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OS MAGISTRADOS FEDERAIS
E A REFORMA DA PREVIDNCIA
Teses e Antteses
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NDICE
APRESENTAO................................................................................................................... 05
JUSTIFICATIVAS PARA A MANUTENO DE UM REGIME JURDICO PRPRIO PARA
OS MAGISTRADOS FEDERAIS............................................................................................. 07
REFORMA DA PREVIDNCIA................................................................................................ 23
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APRESENTAO

No incio de 2003 foi formada pela AJUFE uma Comisso para atuar como assessoria
tcnica da Entidade nas questes envolvendo a reforma da Previdncia Social. Essa Comisso foi
composta pelos Juzes Federais Marcus Orione, Alexandre Laranjeira, Luis Fernando Cavalheiro,
Edilson Nobre e Marcelo Tavares, sendo auxiliada pelos Juzes Federais Jorge Maurique, Secretrio-
Geral, e Luiz Praxedes, Diretor Coordenador de Comisses da AJUFE.
J aps a primeira reunio, iniciou-se a participao da AJUFE nos grupos de trabalho do
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social do Governo Lula, onde se chegou a diversas
propostas destinadas a integrar a reforma da previdncia. A despeito das vrias intervenes dos
componentes da Comisso em defesa dos interesses dos Magistrados Federais e da Sociedade -
e do acolhimento de vrias das propostas formuladas - o governo praticamente desconsiderou os
trabalhos ali realizados, enviando projeto completamente divorciado dos esforos dos trabalhos do
prprio Conselho.
Enviada a desastrosa PEC 40/03 ao Congresso, a Comisso debruou-se sobre o texto,
sendo que de seus esforos surgiu documento, enviado a todos os associados, alertando para as
perdas decorrentes do projeto. Ainda, as entidades nacionais representativas da magistratura
(AJUFE, ANAMATRA, AMB) e do Ministrio Pblico (ANPR e CONAMP) formaram comisses
conjuntas para acompanhar a reforma e apresentar nossas reivindicaes ao Congresso Nacional.
Dentre os textos produzidos pela Comisso de Previdncia da AJUFE situa-se o primeiro
trabalho deste volume, em que se justifica a necessidade de preservao de um regime prprio
para a magistratura.
Ainda, o Conselho da Justia Federal constituiu Comisso de Altos Estudos destinada a
apresentar propostas para diversos temas atuais que se relacionam com o Estado Democrtico de
Direito. Um deles, a reforma da previdncia. As concluses alcanadas por essa Comisso, relatadas
pelo Juiz Federal Jorge Maurique, compem o segundo texto desse volume.
A Magistratura Federal no contra uma reforma da previdncia. A previdncia precisa ser
sustentvel a longo prazo e ver corrigidas distores que a afligem. Contudo, responsabilidade
da AJUFE alertar a Sociedade e os Poderes para as conseqncias de se tratar a previdncia da
Magistratura a partir de dados parciais, que no correspondem realidade, e deles extrair um
discurso de conotao populista to fcil quanto incorreto.
Queremos, a partir desta publicao, contribuir para o debate e demonstrar a imperiosa
necessidade de se atentar para a necessidade e a viabilidade de um regime prprio de previdncia
para a Magistratura.
Braslia, junho de 2002
Paulo Srgio Domingues
Presidente da AJUFE
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JUSTIFICATIVAS PARA A MANUTENO DE UM REGIME JURDICO
PRPRIO PARA OS MAGISTRADOS FEDERAIS
I - Em defesa de um sistema pblico de previdncia social
Sob a perspectiva poltica da Seguridade Social, esta tem em primeiro plano e como finalidade
a proteo da necessidade social, ou seja, estende-se a toda sociedade e tem como prestador o
Estado, em misso fundamental.
Quanto perspectiva jurdica, refere-se esta ao meio ou ao instrumento com que se pretende
almejar a finalidade de proteo s necessidades sociais, atravs de uma organizao normativa
instrumental e das relaes jurdicas decorrentes.
Destarte, pode-se, hoje, afirmar que a noo de Seguridade Social equivalente Previdncia
Social (destinada, apenas, prestao dos chamados seguros sociais), est superada, cedendo
lugar a uma noo assistencial, que supera todas as deficincias contidas na estrutura da previdncia
social, inclusive o mecanismo clssico do seguro privado. Portanto, a Seguridade Social passa a
ser concebida como um instrumento protetor, garantindo o bem-estar material, moral e espiritual
de todos os indivduos da populao, abolindo todo o estado de necessidade social em que possam
se encontrar
1
. E, invocando a lio de Wagner Balera a Seguridade, como sistema, deve ser
conceituada como uma realidade indissocivel entre Sade, Previdncia Social e Assistncia
Social
2
.
As noes acima podem ser facilmente constatadas a partir das disposies constitucionais
a respeito da seguridade social (arts. 194 e seguintes da Constituio Federal). Assim, fica bem
claro o desejo da criao de um sistema de segurana social. Para se tecer esta rede de segurana
para os brasileiros, concebeu-se que necessria, dentre outras coisas, a existncia de proteo,
por meio de um seguro social, de natureza previdenciria.
Esta, por sua vez, na tica de nosso modelo, essencialmente redistributiva de renda e
concebida a partir da solidariedade.
Seria invivel a existncia de redistribuio de renda e de solidariedade social sem a existncia
de um sistema pblico de previdncia social. A natureza das entidades privadas e sua natural
inclinao ao lucro inviabilizam a realizao destes desideratos constitucionais da previdncia
brasileira.
1
Jos Manuel Almansa Pastor, Derecho de la seguridad social, p. 60.
2
In A Seguridade Social: conceito e polmicas, extrado da obra Mnimos de Cidadanias, No.04, Programa de Estudos
Ps-graduados em Servio Social da PUC de So Paulo, dezembro de 1994, p. 33.
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Ainda mais recentemente vem-se constatando a preocupao crescente dos diversos pases
com a reformulao de suas penses e aposentadorias, inclusive porque o investimento estrangeiro
vem cada vez mais vinculado capacidade de cada Estado pagar as suas contas pblicas.
Como soluo, alguns pases vizinhos buscaram a reforma do modelo, tentando como
alternativa o prestgio da previdncia privada.
Neste sentido, poderiam ser citados os exemplos do Chile e da Argentina.
Em face de uma pretensa inviabilidade de a previdncia pblica arcar futuramente com os
gastos necessrios sua sobrevivncia, muitos pases buscam soluo atravs da previdncia
privada.
No entanto, verifica-se que a possibilidade do acerto ou no dos rumos tomados pelo Chile,
por exemplo, somente podero ser verificados mais ou menos a partir do ano 2.010, quando o
sistema dever iniciar, de forma expressiva, a pagar os seus beneficirios. At o momento, havendo
apenas ingresso excessivamente majoritrio de receita, no h como se assegurar o sucesso
daquelas experincias.
Inobstante, antes mesmo da verificao dos resultados naqueles pases, alguns, inadver-
tidamente tentam a transposio do modelo para o Brasil.
Ao se indagar sobre uma eventual transio para o sistema privado, observa Marcelo Viana
Estevo de Moraes:
evidente que ns no poderemos simplesmente mimetizar experin-
cias ocorridas em pases vizinhos, tendo em vista as especificidades da nossa
realidade, as quais tm estreita correlao com a atual situao do setor
pblico - ns nos encontramos numa situao de debilitamento financeiro
que, por exemplo, no era a situao do Chile quando implementou, em
1980, seu sistema de Previdncia Social. um pouco mais prximo da
situao da Argentina e, no caso argentino houve um processo de vendas
aceleradas de ativos pblicos para financiar este processo, mas os ativos
um dia tambm acabam; h limitaes.
( 3)
Perceba-se, ainda, que, como lembra o autor, no caso do Chile, a implantao do sistema
se deu em meio plena vigncia de um regime militar autoritrio - sendo que os mesmos os
militares, com receio do insucesso do plano, se excluram do sistema - se fosse bom eles teriam
sido os primeiros a se filiarem.
( 4)
Alm disto, na prpria Argentina, esperava-se um pblico de 6 milhes de pessoas a serem
incorporadas pelo novo regime. No entanto, por temor dos segurados e falta de interesse das
seguradoras, o contingente abrangido no chegou sequer a alcanar o nmero de 2 milhes de
pessoas.
A guinada para um sistema privado vem sendo devidamente rechaada por doutrinadores
de renome. Neste sentido confira-se o seguinte trecho (ainda que datado):
A previdncia complementar tambm enfrenta dificuldades. Nos Estados
Unidos, por exemplo, onde ela garantida pelo Estado at certo limite, o
3
MORAES, Marcelo Viana Estevo de Moraes. Reviso constitucional - reforma previdenciria. Revista de Previdncia
Social, So Paulo, n. 168, p. 846, novembro 1994.
4
Ibid., p. 847.
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Presidente Clinton est preparando projeto de reforo desta garantia. Ou
seja: enquanto ns estamos aqui discutindo essa bobagem da privatizao
da previdncia social, como se isso fosse possvel, os Estados Unidos esto
estatizando a previdncia complementar, os fundos de penso.
No Brasil como sabemos, a razo principal dos problemas previdencirios no est
propriamente na previdncia social, est sobretudo na inflao e na economia como um todo.
( 5)
Frisamos, diante de todo o exposto, que a realidade nacional no comporta a privatizao
efetiva do sistema, como alguns preconizam.
RESSALTE-SE QUE VRIOS ECONOMISTAS CONSIDERAM QUE A PASSAGEM PARA
UM SISTEMA PRIVADO IMPLICARIA UM CUSTO DE CERCA DE DUAS VEZES O PIB
BRASILEIRO - MESMO PORQUE HAVERIA APENAS DESPESAS COM AS APOSENTADORIAS,
PENSES E DEMAIS BENEFCIOS CONCEDIDOS, SEM A CONTRAPARTIDA, HOJE
EXISTENTE, DA RECEITA, QUE PASSARIA PARA OS COFRES DAS ENTIDADES PRIVADAS.
DIANTE DA PERSPECTIVA ATUAL, SEQUER SERIA POSSVEL ESTA MUDANA - DUVIDA-
SE QUE ELA SEJA CONCRETIZVEL AT MESMO DE FORMA PARCIAL, COM O ABANDONO
DE UM REGIME PRPRIO PARA O SETOR PBLICO E A ADOO, COMO VEM SENDO
DEFENDIDO, DE UM REGIME NICO PARA OS TRABALHADORES PBLICOS E PRIVADOS.
Urge frisar que a importncia do regime pblico vem respaldada pela experincia
extremamente eficiente de alguns pases desenvolvidos como o Japo. Analisemos, ainda que de
forma perfunctria, este sistema, para constatar que invivel conceber-se um sistema de segurana
social entregue apenas ao mercado.
No Brasil, a seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de
iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos
sade, previdncia e assistncia social (art. 194 da Constituio Federal). Assim,
encontram-se bem diferenciados os sistema de previdncia social (este regido pelos arts. 201 e
202 da Constituio Federal e, infraconstitucionalmente, pelas leis nos. 8.212/91 e 8.213/91) e de
sade (sendo esta regida pelos arts. 196 a 200 da Constituio Federal e, no plano infraconstitucional,
pela Lei no. 8.080 de setembro de 1990).
No Japo, a previdncia social no se dissocia da sade, o que faz com a que contribuio
se d para ambas, sem possibilidade de iseno em relao a nenhuma delas. Por outro lado, h
que registrar, neste pas, as elevadas contribuies para ambos os casos: para o seguro de sade,
h a incidncia de uma contribuio de 8,5% do salrio-mensal (metade a cargo do empregado e
metade por conta do empregador) e, para o seguro de penso dos assalariados, h a incidncia do
montante de 17,35% sobre o salrio-mensal do trabalhador (devendo o trabalhador arcar com a
metade).
3
No caso de seguro de sade nacional, administrado pelas prefeituras e aplicvel aos
demais segurados no assalariados, a contribuio de 5% do valor da renda mensal a cargo do
trabalhador.
Assim, mesmo pases de economia extremamente avanada, como o Japo, no se
entregaram a aventuras de colocar merc do mercado o seu sistema previdencirio. Frise-se
que, salvo raras hipteses, mesmo os pases desenvolvidos mantm, ainda que com parmetros
diversos, a proteo previdenciria na esfera pblica. A importncia da previdncia pblica revelada
5
LEITE, Celso Barroso. Atualidade e perspectivas da Previdncia Social. Revista da Previdncia Social, So Paulo, n.
172, p. 173 e 174, maro 1995.
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pelas experincias europias em geral (Frana, Alemanha, Inglaterra) e mesmo pelo prprio Estados
Unidos (que mantm um mnimo da previdncia social na esfera de atuao do poder pblico).
NO H SEQUER, LUZ DAS LEGISLAES COMPARADAS, MOTIVOS PARA SE ABORTAR
UM SISTEMA PBLICO DE PROTEO PREVIDENCIRIA, DEVENDO ESTE SE DAR A
PARTIR, COMO OCORRE EM OUTROS PASES, DE PATAMARES DIGNOS PARA A
SOBREVIVNCIA NAS INTEMPRIES.
Com efeito, todas as grandes naes do mundo mantm regimes pblicos de previdncia,
inclusive aquelas detentoras dos trs maiores PIBs do planeta: EUA, Japo e Alemanha.
Alm disso, o financiamento da seguridade social no Brasil perfeitamente equacionvel
desde que se adotem medidas destinadas a retirar da economia informal (leia-se: ilegalidade
econmica) toda uma gama de contribuintes, quer sejam pessoas fsicas, quer sejam pessoas
jurdicas. A esse respeito, alis, h dados oficiais no sentido de que 56 % da fora de trabalho do
Pas no est integrada ao regime geral da previdncia social.
Noutras palavras, a arrecadao das contribuies deveria focar o consumo, retirando da
folha de pagamentos os pesados encargos que tanto estimulam o emprego informal, viabilizando o
ingresso no sistema de milhes de possveis contribuintes.
Em ltima instncia, percebe-se que a polmica promovida, atualmente, pelo Governo Federal
exclui qualquer valorao acerca do valor tico e social da seguridade e, em especial, da previdncia.
Esquece-se freqentemente que a criao do oramento da Seguridade Social foi uma das grandes
conquistas obtidas por meio da Carta de 1988, a qual possibilitou, por meio dos benefcios
assistenciais (em favor dos idosos, dos incapacitados e dos trabalhadores rurais), a incluso social
de populaes absolutamente marginalizadas e entregues a uma situao de penria. O sistema
de seguridade no deve e no pode ser encarado, portanto, apenas como um problema financeiro,
dadas as suas extraordinrias repercusses no mbito da sociedade brasileira.
II) Em defesa de um regime prprio para os Juzes Federais
II.1) Razes institucionais para a preservao do regime prprio para os juzes
De ningum desconhecido que o Estado de direito aquele que sobrevive do imprio das
normas. Ao Estado de direito, expresso mais importante em determinados momentos da histria
da humanidade, foi incorporado, com o passar dos anos, o adjetivo democrtico. O Estado poderia
ser autoritrio ou democrtico. O Estado de Direito (do imprio das normas), portanto, poderia ser
ou no democrtico. Com a incluso da adjetivao acima, nas Constituies modernas, pretendeu-
se dar fim a esta possibilidade, extremamente nefasta.
Lembremos, acompanhando Jos Afonso da Silva, que o Estado Democrtico de Direito
rene os princpios do Estado Democrtico e do Estado de Direito, no como simples reunio
formal dos respectivos elementos, porque, em verdade, revela um conceito novo que os supera, na
medida em que incorpora um componente revolucionrio de transformao do status quo
6
. Este
processo de transformao, por sua vez, concebido no contexto de uma sociedade livre, justa e
6
Curso de direito constitucional positivo. 8a. ed. So Paulo : Ed. Revista dos Tribunais, 1990, p. 99.
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solidria. A partir desta tica, pode-se dizer que, para a perfeio deste modelo de Estado, se faz
necessria a preservao de direitos sociais, indispensveis a que se alcancem os objetivos postos
no art. 3

da nossa Constituio Federal.


Assim, extremamente interessante conceber-se que o Estado democrtico encontra na
Constituio o meio mais eficaz de sua insero no modelo de Estado legitimamente desejado. E,
por seu turno, estando o Estado democrtico atado idia da liberdade positiva, a sua plenitude
somente se d com a elaborao de programas de ao, em especial de natureza social.
Assim, percebe-se que, no Estado democrtico de direito, que tem a sua concretizao
mxima na constitucionalizao dos ideais de democracia, os direitos sociais devem ser vistos
como alicerce, j que, sem o mnimo de garantia social, impossvel a concepo de uma sociedade
justa e que caminhe na busca da erradicao da pobreza e da marginalizao, com a reduo das
desigualdades sociais existentes (objetivos insculpidos, no caso do nosso ordenamento jurdico,
no art. 3

, incisos I e III da Constituio Federal). POR OUTRO LADO, DESTACADO PELA PRPRIA
CONSTITUIO, H QUE SE RESSALTAR O PAPEL DA ATUAO DO JUDICIRIO NA
CONSTRUO DESTE ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO.
Detectada a instabilidade ocasionada no Estado democrtico de direito decorrente da
depreciao dos direitos em geral, e dos sociais em particular, indaga-se: quais seriam os meios
possveis de se obter, novamente, a estabilizao, a partir do resgate do iderio do Estado
democrtico posto na prpria Constituio Federal?
No caso especfico da esfera jurdica, uma das manifestaes mais viscerais da cidadania
encontra-se no exerccio do poder constitucional de ao (art. 5

, inciso XXXV), com o correlato


prestgio que assume, na correo das distores do Estado democrtico de Direito, da atuao
jurisdicional.
Norberto Bobbio lembra que: Todas as declaraes recentes dos direitos do homem
compreendem, alm dos direitos individuais tradicionais, que consistem em liberdades, tambm os
chamados direitos sociais, que consistem em poderes. Os primeiros exigem da parte dos outros
(includos aqui os rgos pblicos) obrigaes puramente negativas, que implicam absteno de
determinados comportamentos; os segundos s podem ser realizados se for imposto a outros
(includos aqui os rgos pblicos) um certo nmero de obrigaes positivas
7
.
Assim, o conceito constitucional de ao integra o rol das liberdades pblicas
8
, com o que
o Judicirio passa a ser guardio destas, sem se olvidar, no entanto, da relevncia social de sua
atuao .
No de se estranhar, portanto, a sua colocao no art. 5
o
., inciso XXXV, da Constituio
Federal, situado exatamente no ttulo dos direitos e garantias fundamentais. Segundo este dispositivo,
a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
Somente o exerccio ou possibilidade de exerccio - da ao restabelece o imprio das
leis, j que a sentena, na forma tradicionalmente concebida, dita, para a controvrsia, a lei. Portanto,
7
A era dos direitos. Rio de Janeiro : Campus, 1992, p 21.
8
Como acentua Canotilho, a defesa dos direitos e o acesso aos tribunais no pode divorciar-se das vrias dimenses
reconhecidas pela Constituio ao catlogo do direitos fundamentais. O sentido global resultante da combinao das
dimenses objectiva e subjectiva dos direitos fundamentais o de que o cidado, em princpio, tem assegurada uma
posio jurdica subjectiva, cuja violao lhe permite exigir a proteo jurdica (in Direito Constitucional. Coimbra :
Livraria Almedina, 1993, p. 387).
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a constitucionalizao do direito de ao corresponde a um dos desejos mais ntimos do Estado de
Direito, ou seja, a prevalncia do governo das leis sobre o governo dos homens.
Ademais, a ao apareceria inicialmente como fonte de afirmao da existncia de um
poder judicial independente do poder poltico. AQUI, A INDISPENSABILIDADE DO JUDICIRIO
PARA A PRESERVAO DO ESTADO DE DIREITO - E MAIS DO PRPRIO ESTADO
DEMOCRTICO DE DIREITO.
No caso especfico dos direitos sociais, vislumbrada sob a tica anterior de poder, a ao
ser tambm elemento relevante de preservao destes, auxiliando inclusive em que se evite o
seu completo desmanche, como se ver no momento oportuno. Como bem posto por Boaventura
de Souza Santos
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, a consagrao constitucional dos novos direitos econmicos e sociais e sua
expanso paralela do Estado de bem-estar transformou o direito ao acesso efetivo justia num
direito charneiro, um direito cuja denegao acarretaria a de todos os demais. Uma vez destitudos
de mecanismos que fizessem impor o seu respeito, os novos direitos sociais e econmicos passariam
a meras declaraes polticas, de contedo e funo mistificadores.
A existncia de regime de previdncia prprio para os Juzes , portanto, uma questo de
necessidade institucional. No possvel recrutar e manter bons quadros na magistratura sem o
oferecimento de vantagens mnimas que assegurem a tranqilidade e atratividade no exerccio
de funes pblicas, notadamente no mbito de uma sociedade capitalista competitiva.
Noutras palavras, as garantias da Magistratura, a includa a aposentadoria integral, na
verdade so garantias para a prpria sociedade brasileira: garantia de recrutamento de bons quadros;
garantia de resistncia presso do poder poltico; garantia da serenidade necessria ao exerccio
da judicatura e garantia de resistncia s investidas do poder econmico, a considerado inclusive
o crime organizado.
Tambm no se pode deixar de considerar que a aposentadoria integral a justa retribuio
ao exerccio de uma funo que limita inclusive a cidadania de seu titular. No possvel olvidar
que ao Juiz vedado o exerccio de qualquer outra atividade profissional ou econmica, salvo a de
professor. Tambm no se pode esquecer que o Juiz no pode integrar agremiao poltica, nem
tampouco candidatar-se a qualquer cargo eletivo, donde exsurge a necessidade de compensao
financeira para to gravoso regime jurdico que tpico, com fundadas razes, da magistratura.
Alm disso, como o prprio Governo Federal j teve oportunidade de perceber, a transio
para um regime geral de previdncia social altamente custosa, em face da necessidade de efetiva
contribuio por parte da UNIO e vista da diminuio das receitas relativas s contribuies dos
servidores, hoje calculadas sobre a totalidade das remuneraes, sem os limites existentes no
regime geral de previdncia social.
FACE AO EXPOSTO, PERCEBE-SE A INDISPENSABILIDADE DA PRESERVAO, COM
TODAS AS GARANTIDAS PARA O SEU MELHOR EXERCCIO, DA ATUAO JURISDICIONAL.
O JUDICIRIO O MAIOR GUARDIO DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO, DEVENDO
SER VALORIZADA A ATUAO DOS JUZES, SOB PENA DE CONSEQNCIAS NEFASTADAS
PARA A PRPRIA VIDA DO ESTADO.
9
Introduo sociologia da administrao da justia. In FARIA, Jos Eduardo (organizador). Direito e Justia - a funo
social do Judicirio. 3a. ed. So Paulo : Editora tica, 1997, p. 45 e 46.
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LOGO, A MANUTENO DE UM REGIME PRPRIO PARA OS JUZES SIGNIFICA
INVESTIR NA PRPRIA DEMOCRACIA - NA MEDIDA EM QUE SE ESTIMULA A EXISTNCIA
DE UMA JUDICATURA INDEPENDENTE E DE MELHOR QUALIDADE.
Em resumo, no Estado democrtico de direito, cumpre ao Poder Judicirio a importante
misso de proteo e garantia dos direitos fundamentais previstos na Constituio, sejam eles
considerados em sua dimenso individual, coletiva, econmica ou social.
Observado o princpio da separao dos Poderes, ao Judicirio foi atribuda a rdua tarefa
de solucionar os conflitos, podendo, para fiel cumprir seu mister constitucional, julgar inclusive os
outros Poderes da Repblica.
Evidente, pois, que tal desiderato somente pode ser cumprido de forma imparcial e efetiva
se aos magistrados forem asseguradas garantias mnimas para o exerccio da jurisdio. Tais
garantias, arroladas no art. 95 da CF/88, so a base da independncia funcional da magistratura.
A vitaliciedade, a inamovibilidade e a clusula de irredutibilidade de subsdios so prerrogativas
constitucionais da magistratura que visam a conferir-lhe as condies de independncia e
imparcialidade indispensveis para a sua atuao. Em contrapartida, como dito, aos juzes so
impostas severas vedaes, inclusive no que tange possibilidade de exercer qualquer outra
atividade, ainda que privada. Em outro dizer, o exerccio da magistratura exige dedicao integral e
exclusiva. Por conseguinte, a vida econmica dos magistrados fica inteiramente merc do Estado.
Por outro lado, no difcil inferir que a supresso ou reduo de qualquer uma de tais
garantias inconstitucional, visto que pode afetar, ainda que indiretamente, as condies bsicas
inerentes ao exerccio da jurisdio.
Evidentemente, isso se aplica s aposentadorias e penses da magistratura.
Como afirmar que o juiz tem asseguradas as condies para exercer de forma independente
e imparcial a sua atividade quando no se lhes garante a estabilidade econmica futura, prpria e
de sua famlia ?
A aposentadoria , na verdade, corolrio da garantia da vitaliciedade conferida magistratura.
Vale transcrever o ensinamento de Sahid Maluf: Exatamente pelo fato de ser vitalcia a sua funo,
os vencimentos tm de ser integrais, em qualquer caso de aposentao, escapando, assim,
regra geral da proporcionalidade. Como afirmou Rui, a aposentadoria a integrao especial da
vitaliciedade (in Direito Constitucional, p. 270, v.2, 5
a
. ed., Ed. Sugestes Literrias, So Paulo,
1970).
Tambm sob o ponto de vista da garantia de irredutibilidade de subsdios no h como
admitir alteraes no modelo previdencirio da magistratura. Primeiro, porque os magistrados
assim como ocorre em relao aos servidores pblicos - no deixam de ostentar tal condio aps
a passagem para a inatividade. Ao contrrio, continuam atrelados ao vnculo jurdico-administrativo
que mantinham com o Estado e ainda sujeitos a vedaes, embora menores (permanece a restrio
de acumulao de cargos, por exemplo).
Segundo, porque no h como negar que a possibilidade de reduo dos subsdios na
passagem para a inatividade ou na hiptese de falecimento - constitui componente de insegurana
pessoal incompatvel com as condies ideais para o exerccio da judicatura. Quanto a esse aspecto,
importa lembrar que, ao dependerem exclusivamente da remunerao paga pelo Estado ao longo
de toda a carreira, dificilmente os juzes conseguem amealhar algum patrimnio significativo que
possa ser utilizado como reserva econmica na velhice. Pior ainda em caso de morte.
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II - Razes financeiras para a preservao de um regime prprio
para os magistrados federais
Primeiramente, urge frisar que, diversamente do que se postula, a previdncia social no
pas superavitria.
O diagnstico produzido pelo Governo Federal, no sentido de que a previdncia social
apresenta dficits crescentes, no se revela consistente, como se percebe dos dados abaixo
analisados.
Em sntese, urge ressaltar que a Constituio Federal de 1988 prev regimes previdencirios
distintos para os trabalhadores em geral e para os servidores pblicos. Estabelece para os primeiros
um regime geral, disciplinado no artigo 201 da CF/88; para os servidores pblicos, prev um regime
prprio, sujeito s regras inscritas no artigo 40 do texto constitucional.
No dizer do Governo Federal, ambos os regimes so deficitrios, afetam negativamente as
contas pblicas e constituem-se em verdadeiros entraves ao desenvolvimento nacional. Conforme
estimativas apresentadas pelo Governo Federal, o rombo nas contas da previdncia, considerados
o regime geral e os regimes prprios mantidos pela Unio, Estados e Municpios para seus servidores
civis e militares, atinge a astronmica cifra de R$ 70 bilhes ao ano. Tais concluses, no entanto,
incorrem em graves equvocos, tanto sob o aspecto jurdico quanto sob o ponto de vista matemtico-
contbil.
Consideradas as diferenas inerentes aos dois sistemas, inclusive no que diz respeito s
regras de filiao, de custeio e de benefcios, impe-se examin-los separadamente.
a) O Regime Geral da Previdncia Social (RGPS)
O regime geral da previdncia social pblico, de filiao obrigatria e de carter contributivo,
destinado proteo dos trabalhadores do setor privado. Est estruturado em um modelo financeiro
de repartio simples, isto , as contribuies cobradas dos segurados so utilizadas para cobrir os
gastos do sistema com os inativos. Contudo, no h - nem nunca houve - qualquer preocupao
com a aplicao dos supervits verificados ao longo dos anos. Pior: com o passar do tempo,
embora os resultados anuais apontassem um declnio dos supervits gerados pelo sistema, jamais
se cogitou da formao de um fundo de reserva destinado ao pagamento de benefcios futuros. Ao
contrrio, sempre foram constantes as denncias de malversao da arrecadao previdenciria,
seja atravs do desvio de recursos para outras finalidades alheias previdncia social, seja em
razo de um alto grau de sonegao e de fraudes milionrias praticadas contra o sistema. Apesar
disso, conforme dados oficiais do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, at 1994 a
arrecadao lquida do RGPS sempre superou as despesas com os benefcios pagos pelo INSS.
Ainda de acordo com esses dados, somente a partir de 1995 o quadro se inverteu. Entretanto, isso
no significa, como pretende o governo, que a previdncia brasileira tenha-se tornado insolvente.
Primeiro, porque o financiamento da previdncia no se limita s contribuies incidentes
sobre a folha de salrios, recolhidas pelas empresas, e s contribuies pagas pelos segurados. A
Constituio Federal prev que a seguridade social seja financiada por toda a sociedade, de forma
direta e indireta, incluindo recursos oramentrios da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios (art. 195, caput), alm de contribuies sociais exigidas dos empregadores - incidentes
sobre a folha de salrios (art. 195, I, a), sobre o faturamento (art. 195, I, b) e sobre o lucro (art. 195,
I, c) - e dos trabalhadores (art. 195, II). Alm dessas, h outra contribuio, incidente sobre a
16
receita de loterias (art. 195, III) e a possibilidade de instituio, mediante lei complementar, de
outras fontes destinadas manuteno ou expanso da seguridade social (art. 195, 4

). Portanto,
incorreto imaginar que o custeio do regime geral da previdncia social se esgote na contribuio
incidente sobre a folha de salrios, recolhida pelas empresas, e na contribuio paga pelos
trabalhadores.
Segundo, porque ainda que se admitisse tal restrio, no haveria o dficit apontado pelo
Governo Federal. De acordo com os dados que tm sido apresentados sociedade, em 2002 o
regime geral da previdncia social apurou um dficit correspondente a R$ 17 bilhes, valor que se
estima atingir R$ 19 bilhes neste ano, ou seja, 1,4% do PIB. Outra vez, o resultado decorre da
incorreta manipulao de dados. Para obter essa concluso, o Governo Federal compara o gasto
total com o pagamento de benefcios de prestao continuada mantidos pelo INSS com a
arrecadao total da contribuio previdenciria incidente sobre a folha de pagamentos e da
contribuio paga pelos segurados. Todavia, na despesa so includos os benefcios pagos aos
trabalhadores rurais e benefcios assistenciais, que, sabidamente, no dependem de contribuio
especfica individual e, muito menos, da contribuio recolhida pelas empresas e trabalhadores
urbanos ativos. Evidente, portanto, a necessidade de ajuste tcnico, excluindo-se da despesa o
montante gasto com o pagamento de benefcios que no guardam relao direta com a contribuio
incidente sobre a folha de salrios e com a contribuio recolhida pelos trabalhadores urbanos.
Efetuado o ajuste, verificar-se-, novamente, um supervit nas contas previdencirias.
Portanto, no chamado dficit da previdncia, o Governo est incluindo as despesas incorridas
com todo o sistema da seguridade social, que, conforme j mencionado, no abrange apenas a
previdncia stricto sensu, mas abarca os gastos com a sade pblica e com a assistncia social
prestada populao carente. Ademais, conforme sistematicamente tem alertado a Associao
Nacional dos Auditores Fiscais da Previdncia Social - ANFIP, o Governo tem desviado recursos
do oramento da seguridade social para o oramento fiscal da Unio, seja atravs do Fundo Social
de Emergncia - FSE, posteriormente denominado de Fundo de Estabilizao Fiscal - FEF, seja
atravs da chamada Desvinculao de Recursos da Unio - DRU. Ainda de acordo com os dados
consolidados pela ANFIP, extrados de fontes oficiais, a seguridade social brasileira superavitria.
Segundo a fonte citada, as receitas da seguridade social em 2002 corresponderam a uma
arrecadao total de R$ 136,9 bilhes, mas o gasto incorrido com o pagamento de benefcios do
regime geral da previdncia e de benefcios assistenciais, acrescido das despesas com a sade e
dos custos administrativos de gesto de todo o sistema, atingiu R$ 105,4 bilhes, tudo a evidenciar
um supervit de aproximadamente R$ 31,5 bilhes naquele exerccio.
Argumenta-se, ainda, que, em breve, a situao ser ainda mais crtica, porque tem-se
observado ao longo dos ltimos anos um severo aumento no nmero de benefcios concedidos em
relao ao nmero de contribuintes do sistema. Dessa forma, mantido esse ritmo, e considerado o
regime de repartio (solidariedade) adotado na previdncia pblica, em pouco tempo cada
trabalhador em atividade teria de sustentar um aposentado ou pensionista, tudo a demonstrar a
inviabilidade do sistema.
Mais uma vez, as projees governamentais esto equivocadas.
O crescimento vertiginoso do sistema decorreu de significativas alteraes adotadas desde
a criao do regime geral da previdncia social, que passou a ser muito mais abrangente, incluindo
em seu espectro protetivo categorias sociais que no gozavam originalmente de qualquer tipo de
seguro social. Cumpre salientar que, embora a expanso do sistema previdencirio brasileiro tenha
ocorrido desde a sua criao, na dcada de 30, foi a partir de 1966, em pleno regime militar, que tal
17
processo se acentuou. A incorporao de autnomos, empregados domsticos e de trabalhadores
rurais era conseqncia lgica do grande projeto de integrao nacional existente na poca. Seria
razovel esperar, portanto, que, exatamente na dcada de 90, comeassem a surgir os primeiros
problemas, decorrentes de um significativo aumento do nmero de benefcios. Antes disso,
evidentemente, a relao contribuintes/beneficirios era extremamente alta. Tanto assim que as
alquotas eram muito inferiores s atuais. Mais tarde, outros grupos populacionais foram abrangidos
pela proteo estatal: as pessoas atendidas pela assistncia social, isto , os deficientes fsicos e
os idosos. Tal processo de universalizao da cobertura social, todavia, est concludo, no havendo,
atualmente, a previso de novos ingressos extraordinrios na previdncia pblica, sendo razovel
esperar, por isso, apenas o crescimento vegetativo do sistema. Em outras palavras, h uma certa
estabilidade no perfil dos segurados (contribuintes e beneficirios) abrangidos pelo regime geral da
previdncia social e pela assistncia social, permitindo, assim, sejam feitas previses mais
adequadas quanto ao comportamento futuro de todo o sistema.
Sob o ponto de vista demogrfico, tambm no h razes para pessimismo. Ao contrrio,
at 2020 a previso de que ocorra um aumento relativo da populao adulta, justamente aquela
considerada em idade produtiva.
Importa ressaltar, finalmente, que, sob o ponto de vista do custeio do sistema, os principais
fatores que impedem o crescimento do nmero de segurados-contribuintes so o aumento do
desemprego e do mercado informal de trabalho. Segundo dados do IBGE, em 1995 havia cerca de
40 milhes de brasileiros atuando na economia informal, o que representava 54% da populao
economicamente ativa. Se esse contingente passasse a integrar o mercado formal de trabalho,
recebendo apenas um salrio mnimo, haveria um incremento na folha de salrios da ordem de R$
62,4 bilhes, representando um acrscimo na contribuio previdenciria equivalente a R$ 18,7
bilhes, o que corresponderia a 5 (cinco) meses do gasto total do INSS com o pagamento de
benefcios e penses
1 0
. Os dados so, efetivamente, assustadores, especialmente se considerarmos
que estas pessoas, em razo de no integrarem a previdncia social stricto sensu, pois no recolhem
contribuio individual, no futuro necessitaro ser amparadas pela assistncia social, ou seja, em
ltima anlise, pelo Tesouro Nacional.
Como se v, a soluo efetiva para a seguridade social, inclusive no que tange previdncia
stricto sensu, a adoo de medidas que permitam a retomada do crescimento econmico e a
gerao de empregos formais.
Isso no significa dizer que inexistem distores no sistema. Existem, sim. So exemplos
disso a inexistncia de idade mnima para a aposentadoria por tempo de contribuio, a contagem
de tempo de servio sem recolhimento de contribuies (trabalhadores rurais, alunos de escolas
tcnicas, etc.), a relativa facilidade na obteno de aposentadorias especiais, etc.
Todavia, o aperfeioamento do regime geral de previdncia social tem carter meramente
complementar. A verdadeira soluo para a previdncia social brasileira depende, necessariamente,
de reformas na estrutura produtiva do pas, nica alternativa capaz de garantir o xito futuro de
todo o sistema de seguridade.
Caso contrrio, as medidas adotadas sero apenas perfunctrias, servindo to-somente
para reduzir injustamente direitos sociais das geraes de trabalhadores que, no passado,
ingressaram, compulsoriamente, em um sistema que at hoje sustentaram.
10
Cfe. Nvo, Miguel Arcanjo Simas. Problemas do mercado de trabalho. Efeitos na Previdncia Social.
18
b) O Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos
A Constituio Federal assegura aos servidores pblicos um regime previdencirio
diferenciado em relao quele institudo em prol dos trabalhadores da iniciativa privada.
As razes disso no esto vinculadas, absolutamente, a algum tipo de paternalismo.
Decorrem, isto sim, da prpria natureza e peculiaridade do servio pblico. Tais distines verificam-
se desde a sua vinculao inicial ao ente pblico, mantm-se durante toda a vida funcional do
servidor, e prosseguem aps a sua passagem para a inatividade.
Com efeito, diversamente do que ocorre com os trabalhadores do setor privado, a posse em
cargo pblico no deriva de uma relao meramente contratual, configurada segundo a vontade
das partes; ao revs, os servidores pblicos submetem-se integralmente a uma relao jurdico-
administrativa, regida por normas legais, onde no lhes dado o direito de negociar sua remunerao,
submetendo-se, nesse particular, a regras fixadas em lei de iniciativa exclusiva da Administrao;
no acumulam ao longo de suas trajetrias profissionais o Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FGTS; no podem celebrar acordos, convenes ou dissdios coletivos do trabalho; no participam
da distribuio de lucros ou resultados; no podem acumular cargos nem nele permanecer aps a
aposentadoria, etc. Em outro dizer, ficam inteiramente merc do ente estatal a que se vinculam.
Por outro lado, enquanto para os trabalhadores em geral a aposentadoria implica, via de regra, a
extino do contrato de trabalho, substituindo-se o empregador responsvel pelo pagamento dos
salrios - pelo rgo previdencirio incumbido de pagar os proventos, isso no se verifica em
relao aos servidores pblicos. Estes, quando passam inatividade, no perdem a condio de
servidores, continuando, por isso, sujeitos s normas de servio pblico, inclusive no que se refere
ao responsvel pelo pagamento de seus proventos, o Estado.
Por conseguinte, no pertinente a idia de rombo no sistema de previdncia dos servidores
pblicos. A aposentadoria dos servidores pblicos decorrncia da prpria prestao do servio
pblico (pro labore facto), constituindo-se em uma obrigao do Estado e no uma contrapartida
por uma contribuio paga anteriormente. Segue da que o custo de um sistema prprio de
seguridade destinado aos servidores pblicos nada mais do que um item da despesa pblica e
como tal deve ser tratado.
Conseqentemente, os gastos com tal sistema esto diretamente relacionados ao tamanho
e ao padro remuneratrio da mquina pblica.
De fato, tendo o Estado autonomia plena para fixar, unilateralmente, o nmero de servidores
contratados, bem assim o valor de sua remunerao, nota-se que cabe a ele estimar os custos das
futuras aposentadorias, ajustando-se sua realidade oramentria. Evidente, pois, que o principal
requisito para um adequado controle dos dispndios com os servidores inativos depende, nica e
exclusivamente, de uma correta poltica governamental de administrao de pessoal. O que no se
pode, em hiptese alguma, pretender transferir aos servidores os nus decorrentes de erros
praticados no passado. Cabe, isto sim, exigir-se das autoridades pblicas seriedade e
responsabilidade no trato das questes referentes administrao de recursos humanos.
Cumpre observar, ainda, que recentemente j houve a introduo de significativas alteraes
no regime prprio de previdncia dos servidores pblicos, seja atravs da obrigatoriedade de sua
participao no custeio das aposentadorias do setor pblico (art. 40, 1
o
., da CF/88, com a redao
da EC n. 3/93), seja mediante a exigncia de carter contributivo, a observncia de equilbrio
financeiro e atuarial no sistema, e uma severa restrio s condies de elegibilidade dos benefcios
(fixao de idade mnima, tempo mnimo de permanncia no servio pblico e no cargo, aumento
19
no tempo faltante para a aposentadoria pedgio, etc.), estas ltimas previstas na EC n. 20/98.
E, ao contrrio do que se alega, essas alteraes j esto produzindo efeitos concretos nas
contas pblicas.
De fato, em relao aos servidores civis da Unio, j possvel detectar uma drstica queda
no nmero de aposentadorias por ano, bem assim do nmero total de inativos.
Alm disso, o encargo previdencirio da Unio reduziu-se no perodo compreendido entre
1995 e 2001, tanto em termos reais quanto em relao receita corrente lquida.
Evidentemente, que tais dados no significam dizer que inexistem distores no sistema.
Todavia, demonstram que, sob o ponto de vista econmico-financeiro, o ajuste da previdncia
pblica no requer medidas emergenciais, adotadas de afogadilho.
Concluindo: mesmo em se considerando a previdncia social dos servidores pblicos federais
como despesas da seguridade social (viso equivocada, j que os valores das aposentadorias e
penses dos servidores so custeados mediante contribuies e parcelas do oramento da UNIO),
ainda assim haveria supervit de R$ 7,159 bilhes, levando-se em conta a receita virtual decorrente
da contribuio patronal da UNIO, numa proporo de 2x1, conforme o teor do art. 2. da Lei n.
9.717/98. Alm disso, de toda sorte da Carta de 1988 estipula em seu art. 169 que a despesa com
o pessoal ativo e inativo no poder exceder limite fixado em lei complementar, o qual atualmente
de 50 % do valor das receitas da UNIO, nos termos do art. 119, inciso I, da LC n. 101/2000,
valor esse muito alm do que vem sendo gasto para a referida despesa. Logo, pode-se dizer que
sequer h dficit em ambos os regimes previdencirios enfocados (o regime geral e o regime dos
servidores pblicos federais, a englobada a Magistratura Federal).
Em acrscimo, correto afirmar que no h dficits crescentes, haja vista que, com o
advento da Emenda Constitucional n. 20/98, tornou-se impossvel a obteno de benefcio
previdencirio pela simples contagem de tempo de servio, sendo necessria a efetiva contribuio
para a obteno dos favores do seguro social. Portanto, normas transitrias concessivas de
benefcios extraordinrios (v.g., a aposentadoria especial dos trabalhadores rurais e das supostas
vtimas do Regime Militar) tendem a produzir efeitos transitrios que sero minorados com o passar
do tempo, diminuindo as despesas do oramento da Seguridade Social.
Alm disto, h que se analisar outras razes para a preservao de um regime prprio para
os servidores em geral, que podem ser transpostos como mais propriedade ainda para o caso dos
juzes federais, a saber:
1) os juzes tm autorizao legal para exercer apenas um cargo cumulativo de
Professor - restrio inexistente no setor privado, onde no h qualquer restrio de cumulao.
2) os servidores em geral, o mesmo se dando como os juzes, no tm direito ao
FGTS, que afinal indeniza o tempo trabalhado, auxiliando no momento de intemprie, em especial
na velhice (quando, em ocorrendo a aposentadoria, possvel o levantamento dos valores). J os
trabalhadores privados tm este direito, com o que, com a participao econmica de seus
empregadores, possuem um valor que amortiza os efeitos nefastos do tempo de servio prestado
a um mesmo patro.
3) Os juzes contribuem com 11% sobre o total de seus vencimentos, no havendo
teto para contribuio.
Exemplificando, com texto escrito pela Prof. rica Paula Barcha Correia, mestre e
doutora em Direito Previdencirio pelo PUC/SP:
20
Apenas para exemplificar, um funcionrio pblico que perceba
R$ 8.000,000 recolher para o chamado PPS, a importncia de R$ 880,00,
ao passo que um executivo da iniciativa privada, que perceba o mesmo valor
como remunerao, recolher para o INSS o valor de R$ 171,77 (11% de R$
1.561,56). Cabe ressaltar que se esse mesmo executivo exercer mais uma,
ou duas, atividades remuneradas, continuar recolhendo esse mesmo valor,
pois, de acordo com o sistema atual ele j recolhe pelo teto em uma de suas
atividades.
Portanto, dentro do quadro apresentado, no h como justificar a
unificao dos dois regimes de trabalho; o estudo no pode ser efetuado
apenas sob a tica do regime de previdncia, deixando para trs as
peculiaridades e limitaes inerentes ao ocupante de cargo pblico.
Por outro lado, sob a tica do financiamento dos dois sistemas,
sabido que a gerao atual financia os benefcios da gerao passada, e
que a gerao futura beneficiar a atual no momento oportuno.
Pois bem, promovida a unificao dos regimes e passando o fun-
cionrio pblico a contribuir de forma equivalente ao trabalhador da iniciativa
privada, no se estaria comprometendo o financiamento entre as geraes?
Feitas as consideraes anteriores, foroso admitir, da mesma forma, que o regime
de previdncia dos juzes federais no vem sofrendo qualquer debilidade, decorrente de eventual
dficit.
II.3) A Emenda Constitucional no. 20 de 1998 j teria dado ensejo s perdas possveis
para a magistratura nacional em relao questo previdenciria.
Com a Emenda no. 20 de dezembro de 1999, emergiu uma nova modalidade de aposen-
tadoria no direito brasileiro. Trata-se da aposentadoria por tempo de contribuio.
Se partirmos da lgica da existncia de um risco futuro que merece a ser acobertado por
esta aposentadoria, a questo a se resolver ser bastante complexa, na medida em que no se
considera, pelo menos a princpio, um risco concreto do segurado para a obteno do benefcio (na
aposentadoria por idade teramos a velhice como risco; na aposentadoria por tempo de servio
teramos o desgaste provocado pela realizao do labor como risco) - o risco muito mais do
sistema, que se no for custeado, ir falncia, do que do segurado.
Em relao ao setor pblico, de forma bastante clara, a aposentadoria passa a se dar somente
aps o segurado atender cumulativamente aos seguintes requisitos: um mnimo de contribuio e
uma certa idade - distinta para homem e mulher.
Assim, na nova redao dada pela Emenda 20 ao art. 40 da Constituio, tem-se que o
servidor somente poder se aposentar, nesta modalidade observadas, de forma conjugada, as
seguintes condies: a) tempo mnimo de dez anos de efetivo exerccio no servio pblico; b) cinco
anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria; c) no mnimo, sessenta anos de idade e
trinta e cinco de contribuies, se homem, e cinqenta e cinco anos de idade e trinta de contribuies
se mulher. A cumulatividade de todos os requisitos anteriores patente da redao do art. 40,
inciso III, letras a e b da Constituio Federal, com a redao dada pela Emenda no. 20.
21
No caso da aposentadoria compulsria no setor pblico, tambm ser observada a pro-
porcionalidade ao tempo de contribuio, o mesmo se dando em relao aposentadoria por
invalidez, exceto se decorrente de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave,
contagiosa ou incurvel, especificada em lei (art. 40, inciso I, da Constituio Federal).
Prev-se ainda o aproveitamento do tempo de contribuio federal, estadual ou municipal
(observada aqui claro a lei de compensao, no. - ver o no.), no se admitindo o
estabelecimento de qualquer forma de contagem de tempo de contribuio fictcio (par. 10 do
mesmo art. 40).
Por fim, foram estabelecidas, quer para o setor pblico, quer para o setor privado, as regras
de transio - a fim de se obter, pelos que j estavam no sistema, o tempo de servio j prestado
anteriormente. Somente assim, cr o legislador constituinte, haveria perfeita preservao do direito
adquirido.
No caso o servidor pblico, este, para se aposentar de forma integral pela regra de transio,
dever cumulativamente, como reza o art. 8o. da Emenda Constitucional no. 20: a) ter cinqenta e
trs anos de idade, se homem, e quarenta e oito, se mulher; b) fazer incidir sobre o tempo que
faltaria para se aposentar o percentual de vinte por cento para efeitos de contribuio. Assim, por
exemplo, se faltava um ano para certo homem se aposentar, dever contribuir mais vinte por cento
sobre um ano (um ano mais vinte por cento de um ano e contar com, no mnimo, cinqenta e trs
anos).
No caso de servidor pblico que desejar aposentar-se proporcionalmente ao tempo de
contribuio a diferena ser o acrscimo do percentual de 40% sobre o tempo restante.
Como se constata das regras acima, a maioria delas aplicveis aos juzes federais em sua
inteireza, j houve concesses feitas para que a correo de eventuais distores do sistema - no
se tolerando outras perdas que redundem, como j visto, na instabilidade da prpria garantia
institucional do exerccio da judicatura.
Assim, segundo a redao original do artigo 93, VI, da CF/88, a aposentadoria dos
magistrados com proventos integrais compulsria por invalidez ou aos setenta anos de idade, e
facultativa aos trinta anos de servio, aps cinco anos de exerccio efetivo na judicatura.
A Emenda Constitucional n. 20/98 introduziu modificao de duvidosa constitucionalidade,
passando o dispositivo antes mencionado a ter a seguinte redao: a aposentadoria dos magistrados
e a penso de seus dependentes observaro o disposto no art. 40.
Na prtica, a modificao elevou o tempo de servio necessrio para a aposentadoria
voluntria, passou a exigir o cumprimento de tempo mnimo no servio pblico, estipulou uma
idade mnima para a jubilao, equiparando a magistratura aos demais servidores pblicos civis,
enfraquecendo, com isso, a garantia constitucional originalmente prevista.
III - Concluso
Vinha o Governo Federal acenando com a retirada ou reduo de outras garantias, tais
como a integralidade dos proventos, sua paridade em relao remunerao paga aos magistrados
da ativa, a reduo no valor das penses, etc.
Tais propostas no podem ser admitidas sob qualquer hiptese.
22
Primeiro, porque, tais alteraes afetam garantias institucionais (vitaliciedade e irredutibilidade
de vencimentos) conferidas magistratura, enfraquecendo a noo de independncia funcional,
indispensvel ao exerccio da judicatura, e, por conseguinte, mitigando a clusula ptrea da
separao dos Poderes.
Segundo, porque como mencionado anteriormente, os resultados obtidos com as alteraes
j produzidas no texto constitucional indicam a possibilidade de equilbrio das contas pblicas em
mdio e longo prazo. E isso sem considerar o supervit existente no oramento da seguridade
social, segundo os clculos elaborados pela ANFIP.
Finalmente, ainda que assim no se entendesse, importa observar que o regime previdencirio
da magistratura federal altamente superavitrio, apresentando uma elevada relao entre o nmero
de contribuintes e de beneficirios, a faixa etria mdia dos magistrados em atividade inferior a
40 anos, e o tempo de servio acumulado bastante reduzido, tudo a evidenciar a desnecessidade
de novos ajustes financeiros ou de reduo de benefcios.
Impe-se concluir, portanto, que propostas de alterao na forma de clculo das aposen-
tadorias e penses da magistratura, bem assim de eliminao da paridade em relao aos subsdios
pagos aos magistrados em atividade, implicam ofensa s garantias constitucionais previstas no
artigo 95 da Constituio Federal, no podendo ser admitidas sob pena de flagrante
inconstitucionalidade.
Conforme mencionado anteriormente, a anlise da previdncia social dos servidores pblicos
no deve ser feito sob o enfoque atuarial, visto que, tecnicamente, est muito mais vinculada a
questes oramentrias do que contributivas. Entretanto, as presses internas e externas exercidas
para o ajuste das contas pblicas tm compelido o Governo Federal a examinar a questo sob
esse prisma.
Dessa forma, embora no concordemos com a adoo desse critrio, o regime de previdncia
da magistratura federal resistiria a qualquer estudo atuarial.
Com efeito, circunstncias histricas e atuais favorecem a magistratura federal.
Primeiro, porque a Justia Federal somente voltou a ser instalada no Brasil em 1967 e, at
a Constituio Federal de 1988, seus quadros de juzes sempre foram muito reduzidos. Portanto,
pequeno o nmero de juzes aposentados e de pensionistas.
Segundo, porque atualmente o perfil dos juzes federais revela um quadro muito jovem
(faixa etria mdia inferior a 40 anos) e com um baixo tempo de servio acumulado (no mbito da
4
a
. Regio, que abrange o Rio Grande do Sul, Santa Catarina e o Paran, o tempo de servio total
averbado inferior a 10 anos, sendo o tempo de exerccio na magistratura inferior a 5 anos).
Evidente, pois, que os atuais juzes contribuiro para o sistema, na condio de magistrados,
durante praticamente toda a sua vida laborativa, o que se constitui em um dado extremamente
significante sob o ponto de vista atuarial.
Finalmente cumpre salientar que, considerada a relevncia da matria de competncia da
justia federal, razovel projetar-se um incremento cada vez maior no nmero de varas e de
juzes, tudo a favorecer, em mdio e longo prazo, o equilbrio financeiro e atuarial de um regime de
previdncia prprio da magistratura federal.
A seguir, a ttulo de ilustrao, transcrevemos alguns dados relativos magistratura federal
da 4a. Regio, confirmam inteiramente as afirmativas anteriores:
23
JUSTIA FEDERAL DE 1
A
. INSTNCIA
Dez/2002 Jan/2003 Fev/2003 Mdia
RS SC PR RS SC PR RS SC PR RS SC PR
Ativos 117 62 93 114 62 92 115 63 93
Inativos 1 4 3 1 4 3 1 4 3
Pensionistas 0 0 4 0 0 4 0 0 4
Contribuintes/beneficirios 117 15,5 13,3 114 15,5 13,1 115 15,8 13,3
Valor mensal arrecadado (R$ mil) 165,6 100,2 171,1 152,1 78,1 106,9 105,8 40,7 112,2 141,1 73,0 130,1
Proventos pagos (R$ mil) 17,4 61,5 50,4 17,4 61,5 50,4 17,4 61,5 50,4 17,4 61,5 50,4
Penses pagas (R$ mil) 0 0 46,0 0 0 46,0 0 0 46,0 0 0 46,0
Resultado mensal (R$ mil) 148,2 38,7 74,7 134,7 16,6 10,5 88,4 (20,8) 15,8 123,7 11,5 33,7
Faixa etria mdia Tempo de Servio na Tempo de servio total
rgo
(anos) magistratura (anos) averbado (anos)
TRF n/d 12,9 28,0
SJ/RS 34,9 4,6 9,3
SJ/SC n/d 3,9 10,8
SJ/PR n/d 3,9 11,2
24
REFORMA DA PREVIDNCIA
1
Jorge Antonio Maurique
Juiz Federal
INTRODUO
Um espectro ronda o mundo e atinge uma enormidade da populao mundial, que a
questo da previdncia. Vrios pases esto a discutir como adotar uma previdncia que garanta a
sua sustentabilidade e ao mesmo tempo, preserve a populao que necessita de proteo do
Estado. Este espectro tem nome e atende por Reforma da Previdncia. sobre tal tema que me
debruo e, longe de querer apresentar um quadro definitivo ou propostas mercuriais, apresento
abaixo uma pequena anlise da questo previdenciria e das perspectivas da Reforma da Previdncia
ora em curso no Brasil.
Pretendo desenvolver o tema da seguinte maneira: uma anlise histrica da Previdncia,
aps o que o trabalho ser dividido em anlise do Regime Geral da Previdncia Social, que est a
cargo do Instituto Nacional de Seguridade Social e Regime Pblico da Previdncia Social, que
significa a previdncia dos servidores pblicos, em especial os federais. Por fim, pretendo analisar
a previdncia dos magistrados.
PREVIDNCIA: UMA PEQUENA HISTRIA
A Previdncia Social faz parte do trip da seguridade social. A seguridade social constitui-
se numa rede de proteo que composta de trs grandes eixos: a Previdncia, a Assistncia
Social e a Sade. A vigente Constituio Federal estabeleceu a rede de seguridade social inicialmente
no art. 194, que na sua atual redao assim dispe:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos
Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia
e assistncia social.
Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade
social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios;
IV - irredutibilidade do valor dos benefcios;
1
Esse texto foi elaborado pelo autor, atendendo ao cronograma proposto pela Comisso de Altos Estudos da Justia
Federal, sendo um documento preliminar para anlise, crticas e sugestes.
25
V - eqidade na forma de participao no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento
A Organizao Internacional do Trabalho, atravs da Conveno 102, assim estabeleceu o
conceito de seguridade:
Seguridade social a proteo que a sociedade proporciona a seus membros mediante
uma srie de medidas pblicas contra as privaes econmicas e sociais que de outra
derivariam no desaparecimento ou em forte reduo de sua subsistncia como conseqncia
de enfermidade profissional, desemprego, invalidez, velhice e morte e tambm a proteo
em forma de assistncia mdica e de ajuda s famlias com filhos.
Esse conceito no foi adotado completamente pela Constituio Federal, mas ressalto que
o atual texto o que mais aprofundou o conceito de seguridade social.
Portanto, se a seguridade social busca a proteo social, a Previdncia Social no pode ser
dissociada do conceito de proteo social que deve ser acionado nas situaes onde seja necessria
ou onde exista a previso legal para o gozo de determinado benefcio. Na feliz dico de Castro e
Lazzari, A Previdncia Social , portanto, o ramo da atuao estatal que visa proteo de
todo indivduo ocupado numa atividade laborativa remunerada, para proteo dos riscos
decorrentes da perda ou reduo, permanente ou temporria, das condies de obter seu
prprio sustento. Eis a razo pela qual se d o nome de seguro social ao vnculo estabelecido
entre o segurado da Previdncia e o ente segurados estatal.
2
O histrico da Previdncia Social aponta para os movimentos sociais que foram se
organizando, juntamente com a expanso do capitalismo industrial e encetando grandes lutas para
a obteno de um trabalho minimamente decente. As primeiras leis que reconheceram algum
direito de proteo ao trabalhador (e que considero, portanto, o marco inicial da Previdncia Social)
surgem na Alemanha, no final do Sculo XIX e sobre elas nos fala Maria Lcia Rocha Lopes, como
segue:
Mesmo de forma diluda e pontual, vo surgindo os primeiros elementos, as primeiras
iniciativas, que mais tarde vo dar forma a um sistema mnimo de proteo ao trabalhador e
seus dependentes. Os primeiros passos foram dados na Alemanha, quando o Parlamento
aprovou em 1883 a Lei do Seguro Doena e, em seguida, a Lei do Seguro Acidente (1884) e
a Lei do Seguro de Invalidez e Velhice (1889).
3
Outros pases foram gradativamente incorporando aos seus ordenamentos jurdicos o
reconhecimento de direitos sociais, entre os quais alguns benefcios que podemos afirmar serem
de previdncia social.
No Brasil, o marco inicial sempre foi referido como sendo a Lei Eloy Chaves, que criou a
Caixa de Aposentadoria e Penses nas empresas das estradas de ferro, embora j houvesse
legislao esparsa reconhecendo determinados direitos que podemos considerar de previdncia
social.
4
2
Castro, Carlos Alberto Pereira de / Manual de Direito Previdencirio / Carlos Alberto Pereira de Castro, Joo Batista
Lazzari. 2
a
. ed. So Paulo: LTr, 2001, p. 39.
3
Silva, Maria Lcia Lopes da / Previdncia Social um direito conquistado: resgate histrico, quadro atual e propostas
de mudanas / Maria Lcia Lopes da Silva. 2
a
. ed. rev. ampliada e atualizada Braslia : Ed. do autor, 1997, p. 29.
4
interessante que se remeta aos trabalhos de Castro e Lazzari e Maria Lcia Lopes da Silva, j citados acima, que
apresentam um abreviado histrico da Previdncia Social em seus primrdios, sendo tambm elucidativo o trabalho de J.
R. Feij Coimbra, Direito Previdencirio Brasileiro, que contm importantes referncias histricas.
26
Com a queda da Repblica Velha comeam a surgir uma srie de institutos de acordo com
a categoria profissional (IAPETC, IPASE, IAPM, etc), at que em 1945, pelo Decreto-lei n 7.526 foi
criado o Instituto dos Seguros Sociais do Brasil, que absorveu todas as entidades previdencirias e
institutos assistenciais j existentes, embora ficasse sem qualquer aplicao prtica, posto que
no foi efetuada qualquer regulamentao.
Somente em 1960 editada a Lei Orgnica da Previdncia Social LOPS, que embora no
unificando os organismos de previdncia social, criou contudo normas uniformes para o amparo a
segurados e dependentes dos vrios institutos, sendo que somente em 1967 foram unificados os
vrios institutos de assistncia e previdncia no Instituto Nacional de Previdncia Social INPS.
Em 1977 altera-se a organizao da Previdncia Social, com a criao do SINPAS Sistema
Nacional de Previdncia e Assistncia Social, com a criao de vrios rgos para funes
especficas (INAMPS, IAPAS, INPS, LBA, FUNABEM), ficando margem do sistema o IPASE, que
foi extinto, ficando, no entanto, os servidores pblicos regidos pela Lei 1.712/52 (Estatuto dos
Servidores Pblicos Civis da Unio).
Um novo marco se d com a Constituio Federal de 1988, com o estabelecimento do
conceito de seguridade social, bastante ampliado do que se tinha at ento, ficando os trabalhadores
da iniciativa privada albergados no art. 201
5
, ficando excludos do Regime Geral da Previdncia
Social os servidores pblicos civis, os militares, os magistrados e membros do Ministrio Pblico e
os membros do Tribunal de Contas da Unio, todos por possurem regime prprio.
5
A atual redao do art. 201 a seguinte: Art. 201. A previdncia social ser organizada sob a forma de regime geral, de
carter contributivo e de filiao obrigatria, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial, e atender,
nos termos da lei, a:
I - cobertura dos eventos de doena, invalidez, morte e idade avanada;
II - proteo maternidade, especialmente gestante;
III - proteo ao trabalhador em situao de desemprego involuntrio;
IV - salrio-famlia e auxlio-recluso para os dependentes dos segurados de baixa renda;
V - penso por morte do segurado, homem ou mulher, ao cnjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto
no 2.
1 vedada a adoo de requisitos e critrios diferenciados para a concesso de aposentadoria aos beneficirios do
regime geral de previdncia social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condies especiais que prejudiquem
a sade ou a integridade fsica, definidos em lei complementar.
2 Nenhum benefcio que substitua o salrio de contribuio ou o rendimento do trabalho do segurado ter valor mensal
inferior ao salrio mnimo.
3 Todos os salrios de contribuio considerados para o clculo de benefcio sero devidamente atualizados, na forma
da lei.
4 assegurado o reajustamento dos benefcios para preservar-lhes, em carter permanente, o valor real, conforme
critrios definidos em lei.
5 vedada a filiao ao regime geral de previdncia social, na qualidade de segurado facultativo, de pessoa participante
de regime prprio de previdncia.
6 A gratificao natalina dos aposentados e pensionistas ter por base o valor dos proventos do ms de dezembro de
cada ano.
7 assegurada aposentadoria no regime geral de previdncia social, nos termos da lei, obedecidas as seguintes
condies:
I - trinta e cinco anos de contribuio, se homem, e trinta anos de contribuio, se mulher;
II - sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, reduzido em cinco anos o limite para
os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exeram suas atividades em regime de economia familiar,
nestes includos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal.
8 Os requisitos a que se refere o inciso I do pargrafo anterior sero reduzidos em cinco anos, para o professor que
comprove exclusivamente tempo de efetivo exerccio das funes de magistrio na educao infantil e no ensino fundamental
e mdio.
27
Finalmente, em 1990 foi criado o Instituto Nacional do Seguro Social INSS autarquia
destinada a substituir o INPS e o IAPAS, sendo em 1991 editada a Lei 8.212/91, destinada a
regular o custeio da seguridade social e a Lei 8.213/91, destinada a regular os benefcios da
previdncia social, sendo extinto o INAMPS em 1993, ficando as aes da sade a cargo do Sistema
nico de Sade - SUS.
Seguiram-se vrias alteraes na legislao entre os anos de 1993 a 1997, entre as quais
merece relevncia a Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS, que regulamentou o benefcio
assistencial de que trata o art. 203 da Constituio Federal e por fim a Emenda Constitucional n
20, que modificou substancialmente a Previdncia Social, passando as aposentadorias a no mais
ser concedida por tempo de servio, mas sim por tempo de contribuio (35/30 anos), fixando
idade mnima para o ingresso no mercado de trabalho (16 anos) e combinada com essa alterao
constitucional seguiu-se a Lei 9.876/99, que instituiu o fator previdencirio, que pretendia combinar
o sistema de repartio com o sistema de contribuio, pelo qual o trabalhador se aposentaria pela
mdia dos proventos auferidos, conjugado com a expectativa de sobrevida, ou seja, quanto mais
tardasse a aposentadoria, maior seria o benefcio e vice-versa. Adotou-se, ento, uma forma de
clculo de aposentadoria que pode ser dita de capitalizao escritural.
Deve ser dito que todas as alteraes efetuadas na legislao da Previdncia Social tinham
por finalidade aproxim-la de clculos atuariais, pois, segundo especialistas, tal como at ento
existente, a Previdncia Social brasileira no sobreviveria por muito tempo. Isso significa que
precisamos ingressar numa pequena digresso sobre a crise dos sistemas de previdncia.
A CRISE DA PREVIDNCIA
A crise da Previdncia Social aconteceu, penso, fruto de um grande processo de mudanas
no cenrio poltico nacional e internacional.
Mas antes de analisar a crise da Previdncia Social implica que primeiro se faa uma anlise
rpida dos sistemas contributivos.
A previdncia social baseada em contribuies (no Brasil, as contribuies para a seguridade
social encontram seu lastro no art. 195 da Constituio Federal), sendo que basicamente existem
trs sistemas contributivos, conhecidos como sistema contributivo de repartio, de capitalizao
ou misto.
No regime de capitalizao, cada indivduo ou grupo de indivduo contribui e esse valor de
contribuio ser capitalizado, isto , apropriado para uma conta individualizada em nome do
poupador. O benefcio ser, em tese, o valor daquela poupana efetuada, isto , as contribuies
sero capitalizadas em favor do contribuinte, sendo mnima a participao do Estado. O regime
de capitalizao est baseado na idia de poupana individual, sendo seu exemplo o Chile.
9 Para efeito de aposentadoria, assegurada a contagem recproca do tempo de contribuio na administrao pblica
e na atividade privada, rural e urbana, hiptese em que os diversos regimes de previdncia social se compensaro
financeiramente, segundo critrios estabelecidos em lei.
10. Lei disciplinar a cobertura do risco de acidente do trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo regime geral de
previdncia social e pelo setor privado.
11. Os ganhos habituais do empregado, a qualquer ttulo, sero incorporados ao salrio para efeito de contribuio
previdenciria e conseqente repercusso em benefcios, nos casos e na forma da lei
28
J no regime de repartio, as contribuies sociais vertem para um fundo nico, e esse
fundo efetuar os pagamentos dos benefcios daqueles que se tornaram elegveis nos termos da
lei. Repousa no pacto de solidariedade de geraes, onde a contribuio de hoje se destina aos
contribuintes de ontem, ou seja, os ativos financiam os aposentados, no existindo acumulao de
reservas e os pagamentos dos atuais contribuintes ser garantido pelas futuras geraes de
contribuintes. o atual sistema brasileiro.
Por fim, no sistema misto h uma combinao dos sistemas de repartio simples e
capitalizao, existindo um pilar bsico da previdncia, organizado de acordo com as regras de
repartio simples e acima deste pilar bsico h uma previdncia complementar obrigatria.
O grande problema do regime de repartio que ele se baseia num sistema que exige
uma correlao prxima de ideal entre ativos e inativos.
No entanto, com o aumento da longevidade e com as crises que inibiram o crescimento
econmico, esse sistema entrou em crise.
Mas que crise essa? s do sistema de previdncia social?
No, penso que a crise no s dos sistemas de previdncia social, mas bem mais
amplo, a prpria crise dos estados de bem-estar social e dos estados enquanto nao.
o que Giovani Alves
6
sinaliza como a mundializao do capital, que possui as seguintes
caractersticas:
1. Taxas de crescimento do PIB muito baixas, inclusive em pases (como o Japo) que
desempenharam tradicionalmente o papel de locomotiva junto ao resto da economia mundial.
2. Deflao rastejante.
3. Conjuntura mundial extremamente instvel, marcada por constantes sobressaltos
monetrios e financeiros.
4. Alto nvel de desemprego estrutural
5. Marginalizao de regies inteiras em relao ao sistema de trocas
6. Concorrncia internacional cada vez mais intensa, geradora de srios conflitos comerciais
entre as grandes potncias da Trade (Estados Unidos, Europa Ocidental e Japo).
Assim, com a diminuio da oferta de emprego, com a diminuio do crescimento econmico
e com a precarizao das autonomias dos Estados-nao, forma-se um quadro em que o
investimento econmico em atividades produtivas torna-se cada anacrnico, ocasionando a
precarizao das relaes de trabalho.
Isso afeta sobretudo a possibilidade de continuidade do pacto de geraes caracterstico do
regime de repartio, pois h cada vez menos gente empregada formalmente gerando as
contribuies necessrias para o financiamento dos aposentados.
De outro lado, h cada vez mais aposentados ou pretendentes a inativao, resultado
sobretudo da elevao da longevidade da populao. nesse contexto que no mundo todo comeam
a ser articulados esforos principalmente atravs das instituies multilaterais de crdito (Fundo
Monetrio Internacional, Banco Mundial) no sentido de reformas estruturais dos sistemas internos
6
Alves, Giovani, Trabalho e Mundializao do capital - A Nova Degradao do Trabalho na Era da Globalizao, Giovanni
Alves, Editora Praxis, 1999)
29
de previdncia e penso, seguindo-se como primeiro exemplo sempre citada a reforma do sistema
de previdncia social do Chile, que passou de um sistema de repartio para um sistema de
capitalizao. Significativo desse esforos de convencimento o posicionamento de Estelle James
7
,
Economista Snior do Departamento de Pesquisas de Polticas do Banco Mundial, que assim
escreveu:
Ao longo dos prximos 35 anos, a proporo da populao mundial acima de 60 anos
praticamente dobrar, de 9% para 16%. Devido aos rpidos aumentos na expectativa de vida e aos
declnios das taxas de fertilidade, as populaes esto envelhecendo muito mais rapidamente nos
pases em desenvolvimento do que ocorreu nos pases industraisi. medida que as pessoas jovens
em idade de trabalho produtivo se aproximarem da aposentadoria por vlta de 2030 -, 80% da
populao idosa do mundo vivero no que hoje so os pases em desenvolvimento.
Mas no s decorrente do aumento da populao em idade avanada e elegvel para
benefcios de inativao que apregoada a Reforma da Previdncia.
Com efeito, como j dito que o sistema de repartio baseia-se em um sistema de pacto de
solidariedade entre geraes, o sistema baseia-se (como no Brasil) em contribuies de
trabalhadores e com contribuies de seus empregadores.
Isso implica em custos para os empregadores, calculados sobre a folha de pagamentos,
que por vezes desestimulam a oferta de empregos, com a conseqente fuga para o mercado
informal de trabalho e a busca de aposentadorias o mais rpido possvel, ante o risco de quebra
do sistema de aposentadoria, com o que aqueles que possuem condies de usufruir um benefcio
previdencirio, por mnimo que seja, preferem antecipar a fruio do benefcio a arriscar no ter
benefcio algum no futuro. Isso tambm causa a sada do mercado de trabalho de mo de obra
experiente, causando problemas no processo produtivo.
O Banco Mundial tem afirmado que para eliminar o risco de quebra do sistema de
aposentadoria baseado na repartio, o ideal adotar um novo sistema, baseado em trs pilares,
estruturados da seguinte forma:
- um pilar obrigatrio gerenciado pelo governo e financiado a partir dos impostos para fins
de redistribuio;
- um pilar obrigatrio gerenciado pelo setor privado e plenamente capitalizado, para fins
de poupana;
- um pilar voluntrio para aquelas pessoas que desejam mais proteo na aposentadoria.
Na realidade, as razes de adoo de um novo sistema de previdncia no se justifica
somente pela impossibilidade de continuao do sistema de repartio. Em realidade h outras
razes que no apenas a preocupao com as futuras geraes.
Ocorre que o sistema mundial sofreu grandes mudanas a partir da dcada de 1970. Com
efeito, o financiamento que havia para mercados emergentes, a partir de juros baixos e crdito fcil
passou a sofrer cada vez mais restries a partir da primeira crise do petrleo (1973). O crdito
passou a escassear e as taxas de juros para emprstimos internacionais foram crescendo, de tal
forma que o crescimento econmico no conseguia gerar os supervits necessrios para pagar os
emprstimos j contrados e gerar poupana interna, capaz de financiar atividades produtivas e
7
James, Estelle, Novos Sistemas Previdencirios: Experincias, Evidncias e Questes Pendentes, disponivel em http://
/www.mpas.gov.br/docs/volume 09.pdf (acesso em 31/01/03)
30
gerar o crescimento econmico necessrio para incorporar as novas massas de mo-de-obra ao
mercado de trabalho.
De outro lado, a dvida externa cresce sem a gerao de novos emprstimos, o que obriga
a dispender cada vez maiores parcelas do PIB para pagar as dvidas j contradas. Os credores
passam a exigir, alm de aumento das taxas de juros, garantias do pagamento da dvida, que
somente podem ser dadas a partir da compresso das polticas pblicas, com a diminuio de
recursos para as polticas redistributivas.
Surge, ento, como frmula mgica, a adoo de sistemas de capitalizao para a previdncia
social, que de um lado teria o condo de diminuir os gastos pblicos com a previdncia e de outro
lado, poderia gerar a poupana interna necessria para retomar o ciclo virtuoso do crescimento
econmico.
Esta , em sntese apertada as justificativas tericas da necessidade de Reforma da
Previdncia, surgida muito mais como um fenmeno decorrente da mundializao do capital e
fragilidade das economias dependentes dos pases em desenvolvimento do que uma preocupao
sincera dos organismos internacionais com o futuro dos pases em desenvolvimento e suas
populaes idosas.
A REFORMA DO REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL
O Ministrio da Previdncia Social MPAS de longa data est comprometido com reformas
do sistema de previdncia social, fruto e conseqncia da viso poltica dos governantes brasileiros
a partir da ltima dcada do sculo passado. Com efeito, tem feito grandes estudos nesse sentido
8
,
sempre com vistas a defesa da reforma do sistema, com vistas a reduo de benefcios ou aumento
da idade mnima para o gozo de benefcios.
O ponto culminante nesse sentido o DIAGNSTICO DO SISTEMA PREVIDENCIRIO,
que pode ser visto no site do MPAS. Nesse diagnstico, apontado o crescimento da longevidade
da populao, a deteriorao das relaes formais de trabalho entre 1990 a 2002 e que avanamos
de uma situao de praticamente igualdade entre o montante de receitas previdencirias no ano de
1995 (com um dficit de apenas 400 milhes de reais) para um dficit de 17 bilhes de reais em
2002.
Na realidade, esta avaliao pode ser contestada com relativa facilidade.
Ocorre que nesse resultado no esto consideradas as contribuies da seguridade social
(PIS, COFINS, CSLL, CPMF), alm do que no so computadas as renncias fiscais, que foram
estimadas em mais de dez bilhes de reais apenas no ano de 2002.
Por outro lado, os excedentes gerados at o ano de 1995 foram apropriados pelo Tesouro
Nacional, principalmente para o pagamento de juros , sem que ocorresse qualquer retorno desses
valores aos cofres da Previdncia Social.
Por outro lado, a Constituio de 1988 assegurou aos trabalhadores rurais a garantia de
aposentadoria de um salrio mnimo, sem a necessidade de contribuio , sendo que a Lei 8.213/
8
A coleo da Previdncia Social, que pode ser encontrada no site do MPAS tem desenvolvido estudos nesse sentido,
sendo vasta a bibliografia nesse caminho, bem como vrios os seminrios e encontros nesse sentido.
31
91 ampliou a cobertura aos segurados rurais (atravs do conceito de ncleo familiar rural). Ainda,
a contribuio do meio rural calculada sobre um percentual da produo com o que tem-se um
quadro que os benefcios rurais terminam por gerar um dficit apenas nessa rea de quase quinze
bilhes de reais apenas no ano de 2002.
No entanto, no se pode analisar a Previdncia Social apenas sobre o ponto de vista da
arrecadao versus benefcios pagos.
Com efeito, a Previdncia Social tem um importante papel no sentido de redistribuio de
renda, do qual o melhor exemplo so os trabalhadores rurais, que embora deficitrios apenas
sobre o ponto de vista atuarial, na realidade sua importncia na manuteno da sociedade brasileira
dispensa maiores comentrios, at mesmo tendo em vista que a agricultura tem gerado a cada ano
mais divisas externas para o Brasil.
Portanto, a Previdncia Social tem a cada dia mais um papel importante no sentido de uma
poltica de incentivo de superao da pobreza.
O MPAS no j citado Diagnstico..., tendo como fonte o PNAD de 1999, assevera que em
1999, 34% dos brasileiros viviam abaixo da linha de pobreza e se no fosse a Previdncia, esse
percentual seria de 45,3%, o que significa que a Previdncia foi responsvel por uma reduo de
11,3 pontos percentuais no nvel de pobreza, implicando que graas aos benefcios provencirios
18,1 milhes de pessoas deixaram de ser pobres.
Outrossim, o pagamento de benefcios previdencirios significa para a grande maioria dos
municpios importncias maiores do que os prprios retornos do FPM.
A partir da constatao de que a Previdncia Social possui um importante papel redistributivo
e na erradicao da pobreza, resta a necessidade de afirmar a necessidade que a Previdncia
Social deve continuar pblica, afastando-se as tendncias privatizantes e apontando para a
otimizao do sistema de previdncia pblica, afastando os modelos de outros pases que adotaram
a capitalizao, pois isso significa a entrega de parcelas duramente poupadas pela populao para
entidades privadas que somente tem em mente o lucro de tal atividade de gesto.
Isso porque a reforma do sistema de previdncia social abandonando o sistema de repartio
para o sistema de capitalizao implica uma srie de custos de transio que estudos apontam que
custariam ao Brasil mais de 2 PIBs, parcela que evidentemente no h condies de ser custeada
pela sociedade, para a simples entrega dos recursos da poupana a ser gerada para entidades
privadas que cobraro custos de gesto acima do que atualmente custa ao Pas pela gesto do
INSS. Por exemplo, no Chile o custo pela gesto pelas AFP de cerca de 1,8% do salrio do
trabalhador, o que significaria um custo de aproximadamente mais de 15% da importncia retida
para contribuio previdenciria, ou seja, do aporte seria entregue em mos de um administrador
privado na suposio (e mera suposio, sem qualquer base emprica concreta, pois a histria nos
mostra uma srie de falncias e gestes fraudulentas de fundos pelo mundo afora) que seria
melhor administrada que os fundos pblicos.
Para exemplificar o custo desses fundos, tomamos o exemplo da Argentina, atravs da
palavra de Elsa Rodrigues Romero
9
, Assessora do Secretrio de Seguridade Social do Ministrio
do Trabalho Argentina, que assim se referiu?
9
Brasil. Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Seminrio Regional sobre Reformas dos Sistemas de Penso na
Amrica Latina. Braslia, MPAS, 2001, Coleo Previdncia Social, p. 51.
32
Na Argentina, o custo do regime de capitalizao de 3,5% do salrio, mas, de qualquer
forma, dito desta maneira no representa a verdade. Na realidade 35% do aporte, o que significa
uma carga um pouco diferente, pois preciso levar em conta que a contribuio de 11%, 7,5% se
capitalizam e 3,5% so cobrados como comisso pela FJP. Agora, fazendo os clculos de outra
maneira, se considerarmos que a FJP est administrando 7 dlares e 50 centavos e para isso
cobra 3 dlares e 50 centavos, so 46% do montante que est administrando.
Essas consideraes remetem as seguintes concluses: 1) no h garantia alguma que
seja possvel adoo, pelo Brasil, do regime de capitalizao, tal como efetuado no Chile, at pelo
elevado custo de transio do sistema, que implica mais de dois PIBs para a efetiva consolidao
do sistema como custo de transio, recursos esses inexistentes ante o atual cenrio de compresso
da atividade econmica mundial e a impossibilidade de endividamento a esse montante (pois, at
pelo contrrio, o Brasil se comprometeu com o FMI com metas elevadas de supervit primrio, que
impossibilita a assuno de tal dvida); 2) a adoo de regime de capitalizao em momento algum
garante que haver a desejada poupana interna capaz de tornar o Brasil menos dependente de
emprstimos externos; 3) nada garante que a gesto privada dos recursos previdencirios seja
melhor que a gesto pblica , pois inclusive funciona com custos maiores (os custos do INSS,
segundo estudos da ANFIP, so em torno de 7% do total das receitas administradas pela autarquia);
4) pela importncia redistributiva e como fator de erradicao da pobreza, aconselhvel que os
recursos da Previdncia Social continuem sendo geridos de forma pblica; 5) um verdadeiro mito
que a capitalizao reduz o gasto pblico com a previdncia, podendo inclusive ocorrer o contrrio.
nesse sentido a lio de Nicholas Barr
10
:
As previdncias privadas podem possibilitar a soluo do gasto estadual com previdncia a
longo prazo, quando os novos planos estiverem maduros. No entanto, no h uma soluo a curto
prazo. Se as contribuies dos trabalhadores forem para contas individuais capitalizadas, elas no
podem ser usadas para pagar as penses das pessoas mais velhas. A menos que o governo se
recuse a pagar as penses das geraes mais antigas, ele precisa financi-las atravs da tributao
eou dvida pblica. Conseqentemente, a necessidade de financiar a transio para um novo regime
de previdncia geralmente aumenta o gasto pblico com previdncia a curto e mdio prazo. Nas
palavras de um estudo do FMI:
... os custos financeiros de fazer tal mudana [para um plano totalmente capitalizado]
podem ser muito altos, e... arcar com tais custos pode demandar, em muitos casos, uma
quantidade de ajuste fiscal que substancialmente mais elevado do que seria necessrio
para sanar o sistema de repartio simples (Chand e Jaeger, 1996, pginas 32-3).
Alm do mais, os custos de privatizar um sistema de repartio simples inflado so maiores
do que os custos para privatizar um sistema sustentvel. Isso resulta em uma importante concluso:
a privatizao no a soluo para os problemas fiscais. Se o problema for de um plano estatal
que no sustentvel, a nica soluo torn-lo sustentvel aumentando as contribuies, cortando
benefcios ou uma combinao dos dois. Assim, uma mudana para a capitalizao, qualquer que
seja seu mrito, no deve ser feita por motivos de restrio de despesas a curto prazo.
Colocadas essas premissas, passo a analisar mudanas possveis no RGPS no sentido de
torn-lo mais eficiente e otimizado.
10
Barr, Nicholas, Reformas das Previdncias: Mitos, Verdades e Escolhas Polticas, , no j citado A Economia Poltica
da Reforma da Previdncia
33
PROPOSTAS PARA A REFORMA DO REGIME GERAL
DA PREVIDNCIA SOCIAL RGPS
A primeira e quase bvia proposta que os recursos da Previdncia Social sejam inseridas
no conjunto dos gastos da Seguridade Social e no separados dela. Dados importantes e divulgados
periodicamente por entidades srias, como a ANFIP, apontam que se considerada a arrecadao
das contribuies de seguridade social, registra-se um saldo positivo no confronto entre arrecadao
das receitas de seguridade social versus as despesas de previdncia, a includos os pagamentos
a pensionistas e aposentados ainda que do Regime Pblico da Previdncia Social (funcionrios
pblicos). Mas no pretendo me ater a isso, haja vista que essa discusso tem se dado com
intensidade no seio da sociedade civil e para tanto remeto o exame dos quadros em anexo.
Pretendo nesse texto propor medidas que envolvem a gesto da Previdncia Social Pblica,
como a questo da evaso fiscal, sonegao fiscal, aumento da base contributiva, gesto, passando
por uma breve anlise do Seguro de Acidentes do Trabalho.
AUMENTO DO NMERO DE CONTRIBUINTES
Atualmente, existem cerca de 21 milhes de benefcios sendo mantidos pela Previdncia
Social, sendo que o nmero de contribuintes do RGPS de cerca de 27 milhes de pessoas.
Isso aponta que h um universo de pessoas que no contribuem para a Previdncia Social
estimadas entre 47% a 49% da fora de trabalho. Englobam desde menores at pessoas no mercado
informal. O que pior, no sendo contribuintes, no tero expectativas de receberem no futuro
qualquer tipo de benefcio da Previdncia Social. Mas, fundamentalmente, tero de ser assistidas
de alguma maneira pelo Estado, inflando os benefcios da Assistncia Social.
Caso existissem alternativas concretas para que pudessem se incorporar ao regime da
Previdncia Social, haveria sem dvida alguma crescimento da arrecadao do RGPS e diminuio
dos impactos dos futuros benefcios assistenciais.
No h dvida alguma que essa evaso do mercado formal de trabalho decorreu da deterio-
rao do mercado de trabalho principalmente na ltima dcada, mas um fenmeno que est
crescendo assustadoramente (embora, contraditoriamente, no ano de 2002, tenha ocorrido um
aumento percentual do nmero de empregados com carteira assinada).
Essa evaso da base de contribuintes pode ser explicada tanto pela excessiva carga tributria
sobre a folha de salrios, como pela pequena ou quase nenhuma atratividade para que as pessoas
envolvidas no mercado informal de trabalho venham a se formalizar.
Acredito que uma possibilidade de aumento da formalizao das relaes de trabalho o
aumento das fiscalizaes pelo Ministrio do Trabalho e pelo Ministrio da Previdncia, que, atuando
de forma articulada por seus grupos de fiscalizao e atravs de constante trocas de informaes
poderiam desestimular a prtica de contratar sem carteira assinada, aumentando, assim, a base
contributiva.
Combinado com esse aumento da fiscalizao, poderia haver uma alterao na forma de
clculo das empresas sobre a folha de salrios, criando alquotas crescentes segundo o tamanho
das empresas e o nmero da mo-de-obra empregada. Assim, mdias empresas, conforme definido
na lei, pagariam um determinado percentual, ao passo que as grandes empresas pagariam um
34
percentual mais elevado (ficando excludas de tal processo as empresas adotantes do SIMPLES,
por j terem uma tributao privilegiada).
Por outro lado, poderia ser adotado uma espcie de prmio s empresas que no tivessem
passivos junto Previdncia Social, criando-se uma espcie de certificao de responsabilidade
social/previdenciria, prmio esse que poderia ir desde o reconhecimento de determinados pontos
quando participantes de licitaes at redues de alquotas, tal como efetuado hoje com o
Seguro de Acidentes de Trabalho.
Torna-se imperioso que seja atratativo que as pessoas que se encontram na informalidade
e trabalhando por conta prpria filiem-se Previdncia Social. Campanhas massivas de marketing
enfatizando os ganhos do sistema, combinado com a reduo de alquotas ao contribuinte individual
durante um determinado perodo de tempo pode ser uma alternativa vlida, cobrando-se, por
exemplo, 10% de contribuio no primeiro ano e aumentando-se gradativamente ano a ano a
alquota at que se chegue ao patamar de 20%. Tal alterao de alquotas no traria prejuzos
Previdncia Social, posto que ainda que a contribuio seja menor no incio, adotada como foi o
fator previdencirio, eventual benefcio ser calculado pela mdia de contribuio.
Por fim, como temos um grande percentual de idosos sem qualquer tipo de benefcio e
deficientes fsicos com possibilidade de integrar o mercado formal de trabalho, necessrio criar
ou aprofundar os estmulos para que as empresas contratem tais pessoas, o que pode gerar, de
um lado, aumento do recolhimento da Previdncia Social, por outro estmulos insero de tal
parcela da populao.
COMBATE SONEGAO
Um grande problema no tocante Previdncia Social a sonegao fiscal. A sonegao
fiscal significa deixar ou retardar o ingresso dos tributos devidos aos cofres pblicos depois de
ocorrido o fato gerador.
Os recursos que deixam de ingressar na Previdncia Social terminam por comprimir a
possibilidade de manuteno dos benefcios que por lei a autarquia devem conceder a manter.
A sonegao fiscal se d de diversas formas, seja atravs de pagamentos dos salrios por
fora, com recursos oriundos de caixa dois, com a conseqente diminuio dos dispndios do
empregador sobre a folha de salrios, a no-assinatura da carteira de trabalho e o no-recolhimento
de contribuies admitidas como devidas, atravs da GFIP (guia de recolhimento do fundo de
garantia do tempo de servio e informaes Previdncia Social), ou ainda, a falsificao de
GRPS.
O grande problema do pagamento por fora reside num pacto perverso muitas vezes
estabelecido entre o empregador e o empregado. Se o montante da contribuio da empresa a
folha de salrios e o montante dos eventuais benefcios a serem deferidos, atingida a condio de
elegibilidade, est circunscrito ao teto mximo de benefcios, tanto faz para o trabalhador se receber
o total por dentro da folha de salrios ou por fora da folha de salrios e a diferena, ento, entre
o efetivamente pago e o declarado indevidamente apropriada tanto pelo empregador como pelo
trabalhador ou por ambos.
A soluo em tais casos maior fiscalizao. Mas essa maior fiscalizao, se significa um
nmero de fiscais adequado e eficientemente treinados, pressupe uma maior interao e
cooperao entre os vrios rgos encarregados da fiscalizao como um todo.
35
Desta forma, para combater tal prtica, alm da contratao de mais fiscais
11
(tanto do
trabalho como da Previdncia Social) implica o desenvolvimento de programas de inteligncia e
constante treinamento dos fiscais.
Ao lado disso, um maior partilhamento de informaes entre a Receita Federal e INSS no
tocante empresas fiscalizadas certamente contribuir para a reduo da sonegao por essa via
podendo-se apresentar vrias possibilidades, como por exemplo as seguintes hipteses:
Identificado pelo fiscal da Receita Federal a existncia de caixa dois, imediatamente seria
comunicado tal fato fiscalizao da Previdncia Social, que tentar identificar se do montante de
recursos existentes na referida contabilidade paralela no h comprovantes de pagamentos de
salrios por fora. O contrrio tambm deve ocorrer, ou seja, identificado pela fiscalizao do INSS
a existncia de pagamentos por fora, imediatamente acionada a Receita Federal para verificao
da origem dos recursos por onde foram efetuados tais pagamentos.
Quanto a no-assinatura de carteira de trabalho, isso pode ser combatida com equipes
integradas de fiscais do Ministrio do Trabalho e MPAS que, identificando o problema, passem
rapidamente autuao para posterior inscrio em dvida ativa.
No tocante ao no-recolhimento de contribuies declaradas, torna-se necessria a agilizao
das inscries em dvida ativa e ajuizamento das aes.
Essas campanhas macias de erradio da sonegao fiscal na rea da Previdncia Social
devem ser acompanhadas de ampla publicidade de casos emblemticos da responsabilizao
criminal dos autores, como a divulgao de condenaes de empresrios por sonegao
Previdncia Social. Tais divulgaes tem um apurado efeito intimidatrio nos potenciais sonegadores.
Isso implica em reforar a Justia Federal e a Procuradoria da Repblica com varas criminais
especializadas e rgos de acusao em nmero suficiente, de modo a fornecer uma rede de
deteco de fraudes eficiente e gil, capaz de desestimular a ocorrncia de tais delitos.
Mas efetivamente que o combate sonegao requer muito mais.
Necessrio que haja efetivamente uma Polcia Federal com equipes especializadas em
deteco de fraudes e que os inquritos no se percam em escaninhos e diligncias inteis ou
desnecessrias.
Para isso, prope-se medidas de custos quase zero e com resultados imediatos.
A qualificao das pessoas encarregadas na represso sonegao pressupe treinamento
e foco nos objetivos maiores de suas atividades. Desta forma, podem ser realizados cursos de
qualificao, a serem ministrados por e para magistrados, membros do Ministrio Pblico, policiais
e agentes de fiscalizao nos prprios locais de trabalho, que implica em custos zero de deslo-
camento e pouco dispndio. importante mencionar que a ANFIP tem feito ciclos de estudos e
seminrios nesse sentido por vrios locais do Brasil, que inclusive resultaram numa srie de
publicaes, de grande utilidade prtica
12
e que servem como um excelente componente motivacional
dos envolvimentos da persecuo penal de tais delitos.
11
A Revista da ANFIP n 72, ano XII, tem um interessante estudo sobre a insuficincia do quadro de fiscais e necessidade
de aprimoramento, como pode ser visto no artigo Sonegadores demais, auditores fiscais de menos.
12
Ciclos de Estudos Sonegao, Fraude e Evaso Fiscal, que redundaram em oito volumes publicados e que so resultado
dos seminrios realizados em sete capitais do Brasil.
36
Tambm possvel estudar-se a possibilidade de, nos casos de sonegao de contribuies
previdencirias, a autarquia lesada, o INSS, figurar como assistente de acusao, subsidiando
com suas informaes o Ministrio Pblico e a Polcia Federal, efetuando-se, se necessrio, a
alterao na legislao penal e processual penal.
Por fim, no h sentido que a representao fiscal para fins penais fique condicionada ao
trmino do processo administrativo, que pode inclusive se arrastar por meses ou anos e o sonegador,
e nesse perodo, poder inclusive dissipar os bens de seu patrimnio. Desta forma, o que se
prope que to logo identificada prtica delitiva, tenha a fiscalizao oportunidade de efetuar a
comunicao ao Ministrio Pblico, que poder ajuizar as medidas assecuratrias necessrias
para o ingresso dos recursos desviados aos cofres da Previdncia Social (arresto/seqestro previstos
no Cdigo de Processo Penal), at porque no se pode falar em representao tecnicamente, j
que se trata de aes penais pblicas incondicionadas.
Tambm necessrio campanhas de esclarecimento populao dos nefastos efeitos sobre
a economia nacional (em especial para a Previdncia Social) da sonegao das contribuies
previdencirias.
Com efeito, visto que o sonegador de tributos em geral visto pela sociedade ou como um
empresrio bem ou mal sucedido. Na realidade, h uma certa permissividade da sociedade com o
sonegador. necessrio que se altere essa viso, no sentido de que estamos a falar de um crime,
de extensa lesividade social, e que lesa no o patrimnio de um, mas de todos. necessrio
apontar aos empresrios que aqueles que sonegam esto a competir de maneira desleal, pois
desenvolvem suas atividades a um custo mais baixo, afetando a competitividade entre as empresas
e acirrando o problema social. necessrio o envolvimento dos trabalhadores, por suas entidades,
nesse combate, criando-se uma espcie de selo de qualidade e responsabilidade previdenciria, a
ser atribudo aos empresrios que corretamente se mantm em dia com suas obrigaes.
Para isso, imperioso que se altere a forma de gerncia das informaes sobre o enorme
patrimnio pblico que a Previdncia Social. Voltarei a esse ponto quanto me referir gerncia.
O combate efetivo sonegao, em especial na rea de sonegao de contribuies
previdencirias ter extraordinrio impulso com a ampliao da Justia Federal, sendo imperioso
que se aprove o PL 5756/01 que cria novas varas e amplia a estrutura da Justia Federal.
Mas tambm necessrio que se aponte com firmeza que no mais sero toleradas novas
anistias, suspenses de processo via diplomas legislativos e instrumentos equivalentes. Ou seja, o
sonegador deve ter a certeza que uma vez que assumiu o caminho de praticar a conduta ilcita,
dever se sujeitar respectiva sano, sem qualquer perspectiva de impunidade, repondo assim a
lgica da conduta ilcita corresponder a uma sano correspondente.
ENTIDADES FILANTRPICAS
No que se refere s entidades filantrpicas, o j referido Diagnstico da Previdncia Social
aponta uma renncia fiscal na sua tributao de quase dois bilhes de reais no ano passado e cuja
estimativa para o ano de 2003 de 2,18 bilhes de reais. So recursos vultuosos, decorrentes do
no-recolhimento da contribuio patronal sobre a folha de salrios.
Estudos indicam que um percentual de ditas entidades filantrpicas so mera fachada de
pessoas jurdicas, verdadeiras empresas, que concorrem em igualdade de condies no mercado,
37
principalmente educacional, com as verdadeiras entidades dedicadas a filantropia. necessrio
que exista um maior controle sobre a concesso de tais renncias (at porque quem confere o
carter de entidade filantrpica o CNAS), para que abusos sejam evitados.
Outrossim, necessrio que se estude com profundidade a real necessidade de continuar
com o reconhecimento de tal prtica, pois estudos indicam que essa renncia fiscal, arcada por
toda a sociedade e principalmente pelos trabalhadores, muitas vezes terminam por beneficiar a
parcela menos necessitada da populao, pois se concedida a colgios particulares, que abrigam
aqueles que podem pagar pelo ensino, termina por prejudicar a parcela da populao que no
pode pagar as mensalidades dos colgios particulares, e que, exatamente por estudar em colgios
pblicos, termina tendo menores chances de ter seus filhos ingressando nas universidades pblicas,
pois as vagas so majoritariamente ocupadas pelos egressos de instituies particulares de ensino.
Desta forma, se prope em relao s entidades filantrpicas que: a) sofram constantes
fiscalizaes, para ver se continua o enquadramento que autoriza que tenham o benefcio fiscal da
renncia de receitas de Seguridade Social; b) se faam estudos no sentido da validade ou no,
para os fins sociais que se destinam, da renncia fiscal que gozam as entidades filantrpicas,
principalmente as educacionais; c) que o controle sobre o gozo de tais privilgios, no que se refere
ao no-recolhimento de contribuies da Previdncia Social, fique a cargo de uma comisso
quatripartite, integrada por membros do Poder Executivo, empregadores, empregados e
aposentados, integrando tal comisso a estrutura do MPAS e que seja efetuada por Estado da
federao e no concentrada em Braslia e 4) um estudo da Lei 9.732/98, cujos artigos na parte
que regulava a iseno da contribuio previdenciria da ditas entidades filantrpicas foram
suspensos, por fora da ADIn 2.028, retornando ao previsto na Lei 8.212/91, no sentido de superar
as inconstitucionalidades apontadas pelo Supremo Tribunal Federal, a fim de adequ-la ao esprito
do legislador que norteou a edio de dita norma, sendo necessrio, se for o caso, a edio de Lei
Complementar de sentido equivalente, pois mais consentnea ao regramento constitucional que
determina que a seguridade social ser financiada por toda a sociedade, como expresso no art.
195 da Constituio Federal.
SEGURO DE ACIDENTES DO TRABALHO
O Brasil um dos pases onde mais ocorrem acidentes de trabalho.
Em trabalho apresentado por Baldur Schubert
13
, apontado que no ano de 1997 tivemos
140 bitos para 1.000.000 de pessoas seguradas, enquanto nos EUA, no mesmo perodo, a taxa
foi de apenas 5, o que resulta em um grande nmero de benefcios pois alm das penses por
morte acidentria, existem as aposentadorias por invalidez, o auxlio-doena e os auxlios-acidente.
O nmero total de acidentes de trabalho com mortes contabilizado no ano de 2001 foi de 2.557
14
,
e o que mais grave, as vtimas so quase sempre jovens trabalhadores.
Segundo Vinicius Carvalho Pinheiro, no j referido Seminrio Internacional Sistemas de
Seguro..., a cada ms so pagos pela Previdncia Social 660.442 benefcios acidentrios (dados
13
O Seguro Contra Acidente do Trabalho no Brasil: Evoluo Histrica, Situao Atual e Apresentao da Proposta do
Projeto de Lei, no Seminrio Internacional Sistemas de Seguro Contra Acidentes do Trabalho nas Amricas, que resultou
no vol. 5 da Coleo Previdncia Social.
14
Manifestao do Sr. Diretor do Departamento de Segurana e Sade do Ministrio do Trabalho e Emprego realizada em
25/09/2002 em Braslia, DF, disponvel em www.mte.gov.br
38
de julho de 2000), nos quais temos a assombrosa e triste cifra de 128.400 penses por morte (que
mais do que o dobro de soldados americanos mortos no conflito do Vietn e que convulsionou a
Amrica).
Pois bem, vrias so as causas para um to grande nmero de acidentes, desde a falta de
treinamento adequado, inexistncia de Equipamentos de Proteo Individual (mesmo quando
obrigatrios), mquinas obsoletas ou inadequadas ou quedas.
Os empregadores, para custear os acidentes de trabalho, contribuem para o Seguro de
Acidentes de Trabalho (SAT) a alquotas variadas, segundo o grau de risco da atividade e podero
receber benefcios de enquadramento em atividades menos gravosas (e, por com alquotas menores
do SAT) caso desenvolvam esforos ou programas de preveno de acidentes, como forma de
estimular investimentos nessa rea.
O montante de arrecadao com esse seguro de 2,8 bilhes ano, com uma despesa de
1,8 bilho ano (dados de 2000), o que o torna, aparentemente, superavitrio..
No entanto, penso que o sistema do seguro de acidente de trabalho encontra-se erigido em
patamares equivocados.
Primeiro, que no se podem considerar como custos apenas os montantes pagos com
benefcios acidentrios, mas sim devero ser acrescidos os custos com reabilitao e os custos
com gesto e ainda os custos que esses acidentes causam ao Sistema nico de Sade, o que
torna imperioso afirmar que a relao arrecadao do SAT versus despesas com acidentes de
trabalho, apenas do ponto de vista econmico, est muito longe de um equilbrio.
Segundo, que no se pode analisar tais despesas apenas do ponto de vista econmico,
mas sim do enorme custo social, na perda de vidas humanas, na precarizao e fragilizao da
sade de uma enorme parcela da populao, perdas essas que so quase sempre irreparveis.
Terceiro, que muitas vezes as empresas simplesmente no entregam a CAT (comunicao
de acidente do trabalho) ao empregado, ante o risco de enquadramento em atividades mais gravosas,
com conseqentes pagamentos maiores a ttulo de SAT, em prejuzo da Previdncia Social que
ter de pagar benefcios previdencirios comuns onde seriam devidos benefcios acidentrios.
Quarto, que essa no-comunicao de acidentes de trabalho causa um outro prejuzo
Previdncia Social pela impossibilidade de ajuizamento da ao regressiva de que trata o art. 120
da Lei 8.213/91.
Portanto, esse quadro impe que se faam algumas propostas.
A primeira proposta que se pode fazer que o INSS acompanhe mais de perto, em cada
situao onde haja a comunicao de acidente de trabalho, o respectivo inqurito policial que
dever apurar as responsabilidades pelo evento, a fim de embasar uma futura ao regressiva.
A segunda proposta que, evidenciada a responsabilidade do empregador em decorrncia
de negligncia no cumprimento das normas de segurana e sade do trabalho, o INSS ajuze a
competente ao regressiva contra o empregador desidioso, pois como bem ressaltam Castro e
Lazzari
15
Assim, surge um novo conceito de responsabilidade pelo acidente de trabalho: o Estado,
por meio do ente pblico responsvel pelas prestaes previdencirias, resguarda a subsistncia
do trabalhador e seus dependentes, mas tem o direito de exigir do verdadeiro culpado pelo dado
15
Castro, Carlos Alberto Pereira de, Manual de Direito Previdencirio, obra j citada, p. 451.
39
que este arque com os nus das prestaes aplicando-se a noo de responsabilidade objetiva,
conforme a teoria do risco social para o Estado; mas a da responsabilidade subjetiva e integral,
para o empregador infrator. Medida justa, pois a solidariedade social no pode abrigar condutas
deplorveis como a do empregador que no fornea condies de trabalho indene de riscos de
acidentes., como forma de ser ressarcido, ainda que parcialmente, dos custos dispendidos com
acidentes que poderiam ser evitados, no fosse a incria do patro.
Tal medida, ajuizamento de ao regressiva, alm do evidente efeito prtico (recompor os
cofres da autarquia), ainda tem o efeito pedaggico de forar os empregadores a desenvolverem
cada vez mais esforos para diminuir essa verdadeira chaga social que o acidente de trabalho.
Importante nesse trabalho que haja o envolvimento dos sindicatos e centrais sindicais na
correta fiscalizao das emisses das CATs e apurao das negligncias, podendo apontar-se a
realizao de convnios nesse sentido ou mesmo criar um rgo composto por membros do Poder
Executivo (MTE, MPAS, SUS), empregadores e empregados para averiguao da infringncia das
regras de segurana e sade no trabalho, encarregados de fiscalizar o enquadramento e
reenquadramento das atividades segundo o risco.
Quanto a esse item, pode-se pensar em criao de um controle dos sindicatos, que bem
conhecem as categorias profissionais e as empresas que compe cada base sindical, no correto
respeito segurana e sade do trabalho, enviando-se comunicaes peridicas aos sindicatos do
nmero de acidentes registrados na base sindical, para que a entidade sindical, conhecedora da
situao, pudesse apontar eventuais sonegao de dados ou no emisso de CAT.
importante que tenhamos em mente que quando se trata de acidentes de trabalho mais
importante que tudo a preveno, o que s pode ser efetuada com medidas que envolvam todo o
amplo espectro de atores envolvidos na relao acidentria, que so o Ministrio de Trabalho e
Emprego, o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, os empregadores e trabalhadores.
Onde essa falhar, passa-se a responsabilizao do agente faltoso, como previsto na lei.
Por ltimo, no tocante ainda preveno, deve ser estudada a possibilidade de concesso
de financiamentos com juros diferenciados pelos rgos gestores de crdito (BNDES, Banco do
Brasil, CEF, etc) quando se trata de aquisio de mquinas industriais em substituio de mquinas
obsoletas ou potencialmente perigosas, bem como a elevao das alquotas do IPI nesses casos.
Desta forma, quando se tratasse de mquina com reduzido potencial de causar acidentes de trabalho
ou construda com as normas tcnicas adequadas, o juro deveria ser um percentual mais baixo
que o normal, enquanto se tratasse de financiamento de mquinas com potencial de risco maior ou
construo inadequada, o juro seria maior que o normal para operaes do tipo, bem como a
tributao seria maior ou menor. Isso implicaria, de um lado, o estmulo s empresas fabricantes
de mquinas a melhorarem o desempenho dos equipamentos por eles fabricados, no tocante
sade e segurana, das mquinas por eles desenvolvidas e estimularia a sua compra,
desestimulando, pelo seu maior custo financeiro e tributrio, a aquisio de mquinas potencialmente
perigosas, defasadas tecnologicamente ou obsoletas.
16
A ltima questo que me cabe ponderar sobre o Seguro de Acidentes de Trabalho no
tocante a possibilidade de privatizao do referido seguro, conforme algumas propostas que
16
H um livro precioso, de autoria de Ren Mendes, com o ttulo Mquinas e Acidentes de trabalho (Braslia: TEM/SIP;
MPAS, 2001), que o volume 13 da coleo da Previdncia Social, que bem aborda a questo das mquinas obsoletas
e o risco de acidentes de trabalho, cuja leitura indico sobre o tema.
40
comearam a circular, notadamente a partir de 1998, com relao a que entendo no deva ser
aceita qualquer proposta nesse sentido.
Com efeito, como j visto antes, o custo de entidades privadas no gerenciamento de verbas
previdencirias muito mais alto do que se geridas pelo setor pblico. Outro motivo que tais enti-
dades tero todo o interesse em descaracterizar qualquer acidente de trabalho, para no ter que
arcar com tais custos, e jog-los para a conta de benefcios previdencirios. O terceiro motivo
que os custos de acidente de trabalho no se esgotam no pagamento dos benefcios em si,
mas tambm nas despesas de reabilitao, a cargo da autarquia ancilar e despesas mdicas,
s custas do SUS, que notoriamente no consegue recuperar as despesas efetuadas na rede
pblica dos segurados de planos de seguro privado e por fim, no h nenhum indicativo srio
e seguro que a atividade privada gerenciaria melhor tais recursos, com a finalidade social que
se destinam, que evitar a ocorrncia de acidentes, atravs da preveno e impor as sanes
cabveis, nos casos de culpa.
Portanto, a idia de eventual privatizao do Seguro de Acidentes do Trabalho est baseada
mais no mito que privatizar melhor e menos dispendioso, o que uma verdadeira falcia,
perfeitamente contestada pelos resultados que obtivemos em grande parte do programa de
privatizao, cujos exemplos no precisam ser citados.
EXECUO FISCAL DAS CONTRIBUIES PREVIDENCIRIAS
Um dos problemas mais graves no tocante ao recebimento dos crditos previdencirios o
relativo s Execues Fiscais. Com efeito, baixssimo o ndice de recuperao de crditos e
penoso o caminho para o credor, no caso, o INSS e quando se chega a arrematar alguma coisa,
grande parte, seno toda a receita auferida com o leilo do bem, j est comprometido com o
pagamento de dvidas trabalhistas, que possuem preferncia de crdito. Portanto, h na execuo
fiscal uma srie de problemas e tive oportunidade de abord-los quando do II Seminrio Nacional
Sobre Execuo Fiscal, realizado em Braslia, DF, no ano de 2002, onde apresentei algumas
propostas.
Primeiramente, seria importante que o fiscal do INSS, ao efetuar o lanamento, j fizesse
uma descrio do rol de bens do executado, para que se pudesse, futuramente, postular essa
penhora, pois um dos problemas mais graves encontrados na execuo fiscal exatamente o fato
de que no so encontrados bens.
Embora entenda que tal providncia implicar um maior trabalho dos fiscais, que j so em
nmero insuficiente, providncia necessria, de fcil implementao, pois a responsabilidade
pela arrecadao deve ser de todos os agentes pblicos e de nada ou pouco adianta o fiscal
efetuar a notificao se no houver uma garantia que o valor encontrado realmente ingressar nos
cofres da Previdncia Social.
Outra medida importante que o INSS aceite o arrolamento de bens como condio para
recorrer na esfera administrativa, no lugar da multa de 30%. que muitas vezes o arrolamento de
bens, que serviro para garantir o aparelhamento da execuo pela penhora, medida muito mais
eficiente, j que engloba ou poder englobar a totalidade do crdito, que o mero depsito.
Uma outra sugesto a adoo de bancos de dados comuns a ser partilhado entre as
diversas procuradorias pblicas e sobre ela assim me referi na palestra antes citada:
41
Outra sugesto que eu gostaria de apresentar aqui, pensando resolver esse problema da
penhora, a adoo de bancos de dados comuns entre as diversas procuradorias pblicas,
alimentando os dados referentes aos executados e aos bens penhorados em cada processo.
Qual o objetivo dessa proposta?
Primeiro, que as diversas procuradorias tenham o conhecimento de quais so os bens que
esto penhorados nesse ou naquele processo, de tal maneira que saiba onde postular o gravame
e onde no vale a pena postular. Eu tenho conhecimento de bens que tem 15 penhoras do INSS,
da Fazenda, do INSS mais uma vez, da Fazenda, a vem a Fazenda Estadual, vem o banco tal e
como se resolve isso? Resolve-se, claro que vocs vo me dizer, se resolve no concurso de
preferncia, mas no esta questo. Eu pergunto, aquele que tem 15 penhoras que vale 100, mas
ele est servindo como garantia de 15 execues dos quais 12 da Fazenda Pblica, que
individualmente cada uma delas soma 50, mas que no seu conjunto supera e muito o valor do bem
penhorado. Pergunto: h garantia do juiz capaz de justificar o ajuizamento dos embargos do devedor?
Me parece que no. E bem, essa uma proposta que me parece que tambm no tem nada de
inconstitucional e se resolve com alguma facilidade, por qu, porque a Lei Complementar 104 diz,
possvel a cooperao entre os vrios entes da administrao inclusive federais, estaduais e
municipais.
Essa proposta no implica em quebra do sigilo fiscal, pois essas informaes vo estar
sujeito a sigilo fiscal, mas simplesmente sero consultadas na hiptese de necessidade de
ajuizamento da execuo fiscal ou da medida cautelar fiscal, ou seja, no vejo problema ou
inconveniente nenhum em que se adote na prtica essa medida de adoo de bancos comuns,
basta que se queira.
No tocante arrematao, necessrio que ela seja efetiva e traga resultados concretos,
Na realidade, a arrematao tem que ser efetiva, porque com a venda do bem que se
realiza a possibilidade do credor receber o que seu. Em se garantindo que efetivamente as
vendas processuais, nas praas e arrematao, aconteam efetivamente, podemos verificar um
outro fenmeno: aqueles que historicamente no se preocupam se os bens que entregou em
penhora vo para a arrematao, porque sabem que no sero vendidos, a partir do momento que
efetivamente ocorrem as vendas judiciais, essas pessoas comeam a se preocupar com seus
dbitos junto ao fisco e de um jeito ou de outro pagam ou parcelam seus dbitos.
Proponho ainda, para facilitar a venda do bem, que realizado o primeiro leilo, negativo, o
resultado for negativo, realizado o segundo leilo, por qualquer valor ainda que abaixo da avaliao
desde que no seja vil, sendo este negativo, que o leiloeiro designado pelo juiz , dispe de um
prazo de 30 dias pra apresentar proposta concreta de alienao do bem para um particular, proposta
escrita de algum que no foi l no leilo mas que est interessado em comprar o bem.
Esta prtica, caso adotada, no traz prejuzo algum, nenhum gravame ao executado e j
tem sido adotada pelo Tribunal Regional do Trabalho da 12 Regio de Santa Catarina, que assim
disciplinou essa possibilidade: A venda dos bens mediante proposta particular admissvel quando
resultarem negativos os leiles, condicionados ao consentimento expresso ou tcito de parte do
exeqente e do executado. Ento, se observando a ressalva efetuada pelo artigo 670 do Cdigo
de Processo Civil, essa venda direta, que no nenhuma novidade e que no precisa de nenhuma
alterao substancial na legislao (podendo at mesmo ser autorizada atravs de provimentos
dos Tribunais) poder significar uma maior procura pelos bens que esto para ser leiloados e que
conseqentemente implicar uma maior recuperao de crditos da Previdncia Social.
42
Ento, so essas medidas concretas que podem fazer com que a) se encontrem bens
capazes de dar origem penhoras, no momento adequado e b) garantir a eficincia na venda dos
bens leiloados pelo Poder Judicirio.
Alm dessas medidas, existem outras que so capazes de melhorar a eficincia e resultado
nos executivos fiscais.
O Brasil possui um extenso contingente de aposentados, tanto da rea pblica como da
rea privada. Esse enorme contingente de pessoas poderia ser utilizado, mediante pequena
remunerao por trabalho realizado e dependente do resultado desse trabalho, na localizao de
devedores da Previdncia Social e localizao de seus devedores, posto que alm de estarem a
desenvolver uma atividade com alguma remunerao, estaro defendendo um patrimnio que
de todo o povo brasileiro, e so eles, os aposentados, os interessados diretos e imediatos de que
exista uma Previdncia Social forte e economicamente vivel.
O cadastramento das pessoas interessadas em realizar tal trabalho poderia se dar via
sindicatos e centrais sindicais, o que implica em ampliar a responsabilidade pela recuperao dos
crditos.
Por ltimo, no caso dos crditos previdencirios, podemos utilizar regras aceitas no mercado
financeiro no que toca a sua recuperao.
Com efeito, no estoque de dvida existem aqueles que so irrecuperveis, mas que continuam
simplesmente engordando errneas cifras sobre o percentual de crditos em cobrana (hoje os
crditos previdencirios em cobrana ou em vias de cobrana j atingem a totalidade de cem
bilhes de reais, sem que haja a mnima separao entre recuperveis e irrecuperveis). necessrio
uma separao dos crditos, a fim de que a Procuradoria do INSS possa se concentrar na parte
boa dos crditos, ou seja, os recuperveis, economizando tempo e dinheiro dos contribuintes
com aes de execuo que levam a lugar algum.
Uma tima providncia adotada pelo INSS e que merece ser fortalecida a gerncia de
grandes devedores, onde h concentrao de esforos na recuperao de crditos passveis de
cobrana e de grande volume. Com isso, h uma concentrao de esforos e otimizao dos
resultados.
Por fim, de se notar que as instituies financeiras acompanham a evoluo patrimonial
de seus devedores, ou seja, gerenciam a possibilidade de pagamento, ao passo que o Poder
Pblico nada faz nesse sentido.
Penso que possvel o desenvolvimento de programas para o acompanhamento da evoluo
do patrimnio do devedor, at mesmo para o ajuizamento de aes cautelares assecuratrias do
recebimento dos crditos do INSS, como faz a iniciativa privada, o que pode ser efetuado com o
acompanhamento peridico da fiscalizao/procuradorias.
Mas o mais imprescindvel para quaisquer medidas que importem em melhoria na
recuperao de crditos que haja interao entre fiscalizao e as vrias Procuradorias do INSS,
para que a fiscalizao oriente, por exemplo, sobre a existncia de patrimnio e a Procuradoria
oriente a fiscalizao sobre qual o entendimento doutrinrio e jurisprudencial sobre as autuaes,
evitando com isso, que eventualmente venha o INSS a ser sucumbente em embargos, pois ento
h imposio de nus da sucumbncia, que impe mais dispndios aos cofres da Previdncia
Social.
43
GESTO PREVIDENCIRIA E JUDICIRIO
H um elevado custo social e financeiro pela crescente litigiosidade do INSS em juzo. Com
efeito, verifica-se que o INSS ru em grande nmero de aes e que a tendncia, verificada
quase sempre, a autarquia previdenciria no se conformar com o resultado e continuar interpondo
recursos.
No entanto, tal litigiosidade ou esprito de beligerncia do INSS, na realidade muitas vezes
no possui qualquer justificativa, sendo, inclusive, muitas vezes contrria ao prprio interesse pblico.
Ela contrria ao interesse pblico porque so direitos que, no reconhecidos na fase
administrativa, so reconhecidos na fase judicial. Desta forma, a exausto recursal adotada (como,
por exemplo, em casos pacificados, continuar a recorrer), contrria a prpria idia que embasa a
Previdncia Social, que pagar os benefcios aqueles que so, nos termos da lei, elegveis,
ocasionando um elevado custo social pela descrena daquele que contribuiu por longos anos
Previdncia e v agora seus direitos negados, que pode implicar, muitas vezes, no falecimento do
segurado/beneficirio. O segurado deve confiar na administrao previdenciria, pois ele, segurado,
a razo da existncia da prpria Previdncia Social. Isso no ocorre se os benefcios so negados,
mesmo quando presente a situao que autoriza a concesso e, a despeito da deciso judicial,
mesmo em matrias j pacificadas pela jurisprudncia, insiste a autarquia em recorrer.
Aliado ao elevado custo social, h um custo econmico-financeiro, basicamente pelas
seguintes razes:
O custo do processo, que elevado, e que arcado pela Unio, muitas vezes no justifica
a existncia da demanda.
O custo para autarquia, que deve muitas vezes contratar advogados particulares para efetuar
sua representao e que ganham por pea processual produzida, sem que se vislumbre, em alguns
casos, nenhuma retorno Previdncia Social por tal dispndio.
Por fim, h um outro custo para autarquia, que o custo da sucumbncia. Com efeito, alm
de ter de pagar a prestao previdenciria, reconhecida como devida pelo Judicirio (e que, portanto,
a Administrao deveria reconhecer sem sequer haver necessidade de ajuizamento de ao judicial),
alm de ter que remunerar advogados contratados (ou dispender o tempo dos Procuradores Federais
que prestam seus servios para a autarquia, quando poderiam estar trabalhando em outros processos
de maior resultado prtico), ainda ter de pagar a sucumbncia, que a imposio de pagar
honorrios advocatcios parte vencedora.
Deve ser frisado, quanto a esse tpico, que em sede dos Juizados Especiais Federais,
institudos pela Lei 10.259/2001, a condenao em honorrios somente imposta se o vencido em
primeiro grau recorrer e seu recurso for improvido. Portanto, apenas quando o INSS, vencido em
primeiro grau, recorre e vencido, que so impostos honorrios.
Portanto, em caso de no ocorrer recurso por parte da autarquia previdenciria em sede
dos Juizados Especiais, no h imposio de honorrios.
O que se tem verificado que o INSS tem sistematicamente recorrido das decises de
primeiro grau, muitas vezes de forma desnecessria, o que implica em condenaes em honorrios,
com maiores nus sem qualquer justificativa lgica, isso por conta de determinaes administrativas
que determinam a obrigatoriedade de interposio de recursos sempre.
Acredito que devam sem expandidos os poderes aos Procuradores Federais para que
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verifiquem a oportunidade e convenincia do ajuizamento de recursos ou mesmo a possibilidade
de conciliaes, tendo em vista o interesse pblico de efetivamente pagar os benefcios que so
devidos e que a Administrao deve funcionar com o menor custo possvel.
Agrego a essas consideraes um dado: apenas na cidade de Blumenau foi constatada a
condenao do INSS em mais de R$.50.000,00 em honorrios, desde a instalao dos Juizados
Especiais, em recursos absolutamente desnecessrios, pois eram recursos interpostos contra
decises que se limitavam a aplicar entendimento j sumulado pelo Tribunal Regional Federal da
4 Regio. Esse valor, se multiplicado pelo Brasil inteiro, certamente vai revelar o enorme dispndio
de recursos da Previdncia Social apenas com pagamento em honorrios de causas cujo
entendimento uniforme e que nesses casos a litigiosidade do INSS se revela absolutamente
desnecessria.
Desta forma, se prope que o INSS deixe de ingressar com recursos cuja matria j se
encontre com jurisprudncia consolidada pelo Poder Judicirio, buscando, ao invs dessa
litigiosidade, a conciliao e a transao, que vo se apresentar, com certeza, mais produtivas
tanto do ponto de vista social como econmico.
GERENCIAMENTO
No tocante ao gerenciamento propriamente dito, importante a adoo de algumas medidas.
A primeira delas a contratao de servidores em nmero suficiente para atender a crescente
demanda de segurados, haja vista que h mais de uma dcada no se realizam concursos para o
provimento de cargos na estrutura administrativa, pois os concursos efetuados so apenas para
atender as reas jurdicas e fiscalizao.
Tambm necessrio a realizao da cursos de capacitao dos servidores do INSS, seja
no tocante ao aprofundamento de questes gerenciais, como no esclarecimento das posies
adotadas pelo Poder Judicirio no tocante aos benefcios, bem como para possibilitar um melhor
atendimento aos segurados da Previdncia Social.
Ampliao das possibilidades de recebimento dos benefcios da Previdncia Social, seja
atravs de criao de unidades volantes da Caixa Econmica Federal, seja atravs da realizao
de convnios com lotricas ou correios, de modo que o beneficirio no precisa efetuar longos
deslocamentos para receber seus benefcios.
Deve ser efetuado um amplo cadastro do patrimnio imobilirio do INSS, a fim de identificar
a forma de utilizao e eventualmente a possibilidade de alienao dos imveis que no possuem
qualquer possibilidade de utilizao por parte da autarquia e, nos casos de locao, para o
ajuizamento das necessrias medidas para a atualizao do valor de locao.
Penso que possvel que os Conselhos de Recursos da Previdncia sejam objeto de estudos,
com vistas a sua reformulao ou extino.
Isso porque quando h o indeferimento de algum benefcio em primeiro grau, possui o
segurado a possibilidade de recorrer ao Conselho. No entanto, a remessa do processo ao Conselho
pressupe toda uma preparao, notificao/intimao para resposta, colheita de novos documentos,
pareceres e ao final o julgamento.
Esse julgamento muitas vezes demora muito tempo, muitas vezes mais de ano, quando o
ndice de reforma da deciso muito baixo, menos de 20% dos casos. Mas, de qualquer forma foi
45
gasto muito tempo e recursos do INSS (com o envolvimento de uma gama de funcionrios) para a
preparao necessria para o julgamento dos recursos, quando, estatisticamente, o ndice de reforma
baixo.
Por outro lado, no h necessidade de esgotamento da via administrativa para o
ajuizamento da ao judicial, como est sendo reiteradamente decidido pelo Tribunais ptrios e
com a adoo dos Juizados Especiais Federais, o julgamento clere e poder ser realizado em
muito menos tempo que o reexame da deciso administrativa de primeiro grau pelo prprio INSS.
Desta forma, em caso de extino dos CRPS, haver a possibilidade de um grande nmero
de funcionrios, muito bem treinados, vir a integrar a administrao previdenciria no tocante a
concesso de benefcios, qualificando e expandindo suas experincias para um gama enorme de
funcionrios.
Por fim, importante que se tenha em mente que o fundamental, quando se trata de
Previdncia Social, que se alterem os paradigmas at hoje vigentes, como se a organizao e
gesto previdencirias dissessem respeito nica e exclusivamente ao Poder Executivo.
Acredito que a Previdncia Social muito mais que apenas um seguro, na realidade ela
fruto e expresso das lutas dos trabalhadores, tendo sido construda paulatinamente ao longo do
desenvolvimento da sociedade. Desta forma que deve ser entendida, ou seja, como patrimnio
de todos os brasileiros e, portanto, tudo que se refere Previdncia deve ser assim tratado, ou
seja, qualquer debate sobre a reforma da Previdncia Social que se trave deve partir da considerao
da necessidade de preservao desse patrimnio, a expanso da seguridade e a maior integrao
social possvel.
Por isso, deve se caminhar para uma gesto quatripartite da Previdncia Social, com a
participao efetiva de todos os atores sociais envolvidos nesse debate, buscando-se que a gesto
seja efetivamente compartilhada entre os contribuintes (trabalhadores e empregadores), os maiores
interessados no presente (os aposentados e pensionistas) e o Poder Executivo. Assim, essa gesto
quatripartite, rompendo o monoplio hoje existente na gesto, que exclusiva do Poder Executivo,
a ser feita pelos representantes dos empregados, dos empregadores, dos aposentados e
pensionistas e do Poder Executivo a [nica maneira de se buscar valores que so fundamentais
na gesto da coisa pblica, que a transparncia, democracia e eficincia. Somente uma gesto
da Previdncia Social estabelecida nesses moldes, ou seja, realmente democrtica e comprometida
com a existncia efetiva de uma seguridade social ampla e no puramente econmica poder
fazer surgir e se solidificar uma conscincia previdenciria, no sentido de que a Previdncia Social
de todos e no de ningum, de modo que a sociedade como um todo possa combater efetivamente
os desperdcios, as fraudes, as exoneraes tributrias injustificadas (renncias fiscais) e propiciar
a segurana de que a seguridade social subsistir, pois ela necessria para a existncia de
qualquer projeto de nao.
REFORMA DO REGIME PBLICO DA PREVIDNCIA SOCIAL
O Regime Pblico da Previdncia Social (RPPS) organiza tanto a previdncia dos atuais
servidores pblicos como a dos atuais servidores inativos (aposentados) e pensionistas, cujos
benefcios estejam sendo pagos por algum ente estatal. Mas importante observar que os servidores
pblicos atualmente esto divididos em trs categorias: os empregados pblicos, os servidores
temporrios e os servidores de cargo efetivo. Embora todos sejam servidores pblicos, apenas os
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servidores de cargo efetivo que esto atingidos pelo Regime Pblico da Previdncia Social (tambm
tidos como Regimes Prprios da Previdncia Social) e englobam os servidores pblicos da Unio,
dos Estados e dos municpios, cabendo aqui uma advertncia: caso os Estados e municpios no
institurem RPPSs, todos os seus servidores, mesmo que de cargo efetivo, so enquadrados no
RGPS.
o debate desse regime o que mais suscita crticas, paixes, incompreenses e
desinformao, pois a discusso efetuada a partir de dogmas, noes de senso comum e desapego
histria.
Com efeito, a mdia, quase sempre abastecida por noes de senso comum, afirma que os
servidores pblicos so privilegiados, pois seus benefcios so bem diversos do RGPS, atingindo
valores mais altos e que so esses os causadores do dficit pblico que impede o crescimento do
Brasil. Discutir tais afirmaes ou rebater tais argumentos tarefa difcil e muitas vezes inglria,
mas necessria para qualquer proposta sria para que se tenha de um regime de Previdncia
Social para os servidores pblicos. Para isso, necessrio que se faa uma pequena retrospectiva
histrica e para isso mais uma vez me valho do trabalho de Maria Lcia Lopes da Silva
17
, que
assim escreveu:
Desde o Brasil colnia, o cargo pblico foi tratado como propriedade dos detentores de
mandatos executivos, de forma que o preenchimento dos cargos no Servio Pblico ocorria de acordo
com a vontade do soberano ou por acertos polticos entre as oligarquias dominantes. A maioria da
populao sempre esteve excluda da participao na gesto pblica e dos seus benefcios. A relao
entre o Estado e seus servidores foi marcada pela convenincia pessoal e pela submisso. As
primeiras iniciativas para profissionalizar e significar a funo pblica, ocorreu no Governo Vargas.
Naquela poca, graas a ao organizada do setor, em articulao com os demais trabalhadores,
foi institudo o concurso pblico e assegurada uma melhor remunerao. Na Constituio de 1934,
foi includo pela primeira vez um captulo sobre os servidores pblicos, instituindo-se o concurso
pblico, o plano de carreira, a aposentadoria integral e o direito organizao em associao. Em
1939 surge o primeiro Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio que incorporou o Plano de
Cargos e Carreira da Lei 284/36. A partir de ento, passaram a coexistir dois regimes de trabalho:
Extranumerrios (contratados) e Estatutrios. (...) O segundo Estatuto foi promulgado em 1952,
abrindo a possibilidade de um Plano de Cargos e Carreira, que s foi sancionado no Governo Juscelino,
em 1960. No regime militar foram adotadas medidas no sentido de ajustar a Administrao Pblica
aos interesses dominantes, decorrendo da dois novos regimes: CLT (Consolidao das Leis
Trabalhistas) e Estatuto dos Servidores Pblicos. Como fruto das lutas sindicais, fortalecidas pela
conquista do direito de sindicalizao na Constituio Federal de 1988, no ano de 1990, foi institudo
o Regime Jurdico nico, atravs da Lei 8.112, de 12 de dezembro, estabelecendo direitos comuns
aos servidores pblicos civis da Unio, autarquias e fundaes.
Colhe-se da lio que a profissionalizao do exerccio de funes pblicas no Estado
Brasileiro relativamente recente e foi ditada pela necessidade de formao de quadros prprios
aptos a gerenciar a mquina pblica com eficincia, desapegados de eventuais interesses
particulares de pessoas ou grupos polticos ou econmicos na conduo dos negcios de Estado.
Foi no Governo Vargas chamado Estado Novo que foram implementadas trs diretrizes
bsicas para o servio pblico do que se chamavam os servidores estatutrios: a) critrios
profissionais para o ingresso no servio pblico (concurso); b) desenvolvimento de carreiras e
17
Previdncia Social, um direito conquistado, obra j citada, fls. 120/121.
47
c) regras de promoo baseadas no mrito, sendo criado um rgo, o Departamento de
Administrao do Servio Pblico (DASP) encarregado de implementar essas diretrizes,
superviosionar a Administrao Pblica e formar os recursos humanos para os altos escales
do servio pblico, buscando, assim, a eficincia e racionalidade no servio pblico, pretendendo
que o recrutamento do funcionalismo fosse baseado na capacidade tcnica e no mrito,
substituindo a lgica da filiao partidria ou indicao poltica, sobrepondo ilgica do interesse
a lgica da formao profissional.
Portanto, a criao de quadros profissionalizados no servio pblico se deu no interesse do
prprio Estado, que pretendia afastar aqueles que lhes prestavam servio da insegurana das
convenincias polticas, onde o interesse predominante nunca era (ou o era apenas tangencialmente)
da nao.
, portanto, dentro dessa viso, que o servidor pblico deveria prestar seus servios apenas
ao Estado, que surgiu o conceito de aposentadoria paga pelo Tesouro, como direito do servidor e
reconhecimento do Estado sua dedicao exclusiva ao servio pblico.
Portanto, ao contrrio do hoje afirmado senso comum, a aposentadoria do servidor pblico
no tinha, como ainda no tem, qualquer tipo de paternalismo, mas sim distines prprias de suas
funes e finalidades, que implicava no reconhecimento destas especificidades no tocante ao regime
previdencirio. Desta forma, os direitos previdencirios dos servidores pblicos, ao terem suas
aposentadorias custeadas pelo Tesouro, tinham por objetivo assegurar competitividade,
atratividade e reteno de pessoal qualificado para garantir um Estado capaz de garantir
funcionalidade aos servios pblicos, superando o amadorismo e o clientelismo at ento
reinante no servio pblico.
Por outro lado, a partir de 1938 o servidor pblico passou a contribuir com uma parcela de
seus vencimentos para o custeio de determinados benefcios.
Com efeito, por meio do Decreto-lei n 288, foi criado o IPASE Instituto de Previdncia e
Assistncia Social dos Servidores do Estado, uma autarquia encarregada de gerir os recursos
oriundos das contribuies dos servidores e da Unio, destinadas ao custeio de diversos benefcios,
como penso vitalcia (para o cnjuge) e temporria (para os filhos), peclio, seguro de renda e
seguro de morte.
Ficava assim delineado o seguinte quadro: as aposentadorias dos servidores pblicos federais
seriam custeadas por recursos oriundos do oramento da Unio, enquanto que as penses e
outros benefcios seriam custeadas pelas contribuies dos servidores e geridas pelo IPASE
18
.
O IPASE teve regular funcionamento at 1977, quando foi incorporado ao SINPAS, mas
quando de sua incorporao no foi efetuado nenhum levantamento de todo seu patrimnio e nem
estimativa de capitalizao de seus eventuais supervits. As reservas do IPASE simplesmente
foram incorporadas pela Unio e utilizadas para gastos correntes do oramento fiscal.
Posteriormente, ocorreu a incorporao, por fora de determinao constitucional
(Constituio Federal de 1988) dos antigos servidores celetistas ao Regime Jurdico nico por
fora da Lei 8.112/90 e a Lei n 8.688/93 estabeleceu que a contribuio social dos servidores civis
da Unio, destinadas ao custeio das aposentadorias e penses seria em percentuais (segundo a
18
Esse modelo ainda seguido por muitos entes polticos da federao, onde os institutos de previdncia dos Estados e
municpios apenas se responsabilizam pelas penses, enquanto as aposentadorias so custeadas pelos cofres pblicos,
muitas vezes com pequena ou nenhuma contrapartida do servidor.
48
classe de remunerao) entre 9% e 12% da remunerao, estabelecendo que os recursos oriundos
das contribuies seriam recolhidos ao Tesouro Nacional, sendo que atualmente a contribuio
dos servidores de 11% sobre o total de suas remuneraes.
A CRTICA AOS PRIVILGIOS
Como dito anteriormente, atualmente efetuada uma crtica severa aos funcionrios pblicos
e suas aposentadorias, chegando ao ponto dos prprios integrantes do Poder Executivo
encarregados da gesto previdenciria afirmarem que hora de acabar com os privilgios.
A sntese de tal ponto de vista (de que os funcionrios pblicos so privilegiados) pode ser
observado no Livro Branco da Previdncia Social, de dezembro de 2002, na seguinte afirmao:
No mbito dos regimes prprios de previdncia dos servidores pblicos, o desequilbrio
financeiro e atuarial ainda mais gritantes. Diversos privilgios precisam ser urgentemente
eliminados, como a paridade entre ativos e inativos, valor dos proventos e da penso correspondentes
ltima remunerao e baixo limite de idade para aposentadoria.
Na realidade, esse ponto de vista, essa posio a respeito do debate encontra-se justificada
pela adoo da anlise do servio pblico unicamente como despesa e jamais como investimento
na cidadania.
No entanto, no se pode perder de vista que o que aparenta ser privilgio, nada mais do
que a aplicao plena de caractersticas prprias do regime de contratao dos servidores pblicos,
que so, ingresso via concurso, a remunerao e as obrigaes so decorrentes da lei.
Logo se v que a fixao do vencimento ou remunerao que o servidor pblico estipulado
unilateralmente pela Administrao Pblica e em troca de tal restrio, garante-lhe, quando da
inativao, os proventos integrais.
Por outro lado, necessrio vislumbrar-se algumas distines entre o regime dos servidores
pblicos e os da iniciativa privada.
Os servidores pblicos no possuem limite de contribuio, enquanto as pessoas que esto
sujeitas ao RGPS contribuem at o teto (em torno de R$.1.500,00). Ou seja, no importa o valor da
remunerao do servidor pblico, ele contribuir sobre a totalidade de sua remunerao para a
previdncia, enquanto aquele que est vinculado iniciativa privada contribui sobre um determinado
limite, ficando os valores que esto acima desse limite isentos de contribuio.
Os servidores pblicos no possuem direito ao FGTS, ou seja, quando de sua inatividade
recebero apenas os proventos, enquanto os empregados da iniciativa privada recebem, quando
de sua aposentadoria, o valor de seu FGTS que durante a sua vida laboral o seu empregador
recolheu.
Um detalhe sempre esquecido que o empregador da iniciativa privada contribui para a
inativao de seu empregado, com 20% sobre o total da folha de salrios, enquanto o empregador
pblico nada contribui, pois est implcito e sempre esteve que o Tesouro quem vai custear a
aposentadoria daquele que durante sua vida produtiva lhe prestou servios.
Existem ainda outras diferenas, como a impossibilidade do servidor pblico firmar
convenes, dissdios ou acordos coletivos de trabalho, o no-recebimento de horas extras
remuneradas, a no-participao nos lucros, a inexistncia de aviso-prvio e participao nos lucros.
49
Mas h um trao ainda de fundamental importncia que nunca corretamente abordado,
que o fato que o vnculo jurdico estabelecido pelo servidor e a Administrao no se extingue
com a inativao, posto que o servidor ainda fica sujeito a uma srie de vedaes, como a
impossibilidade de exercer outro cargo pblico, ainda que na inatividade e o fato que o servidor no
pode exercer atividade privada que seja incompatvel com o servio pblico, no podendo, por
exemplo, ser scio de empresa que tenha contratos com o Poder Pblico.
Logo se v que existem uma srie de distines entre servio pblico e servio privado que
justificam o aparente privilgio de, quando da inativao, receber os proventos integrais e idnticos
daquele que recebia quando da inatividade, pois isso, antes de um privilgio, uma garantia do
prprio Estado no sentido de garantir a lealdade e dedicao integral daqueles que lhe prestam
servios.
Portanto, sendo diferentes as relaes do funcionrio pblico com a Administrao daquelas
que existem entre os empregados da iniciativa privada e seus empregadores, nada mais justo que
os direitos previdencirios sejam diversos, j que no se pode igualar situaes distintas.
Conclui-se, assim, que a crtica que feita aos servidores pblicos efetuada por puro
preconceito ou desinformao ou por pura m-f.
O PROPALADO DFICIT DO RPPS E SUAS RAZES
Como j afirmado anteriormente, o propalado dficit da Previdncia Social muito mais
uma questo da forma como se analisam os resultados econmico-financeiro do que uma verdade
absoluta, haja vista que: 1) no so adicionadas as receitas de seguridade social Previdncia
Social; 2) o patrimnio e as contribuies do IPASE foram incorporados pela Unio, sem que
tenha sido efetuado um levantamento do montante desse valor e 3) as despesas com as
aposentadorias e penses dos funcionrios pblicos sempre foram arcadas pelo Tesouro, decorrente
de implcita pactuao nesse sentido, como forma de garantir mo-de-obra de boa qualidade nos
servios pblicos, pois a estabilidade na aposentadoria era fator de incentivo ao ingresso no servio
pblico, fazendo com que os profissionais qualificados abrissem mo de melhores perspectivas de
ganho na iniciativa privada em troca da estabilidade na velhice.
No entanto, devemos analisar os nmeros que embasam a alegao dos privilgios.
Segundo o j citado Diagnstico da Previdncia Social, o total de despesas com inativos e
pensionistas da Unio, no ano de 2002, foi de 32,3 bilhes de reais, correspondendo a 2,2% do
PIB. No entanto, nesse clculo no est nenhum percentual da contribuio patronal, com o que as
despesas j seriam reduzidas para algo como 20 bilhes de reais.
Aproximadamente mais da metade desse valor corresponde aposentadorias e penses
dos militares que, segundo os recentes discursos de membros do Poder Executivo devero ficar de
fora da Reforma da Previdncia, pois possuem caractersticas diversas dos demais servidores, j
que so servidores do Estado
19
.
19
Os militares ficaram de fora das Reformas em praticamente todos os pases da Amrica Latina (com exceo da Bolvia)
e os grupos temticos do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social que discutem os benefcios e transio
chegaram a concluso, no dia 25/03/2003, que por suas especificidades deveriam continuar com caractersticas prprias
no que toca inativao.
50
Portanto, chega-se a concluso de que a necessidade das reformas no tocante ao servidor
pblico (fim da aposentadoria e penso integral, como ponto principal) no esto em discusso as
questes relativas ao custo financeiro, mas sim questes como o tipo de Estado que desejamos.
Mas importante que se tenha presente que o aumento do nmero de aposentados e
pensionistas, bem como a reduo do montante de contribuio em seus valores relativos em
relao ao montante de benefcios pagos no teve qualquer participao dos servidores pblicos.
Com efeito, veja-se o que consta no j mencionado Livro Branco da Previdncia Socia
20
.
No passado, a aposentadoria importava para o servidor uma promoo, de modo que at
mesmo a remunerao bruta era aumentada. Muitos servidores que se aposentaram logo aps a
instituio do Regime Jurdico nico, definido pela Constituio Federal de 1988, eram empregados
pblicos, portanto, contribuintes do RGPS, com contribuio limitada ao teto de benefcios daquele
Regime. Poucos contriburam para o regime de previdncia que o aposentou, mesmo considerando-
se a contribuio financeira do INSS como esse regime.
Chegamos a seguinte concluso: um grande nmero de servidores da Unio eram contratados
pelo regime da CLT (havendo estimativas que aproximadamente 80% eram contratados por tal
regime) e passaram ao RPPS por determinao constitucional e legal (a Lei 8.112/90), sem que os
servidores tivessem qualquer responsabilidade por isso.
Ainda, a Constituio Federal de 1988 determinou que aqueles que estivessem prestando
servio Administrao Pblica, como empregados, sem terem efetuado concurso, eram efetivados
no cargo que estivessem ocupando. Desta forma, ingressaram nos quadros de servidores pblicos
estatutrios um enorme contingente de pessoas que no foram contratados na forma prevista pela
lei (concurso pblico), e que posteriormente, em decorrncia do RJU, passaram a se tornar elegveis
para a obteno de benefcios previdencirios como servidores pblicos.
Isso ocasionou, sem dvida alguma, um enorme aumento do nmero de funcionrios pblicos
e, conseqentemente, implicou a curto e mdio prazo, no aumento de benefcios previdencirios
(penses e aposentadorias) suportados pelo RPPS.
Por outro lado, por conta da viso poltica implementada a partir de 1989, com a eleio de
Fernando Collor, o padro de contratao no servio pblico foi a terceirizao, com a conseqente
a fragilizao dos direitos dos servidores pblicos. Desta forma, verificou-se a diminuio do nmero
de servidores pblicos, seja em decorrente da no contratao de novos servidores, seja atravs
da diminuio do nmero de servidores em atividade devido aposentadorias, exoneraes e
falecimento, como tambm por conta de uma poltica de pessoal de arrocho salarial, no corrigindo-
se as perdas salariais.
Isso significou que o nmero de servidores contribuindo para a Previdncia Social diminuiu,
aumentando o nmero de servidores inativos e pensionistas, bem como com a diminuio de seus
vencimentos/remuneraes, em decorrncia de uma poltica de arrocho salarial, ocasionou uma
menor contribuio para o RPPS.
Portanto, o propalado dficit do RPPS tambm decorre de uma srie de polticas governa-
mentais equivocadas de desestmulo ao servio pblico, como a diminuio do nmero de servidores,
a no reposio do nvel remuneratrio vigente quando da contratao, decorrentes da praticamente
inexistncia de aumentos aos servidores pblicos (com exceo de determinadas carreiras), o
20
P. 103
51
aproveitamento no quadro de servidores pblicos de contratados via CLT e que passaram a
estatutrios, a efetivao indiscriminada ocorrida pela CF de 1988, entre outros fatores.
Por fim, deve ser dito que tambm, por conta de reviso de equvocos histricos ou pagamento
de dvidas polticas, tambm ocorreu um aumento do nmero de aposentados e pensionistas, sem
qualquer contribuio anterior
21
, concedendo-se benefcios previdencirios, suportados pelos cofres
da Unio, para uma extensa gama de pessoas que de alguma forma deveriam ter o reconhecimento
da nao, como os soldados da borracha, os ex-combatentes da For;a Expedicionria Brasileira
que lutaram na 2
a
. Guerra Mundial (os pracinhas da FEB) e os perseguidos ou presos polticos do
Regime Militar de 1964, que foram anistiados, com a anulao dos atos exoneratrios do servio
pblico dos que eram servidores pblicos na poca e que, portanto, puderam se aposentar pelo
RPPS, com os cofres pblicos arcando com tais benefcios.
O FUTURO DO REGIME PBLICO DA PREVIDNCIA DOS SERVIDORES
A partir do avano da mundializao financeira, os Estados nacionais terminaram por se
adequar ao novo papel que os entes pblicos deveriam passar a ocupar no cenrio poltico,
institucional e econmico, que cada vez mais perifrico, ausente das grandes formulaes de
desenvolvimento, substitudos que foram nessas atividades por organismos multilaterais como
Banco Mundial, FMI, Unio Europia, ALCA, etc.
Na esteira de tais formulaes, est a idia de menor interveno dos Estados na economia,
o que pressupe uma desestatizao crescente e praticamente ilimitada.
nesse sentido que a criao de agncias reguladoras busca, atravs de rgos colegiados
(onde o Poder Executivo sofre uma srie de amarras e condicionantes) minimizar o desenvolvimento
de polticas pblicas, uma maior desestatizao no desenvolvimento de atividades que at ento
ficavam condicionadas apenas aos interesses e programas polticos que se colocavam a escolha
dos eleitores nas urnas. Essa reduo do papel do Estado via agncias deve ser complementada
por outra srie de polticas, como o desenvolvimento de atividades pblicas por terceiros (sejam
elas econmicas, culturais, assistenciais, etc) como naquelas atividades que o Estado ainda
formalmente continua desenvolvendo atividades h uma busca maior para que o exerccio de tais
atividades sejam efetuadas com escassa mo-de-obra de funcionrios pblicos, atravs da tercei-
rizao, buscando com isso a reduo do nmero de servidores pblicos
22
.
Nesse sentido que foram introduzidas uma srie de diplomas legislativos, inclusive em nvel
constitucional, buscando a alterao do perfil do funcionalismo pblico, visando a reduo do nmero
de funcionrios sujeitos ao Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Pblicos.
Assim, a Lei 9.717/98 de 27/11/98 estabeleceu normas sobre a organizao e o funciona-
mento dos regimes prprios de previdncia social dos servidores pblicos da Unio, dos Estados e
do Distrito Federal e dos municpios, bem como dos militares dos Estados e do Distrito Federal (os
militares federais esto fora de tal legislao, por conta da Emenda Constitucional n 18). Segue-
se a Emenda Constitucional n 19, conhecida como Reforma Administrativa. Posteriormente, a
21
Essa observao no significa uma crtica ao reconhecimento de direitos efetuada, mas sim uma constatao ftica, at
porque concordo com o tratamento dado aos anistiados polticos.
22
sintoma dessa tendncia as projees do Livro Branco, que indica para o ano de 2049 menos de 100.000 servidores
pblicos federais, como pode ser visto na pgina 142.
52
Emenda Constitucional n 20 modificou o sistema de previdncia social e estabeleceu normas de
transio e culminou com a Lei Complementar n 101, chamada Lei de Responsabilidade Fiscal,
que estabeleceu limites para os gastos com remunerao de funcionrios pblicos (sejam ativos
ou inativos).
O professor Francisco Queirs assim se refere sobre a Reforma Administrativa:
Dentro do vasto elenco de normas alteradas, poder-se-ia destacar pelo relevo que tm: A
atenuao da estabilidade (...) A quebra dos regimes jurdicos uniformes, para cada pessoa poltica.
A fixao da proporcionalidade em relao remunerao da disponibilidade. A fixao de teto
mais preciso para a remunerao dos Agentes Pblicos, com a criao do regime de subsdio. O
estabelecimento de regras mais rigorosas em relao aos limites de comprometimento de receita
dos entes pblicos com despesas de pessoal. O desaparecimento de permissivo de vinculaes de
remuneraes, alm das contempladas na prpria Constituio. A previso de adequao de
quaisquer excessos de remuneraes ou de proventos aos limites da emenda.
23
A Emenda Constitucional n 20 estabeleceu que o regime previdencirio dos servidores
pblicos ser de carter contributivo, observados critrios que preservem o equilbrio atuarial,
buscando romper o paradigma que as despesas com a inativao despesa do Tesouro.
Buscou-se, assim, desestimular tanto a contratao dos servidores pblicos como a
manuteno de servidores efetivamente prestando um servio pblico.
No entanto, toda reforma tem o seu preo e esse preo pago atualmente encontrarmos
um servio pblico defasado tanto em seu aspecto quantitativo como qualitativo no ponto de vista
de recursos humanos, como ocasionou um aumento do nmero de servidores na inatividade, pois
antes obter um benefcio, por mnimo que seja, do que correr riscos de, no futuro, no ter benefcio
algum, o que ocasionou, por exemplo, o completo sucateamento das universidades e hospitais
pblicos, ante o grande nmero de inativao.
Mas ainda que identificado tal fenmeno, o que se observa uma reduo do nmero de
aposentadorias concedidas, pois se no ano de 1991 tivemos 46.196 aposentadorias concedidas
(muitas aos ex-celetistas), verificou-se uma reduo ano a ano (em 1993 foram 14.153 aposen-
tadorias), que aumentou para 33.848 em 1995 (ocasionada, principalmente, pela assuno de um
novo governo, com a promessa de reformar o Estado, isto , reduzir os benefcios dos funcionrios)
sendo que no ano de 1999, em virtude das novas regras, tivemos apenas 8.786 aposentadorias e
a mdia de aposentadorias nos anos seguintes ficou bem abaixo desse patamar.
Verifica-se que se tnhamos 700.000 funcionrios pblicos federais em atividade em 1988,
em 2002 esse nmero apontava para 459.000 servidores, uma reduo de 35% em doze anos. De
outro banda, evidente que o nmero de aposentados aumentou, sendo que hoje h praticamente
um aposentado para cada servidor em atividade.
Mas (o que parece contraditrio) em relao ao PIB constata-se uma reduo no tocante
dispndio com pessoal, inclusive inativos, pois se em 1995 se gastava 5,68 do PIB, em 2002 a
previso de 5,55% do PIB (a includas as despesas com militares).
Assim, a tendncia da despesa do RPPS manter-se por algum tempo constante em relao
ao PIB, mas declinante do total geral do oramento da Unio, sendo que a longo prazo haver uma
23
Consideraes sobre o novo regime previdencirio dos servidores pblicos (ps E. C. n 20/98), Francisco de Queiroz
Bezerra Cavalcanti.
53
equalizao entre o montante arrecadado a ttulo de contribuies dos servidores e da Unio com
o montante das despesas com aposentados e pensionistas. O prprio Livro Branco remete essa
equalizao para um perodo entre 2029 e 2037 (sendo que para os militares o equilbrio dever
demorar uma ou duas dcadas mais).
Portanto, o futuro do RPPS ser de uma equalizao, ou seja, ainda que continue sendo
adotado o sistema de repartio, o futuro aponta para uma situao em que haja uma relao de
otimizao entre o montante gasto e o montante arrecadado, sendo que se realmente admitido a
existncia de crditos do RPPS como a Unio por conta da incorporao do IPASE e pela existncia
de supervits, esse prazo de otimizao tende a diminuir ainda mais, ainda mais quando analisarmos
que no futuro haver um ingresso no servio pblico com idade baixa, o que significa que por
longos anos o servidor contribuir para sua inativao, alm do que ter de haver, obrigatoriamente,
a contribuio do empregador, no percentual de 2X1, com o que o regime prprio altamente
sustentvel .
Portanto, que necessrio, como mais do que isso, vivel a manuteno do RPPS dos
servidores da Unio em regime de repartio, at porque a adoo desse regime implica na discusso
que ainda no foi feita, que QUE TIPO DE BRASIL QUEREMOS, o que implica, dependendo da
resposta, QUAL O TIPO DE SERVIDORES TEREMOS, ou seja, para um estado ausente, sem
polticas pblicas, possvel a fragilizao dos funcionrios, a terceirizao crescente, a inexistncia
de garantias, mas, de outro lado, se queremos um estado presente na busca de superao de
desigualdades e na construo/resgate da cidadania dos brasileiros isso implica em servidores
valorizados, seguros e integrados, no marginalizados, e para isso necessria, como condio
sine qua non, a existncia de garantias aos servidores, como um regime previdencirio que realmente
reconhea todo o esforo e dedicao durante a vida produtiva.
Portanto, quando se pensa em Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Pblicos da
Unio, devemos levar em conta que: a) esse regime (RPPS) faz parte de um sistema que garante
a atuao e reteno de servidores, o que interessa ao Estado (que os selecionou) e sociedade,
que a beneficiada com tal labor; b) existe especificidade das funes exercidas; c) o RPPS
instrumento de poltica de pessoal, pois as contrataes e remuneraes, inclusive da inatividade,
depende da legislao, ou seja, uma relao unilateral decorrente da vontade poltica da nao,
sendo no uma relao de trabalho simplesmente, mas sim uma relao administrativa; d) no
existe dficit, mas necessidade de financiamento, derivado do no provisionamento de recursos,
pois no foram feitos fundos, ocorrendo o desvio das contribuies dos servidores para o Tesouro,
para fazer frente s despesas gerais e, por fim, e) a E.C. 20/98 impede a adoo de normas
extravagantes ou com excesso de generosidade.
PROPOSTAS DO PODER EXECUTIVO DE REFORMA
O Governo Lula props uma nova sistemtica de discusso das Reformas, criando o Conselho
de Desenvolvimento Econmico e Social, integrado por representantes da sociedade e do Executivo,
com a finalidade de realizar e conduzir a discusso das trs grandes reformas prometidas, que so
a Reforma Tributria, Reforma Trabalhista e Reforma Previdenciria. Esse conselho tem a
caracterstica de ser consultivo e no deliberativo, pois a deliberao sobre tais reformas
incumbncia indeclinvel do Congresso Nacional.
No mbito do CDES, fizeram-se trs grupos temticos, e foram divididos os integrantes de
cada grupo em subgrupos. Na Reforma da Previdncia, os participantes desse grupo temtico
54
foram divididos em quatro subgrupos, a saber: a) grupo 1, discutindo a gesto, o que significa
basicamente o RGPS; b) grupo 2, discutindo a Previdncia Complementar e c) grupos 3 e 4,
discutindo benefcios e regras de transio, que onde se d precisamente a discusso sobre o
RPPS. Ento, a partir das propostas apresentadas pelo Poder Executivo no CDES que analiso as
propostas de alterao do RPPS.
EXTINO DA REGRA DE TRANSIO NO TOCANTE IDADE MNIMA PARA
APOSENTADORIA:
Na realidade, o que se precisa no Brasil mais estabilidade jurdica e menos alterao do
panorama jurdico-institucional. A supresso da regra de transio que fixou a idade mnima de 48/
53 anos de idade para mulheres/homens, est condicionada ao pedgio e leva em conta a realidade
de contribuio durante longos anos e reconhece, ento, direitos aos servidores que j esto
submetidos ao regime da Administrao. Qualquer alterao unilateral que se faa implicar em
aumentar a insegurana dos servidores, podendo vir a causar um efeito perverso, que uma nova
corrida s aposentadorias. Frise-se que a idade mnima j est fixada definitivamente em 55/60
anos, combinada com um tempo mnimo de contribuio (35 anos), patamar bem razovel dentro
da realidade brasileira.
Penso que, ao contrrio de se propor uma supresso de direitos, deve ser buscado estmulos
para que o servidor que conte com tempo de servio ainda continue em atividade, pagando-se um
adicional, por exemplo, a cada perodo na atividade alm do necessrio para se tornar elegvel
para aposentadoria. Com isso, mantm-se uma mo-de-obra j experimentada e qualificada no
servio pblico, no gerando novos dispndios, pela desnecessidade de contratao de novos
servidores. Inverte-se a tendncia, que que se busca, em vez de comprimir o direito inativao,
estimular-se a permanncia em atividade.
AUMENTO DO TEMPO MNIMO NO EXERCCIO
Na atualidade, o servidor pblico para se tornar elegvel para a inativao, dever ter, alm
do tempo de contribuio (35 anos), um tempo mnimo no servio pblico de 10 anos e cinco anos
no cargo. Prope o Poder Executivo que o tempo mnimo passe para 20 anos no servio pblico e
dez no cargo.
Essa medida parece salutar, no sentido de que, para a inativao, com os proventos que a
lei prev (e hoje, integralidade), fazendo com que no existam no servio pblico as passagens
metericas, com a finalidade de apenas obter uma aposentadoria no menor espao de tempo.
Apenas deve ser observado que o tempo mnimo de 10 anos no cargo dever ser entendido no
cargo ou carreira, quando fizer parte de uma carreira estruturada em diferentes cargos (como o
caso dos magistrados, que so cargos distintos na mesma carreira).
FIXAO DE UM TETO PARA A REMUNERAO DO SETOR PBLICO
Eis mais uma medida salutar e que depende de regulamentao desde 1998, visando a
moralizao da Administrao Pblica, vedando a acumulaco de proventos ou a fixao de
proventos em valores astronmicos, tanto que alterada a denominao, passando a subsdios o
que se paga aos servidores pblicos.
Na realidade, essa fixao de um teto de remunerao depende muito mais da vontade
poltica dos atores sociais, pois a sua fixao depende de uma lei conjunta dos Presidentes dos
trs poderes (que na realidade so quatro, o Presidente da Repblica, os Presidentes da Cmara
e do Senado e por fim o Presidente do Supremo Tribunal Federal) e aprovao pelo Congresso
Nacional.
55
No entanto, como se afigura difcil a realizao de tal reunio (que, em mais de quatro anos,
nunca existiu ou se chegou a um consenso sobre o valor), necessrio que exista a vontade
poltica para se chegar a tal fixao que tem o mrito, acima de tudo, de ser moralizadora do
servio pblico.
SITUAO DOS MILITARES FEDERAIS
O Poder Executivo pretende uma equalizao melhor do plano de previdncia dos
militares, embora reconhea que (como o fizeram todos os pases latino-americanos que
reformaram suas previdncias, com exceo da Bolvia) os militares possuem especificidades que
implica que ter necessariamente a participao de recursos fiscais no regime de previdncia
dos militares.
Isso implica que embora na atualidade o propalado dficitdo Tesouro Nacional tenha um
grande componente da necessidade de aporte de recursos para o pagamento das aposentadorias
e penses dos militares, isso um reconhecimento que os militares exercem funes tpicas de
carreiras de Estado.
ALTERAO DO LIMITE DE IDADE PARA APOSENTADORIA DAS MULHERES
Na atualidade, as mulheres se aposentam com cinco anos menos de contribuio e com
uma exigncia de idade mnima inferior em cinco anos dos servidores homens. proposto que
sejam igualados os tempos de contribuio/idade para homens e mulheres.
Na realidade, o tratamento dedicado s mulheres nada mais do que o reconhecimento de
uma discriminao positiva, pois estudos desenvolvidos comprovam que as mulheres necessitam
de mais anos de estudo (em mdia, cinco anos) do que os homens para se inserirem no mercado
de trabalho, alm do qu se integram ao mercado de trabalho bem mais tarde do que os homens e
ocupam, via de regra, cargos subalternos na hierarquia. O tratamento dedicado s mulheres se
justificam pelo fato de estarem elas sujeitas a uma tripla jornada de trabalho, e fator de
reconhecimento social de sua especificidade, sendo indicado que continue a diferenciao ou que
se criem outras regras de reconhecimento da mulher enquanto trabalhadora, capaz de distingui-la
do homem.
O PROVENTO DE APOSENTADORIA SER CALCULADO PELO SEU VALOR LQUIDO,
DESCONTADA A CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA
Na realidade, uma forma disfarada de exigir, mais uma vez, a contribuio previdenciria
do servidor aposentado.
A contribuio do aposentado de contribuio previdenciria j foi rechaada pelo Supremo
Tribunal Federal, haja vista que ele j contribuiu, quando em atividade, para a sua aposentadoria.
A lio antiga e vem relembrada por Wagner Balera
24
, como segue:
Muitos servidores pblicos honraram o contrato por trinta e cinco anos ou mais e de
justia que percebam, a seu tempo, a contraprestao que, de iure prprio, lhes devida. Seria
incompatvel com a certeza e segurana jurdicas que o Estado, no momento em que deve
contraprestar a sua parte, crie clusula adicional impositiva de nova exigncia que nunca figurou no
contrato. O aposentado e o pensionista no se enquadram no conceito constitucional de
trabalhadores. Nem mesmo uma emenda constitucional pode modificar a natureza das coisas.
24
Wagner Balera, Contribuio do inativo, Jornal do 16 Congresso Brasileiro de Previdncia Social, 24/25 de maro de
2003, p. 28.
56
Recordemos, para finalizar, esta enumerao parcial de argumentos, a conhecida lio de nosso
tribuno maior:
O cidado, que a lei aposentou, jubilou ou reformou, assim como o a que ela conferiu uma
penso, no recebe esse benefcio, a paga de servios que esteja prestando, mas a retribuio de
servios que j prestou, e cujas contas se liquidaram e encerraram com um saldo a seu favor, saldo
reconhecido pelo Estado com a estipulao legal de lho amortizar mediante uma renda vitalcia, na
penso, na reforma, na jubilao, ou na aposentadoria. O aposentado, o jubilado, o pensionista do
Tesouro so credores da Nao, por ttulos definitivos, perenes e irretratveis. Sob um regime, que
afiana os direitos adquiridos, santifica os contratos, submete ao cnon da sua inviolabilidade o
Poder Pblico, e, em garantia deles, adstringe as leis norma tutelar da irretroatividade, no h
considerao de natureza alguma, juridicamente aceitvel, moralmente honesta, socialmente digna,
logicamente sensata, pela qual se possa autorizar o Estado a no honrar a dvida, que com esses
credores contraiu, obrigaes para com eles firmou. (Rui Barbosa, Obras Seletas X Trabalhos
Jurdicos, p. 10 e segs. ).
Fora concluir: incompatvel com o regime constitucional da seguridade social a instituio
de contribuio incidente sobre proventos pagos a aposentados ou pensionistas do servio pblico.
Portanto, a proposta de pagar o aposentado pelo lquido inconstitucional, j tendo sido
rejeitada vrias vezes pelos Tribunais ptrios propostas com idnticos propsitos, como a unnime
doutrina se inclina no mesmo sentido, como podemos ver na lio de Dallari
25
, que segue:
Segundo entendo, nem mesmo por via de emenda constitucional o direito do servidor
aposentadoria com vencimentos integrais poder ser reduzido ou eliminado. Nos termos do artigo
60, pargrafo 4
o
, inciso IV, a Constituio probe a deliberao sobre proposta de emenda tendente
a abolir os direitos e garantias individuais. O direito aposentadoria com vencimentos integrais,
previsto na Constituio e que o servidor adquire ao ingressar no servio pblico, direito individual
que se incorpora ao seu patrimnio. Assim, pois, nem atravs de emenda constitucional ele poder
ser abolido, o que refora a concluso de que inconstitucional a lei complementar ou ordinria
que pretenda aboli-lo.
Ademais, essa proposta tambm implica em ferir o contido na Lei 9.717/98, que determina
que o empregador contribua com uma poro equivalente a duas vezes ao recolhido pelo servidor,
pois, dessa forma, haver a reteno sem o correspondente pagamento da quota parte que o
empregador , por lei, obrigado a recolher.
REDUO DO VALOR DAS PENSES PARA 70% DO BENEFCIO
A idia que, com o falecimento do instituidor da penso, haver menos dispndios na
manuteno do ncleo familiar, pela sada de um membro.
Na realidade essa proposta tem em conta a realidade de outros pases, como a Frana,
onde a penso calculada em um percentual mdio de 75% do valor que percebia o servidor em
atividade.
No entanto, essa no a realidade em nosso pas onde os servios pblicos de sade e
assistncia so cada vez mais precrios e onde no se pode deixar o ncleo familiar ao desabrigo
ou ao desamparo, diminuindo o padro de vida que ostentavam quando o servidor era vivo.
25
Dalmo Dallari, artigo Previdncia e Dignidade Humana, no livro Previdncia e Imprevidncia?/ AJURIS; org. de Maria
Isabel Pereira da Costa. Porto Alegre: AJURIS, 2001, p. 21.
57
A FIXAO DO QUE SEJAM CARREIRAS TPICAS DE ESTADO
Ao longo das discusses travadas sobre a Reforma da Previdncia, em momento algum foi
proposta pelo Poder Executivo a definio do que sejam carreiras tpicas de Estado, o que
indispensvel para qualquer debate, num pas como o Brasil, para que se tenha um norte, uma
viso de que tipo de pas est se construindo para o futuro. O atual governo no d nenhum
indicativo do que considera carreiras indispensveis para a existncia de um projeto e existncia
de nao. Essa discusso indispensvel e necessria, pois a partir dessa conceituao que
poderemos desenvolver uma ampla discusso sobre quais os rumos do Brasil.
Portanto, concluo que o grande defeito que possui a atual discusso sobre a Reforma da
Previdncia que a primeira questo, o conceito bsico sobre o qual deveria se pautar o debate
quais as carreiras que devem ser mantidas como prioritrias pelo Estado, como, alis, fez a
Argentina em deixar, quando da Reforma da Previdncia que por l houve, os militares e os
magistrados de fora do regime geral, vinculando-os a um regime prprio.
Penso que carreiras ligadas segurana tanto pblica como institucional devem ser tidas
como carreiras tpicas de Estado, devendo ser submetidas a um regime prprio e diferenciado de
previdncia. Assim, os policiais (civis e militares) os militares da Unio, a magistratura e Ministrio
Pblico, a advocacia pblica, as atividades que envolvam a fiscalizao de tributos e pessoas e
aplicao de recursos (fiscais da Receita Federal, INSS, do Ministrio do Trabalho) e a diplomacia,
entre outras, pelo seu carter de indispensabilidade para qualquer nao, devam receber especial
proteo, no se justificando qualquer crticas que a eles se faam como privilegiados, j que suas
atividades somente podem ser desenvolvidas no Estado e para o Estado, no havendo similar na
atividade privada.
A PREVIDNCIA DOS MAGISTRADOS
Em primeiro lugar, importante que se traga a lume uma importante e primordial questo.
Os magistrados gozam das garantias da inamovibilidade, da irredutibilidade de vencimentos e da
vitaliciedade como garantias do cidado, e no como privilgios.
Foi com a primeira Constituio Republicana que ficaram plasmadas tais garantias, como
necessrias para que, num pas cuja conscincia republicana ainda era tnue, os juzes fossem
efetivamente independentes, j que, no Estado Democrtico de Direito, cumpre ao Poder Judicirio
a importante e indeclinvel misso de proteo e garantia dos direitos fundamentais previstos na
Lei Fundamental, sejam eles considerados em quaisquer dimenses (individual, coletiva, econmica
ou social).
Ao Poder Judicirio foi atribuda a rdua tarefa de solucionar os conflitos, podendo inclusive
apreciar e julgar atos dos demais poderes da Repblica.
Assim, as garantias constitucionais dos magistrados, tal como plasmadas no art. 95 da
Constituio Federal, foram consideradas fundamentais e necessrias para a independncia
funcional e institucional da magistratura.
De outro lado, contrapondo tais garantias, so impostas aos magistrados severas restries
aos magistrados, num amplo elenco de proibies, tudo com a finalidade de resguard-los de
presses externas.
Assim, o juiz no pode exercer outra atividade remunerada, salvo uma funo de professor,
58
26
Sahid Maluf, Direito Constitucional, 5
a
. ed., 2
o
. vol. So Paulo: Ed. Sugestes Literrias, 1970, p. 270.
no pode exercer atividade poltica partidria, no pode exercer cargos de representao (com
exceo de exercer cargo de representao em seu rgo de classe), no pode exercer atividade
econmica privada (salvo como cotista).
uma extensa lista de vedaes que se impe ao magistrado (no pode, por exemplo,
sndico do edifcio em que mora, no pode exercer qualquer cargo de direo na instituio de
ensino a que eventualmente est vinculado), tudo com finalidade de exigir dele dedicao integral
ao mister de bem julgar os processos que lhe foram afetados.
Portanto, por conta dessa dedicao exclusiva, a sobrevivncia econmica do juiz fica
entregue inteiramente nas mos de seu empregador, o Estado.
Mais ainda, alm dessa srie de limitaes, a sociedade ainda exige, implicitamente, do
magistrado que tenha vida discreta, seja homem/mulher ponderado e equilibrado, distante dos
acontecimentos econmicos, polticos e sociais do meio em que vive.
Exatamente por tais exigncias que a Constituio, desde a primeira Repblica, entendeu
de conferir garantias aos magistrados dada as suas peculiares situaes pessoais e institucionais.
nesse sentido a aposentadoria integral dos magistrados faz parte do ncleo central dos
direitos fundamentais para o estabelecimento de uma Repblica, j que essa decorrncia lgica
da vitaliciedade e irredutibilidade de remunerao, tenha essa o nome de proventos, vencimentos
ou subsdios. Colhe-se a antiga lio, hoje cada dia mais atual, como segue:
Exatamente pelo fato de ser vitalcia a sua funo, os vencimentos tm de ser integrais, em
qualquer caso de aposentao, escapando, assim, regra da proporcionalidade. Como afirmou
Rui, a aposentadoria a integrao especial da vitaliciedade.
26
A mera possibilidade de reduo dos proventos/subsdios dos magistrados na passagem
para a inatividade um componente de insegurana que se mostra contrrio ao interesse pblico,
pois torna a garantia do jurisdicionado que ser julgado por um magistrado independente e avesso
de presses de qualquer ordem, inclusive s presses financeiras e econmicas incerta, pois inseguro
estar o juiz quanto ao seu futuro.
Portanto, qualquer proposta de alterao na forma de clculo das aposentadorias e penses
da magistratura, como a eliminao da paridade entre ativos e inativos, implica em ofensa s
garantias constitucionais, tambm conhecidas como predicamentos da magistratura, necessrias
desde a instituio da Repblica e fundamentais na era de direitos que se espera acontea no
Brasil.
A PREVIDNCIA NA JUSTIA FEDERAL
A Justia Federal uma experincia bem sucedida no cenrio brasileiro e seu ressurgimento
fenmeno recente, tendo se dado efetivamente a partir de 1967.
Por conta desse fato o seu quadro de pessoal apresenta uma elevada participao de
servidores ativos em relao aos servidores inativos, como pode ser visto nos quadros a seguir.
59
CONSELHO DA JUSTIA FEDERAL
SECRETARIA DE PLANEJAMENTO, ORAMENTO E FINANAS
QUANTITATIVOS
EXERCCIO : 2001
ATIVOS
INCLUDOS NA FOLHA
UNIDADES SERVIDORES JUZES TOTAL
TRF 1 REGIO 1.129 26 1.155
TRF 2 REGIO 1.144 27 1.171
TRF 3 REGIO 1.442 24 1.466
TRF 4 REGIO 1.003 27 1.030
TRF 5 REGIO
Total 1 a 4 4.718 104 4.822
SOF 1 REGIO 3.872 215 4.087
SOF 2 REGIO 2.225 137 2.362
SOF 3 REGIO 2.771 201 2.972
SOF 4 REGIO 2.941 229 3.170
SOF 5 REGIO
Total 1 a 4 11.809 782 12.591
TOTAL GERAL 16.527 886 17.413
INATIVOS
INCLUDOS NA FOLHA
UNIDADES SERVIDORES JUZES TOTAL
TRF 1 REGIO 61 10 71
TRF 2 REGIO 76 8 84
TRF 3 REGIO 166 17 183
TRF 4 REGIO 87 14 101
TRF 5 REGIO
Total 1 a 4 390 49 439
SOF 1 REGIO 754 44 798
SOF 2 REGIO 525 10 535
SOF 3 REGIO 553 39 592
SOF 4 REGIO 281 12 293
SOF 5 REGIO
Total 1 a 4 2.113 105 2.218
TOTAL GERAL 2.503 154 2.657
QUANTITATIVOS
EXERCCIO : 2002
ATIVOS
INCLUDOS NA FOLHA
UNIDADES SERVIDORES JUZES TOTAL
TRF 1 REGIO 1.171 27 1.198
TRF 2 REGIO 1.151 27 1.178
TRF 3 REGIO 1.587 25 1.612
TRF 4 REGIO 982 25 1.007
TRF 5 REGIO
Total 1 a 4 4.891 104 4.995
SOF 1 REGIO 4.054 216 4.270
SOF 2 REGIO 2.244 169 2.413
SOF 3 REGIO 2.979 221 3.200
SOF 4 REGIO 3.058 270 3.328
SOF 5 REGIO
Total 1 a 4 12.335 876 13.211
TOTAL GERAL 17.226 980 18.206
60
Como se pode ver, h no ano de 2002 uma relao de mais de seis servidores em atividade
para cada um na inatividade.
Isso permite que se faa uma afirmao sem qualquer risco de impreciso, que que a
Justia Federal superavitria, pois o nmero de servidores em atividade superam em muito a
relao que se pode chamar de tima para a manuteno, num regime de repartio, dos servidores
inativos e pensionistas.
Com relao aos magistrados federais essa relao ainda mais favorvel.
De um total de 1098 magistrados federais de 1 Grau (dados de janeiro de 2003, obtidos
junto ao Conselho da Justia Federal e englobando as cinco regies), temos um total de apenas
130 aposentados .
Essa relao de mais de sete magistrados em atividade para cada aposentado revela, do
ponto de vista atuarial, que os magistrados federais, no que tange s aposentadorias e penses,
no geram qualquer dficit ao Tesouro, ao contrrio, geram um grande resultado financeiro e
econmico.
Outro dado que deve ser analisado, do ponto de vista unicamente atuarial (e que, como se
denota de todo o exposto anteriormente, absolutamente equivocado quando se trata da magis-
tratura), os magistrados federais ingressam na carreira ainda muito jovens, e que contribuiro por
muitos anos para a Previdncia Social antes de se tornarem elegveis para qualquer tipo de benefcio.
Com efeito, a idade mdia da magistratura federal de primeiro grau de 34 anos de idade,
o que indica que o ingresso na magistratura com baixa idade e que os magistrados, de maneira
geral, continuaro contribuindo por muito tempo antes de se tornarem aptos ao gozo do benefcio
da aposentadoria.
Por ltimo e no menos importante, que a Justia Federal, face a sua relevncia e impor-
tncia no cenrio nacional, bem como tendo em vista os bons resultados at hoje colhidos do ponto
de vista da eficincia e segurana na prestao jurisdicional, est em constante expanso, o que per-
mite inferir que haver cada vez mais ingresso de jovens magistrados, que contribuiro por muito
tempo para o Plano de Seguridade Social antes da inativao (lembremos, a idade mnima para
aposentadoria 55/60 anos), com o que, o equilbrio financeiro e atuarial de um regime prprio da
magistratura federal, ainda que adotada uma capitalizao apenas da categoria profissional,
adicionada dos valores j vertidos para a Unio e acrescentada a contribuio obrigatria da Unio
(2X1, nos termos da Lei 9.717/98) produzir constantes supervits, tanto hoje como no futuro.
Logo, no h razo alguma, salvo razes ideolgicas ou preconceito puro, para pretender-
se uma alterao no atual regime de aposentadorias e penses dos magistrados federais.
INATIVOS
INCLUDOS NA FOLHA
UNIDADES SERVIDORES JUZES TOTAL
TRF 1 REGIO 65 10 75
TRF 2 REGIO 78 8 86
TRF 3 REGIO 151 16 167
TRF 4 REGIO 91 17 108
TRF 5 REGIO
Total 1 a 4 385 51 436
SOF 1 REGIO 762 47 809
SOF 2 REGIO 525 10 535
SOF 3 REGIO 431 37 468
SOF 4 REGIO 281 15 296
SOF 5 REGIO
Total 1 a 4 1.999 109 2.108
TOTAL GERAL 2.384 160 2.544
61
Anotaes
I
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