista sobre a matriz institucional da
Amrica Latina. Alm disso, as substanciais divergncias existentes entre a
prpria Cepal e os tericos da dependncia demandam um tratamento diferenciado
do pensamento cepalino quanto anlise das crticas novo-institucionalistas.
Tomando por referncia o instrumental terico institucionalista, este
trabalho busca atingir dois objetivos fundamentais. Em primeiro lugar,
demonstraremos que, ao contrrio do que afirma a crtica novo-institucionalista, o
pensamento cepalino apresenta importantes insights que evidenciam a importncia
atribuda por esta escola s instituies no desenvolvimento latino-americano. Em
segundo lugar, ao evidenciar a proximidade do pensamento da Cepal em relao
tradio do antigo institucionalismo norte-americano, apontaremos a viabilidade
de uma agenda de pesquisa comum, que possibilite conjugar as importantes
contribuies dessas escolas para o estudo do processo de desenvolvimento
econmico das sociedades.
O texto se encontra dividido em trs sees fundamentais. A primeira
delas discorrer sobre o referencial terico institucionalista, estabelecendo a
necessria distino entre as propostas metodolgicas do velho e do novo
institucionalismo. Na segunda seo, apresentaremos as principais contribuies
de North para a teoria do desenvolvimento, bem como sua explicao para as
causas do atraso latino-americano. Na terceira seo sero analisados os
fundamentos da crtica de North teoria da dependncia em geral e ao pensamento
cepalino em particular. A quarta seo se destina a resgatar diversas contribuies
do pensamento da Cepal que demonstram a importncia atribuda por esta escola
ao papel das instituies, destarte procurando refutar o argumento novo-
institucionalista. Por fim, uma vez demonstrada a improcedncia de tais crticas no
nosso entender, concluiremos que existe uma grande proximidade da teoria
cepalina em relao agenda de pesquisa institucionalista, o que permitiria
estabelecer um profcuo dilogo entre essas escolas na busca pela compreenso da
natureza dos problemas econmicos enfrentados pela Amrica Latina.
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1 O velho e o novo institucionalismo econmico
Embora o estudo das instituies tenha estado presente na literatura
econmica desde seus primrdios, o progressivo deslocamento da teoria na
direo do formalismo e da abstrao prprios da metodologia empregada pelas
cincias exatas acabou por releg-lo a um plano cada vez mais distante.
Outrossim, autores que salientavam a importncia da matriz institucional para a
compreenso da evoluo econmica das sociedades, a exemplo de List, Hamilton
e os historicistas alemes, ainda exerceriam uma notvel influncia sobre o
pensamento econmico de sua poca. Influenciado por essas diferentes matizes, o
institucionalismo econmico ganhou fora a partir do trabalho de diversos autores
norte-americanos no final do sculo XIX, passando ento a constituir um corpo
terico independente, embora ainda destitudo do grau de uniformidade analtica
que caracteriza as demais correntes da literatura.
De modo a caracterizar o pensamento institucionalista contemporneo,
usualmente se costuma dividi-lo em duas grandes correntes, devido s profundas
divergncias tericas que as opem: o chamado antigo institucionalismo (Old
Instititutional Economics OIE) e a Nova Economia Institucional (NEI). A OIE
segue a tradio dos primeiros autores institucionalistas, em especial Veblen,
Commons, e Mitchell, os quais buscavam analisar os fenmenos econmicos a
partir, principalmente, da influncia de normas e valores coletivos, da evoluo
tecnolgica e dos condicionantes histricos da sociedade, e utilizando tambm a
contribuio de outras cincias humanas, a exemplo da psicologia e da biologia.
Embora longe de constituir uma estrutura coesa de pensamento cientfico, essa
escola foi responsvel por expandir definitivamente o escopo da anlise
econmica, oferecendo toda uma nova perspectiva para a compreenso dos
problemas investigados pela economia. J a NEI, embora assumidamente
inspirada pelo antigo institucionalismo, dele se distancia na medida em que busca
oferecer instrumentos para a compreenso da influncia da matriz institucional
sobre o ambiente econmico que estejam baseados nos mesmos fundamentos
metodolgicos e conceituais que estruturam o pensamento econmico
convencional.

1.1 Divergncias entre o velho e o novo institucionalismo
Segundo Rutherford (1999), os principais pontos de discordncia entre o
velho e o novo institucionalismo decorrem das opes metodolgicas adotadas por
essas correntes, que apresentam, respectivamente, as seguintes caractersticas
gerais: (i) a preferncia pela pesquisa histrica e por uma abordagem descritiva,
em oposio ao formalismo terico; (ii) a viso das instituies como moldadoras
das preferncias individuais, ao invs de exclusivamente moldadas por estas; (iii)
o questionamento dos limites da racionalidade individual e a adoo de uma viso
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multidisciplinar para a explicao do comportamento dos agentes, em oposio
aceitao de muitos dos pressupostos da ao racional tal qual encampados pela
teoria neoclssica; (iv) a viso das instituies como resultado do planejamento
deliberado dos agentes, ao invs de emergentes de uma ordem espontnea surgida
no livre mercado; e (v) a atribuio ao Estado de uma maior responsabilidade na
busca pelo aprimoramento da sociedade, em oposio viso crtica do Estado
que enfatiza seu carter opressor da liberdade e perpetuador de ineficincias
oriundas do comportamento oportunista dos agentes.
Obviamente, a oposio metodolgica apresentada acima no pode ser
tomada como um critrio absoluto de distino entre o pensamento dos autores da
OIE e da NEI. De fato, so muito mais comuns os casos onde suas ideias
se encontram situadas entre esses dois extremos embora cada autor professe
sua convico na direo de uma dessas concepes tericas, ele em geral
estar disposto a fazer concesses a seus opositores em diversos casos
concretos (Rutherford, 1999, p. 4-6). Outrossim, entendemos que a caracterizao
dessa dicotomia ainda essencial para a compreenso do pensamento
institucionalista em todas as suas dimenses.

1.2 Complementaridades entre as abordagens institucionalistas
No obstante o reconhecimento dessas divergncias analticas, ainda
possvel verificar a existncia de uma grande complementaridade entre as
abordagens da OIE e da NEI. Isso se deve, em particular, ao fato de ambas
correntes compartilharem muitos dos mais recentes avanos tericos no estudo dos
fenmenos econmicos, a exemplo das contribuies da teoria schumpeteriana,
da escola austraca e de diversas outras reas do conhecimento humano, tais
como a histria, a psicologia, a sociologia e a biologia (Rutherford, 1999, p. 1-4;
Hodgson, 1993).
Tanto o velho quanto o novo institucionalismo encampam hipteses como
a racionalidade limitada dos agentes, a influncia decisiva de hbitos, normas e
valores sociais sobre o comportamento individual, o processo de retroalimentao
e de ganhos de escala que assegura a perpetuao de uma matriz institucional ao
longo do tempo (efeitos lock-in e path dependence), dentre outros elementos em
comum. Pode-se afirmar que as similaridades entre essas correntes no se
resumem apenas nfase colocada sobre o papel das instituies na economia,
pois ambas compartilham da mesma agenda de pesquisa econmica (Rutherford,
1999; Samuels, 1995).
A imensa seara de elementos comuns e dissonantes, que ora aproxima, ora
afasta o velho do novo institucionalismo, no compromete, contudo, a eficcia do
pensamento institucionalista nem o descaracteriza enquanto corpo terico
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independente na literatura econmica. Afinal, como bem aponta Samuels (1995), a
ampla diversidade conceitual e o intenso debate de ideias que caracterizam a
evoluo do institucionalismo so antes evidncia de sua vitalidade terica do que
de uma eventual fraqueza do ponto de vista da coeso metodolgica.

2 O argumento novo-institucionalista
North, principal expoente da teoria novo-institucionalista do
desenvolvimento, produziu relevantes insights para explicar as divergncias no
desempenho das economias ao longo do tempo. O autor ressalta a importncia dos
incentivos produzidos pela matriz institucional para a reduo dos custos de
produo e de transao que bloqueiam a plena difuso das relaes capitalistas de
produo e de troca.
5
A matriz institucional concebida como um conjunto de
regras, tanto formais quanto informais, bem como suas caractersticas de
enforcement, que criam os incentivos que moldaro a ao dos agentes individuais
e organizaes.
6
Na sua capacidade de adequao e sustentao do ambiente
produtivo se encontraria a chave para a compreenso da existncia de diferentes
trajetrias de desempenho econmico ao longo da histria.

(5) A proposio fundamental da teoria de North a de que as instituies se formam com diferentes
graus de eficincia na promoo da cooperao entre os agentes em cada sociedade (Bueno, 2003). Estes graus de
eficincia so determinados, a princpio, pelas solues encontradas por cada sociedade especfica na busca de
reduzir os chamados custos de produo e de transao. Os custos de produo envolvem a forma como se
estruturam as organizaes produtivas e a tecnologia por elas empregada, dependendo em larga medida dos
valores e da cultura de cada sociedade. Valores que incentivem a experimentao, a mudana tecnolgica e a
adoo de novos mtodos de produo so responsveis pela reduo destes custos. J os custos de transao
emergem das limitaes da capacidade racional dos seres humanos e das incertezas prprias do ambiente
econmico, que geram dificuldades para a especificao dos direitos de propriedade. Estes podem ser divididos
em dois tipos: os chamados custos de mensurao, que se relacionam s dificuldades dos agentes em definir
claramente o objeto da transao; e os custos de enforcement, que, por sua vez, referem-se incerteza que os
agentes possuem com relao propriedade do bem a ser trocado, e, portanto esto relacionados a problemas de
legitimidade da transao a ser efetuada (Gala, 2003). Ressalta-se que a reduo dos custos de transao pode se
dar tanto atravs do estabelecimento de contratos e distribuio mais eficiente de direitos de propriedades, como
por meio de valores historicamente consagrados numa comunidade, a exemplo da valorizao do trabalho braal
e da honestidade, permitindo assim a emergncia de um intercmbio mais complexo e produtivo.
(6) Para North (1991), as instituies seriam as regras do jogo em uma sociedade, conformando os
incentivos para os agentes e as organizaes atuarem na busca de suas finalidades especficas. As instituies, de
forma geral, consistem de limitaes informais, regras formais e tambm de suas caractersticas de enforcement.
As limitaes informais incluem as convenes, as normas de comportamento e os cdigos de condutas
reconhecidos. As regras formais, a princpio, diferem das regras informais apenas em grau; so criadas por
decises de corpos polticos, jurdicos e econmicos, baseadas nos modelos subjetivos dos governantes e
daqueles que tm o poder de colocar em pauta, atravs do Estado, as regras de seus interesses. As caractersticas
do enforcement so as garantias de cumprimento dessas limitaes e regras, bem como dos contratos por elas
mediados. Neste caso, destaque especial deve ser dado ao papel do Estado, cuja atuao fornece a base para as
transaes efetuadas em sociedades complexas baseadas em trocas impessoais. Historicamente, o Estado acaba
por se tornar o principal responsvel pela distribuio ineficiente dos direitos de propriedade, pois estabelece
regras e direitos de propriedade em troca de ingressos fiscais, sem necessariamente guardar um compromisso para
com a racionalidade econmica.
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2.1 O papel das instituies na promoo da eficincia
Em sociedades fundadas em densas redes de relaes personalistas, a
exemplo da Amrica Latina, embora os custos de produo sejam altos, os custos
de transao permanecem relativamente baixos. Isso porque os custos de
verificao e de garantia dos direitos de propriedade so reduzidos em funo do
incentivo ao cumprimento dos contratos que decorre do relacionamento pessoal
(Fiani, 2002). Nas sociedades economicamente mais complexas, entretanto, os
custos de produo so baixos e os custos de transao so altos, pois, em virtude
da concorrncia e da dominncia de relaes materiais, no sujeitas a um
comprometimento individual de longo prazo, os empreendedores so capazes de
empatar um maior volume de capital fixo e se acham estimuladas a investir mais
constantemente em inovaes tecnolgicas. Nestas sociedades, as trocas so
impessoais, com o elevado grau de especializao e diviso do trabalho,
demandando uma maior interveno deliberada na formulao de instituies.
Quando discute o problema da eficincia, North tambm transcende o
enfoque estritamente alocativo e de curto prazo que caracteriza a anlise
neoclssica. Ele aponta a existncia de uma modalidade de eficincia distinta da
produtiva, a qual denomina adaptativa, e que consiste na capacidade das
sociedades se adaptarem s constantes transformaes do ambiente econmico,
atravs da inovao tecnolgica e da mudana institucional.
7
Dois fatores so, na
viso do autor, imprescindveis para assegurar essa capacidade no longo prazo: a
garantia de liberdades fundamentais e a progressiva elevao do nvel educacional
da populao.

2.2 Estado, sociedade e path dependence
Como as fontes do crescimento econmico e tambm seus custos so
derivados dos incentivos estabelecidos pelo marco institucional, arranjos com
maior ou menor grau de eficincia podem perdurar em virtude das prprias falhas
que caracterizam os mercados polticos, e tambm porque as instituies possuem

(7) So profundas as implicaes desta nova dimenso do conceito de eficincia para aquelas teorias que
anteriormente apontavam um nico e estritamente determinado fator como responsvel pelo processo de
desenvolvimento econmico (Engerman; Sokoloff, 2003). Em outras palavras, as instituies importam, mas no
existe uma instituio que seja nica, especfica e insubstituvel, e que deva ser replicada em todas as sociedades
de modo a assegurar seu crescimento econmico sustentado. Antes, imprescindvel compreender a significncia
das vrias estruturas sociais e culturais que distinguem as sociedades, no intuito de adapt-las de modo a ampliar
suas possibilidades de desenvolvimento. Analisando conjuntamente as noes de eficincia produtiva e
adaptativa, podemos concluir, com base na teoria de North, que, embora inexistam modelos ideais e
universalmente replicveis de instituies, existem algumas condies gerais que se fazem necessrias para
assegurar a atuao eficiente dos agentes econmicos. A matriz institucional deve oferecer condies para a
competitividade e para a tomada descentralizada de decises, de modo a recompensar a aquisio de habilidades
e conhecimentos produtivos, alm de especificar e tornar efetivos os direitos de propriedade.
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rendimentos crescentes, caracterizados por uma srie de externalidades e
complementaridades de rede. A mais importante causa de persistncia das
instituies reside nas limitaes informais, que por natureza evoluem mais
lentamente ao longo do tempo. Portanto, devido ao carter path dependence do
processo de mudana institucional, a histria importa para o desenvolvimento.
A Amrica Latina constitui, na viso de North (1994), um notrio
exemplo de persistncia de matrizes institucionais ineficientes em razo dos
mecanismos de path dependence. A apropriao de ganhos redistributivos, por
parte de grupos polticos aferrados ao poder, impede a modernizao do aparato
institucional, perpetuando a vigncia de estruturas de governana centralizadoras e
excessivamente burocratizadas, e de fato constituindo um imenso entrave para o
desenvolvimento desses pases. A reduzida mobilidade social, associada a um
elevado grau de rigidez institucional, contribui para a sustentao de elites
desprovidas de interesse econmico voltado produo material e inovao
tecnolgica, constituindo tambm um estmulo emergncia de governos
autoritrios e de violentos processos de ruptura poltica. Assim, ao contrrio do
que afirmam as teorias centradas na hiptese de explorao dos pases perifricos,
a NEI credita o atraso econmico destes, primordialmente, histrica ineficincia
de suas matrizes institucionais, que impede a consolidao de um ambiente de
estabilidade favorvel ao pleno desenvolvimento das foras capitalistas.
Nos pases anglo-saxnicos, a reao da sociedade expanso tributria
do Estado possibilitou a modernizao institucional e a limitao dos poderes da
Coroa. Nos pases ibricos, contudo, a tradio absolutista e a ausncia de uma
resistncia articulada de setores da sociedade civil, em virtude da fragmentao
poltica, fizeram com que o Estado acabasse por subjugar e mesmo absorver por
completo a esfera privada, moldando-a segundo seus prprios interesses. Tomando
um pas como exemplo, a saber, o Mxico do sculo XIX, Coastworth (apud
North, 1991, p. 116-117) aponta algumas dessas caractersticas deletrias da
tradio institucional ibrico:
The interventionist and pervasively arbitrary nature of the institutional environment
forced every enterprise, urban or rural, to operate in a highly politicized manner,
using kinship networks, political influence, and family prestige to gain privileged
access to subsidized credit, to aid various strategems for recruiting labor, to collect
debts or enforce contracts, to evade taxes or circumvent the courts, and to defend
or assert titles to lands. Success or failure in the economic arena depended on the
relationship of the producer with the political authorities (...)
A pauta institucional imposta por Portugal e Espanha s suas colnias
segue desempenhando at hoje um papel determinante na evoluo econmica
destes pases. Mesmo aps a independncia, a centralizao e o intercmbio

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personalizado continuaram constituindo o bojo das relaes sociais nas ex-
colnias. As tentativas de descentralizao, por sua vez, redundaram em novos
esquemas de reconcentrao de poder, com as provncias autodenominadas
federadas passando a atuar de forma paternal na busca de transferncias e
regalias do poder central para suas respectivas regies (Kalmanovitz, 1997).

2.3 O papel da ideologia e dos modelos mentais
Ao contrrio de outros autores mais prximos da tradio neoclssica, que
adotam uma verso mais radical do individualismo metodolgico na qual as
preferncias individuais so tomadas da mesma forma que so dadas, North
salienta a importncia das instituies como formadoras e perpetuadoras dos
interesses individuais. A matriz institucional no se limita a sinalizar aos agentes
qual a possibilidade mais vantajosa de ao; ela, de fato, os impele na direo de
um determinado padro de organizao econmica vigente, a partir do
estabelecimento de crenas, hbitos e valores compartilhados. Da decorre a
importncia da cultura e da ideologia enquanto elementos determinantes da
trajetria de desenvolvimento das sociedades. Segundo North (1991, p. 111):
Ideas and ideologies matter, and institutions play a major role in determining just
how much they matter. Ideas and ideologies shape the subjective mental constructs
that individuals use to interpret the world around them and make choices.
Moreover, by structuring the interaction of human beings in certain ways, formal
institutions affect the price we pay for our actions, and to the degree the formal
institutions are deliberately or accidentally structured to lower the price of acting
on ones ideas, they provide the freedom to individuals to incorporate their ideas
and ideologies into the choices they make.
O reconhecimento da importncia da ideologia e da cultura enquanto
elementos capazes de moldar as preferncias individuais no implica assumir a
matriz institucional como dada ou subestimar a capacidade dos agentes
transformarem conscientemente as instituies segundo seus prprios objetivos. O
que o autor ressalta, aqui, a necessidade de considerar, para o entendimento da
evoluo das sociedades, o impacto dos modelos mentais compartilhados no
direcionamento da ao individual, que fica ainda mais evidente quando analisado
o custo econmico do desvio em relao aos padres de comportamento
historicamente consolidados.

3 A crtica novo-institucionalista ao pensamento cepalino
A crtica de North ao pensamento da Cepal consiste de dois argumentos
fundamentais. Em primeiro lugar, o autor sustenta que a anlise estruturalista em
geral, caracterstica do pensamento cepalino, negligencia a influncia da formao
institucional dos pases latino-americanos sobre seu desenvolvimento econmico,

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tomando como dada e irreversvel sua posio perifrica no comrcio
internacional. Em segundo lugar, sugere-se que a ideia de dependncia, adotada
tanto por autores cepalinos quanto marxistas e outros vinculados ao
estruturalismo,
8
pressupe uma relao de dominao econmica e poltica que se
faz imposta pelas economias centrais, no derivando, portanto, de qualquer tipo de
caracterstica intrnseca das economias perifricas. Segundo o autor (North, 1991,
p. 99-100),
(...) both the writings of the Economic Commission for Latin America (ECLA) and
dependency theory explain the poor performance of Latin American economies on
the basis of the international terms of trade with industrial countries and other
conditions external to those economies. Such an explanation not only rationalizes
the structure of Latin American economies, but also contains policy implications
that would reinforce the existing institutional framework.
Em outras palavras, critica-se a Cepal por utilizar um elemento exgeno e
ad hoc para explicar o atraso latino-americano e, destarte, justificar as polticas
econmicas populistas implementadas ao longo do sculo XX na Amrica Latina,
o que afinal evidenciaria seu vis ideolgico e a fragilidade de suas construes
tericas. Trata-se, portanto, de uma crtica fundamental, completamente diversa
daquela levantada por autores neoclssicos, que se limitavam a testar as hipteses
cepalinas de deteriorao dos termos de troca e de barreiras transferncia de
tecnologia para os pases perifricos. Como os modelos mentais construdos pelos
agentes econmicos influenciam decisivamente as trajetrias desenvolvimento, o
autor acusa os tericos cepalinos, bem como os da dependncia, no apenas de
estarem equivocados quanto s causas do subdesenvolvimento latino-americano,
mas o que ainda mais grave de contriburem para reforar esse atraso, na
medida em que alimentam uma ideologia antiliberal que mascara as contradies
internas desses pases e justifica as relaes de poder estabelecidas pelo status quo
poltico (North, 1991).


(8) Embora o conceito de dependncia ainda seja frequentemente utilizado de maneira ambgua ou
excessivamente limitada, inegvel sua importncia para a compreenso da dimenso institucional da trajetria
econmica da Amrica Latina, na medida em que permite analisar de forma conjunta as diferentes contradies
existentes nos mbitos interno e externo dessas economias. Contudo, devido sua impreciso terica e s grandes
divergncias metodolgicas existentes entre os tericos que utilizam tal conceito, torna-se extremamente difcil
caracterizar uma escola de pensamento econmico dependentista, tal como fazem diversos autores novos-
institucionalistas. Em particular, preciso distinguir os autores marxistas, que em geral empregam o conceito de
dependncia numa tica mais restrita, subordinada lgica do capitalismo expressa na diviso internacional do
trabalho, de outros que possuem uma viso mais favorvel da sociedade capitalista e que, destarte, optam por
aplicar o conceito de dependncia num enfoque ampliado, apontando assimetrias de poder internas s economias
perifricas e com uma dinmica mais independente em relao s transformaes das economias centrais. Para
uma sntese dessas divergncias e de suas consequncias para as crticas dirigidas teoria da dependncia, ver
Cardoso (1977).
A crtica novo-institucionalista ao pensamento da Cepal: a dimenso institucional e o papel da ideologia...
Economia e Sociedade, Campinas, v. 19, n. 2 (39), p. 211-232, ago. 2010. 221
3.1 Crtica negligncia das instituies no pensamento dependentista e
cepalino
Para a compreenso da natureza da crtica novo-institucionalista, cumpre
estabelecer com preciso quais os critrios analticos empregados pelos autores da
NEI para embasar seu argumento quanto suposta negligncia da matriz
institucional nos modelos dependentistas e cepalinos. Em essncia, tais modelos
atribuem as causas do atraso latino-americano relao de dependncia
estabelecida entre centro e periferia, na qual a Amrica Latina e as demais ex-
colnias europeias ocupam uma posio passiva e necessariamente submissa
lgica ditada pela evoluo tecnolgica dos pases industrializados.
Os autores novos-institucionalistas no negam o papel passivo imposto
pela diviso internacional do trabalho aos pases perifricos, nem tampouco os
problemas oriundos da especializao produtiva em setores de baixo dinamismo
tecnolgico. Sua crtica se dirige no ao diagnstico cepalino dos sintomas do
atraso, mas sim de suas origens: a NEI busca na prpria evoluo histrica da
matriz institucional latino-americana a chave para compreender sua condio atual
de subdesenvolvimento. Nas palavras de North (1991, p. 117):
The divergent paths established by England and Spain in the New World have not
converged despite the mediating factors of common ideological influences. In the
former, an institutional framework has evolved that permits the complex impersonal
exchange necessary to political stability and to capture the potential economic
gains of modern technology. In the latter, personalistic relationships are still the
key to much of the political and economic exchange. They are a consequence of an
evolving institutional framework that produces neither political stability nor
consistent realization of the potential of modern technology.
Por tudo isso, tais autores consideram equivocado atribuir o atraso da
periferia ao seu papel desempenhado no comrcio internacional ao longo da
histria. Tampouco consistente o argumento de explorao, por parte de Portugal
e Espanha, como causa fundamental do empobrecimento da Amrica Latina. A
influncia mais deletria das metrpoles ibricas sobre a evoluo de suas colnias
no foi a drenagem de suas riquezas pois o crescimento econmico no deriva
do acmulo de capital fsico, e sim do progresso tecnolgico. De fato, na viso
desses autores, o maior mal causado pela trajetria ibrica teria sido a
consolidao de um marco institucional sobejamente ineficiente nesses pases,
impedindo assim sua modernizao econmica.

3.2 Crtica ideologia cepalina
A crtica de North ideologia que embasa o pensamento cepalino
obviamente no se dirige aos resultados imediatos das polticas encampadas pela

Hlio Afonso de Aguilar Filho / Edison Benedito da Silva Filho
222 Economia e Sociedade, Campinas, v. 19, n. 2 (39), p. 211-232, ago. 2010.
Cepal ou sua racionalidade em termos de eficincia econmica. Na verdade, o
autor questiona as consequncias a longo prazo da aceitao, por parte da
sociedade, de um iderio intervencionista e antiliberal, calcado na ideia de
superao da suposta condio de subordinao econmica dos pases atrasados
em relao aos mais ricos. Os grupos de interesse que detm o poder na Amrica
Latina se acham empenhados em preservar a estrutura institucional vigente de
modo a proteger seus ganhos econmicos, e acabam por fazer uso dessa ideologia
em seu prprio proveito, acentuando assim a ineficincia das instituies locais.
Segundo North (1991, p. 99),
[T]he increasing returns characteristic of an initial set of institutions that provide
disincentives to productive activity will create organizations and interest groups
with a stake in the existing constraints. They will shape the polity in their interests.
Such institutions provide incentives that may encourage military domination of the
polity and economy, religious fanaticism, or plain, simple redistributive
organizations (). The subjective mental constructs of the participants will evolve
an ideology that not only rationalizes the societys structure but accounts for its
poor performance.
Como os agentes compartilham modelos mentais que condicionam, em
ltima anlise, grande parte de suas decises, existe o risco de que o
intervencionismo estatal e a rejeio do livre comrcio, enquanto oportunidade de
desenvolvimento, acabem por incutir nos indivduos valores e objetivos opostos
queles caractersticos de uma sociedade progressista. Inmeros exemplos
histricos ilustram como o fortalecimento de valores nacionalistas e coletivistas
pode degenerar em supresso da democracia, xenofobia, protecionismo, averso
mudana institucional e ao progresso tecnolgico, etc.
A hiptese de que os modelos mentais compartilhados desempenham um
papel determinante na formao das preferncias individuais traz importantes
consequncias para o estudo do desenvolvimento e da mudana institucional nas
sociedades. Em particular, salienta-se o fato de que mesmo os agentes que buscam
reformar a estrutura econmica vigente tm sua ao restringida pela influncia
dos modelos mentais por eles herdados (North, 2005). Isso ajuda a explicar porque
polticas e instituies que se mostraram bem-sucedidas em alguns pases no
podem ser replicadas em outros, nos quais o comprometimento dos agentes para
com a mudana menor em funo de sua ideologia e de seus interesses pessoais.

4 Institucionalismo e ideologia no pensamento da Cepal
inegvel que as ideias da Cepal tiveram uma influncia decisiva sobre as
polticas de desenvolvimento adotadas pelos pases da Amrica Latina ao longo da
segunda metade do sculo XX (Bustelo, 1998). O longo perodo de crescimento


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experimentado por essas economias, especialmente aps o trmino da Segunda
Guerra Mundial, pode ser em grande parte creditado ao sucesso das polticas de
substituio de importaes e de promoo da industrializao atravs de forte
intervencionismo estatal, constituindo nitidamente uma estratgia de inspirao
cepalina. Contudo, o esgotamento desse modelo de industrializao a partir da
dcada de 1980 precipitou um intenso debate terico quanto sua viabilidade no
longo prazo e mesmo quanto ao seu apregoado sucesso nas dcadas precedentes.
O pensamento desenvolvido pela Cepal preocupou-se fundamentalmente
em ressaltar as especificidades dos pases latino-americanos, o que por sua vez
tambm demandou uma anlise mais detida da evoluo histrica de suas
instituies e das relaes econmicas desses pases com o restante do mundo. O
ponto de partida desta reflexo, segundo Bustelo (1998), foi uma profunda
insatisfao com a teoria econmica dominante, considerada inadequada para a
explicao da trajetria de desenvolvimento dos pases perifricos ao longo da
histria.

4.1 Fundamentos do estruturalismo cepalino
O estruturalismo da Cepal assenta-se sobre trs premissas fundamentais.
Em primeiro lugar, as economias do centro e da periferia so fundamentalmente
distintas: enquanto o centro se distingue pela diversificao produtiva e por um
elevado grau de homogeneidade social, a periferia apresenta uma estrutura
socialmente heterognea e economicamente especializada. Segundo Bielschowski
(2000), a especializao produtiva da periferia se consolida historicamente com as
seguintes caractersticas: (i) baixo grau de diversificao de sua pauta de
exportaes, composta essencialmente de produtos primrios; (ii) ausncia de
diversificao horizontal e complementaridade setorial na indstria; (iii)
integrao vertical; (iv) presena de setores exportadores modernos na forma de
enclaves; e (v) demanda por bens manufaturados cujo abastecimento se d
exclusivamente atravs de importaes.
Em segundo lugar, tais estruturas desenvolvem uma relao de
dependncia regida pela diviso internacional do trabalho. Por dependncia,
compreende-se uma relao de necessria hierarquia entre dois polos de uma
mesma estrutura. Embora mutuamente condicionados, o desenvolvimento de um
desses polos se acha inescapavelmente subordinado s condies impostas pelo
outro, em funo da liderana tecnolgica deste. Desenvolvimento e
subdesenvolvimento so, portanto, processos diretamente relacionados, j que
centro e periferia desempenham funes distintas e complementares no sistema
econmico mundial. No se pode, portanto, dissociar o processo de evoluo das
Hlio Afonso de Aguilar Filho / Edison Benedito da Silva Filho
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estruturas econmicas destes pases de seu papel enquanto polos num sistema
dual, no qual evoluem de forma conjunta e mutuamente determinada.
9

Por fim, em terceiro lugar, uma vez que reproduzem a disparidade
existente entre suas estruturas produtivas, as relaes comerciais entre centro e
periferia de fato contribuem para reforar o subdesenvolvimento. Em outras
palavras, ao contrrio do que afirma a consagrada teoria ricardiana, o livre
comrcio acentua as desigualdades entre as naes, pois permite que o centro se
aproprie dos frutos do progresso tcnico obtidos na periferia. Isso porque a maior
capacidade de mobilizao poltica dos trabalhadores e empresrios nos pases
desenvolvidos impede que os aumentos de produtividade ali obtidos se traduzam
em menores preos para a periferia, sendo ao invs disso apropriados na forma de
maiores rendimentos para esses agentes; alm disso, a desvalorizao dos produtos
primrios, que ocorre pari passu ao aumento dos preos dos importados em
funo da peculiar estrutura social dos pases perifricos,
10
impede que estes
tenham um aumento suficiente da produtividade do trabalho que lhes permitisse
ampliar sua capacidade de poupana e acumulao (Bustelo, 1998).

4.2 Elementos institucionalistas presentes no pensamento da Cepal
A abordagem empregada pelos tericos da Cepal possui uma dimenso
necessariamente histrica, com nfase na anlise da evoluo institucional dos
pases latino-americanos e nos efeitos de suas contradies sociais. Pode-se
mesmo afirmar que do enfoque histrico-estruturalista cepalino deriva um mtodo
de produo cientfica profundamente atento para o comportamento dos agentes
sociais e para a trajetria das instituies ao longo da histria (Bielschowsky,
2000). O estruturalismo cepalino, de acordo com Bustelo (1998), no se detm
apenas na anlise da dimenso histrica dos fenmenos econmicos, mas procura
tambm dar nfase s questes institucionais, com uma abordagem holstica,
observando a importncia das preferncias individuais e da cultura para a
consolidao de sua condio perifrica.
Para compreender o papel desempenhado pelas instituies no pensamento
cepalino, devemos, em primeiro lugar, salientar a distino existente entre o
estruturalismo original da escola estruturalista francesa e o estruturalismo
desenvolvido pela Cepal. Este no guarda uma identificao completa com aquele,

(9) importante ressaltar que a relao de dependncia no se acha restrita ao mbito das relaes de
troca da periferia, mas tambm se faz presente na organizao interna dessas economias, atravs da consolidao
de toda uma superestrutura institucional que justifica e conserva as relaes de produo existentes na
infraestrutura primrio-exportadora.
(10) Essa peculiaridade reside, de um lado, na abundncia relativa de mo-de-obra disponvel, que gera
aumentos de salrios menores do que a produtividade, e, de outro, na existncia de elites locais que possuem
elevado grau de propenso a consumir e de elasticidade-renda de importaes. Esses fatores tambm contribuem
para a progressiva deteriorao dos termos de troca no comrcio internacional. Ver Bustelo (1998).
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Economia e Sociedade, Campinas, v. 19, n. 2 (39), p. 211-232, ago. 2010. 225
cuja orientao bsica consistiu em privilegiar o eixo das sincronias na anlise
socioeconmica, construindo a partir da uma sintaxe das disparidades nas
organizaes sociais. J o estruturalismo cepalino empenhou-se em destacar a
importncia dos parmetros no-econmicos dos modelos macroeconmicos,
analisando assim os efeitos engendrados pelas caractersticas institucionais das
economias perifricas. Segundo Love (2005, p. 100):
Latin American structuralists sought to move economic history beyond a
description of economic configurations, flows, and flux to a more analytic treatment
of critical structures both dynamic and relatively static elements in the economic
ensemble that underlay long-term performance as well as cyclical patterns. That
is, they sought to specify those structures that had contributed to economic
development and those which had impeded it.
Como o comportamento das variveis econmicas depende em grande
medida das caractersticas destes parmetros no-econmicos, consequentemente
podemos concluir que o estruturalismo um enfoque orientado pela busca de
relaes diacrnicas, histricas e comparativas (Bielschowsky, 2000, p. 21). A
prpria noo de subdesenvolvimento s se faz compreensvel para a Cepal
enquanto fenmeno histrico e derivado do processo de evoluo institucional.
Nas palavras de Furtado (1983, p. 43):
O subdesenvolvimento , portanto, um processo histrico autnomo, e no uma
etapa pela qual tenham, necessariamente, passado as economias que j alcanaram
um grau superior de desenvolvimento.
Os autores cepalinos jamais consideraram o atraso econmico da Amrica
Latina como uma condio inescapvel ou uma mera consequncia da evoluo
natural do capitalismo. Ao contrrio, seu esforo consistiu justamente em buscar
elementos caractersticos dessas economias que explicassem sua condio de
subdesenvolvimento.
11


(11) Devemos asseverar que o prprio conceito de dependncia no implica uma mera constatao da
realidade imposta pela histria aos pases latino-americanos. Ao contrrio, ele corresponde a uma relao
dialtica que se manifesta em diferentes esferas, tanto no mbito econmico do comrcio internacional e das
relaes de produo existentes nos pases perifricos, quanto no mbito poltico dos conflitos de classe e do
papel do Estado nessas economias (Cardoso, 1974). Essa relao de dominao econmica se consolida no bojo
da expanso capitalista para os pases perifricos, o que evidencia a importncia de sua dimenso institucional, na
medida em que moldada pela prpria participao dos atores nacionais envolvidos no processo de
transformao econmica. Alm disso, a relao de dependncia no se consolida de forma unidirecional em
certo sentido, pode-se mesmo afirmar que tambm os pases centrais so dependentes em relao aos
perifricos, na medida em que se encontram cada vez mais sujeitos aos efeitos de restries na oferta de produtos
primrios indispensveis ao funcionamento de suas economias. Assim, as relaes econmicas e sociais
estabelecidas entre centro e periferia evoluem ao longo do tempo e adquirem uma nova dimenso na medida em
que se mostram cada vez mais evidente a complementaridade e a mtua dependncia de suas estruturas
produtivas.
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Sunkel (1989) encontra diversas similaridades entre o instrumental terico
do antigo institucionalismo (OIE) e o projeto de pesquisa cepalino. Segundo o
autor, em ambas correntes de pensamento econmico
(...) el proceso econmico no se considera como un mecanismo esttico, circular,
reiterativo y equilibrante, limitado principalmente a lo que sucede en los diversos
mercados, sino como un proceso evolucionario y socio histrico en marcha, causa
y efecto acumulativos de conflictos y cambios en las fuerzas econmicas, sociales,
culturales y polticas. Los individuos no se equiparan a computadores
programados para maximizar una funcin de bienestar, dentro de determinadas
limitaciones; y las empresas tampoco se consideran como computadores
programados para maximizar las utilidades, dentro de una funcin de produccin y
ciertas restricciones financieras. Se conciben como entidades sociales y culturales,
relativamente autnomas pero institucional y estructuralmente configuradas y
circunscritas en lo que respecta a valores, normas, comportamientos, formas de
asociacin y organizacin (Sunkel, 1989, p. 150).
fundamental considerar a influncia dos fatores no-econmicos na
anlise histrica de sistemas sociais que se caracterizam por um profundo grau de
heterogeneidade econmica e tecnolgica, como no caso das economias
subdesenvolvidas. Por exemplo, sem um estudo aprofundado da estrutura agrria
desses pases no possvel explicar a tendncia concentrao da renda ocorrida
durante a fase de industrializao, nem a rigidez da oferta de alimentos geradora
de presses inflacionrias. Sem uma percepo clara das caractersticas da
industrializao tardia, no possvel entender a inadequao tecnolgica que
gera o desemprego e a subutilizao da mo-de-obra. Segundo Furtado (1997,
p. 17-18, grifo nosso):
Como fatores no-econmicos regime de propriedade da terra, controle das
empresas por grupos com viso transnacional dos investimentos, permanncia de
grande parte da mo-de-obra fora dos mercados organizados, etc. integram a
matriz estrutural do modelo com que trabalha o economista, ao darmos nfase ao
estudo de tais parmetros fomos chamados de estruturalistas. Em certo sentido, os
estruturalistas retomaram a tradio do pensamento marxista, na medida em que
este colocou em primeiro plano a anlise das estruturas sociais para compreender o
comportamento dos agentes econmicos.
A crtica cepalina ao modelo historicamente consolidado de insero da
Amrica Latina no comrcio internacional no implica, em absoluto, atribuir a
esse modelo a causa do atraso da regio, mas sim a perceber nele um instrumento
de manuteno do subdesenvolvimento. As solues apontadas pelos autores da
Cepal a diversos problemas econmicos enfrentados pela regio necessariamente
implicavam uma urgente e profunda transformao das instituies desses pases
(Street; James, 1982).
No se sustenta, portanto, a crtica novo-institucionalista suposta
negligncia da Cepal no tratamento dos elementos institucionais que
A crtica novo-institucionalista ao pensamento da Cepal: a dimenso institucional e o papel da ideologia...
Economia e Sociedade, Campinas, v. 19, n. 2 (39), p. 211-232, ago. 2010. 227
condicionaram o desenvolvimento das economias latino-americanas. Alis, tal
negligncia seria antes cometida pela prpria NEI, na medida em que o
individualismo metodolgico por ela adotado exige o tratamento de conjuntos
sociais (tais como pases e regies) como unidades isoladas e independentes do
sistema que as envolve. Neste caso, a anlise das assimetrias de poder permanece
necessariamente limitada s instituies do sistema econmico nacional ora
analisado, o que impede o reconhecimento das relaes de dominao exteriores a
este sistema (Velasco; Cruz, 2003, p. 119). Isso nos ajuda a compreender um
aparente paradoxo da teoria de North: ao mesmo tempo em que o autor reconhece
e enfatiza a importncia das relaes de dominao existentes nas sociedades
atrasadas enquanto elementos que impedem a modernizao de suas instituies,
ele, surpreendentemente, desconsidera a influncia econmica e ideolgica das
relaes de poder historicamente consolidadas entre esses pases e o mundo
industrializado.

4.3 A ideologia cepalina
A ideologia da Cepal no pode ser dissociada da ideia central de
industrializao. A industrializao era defendida no apenas como meio de
superao do modelo primrio-exportador, mas, sobretudo, como um instrumento
necessrio para a modernizao institucional (Bielschowsky, 2000). E, na ausncia
de uma burguesia comprometida com a mudana, caberia naturalmente ao Estado
a responsabilidade por capitanear o processo de transformao econmica nos
pases latino-americanos (Cardoso, 1974; Bustelo, 1998). Segundo Love (1996,
p. 208):
The central issue that economic theory and ideology addressed in Latin America in
the period after 1930 was industrialization, both as a fact (at first a consequence of
the decline of export-led growth) and as desideratum (for ECLA, at least at the
outset, a solution to the problem of economic underdevelopment).
A anlise da Cepal no negligenciou o papel das restries informais no
processo de desenvolvimento econmico: isso evidenciado pelo fato de seus
autores defenderem a urgncia de uma profunda transformao do arcabouo
institucional existente na Amrica Latina, ao mesmo tempo em que denunciavam
o carter perverso da consolidao de ideologias contrrias aos valores e crenas
que constituem a identidade dessas naes (Sunkel, 1989). O fato de essa escola
privilegiar a anlise das estruturas sociais em detrimento do comportamento
individual tampouco implica a negao da influncia dos microincentivos sobre os
objetivos e a ao dos agentes, pois de acordo com Graciarena (2000, p. 705):
Os indivduos e grupos, suas vidas e suas necessidades, tm peso, para alm de sua
condio de portadores da estrutura e de meros agentes passivos da histria. Por
sua vez, tanto esta quanto a estrutura so mais do que contextos que condicionam o
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228 Economia e Sociedade, Campinas, v. 19, n. 2 (39), p. 211-232, ago. 2010.
conjunto de alternativas, porque (...) numa situao nacional, historicamente
concreta e condicionada, h sempre mais de uma alternativa possvel.
Se o pensamento cepalino reconhece o papel dos modelos mentais
compartilhados enquanto condicionantes fundamentais do comportamento dos
agentes econmicos, resta saber se ele, intencionalmente ou no, foi de fato
responsvel por impingir uma ideologia que justificasse a manuteno da
sobejamente ineficiente matriz institucional latino-americana. Curiosamente,
algumas das primeiras e mais contundentes crticas escola cepalina foram
provenientes dos prprios tericos da dependncia, em especial daqueles de
inspirao marxista. Estes autores eram cticos quanto capacidade do Estado de
conciliar os interesses das burguesias latino-americanas em prol do
desenvolvimento econmico (Cardoso, 1974). De fato, o fracasso da democracia a
partir do final da dcada de 50 e a emergncia de regimes ditatoriais em
praticamente todos os pases da regio na poca parecem corroborar essa viso
pessimista, evidenciando o equvoco da ideologia cepalina quanto capacidade
desses pases superarem a condio de atraso por suas prprias foras. Conforme
Love (1996, p. 273),
Prebischs terms-of-trade thesis and other pro-industrialization arguments had
initially provided ideological support intentionally or not for Latin Americas
national bourgeoisies. Yet by the latter 1960s it was questionable whether that class
could achieve the historical project which Prebisch had envisioned.
No obstante o fracasso da Cepal em incutir uma mentalidade
modernizadora na burguesia latino-americana, Love (1996, p. 269-274) conclui
que sua ideologia foi capaz de condicionar decisivamente o pensamento da
burocracia estatal em prol do progresso econmico. Em diversos pases da regio,
determinados segmentos da administrao pblica foram capazes de adquirir
autonomia frente influncia de grupos de interesse, exercendo suas tarefas
segundo critrios coerentes com os requisitos da eficincia econmica e
consolidando assim uma esfera privilegiada de influncia poltica.
12
O relativo
sucesso desses setores na promoo do desenvolvimento ajuda, inclusive, a
explicar a persistncia da tradio de um elevado grau de intervencionismo estatal
na regio (Love, 1996).

Consideraes finais
As principais crticas de North a Cepal so: em primeiro lugar, a de que
ela negligencia a influncia da formao institucional dos pases latino-americanos
sobre seu desenvolvimento econmico, tomando como dada e irreversvel sua

(12) Para uma discusso mais aprofundada sobre a importncia do papel desempenhado pela ideologia
da burocracia estatal na promoo do progresso econmico, bem como uma anlise comparativa entre os
diferentes modelos da administrao pblica adotados pelos pases em desenvolvimento, ver Evans (1995).
A crtica novo-institucionalista ao pensamento da Cepal: a dimenso institucional e o papel da ideologia...
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posio perifrica no comrcio internacional; em segundo lugar, sugere-se que a
ideia de dependncia, introduzida pelo estruturalismo cepalino, pressupe uma
relao de dominao econmica e poltica que se faz imposta pelas economias
centrais, no derivando, portanto, de qualquer tipo de caracterstica intrnseca das
economias perifricas. Em outras palavras, o autor acusa a Cepal de utilizar um
elemento exgeno e ad hoc para explicar o atraso latino-americano e, destarte,
justificar as polticas econmicas populistas implementadas ao longo do sculo
XX em praticamente todo o continente o que, de resto, evidenciaria o vis
ideolgico e a fragilidade das construes tericas cepalinas.
Consideramos, entretanto, improcedentes tais observaes. Com respeito
negligncia dos aspectos institucionais do desenvolvimento, pode-se argumentar
em defesa dos autores cepalinos que estes sempre realaram a importncia dos
parmetros no-econmicos em seus modelos, principalmente quando aplicados
macroeconomia. O estruturalismo presente na abordagem da Cepal no se resume,
de modo algum, a um modelo determinstico de explicao do empobrecimento da
periferia com base na deteriorao dos termos de troca, destarte negligenciando
sua evoluo institucional. Ao contrrio, ao apontar a heterogeneidade social e
tecnolgica dos sistemas econmicos perifricos, a teoria cepalina de fato enfatiza
a influncia das razes institucionais para a explicao das trajetrias de
desenvolvimento das sociedades ao longo da histria.
Tampouco nos parece justificada a crtica novo-institucionalista
ideologia cepalina. No possvel contemplar nesta ltima qualquer compromisso
de manuteno do status quo poltico e institucional, nem tampouco se percebe
qualquer incentivo passividade individual ou rejeio de valores democrticos
e liberais. Pelo contrrio, possvel depreender, do pensamento da Cepal, uma
viso at excessivamente otimista quanto vontade modernizadora das burguesias
latino-americanas, habilidade poltica de seus governos e capacidade desses
pases superarem sua condio de subdesenvolvimento por meio de suas prprias
foras.
inegvel a importncia atribuda pela anlise estruturalista ao papel das
instituies na promoo do desenvolvimento econmico. O pensamento cepalino
conjuga de maneira coerente, em sua anlise, tanto a dimenso holstica como a
histrica, as quais o dotam de suficiente flexibilidade para a aplicao aos mais
diversos casos especficos, mantendo, no obstante, a necessria coerncia lgica
com suas hipteses mais gerais. Seu arcabouo terico permite agregar
importantes caractersticas institucionais presentes nas economias perifricas, sem,
contudo, redundar numa anlise funcionalista ou excessivamente reducionista,
contrariando o instrumental novo-institucionalista, cuja aplicao ao estudo dos
problemas econmicos da Amrica Latina tem se mostrado problemtica, dada a
negligncia de fatores culturais na formao das preferncias individuais e a
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negao do papel histrico de condicionantes externos a essas economias. De fato,
constatamos que, ao mesmo tempo em que se distancia do instrumental terico da
NEI, o pensamento cepalino se aproxima cada vez mais do programa de pesquisa
institucionalista consagrado na tradio da OIE. A explorao dos vnculos
analticos existentes entre essas escolas certamente nos propiciar uma inestimvel
contribuio para o entendimento mais profundo dos problemas latino-americanos.

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