Você está na página 1de 6

18/8/2014 A Responsabilidade Civil do Estado - Administrativo - mbito Jurdico

http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=10745 1/6

A Responsabilidade Civil do Estado
Ricardo Ramos Rodrigues


Resumo: luz dos direitos e garantias positivados na Constituio Federal de 1988 aferimos as possibilidades de
responsabilizao civil do Estado por danos econmicos e morais causados na prestao de servios na rea da
educao. Estudamos os elementos da responsabilidade civil bem como as teorias subjetiva e objetiva desta.
Realizamos a aplicao das referidas teorias em casos concretos extrados da jurisprudncia de diversos tribunais
brasileiros.[1]
Palavras-chave: Constituio; responsabilidade civil; Estado; educao; teoria subjetiva; teoria objetiva.
Abstract: Enlighten by the rights and guarantees on the Federal Constitution of 1988 we measured the possibilities
the State civil responsibility for economic and moral damages caused on the educational services. We studied the
civil responsibility features as well as its subjective and objective theories. We applied of those theories on real
cases extracted from tribunal decisions of several brazilian courts
Keywords: Constitution; civil responsibility; State; education; subjective theory; objective theory.
Sumrio: 1. Da responsabilidade civil do Estado; 1.1. Evoluo histrica; 1.2. A responsabilidade civil do Estado nas
constituies brasileiras; 1.2.1. Teoria do risco; 1.2.2. Teoria do risco administrativo; 1.2.3. Responsabilidade objetiva
do Estado; 1.2.3.1. Responsabilidade subjetiva do agente; 1.2.3.2. Ao de regresso.
1. Da responsabilidade civil do Estado
O Estado como pessoa jurdica de direito pblico, figura impar no ordenamento jurdico. Por vivemos em um estado
democrtico de direito e em face do elenco de direitos que foram garantidos aos cidados com o advento da
Constituio Federal de 1988, o Estado foi imbudo de uma srie de obrigaes que no encontra comparao em
nenhum outro ente jurdico. Para que tenha condies de cumprir tais obrigaes, o Estado foi dotado de uma vasta
srie de poderes-deveres, como bem definiu o Prof. Celso Antnio Bandeira de Mello.
Justamente por haverem tantas distines, a responsabilidade civil estatal, de igual forma, difere do modelo de
responsabilidade civil cabvel a qualquer outro ente jurdico. Desta forma, a anlise da responsabilidade civil do
Estado e sua extenso um objeto de estudo to instigante, absolutamente necessrio e ainda muito longe de
pacificao.
Os servios prestados pelo Estado, que visam materializao dos direitos positivados na Constituio, tm como
destinatrio o cidado. Exatamente nesta prestao de servios que podemos notar a incidncia da
responsabilidade civil do Estado, uma vez que toda atividade, seja ela estatal ou privada, trs consigo uma carga de
risco inerente. Assim, a responsabilidade civil do Estado se estende cada vez mais, nos mais diversos campos de
atuao em que sua presena se faz necessria.
1.1. Evoluo histrica
Na poca dos Estados absolutistas no se cogitava da responsabilidade civil do Estado, muito pelo contrrio, o Estado
no possua responsabilidade alguma. A entidade estatal estava intimamente ligada figura do rei.
Segundo a teoria que vigorava ento, o poder do rei emanava, em ltima anlise, de Deus. Assim nasceu a regra
inglesa da infalibilidade real the king can do no wrong, como pode-se extrair da ilustrao de Cezar Fiuza:
Partiu-se da irresponsabilidade para a responsabilidade subjetiva, at a responsabilidade objetiva.
A irresponsabilidade fundamentou-se na regra inglesa da infalibilidade real The king can do no wrong. O
Estado estava muito ligado pessoa do rei, que era entronado, em ltima instncia, por Deus
18/8/2014 A Responsabilidade Civil do Estado - Administrativo - mbito Jurdico
http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=10745 2/6
Mesmo nos tempos em que tal teoria vigorava, os sditos no estavam totalmente desamparados pela lei. Admitia-se
ento a possibilidade de responsabilidade do funcionrio, naquelas situaes em que o ato lesivo pudesse ser
diretamente relacionado a um comportamento pessoal deste. Entretanto, como afirma Bandeira de Mello, a
operatividade da soluo, no mais dos casos, se apresentava bastante difcil:
bem verdade, todavia, que a operatividade da soluo, sobre se revelar insuficiente pela pequena expresso do
patrimnio que deveria responder, era gravemente comprometida em sua eficcia pela existncia de uma garantia
administrativa dos funcionrios
A irresponsabilidade estatal que dominou os estados absolutistas perdurou e s veio a ser extinta no sculo passado,
desaparecendo em 1946 nos Estados Unidos e em 1947 na Inglaterra, ainda que estes pases sejam ambos Estados de
Direito, alis, pilares da democracia moderna, nas palavras de Cezar Fiza.
Em meados do sculo XIX comeou-se a admitir a possibilidade da responsabilidade subjetiva do Estado. Conforme
visto no captulo anterior, a responsabilidade subjetiva depende da culpa do agente, sem a qual, mesmo que haja um
ato ilcito e dano, no h que se falar em responsabilidade. Entretanto a responsabilizao subjetiva do Estado se
mostrou incua na tentativa de garantir direitos dos cidados, tendo em vista a grande dificuldade que um simples
cidado tem em produzir provas frente ao grande aparelhamento estatal que protegia a administrao pblica e seus
agentes.
Com o surgimento da teoria da falta do servio comeou-se a caminhar em direo responsabilidade objetiva do
Estado. Segundo Bandeira de Mello h a culpa do servio ou falta do servio quando este no funciona, devendo
funcionar, funciona mal ou funciona atrasado e continua a ausncia do servio devido ao seu defeituoso
funcionamento, inclusive por demora, basta para configurar a responsabilidade do Estado.
Muito embora a teoria da falta do servio representasse um avano, ela ainda no configurava a responsabilidade
objetiva do Estado, uma vez que em o Poder Pblico provando ter operado com diligncia, prudncia e percia, este
fica isento de responsabilidade.
Em seguida chegou-se responsabilidade objetiva do Estado. Na responsabilidade objetiva no necessrio a
comprovao da culpa, bastando o ato ilcito, o dano e obviamente o nexo causal entre estes para a configurao da
responsabilidade. Tal teoria vem a equilibrar a relao entre o Estado, com todos os seus privilgios e poderes, e seus
cidados que evidentemente encontram-se em estado de hipossuficincia nesta relao jurdica.
1.2. A responsabilidade civil do Estado nas constituies brasileiras.
No Brasil, a responsabilidade objetiva da administrao pblica comeou a ser aplicada com o advento da
Constituio Federal de 1946 (art. 194), seguindo a Constituio de 1967 (art. 105) e sua emenda n. 1, que vrios
doutrinadores consideram como um nova constituio. Em sntese, como afirma o professor Bandeira de Mello, os
dispositivos supra citados equivalem ao atual art. 37, 6.
O artigo 37, 6 da Constituio Federal de 1988 positiva:
As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa.
Do dispositivo em tela pode-se extrair o princpio da responsabilidade objetiva dos Estado, uma vez que no se faz
necessria, segundo a regra constitucional, a demonstrao de culpa do agente, (...) respondero pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, e tambm o princpio da responsabilidade subjetiva do prprio
agente estatal, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo e culpa.
O trecho extrado do voto do Ministro Celso de Mello do Supremo Tribunal Federal, no recurso extraordinrio n.
109.615, ilustra com clareza os institutos do artigo em comento:
A teoria do risco administrativo, consagrada em sucessivos documentos constitucionais brasileiros desde a Carta
Poltica de 1946, confere fundamento doutrinrio responsabilidade civil objetiva do Poder Pblico pelos danos a
que os agentes pblicos houverem dado causa, por ao ou por omisso. Essa concepo terica, que informa o
18/8/2014 A Responsabilidade Civil do Estado - Administrativo - mbito Jurdico
http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=10745 3/6
princpio constitucional da responsabilidade civil objetiva do Poder Pblico, faz emergir, da mera ocorrncia de
ato lesivo causado vtima pelo Estado, o dever de indeniz-la pelo dano pessoal e/ou patrimonial sofrido,
independentemente de caracterizao de culpa dos agentes estatais ou de demonstrao de falta do servio
pblico. Os elementos que compem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder
Pblico compreendem (a) a alteridade do dano, (b) a causalidade material entre o eventus damni e o
comportamento positivo (ao) ou negativo (omisso) do agente pblico, (c) a oficialidade da atividade causal e
lesiva, imputvel a agente do Poder Pblico, que tenha, nessa condio funcional, incidido em conduta comissiva
ou omissiva, independentemente da licitude, ou no, do comportamento funcional (RTJ 140/636) e (d) a ausncia
de causa excludente da responsabilidade estatal.
Assim, tem-se bem claro que a carta constitucional vigente no se limita a imputar ao Estado a responsabilidade civil
de forma objetiva, mas tambm imputa aos agentes estatais a responsabilidade civil na forma subjetiva, nos casos em
que forem pertinentes.
1.2.1. Teoria do risco
A teoria do risco surgiu como soluo encontrada pelo legislador brasileiro em resposta as falhas da teoria da
culpabilidade. Esta teoria era ineficaz no que tange a produo de prova por parte da vtima frente s situaes
cotidianas de danos provenientes de atividades realizadas com regularidade.
A base da teoria do risco o dever genrico de no prejudicar, do qual esto imbudos todos os cidados.
Sinteticamente, a referida teoria tem fulcro na responsabilidade social que advm da atividade exercida. Assim toda
pessoa que, alm de obter proveito, normalmente financeiro, de sua atividade, cria risco de dano a terceiros tem o
dever de reparao. Nas palavras de Venosa:
A insuficincia da fundamentao da teoria da culpabilidade levou criao da teoria do risco, com vrios
matizes, que sustenta ser o sujeito responsvel por riscos ou perigos que sua atuao promove, ainda que coloque
toda diligncia para evitar o dano. Trata-se da denominada teoria do risco criado e do risco benefcio. O sujeito
obtm vantagens ou benefcios e, em razo dessa atividade, deve indenizar os danos que ocasiona.
Cabe ressaltar que a teoria do risco, embora semelhante, no se confunde com a responsabilidade objetiva. A teoria
do risco baseia-se na idia de que um indivduo ou um grupo de indivduos no devem suportar os danos advindos de
uma atividade em que outrem tira proveito, enquanto a responsabilidade objetiva tem fulcro na hipossuficincia da
parte lesada.
1.2.2. Teoria do risco administrativo
A teoria do risco administrativo segue a lgica da teoria do risco. Como visto anteriormente, a teoria do risco
preceitua que um particular no deve suportar o dano inerente de uma atividade desenvolvida por outro particular,
na qual este segundo normalmente obtm lucro ou algum tipo de vantagem. Na mesma forma, a teoria do risco
administrativo preceitua que no deve um particular suportar o dano advindo de uma atividade que, em tese, se
reverte em benefcios a toda coletividade. Nas palavras de Tathiana de Melo Lessa Amorim:
A teoria do risco social fornece suporte ao princpio da responsabilidade estatal, servindo como linha divisria
entre os atos regulares e os que rompem o equilbrio dos encargos e vantagens sociais, em prejuzo de alguns
particulares que acabam se sujeitando a um nus que deveria ser suportado pela coletividade, representada pelo
Estado, tendo em vista que os benefcios que geraram estes riscos tambm so coletivos.
A partir da teoria do risco administrativo que se chega responsabilidade objetiva do Estado. Nesta teoria, afasta-
se a necessidade de comprovao de culpa por parte do agente, no presente caso do agente estatal, considerando-
se a hipossuficincia do administrado no que tange sua capacidade probatria bem como a regularidade dos servios
prestados pelo Estado e o proveito social inerente esses servios. Desta forma aquesto se desloca para a
investigao da causalidade referente ao evento danoso, sem perder de vista a regularidade da atividade pblica, a
anormalidade da conduta do ofendido, a eventual fortuidade do acontecimento.
1.2.3. Responsabilidade objetiva do Estado
A responsabilidade civil do Estado fruto da evoluo histrica da responsabilidade estatal que, como visto
18/8/2014 A Responsabilidade Civil do Estado - Administrativo - mbito Jurdico
http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=10745 4/6
anteriormente, comeou pela total ausncia de responsabilidade por parte do Estado. Assim, a responsabilidade
objetiva apresenta-se como o que h de mais moderno em termos de responsabilidade civil.
Para que se possa compreender de forma clara o instituto da responsabilidade objetiva do Estado, necessrio
analisar a relao jurdica entre Estado e administrado cidado sob a tica deste ltimo. Frente ao aparato que
possui o Estado para organizar a vida em sociedade e administrar os servios que deve prestar ao administrado,
cidado comum, este se encontra em flagrante hipossuficincia, ou seja, no tem condies, em um estado de
igualdade formal, de concorrer juridicamente com o Estado.
Desta maneira, em face do princpio da isonomia, que em uma leitura atualizada reza que se trate de forma igual os
iguais e desigual os desiguais na medida de sua desigualdade, o instituto em tela vm para equilibrar a relao entre
Estado e administrado, tendo em vista que afasta-se a necessidade de prova da culpa, esta a maior dificuldade
encontrada pelo cidado comum em uma relao jurdica.
Ainda embasado no princpio da isonomia, a responsabilidade objetiva do Estado busca a distribuio equnime do
nus das atividades estatais, tendo em vista que o bnus das referidas atividades, em tese, aproveitado pela
sociedade de forma geral. Na ilustrao de Celso Antnio Bandeira de Mello:
na hiptese de danos ligados a situao criada pelo Poder Pblico mesmo que no seja o Estado o prprio autor
do ato danoso -, entendemos que o fundamento da responsabilidade estatal garantir uma equnime repartio
dos nus provenientes de atos ou efeitos lesivos, evitando que alguns suportem prejuzos ocorridos por ocasio ou
por causa de atividade desempenhadas no interesse de todos. De conseguinte, seu fundamento o princpio da
igualdade, noo bsica do Estado de Direito.
Na primeira parte do 6 do artigo 37 da Constituio Federal h uma densificao da garantia de indenizao frente a
leses causadas por agentes estatais: As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. Fica claro pela
leitura do dispositivo que o legislador originrio fez opo pela responsabilidade objetiva do Estado sem necessidade
de demonstrao de culpa uma vez o texto constitucional no faz qualquer meno a isso.
J na segunda parte do dispositivo em comento, h uma dupla garantia: assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa. Se o direito de regresso assegurado literalmente em favor do Estado,
tambm fica implicitamente garantido ao agente estatal a possibilidade de ser processado apenas pelo Estado, uma
vez que a responsabilidade de indenizao do administrado cabe ao prprio Estado. Tal interpretao fica clara pelo
julgado do STF:
"O 6 do artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposio de que somente as pessoas jurdicas de direito pblico,
ou as pessoas jurdicas de direito privado que prestem servios pblicos, que podero responder, objetivamente,
pela reparao de danos a terceiros. Isto por ato ou omisso dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de
agentes pblicos, e no como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional consagra, ainda, dupla
garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-lhe ao indenizatria contra a pessoa jurdica de direito
pblico, ou de direito privado que preste servio pblico, dado que bem maior, praticamente certa, a
possibilidade de pagamento do dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor
estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurdica a cujo quadro funcional se
vincular." (RE 327.904, Rel. Min. Carlos Britto, DJ 08/09/06)
Assim, ficam consagradas duas espcies distintas de responsabilidade, a responsabilidade objetiva sem necessidade
de averiguao de culpa do Estado perante o administrado e tambm a responsabilidade subjetiva com
necessidade de averiguao de culpa do agente estatal perante o Estado.
1.2.3.1. Responsabilidade subjetiva do agente
No que tange responsabilidade subjetiva do agente, importante ressaltar exordialmente o pensamento do Prof.
Celso Antonio Bandeira de Mello:
no se biparte Estado e agente (como se fossem representado e representante, mandante e mandatrio), mas,
pelo contrrio, so considerados como uma unidade. A relao orgnica, pois, entre o Estado e o agente no uma
relao externa, constituda exteriormente ao Estado, porm interna, ou seja, procedida na intimidade da pessoa
18/8/2014 A Responsabilidade Civil do Estado - Administrativo - mbito Jurdico
http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=10745 5/6
estatal
Essa distino da relao do Estado com seus agentes fundamental para se entender a responsabilidade subjetiva
do agente. Conforme visto no item anterior, a responsabilidade objetiva do Estado baseia-se no princpio da isonomia.
Uma vez que toda a coletividade tira proveito dos servios prestados pelo Estado, no seria justo que apenas parte
dessa coletividade ou atm mesmo um nico indivduo suportem os danos nus oriundos da prestao desses
servios.
Por outro lado, a responsabilidade do agente subjetiva baseia-se, conforme visto no captulo anterior, na
culpabilidade, ou seja, no carter subjetivo da conduta. Destarte, para que possa o agente ser responsabilizado por
sua conduta, deve restar comprovado que este agiu com negligncia, imprudncia ou impercia.
Tal distino de responsabilidades nada mais do que a conseqncia lgica do ordenamento constitucional.
Conforme mencionado no incio deste captulo, o Estado, por toda sua singularidade como ente jurdico, deve
suportar os danos advindos de suas atividades, de modo que sua relao com os administrados se torne isonmica. J
a relao do Estado com seu agente, conforme visto na ilustrao do Professor Bandeira de Mello, possui um carter
interno, de forma que no se esgota no simples cunho patrimonial. Nesta relao tambm deve ser observado o
cunho educacional, motivo pelo qual a responsabilidade do agente subjetiva, devendo-se sempre averiguar a
existncia de culpa.
1.2.3.2. Ao de regresso
A ao de regresso do Estado contra seu agente reveste-se de garantia constitucional, conforme se extrai da
segunda parte do 6 do artigo 37: assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou
culpa. O dispositivo em comento no visa garantir to somente o Estado mas tambm o agente estatal.
Para o Estado, o direito ao de regresso possui o cunho de proteo patrimonial, uma vez que nos casos cabveis
pode-se buscar no patrimnio do agente a reposio das perdas ocasionadas pela indenizao paga ao administrado
em virtude da responsabilidade do Estado. Ainda em relao ao Estado, o direito ao de regresso possui um cunho
educativo. Uma vez que, s tem direito a tal ao nas situaes em que seu agente atua com dolo ou culpa, ou seja,
com negligncia, imprudncia ou impercia, a ao de regresso uma forma que o Estado possui, em tese, para
educar seu agente de forma a no mais cometer tais erros.
Para o agente, o direito estatal ao de regresso lhe garante a possibilidade de ser processado somente pelo
prprio Estado. Muito embora no exista nenhuma norma constitucional vedando ao administrado a possibilidade de
processar diretamente o agente estatal, as garantias patrimoniais do Estado no caso de sentena favorvel superam
largamente as garantias da esmagadora maioria dos agentes estatais.
No obstante todos estes aspectos, raramente o Estado efetivamente exercita seu direito de regresso contra seus
prprios agentes. Os principais motivos dessa inrcia so analisados com clareza por Bandeira de Mello:
o Poder Pblico dificilmente mover a ao regressiva, como, alis, os fatos o comprovam de sobejo. Tirante casos
de regresso contra motoristas de veculos oficiais praticamente os nicos fustigados por esta via de retorno no
se v o Estado regredir contra funcionrios. Diversas razes concorrem para isto. De fora parte o sentimento de
classe ou de solidariedade com o subalterno (j de si conducente a uma conteno estatal da matria), assaz de
vezes o funcionrio causador do dano age incorretamente com respaldo do superior, quando no em conluio com
ele ou, pelo menos, sob sua complacncia.
Seguindo, o mestre aborda as questes processuais:
ao ser acionado, o Estado sistematicamente se defende - e esta mesma sua natural defesa alegando no ter
existido a causalidade invocada e haver sido absolutamente regular a conduta increpada, por isenta de qualquer
falha, imperfeio ou culpa. Diante disto, evidente que, ao depois, em eventual ao de regresso, enfrentar
situao profundamente constrangedora e carente de qualquer credibilidade, pois ter de desdizer-se s
completas, de renegar tudo o que dantes disse e proclamar exatamente o oposto do que afincadamente alegaram
Desta forma, o importante e relevante instituto da ao de regresso, seja por desvios de conduta, seja por questes
de lgica processual, acaba por cair em desuso, prejudicando no apenas o Estado como pessoa jurdica, mas a
18/8/2014 A Responsabilidade Civil do Estado - Administrativo - mbito Jurdico
http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=10745 6/6
qualidade da prestao do servio pblico de forma geral.

Notas:
[1] Este artigo foi orientado pelo Professor Renato Duro Dias.