Rapport de Terra Nova Sur La Modernisation de Laction Publique

Laction publique et sa modernisation
Dcembre 2013
www.tnova.fr - 1/137

Laction publique et sa
modernisation :
La rforme de ltat, mre de toutes
les rformes

Groupe de travail prsid par Jacques SAURET

Dcembre 2013

Dcembre 2013

Dcembre 2013

Sommaire

Composition du groupe de travail ......................................................................................... 6
Synthse ................................................................................................................................ 7
Liste des recommandations ................................................................................................. 16
Introduction ......................................................................................................................... 21

PARTIE I
LACTION PUBLIQUE : UN CONSTAT ALARMANT

A. UNE SOCIETE EN PLEIN BOULEVERSEMENT FACE A UN SYSTEME ADMINISTRATIF
ENCORE FONDE SUR UNE CONCEPTION DE LTAT HERITEE DE NAPOLEON ............... 23
1. Une transformation de la socit qui dpasse la simple crise .................. 23
2. Un appareil administratif dpass ............................................................ 24

B. LA MODERNISATION DE LACTION PUBLIQUE, MERE DE TOUTES LES REFORMES
................................................................................................................................. 28
1. Des enjeux lourds ...................................................................................... 28
2. Des enseignements tirer des rformes passes ...................................... 29
3. Des lites politiques et administratives peu incites simpliquer .......... 40

PARTIE II
LACTION PUBLIQUE MODERNE DOIT ETRE PERTINENTE, SIMPLE ET AGILE

A. PERTINENTE : LACTION PUBLIQUE DOIT ETRE ADAPTEE AUX RISQUES ................. 45
1. Passer dune culture du double zero (zero defaut, zero risque) a une
culture fonde sur la gestion des risques ......................................................... 46
2. Laction publique ne doit plus seulement tre utile, elle doit apporter une
valeur ajoute ................................................................................................... 52
3. Pour tre pertinente, laction publique doit vrifier son effectivite et son
efficacit ........................................................................................................... 54

B. SIMPLE : FAIRE SIMPLE ET PAS SEULEMENT SIMPLIFIE ............................................ 56
1. Diviser par deux la taille de tous les codes............................................... 56
2. Fournir des services globaux .................................................................... 57

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3. Personnaliser les services ......................................................................... 58
4. Laisser lusager le choix du mode dchange avec ladministration .... 59
5. voluer vers une administration proactive ............................................... 59

C. AGILE : UNE ACTION PUBLIQUE OUVERTE A LINNOVATION ET A LA SOCIETE ....... 62
1. Installer une culture qui favorise linnovation.......................................... 62
2. Un tat qui impulse et anime ..................................................................... 63
3. Un accs libre et gratuit des usagers aux donnees payes par le
contribuable ...................................................................................................... 65
4. Favoriser la production croise ( crowdsourcing ) .............................. 66

PARTIE III
COMMENT REFORMER ? , UNE QUESTION AUSSI IMPORTANTE QUE QUOI
FAIRE ?

A.UNE GOUVERNANCE DETERMINEE, STRUCTUREE ET PARTENARIALE ..................... 70
1. Une implication politique forte, au dmarrage et dans la dure .............. 70
2. La ncessaire association des parties prenantes la gouvernance de la
rforme ............................................................................................................. 72
3. Un rseau dacteurs de modernisation renforcer et structurer ............. 76

B. UNE STRATEGIE CLAIRE APPUYEE SUR UN CALENDRIER REALISTE ........................ 79
1. Disposer dune stratgie claire, lisible, explique et partage est un
pralable au succs .......................................................................................... 79
2. Le calendrier des actions doit tre raliste ............................................... 82

C. UNE ORGANISATION REPENSEE, AU-DELA DE LEVOLUTION DES ORGANIGRAMMES
................................................................................................................................. 84

D. UNE METHODE PLUS PROFESSIONNELLE, NOTAMMENT SUR LA CONDUITE DE
PROJETS ET LACCOMPAGNEMENT DU CHANGEMENT ................................................ 93
1. Rconcilier les approches macro et micro .................................... 93
2. En interne, associer les agents et susciter lintrt au changement ......... 97

E. DES SYSTEMES DINFORMATION CONSIDERES A LEUR JUSTE PLACE .................... 101

F. UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES PROFONDEMENT RENOVEE ............... 105

Conclusion ........................................................................................................................ 112

Annexe 1 - Lettre de mission du groupe ........................................................................... 114

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Annexe 2 - Liste des personnes rencontres ..................................................................... 116
Annexe 3 - Principales mesures du rapport Picq de 1994 mises en uvre ....................... 117
Annexe 4 - Moderniser laction publique et rduire les dficits : des synergies mais des
risques ............................................................................................................................... 120
Annexe 5 - Les cartographies laborer ........................................................................... 125
Annexe 6 - Grands projets informatiques : les raisons de lchec actuel du logiciel Louvois
de paie des militaires ......................................................................................................... 126
Annexe 7 - Projet de loi relative lorganisation de la fonction publique et aux garanties
fondamentales accordes ses agents ............................................................................... 129

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Composition du groupe de travail

Le groupe Terra Nova sur laction publique et sa modernisation tait constitu dune
vingtaine de personnes, dont :

Andr DORSO, Sous-prfet, ancien secrtaire gnral de la prfecture des Pyrnes
orientales, ancien DGS de la Rgion Picardie, Ancien DGS de Mayotte
Nelly FESSEAU, co-auteur du rapport numrique, Renouer avec les valeurs progressistes
et dynamiser la croissance, Terra Nova 2012
Michel FRANAIX, Dput
Patrick GUEDJ, chef de projet la direction des systmes dinformation du ministre de
lIntrieur, (contribution titre personnel)
Yann HLARY, Conseiller rgional, Prsident de Gigalis, Prsident du parc interrgional
du Marais Poitevin,
Esther LANASPA, Chef du dpartement Stratgie et modernisation , Secrtariat gnral
du ministre de la Culture et de la communication,
Gabriel LAVENIR
1
, co-auteur du rapport Numrique, Renouer avec les valeurs
progressistes et dynamiser la croissance, Terra Nova 2012
Daniel LEFEBVRE, Ancien DSI du GIE AGIRC-ARRCO
Frdric LONHARDT, expert en action publique territoriale
Sophie NUNZIATI, Conseil en communication
Marie-Jos PALASZ, chef de mission, Contrle gnral conomique et financier,
Ministre de lconomie et des finances
Dominique RAIMBOURG, Dput
Maurice RONAI, chercheur lEHESS (cole des hautes tudes en sciences sociales)
Jacques SAURET, ancien directeur de lAgence pour le dveloppement de ladministration
lectronique (ADAE)

1
Pseudonyme.

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Synthse

La France doit faire face dans le mme temps une croissance conomique faible, un
chmage lev et des dficits publics importants. Cette situation rsulte pour une large part
d'une action publique unanimement considre comme inadapte ou inefficace. L'objet de
ce rapport est donc, sur la base d'un constat sur l'action publique (partie I), de faire des
prconisations sur les caractristiques d'une action publique moderne au XXIme sicle
(partie II) puis sur les modalits permettant de russir de telles rformes (partie III).

I Laction publique : un constat alarmant

Le systme administratif ne rpond pas aux enjeux dune socit en plein
bouleversement. La France se vit en situation de crise depuis plus de 30 ans. Mais, plus
quune crise, cest une transformation sans prcdent dans l'histoire humaine quelle subit.
Du fait des technologies numriques, la socit change radicalement, et ce sans quun seul
secteur ne soit pargn. Les citoyens aspirent une socit plus simple, moins pesante,
plus individualise
2
. Face a, notre appareil administratif est dpass : lorganisation
administrative date pour une large part de Napolon, et les grands principes de la culture
administrative restent ceux du XIXme sicle : un tat omniprsent et paternaliste qui
autorise, contrle et veut organiser toute la vie sociale. Cet tat na pas pris la pleine
mesure des trois volutions majeures apparues dans les annes 80 : la dcentralisation, la
construction europenne, et la diffusion massive des technologies de linformation. Au
final, laction publique napporte pas aux citoyens et aux entreprises la valeur ajoute en
proportion avec les moyens allous.

La modernisation de laction publique apparat comme la mre de toutes les rformes ,
et la seule voie possible pour remdier aux difficults actuelles. Elle porte un triple enjeu :
1) le maintien dun contrat social, 2) lanticipation, la prparation et laccompagnement de
la socit aux mutations en cours ; et 3) laide la rsorption des dficits publics, condition
sine qua non dune action publique efficace et durable.

Les rapports et rformes passs sont analyss, pour en reprer les raisons de ce relatif
chec, mme si des projets ont russi (carte vitale, dclaration de limpt sur le revenu sur
Internet, etc.). Sur la base de quelques russites, le Plan a mis en avant six composantes

2
Cf ltude dcennale sur les valeurs des Europens. Pierre Brchon et Frdric Gonthier : Atlas des
Europens. Valeurs communes et diffrences nationales ; Armand Colin, 2013.

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rcurrentes et dterminantes pour le succs dun projet
3
: un terrain, un moment, un projet,
un soutien politique, des hommes et des femmes, un pilotage. Il a galement point trois
paradoxes rsoudre : le paradoxe budgtaire (il faut rformer pour conomiser, mais il
faut dpenser pour rformer), la conduction du changement dans un systme inchang, et
enfin la rforme russie qui se retourne contre lentit concern. En complment, Terra
Nova tire quelques enseignements du pass : un soutien politique trop faible dans la dure,
une approche trop thorique ou trop ponctuelle, une rsistance au changement qui dvie
le tir , une mthode inadapte, la complexit croissante des problmes, la tyrannie du
court terme et enfin le refus dinvestir dans la rforme.

Les exemples trangers sont galement regards. Il ressort que cest le plus souvent la
dgradation des finances publiques qui amnent les pays engager un programme de
rforme de ltat, ainsi que lvolution des attentes des citoyens et des entreprises ou bien
encore la volont de restaurer limage de ladministration. Au final, les tats se recentrent
sur une fonction de conception, passant dune logique de contrle vertical celle dune
animation pour la mesure de la qualit des politiques publiques. Les questions souleves
tournent autour de la mutualisation, de la transparence publique, de mesure de la
performance publique, du mode dassociation le plus efficient du secteur priv aux
politiques publiques. Mais, dans les vingt dernires annes, la rforme de ltat ne
sest traduite dans aucun pays par une rduction significative des agents affects
laction publique. La rduction apparente de certains effectifs tant compense par
laugmentation dautres agents (autres collectivits publiques, contractuels, sous-traitance).
En outre, il ressort clairement que les conomies sur les dpenses de personnel sont sans
rapport avec les enjeux de rduction de la dpense publique. La contrainte budgtaire
existe. La modernisation de laction publique doit tre le principal moyen permettant den
limiter les effets nfastes pour les agents comme pour les usagers. La ncessaire rduction
des dficits publics peut et doit tre utiliss pour impulser une vritable rforme de laction
publique, mais ne doit pas pervertir celle-ci en slectionnant les mesures de
modernisation en fonction des conomies quelles sont susceptibles de gnrer. Cette
drive a t constate par la RGPP (rvision gnrale des politiques publiques) et semble
luvre dans la MAP (modernisation de laction publique).

Autre point important du constat : les lites politiques et administratives sont peu
incites simpliquer. On ne se fait pas lire en France sur un projet de modernisation
administrative et au niveau de la haute administration, les motivations ne sont pas plus
fortes. Tant que lopinion publique ne se saisit pas du sujet, personne au sommet na
rellement intrt une transformation en profondeur des politiques publiques et des
organisations qui les sous-tendent.

En rsum, parce que la modernisation de laction publique est la mre de toutes les
rformes , contributrice de la comptitivit et de la restauration des comptes publics,
mais aussi garante de la prennit des contrats sociaux, elle doit faire lobjet dun
programme ddi et rsolument volontariste. Lobjectif est de passer dune France

3
Prospectives de la conduite du changement dans le secteur public : premiers rsultats. In Regards
prospectifs sur ltat stratge, pp. 65-69, Le Plan, 2003. La Documentation franaise.

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sur-administre et sous-gouverne un tat dynamique, agile, intgrant la culture
numrique comme lun de ses paradigmes, au service de ses citoyens et de ses
entreprises, pour sortir de la situation actuelle et pour que chacun ait envie et espoir
dans la socit dont il est membre.

II - Laction publique moderne doit tre pertinente, simple et agile.
Pertinente : laction publique doit tre adapte aux risques

Laction publique du XXIme sicle doit tre cible sur les attentes et les besoins
prioritaires des citoyens et des entreprises. cette fin, il est ncessaire de :

- Passer dune culture administrative du double zro (zro dfaut, zro risque) une
culture fonde sur la gestion des risques. Les agents publics, dans leur trs grande majorit,
travaillent bien et sont attachs la qualit de sa production. Mais cette proccupation
louable a pour consquence des dlais dinstruction longs et rend inconsistance les
politiques publiques. Ainsi, les contrles des pharmacies sont trs bien faits . Mais une
pharmacie est en moyenne contrle tous les 27 ans ! On confond le contrle interne de la
norme (la rgularit de la dcision) et la qualit du service aux citoyens/entreprise : si la
norme est rgulirement applique, lobjectif est considr comme atteint,
indpendamment du cot collectif, de la situation relle et des consquences. Une
approche par les risques permettrait de dmontrer que ladministration, notamment dtat,
consomme beaucoup de moyens pour autoriser et contrler des champs dont les risques
rels sont limits, et dans le mme temps abandonne et surtout ninvestit pas des champs
porteurs de risques rels mais nouveaux.
- Systmatiser, dans le cadre dune logique de gestion des risques, lanalyse de la valeur de
chaque action sous-tendant une politique publique. Laction publique ne doit plus
seulement tre utile, elle doit apporter une valeur ajoute. La France souffre beaucoup de
ces actions publiques qui sont utiles mais qui ont une valeur ajoute ngative
- Vrifier leffectivit (la dcision ou lavis sont-ils bien respects ?) et lefficacit (la
dcision ou lavis ont-ils permis datteindre lobjectif ?) de laction publique. Cest
rarement fait.

Simple : faire simple et pas seulement simplifi

Cela fait plus de vingt ans que lhymne la simplification est entonn sans que les rsultats
soient la hauteur des attentes et des besoins. Il convient de prendre des mesures concrtes
et fortes :

- Diviser par deux en trois ans la taille de tous les codes. Une mesure gadget au premier
abord, mais dune grande efficacit car facilement mesurable et qui oblige les
administrations aborder les textes sous un autre angle. Elle permettrait galement de
combattre la pratique actuelle consistant prvoir des drogations et des drogations aux
drogations des textes de base .

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- Systmatiser le projet dites-le nous une seule fois consistant ne pas exiger des
usagers des services publics des informations dtenues par une autre administration. Les
systmes dinformation le permettent.
- Personnaliser les services en gnralisant la mise disposition de tl-services complets
4
pour lensemble des dmarches administratives. Les technologies disponibles permettent
davoir des formulaires intelligents adapts au profil de chacun.
- Laisser lusager le choix du mode dchange avec ladministration. Un quart de la
population na pas accs Internet, par choix, par absence de couverture ou par dfaut
dappropriation (effet gnrationnel). Un passage exclusif par Internet ne serait ni
opportun, ni pertinent : lusager doit pouvoir choisir son mode dchange avec le service
public (tl-services, tlphone, guichet, courrier). Paralllement, il convient dencourager
la mdiation des associations d'assistance aux diffrentes populations du tiers net sur
les usages numriques afin daider la diffusion des nouvelles pratiques dans toutes les
catgories de la socit
5
.
- Passer une administration proactive, qui informe systmatiquement les citoyens et
entreprises de leurs droits. De nombreux bnficiaires potentiels se retrouvent exclus de
prestations auxquelles ils ont droit
6
.

Agile : une action publique ouverte linnovation et la socit

Laction publique doit galement anticiper lavenir, et orienter les acteurs pour prparer le
pays aux volutions ncessaires et souhaitables.

- Installer une culture qui favorise linnovation. Remettre en phase laction publique et la
socit impose de faire entrer linnovation dans la culture administrative. Pour cela, il est
propos dinstaurer des laboratoires de linnovation des politiques publiques dans chaque
administration (ministre, services dconcentrs, grandes collectivits publiques). Ils
auraient une fonction daiguillon pour inciter les directions verticales de chaque
ministre repenser leurs manires de faire et adopter des dmarches dinnovation ouverte.
Ils constitueraient, chacun leur manire , des incubateurs de pratiques innovantes.
- Impulser et animer. Au-del de ses missions classiques (stratge, protecteur, ducateur,
), ltat devrait aujourdhui privilgier son rle en matire
dimpulsion/animation/coordination au dtriment des actions de tutelle/rglementation.
Cette fonction consiste ne plus imposer en premire intention, mais faire merger par la
runion des parties prenantes les solutions et dcisions conformes aux objectifs collectifs.
Cest un levier moderne, efficace et adapt aux caractristiques de la socit actuelle.
- Un accs libre et gratuit des usagers aux donnes payes par le contribuable.
Laffirmation claire dans la loi que toute information finance par le contribuable doit tre

4
Tl-services remplissables en ligne, adapts la situation du demandeur, aide en ligne,
simplification des termes, etc.
5
Nelly Fesseau et Gabriel Lavenir, Numrique : Renouer avec les valeurs progressistes et
dynamiser la croissance, Terra Nova, 2012 proposition n36.
http://www.tnova.fr/sites/default/files/121012Terra%20Nova%20-%20Rapport%20-
%20Numerique%20-%20Contribution%20n%C2%B025_1.pdf
6 Sur le RSA activit, deux tiers des personnes ligibles cette prestation ne font pas valoir leurs
droits.

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mise disposition gratuitement (les cots de mise disposition tant aujourdhui rduits)
serait de nature permettre une relle et large innovation. Les exemples
7
, trangers
notamment, montrent que les rentres fiscales supplmentaires lies laugmentation de
lactivit sont suprieures aux pertes dues larrt de la vente des donnes.
- Favoriser la production croise ( crowdsourcing ). Ladministration pourrait lancer des
initiatives de production collective dans le domaine public, en substitution ou en
complment des donnes produites par les administrations elles-mmes
8
. En termes de
valeur ajoute produite et de risques encourus, le crowdsourcing constitue sans conteste
une piste tout fait prometteuse dans de nombreux champs.

En rsum, le rle de ltat doit profondment voluer : sil doit garder ses
prrogatives rgaliennes historiques (dans une acception limitative : tout nest pas
rgalien) et de stratge , il doit se donner les moyens de devenir un manager de
la Nation : impulser, soutenir, former, coordonner, informer les autres acteurs, en un
mot faire en sorte que chacun sa place donne le meilleur de lui-mme et puisse
concrtiser autant que possible ses souhaits en fonction de ses potentialits.

III - Comment rformer ? , une question aussi importante que quoi faire ?
Sil est ncessaire de bien dfinir lobjectif atteindre, il est tout aussi important de
peaufiner la mthode pour y arriver.

Une gouvernance dtermine, structure et partenariale

- Une implication politique forte, au dmarrage et dans la dure. Les exemples trangers
montrent que les lecteurs ne pnalisent pas les gouvernements qui ont os en matire de
rformes. Pour viter la tentation dune pause , il faut installer le sujet de laction
publique et de sa modernisation au centre du dbat public, impliquer les ministres et
concevoir des rformes de laction publique qui rassemblent des mesures de court terme et
des actions de longue haleine. Enfin, pour que la rforme traverse le temps politique, il
convient de faire laborer puis porter, autant que faire se peut, les rformes lourdes par des
parlementaires de bords politiques diffrents.
- Impliquer systmatiquement les parties prenantes toutes les tapes dune rforme, et
notamment dans sa gouvernance. Bien souvent, la concertation est avant tout un faire
valoir, les orientations et les dcisions tant prpares dans un cnacle limit et trs
administratif. Du coup, laction des lobbies est dautant plus importante. Une relle
concertation, en amont et approfondie, permettrait que les dcisions finales soient
comprises et acceptes quand bien mme elles ne satisfont pas tout le monde. Par ailleurs,

7
Louverture du Rfrentiel grande chelle (RGE) de lIGN a induit un bnfice social estim
114 M, pour un manque gagner de 6 M de redevances. En Grande-Bretagne les bnfices
induits pour la socit britannique sont estims 7,9 Md pour 2010 et 2011, dont 5,8 Md de
bnfices sociaux.
8
Exemple : http://challenge.gov : le Gouvernement amricain ou une de ses agences soumet un
problme auquel il/elle est confront(e). Les citoyens et entreprises qui le souhaitent peuvent relayer
le problme autour deux et proposer des solutions dans un calendrier fix au pralable.

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certains projets innovants
9
pourraient tre relays par les associations dlus locaux. Pour
cela, il conviendrait de mettre en place, destination des collectivits territoriales et via
leurs grandes associations (AMF, ADF, ARF, etc.), des partages dexprience et la mise
disposition de bonnes pratiques.
- Un rseau dacteurs de modernisation renforcer et structurer. Ltat dispose dun rseau
pour porter la rforme de laction publique, mme ce sont le plus souvent les conseillers
budgtaires qui lincarnent au niveau des cabinets. La cration du SGMAP et son
positionnement auprs du Premier ministre a t une initiative heureuse. Nanmoins, il
serait souhaitable que la DGAFP
10
entre dans le primtre du SGMAP, que la rpartition
des rles entre le SGMAP et la DIMAP soit clarifie et que la DIMAP dispose des moyens
suffisants. Les secrtaires gnraux des ministres devraient tre chargs de rinterroger au
fond les politiques publiques et leurs modalits de mise en uvre, en les rendant
comptables des rsultats, au mme titre que les directions mtiers. De mme, des
correspondants MAP devraient tre dsigns au sein des services dconcentrs de ltat et
de ses oprateurs.

Une stratgie claire appuye sur un calendrier raliste

- Dfinir, comme lindique Yannick Moreau dans son rapport sur la cration dun
Commissariat gnral la stratgie et la prospective
11
, une vision large et partage de la
socit construire. En dduire les stratgies sectorielles, rendues publiques elles aussi,
avant de les dcliner en plans dactions et en projets. Le SGMAP serait garant de la
cohrence verticale et horizontale de ces documents gigognes.
- Le calendrier des actions doit tre raliste et la communication gouvernementale claire :
les rformes structurelles prendront du temps, et la matrise des dficits passera dans
lintervalle par une diminution des dpenses dintervention. Une clarification sur ce point
viterait la perception dune drive de la MAP la RGPP , o seul compterait limpact
de la mesure de modernisation en termes de rductions demploi ou de baisse des dotations
aux services (frais de fonctionnement). Il est ncessaire de dfinir des calendriers ralistes
pour les diffrentes rformes, et de les afficher pour permettre aux acteurs publics et privs
de prendre leurs propres dcisions en connaissance de cause.

Une organisation repense, au-del de lvolution des organigrammes

Lorganisation de laction publique pourrait tre repense en distinguant les fonctions
daccueil (entirement confies aux intercommunalits), les fonctions
dexpertise/traitement et les fonctions de pilotage/valuation/contrle. Lorganisation
actuelle de ltat date de la Rvolution et correspondait un optimum defficacit avec les
moyens de communication dalors. Comme le souligne la Cour des Comptes
12
, la rforme

9
Gigalis, rseau rgional public de tlcommunication trs haut dbit, mis en uvre, depuis 2008,
sur une initiative du Conseil rgional des Pays de la Loire.
10
Direction gnrale de ladministration et de la fonction publique.
11
Pour un Commissariat gnral la stratgie et la prospective, Yannick Moreau, Rapport au
Premier ministre, dcembre 2012. La Documentation franaise.
12
Cour des Comptes, Lorganisation territoriale de ltat, juillet 2013. www.ccomptes.fr.

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de ladministration territoriale de ltat (RATE) na jamais repos les questions
principales : quelle est la meilleure organisation en fonction des objectifs de ltat sur
chaque politique publique et des caractristiques des territoires ? quoi servent des entits
manifestement en dessous du seuil critique en matire de personnel
13
? Une telle rflexion
reste mener.

Trois autres rformes organisationnelles devraient tre envisages :

- Figer la composition des ministres de plein exercice du Gouvernement.
- Placer dans les services du Premier ministre la direction du budget, la direction de la
lgislation fiscale, la direction gnrale des collectivits locales et la sous-direction qui
gre le corps prfectoral.
- Limiter le nombre des membres des cabinets ministriels cinq personnes, quelle que
soit la taille du ministre, le ministre ayant par ailleurs un correspondant privilgi dans
chaque direction dadministration centrale, dsign par le directeur.

Une mthode plus professionnelle, notamment sur la conduite de projets et
laccompagnement du changement

La mthode pour conduire la rforme est primordiale dans la russite : on ne peut pas
simplement considrer que lintendance suivra . Il faut donc un portage politique initial
et dans la dure. Mais il faut aussi que la dmarche soit structure et utilise des outils
professionnels, encore trop peu matriss par la plupart des administrations :

- Rconcilier les approches macro et micro : comme en conomie, une des grandes
problmatiques de la modernisation de laction publique est la conciliation de lapproche
densemble ( macro ), la vision stratgique, avec la mise en uvre oprationnelle au plus
prs du terrain ( micro ). Lapproche macro est indispensable, comme il a t dit
prcdemment, mais, pour rester stratgique, elle doit se concentrer sur les grandes
orientations sans entrer dans un luxe de dtails. Lapproche micro ne permet pas des
volutions densemble issues dune mise en perspective. Pour faciliter cette mise en
cohrence, il conviendrait notamment dtablir diffrentes cartographies ncessaires une
bonne structuration des rformes : missions/processus, risques, SI, ressources et
comptences, activit, etc. Il conviendrait ensuite de bien dfinir les objectifs et les
modalits de mise en uvre de chaque mission par une revue de chacune delle pour en
valuer la valeur ajoute et comparer les diffrentes modalits possibles de sa mise en
uvre, pour autant quil soit pertinent de la conserver. Il faut enfin favoriser lchange de
bonnes pratiques entre entits gestionnaires par la mise en place dune bibliothque
dchange sur les pratiques en matire dactions publiques.
- En interne, associer les agents et susciter lintrt au changement. Pour surmonter
lanxit lgitime associe tout changement et viter les blocages et les risques dchec
auxquels elle conduit, deux aspects doivent tre imprativement prsents : lassociation des
agents et des syndicats toutes les tapes, en passant dune logique de dfiance et de

13
50 sous-prfecture ont 10 ETP ou moins. Dans 31 dpartements, les effectifs chargs de la
concurrence et de la rpression des fraudes sont de 3 9 agents (source : Cour des Comptes).

Dcembre 2013
formalisme une logique de confiance et dchange. Pour les dcideurs administratifs, il
est propos de mettre en place un dispositif dincitation au mouvement/pnalisation de
linertie.

Des systmes dinformation considrs leur juste place

Au XXIme sicle, des systmes dinformations insuffisants interdisent des services
publics performants et de qualit. Investir massivement dans les SI publics est une
ncessit absolue. Linvestissement en SI devrait slever 3 % du budget
14
, contre 1,15 %
aujourdhui (environ 4,6 M pour 2013). Un tel investissement permettrait la fois la
France de rattraper son retard en ce domaine et de bnficier court terme des gains en
qualit de service pour les usagers et les agents et moyen terme des conomies induites.

En outre, une urbanisation des SI publics, entame, doit tre gnralise, et les projets
informatiques doivent tre construits sur une taille rduite, qui leur permettra dtre
modulaires, moins coteux, moins risqus, plus facile faire voluer et plus interoprables.
Lchec du projet Louvois est ce titre illustratif.

Enfin, indpendamment de laccroissement de leffort en matire de SI, certaines
orientations permettraient damliorer la qualit des services rendus tout en gnrant des
conomies non ngligeables. Ainsi, la mutualisation des moyens en SI, tant pour les
dveloppements que pour lexploitation permettrait datteindre la masse critique en termes
de comptences et dobtenir des conomies dchelle importantes. De mme, priorit doit
tre donne aux rfrentiels de toute nature impactant les SI (smantiques, dchanges,
darchitecture, etc.), en y associant les parties prenantes.

Une gestion des ressources humaines profondment rnove

Comme lindique Jean-Ludovic Silicani, rapporteur gnral du rapport Picq et auteur du
livre blanc de 2008 sur lavenir de la fonction publique, notre systme de fonction
publique apparat bout de souffle
15
. tous les niveaux, les responsables administratifs
ne sont ni outills ni incits avoir une politique managriale digne de ce nom. La GRH
reste chronophage et peu satisfaisante, tant du point de vue des dirigeants que de celui des
agents. On est de fait dans une gestion administrative des personnels l o est ncessaire
une vritable gestion des ressources humaines. La culture du dialogue social et du
compromis doit tre introduite dans les directions dadministration, tant au niveau central
que dconcentr. Pour ce faire, il faut redonner des marges de manuvres aux directeurs,
notamment sur la question des effectifs et des organisations.

Le rapport Pcheur reconnat que le constat est globalement inquitant , et Jean-
Ludovic Silicani considre que le relatif chec des rformes des RH depuis vingt ans

14
A titre de comparaison, les banques dpensent chaque anne entre 8 % et 12 % de leur chiffre
daffaires en SI.
15
Jean-Ludovic Silicani : Libre blanc sur lavenir de la fonction publique , avril 2008. La
Documentation Franaise

Dcembre 2013
provient de ce quon na pas voulu mener une rforme globale et visible de la fonction
publique
16
. Terra Nova fait sienne diverses prconisations avances par les rapports des
dernires annes :

- Sur le statut gnral de la fonction publique et la place des contractuels : placer les agents
contractuels sous le rgime du code du travail pour les dispositions qui ne sont pas
contraire aux rgles de la fonction publique. ce sujet, un projet de loi labor dbut 2008
et posant les bases dun nouveau cadre pour le statut de fonctionnaire est joint en annexe.
- Pour les corps et les cadres professionnels/statutaires : suivre les recommandations du
livre blanc en crant un rgime statutaire de niveau lgislatif, ainsi que 50 100 cadres
statutaires correspondant des filires professionnelles. Ces cadres viendraient remplacer
les 300 corps et les 150 statuts demploi actuels.
- Sur les rgles de rmunration : abolir les diffrences de rgime indemnitaire entre
ministres, et augmenter la part des primes dans la rmunration, en les incluant dans le
calcul de la retraite. Plus largement, mettre en uvre les dispositions du livre blanc en la
matire.
- Favoriser la mobilit des agents, fonctionnelle et gographique. cette fin, systmatiser,
comme le prconise le rapport Pcheur, le recours la bourse de lemploi public et
conditionner laccs certains emplois lexercice de certaines responsabilits (services
dconcentrs, postes difficiles, etc.).

Conclusion

Le temps de lAdministration nest pas celui de la socit. Les volutions naturelles de
lune et lautre sont diffrentes et dbouchent sur un dcalage croissant entre les attentes de
la socit et le cadre fix par laction publique. La question fondamentale aujourdhui
pose est de savoir si la resynchronisation est possible sans une crise pralable pour
briser les tabous et les rigidits de la socit et des administrations. Le rformisme est-il
une solution praticable dans notre pays comme il la t dans dautres pays ? Terra Nova
en est convaincue, mais la preuve nen a pas encore t faite. Elle ncessite un courage
politique certain, double dune vision et dune mthode. Elle consiste en une refonte
complte de la conception de laction publique, son organisation, ses outils, ses processus
de dcision, avec un fil conducteur : lefficacit, la capacit de reprendre prise sur le rel,
le retour de ltat non pas comme une entit bureaucratique mais comme instrument de la
volont populaire.

16
Entretien avec la mission, octobre 20013.

Dcembre 2013

Liste des recommandations

Proposition n1 : Utiliser la ncessaire rduction des dficits publics pour impulser une
vritable rforme de laction publique, mais ne pas pervertir celle-ci par la seule
contrainte budgtaire en slectionnant les mesures de modernisation en fonction des
conomies quelles sont susceptibles de gnrer.

Proposition n2 : Passer dune administration double zro (zro dfaut, zro risque)
une action publique fonde sur une gestion des risques.

Proposition n3 : Cibler les contrles en fonction des risques, et en dfinir les modalits de
mise en uvre (contrle direct par lAdministration ou confis des organismes
accrdits) en fonction du nombre effectuer pour en assurer une certaine frquence.

Proposition n4 : Privilgier les missions de conseil au sein des inspections gnrales et
mettre en exergue dans les rapports de ces inspections comme de la Cour des Comptes les
bonnes pratiques autant que les dysfonctionnements.

Proposition n5 : Instaurer une chane danalyse des risques au sein des administrations en
parallle de la chane de production et du contrle interne.

Proposition n6 : Systmatiser, dans le cadre dune logique de gestion des risques,
lanalyse de la valeur de chaque action sous-tendant une politique publique.

Proposition n7 : Vrifier, pour chaque modalit dune action publique, de son effectivit
(la rglementation est respecte) et de son efficacit (le respect de la rglementation a un
effet).

Proposition n8 : Diviser par deux en trois ans la taille de tous les codes.

Proposition n9 : Systmatiser le projet dites-le nous une seule fois consistant ne pas
exiger des usagers des services publics des informations dtenues par une autre
administration.

Proposition n10 : Gnraliser la mise disposition de tl-services complets (i.e. qui
puissent tre remplis en ligne et adapts la situation du demandeur ; aide en ligne ;
simplification des termes, etc.) pour lensemble des dmarches administratives.

Dcembre 2013

Proposition n11 : Passer une administration proactive, qui informe systmatiquement
les citoyens et entreprises de leurs droits.

Proposition n12 : Instaurer des laboratoires de linnovation des politiques publiques dans
chaque administration (ministre, services dconcentrs, grandes collectivits publiques).

Proposition n13 : Renforcer les actions de ltat en matire

Proposition n14 : Continuer et amplifier la politique douverture des donnes publiques.

Proposition n15 : Lancer des initiatives de production collective ( crowdsourcing )
dans le domaine public en substitution ou en complment des donnes produites par les
administrations elles-mmes.

Proposition n16 : Lancer en France lquivalent du projet challenge.gov

Proposition n17 : Systmatiser avant toute nouvelle mesure, linstar du test PME, des
tests de simplicit et de modernisation de laction publique dans des conditions relles
auprs des destinataires desdites mesures et auprs des agents chargs de les appliquer.

Proposition n18 : Installer le sujet de laction publique et de sa modernisation au centre
du dbat public.

Proposition n19 : Concevoir des rformes de laction publique qui rassemblent des
mesures de court terme et des actions de longue haleine.

Proposition n20 : Faire laborer puis porter, autant que faire se peut, les rformes lourdes
par des parlementaires de bords politiques diffrents.

Proposition n21 : Impliquer systmatiquement les parties prenantes toutes les tapes
dune rforme, et notamment dans sa gouvernance.

Proposition n22 : Mettre en place, destination des collectivits territoriales et via leurs
grandes associations (AMF, ADF, ARF, etc.), des partages dexprience et la mise

Proposition n23 : Faire entrer la DGAFP dans le champ du SGMAP
- mieux distinguer les missions du SGMAP et de la DIMAP
- renforcer les moyens de la DIMAP et de la DISIC.

Proposition n24 : Confier aux secrtaires gnraux des ministres la mission de
rinterroger au fond les politiques publiques et leurs modalits de mise en uvre, en les
rendant comptables des rsultats, au mme titre que les directions mtiers.

Dcembre 2013

Proposition n25 : Dsigner des correspondants MAP au sein des services dconcentrs de
ltat et de ses oprateurs.

Proposition n26 : Dfinir et rendre publique la vision propose long terme pour la
socit, qui mentionne les quelques axes qui serviront aux arbitrages entre politiques
publiques et au sein des politiques publiques.

Proposition n27 : Dfinir, sur la base de la vision densemble, les stratgies sectorielles et
les rendre publiques, et dcliner chacune delle en plans dactions et en projets, dans une
logique de poupes russes dont le SGMAP serait le garant de la cohrence verticale et
horizontale.

Proposition n28 : Faire peser lessentiel des conomies budgtaires dans les trois
prochaines annes sur les dpenses dintervention, le temps que les rformes de fond ayant
un impact sur les dpenses de personnel commencent produire leurs effets. linverse,
ne pas faire croire que les conomies sur les dpenses de personnel seront de nature
rgler la question du comblement des dficits publics.

Proposition n29 : Dfinir des calendriers ralistes pour les diffrentes rformes, et les
afficher pour permettre aux acteurs publics et privs de prendre leurs propres dcisions en
connaissance de cause. Confier au SGMAP le soin de sassurer de la cohrence
densemble des diffrents calendriers.

Proposition n30 : Repenser lorganisation de laction publique en distinguant les
fonctions daccueil (entirement confies aux communes/intecommunalits), les fonctions
dexpertise/traitement et les fonctions de pilotage/valuation/contrle.

Proposition n31 : Figer la composition des ministres de plein exercice du Gouvernement.

Proposition n32 : Placer dans les services du Premier ministre la direction du budget, la
direction de la lgislation fiscale, la direction gnrale des collectivits locales et la sous-
direction qui gre le corps prfectoral.

Proposition n33 : Limiter le nombre des membres des cabinets ministriels cinq
personnes, quelle que soit la taille du ministre, demander aux ministres danimer une
runion hebdomadaire avec les directeurs dadministration centrale et faire dsigner par
chaque directeur un correspondant pour le ministre parmi ses collaborateurs.

Proposition n34 : laborer les diffrentes cartographies ncessaires une bonne
structuration des rformes : missions/processus, risques, SI, ressources et comptences,
activit, etc. Renforcer les moyens de la DISIC pour assurer la coordination densemble et
llaboration du Plan doccupation des sols de laction publique (POS) quelle a
engag.

Dcembre 2013
Proposition n35 : Faire une revue de chaque mission recense pour en valuer la valeur
ajoute et comparer les diffrentes modalits possibles de sa mise en uvre, sil apparat
pertinent de la conserver.

Proposition n36 : Mettre en place une bibliothque dchange sur les pratiques en matire
dactions publiques, qui rassemble leurs caractristiques (objectif, activit, population
couverte, SI utilis, etc.).

Proposition n37 : Optimiser les processus de travail, au travers dune dmarche rgulire
(audit interne, LEAN, etc.).

Proposition n38 : Associer les syndicats des fonctions publiques et les agents toutes les
tapes des rformes, en passant dune logique de dfiance et de formalisme une logique
de confiance et dchange.

Proposition n39 : Inciter au changement et pnaliser limmobilisme.

Proposition n40 : Faire passer linvestissement public en systmes dinformation de
1,15 % 3 %, pour rattraper le retard de la France en ce domaine et bnficier court
terme des gains en qualit de service pour les usagers et les agents et des conomies
induites.

Proposition n41 : Urbaniser les SI publics dans une perspective long terme, et faire
voluer les projets informatiques vers des projets de taille rduite, modulaires, qui sont
moins coteux, moins risqus, plus facile faire voluer et plus interoprables.

Proposition n42 : Mutualiser les centres de dveloppement et dexploitation informatique.

Proposition n43 : Travailler en priorit sur les rfrentiels de toute nature impactant les SI
(smantiques, dchanges, darchitecture, etc.), en y associant les parties prenantes.

Proposition n44 : Instaurer au sein mme des directions centrales et dconcentres de
ltat un vritable dialogue social avec les organisations syndicales. cette fin, largir les
prrogatives des directeurs afin quils aient des marges de manuvre, notamment en
matire dorganisation du travail et deffectifs.

Proposition n45 : Engager une rforme globale, claire et lisible de la gestion des
fonctions publiques, pour sortir dune situation dans limpasse fonde sur une gestion
administrative plus que sur une gestion des ressources humaines.

Proposition n46 : Placer les agents contractuels sous le rgime du code du travail pour les
dispositions qui ne sont pas contraires aux rgles de la fonction publique.

Proposition n47 : Suivre les recommandations du livre blanc en crant un rgime
statutaire de niveau lgislatif, et la cration de 50 100 cadres statutaires correspondant

Dcembre 2013
des filires professionnelles et qui viendraient remplacer les 300 corps et les 150 statuts
demploi actuels.

Proposition n48 : Abolir les diffrences de rgime indemnitaire entre ministres, et
augmenter la part des primes dans la rmunration, en les incluant dans le calcul de la
retraite. Plus largement, mettre en uvre les dispositions du livre blanc en la matire.

Proposition n49 : Favoriser la mobilit des agents, fonctionnelle et gographique. cette
fin, systmatiser, comme le prconise le rapport Pcheur, le recours la bourse de lemploi
public et conditionner laccs certains emplois lexercice de certaines responsabilits
(services dconcentrs, postes difficiles, etc.).

Dcembre 2013

Introduction

Les administrations publiques de notre pays restent fondamentalement ancres dans le
cadre dfini par Napolon il y a deux sicles, tant dans leur organisation que dans leur
culture. Certains peuvent considrer que cela fait partie intgrante de la tradition franaise
et constitue une sorte de patrimoine historique prserver, mais lappareil public apparat
surtout largement inadapt aux attentes de la socit et aux exigences de la situation du fait
dun dsintrt constant du politique rellement le faire voluer. Or, quelles que soient
les qualits des agents qui le constituent, ses dysfonctionnements obrent le changement
voulu par le Prsident de la Rpublique : comment un outil souvent peu performant
pourrait porter efficacement des rformes de grande ampleur ? ce titre, la rforme de
ltat, heureusement largie par le Gouvernement aux autres acteurs publics (collectivits
territoriales et oprateurs) dans le cadre de la Modernisation de laction publique (MAP),
devrait tre considre comme la mre de toutes les rformes, au moins aussi importante
dans ses enjeux que la comptitivit ou la restauration des comptes publics, objectifs
auxquels elle contribue dailleurs fortement. On en est loin aujourdhui. Et pourtant, que
denjeux individuels et collectifs la cl ! Que de situations kafkaennes et ubuesques
liminer ! Que dnergies librer, dans les administrations comme dans la socit, en
faisant passer la France dune situation de sur-administration et de sous-gouvernance
paralysantes celle dtat moderne, agile et au service de ses citoyens et de ses entreprises
!

Culturellement, la Gauche nest pas laise avec le concept de rforme de ltat, sans
doute parce que rformer quelque chose semble signifier que cette chose est inapte,
inutile, pesante ou nfaste. Elle sen mfie aussi sans doute parce que les administrations
constituent traditionnellement un rservoir lectoral pour elle. Elle sen mfie enfin car ce
terme cache pour elle les approches dessence librale de rduction des emplois publics, de
dsengagement de ltat et de dgradation des services publics. La Rvision gnrale des
politiques publiques (RGPP) na pu que conforter cette rticence. Mais cest tout au
contraire parce que la gauche dfend ltat, son rle et ses prrogatives, quelle doit
sattacher ce quil soit au maximum de son efficacit chaque instant, et quelle doit
porter une vraie modernisation de laction publique qui touche tous ses aspects : missions,
organisation, services rendus, modalits dintervention, rpartition des tches entre acteurs.
La rforme de ltat, cest maintenant, non parce que cest un slogan, mais parce que
cest aujourdhui indispensable.

Le prsent rapport sattache dans une premire partie tablir le constat dune action
publique largement dphase par rapport aux besoins et aux attentes de la population et des

Dcembre 2013
entreprises, mais aussi de ses propres agents. Il propose dans une deuxime partie les
grandes caractristiques dune action publique moderne, avant daborder dans la troisime
et dernire partie les modalits permettant de russir les actions de modernisation
ncessaires. Le prsent rapport traite plus particulirement de la question de ltat, mme
si certains constats et propositions sappliquent aux autres acteurs publics. Mais la rforme
de lorganisation institutionnelle des collectivits publiques dans notre pays est un sujet
part entire, dont les tenants et aboutissants sont bien connus. Lempilement des strates
administratives, lenchevtrement des comptences entre acteurs publics ont des
consquences combien nfastes mais, si le constat fait consensus, personne nose
satteler rsolument ces nouvelles fodalits. Les rares tentatives, comme en Alsace, ont
avort et tu toute vellit pour quelques annes de plus. De mme, ce rapport portera
surtout sur ltat dit central , moins tudi que le fonctionnement de ltat dans les
territoires ( services dconcentrs ) et moins rform.

Ces propositions sont issues des rflexions, des lectures et des entretiens du groupe de
Terra Nova sur laction publique. Ce groupe a rassembl plus de vingt personnes,
dhorizon trs varis : parlementaires, agents de ltat central ou de ses services
dconcentrs, lus locaux, syndicalistes, reprsentants du secteur priv. Il sest fix comme
ligne de dire les choses, sans tabou ni rserve, mais toujours dans une perspective
constructive, fonde sur le souhait que le rapport puisse tre utile et utilis. Enfin, du fait
du caractre audacieux et mme parfois iconoclaste de certains constats ou propositions,
quelques membres du groupe et des personnes interroges nont pas souhait que leur nom
figure en tant que tel dans le rapport. Quelles soient nanmoins remercies, comme toutes
les autres personnes qui ont t impliques des degrs divers dans ce travail collectif,
pour la qualit de leurs apports, la franchise de leurs propos et la pertinence de leurs
suggestions.

Dcembre 2013

PARTIE I
Laction publique : un constat alarmant

A.
Une socit en plein bouleversement face un
systme administratif encore fond sur une
conception de ltat hrite de Napolon

1. UNE TRANSFORMATION DE LA SOCIETE QUI DEPASSE LA SIMPLE CRISE

Depuis la fin des annes 70, la France se vit en situation de crise. Les signes en sont bien
connus : chmage de masse, arrt de lascenseur social, peur du dclassement social pour
une part significative de la population, le tout se traduisant par un pessimisme collectif
important et croissant depuis le dbut des annes 2000. Beaucoup, dans la population
comme dans la classe politique, attendent et esprent la fin de cette crise, grce un retour
dune croissance au-del de 3 %, sorte de deus ex machina rsolvant tous les problmes.
La crise nest pour eux quune parenthse qui doit se refermer pour retrouver la trajectoire
et les fonctionnements antrieurs.

Cest une illusion totale : ct de caractristiques qui lui sont propres
17
, la socit
franaise est partie prenante dune transformation sans prcdent dans lhistoire humaine
par son ampleur et son impact. Ce bouleversement est essentiellement issu de deux
phnomnes synchrones et synergiques :

17
En France, aprs la phase de reconstruction (jusqu la fin des annes 60) et dquipement massif
des mnages (voitures, lectromnager), le baby-boom, lexode rural et la dcolonisation induisent
un chmage de masse. La fin dune inflation forte partir annes 80 stoppe laugmentation rapide
des salaires, accentuant le sentiment des mnages dune stagnation de leur pouvoir dachat.
Limpression dun monde dur, dune priode de rigueur sans fin sinstalle malgr une croissance
quasi ininterrompue jusqu aujourdhui.

Dcembre 2013
- Le dveloppement conomique de pays fortement peupls, qui modifie les quilibres des
changes commerciaux, accentue les causes du rchauffement climatique et pose la
question de la gestion du stock des matires premires et de lnergie ;
- La gnralisation au niveau mondial de la numrisation des images/voix/donnes
couple des rseaux de communication peu coteux. Le phnomne appel
mondialisation en est issue, sous forme davatars dans tous les secteurs (culture,
guerre, commerce, agriculture, etc.).

La socit change radicalement, dans tous les secteurs et dans toutes ses composantes. Cela
vaut en particulier pour les jeunes gnrations (nes aprs 1990), qui sont totalement
imprgnes par les outils numriques (rseaux sociaux, accs une multitude
dinformations, capacit donner son avis sur tout et le faire connatre, etc.). Un retour
un prtendu ge dor des trente glorieuses nest pas possible, ni mme sans doute
souhait par les plus jeunes. Ce qui pour les plus de cinquante ans reste des rfrences (les
grandes conqutes sociales, le Conseil national de la rsistance, le gaullisme, les rformes
de 1981, etc.) est totalement hors du radar de notre jeunesse, mme pour les mieux insrs
et les plus agiles intellectuellement. Ils ne peroivent plus ni le sens ni la valeur ajoute de
laction publique. tort ou raison, ils pensent que leur salut viendra deux-mmes et de
leurs nouveaux rseaux sans frontire. Ils nattendent plus grand-chose de ladministration,
sinon des contraintes et une gestion molle daides et de parachutes en cas de coup dur.
Lattente sociale globale a elle aussi volu : aprs lextension de ltat providence
observe durant la deuxime moiti du XXme sicle (vieillesse, chmage, aide sociale), la
demande dune protection collective slargit vers dautres champs (logement,
alimentation, dpendance). Elle doit tre universelle et personnalise. Dans le mme
temps, les citoyens aspirent une socit plus simple, moins pesante, plus individualise
18

dans laquelle il est facile de trouver sa place. Ils attendent des pouvoirs publics quils
soient leur coute quand ils en ont besoin et quils soient aussi peu prsents que
possible le reste du temps.

Laction publique doit donc en tenir compte et sadapter ce nouveau contexte, ces
nouveaux besoins et ces nouvelles attentes, parfois loin de la vision rgalienne de ltat
issue des XIXme et XXme sicles. Il y a aujourd'hui un mlange des attentes anciennes
(tat protecteur, partout et toujours responsable en cas de problme) et dune action
publique dun nouveau genre, agile et novatrice dans ses modes dintervention.

2. UN APPAREIL ADMINISTRATIF DEPASSE

Lorganisation administrative date pour une large part de Napolon, et le XIXme sicle a
fix les grands principes de la culture administrative : ltat autorise, contrle, organise la
vie sociale. Tout procde de lui ou avec son accord. Cette approche a perdur sans grands
changements jusqu la fin du XXme sicle. Cest partir des annes 80 que sont
intervenues trois volutions majeures :

18
Cf ltude dcennale sur les valeurs des Europens. Pierre Brchon et Frdric Gonthier : Atlas
des Europens. Valeurs communes et diffrences nationales ; Armand Colin, 2013.

Dcembre 2013
- La dcentralisation, qui donne aux collectivits territoriales un rle, une autonomie et
des moyens jusqualors dtenus par ltat ;
- La construction europenne, notamment depuis le trait de Maastricht, qui renvoie au
niveau communautaire une part prpondrante du pouvoir de rglementation
19
;
- La diffusion massive des technologies de linformation.

Ltat na pas pris la pleine mesure de ces bouleversements, loin sen faut. Le constat est
bien connu
20
. largissant dun ct son champ dintervention pour rpondre la demande
sociale (cf. ante), il ne dispose plus par ailleurs des moyens humains et financiers pour
conserver la mainmise sur son champ historique : les services dconcentrs de ltat
regardent passer les trains conduits par les collectivits territoriales, et ltat tente de
compenser par un excs de lgislation lautorit quil perd par le haut (lEurope) et le bas.
Il ne se remet en cause qu la marge sur son rle et ses missions, et le plus souvent sur un
mode dfensif. Ladministration centrale, ddaignant trs largement lchelon europen,
na pas de vision stratgique. En revanche, grce aux systmes dinformation (SI) qui se
dveloppent, elle demande aux acteurs locaux de fournir des tableaux de bord (reporting)
de plus en plus dtaills, et intervient de plus en plus dans des dcisions relevant du niveau
local.

Tout cela aboutit une lgislation et une rglementation tatillonnes, foisonnantes,
incontrles et assez souvent inappliques, la tche prdominante de la plupart des agents
publics, hors fonctions rgaliennes
21
et denseignement, consistant demander de
linformation au niveau infrieur pour la transmettre au niveau suprieur et participer
des runions pour connatre le point de vue dautres administrations ou parties prenantes.
Ces activits sont utiles, et pour une part ncessaires, mais leur hypertrophie dbouche sur
une machine publique, notamment dtat, dont lessentiel de laction est tourne sur elle-
mme, limage des Shadocks qui pompaient inlassablement, sans apporter la valeur
ajoute en relation avec leffort accompli. Les raisons de cet emballement des textes (lois
et rglements) sont dcrites depuis des annes, sans que les solutions pour les endiguer
aient prouv leur efficacit. Il est vrai que, comme lindique Serge Lasvignes, Secrtaire
gnral du Gouvernement, devant la Commission pour le contrle de lapplication des lois
du Snat, la recherche, dsespre, des causes de l'inflation normative, les
administrations sont parfois suspectes d'avoir mis en place une mcanique produire du
texte. Il est vrai qu' dfaut de pouvoir distribuer des crdits, il reste toujours la possibilit
de donner de la norme !
22
.

19
Il est aujourdhui estim quenviron 2/3 de la rglementation est directement (rglements) ou
indirectement (directives) dorigine communautaire.
20
Cf le rapport public thmatique de la Cour des Comptes : Lorganisation territoriale de ltat,
juillet 2013.
21
Forces de dfense et de scurit, justice.
22
Comptes rendus de la commission de contrle de lapplication des lois forum sur lapplication
des lois 16 avril 2013. Snat. (http://www.senat.fr/compte-rendu-
commissions/20130415/applois.html).

Dcembre 2013
Linflation normative

Le Conseil dtat, dans son rapport annuel 2006
23
, notait quaux 9 000 lois et 120 000
dcrets recenss en 2000, sont venus sajouter, en moyenne, 70 lois, 50 ordonnances et
1 500 dcrets par an. Le Code du travail est compos de 2 000 pages. Le Code gnral des
impts, comporte pour sa part plus de 2 500 pages et regroupe 4 000 articles lgislatifs et
rglementaires.

Cette inflation se constate dans la taille du Journal Officiel de la Rpublique franaise,
dont le Conseil dtat rappelle, dans le mme rapport, quil est pass denviron 15 000
pages par an dans les annes 80 plus de 23 000 pages au milieu des annes 2 000.
cette inflation sajoute linstabilit : le Secrtariat gnral du Gouvernement, cit par le
Conseil dtat, estime que 10 % des articles des codes changent chaque anne.

Les circulaires adresses aux prfets se montent 80 000 pages par an. Le rapport Picq
24

salarmait dj en 1994 que ce chiffre puisse slever 10 000. Le rapport de la Cour des
Comptes du lorganisation territoriale de ltat cite lexemple dune circulaire de 27 pages
adresse aux prfets sur les prescriptions relatives aux poulaillers
25
.

Au-del des causes extrinsques cette production normative hypertrophie
mentionne par le Conseil dtat, il y a une rticence des gardiens administratifs de la
norme changer de point de vue et proposer dabroger en consquence une foultitude de
dispositions qui touffent services, lus locaux et surtout citoyens et entreprises. Les
administrations centrales justifient leur action par le caractre rgalien qui sy
attacherait, terme qui veut en gnral dire quil y a un texte qui la prvue, et par la
ncessaire protection contre un risque de mise en cause pour ne pas avoir tout prvu et
dtre pris en dfaut. La judiciarisation de la socit, relle mais aussi fantasme, ne fait
quaccrotre cette propension raffiner les textes jusqu plus soif.

Dans ce contexte, toute volution remettant en cause les dispositions existantes ou les
modalits dexercice de la politique publique est immdiatement perue par les agents
publics concerns comme une rgression. En outre, lhyperspcialisation des rgles induit
naturellement une hyperspcialisation des agents afin de les appliquer, avec des effets
ngatifs : elle tient souvent lieu de comptence, alors quelle reprsente surtout un savoir
associ des habitudes, et elle freine ou bloque des changements de postes et
lenrichissement des expriences qui y sont associs. En effet, lagent est confortable
avec une complexit qui le protge de sa hirarchie et le rend indispensable, et
lencadrement nest pas incit prendre le risque davoir confier des dossiers complexes
un nouvel arrivant, nophyte. Il sen suit que certains agents, au sein de ltat comme

23
Conseil dtat, rapport public annuel 2006, Scurit juridique et complexit du droit, site du
Conseil dtat ou La Documentation franaise.
24
Ltat en France Servir une nation ouverte sur le monde, mission sur les responsabilits et
lorganisation de ltat, mai 1994, La Documentation franaise.
25
Lorganisation territoriale de ltat rapport thmatique. Cour des Comptes juillet 2013 ; page
146. www.ccomptes.fr

Dcembre 2013
dans les collectivits territoriales, peuvent passer plus de dix ou vingt ans au mme poste.
Toute rforme sera ds lors lgitimement traumatisante pour ce type dagent, et ce pour
deux raisons : le principe mme de changer (le changement est anxiogne par nature) et le
message sous-jacent (puisquon modifie la mission, cest quelle ntait pas utile, et donc
moi non plus !).

Au final, la Loi et le rglement sont aujourdhui impossibles apprhender, mme dans
leurs principes et leurs grandes lignes, par les administrations elles-mmes (hormis les
hyperspcialistes) et, plus grave, par les citoyens et les entreprises, et notamment les plus
fragiles, cest--dire ceux qui devraient se sentir rassurs sinon protgs par laction
publique. Vu des citoyens ou des entreprises, laction publique est majoritairement
considre comme lente, impersonnelle, insuffisante. Leur approche est de plus en plus
consumriste : le service doit tre irrprochable et, en tant que service public, gratuit. Ils
critiquent de plus en plus un dispositif quils ne comprennent pas. Le rejet est dautant plus
fort quils ne prennent conscience de son existence que lorsquils y sont confronts (i.e.
quils en exprimentent la complexit), ou travers la mise en vidence de ses dfaillances
(ex : scandales sanitaires). La population respecte de moins en moins laction publique, qui
sapparente pour elle une bureaucratie lourde, qui ne la protge pas de nouveaux risques
et qui entrave sa libert. La protection des risques anciens , considre comme
simplement normale, nest mme pas mise son crdit.

Le foss est large entre les administrations et la population. Sauf considrer, comme
certains hauts fonctionnaires auditionns, que ce nest pas grave, que la France nest ni
envahie ni en rvolution, que les services publics fonctionnement globalement bien et quil
nest pas grave que les administrations centrales moulinent vide car localement les
agents de ltat font ce quils ont faire, sauf considrer donc que les choses vont plutt
bien, ce foss doit tre combl, car les enjeux sont lourds pour lavenir de notre pays.

Dcembre 2013

B.
La modernisation de laction publique, mre de
toutes les rformes

1. DES ENJEUX LOURDS

Ltat des finances publiques comme les volutions sociales et conomiques de la France
imposent de nombreuses et profondes rformes des politiques publiques. Mais comment
une structure comme ltat qui dysfonctionne pourrait-elle concevoir et porter des
rformes pertinentes et ambitieuses ? La qualit des agents publics et leur dvouement ne
sont pas ici mis en cause. Il sagit bien dun problme systmique o tout est fait pour que
rien dessentiel ne bouge. Du coup, les rformes priphriques sempilent pour donner
le sentiment dagir sans oser des remises en cause plus pertinentes mais plus risques.

Un tel phnomne dimmobilisme nest pas nouveau, mais les facteurs historiques de
remises plat profondes que constituaient les guerres et les rvolutions ont, heureusement,
disparu dans notre pays depuis 70 ans. Ds lors, seule la voie du rformisme est
envisageable, avec trois voies possibles :

- la voie librale, thorise par Milton Friedman et mise en uvre par Margaret Thatcher
et Ronald Reagan partir des annes 80, consistant rduire ltat et laction publique
son strict minimum pour ne pas entraver linitiative prive ;
- la nouvelle gestion publique ( New Public Management ), suggre avec Tony Blair
dans les annes 90 dappliquer aux administrations les modles de la gestion prive.
Cest alors la mode des agences, des partenariats public/priv et de notions devenues
depuis incontournables : la performance et lefficience ;
- une nouvelle approche, dessence sociale-dmocrate, qui reconnat un rle essentiel
laction publique mais dans un registre largement renouvel, qui accepte les concepts de
performance et defficience mais sans mconnaitre les autres facettes du service aux
usagers, qui sappuie sur la socit et ne la surplombe pas pour faire son bonheur
malgr elle, en synthse qui soit entirement tourne pour que chacun puisse aller au
bout de ses potentialits dans le respect des autres.

Terra Nova sinscrit rsolument dans cette troisime option, et considre que la
modernisation de laction publique porte un triple enjeu : 1) le maintien dun contrat social

Dcembre 2013
(qui doit sans doute voluer) ; 2) lanticipation, la prparation et laccompagnement de la
socit aux mutations en cours ; et 3) laide la rsorption des dficits publics, condition
sine qua non dune action publique efficace et durable.

ce titre, la modernisation de laction publique est la mre de toutes les rformes ,
au moins aussi importante dans ses enjeux que la comptitivit ou que la restauration
des comptes publics, auxquels elle contribue dailleurs fortement
26
. Ces enjeux sont
dautant plus lourds que laction publique, lAdministration , reste un acteur important
dans la culture franaise, contrairement la culture anglo-saxonne. Du coup, on ne peut
pas se permettre de laisser les choses en ltat.

Lobjectif est donc de passer dune France sur-administre et sous-gouverne un
tat dynamique, agile et au service de ses citoyens et de ses entreprises pour sortir de
la situation actuelle et pour que chacun ait envie et espoir dans la socit dont il est
membre.

On est loin dune rforme technique. Elle est ncessaire pour donner du sens aux agents
eux-mmes, mais aussi et surtout la socit : si lAdministration devenait un jour capable
danticiper, de prvoir les risques et de ragir bon escient, elle pourrait redevenir
porteuse de sens collectif positif, apporter sa pierre un projet de socit, cristalliser une
ambition collective et incarner une exemplarit.

2. DES ENSEIGNEMENTS A TIRER DES REFORMES PASSEES

Depuis 20 ans, les rflexions sur la rforme de ltat nont pas manqu en France, soit
purement internes, soit par analyse des politiques menes par dautres pays dvelopps. Il
est donc intressant de faire un bilan rapide des principaux rapports et programmes de la
priode, tant en France qu ltranger.

En France
En 1993, aprs les rapports de Closets de la fin des annes 80, le rapport de la commission
du Commissariat gnral du Plan tat, administration et services publics en lan 2000
prside par Christian Blanc
27
voquait les principaux thmes de la rforme de ltat dans
des termes qui apparaissaient dj comme traditionnels aux commentateurs de
lpoque : ncessit de sadapter une socit plus complexe, plus individualise et plus
segmente. On y retrouve galement les grandes problmatiques de la rforme
administrative : des dcisions mieux prpares, des fonctionnaires faisant appel aux
sciences sociales, une coute des usagers et des citoyens. Des mesures administratives
apparemment consensuelles, du moins dans les rapports, et inappliques avec une

26
Voir ce propos lexcellent rapport de Thierry Mandon, dput de lEssonne, Mieux simplifier
La simplification collaborative ; Rapport au Premier ministre, 2013. Le prsent rapport adhre
la fois au constat et aux propositions. http://www.economie.gouv.fr/files/rapportfinal_thmandon.pdf
27
Christian Blanc et Alain Mnmnis, Pour un tat stratge, garant de l'intrt gnral, rapport de
la Commission tat, Administration et Services Publics de l'An 2000 , Commissariat gnral du
Plan, La documentation franaise, 1993.

Dcembre 2013
constance sans gale, telle que la rduction du nombre de corps de la fonction publique, la
pluri-annualit budgtaire y figurent aussi
28
. Les propositions sont considres comme
classiques , avec la rduction du nombre des ministres et celui des membres des
cabinets ministriels ou la cration de cellules prospectives. Un des intrts de ce rapport
est quil souligne lvolution ncessaire dun tat fond sur les principes dgalit et
duniversalit (la mme rponse pour tous) vers un tat qui rpond de faon effective aux
demandes relles. cette fin, le rapport prconise une dconcentration forte des
responsabilits vers les services rgionaux et dpartementaux de ltat. Cette
dconcentration bat en brche lide gnralement admise dun centre qui dcide, laissant
lexcution aux bons soins de la priphrie. Pour concilier galit de traitement et
responsabilit locale, le rapport insiste sur la dfinition dobjectifs et sur lvaluation des
effets, permettant ainsi un bouclage des politiques publiques et leur adaptation
permanente. Le recours des agences en lieu et place des services ayant une logique
fonctionnelle est prconis, les services ayant une logique territoriale devant fonctionner
en ples de comptences. ce titre, le rapport prconise le rattachement des prfets au
Premier ministre. Lassociation des citoyens est galement mise en avant, mais en
sinterrogeant sur la manire de le faire (qui les reprsente ? comment apprcier leurs
attentes, surtout du fait des formes diverses quelles prennent ?).

Ce travail est lanc par un gouvernement de gauche et conduit par une entit, le Plan, peu
en cour auprs de la droite : quelques mois plus tard, aprs lalternance suite aux lections
lgislatives de 1993, douard Balladur, Premier ministre, demande Jean Picq un rapport
sur quasiment le mme sujet. Ce rapport
29
, par son ampleur (plus de 700 personnes
auditionnes), mme si certains aspects renvoient clairement une perception de ltat
dessence librale, reste un document qui a marqu de son empreinte les deux dernires
dcennies. Sa lecture aujourdhui est trs instructive plusieurs titres :

- Le constat est dune tonnante actualit, et de nombreuses pages pourraient tre reprises
sans aucune modification. Il est dailleurs assez tonnant de voir la similitude du
contexte (chmage 10 %, dficits publics 5 % du PIB, sentiment profond de crise et
de malaise de la socit, insatisfaction des citoyens et des entreprises par rapport
laction de ltat, etc.) ;
- Certaines grandes volutions et leur importance sont bien perues, comme le
dveloppement des systmes dinformation, puisquil voque mme le terme
dautoroutes de linformation lanc quelques mois plus tt en septembre 1993 aux
Etats-Unis par Al Gore et Bill Clinton dans leur Agenda for Action ;
- Le rapport est divis en deux parties, la premire sur ce que doit faire ltat ( Les
responsabilits de ltat ) et la seconde sur la manire dont il doit sorganiser pour
accomplir ses missions ( lorganisation de ltat ). Pour chacune de ces parties, la
plupart des recommandations sont tout fait convaincantes, semblant relever du pur

28
Sylvie Trosa, in Politiques et management public, anne 1993, Volume 11, Numro 3, p. 176
179.
29
Ltat en France Servir une nation ouverte sur le monde, mission sur les responsabilits et
lorganisation de ltat, mai 1994, La Documentation franaise.

Dcembre 2013
bon sens. Nombre dentre elles reprennent des propositions du rapport Blanc-
Mnmnis.

Un certain nombre de prconisations du rapport Picq taient dans lair du temps , et il
serait exagr den attribuer la ralisation ce seul rapport. Mais, il est intressant de noter
quune proportion significative de ses recommandations, de lordre de la moiti, a t mise
en uvre ou a fait lobjet dune tentative de mise en uvre, et ce sur lensemble de la
priode, par des gouvernements de gauche comme de droite. Lannexe n 3 recense les
principales propositions suivies deffet. Or, deux dcennies plus tard, malgr ce bon taux
de ralisation, la situation semble toujours aussi critique : le constat reste largement
identique et les problmes aigus. Il est certain que des changements sont intervenus, et
qu dfaut des rformes engages, la situation serait sans doute aujourdhui encore bien
pire. La modernisation de laction publique ne peut tre quun processus continu, une
quasi-culture. Mais pour autant, sil est normal quexiste un dcalage entre le constat et
loptimum, il devrait tre limit, ce qui est loin dtre le cas.

La RGPP constitue un autre temps fort de la rforme de ltat, tant par la mthode
employe que par limplication et le soutien politique sans prcdent dont elle a bnfici.
Les principes initiaux annoncs en juin 2007 taient particulirement prometteurs, qui
consistaient repartir des finalits mme des politiques publiques pour apprcier si elles
relevaient encore de laction publique, et si oui den redfinir les modalits de mise en
uvre et de financement. Mais trs rapidement, et au-del de la pratique habituelle
consistant labelliser RGPP des rformes lances bien avant (ex : fusion de la DGI et de la
DGCP pour constituer la DGFiP, projet CHORUS
30
) ou menes sans lien avec elle (ex :
cration des ARS ou rforme de la carte judiciaire), la mthode employe et lobjectif
quasi exclusif de rduction des effectifs ont dnatur lambition initiale et conduit cette
politique dans une impasse et un chec cinglant. En effet, si des conomies ont t
ralises, values 11,9 Md sur la priode 2009-2012 par la Direction du Budget, et si la
rduction des emplois dans les services de ltat due la RGPP a t value 3 %, ces
rsultats ne sont pas la hauteur des enjeux en termes de dficits publics et ont t obtenus
au prix dune crispation totale des administrations et de leurs agents. La RGPP est devenue
lemblme dune rforme nfaste, et reste la rfrence (ngative) en matire de rforme de
ltat. Sa remplaante, la Modernisation de laction publique (MAP), cherche tout prix
se dmarquer de cette image, tout en y tant constamment ramene, par les mdias comme
par les syndicats et les agents. Comme lindiquent nombre de personnes rencontres, la
MAP comme la RGPP avant elle ont trs tt t ressenties comme lenrobage sucr de
lobjectif vritable : la rduction des moyens par la contrainte budgtaire.

30
Systme dinformation du ministre des finances destin aux oprations budgtaires et
comptables de ltat. Lanc au dbut des annes 2000 pour accompagner la mise en uvre de la
LOLF, sous le nom dAccord, puis dAccord 2, il est reformat en 2006 et prend alors le nom de
CHORUS.

Dcembre 2013
Les trois inspections interministrielles (IGF, IGA et IGAS), bien quayant t fortement
impliques dans la RGPP, ont produit un rapport de bilan de celle-ci en septembre 2012
31
,
dont les principales conclusions sont les suivantes :

1) Le primtre ntait pas le bon : limit aux services de ltat, il laissait de ct les
politiques partages par dautres entits (collectivits territoriales, sphre sociale) ;
2) Le rythme ntait pas le bon : trop rapide, il ne permettait ni une bonne analyse par
les inspections et les consultants, ni une relle concertation avec les agents, les
syndicats et les usagers, ni une bonne prparation des plans daction ;
3) La communication ntait pas la bonne : portant sur des mesures de nature et de
porte trs ingales, elle ntait pas lisible. Par ailleurs, exclusivement laudatrice,
elle perdait de sa crdibilit ;
4) La gestion des ressources humaines ntait pas la hauteur de lenjeu : moyens
trop limits pour accompagner les restructurations, pas dajustement entre les
missions et les moyens.

Cependant, si le rsultat densemble des diffrentes politiques de rforme de ltat apparat
mince, il est des projets qui ont russi. Que ce soit la dmatrialisation du milliard de
feuilles de soins annuelles associe la mise en place de la carte Vitale, la tl-dclaration
de la TVA, des dclarations sociales et de limpt sur le revenu par Internet, ou encore le
rapprochement de la Direction gnrale des Impts (DGI) et de la Direction gnrale de la
comptabilit publiques (DGCP), des projets denvergure ont t mens bien. Lanalyse
des causes du succs sont galement prendre en compte, mme sils ne correspondent pas
des rformes densemble de politiques publiques. Le Plan a men une rflexion en ce
sens en 2003 partir de quatre exemples russis des annes 90 : lintgration des services
de la DREE
32
au sein de la Direction du Trsor, la transformation des Douanes dcoulant
de louverture des frontires communautaires au 1
er
janvier 1993, la rorganisation
profonde de la Direction gnrale de larmement (DGA) et enfin la rforme de la Direction
des constructions navales (DCN).

Sans tirer de ces exemples une martingale de la russite, le Plan en a ressorti six
composantes rcurrentes et dterminantes pour la conduite dun changement
33
:

1) Un terrain
Pour la conduite dun projet, lhistoire et la culture de lentit concerne comptent, de
mme que sa taille : la difficult semble augmenter avec le nombre dagents impliqus. De
mme, la proportion des agents contractuels importe du fait dune plus grande souplesse de
leurs rgles de gestion. Enfin, lexistence de prcdents russis est favorable de nouvelles
rformes ;

31
IGF-IGA-IGAS, Bilan de la RGPP et conditions de russite dune nouvelle politique de rforme
de ltat, Marianne Bondaz, Sophie Delaporte, Werner Gagneron, Philippe Rey, Cyrille Bret,
Martine Marigeaud, Pierre Deprost, Nathalie Destais, Yves Rabineau et Michel-Henri Mattera,
septembre 2012, La Documentation franaise.
32
Direction des relations conomiques extrieures.
33
Prospectives de la conduite du changement dans le secteur public : premiers rsultats. In Regards
prospectifs sur ltat stratge, pp. 65-69, Le Plan, 2003. La Documentation franaise.

Dcembre 2013

2) Un moment
Le contexte peut tre plus ou moins porteur. Lexistence de contraintes extrieures fortes
est favorable : situation budgtaire, concurrence avec dautres acteurs (privs ou publics),
textes europens, nouvelles exigences des usagers.

3) Un projet
Cest la vision articule et motive du changement entreprendre. Cest en gnral la
mieux approfondie, car la plus travaille en amont. Selon le groupe du Plan, le projet doit
choisir entre les approches micro et macro : une rforme densemble gagne ne
pas modifier les lments dorganisation locale ou quotidienne qui servent de repres aux
individus. Il semble que lon puisse dautant mieux rformer le macro que le micro
reste stable, et inversement .

4) Un soutien politique
Le soutien politique doit tre rsolu, public et constant. De plus, la proximit de la
personne qui porte et incarne le projet avec les responsables politiques du secteur apparat
importante.

5) Des hommes et des femmes
Tout projet tend sincarner dans un homme ou une femme : le choix des personnes, qui
doivent disposer des comptences idoines est central.

6) Un pilotage
Cest la mthode qui lie tous les lments prcdents. Le rapport du groupe souligne
limportance de la motivation en amont (explicitation de la dcision de rforme et
motivation des agents) et de la valorisation des rsultats en aval. La communication interne
et externe constitue de ce point de vue un enjeu important.

Sur la base de ce constat, le groupe du Plan fait ressortir trois paradoxes sur la rforme de
ltat :

1) Le paradoxe budgtaire :
Il faut rformer pour conomiser, mais il faut dpenser pour rformer. La contrainte
budgtaire est un puissant levier mais peut tuer la rforme en ne lui donnant pas les
moyens ncessaires ou en tant focalise sur les retours sur investissement de court
terme. Cest la drive constate avec la RGPP et qui semble progressivement prvaloir
dans la MAP ;
2) Comment conduire le changement sans changer de systme ?
Conduire le changement dans un systme inchang savre compliqu. En matire de
ressources humaines, deux difficults majeures sont pointes : le grand nombre des corps
et la difficult promouvoir les agents contribuant au changement.

3) Le paradoxe de la rforme russie :

Dcembre 2013
Une rforme russie semble souvent se retourner contre lentit concerne : dune part elle
nest souvent pas rcompense pour le succs obtenu, mais en plus cest souvent elle
quon demande des efforts supplmentaires, car elle a dmontr quelle tait capable de
russir. Il y aurait une sorte de prime au mauvais lve (moins on fait deffort pour
changer, moins on nous demande den faire, et inversement). Enfin, la reconnaissance,
notamment mdiatique, nest souvent pas au rendez-vous, et on parle plus des rformes
rates que russies, ce qui nest pas valorisant pour les personnes qui se sont impliques et
nincitent pas dautres entits se lancer dans une dmarche similaire.

Au final, le retour dexprience des deux dernires dcennies est riche. Sans prjudice de
lanalyse du Plan sur la russite dun projet unitaire, certains enseignements peuvent tre
tirs sur les raisons dune persistance de linadaptation de laction publique aux besoins et
attentes de la socit :

1) Un soutien politique trop faible dans la dure :
Depuis 1995, chaque Premier ministre a cr sa ou ses propres entits charges de conduire
la politique de rforme de ltat. Aucun na conserv le dispositif prcdent, crant une
succession dinstitutions se remplaant au bout de quelques annes (voir encadr). Cette
instabilit institutionnelle ne permet pas les changements en profondeur.

La valse des structures de pilotage de la rforme de ltat

1993 - Rapport Blanc - Mnmnis : pas de mise en uvre du fait de lalternance de 1993 ;
1995 - Cration du Commissariat la rforme de ltat (CRE), dirig par Jean-Ludovic
Silicani, rapporteur gnral du rapport Picq ;
1998 - Le CRE est remplac par la Dlgation interministrielle la rforme de ltat
(DIRE). Par ailleurs, cration de la MTIC
34
pour promouvoir les nouvelles technologies de
linformation et de la communication (NTIC) dans les services de ltat, et de la COSA
35
,
qui remplace la COSIFORM
36
;
2003 cration de trois directions charges de la rforme de ltat au sein des services du
Premier ministre : LADAE
37
, qui reprend les attributions de la DIRE et de lATICA
38
(qui
a remplac la MTIC en 2001), la DMGPSE
39
et la DUSA
40
, cette dernire remplaant la
COSA ;
2006 cration de la DGME
41
, qui regroupe au ministre des finances les trois structures
prcdentes (ADAE, DMGPSE, DUSA) et la DRB
42
charge du pilotage de la mise en
place de la LOLF ;

34
Mission interministrielle de soutien technique pour le dveloppement des technologies de
linformation et de la communication dans ladministration.
35
Commission pour les simplifications administratives.
36
Commission pour la simplification des formalits.
37
Agence pour le dveloppement de ladministration lectronique.
38
Agence pour les technologies de linformation et de la communication dans ladministration.
39
Dlgation pour la modernisation de la gestion publique et des structures de ltat.
40
Dlgation aux usagers et aux simplifications administratives.
41
Direction gnrale de la modernisation de ltat.

Dcembre 2013
2012 cration du SGMAP et de la DIMAP
43
.

2) Une approche trop thorique ou trop ponctuelle :
La lecture des diffrents rapports et autres documents relatifs la rforme de ltat rvle
quils sont soit trop gnraux, rappelant de grands principes ou dressant des perspectives
larges mais sans expliciter les modalits pour atteindre les objectifs assigns, soit sont
focaliss sur des points prcis, quil sagisse de projets ou de mthode (ex : mthode
LEAN pour la DGME partir de 2010). On navigue ainsi entre du yaka-faucon et une
approche mcaniste qui ne modifie pas le systme.

3) Une rsistance au changement qui dvie le tir

La peur des acteurs concerns du changement et la rsistance qui sen suit, labsence de
savoir faire du management dans la conduite de projets de modernisation, lpuisement par
avance de ces mmes managers face lampleur des chantiers entreprendre, et la
ncessaire continuit de lactivit habituelle des services en parallle de la rforme
( pendant les travaux, la vente continue ) : tout pousse ne pas entrer dans une vraie
rforme des missions, des organisations et des manires de faire. Du coup, les mesures
mises en uvre ne sont pas les plus essentielles, et on fait bouger ce qui est le plus simple,
savoir les structures, dans un meccano institutionnel qui donne le sentiment de
moderniser l o on ne fait que dplacer. Les administrations, pour rpondre aux
commandes en matire de rformes et ne pas tre critiques pour leur inertie, repeignent
aux couleurs du moment des mesures peu structurantes ou dores et dj lances. Mais,
dans le fond, peu de choses changent mme si tout parat tre remis en question, dans un
effort dvitement permanent. Pour reprendre Lampedusa : il faut que tout change pour
que rien ne change .

4) Une mthode inadapte :
La mthode de pilotage gnral est inadapte, qui hsite entre un pilotage fort avec
intrusion dans lespace des administrations pour dpasser leur inertie naturelle (CRE,
RGPP) et un pilotage plus responsabilisant dans lequel lentit centrale collationne les
mesures remontes et assure la communication, mais laisse une grande libert aux
ministres quant aux rformes conduire.

La confusion porte galement sur les niveaux, entre la philosophie densemble de la
rforme, ses objectifs, son pilotage et la conduite oprationnelle des projets, dans leur
phase amont (quelles rformes mener) et dans leur phase aval (mise en uvre des
rformes). Le rapport IGF-IGA-IGAS de dcembre 2012
44
annex la circulaire du
Premier ministre du 7 janvier 2013 sur la MAP en est un bon exemple.

42
Direction de la rforme budgtaire.
43
Secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique et Direction interministrielle pour
la modernisation de laction publique.
44
IGF-IGA-IGAS, Cadrage mthodologique des politiques publiques partenariales guide, Jean-
Pierre Battesti, Marianne Bondaz, Martine Marigeaud et Nathalie Destais, dcembre 2012.

Dcembre 2013
5) La complexit croissante des problmes :
Il est indniable que la connaissance des phnomnes sur lesquels on peut agir devient de
plus en plus complique, et que, par voie de consquence, toute rforme devient de plus en
plus difficile. La place des experts devient prpondrante, avec le risque associ dune
captation de la dcision par ceux-ci, dans une sorte de gouvernement des experts.

6) La tyrannie du court terme et le refus dinvestir dans la rforme :
Enfin, et cest sans doute lun des facteurs principaux, la recherche dconomies
immdiates et le refus dassumer des dpenses pour faire passer des rformes plus
ambitieuses et plus rentables moyen terme freinent ou bloquent de nombreuses ides des
administrations, qui soit sautocensurent, soit sont stoppes dans leur lan par la vision
budgtaire de court terme. Encore plus grave, la proccupation politique semble de plus en
plus lie lactualit et le court terme : le politique, obnubil par lactualit mdiatique, ne
fait que ragir celle-ci, avec deux consquences. Dune part il obstrue le travail
administratif par des commandes en urgence, sans ligne politique claire, et dautre part il
laisse de fait ladministration le soin de penser et porter les actions de long terme. Plus le
politique est faible et focalis sur des sujets ponctuels, plus ladministration et les experts
seront forts et dcideront de fait des politiques publiques.

ltranger
Lorganisation administrative est diffrente selon les pays, et la place de ltat est rarement
aussi prgnante quen France. Pourtant, les grandes volutions influenant les socits
tant mondiales, tous les pays dvelopps ont t amens adapter leur systme
administratif durant les dernires dcennies. Il est donc utile danalyser ce qui a t fait
ailleurs, tant sur le fond que sur la mthode, et den voir les rsultats. Une telle analyse a
t faite, notamment par le Snat en 2001
45
et par linspection gnrale des finances en
2011
46
. Le prsent rapport sappuiera principalement sur ce dernier travail, plus rcent.

Dans la plupart des pays (Canada, Finlande, Pays-Bas, Royaume-Uni, Sude), le fait
gnrateur principal dun processus de rforme de ltat est la dgradation des finances
publiques et le dficit budgtaire lev qui la traduit. Une autre cause importante est
lvolution des attentes des citoyens et des entreprises (Canada, Pays-Bas, Royaume-Uni)
et la volont de restaurer limage de ladministration (Italie, tats-Unis). Dautres
motivations, telles que la recherche de comptitivit du pays au niveau international
(Australie, Canada, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni, Sude), la dsertification rurale et le
vieillissement de la population (Finlande), ou encore les volutions institutionnelles
conduisant une plus grande autonomie des entits locales (Allemagne, Belgique, Italie),
sont galement prsentes. linverse, les pays issus du Commonwealth (Australie,
Canada, Nouvelle-Zlande, Royaume-Uni) sont les seuls pour lesquels une forte
composante idologique est prsente dans les origines des rformes.

45
La rforme de ltat ltranger, rapport dinformation n 348, Snat, 2001.
46
IGF, tude des stratgies de rforme de ltat ltranger, n 2010-M-098-02, Maud Bailly,
Jrme Itty, Victor Paulhac, Dborah Lvy, Matthieu Hybert, Anne Paugam, avril 2011. La
Documentation franaise.

Dcembre 2013
Si des rformes ont exist de tous temps, cest partir de la fin des annes 80 et surtout
dans les annes 90 que les grandes impulsions sont lances. Pour lIGF, la premire
dcennie des annes 2000 se caractrise par plusieurs volutions convergentes :

- La sphre publique na abandonn quasiment aucune mission, mme dans les pays o
laspect doctrinal tait important (Australie, Nouvelle-Zlande, RU). Cependant, la
notion de mission nest pas prcise par lIGF, qui semble retenir une acception
correspondant aux grandes politiques publiques, ce qui nexclut pas labandon de
certains aspects de ces missions et surtout des modifications substantielles dans les
manires de les exercer ;
- La modernisation de ltat sest accompagne de transferts accrus de comptences vers
les collectivits territoriales (Danemark, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni), fonds sur la
conviction que la gestion locale apporte une efficience accrue. Ce phnomne de
dcentralisation a conduit les collectivits atteindre une taille critique minimale,
de lordre de 20 000 habitants. Ce processus a t spontan (Pays-Bas), accompagn
(Finlande) et mme impos (Danemark) ;
- Ltat sest recentr sur une fonction de conception, passant dune logique de contrle
vertical celle dune animation pour la mesure de la qualit des politiques publiques.
Ce recentrage de ltat sur ce que lIGF appelle des fonctions dtat-major, sest traduit
dans de nombreux pays par un resserrement des effectifs centraux et la fusion de
services dconcentrs ;
- Dans la plupart des pays, les rformes ne se sont pas traduites par une baisse de
lemploi public et de la masse salariale. Ces deux lments sont rests stables ou, le
plus souvent, ont augment, notamment pour payer le changement. Lorsque
lemploi public est rest stable (Sude), cest souvent au prix dune externalisation de
certains services.
- La fonction publique est progressivement aligne sur le droit priv, mais avec une
flexibilit au final faiblement accrue.

Sur la base de ce constat, lIGF considre que la rforme de ltat se situe un moment
charnire. Aprs plusieurs dcennies de rformes, diffrentes interrogations sont prsentes
dans les diffrents pays, qui sarticulent autour de quatre dbats :

1) Comment optimiser les dmarches de mutualisation ?
La mutualisation apparat partout comme un moyen efficace pour obtenir des conomies et
une meilleure efficacit de laction publique, mme si les rsultats sont parfois mitigs, peu
quantifis ou perus comme ayant des effets ngatifs par les administrations. Les questions
en cours portent sur ltendue du primtre de mutualisation, sur son caractre contraignant
ou non, sur son organisation (ex : fonction achat mutualise pour la seule ngociation ou
incluant toute la gestion des marchs), et enfin sur les modalits de migration vers la
solution cible sans rupture
47
;

47
Cette contrainte indpassable de continuit de fonctionnement explique dans une large mesure
que la mise en place de la LOLF en France, qui devait tre un bouleversement total dans la gestion
publique, ne la t dans les faits que pour le Parlement et assez peu pour les administrations qui, ne
disposant au milieu des annes 2 000 ni des outils (SI), ni des comptences pour sadapter aux

Dcembre 2013

2) Jusquo aller dans la transparence publique ?
Lutilisation accrue des technologies de linformation (TIC) sest traduit par une demande
sociale plus forte de transparence des administrations, celle-ci tant en outre rendue plus
aise grce aux mmes TIC. Tous les pays se sont engags dans une dmarche consistant
rendre publiques une palette de plus en plus large de donnes, y compris individuelles et
mme sensibles (ex : salaires annuels des cadres en Italie ou Royaume-Uni). La question
du degr dextension de cette transparence est pose, notamment pour les donnes
individuelles des agents publics ou des citoyens (ex : laccs aux donnes administratives
des citoyens est total en Sude depuis de nombreuses annes
48
) ;

3) Quels sont les dispositifs adquats de mesure de la performance publique ?
La culture du reporting et de la mesure de la performance publique est une des grandes
volutions des vingt dernires annes. Mais les lourdeurs qui y sont associes et les effets
secondaires nfastes induits amnent deux types dvolution selon lIGF : soit le maintien
dun systme public de gestion par la performance, mais en veillant le rendre plus
flexible (Sude), soit une profonde remise en cause du pilotage de laction publique par la
performance avec la suppression du dispositif lui-mme (Royaume-Uni). Dans ce dernier
cas, les raisons invoques sont quil induisait une culture de la mesure de la
performance au dtriment dune culture de la performance , que les indicateurs sont
souvent peu robustes et sans effets sur les dcisions prises, et, enfin et surtout, que la
rcolte dindicateurs a un impact ngatif sur la qualit des prestations rendues
(contournement des indicateurs, perte de temps lie leur renseignement) ;

4) Face un contexte budgtaire public contraint, quel mode dassociation le plus
efficient du secteur priv aux politiques publiques ?
La mode des partenariats public-privs (PPP), drivs des Private Finance Initiative (PFI)
britanniques, est remise en cause, y compris en Grande-Bretagne, pour de multiples raisons
qui dbouchent sur des cots peu visibles et souvent plus levs sur le long terme.
Lexternalisation de prestations de services au secteur priv semble rester intressante pour
les fonctions supports
49
, moins pour laccomplissement de missions mtiers. Deux
nouveaux modes dassociation du secteur priv apparaissent : le recours accru au secteur
associatif dune part et, dautre part, lextension du primtre des services confis des
oprateurs privs dj chargs dun service public.

nouvelles rgles, ont d mettre en place des stratgies de contournement : elles graient en mode
ordonnance de 59 avec les apparences du mode LOLF. Sur la persistance dune gestion fonde
sur lOrdonnance de 59, voir le rapport IGA-IGF : Rforme de ladministration territoriale de
ltat : optimisation des modalits de gestion budgtaire et de gestion des ressources humaines,
Valrie Pneau, Dominique Beillon, Ariane Cronel, Franois Auvigne et Jean-Pierre Jochum, IGF
n 2012-M-009-01.
48
Rforme de ltat en Sude, synthse des bonnes pratiques, Mission conomique de Stockholm,
novembre 2004.
http://www.minefi.gouv.fr/performance/comparaisons/BonnesPratiquesSuede2004.pdf
49
Voir ce propos lexemple Australien : The Australian Experience of Public Sector Reform,
Australian Public Service Commission, 2003. http://www.apsc.gov.au/publications-and-
media/archive/publications-archive/history-of-reform.

Dcembre 2013
LIGF souligne plusieurs dmarches innovantes qui se distinguent des mthodes
traditionnelles des stratgies de rforme de ltat. Elle mentionne notamment une
nouvelle approche de lorganisation administrative fonde sur un processus dunification
externe (ex : dossier numrique administratif rassemblant les informations communes aux
administrations
50
) mais galement interne (ex : guichet unique pour tous les services
administratifs, tels que les one stop shop du Canada ou de lAustralie), qui recueillent
des taux de satisfaction des usagers trs levs (83 % en 2009 au Canada). Une autre
innovation concerne les simplifications administratives, avec une dmarche consistant
partir des vnements de vie des usagers (citoyens et entreprises) pour vritablement
prendre la ralit de la complexit procdurale. Engage dans de nombreux pays (dont la
France) partir du dbut des annes 2000, cette approche donne cependant des rsultats
encore infrieurs aux esprances, la complexit rsiduelle pour les usagers demeurant
forte.

lissue de ce tour dhorizon sur les expriences franaises et trangres, de nombreux
enseignements peuvent tre tirs, sur le fond et sur la manire, pour doter notre pays de
laction publique pertinente et qui donne satisfaction nos concitoyens, nos entreprises et
au tiers secteur. Terra Nova utilisera ces retours dexprience dans la suite du rapport, mais
un point doit tre soulign ds prsent : contrairement une ide porte par la droite
depuis de nombreuses annes, la rforme de ltat ne sest traduite dans aucun pays
depuis plus de 20 ans par une rduction significative des agents affects laction
publique, la rduction apparente de certains effectifs tant compense par laugmentation
dautres agents (autres collectivits publiques, contractuels, sous-traitance). Cest un point
essentiel : les conomies issues des politiques de rforme de ltat peuvent tre massives,
mais proviendront essentiellement des dpenses dintervention (subventions, achats de
prestations, dductions fiscales) sur le court et le moyen terme. Les conomies sur les
dpenses de personnel sont sans rapport avec les enjeux de rduction de la dpense
publique. Surtout, elles seront constates ex post, notamment par la remise en cause
dune multitude dactions reconnues inutiles ou de modifications des modalits de leur
mise en uvre (allgement des procdures). Toute autre approche est voue un chec
cuisant, linstar de ce qua t la RGPP. Si la premire anne de la MAP na pas t une
franche russite, lide qui consisterait slectionner les rformes en fonction essentielle
des gains en personnels serait une erreur encore plus grave. La reconnaissance de cette
ralit permettrait de lever un point de blocage majeur avec les syndicats des fonctions
publiques.

La contrainte budgtaire existe. La modernisation de laction publique doit tre le principal
moyen permettant den limiter les effets nfastes pour les agents comme pour les usagers :
la rduction programme des moyens allous globalement est un incitatif fort dpasser
les blocages habituels. Contrainte budgtaire et rforme de ltat peuvent tre synergiques
la condition que chacune garde sa logique propre.

50
Un tel service existe dj en France avec mon.service-public.fr , lanc en 2004 et ouvert en
2008. Peu mdiatis, il est mal connu du public.

Dcembre 2013
Proposition n1 : Utiliser la ncessaire rduction des dficits publics pour impulser une
vritable rforme de laction publique, mais ne pas pervertir celle-ci par la seule
contrainte budgtaire en slectionnant les mesures de modernisation en fonction des
conomies quelles sont susceptibles de gnrer.

3. DES ELITES POLITIQUES ET ADMINISTRATIVES PEU INCITEES A SIMPLIQUER

La situation difficile dans laquelle se trouve ltat et, plus largement, laction publique, est
connue et visible. On peut ds lors sinterroger sur les raisons qui expliquent cette situation
et que celle-ci perdure, de sorte pouvoir pallier ces difficults. Elles sont multiples, et
touchent autant les lites politiques quadministratives.

Au niveau politique, il faut tre clair : on ne se fait pas lire en France sur un projet de
modernisation administrative. Quels que soient les problmes soulevs lors dune
campagne lectorale, on voque toujours les politiques mener, jamais les rformes
pralables de la machine qui doit conduire ladite politique. Ce serait au demeurant contre-
productif, car susceptible dinquiter les administrations concernes, et sans doute les
lecteurs... Le concept de rforme de ltat est peu vendeur au plan lectoral, avant
llection mais galement pour un gouvernement : quel intrt pour un ministre de risquer
de mcontenter ses troupes en interne pour un gain potentiel incertain et souvent lointain ?
On ne peut pas demander un homme ou une femme politique de se retourner contre la
seule chose qui est sa disposition pour mettre en uvre les politiques dont il ou elle est
charg, savoir son administration. Or, toute rforme de ladministration induit des
ractions de dfense de celle-ci et une focalisation (lgitime) de ses proccupations sur la
rforme qui la concerne au dtriment de celles quelle doit concevoir et/ou porter. Comme
de plus le ministre ne sera pas valu sur ce critre, et que son temps politique en tant que
ministre est bien plus court que celui dune rforme de fond, les conditions sont difficiles
remplir pour des avances relles sur le sujet.

Plus pernicieux encore, ce sont les membres des cabinets ministriels eux-mmes qui, pour
protger leur ministre et se protger eux-mmes, sont rticents proposer ce type de
rformes, ou les soutenir si elles manent de ladministration Les enjeux de
prsentation et de justification de rformes internes sont donc lourds, et ces rformes
internes doivent tre articules avec les projets de rforme sur les politiques publiques
elles-mmes pour ne pas apparatre hors sol mais au contraire pralables et
complmentaires aux chantiers de fond .

Par ailleurs, la modernisation de laction publique passe beaucoup aujourdhui par des
actions qui apparaissent techniques, telles que les systmes dinformation (SI), ou trs
sensibles, comme la gestion des ressources humaines (RH). Ces deux sujets difficiles
entrent rarement dans le champ de comptence, de comprhension fine et dapptence du
personnel politique.

Au niveau de la haute administration, les motivations ne sont pas plus fortes. Un
directeur dadministration centrale na a priori aucun intrt proposer une transformation

Dcembre 2013
en profondeur des politiques publiques dont il est responsable et des organisations qui les
sous-tendent. Son valuation immdiate comme son plan de carrire en ptiraient
certainement du fait des ractions invitables des opposants de tout poil une telle rforme
interne.

De mme, sil existe des rseaux dinfluence de toute nature, comme dans toute socit
humaine, le rseau des grands corps de ltat issus de lENA (Conseil dtat,
Inspection des finances, Cour des Comptes) ou du corps des Mines et, dans une moindre
mesure, du corps prfectoral et des autres inspections gnrales, a une importance
indniable dans la situation actuelle : comme llyse et Matignon nomment des membres
de ces corps aux postes de conseillers les plus importants, un ministre a toujours intrt
choisir (pour autant quon ne lui impose pas) son directeur et/ou directeur adjoint de
cabinet parmi ces mmes grands corps, pour augmenter ses chances dobtenir des
arbitrages favorables. Ces conseillers politiques au plus haut niveau sont trs attachs
lintrt gnral et faire avancer les choses, mais ils sont galement et logiquement
attentifs bien grer leur carrire, ce qui ncessite de ne pas insulter lavenir et de savoir
ne pas proposer ou dcider dorientations qui remettraient en cause certains tabous. Ce
verrouillage nest videmment pas gnral et absolu, mais il est suffisamment prgnant
pour perdurer et crer une cloison de verre entre les purs politiques et le reste de
ladministration. Pour reprendre les termes dune des personnes interroges par le groupe
la trs haute fonction publique a construit ce pays depuis Colbert et Napolon, elle est en
train de le tuer en ne conduisant pas les vraies rformes, pour conserver ses privilges .
Ce phnomne, une fois de plus humain et normal en termes de sociologie
administrative
51
, est difficile corriger. Il lest dautant plus que ce vivier est constitu de
personnes comptentes, travailleuses et dune trs grande intelligence, soit a priori toutes
les qualits requises pour ces postes : du coup pourquoi sen priver et vouloir changer les
choses ? Mais il faudra le faire, dune manire ou dune autre, pour lever un frein essentiel
au changement que la situation exige.

Au sein du reste de ladministration, deux tendances sont prsentes simultanment.
Lune est une forme de dsesprance face ce qui est peru comme un lent dclin de
laction publique (baisse continuelle des moyens pour des missions qui augmentent, perte
dinfluence, faible reconnaissance interne et externe malgr un travail bien fait,
rglementation ubuesque, dcisions incomprhensibles ou trop tardives, absence de
souplesse de gestion, etc.), mais avec encore lenvie de faire voluer les choses pour les
amliorer et sortir de ce marasme. Lautre tendance est constitue dinquitude face toute
vellit de rforme, de peur quelle dbouche sur une nouvelle dgradation de la situation.
Cette seconde tendance entrane une rsistance au changement.

Il faut enfin noter que certains usages ou protocoles publics sont volontairement
dfaillants afin de pallier un manque de moyens ou pour atteindre des objectifs politiques
masqus. On peut citer quelques exemples : le trs long dlai de rponse aux dpts de
dossiers par les sans-papiers ou les demandeurs de lasile politique, destin les

51
Voir ce sujet Michel Crozier et Erhard Friedberg Lacteur et le systme , ditions du Seuil,
1977, et Pierre Bourdieu La noblesse dtat , ditions de Minuit, 1989.

Dcembre 2013
dissuader ; le systme de rservation des parloirs de prisons, ou encore les dpts de
plainte pour raisons administratives, souvent refuses par les forces de police.

Exemples de services de qualit volontairement dfaillante

1) Dlais de rponse de certaines prfectures pour les dossiers de sans-papiers, instruction
tatillonne, et souvent demandes exorbitantes du droit (demande de pices non prvues par
les textes) ;
2) Refus quasi systmatique des demandes dasile politiques en 1
re
instance, pour limiter
le nombre des demandes ;
3) Systme de rservation des parloirs de prison, pour lequel tout est fait pour dcourager
les demandes de parloir ;
4) Le dpt de plaintes pour raisons administratives : certains citoyens ont du mal faire
en sorte que leur plainte soit reue, les services correspondant souhaitant limiter le nombre
de ces plaintes qui gnrent une charge administrative alors quelles sont la plupart du
temps classes sans suite, et qui dgradent les statistiques du service. Le service en ligne
52

ne reoit que des pr-plaintes , et que pour certains faits ;
5) Le Revenu de solidarit active (RSA) et la Prime pour lemploi (PPE) : le RSA et la
PPE concernent prs de 8 millions de personnes et reprsentent 4 Md de dpenses
publiques en 2013. Leffort public en faveur des travailleurs modestes se rduit
continuellement depuis 2008 en raison du gel du barme de la PPE dcid cette date.
Seul un tiers des bnficiaires potentiels du RSA activit recourent ce dispositif, en
grande partie du fait de sa complexit administrative
53
. Sa coexistence avec la PPE, verse
quant elle en une fois et sur la base des revenus de lanne prcdente, complexifie
encore la lisibilit du dispositif. Le faible recours au RSA activit permet de limiter les
dpenses affrentes : la complexit au secours de la matrise des dficits publics ? La
Direction du budget intgre dailleurs ce taux de non recours dans ses valuations des
cots budgtaires des politiques publiques.

Au final, personne na vritablement intrt sengager dans une dmarche
rsolument rformiste, et lorsquun programme de modernisation est lanc, comme
ce fut le cas en 2007 avec la RGPP ou en 2012 avec la MAP, ce sont souvent pour des
raisons dabord budgtaires ou qui le deviennent.

En rsum, parce que la modernisation de laction publique est la mre de toutes les
rformes , contributrice de la comptitivit et de la restauration des comptes publics,
mais aussi garante de la prennit des contrats sociaux, elle doit faire lobjet dun
programme ddi et rsolument volontariste.

52
https://www.pre-plainte-en-ligne.gouv.fr/
53
Voir ce propos :
http://www.ccomptes.fr/content/download/53089/1415090/version/1/file/2_1_4_RSA_activite.pdf.
http://rsa-revenu-de-solidarite-active.com/dossier-rsa/11-formulaire-rsa.html
http://www.gouvernement.fr/sites/default/files/dossier_de_presses/rapport_-
de_christophe_sirugue_depute_de_saone-et-loire.pdf

Dcembre 2013

Lobjectif est donc de passer dune France sur-administre et sous-gouverne un
tat dynamique, agile, intgrant la culture numrique comme lun de ses paradigmes,
au service de ses citoyens et de ses entreprises, pour sortir de la situation actuelle et
pour que chacun ait envie et espoir dans la socit dont il est membre.

Cette premire partie ayant permis danalyser le pourquoi ? dune modernisation de
laction publique, la deuxime partie abordera le quoi ? , cest--dire les grandes
caractristiques dune action publique moderne au XXIme sicle.

Dcembre 2013

PARTIE II
Laction publique moderne doit tre pertinente,
simple et agile

Depuis une dizaine dannes se sont succdes diffrentes politiques de rforme de ltat,
avec les audits de modernisation ports par la DMGPSE
54
entre 2003 et 2005, les audits de
la RGPP impulss par la DGME entre 2007 et 2012, et maintenant des EPP
55
initis par le
SGMAP. Toutes sont les avatars dune mme mthode consistant demander des
experts, externes (consultants) et/ou internes (inspections gnrales) danalyser une
politique publique et de faire des prconisations. Le matre mot des lettres de mission est la
performance , et le principe sous-jacent est la recherche dconomies, notamment en
personnels.

Si une telle approche peut tre utile, elle ne peut dboucher sur une action publique
moderne, car ce qui fait quune action publique est moderne na t ni dfini, ni affich.
Du coup, les auditeurs se fixent eux-mmes le cadre de lanalyse, qui peut ds lors
varier fortement selon leur propre vision. Le meilleur comme le pire peuvent en sortir,
mais une chose est certaine : il ny a ni cohrence densemble, ni lisibilit. La seule
perspective gnrale qui merge, tort ou raison, est la recherche dconomies.

Le pralable est donc la dfinition du cadre de rfrence : pour quune action publique
puisse tre qualifie de moderne, elle doit tre pertinente, simple et agile.

54
Direction de la modernisation de la gestion publique et des structures de ltat.
55
valuation des politiques publiques.

Dcembre 2013

A.
Pertinente : laction publique doit tre adapte aux
risques

la fin du XXme sicle, ltat a volu dans son discours en dveloppant la notion de
service aux usagers . Le remplacement du terme dadministr (tout un symbole !) par
celui dusager est rvlateur du nouveau positionnement. Lusager est mis au centre du
dispositif , des tl-services sont dvelopps pour dmatrialiser les dmarches
administratives, mais il ny a pas, au final et de notables exceptions prs comme
ladministration fiscale, de changement dans la posture de ladministration. Elle demeure
dans un fort cloisonnement, chaque administration se proccupant de son champ, et reste
marque par une forme de paternalisme administratif : laction publique travaille pour le
bonheur des citoyens, parfois malgr eux, et toujours en les surplombant
56
.

Les volutions constates existent cependant et sont positives. Elles doivent tre
poursuivies, notamment dans leur composante de simplification, mais elles doivent
galement tre dpasses : laction publique du XXIme sicle doit tre conue comme si
elle tait en situation de concurrence et quelle devait attirer et fidliser ses usagers. La
posture devient toute autre : quelle est lattente de la personne/entreprise/association
laquelle je madresse ? Quels risques pseraient sur la socit ou certains de ses membres
si cette politique publique tait abandonne ? Quen irait-il si elle tait profondment
remanie ? linverse, quelle est sa valeur ajoute (i.e. rapport avantages / lourdeurs
administratives) ? Mme les activits rgaliennes peuvent tre revues cette aune : si leurs
objectifs et leurs prrogatives restent inchangs, les modalits de leur mise en uvre
doivent voluer.

Cest un changement profond de culture. Cela ne signifie pas la fin des principes de
Rolland (continuit, galit, neutralit et mutabilit), mais le dbut dun changement dans
la relation des acteurs privs avec les administrations.

56
Le principe du droit administratif selon lequel ladministration est a priori de bonne foi en est une
illustration : en cas de dsaccord avec lusager, cest par principe elle qui a raison.

Dcembre 2013
1. PASSER DUNE CULTURE DU DOUBLE ZERO (ZERO DEFAUT, ZERO
RISQUE) A UNE CULTURE FONDEE SUR LA GESTION DES RISQUES

Les agents publics, dans leur trs grande majorit, travaillent bien. La culture
administrative franaise a pour caractristique dtre attache la qualit de sa
production
57
. Si lon exclut les entits au contact direct et permanent avec les citoyens
(ducation nationale, forces de police et fonction publique hospitalire), cette
proccupation a pour consquences des dlais dinstruction souvent longs, pour permettre
une analyse fouille du sujet traiter. Elle a galement induit des dcisions privilgiant la
scurit juridique, et donc prudentes. Les lois et dcrets ont rduit les dlais de rponse des
administrations pour attnuer les effets nfastes de cette lenteur administrative, mais cette
limitation est trs partielle
58
et laisse le plus souvent lavantage ladministration
(labsence de rponse valant un refus). La dcision du Prsident de la Rpublique dune
inversion de ce principe (labsence de rponse vaudra accord) et le projet de loi
59
qui
traduit cette annonce doivent tre salus, sous rserve que les exceptions ne soient pas si
nombreuses quelles en rduisent fortement la porte.

Mais cette culture du double zro (zro dfaut et zro risque) a une autre consquence
encore plus nfaste : linconsistance de la politique publique. Laugmentation des rgles,
celle des domaines dintervention et des effectifs publics au mieux constants se conjuguent
pour rendre inoprantes au plan global des actions bien menes au plan individuel.

Le travail bien fait ne rime pas toujours avec une politique publique efficace : trois
exemples dans le champ de la sant.

Le contrle des pharmacies : les pharmaciens inspecteurs de sant publique (PHISP) sont
chargs dinspecter les pharmacies dofficine. Chaque contrle est bien fait, mais une
pharmacie est en moyenne contrle tous les 27 ans
60
: la politique publique perd alors tout
son sens, cette faible probabilit de contrle ntant pas dissuasive pour un fraudeur
potentiel.
Laction de ltat en matire de lutte contre les logements insalubres se traduit par la
rnovation de 3 000 logements par an : cest certes utile, mais mthode inchange il
faudrait plus de deux sicles pour venir bout du stock estim par la Fondation Abb
Pierre environ 600 000 logements !
En matire dhygine alimentaire, le taux de contrle des tablissements de remise de
produits alimentaires aux consommateurs (commerces, restaurants, marchs) par les

57
Juge sur sa propre reprsentation de la qualit, savoir en premier lieu labsence derreur dans
lapplication des textes.
58
Le dlai de rponse pour les administrations est variable : il peut aller de 1 mois (ex : dclaration
de travaux) plusieurs annes (ex : trois ans pour la rponse un contribuable en matire fiscale).
59
http://www.legifrance.gouv.fr/affichLoiPreparation.do?idDocument=JORFDOLE000027383954&
type=general
60
Source : Cour des Comptes, Rfr, Les relations entre ltat et lordre des pharmaciens, mars
2013. www.ccomptes.fr .

Dcembre 2013
services dconcentrs de ltat (DDPP et DDCSPP) en 2012 a t de 7 %, soit en moyenne
un contrle tous les 14 ans
61
.
Dans ces trois cas, la qualit des inspections/contrles nest pas en cause, non plus que la
comptence des agents qui en sont chargs. Cest tout simplement la manire
dapprhender le problme qui nest plus adapte. Du fait du hiatus entre besoins et
moyens, une augmentation des effectifs est clairement une solution inapproprie : il
faudrait multiplier le nombre des pharmaciens inspecteurs par plus de cinq, de mme pour
les agents des contrles des aliments (vtrinaires et personnel de la rpression des
fraudes), et celui des personnels chargs de lhabitat insalubre devrait ltre par quinze ou
vingt pour rendre la mthode en vigueur pertinente.

Aujourdhui, on confond le contrle interne de la norme (la rgularit de la dcision) et la
qualit du service aux citoyens/entreprises : si la norme est rgulirement applique,
lobjectif est considr comme atteint, indpendamment de la situation relle et des
consquences qui en dcoulent.

Il est indispensable de modifier le point de vue, en commenant par sinterroger sur les
risques lis cette politique publique : quel impact rel si la rglementation en vigueur
nest pas respecte ? De mme, quelles consquences relles si la rglementation
correspondante tait abroge ou allge ? En dautres termes, le jeu (les contraintes pesant
sur les usagers pour cette politique publique) en vaut-il la chandelle (tre prmuni contre le
risque affrent) ?
Lanalyse des risques doit tre faite selon les mthodes prouves : dtection des risques,
valuation de leur criticit et de leur probabilit dapparition, dtermination des mesures
possibles de matrise des risques et risques rsiduels. Une telle approche par les risques
permettrait de dmontrer que ladministration, notamment dtat, continue consommer
beaucoup de moyens pour autoriser et contrler des champs dont les risques rels sont
limits, et linverse abandonne et surtout ninvestit pas des champs porteurs de risques
rels mais nouveaux. Elle permettrait galement de mettre en lumire linefficacit des
certaines pratiques actuelles en termes de matrise des risques.
Il est intressant de comparer les pratiques, on peut mme parler de culture, entre les pays,
en termes dapprhension des risques. Une des missions essentielles de la puissance
publique
62
est en effet de protger les individus contre divers risques : crimes et dlits,
mais aussi depuis quelques dcennies et de plus en plus des dangers dans la vie de tous les
jours (alimentation, transports, soins, pratiques sportives, activits mnagres, etc.).
Lapproche conceptuelle pour rpondre cette attente de protection varie dun pays
lautre. On peut globalement distinguer deux types extrmes, chaque tat plaant le
curseur entre ces bornes, selon le sujet trait, sa culture propre et lpoque considre.

61
Source : Cour des Comptes, Lorganisation territoriale de ltat, juillet 2013. www.ccomptes.fr .
62
On utilisera indiffremment les termes de puissance publique, daction publique ou dtat. Ces
notions ne se recoupent pas totalement, mais ne se distinguent pas non plus simplement : leurs
frontires varient selon le sujet abord. En tout tat de cause, cette confusion smantique
naffecte pas le raisonnement.

Dcembre 2013
Le premier type met laccent sur la libert et la responsabilit individuelle. Il est fond
sur la confiance : chacun respecte a priori les rgles, ne triche pas et ne cherche pas
nuire aux autres. De mme, chaque personne est considre comme libre et responsable de
ses actes, ds lors quelle est bien informe des conditions normales de fonctionnement
(dun service, dun appareil, dun mdicament, etc.) et des risques quelle encourt les
enfreindre. Cette approche est dinspiration anglo-saxonne, et en particulier nord-
amricaine. Ds lors, ladministration exerce peu de contrles a priori, se contentant dans
de nombreux cas de dclarations sur lhonneur. En revanche, les sanctions sont trs lourdes
en cas de fausse dclaration.

Le second type sappuie sur la caution de la puissance publique, hritire des
prrogatives de droit divin de lAncien Rgime. Il est plutt fond sur la dfiance vis--vis
du peuple : les consquences dun msusage ou dun usage frauduleux sont trop
importantes pour prendre le risque de leur survenue, et la vracit dune affirmation
(identit, possession, innocuit dun produit, capacit faire, etc.) doit tre vrifie ex ante
par la puissance publique. Ce modle est celui qui prvaut encore largement en France,
avec de multiples contrles a priori et a posteriori dans tous les secteurs. Cette approche
est clairement plus rassurante pour le citoyen, mais aussi infantilisante (lindividu nest pas
responsable et doit tre protg du fait de son ignorance) et surtout gnratrice dune
lourdeur administrative importante, au moins tant que lutilisation de systmes
dinformations performants et interoprables ne viendront pas lallger drastiquement.

Ces deux modles ne sont pas purs , et ont tendance converger dans certains
domaines. Par exemple, lautorisation pralable pour la mise sur le march des
mdicaments est partout obligatoire, et linverse la mise sur le march daliments nest
nulle part soumise autorisation, quand bien mme les effets dltres de certains sur la
sant sont avrs et peuvent tre graves.

En parallle, les progrs scientifiques et techniques induisent une explosion des dangers
63

potentiels ou rels pesant sur les individus, et la diffusion gnralise des TIC et des flux
dinformations dmultiplis renforce les inquitudes des populations et lattente sociale
dune protection accrue, dont le principe de prcaution est une traduction.

Face cet effet cumulatif (nouveaux dangers et craintes exacerbes) et lexplosion des
contrles qui devrait en rsulter pour matriser les risques, la puissance publique est assez
dmunie, car les contraintes budgtaires ne lui permettent pas de dmultiplier son dispositif
historique , dont elle assume le cot des contrles dans la plupart des cas. De ce fait,
hormis lorsquune automatisation est possible, ladministration ne peut aujourdhui
intervenir valablement sur les nouveaux champs qui le ncessiteraient, tout en tant par
ailleurs amene diminuer sur ses activits historiques la frquence ou la qualit des
contrles, en ne vrifiant que certains aspects. Ce nest videmment satisfaisant ni pour les
agents, frustrs de ne pas pouvoir remplir leurs missions dans de bonnes conditions, ni

63
En fait, ce sont surtout les connaissances sur ces dangers qui augmentent plus que les dangers
eux-mmes. On peut citer toute la scurit environnementale (pollutions sonores, de lair ou de
leau) ou la scurit alimentaire (perturbateurs endocriniens, effets cocktails).

Dcembre 2013
pour ladministration, amene assumer de fait une responsabilit tout en sachant quelle
prend des risques, ni enfin pour la socit qui ne se sent plus correctement protge.

Les pistes damliorations possibles sont multiples. La premire est de nintervenir que
lorsque cest objectivement justifi. Lorsquune personne physique ou morale veut engager
une action, elle peut le faire selon les modalits suivantes :

1) Aucune formalit particulire ;
2) Dclaration une administration. Cette dclaration simple nexonre videmment
pas la personne de respecter la rglementation en vigueur. Il est parfois exig,
mme si a napporte pas de valeur ajoute juridique, un engagement sur lhonneur
de la personne respecter ladite rglementation ;
3) Dclaration une administration avec preuve de la conformit la rglementation.
Cette preuve, en gnral une certification (ISO, COFRAC, etc.), peut tre requise
au moment de la dclaration ou dans un certain dlai ;
4) Autorisation par une administration. Comme pour la dclaration, elle peut tre
simple ou accompagne dun engagement sur lhonneur quant au respect de la
rglementation ;
5) Autorisation avec certification par un tiers (ex ante ou au bout dun certain temps),
6) Autorisation avec visite de conformit assure par ladministration.

Deux motifs peuvent justifier le rgime dautorisation : la limitation du nombre des
acteurs autoriss intervenir dans un champ donn (taxis, quipements mdicaux lourds,
notaires, etc.), et la limitation des risques lis un non respect de la rglementation. Or,
lanalyse rapide des rgimes dautorisation montre dune part que les justifications
historiques dune limitation du nombre des acteurs nest plus forcment pertinente ou que
les critres ne sont plus adapts la situation (ex : autorisation du transfert des pharmacies
dofficine), et dautre part que les risques encourus ne justifient pas toujours le recours
un rgime dautorisation.

La dmarche suivante permettrait de redfinir les procdures au niveau adquat :

1) recensement de tous les rgimes d'autorisation, en distinguant leur nature
(limitation lentre ou matrise du risque) ;
2) analyse selon les cas de la justification des rgles de barrire lentre (principe et
modalits) et des risques induits par le non-respect de la rglementation ;
3) pour les autorisations de la famille limitation lentre qui napparaitraient
plus pertinentes, analyse du risque indemnitaire pour ltat (pour avoir pris une
mesure ayant eu pour consquence la rduction de la valeur dun bien) ;
4) pour les autorisations de la famille matrise des risques , dtermination du bon
niveau de formalit exiger dans la typologie ci-dessus, en partant du haut : qu'est-
ce qui interdit d'opter pour un rgime sans formalisme ? Si les raisons sont
convaincantes, on descend d'un cran en se posant la mme question, jusqu'
trouver le bon niveau ;

Dcembre 2013
5) pour les cas justifiant le rgime d'autorisation, analyse des risques inhrents un
accord tacite en cas d'absence de rponse. De ce point de vue, lorsque le risque est
fort, il convient dviter que le silence de ladministration vaille accord.

Lapproche historique dautorisation/contrle a priori reste incontournable dans un
certain nombre de cas, comme par exemple la vrification de lidentit lors de la dlivrance
dun titre ou la vrification pralable du respect des rgles applicables avant dtre autoris
pratiquer certaines activits de soins (chirurgie, radiothrapie, etc.). Mais, dans de
nombreux cas, lvolution vers un rgime dclaratif ou mme sans formalits est tout fait
envisageable, et permettrait daller plus loin dans la simplification pour les usagers
(citoyens, entreprises, tablissements publiques ou associations) que la seule inversion du
refus tacite de ladministration.

Chaque dmarche administrative devrait tre interroge sur la base dune telle analyse de
risque : si on part du postulat quon fait confiance au dclarant, quelles consquences en
cas de mauvaise information ? Quels moyens de sen rendre compte ? Les sanctions
existantes sont-elles pertinentes et applicables ? Au-del de lautorisation initiale, y a-t-il
besoin de contrles ex post ? Si oui, comment peuvent-ils tre organiss (cf. infra).
linverse, la procdure actuelle avec contrles est-elle efficace contre les fraudeurs
intentionnels ?

Proposition n2 : Passer dune administration double zro (zro dfaut, zro risque)
une action publique fonde sur une gestion des risques.

La puissance publique pourrait par ailleurs cibler les contrles restant de son ressort en
fonction dune valuation du risque global affrent au sujet plutt que de vouloir atteindre
une exhaustivit et une qualit hors de porte, dont lutilit est de toute faon marginale.
En effet, mme si la responsabilit de ltat pourrait tre engage, ce serait dans des cas
trs peu nombreux et avec des consquences humaines et financires limites, et en tout
tat de cause plus faibles quaujourdhui o lon renonce largir le champ de la
protection du fait des ressources quil faudrait y allouer.

Proposition n3 : Cibler les contrles en fonction des risques, et en dfinir les modalits de
mise en uvre (contrle direct par lAdministration ou confis des organismes
accrdits) en fonction du nombre effectuer pour en assurer une certaine frquence.

Deux prcdents dans une simplification volontariste :

1) la dconcentration des dcisions en 1997
Une dmarche approchante avait t mene en 1997 sous lgide du Commissariat la
rforme de ltat (CRE). Celui-ci avait fait linventaire exhaustif de toutes les procdures
conduisant des dcisions administratives, notamment des autorisations, pour examiner
celles qui devaient tre supprimes ou dclasses (en dclaration) ou dconcentres. La
technique employe a t dune efficacit redoutable : un dcret a t pris en janvier 1997
prvoyant qu compter du 1
er
janvier 1998 toutes les procdures seraient automatiquement

Dcembre 2013
dconcentres, charge pour chaque ministre de justifier celles qui ne devaient pas ltre,
afin de pouvoir les inscrire dans un dcret drogatoire prendre avant la fin 97. Ainsi,
linaction dun ministre conduisait la disparition de toute comptence ministrielle !

Environ 5 000 procdures ont ainsi t inventories, et quelques centaines ont t
supprimes ou dclasses. Pour les 4 500 restantes, 2 000 taient dj dconcentres, et sur
les 2 500 autres les ministres ont pu raisonnablement justifier leur maintien au niveau
national pour moins dun millier. Ainsi, en une fois, au 1er janvier 1998, plus de 1 500
procdures ont t dconcentres.

2) Transposition de la directive sur les services
Un examen de l'ensemble des rgimes d'autorisations pralables l'installation de
prestataires de service ou la libre prestation de prestataires dj implants sur le territoire
de l'Union europenne a t ralis en 2008-2009 pour les activits relevant du champ de la
directive. Un certain nombre de dispositions qui ne rpondaient aux critres de protection
de la sant publique et de l'environnement ont d tre revues.

Ce travail men de 2007 2010 par une quipe projet a t long et fastidieux car les
administrations ont eu tendance dfendre leur rglementation par crainte d'un
affaiblissement des nationaux face aux prestataires communautaires. Passer d'une
autorisation pralable un contrle a posteriori tait souvent peru comme l'abandon de
tout contrle du fait de l'absence d'effectifs ddis ce type de contrle.

Il convient enfin de prendre en compte le fait que la culture du double zro est renforce
par la peur quont les administrations dtre pingles par les corps dinspection et les
magistrats financiers (Cour de comptes et Chambres rgionales de comptes). lapproche
traditionnelle qui considre que les inspections sont faites pour inspecter et dnoncer les
irrgularits, indpendamment de toute autre considration, doivent tre privilgis les
approches de conseil extrieur et daudit (au sens de laudit interne) ds lors que des
malversations ne sont pas mises en vidence. Les russites et les bonnes pratiques
devraient tre soulignes, pour aider leur diffusion, par des analyses charge et
dcharge, et viter de renforcer les dfauts et limmobilisme des administrations. Cette
tendance existe, mais dans une proportion encore insuffisante.

Proposition n4 : Privilgier les missions de conseil au sein des inspections gnrales et
mettre en exergue dans les rapports de ces inspections comme de la Cour des Comptes les
bonnes pratiques autant que les dysfonctionnements.

Ce passage en analyse des risques ncessite une volution de lorganisation : ct de la
chane de production et de son contrle interne, il convient dinstaurer une chane

Dcembre 2013
danalyse des risques de la politique elle-mme, au plan gnral et dans les cas despce
64
.
Ce double regard est indispensable, et doit tre instaur.

Proposition n5 : Instaurer une chane danalyse des risques au sein des administrations en
parallle de la chane de production et du contrle interne.

2. LACTION PUBLIQUE NE DOIT PLUS SEULEMENT ETRE UTILE, ELLE DOIT
APPORTER UNE VALEUR AJOUTEE

Une des difficults des rformes administratives provient de ce que les politiques
publiques sont utiles ou, pour tre plus prcis, ont une utilit. Ds lors, les procdures qui
portent ces politiques publiques se trouvent lgitimes, et tout projet dabandon ou de
simple remise en question apparat comme une rgression et comme un dsengagement de
ltat. Or, ct des effets positifs lis lutilit de la procdure/politique mene, existent
souvent des effets collatraux ngatifs : la complexit, la lourdeur et/ou le cot des
dmarches, la longueur des procdures sont autant de pesanteurs et de repoussoirs pour les
usagers, quil sagisse de personnes physiques, dentreprises, dassociation ou de
collectivits publiques. Au final, si lutilit est relle, la valeur ajoute de la politique
publique peut tre ngative. La France souffre beaucoup de ces actions publiques qui sont
utiles mais qui ont une valeur ajoute ngative et qui touffent la socit.

Des tudes dimpact ont t instaures suite au rapport Picq pour les projets de loi et les
projets de dcret pour viter un tel phnomne, mais elles nont jamais atteint leur objectif.
Dabord parce quil sagit dun exercice formel, assur au dernier moment pour que le
dossier du projet de texte soit complet , ensuite parce que les valuations, faites par
ceux-l mmes qui portent la mesure, ne sont lvidence pas conduites dans la
perspective de pouvoir dboucher sur une remise en cause de ladite mesure. De toute
faon, la dcision sur la rforme prcde la rdaction du texte qui la traduit dans les faits :
ltude dimpact nest pas faite pour clairer la dcision initiale, mais vise la justifier. Il
faut enfin rappeler que ces tudes dimpact ne concernent que les textes en prparation et
non le stock de ce qui constitue laction publique, et quelles ne portent que sur la
premire mouture du texte, et pas sur les amendements, quils soient dorigine
parlementaire ou gouvernementale.

Les biais et limites des tudes dimpact : lexemple de la loi Peillon

Le chapitre consacr au numrique dans ltude dimpact nvoque dans limpact
budgtaire que les conomies sur les photocopies ! Ni les investissements ncessaires, ni
les conomies obtenues terme sur les manuels et les ressources numriques ne sont
values.

64
Le pouvoir discrtionnaire correspondait peu ou prou une telle valuation in concreto.
Lapprciation ngative du pouvoir discrtionnaire devrait tre reconsidre, ds lors quune
justification vient clairer la dcision et quelle peur faire lobjet dune contestation.

Dcembre 2013
Par ailleurs, elle fait semblant destimer que limpact de la rforme sera neutre pour les
collectivits territoriales, alors que ltat leur transfre toute la maintenance du parc
dordinateurs des tablissements.

Revenir aux objectifs en matire de politiques publiques est fondamental pour dterminer
les actions publiques susceptibles dapporter la plus forte valeur ajoute la socit. Le
terme de valeur ajoute ne se limite surtout pas un retour sur investissements ou une
conomie budgtaire : de nombreuses missions nont pas vocation tre conomiquement
rentable, mais toutes doivent tre plus utiles la collectivit que ce quelles lui cotent au
plan financier ou sous forme de contraintes. Lutilit dune action publique devrait tre
systmatiquement value et mise en regard des contraintes quelle induit : une utilit
faible ou moyenne associe des lourdeurs administratives fortes nest pas pertinente.
Cette notion de valeur ajoute, aujourdhui peu prsente car masque par larme du
rgalien (i.e. le rgalien permet de ne pas sinterroger sur le ratio avantage/cot), doit
tre instaure au cur de laction publique. Elle amnera un repositionnement profond du
rle des administrations et en premier lieu de celui de ltat.

Lanalyse de la valeur sapparente lanalyse des risques : sinterroger sur la valeur
ajoute comparative dune heure demploi public sur telle ou telle mission revient
comparer les risques inhrents ces missions. La ressource publique tant forcment
rare, les arbitrages dans lallocation des ressources doivent ncessairement rsulter
dune analyse des risques de toute nature, sur la base dune stratgie densemble et
par secteur. Un tel exercice na jamais t fait, et reste implicite dans les arbitrages
sur les moyens allous aux diffrents acteurs publics.
Il convient donc de rinterroger chaque politique publique, dabord pour caler ses
objectifs, sur le fond et sur la nature de leur intervention (protger ? Impulser ? duquer ?
Organiser ?), puis pour vrifier sa pertinence et les modalits de leur mise en uvre, en
procdant une analyse de la valeur des diverses modalits possibles. Des outils existent,
comme par exemple la mthode MAREVA (Mthode dAnalyse et de Remonte de la
Valeur).

La mthode MAREVA (Mthode dAnalyse et de Remonte de la Valeur)

Elle consiste tudier cinq axes :
1) le retour sur investissement financier (pour ltat ou au global) ;
2) la matrise des risques (1 ci-dessus 1 ci-dessusI.B.1 ci-dessus) ;
3) le bnfice pour lusager ( externalits ) ;
4) le bnfice pour les agents publics ( internalits ) ;
5) le degr de ncessit (texte juridique, engagement politique, etc.).

Une telle analyse permet de bien mettre en regard pour chaque solution ladquation entre
les moyens quil convient dallouer et les missions assignes, mais aussi dinterroger la
pertinence de la mission elle-mme : il vaut parfois mieux ne rien faire que de mal faire, ou
de faire faire par dautres ce quon nest pas capable de faire correctement.

Dcembre 2013
Comme lvaluation peut tre biaise si elle est faite par lentit qui la porte, la solution
dores et dj mise en uvre avec des rsultats positifs pour les projets de systmes
dinformation de ltat pourrait tre tendue : la DISIC
65
reoit tous les projets
informatiques des ministres de plus de 5 M. Pour les projets de plus de 9 M, elle
transmet son avis au ministre concern et au Premier ministre. Pour ltat, la DIMAP
pourrait tre charge de vrifier la robustesse des analyses conduites par les ministres.

La RGPP a affich ses origines un objectif similaire, de mme que la MAP plus
rcemment, mais force est de constater que la mise en uvre na pas suivi dans le premier
cas et ne semble pas non plus rellement applique dans le second. Lvaluation des
politiques publiques (EPP) de la MAP devrait systmatiser lanalyse de la valeur et la
communication des rsultats selon les diffrents axes voqus dans lencadr ci-dessus.

Proposition n6 : Systmatiser, dans le cadre dune logique de gestion des risques,
lanalyse de la valeur de chaque action sous-tendant une politique publique.

3. POUR ETRE PERTINENTE, LACTION PUBLIQUE DOIT VERIFIER SON
EFFECTIVITE ET SON EFFICACITE

Une analyse un peu fine des actions sous-tendant une politique publique montre que, trs
souvent, le systme nest pas boucl : les objectifs sont fixs, les moyens allous, les
textes juridiques publis, les actions prvues engages, avec les bons indicateurs dactivit
(nombre de dossiers traits, respect des dlais de traitement, etc.). Mais lvaluation
globale de la politique publique manque souvent. Ainsi, lvaluation de leffectivit des
mesures (la dcision ou lavis sont-ils bien respects ?) et celle de leur efficacit (la
dcision ou lavis ont-ils eu une utilit ?) sont trs souvent absentes : ladministration fait,
mais regarde peu si ce quelle fait est respect et si cela se produit, les effets escompts.

Un changement de doctrine est l aussi ncessaire : laction publique doit sassurer que les
politiques engages comportent toutes les composantes ncessaires leur efficacit. Il faut
arrter de se payer de mots, et ne sengager dans une action publique quen ayant vrifi
que toutes les catgories de processus qui structurent une mission sont bien prsentes et
oprationnelles : collecte des donnes, dfinition de la stratgie, programmation des
actions/moyens pour la mise en uvre de la stratgie, mise en uvre oprationnelle,
inspection/contrle, valuation de lefficacit et de lefficience, communication.

Proposition n7 : Vrifier, pour chaque modalit dune action publique, de son effectivit
(la rglementation est respecte) et de son efficacit (le respect de la rglementation a un
effet).

Pour tre en mesure de le faire, il faut avoir au pralable tabli pour chaque entit
(directions dadministrations centrales, services dconcentrs, oprateurs nationaux de

65
Direction interministrielle des systmes dinformation et de communication.

Dcembre 2013
ltat, et terme collectivits territoriales et gestionnaires de services publics) la
cartographie de ses missions et, pour chaque mission, la liste des processus qui la
constituent (Cf I.D.1 ci-dessous).

Les changements de culture et de pratique prconiss sont cruciaux. Approche par les
risques, exigence de valeur ajoute globale positive, vrification du bouclage de la
politique publique pour quelle soit effective et efficace sont autant de points nodaux pour
une action publique qui rponde aux attentes de nos concitoyens et de nos entreprises. Ces
changements doivent tre perus et intgrs tous les tages administratifs. Leur mise en
uvre ncessitera du temps et beaucoup de pdagogie, mais induira des effets positifs chez
les agents publics comme dans lensemble de la population.

Dcembre 2013

B.
Simple : faire simple et pas seulement simplifi

Le choc de simplification annonc par le Prsident de la Rpublique le 28 mars 2013 et
repris par la Premier ministre le 3 mai de la mme anne est ncessaire. Mais cela fait plus
de vingt ans que lhymne la simplification est entonn sans que les rsultats soient la
hauteur des attentes et des besoins. La donne a sans doute chang, du fait des possibilits
offertes par les systmes dinformation et lappropriation progressive - enfin ! - des
responsables politiques sur les enjeux qui y sont lis, et du fait de limpact conomique de
la complexit actuelle
66
. Pour autant, le diable se cache dans les dtails, et pour les
multiples raisons voques plus haut, une simple exhortation, fut-elle du Premier ministre
ou mme du Prsident de la Rpublique, pour ncessaire quelle soit, nest pas suffisante.
Il convient de prendre des mesures concrtes et fortes, portant dune part sur le droit
applicable et dautre part sur les services aux usagers.

1. DIVISER PAR DEUX LA TAILLE DE TOUS LES CODES

Le rapport Boulard-Lambert de mars 2013 sur la lutte contre linflation normative
fourmille dexemples qui seraient juste amusants si leur existence ntait pas en elle-mme
affligeante. La mission propose toute une srie de mesures concrtes pour allger le stock
et viter quil ne se reconstitue trop vite. Il est souhaitable quelles soient mise en uvre
vite, limage de celle relative linterprtation facilitatrice des normes (IFN), applique
une semaine aprs la remise du rapport
67
.

Mais la mesure la plus efficace et la plus simple comprendre, employe par les Etats-
Unis la fin des annes 90 sur la suggestion dAl Gore, consisterait donner instruction
chaque ministre de diviser par deux en trois ans la taille des codes qui entrent dans son
champ daction. Malgr son caractre trs frustre, une telle commande obligerait chaque
administration revisiter radicalement tous les aspects et tous les recoins du droit national
en vigueur. Au-del de llimination des mesures dun autre ge tombes en dsutude,
elle faciliterait le changement de posture et de culture propos plus haut. Enfin, la mise en

66
Voir ce propos lexemple canadien dinitiative pour rduire la paperasserie (2011) :
www.reduirepaperasserie.gc.ca et un rapport de lOCDE de 2007 : liminer la paperasserie : des
stratgies nationales. www.oecd.org/fr/gov/politique-reglementaire/38016347.pdf
67
LIFN consiste ce que ladministration adopte systmatiquement linterprtation du droit qui est
la plus favorable la demande de lusager (citoyen ou entreprise). Cette proposition a fait lobjet
dune circulaire du Premier ministre le 2 avril 2013.

Dcembre 2013
application de cette mesure serait tout fait simple quantifier : combien de centimtres
en moins pour lpaisseur de chaque code ?

Une telle action permettrait galement de mettre fin, au moins provisoirement, la pratique
actuelle constate par le Conseil dtat consistant prvoir des drogations lapplication
pleine et entire des textes de base . De drogations en drogations, les dispositions
originelles ont parfois quasiment disparu. Le droit de lurbanisme et du logement est un
bon exemple de cette tendance des administrations laborer, pour le compte et sur
commande du pouvoir politique, des textes dune grande complexit dont le principal objet
est de droger aux dispositions standards ou raffiner de prcdentes drogations. La
consigne de rduction de la taille des codes permettrait de refonder le droit standard en
liminant de multiples drogations, ou les motifs mmes des drogations
68
.

Proposition n8 : Diviser par deux en trois ans la taille de tous les codes.

2. FOURNIR DES SERVICES GLOBAUX

Le deuxime levier principal de simplification est fourni par les systmes dinformation.
Ils permettent de proposer des services forte valeur ajoute, qui dpassent la simple
dmatrialisation des procdures administratives laquelle se limite encore trop souvent la
modernisation des dmarches.

Engage avec le plan ADELE en 2004, llaboration de services correspondants aux
vnements de la vie dune personne ou dune entreprise procde de ces nouveaux
services. La cration de services globaux pour le changement dadresse, les demandes de
subvention ou la cration dentreprise en sont des exemples. Ils montrent les potentialits
de cette approche.

Cependant, rassemblant sur un mme service lensemble des dmarches lies un
vnement, ils mettent galement en vidence la complexit administrative et procdurale.
La simplification est relle, mais elle nest pas toujours, loin de l, synonyme de simplicit
pour lutilisateur.

Il faut passer ltape suivante qui consiste concevoir des services perus comme
simples par les usagers. Cette simplicit doit tre lobjectif central, partir duquel toute
information demande lutilisateur et toute procdure exige de lui doit tre dment
justifie ( justification base zro ). Elle peut tre le fruit de simplifications
rglementaires, organisationnelles (fusion dentits) ou procdurales, mais elle sera aussi
issue dun masquage de la complexit, internalise en arrire-boutique par les
diffrentes administrations concernes : sous rserve de laccord de la personne/entreprise
concerne, les administrations schangeront les donnes ncessaires et suffisantes pour

68
Un droit initial trop restrictif ou prcis tend gnrer des drogations. Redonner sa place au
pouvoir dapprciation par les acteurs chargs dappliquer les textes permettrait de redonner au droit
son rle de cadre de rfrence et limiterait le besoin de drogations.

Dcembre 2013
laccomplissement dune dmarche. Le projet dites-le nous une seule fois procde de
cette logique et doit tre salu.

Dites-le nous une seule fois : il y a encore du grain moudre exemple de la
liquidation de la retraite (cas rel)

Une personne, retraite de la fonction publique depuis 18 ans, perd son mari. Appelant le
rgime gnral de retraite (CARSAT
69
) pour savoir si elle avait le droit une pension de
rversion, elle apprend quelle na pas liquid sa retraite au rgime gnral pour les annes
o elle travaillait luniversit sans tre fonctionnaire. Le rgime gnral dispose des
informations prouvant cette activit intermittente qui stend des annes 50 la fin des
annes 70. Pour autant, le CICAS
70
exige de la retraite quelle saisisse les diffrents
employeurs afin quils valident les priodes travailles, la plus ancienne datant de soixante
ans !

Proposition n9 : Systmatiser le projet dites-le nous une seule fois consistant ne pas
exiger des usagers des services publics des informations dtenues par une autre
administration.

3. PERSONNALISER LES SERVICES

Une autre voie de simplicit est la personnalisation des services : lutilisateur est
rapidement dsorient lorsquil doit renseigner des champs quil ne comprend pas et dont il
ne sait pas sils le concernent. Les TIC permettent maintenant davoir des formulaires
intelligents qui ne proposent que les rubriques pertinentes au remplissage, soit sur la
base dun profil dj connu par ladministration
71
, soit partir de quelques questions
pralables
72
. Une amlioration notable de la simplicit des dmarches est ainsi possible,
mais peu de tl-services proposent ce type de fonctionnalits.

Par ailleurs, malgr des efforts constants depuis de nombreuses annes, la rigueur
administrative amne souvent les formulaires employer des termes prcis et justes mais
peu intelligibles pour une part notable de la population, les excluant de fait dun accs
direct aux services et parfois leurs droits. Les formulaires fiscaux et sociaux sont souvent
particulirement difficiles comprendre. Si une meilleure lisibilit des formulaires papier
est toujours possible, elle reste limite, alors que les tl-services permettent dadjoindre
des aides en ligne trs facilitatrices
73
, sous rserve dune rdaction approprie.

69
Caisse dassurance retraite et de la sant au travail.
70
Centre dinformation, de conseil et daccueil des salaris. Cest un service commun aux caisses
des rgimes complmentaires ARRCO (tous salaris) et AGIRC (cadres).
71
De bons exemples sont fournis par la dclaration de revenu sur Internet, par les dclarations de
TVA ou par les dclarations sociales des entreprises sur net-entreprises.fr.
72
Voir notamment le changement de coordonnes (incluant le changement dadresse postale) de
mon.service-public.fr.
73
Voir notamment le site de paiement des amendes, trs simple demploi
(https://www.amendes.gouv.fr/portail/index.jsp) ou le service de mesure de la dpendance (GIR)

Dcembre 2013
Il reste dnormes marges de progression concernant les tl-services administratifs et la
MAP est encore dcevante sur cet aspect.

Proposition n10 : Gnraliser la mise disposition de tl-services complets (i.e. qui
puissent tre remplis en ligne et adapts la situation du demandeur ; aide en ligne ;
simplification des termes, etc.) pour lensemble des dmarches administratives.

4. LAISSER A LUSAGER LE CHOIX DU MODE DECHANGE AVEC
LADMINISTRATION

La fracture numrique est en voie de rsorption, mais il reste encore un quart de la
population qui na pas accs Internet, par choix, par absence de couverture ou par dfaut
dappropriation (effet gnrationnel). Le cot dquipement et de connexion ne semble
plus, de rares exceptions prs, un facteur de non accs Internet. Si la fracture numrique
nest plus un argument pour ne pas dvelopper les tl-services, un passage exclusif par
Internet ne serait ni opportun, ni pertinent. En effet, lusager doit pouvoir choisir son
mode dchange avec le service public (tl-services, tlphone, guichet, courrier).

La libert de choix est essentielle pour les personnes nayant pas daccs Internet, mais
galement pour les 7 % de la population qui sont illettrs
74
selon lINSEE en 2012. Ces 3,1
millions de personnes sont incapables dutiliser des formulaires papier ou des tl-
services : laccs un guichet est pour elles indispensable.

La multiplicit des mdia utilisables permet une amlioration de la qualit de service pour
chacun deux : les utilisateurs de tl-services librent du temps pour laccueil au guichet,
ce qui profite ceux qui continuent de sy rendre. Cependant, les formulaires papier
doivent autant que faire se peut tre remplacs par des tl-services, les cots de traitement
tant entre 10 et 30 fois ceux de tl-procdures
75
.

Ces prconisations, comme dautres, ont t dcrites depuis plus de 10 ans maintenant,
mais la mandature prcdente na pas donn dimpulsion significative en la matire et les
annonces des premiers CIMAP sont galement dcevantes sur ce point.

5. VOLUER VERS UNE ADMINISTRATION PROACTIVE

Aujourdhui, il faut faire valoir ses droits, notamment ses droits sociaux, pour en disposer.
Encore faut-il les connatre (problme dinformation, de comprhension), savoir auprs de
qui les faire reconnatre et de disposer des preuves les justifiant. Une part non ngligeable

pour lallocation personnalise dautonomie
(APA) (http://www.aidesociale.com/Dossiers/calcul_du_gir.htm).
74
Est considre comme illettre une personne qui a appris lire, crire et compter mais qui en a
perdu la matrise.
75
Comparaison du cot de traitement des feuilles de soins papier et lectroniques faite par La
CNAMTS au milieu des annes 2000. Il est vraisemblable que ce diffrentiel a encore augment
depuis.

Dcembre 2013
des bnficiaires potentiels se retrouve ainsi exclue de prestations lgitimes
76
. Cela peut
apparatre en premire intention profitable aux finances publiques, mais les effets
secondaires sont souvent plus coteux : soins plus lourds, phnomnes dexclusion varis
avec leurs consquences, etc. Par ailleurs, ladministration emploie un temps norme
vrifier la vracit des informations transmises par les demandeurs.

Accs une complmentaire sant.
Depuis dcembre 1999, toute personne rsidant en France de faon stable et rgulire
(depuis plus de trois mois) et ntant pas bnficiaire un titre ou un autre lassurance
maladie a droit la couverture maladie universelle (CMU de base). Elle doit en faire la
demande la CPAM locale. De plus, jusqu un certain niveau de revenus, elle peut
bnficier dune assurance maladie complmentaire (CMU-C), puis, jusqu un autre seuil
un peu plus lev, dune aide la complmentaire sant (ACS).

Pourtant, 20 % des personnes ligibles la CMU-C (soit 1,3 millions de personnes) nen
bnficiaient pas en 2009. De mme, 75 % des personnes ligibles lACS ny ont pas
recours. Une tude mene par la CPAM de Lille a montr que cest dabord la complexit
du dispositif dACS qui explique ce trs faible taux dutilisation de ce droit, ajoute au
dfaut daccs linformation.

Le rgime gnral dassurance maladie a dtect 588 cas de fraude la CMU-C en 2010,
soit 0,033 % des bnficiaires. Le montant du prjudice sest lev 567 000 k. Ce
chiffre peut tre interprt comme dmontrant que les vrifications pralables sont
efficaces, mais aussi et surtout que la fraude intentionnelle est faible : on mobilise des
moyens trs consquents pour contrer une fraude minime.

En conclusion, il ressort clairement que la complexit du dispositif est un facteur
dviction important au regard de lobjectif de la politique publique daccs pour tous des
soins de qualit via la CMU-C et lACS (quelles que soient les limites de ces dispositifs),
et quun dispositif dinclusion automatique associ des contrles automatiques
systmatiques (entre CPAM, CAF et DGFIP notamment) serait prfrable.
(Source : rapport n V dvaluation de la CMU novembre 2011)

Une alternative consisterait rendre ladministration proactive : comme pour
linscription automatique sur les listes lectorales des jeunes de 18 ans, ladministration
prendrait linitiative dinformer une personne ou une entreprise des droits qui sont les
siens, et lui demanderait si elle veut en bnficier. Cela nexclurait pas les contrles a
posteriori, non plus que la possibilit pour une personne de renoncer lapplication de ses
droits ou de faire valoir des droits que ladministration naurait pas reconnus, mais cette
nouvelle posture aurait des effets positifs importants, tant pour les personnes que pour les
administrations concernes. Elle ncessite au pralable lexistence de systmes
dinformations performants et interconnects en routine entre administrations disposant des

76
Cf ante sur le RSA activit, pour lequel deux tiers des personnes ligibles cette prestation ne
font pas valoir leurs droits.

Dcembre 2013
donnes ncessaires ltablissement des droits. Mais ces pralables sont largement
porte de main, en moins de trois ans pour les organismes nationaux de la sphre sociale
(rgimes gnral et agricole au moins) et pour la sphre fiscale.

Proposition n11 : Passer une administration proactive, qui informe systmatiquement
les citoyens et entreprises de leurs droits.

Dcembre 2013

C.
Agile : une action publique ouverte linnovation et
la socit

Une action publique moderne doit rester en phase avec les attentes et les besoins prsents
de la socit. Pour cela, elle doit savoir sadapter en permanence, savoir reprer et utiliser
les nouveaux usages et les nouveaux outils, en sappuyant autant que faire se peut sur la
socit elle-mme. Mais laction publique doit galement anticiper lavenir, et orienter les
acteurs pour prparer le pays aux volutions ncessaires et souhaitables.

1. INSTALLER UNE CULTURE QUI FAVORISE LINNOVATION

Pour les raisons voques prcdemment, la culture administrative franaise est fonde sur
la qualit et la minimisation du risque (de mal faire). Par voie de consquence, elle est
plutt conservatrice au sens o elle privilgie la reproduction de solutions dj prouves.
Or, comme la bien dit le Comit interministriel pour la modernisation de l'action
publique (CIMAP) du 20 dcembre 2012, la transition numrique impose un rythme
dvolution qui nest la porte que des organisations tolrantes linnovation et au
partage de connaissances. Ladaptation de lorganisation de ladministration la
transition numrique dpasse trs largement la question des fonctions supports. Elle
engage, dans chaque administration, une rflexion sur la circulation et le partage de
linformation, en interne et en externe, ainsi que sur sa propre capacit sadapter.
Lenjeu est de rendre ladministration apprenante , par la mise en place ou le
renforcement de communauts de pratiques et par un effort dans la formation des agents
publics de tout niveau aux enjeux et leviers numriques .

Remettre en phase laction publique et la socit impose donc de faire entrer linnovation
dans la culture administrative. Elle est aujourdhui inexistante, ou au mieux conue
comme un simple gadget, amusant mais marginal, comme pouvaient ltre les systmes
dinformation il y a moins de vingt ans. Il convient de prciser que donner un droit de cit
linnovation impose daccepter le droit lerreur : vouloir innover sans risque de se
tromper tue linnovation.

Afin de pallier cette carence, devrait exister, au sein de chaque ple ministriel (conomie,
affaires sociales, affaires trangres, justice, intrieur etc.), une cellule ou des
laboratoires de linnovation des politiques publiques . Reprsentatifs dans leur
composition de la socit et de son futur (jeunes, diversit des origines, personnes venant

Dcembre 2013
du secteur priv, etc.) ces futurs cellules ou laboratoires seraient notamment chargs de :

La mise en uvre de la politique douverture des donnes publiques (en relation
avec Etalab-SGMAP) ;
Lorganisation de concours dapplications ;
Lidentification et mise en uvre, en liaison avec le SGMAP de dix initiatives
favorisant le dveloppement de services publics innovants ;
La veille technologique dans le champ de comptence de chaque ministre ;
La contribution aux procdures dachats innovants ;
Linterface entre les services du ministre et les entreprises innovantes
susceptibles daccompagner les politiques du ministre.

Plus gnralement, ces missions et ces laboratoires assureraient, de manire
institutionnelle, une fonction daiguillon pour inciter les directions verticales de chaque
ministre repenser leurs manires de faire et adopter des dmarches dinnovation
ouvertes. Ils constitueraient, chacun leur manire, un incubateur de pratiques innovantes,
et fonctionneraient en rseau (sminaires, mutualisation de la veille technologique,
dveloppement doutils et de plateformes). Lanimation de ce rseau reposerait
conjointement sur le SGMAP (mission Etalab) et sur le Ministre charg de lconomie
numrique, de linnovation et des PME.

Lannonce par Marylise Lebranchu, la ministre de la rforme de ltat, de la cration dun
laboratoire de linnovation des politiques publiques est, ce titre, bienvenue.

Des entits quivalentes devraient exister dans les grandes collectivits territoriales
(conseils rgionaux, conseils gnraux, mtropoles, communauts dagglomration).

Proposition n12 : Instaurer des laboratoires de linnovation des politiques publiques dans
chaque administration (ministre, services dconcentrs, grandes collectivits publiques).

2. UN TAT QUI IMPULSE ET ANIME

Les fonctions de ltat sont varies, mais elles peuvent tre classes en quelques grandes
fonctions :

- Stratge : cette fonction consiste dfinir le nouveau modle de socit (nouveaux
objectifs, nouveaux droits, nouveau modle de dveloppement) qui orientera les
politiques publiques pour les dcennies venir. Cette vision surplombe les autres
fonctions. Si elle manque, laction publique se limite alors de la gestion au quotidien
ou est sujette des impulsions sans cohrence densemble, peu lisibles par les acteurs et
donc avec une perte importante defficacit (chacun hsite sengager de peur ou dans
lattente du prochain coup de barre ) ;
- Protecteur : laction publique doit maintenir la cohsion de la socit. Cest le
fondement historique de ltat. Cette cohsion sentend la fois dans ltat initial

Dcembre 2013
de la socit mais aussi dans son volution vers le nouveau modle dfini par la
fonction de stratge. ct des secteurs rgaliens traditionnels (arme, police, justice,
diplomatie), entrent dans cette catgorie la protection sociale (chmage, sant,
vieillesse, handicap, exclusion, mais aussi maintenant les violences interpersonnelles, la
parit, etc.), la protection conomique et financire (ex : sauvetage des banques lors de
la crise financire de 2008, voire la nationalisation dindustries stratgiques en
difficult) ou la protection culturelle (ex : patrimoine). Cest une fonction importante
dont le primtre est ce jour mal dfini du fait de labsence de formalisation de la
partie stratgique ;
- Organisateur : la vie collective ncessite lexistence dun certain nombre de rseaux
favorisant et parfois conditionnant la cohsion de la socit. Lorganisation
administrative en fait partie, mais laction publique est galement luvre dans les
rseaux dinfrastructures (lectricit, eau potable, eaux uses, transports, dchets,
tlphonie et maintenant Internet et tlphonie mobile), dans lorganisation de la vie
dmocratique (lections, dbat public), ou dans celle des rgles de la vie sociale (ex
rcents : mariage pour tous, PMA). Certains aspects ont t mis en sommeil depuis
plusieurs dannes, comme la planification ou la politique industrielle. Selon les
objectifs de la vision stratgique, ils pourraient tre ractivs ;
- ducateur : apparu la fin du XIXme sicle, cest une fonction essentielle qui
mobilise une part importante et justifie des moyens publics.

Pour remplir ces fonctions, ltat peut intervenir en utilisant diffrents leviers, tels que
ldiction de rgles, lemploi de la force, la prestation de services (directement ou par
lachat de prestations des oprateurs privs), lallocation de ressources
77
, ou encore la
redistribution. Il est galement amen valuer, contrler et faire de la prospective.

Mais il est un moyen daction encore trop limit et relativement rcent pour les entits
publiques, historiquement plus tournes en France vers la dcision unilatrale ou la tutelle :
lanimation-coordination. Elle consiste ne plus imposer en premire intention, mais
faire merger par la runion des parties prenantes les solutions et dcisions conformes aux
objectifs collectifs. Il sagit dinciter les acteurs analyser ensemble les donnes dune
question et trouver les solutions les plus adaptes. Cest un levier moderne, efficace et
adapt aux caractristiques de la socit actuelle. Mais il prend plus de temps, il ncessite
un tat desprit adapt et requiert un savoir-faire qui nest pas encore diffus largement au
sein des services de ltat. Il permet aux secteurs publics et privs de mieux se comprendre
et de travailler autrement que par injonctions ou commandes publiques. Ltat peut
galement amener les industriels dun secteur concevoir ensemble certains produits ou
services, la puissance publique sengageant solvabiliser loffre ainsi cre par ses
achats.

Proposition n13 : Renforcer les actions de ltat en matire

77
160 Md pour le seul tat, soit 40 % de ses dpenses.

Dcembre 2013
3. UN ACCES LIBRE ET GRATUIT DES USAGERS AUX DONNEES PAYEES PAR LE
CONTRIBUABLE

Dans les administrations et les services publics (comme dans les entreprises ou le tiers
secteur), des liens troits existent dsormais entre dmarches dinnovation et mobilisation
des technologies numriques. Mais linnovation ainsi permise dpasse considrablement
laspect technique, au mme titre que les rseaux sociaux ou Twitter ne peuvent tre
rduits leurs composantes techniques.

Louverture des donnes publiques, axe fort quil convient de saluer de la MAP, est sans
aucun doute un ferment essentiel dinnovation : les administrations, mais aussi les autres
parties prenantes (entreprises, associations, citoyens) doivent pouvoir rutiliser
simplement des donnes produites sur financement du contribuable pour fournir des
services innovants une palette infinie dusagers. Les exemples trangers (Etats-Unis,
Danemark sur les donnes gographiques ou mtorologiques) ont montr quau-del de la
multiplication des services proposs, limpact conomique et budgtaire tait favorable, les
rentres fiscales supplmentaires lies laugmentation de lactivit tant suprieures aux
pertes dues larrt de la vente des donnes par les administrations concernes.

Lordonnance du 6 juin 2005, qui a modifi la loi CADA de juillet 1978 avait ouvert la
voie une rutilisation large des donnes publiques communicables. Mais la nouvelle
rdaction par cette mme ordonnance de larticle 15 de la loi a simultanment brid cette
avance en prvoyant la possibilit pour ladministration de rcuprer une redevance qui,
au-del des frais de mise disposition, peuvent inclure les frais de collecte et de
production des informations, ainsi que la possibilit de prvoir une rmunration
raisonnable de ses investissements comprenant, le cas chant, une part au titre des droits
de proprits . La dynamique douverture tait brise dans luf, et rien ne sest pass
jusqu la politique dOpenData lance en 2012 par le gouvernement actuel. Pour aider ce
mouvement, laffirmation claire dans la loi que toute information finance par le
contribuable doit tre mise disposition gratuitement (les cots de mise disposition tant
aujourdhui rduits) serait de nature permettre une relle et large innovation.

La diffusion large des informations aux citoyens, comme cest fait par exemple avec la
mise en ligne systmatique des rsultats danalyse des eaux destines la consommation
humaine issue des captages publics, ou comme le fait la Grande-Bretagne pour les
performances mdicales des tablissements de sant, permet galement aux
citoyens/entreprises/associations de se comporter en utilisateurs aviss et de dcider
dactions de nature influencer les gestionnaires du service (vote, choix dun autre
prestataire, alerte mdiatique, etc.). Ce rtro-contrle , pour dsagrable quil puisse
tre pour les administrations, nen est pas moins un puissant levier damlioration du
service et de lien positif entre usagers et services publics.

Dcembre 2013
Le rapport
78
sur louverture des donnes publiques remis au Premier ministre dbut
novembre 2013 conforte cette analyse : 27 redevances ont rapport 35 M ltat en 2012,
dont 10 M pour lINSEE et autant pour lIGN
79
, et 4 M pour le ministre de lIntrieur.
Les 14 redevances les plus petites ont rapport moins de 1,75 M. En outre, prs de 15 %
des montants sont acquitts par des administrations ! Ce rapport montre que les avantages
socio-conomiques dune ouverture (i.e. gratuit) des donnes publiques sont sans
commune mesure avec les sommes rcupres : louverture du Rfrentiel grande chelle
(RGE) de lIGN a induit un bnfice social estim 114 M, pour un manque gagner de
6 M de redevances. Et la Grande-Bretagne, en avance sur ce sujet de louverture des
donnes, a estim les bnfices induits pour la socit britannique 7,9 Md pour 2010 et
2011, dont 5,8 Md de bnfices sociaux.

Proposition n14 : Continuer et amplifier la politique douverture des donnes publiques.

4. FAVORISER LA PRODUCTION CROISEE ( CROWDSOURCING )

La production croise ( crowdsourcing ) est une autre innovation constate dans la
socit, que ladministration doit intgrer et favoriser. Le principe repose sur la
transmission volontaire par tout un chacun dinformations dont il a connaissance.
Lexemple le plus connu est Wikipedia, mais OpenStreetMap constitue un autre exemple
dans le champ des informations go-rfrences, domaine o les potentialits de services
forte valeur ajoute sont immenses et o les producteurs de donnes utiles, notamment
publiques avec les collectivits territoriales, sont trs nombreux.

OpenStreetMap

Ce projet est lanc en 2004 par Steve Coast, un jeune Anglais offusqu de ce que
lOrdnance Survey, quivalent britannique de lInstitut Gographique national (IGN),
conservait les droits de reproduction des fonds de cartes alors quelle est finance en trs
grande majorit par le contribuable britannique.

Tous les internautes peuvent contribuer lenrichissement des fonds de cartes, en ajoutant
des tracs rfrencs par GPS ou des points dintrts (nom des voies, largeurs, nature du
revtement, sens unique, feux tricolores, passages pour pitons, dispositifs pour personnes
handicapes, etc.). Les donnes sont centralises et restitues sous forme de cartes
prsentant tout ou partie des strates dinformations.

Fort de 400 000 contributeurs en 2013, OpenStreetMap est trs dvelopp dans certains
pays (GB, Allemagne, Etats-Unis, France, Canada, Australie). Il constitue souvent le site
de go-rfrencement le plus riche, devant GoogleMap ou les sites officiels.

78
Mohammed Adnne Trojette : Ouverture des donnes publiques , rapport au Premier ministre.
http://www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/fichiers-attaches/20131105-
rapporttrojetteannexes.pdf
79
Institut gographique national.

Dcembre 2013
Les donnes sont disponibles gratuitement sous licence Open Database License (ODbL).
(Source : Wikipedia).

Les administrations pourraient faire des conomies trs substantielles en sappuyant sur le
crowdsourcing, pour lequel lexprience a montr que les critiques initiales sur la fiabilit
des donnes taient infondes : si les informations rentres par les volontaires (individus
ou entreprises) peuvent effectivement tre errones, cest dans des proportions tout fait
limites et avec une mise en vidence le plus souvent trs rapide. Lhtrognit dans la
profondeur des donnes est galement une critique peu convaincante eu gard la
richesse collective ainsi cre. En termes de valeur ajoute produite et de risques encourus,
le crowdsourcing constitue sans conteste une piste tout fait prometteuse dans de
nombreux champs.

Proposition n15 : Lancer des initiatives de production collective ( crowdsourcing )
dans le domaine public en substitution ou en complment des donnes produites par les
administrations elles-mmes.

Une forme particulire du crowdsourcing a t teste avec succs aux Etats-Unis avec
challenge.gov (http://challenge.gov). Le gouvernement amricain ou une de ses agences
soumet un problme auquel il/elle est confront(e). Les citoyens et entreprises qui le
souhaitent peuvent relayer le problme autour deux et proposer des solutions dans un
calendrier fix au pralable. Ces dfis peuvent se prsenter sous formes de concours
dapplications (informatiques). De mme, des prix ou une reconnaissance honorifique
peuvent rcompenser les meilleures propositions. 260 challenges ont t proposs en
trois ans. Les sujets vont des moyens daider les patients atteints dun cancer aprs leur
traitement aigu aux volutions prvoir dans la formation des jeunes tudiants en STEM
(science, technology, engineering and mathematics) en passant par le dveloppement
dapplications favorisant les conomies dnergie des voitures partir des donnes
produites en continu (vitesse, temprature, consommation, etc.). La simple lecture des
challenges ouvre des horizons, et la mthode en elle-mme est porteuse dune
meilleure comprhension entre administration et public, dun lien social renforc et dun
dbat public renouvel.

Lquivalent du projet challenge.gov devrait tre lanc sans tarder dans notre pays.

Proposition n16 : Lancer en France lquivalent du projet challenge.gov

Au global, le rle de ltat doit profondment voluer : sil doit garder ses prrogatives
rgaliennes historiques (dans une acception limitative : tout nest pas rgalien) et de
stratge , il doit se donner les moyens de devenir un manager de la Nation :
impulser, soutenir, former, coordonner, informer les autres acteurs, en un mot faire en sorte
que chacun sa place donne le meilleur de lui-mme et puisse concrtiser autant que
possible ses souhaits en fonction de ses potentialits. Lvolution du rle et du
fonctionnement de ltat devrait tre apprcie loccasion de chaque rforme par des

Dcembre 2013
tests : un test de simplicit et un test de simplification. Le SGMAP a instaur des tests
PME pour que des petites entreprises puissent valuer limpact dune rforme avant sa
mise en uvre. Les tests de simplicit et de modernisation procdent de la mme
approche : tout projet de rforme devrait tre soumis dans ses effets rels aux entits
destinataires (personnes, entreprises, associations, acteurs publics, etc..) pour valuation ex
ante. Lvaluation doit se faire sur la base dun test en rel et non sur une simple ide, de
sorte que les valuateurs puissent se rendre compte de lensemble des consquences
induites par la rforme. Ils devraient indiquer si le projet est favorable en termes de
simplicit pour lutilisateur, et sil est porteur dune modernisation favorable.

Proposition n17 : Systmatiser avant toute nouvelle mesure, linstar du test PME, des
tests de simplicit et de modernisation de laction publique dans des conditions relles
auprs des destinataires desdites mesures et auprs des agents chargs de les appliquer.

Dcembre 2013

PARTIE III
Comment rformer ? , une question aussi
importante que quoi faire ?

Comme il a t vu prcdemment, de nombreux rapports se sont penchs sur la question de
la rforme de ltat et, plus largement, de la modernisation de laction publique. La plupart
des bonnes ides ont dj t mises par les uns ou les autres, certaines ont t mises en
uvre et pourtant la situation a trs insuffisamment volu. Cest souvent sur la manire
daborder ces sujets, dengager les rformes ou de les conduire que le bt blesse, induisant
laffirmation que le pays et plus encore son administration ne sont pas rformables. Sil est
ncessaire de bien dfinir lobjectif atteindre, il est tout aussi important de peaufiner la
mthode pour y arriver.

Tout dabord, sachant que tout changement dune certaine importance induit des ractions
ngatives, la russite rsulte de ce qu tous les niveaux les forces favorables au
changement lemportent sur celles qui sy opposent. La premire proccupation est donc
de sassurer que les conditions sont runies pour que ce soit le cas aux diffrentes strates
administratives. En plus des quelques prconisations de la partie prcdente (notamment
lanalyse des risques, notamment travers lanalyse de la valeur), cinq aspects seront
voqus ici : la gouvernance de cette politique, la stratgie, lorganisation administrative,
quelques lments sur la mthode oprationnelle, et enfin les outils.

Dcembre 2013

A.
Une gouvernance dtermine, structure et
partenariale

1. UNE IMPLICATION POLITIQUE FORTE, AU DEMARRAGE ET DANS LA DUREE

Depuis une vingtaine dannes, tous les gouvernements se sont un moment ou un autre
penchs sur le sujet de la rforme de ltat. Les chefs dtat eux-mmes se sont impliqus
compter de Jacques Chirac, et la runion ministrielle sur la simplification des normes
prside par Franois Hollande le 14 mai 2013 montre un engagement sans quivoque. Il
faut le saluer, comme il faut saluer limplication forte du Premier ministre via les CIMAP.

Cette volont politique forte au niveau de la tte de lexcutif est ncessaire, au dmarrage
mais aussi dans la dure. Il faut cet gard esprer que la seconde partie du quinquennat
(2015-2017) persvrera dans cette ambition rformatrice, car tout signe de ralentissement
ou de prudence dans la perspective de 2017 induirait immdiatement une exacerbation des
opposants de tous poils au changement, persuads que le pouvoir politique calerait
pour ne pas obrer ses chances de rlection. Or, les exemples trangers montrent que les
lecteurs ne pnalisent pas les gouvernements qui ont t constants en matire de
rformes, et linverse la pause du Gouvernement Jospin en 2000-2001 a dbouch
sur le rsultat quon sait.

Pour viter la tentation dune telle pause, il faut installer ces sujets au centre du dbat
public, de sorte que les citoyens soient conscients des enjeux, des solutions proposes par
les uns et les autres et au final sapproprient la ncessit dune vraie transformation. La
squence de lautomne 2012 avec le rapport Gallois sur la comptitivit est une bonne
illustration dun tel mcanisme : avant ce rapport et les changes nourris qui lont entours,
le concept de comptitivit tait loin des proccupations de la trs grande majorit des
Franais. Aujourdhui, mme si peu dentre eux en saisissent lensemble des tenants et des
aboutissants, tous en comprennent les enjeux, mme si les rponses prnes par les uns et
par les autres diffrent : la rforme est possible et peut tre porte politiquement.

Proposition n18 : Installer le sujet de laction publique et de sa modernisation au centre
du dbat public.

Dcembre 2013
Il a t rappel dans la premire partie que les ministres ont titre personnel peu ou pas
intrt impulser dans leur champ des rformes ambitieuses de laction publique. Mme
sil est encore trop tt pour porter une apprciation dfinitive, les mesures annonces au
titre de la MAP depuis dcembre 2012 et les politiques publiques values dans le cadre
des EPP (valuation des politiques publiques) sont sur ce point assez clairantes : les sujets
abords sont mineurs, les politiques ministrielles values sont de second plan, tandis que
les sujets centraux sont laisss dans lombre, ou sont traits dans un cadre qui nest pas,
volontairement, celui de la MAP. La MAP se trouve de facto assimile une liste la
Prvert de mesurettes ou de mesures gadget, alors que les vraies rformes se
droulent ailleurs. Sa proccupation principale ressort de plus en plus comme une
recherche de rduction des effectifs de la fonction publique, et en premier lieu de ltat et
de ses oprateurs. Ceci est videmment nfaste, car, malgr une communication
convaincante, les agents publics comme les citoyens et les entreprises ne vont pas ressentir
de changement significatif : la crdibilit du Prsident de la Rpublique en sortira affaiblie,
les transformations ncessaires resteront faire et la France aura augment son retard.

Il convient donc dimpliquer les ministres, pour viter la perte en ligne de lnergie
rformatrice du Prsident de la Rpublique et du Premier ministre.

Solutions possibles pour une implication forte des ministres dans la rforme

Trois modalits, non exclusives, sont envisageables :

1) valuer chaque ministre au regard de sa capacit relayer au sein de son dpartement
ministriel la volont prsidentielle et gouvernementale de moderniser laction publique.
Elle est souhaitable mais jusqu prsent peu oprante : la reconduction un poste
ministriel dpend trs peu des qualits de son titulaire dans ses fonctions de ministre ;
2) Conditionner la nomination en tant que ministre un accord sur la dmarche
rformatrice : cest galement souhaitable, et mme indispensable pour des volutions
institutionnelles symboliques (ex : transferts de la direction du Budget, de direction de la
lgislation fiscale et de la gestion du corps prfectoral Matignon) qui peuvent se traduire
immdiatement dans le dcret dattribution du ministre. Mais, au-del de ces aspects
institutionnels, cest peu efficace dans lexercice des fonctions au fil du temps, la
rvocation dun ministre tant une dcision lourde et inenvisageable pour le seul motif
dun faible empressement conduire des rformes ;
3) Favoriser les ministres actifs en matire de rforme de laction publique. Sans exclure
les deux prcdentes, cest sans doute la plus praticable. Elle consiste favoriser dans les
diffrents arbitrages (budgtaires ou mtiers ) les ministres qui ont dmontr un
vritable engagement et des rsultats tangibles en termes de MAP. La difficult de mise en
application est alors double : dune part le poids politique du ministre reste un facteur
important de larbitrage, quoi quon en pense, et dautre part les conseillers du cabinet du
Premier ministre auront du mal proposer une forme de sanction pour mollesse
rformatrice du ministre quils suivent, dont ils proviennent le plus souvent, et avec lequel
ils travaillent au quotidien.

Dcembre 2013
Seule une posture personnelle ferme du Premier ministre, en accord avec le Prsident de la
Rpublique, peut permettre de dpasser ces obstacles.

Une telle implication est favorise par la constitution de paquets de rformes constitus
dun assortiment de mesures mise en uvre rapide et forte visibilit et de mesures de
longue haleine ou plus difficiles : le ou la ministre pourra ainsi se prvaloir des rsultats
des premires et du lancement des secondes.

Proposition n19 : Concevoir des rformes de laction publique qui rassemblent des
mesures de court terme et des actions de longue haleine.

Enfin, chaque fois que possible, et en particulier pour les rformes lourdes dont la dure
dpasse une (voire deux) lgislature(s), il est souhaitable de construire un consensus qui
dpasse les clivages politiques, pour que la rforme traverse le temps politique. Ce nest
clairement pas dans la tradition franaise, mais quelques exemples existent, qui ont russi.
Le plus emblmatique est celui de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances),
prpare par deux parlementaires de bord oppos (Alain Lambert et Didier Migaud), sous
la gauche la fin des annes 90, et adopte ( lunanimit) puis mise en uvre par la
droite. De mme pour la fusion des rseaux des services fiscaux (direction gnrale des
impts et direction gnrale de la comptabilit publique) en une direction unique (direction
gnrale des finances publiques). Une telle approche nest videmment pas possible
partout, mais le domaine de la MAP est sans doute lun de ceux qui se prte le mieux un
dpassement des positions partisanes, le simple bon sens permettant la part consensuelle
de lemporter de beaucoup sur les clivages. Le rcent rapport Lambert-Boulard pour une
simplification des normes touchant aux collectivits locales en est une illustration, les deux
auteurs appartenant deux bords politiques diffrents mais se retrouvant sur des constats et
les solutions de bon sens qui en dcoulent.

Proposition n20 : Faire laborer puis porter, autant que faire se peut, les rformes lourdes
par des parlementaires de bords politiques diffrents.

2. LA NECESSAIRE ASSOCIATION DES PARTIES PRENANTES A LA
GOUVERNANCE DE LA REFORME

En amont des dcisions, lassociation large des parties prenantes lors de la conception
permet de prparer de meilleures dcisions, de les lgitimer et den favoriser lacceptation.
Si le principe de la concertation fait lunanimit, elle se rsume le plus souvent en des
consultations assez formelle, les administrations travaillant en parallle sur les projets de
texte : la concertation est avant tout un faire valoir, mais les orientations et les dcisions
sont prpares dans un cnacle limit et trs administratif. Du coup, laction des lobbies est
dautant plus importante : en amont des annonces, par des interventions non publiques
auprs des administrations, puis par des actions publiques une fois les dcisions annonces,
avec un battage mdiatique dautant plus fort que le groupe de pression naura pas t reu
dans la phase pralable. Au final, la prparation traditionnelle, trs administrative, accentue

Dcembre 2013
les clivages et favorise les tensions autour dun sujet. linverse, une relle concertation,
en amont et approfondie, permet de recenser les rels points de divergences entre les
acteurs, danalyser ceux qui touchent au fond ou relvent de simples postures, de tester
diffrentes options susceptibles de parvenir un accord, et enfin de sensibiliser lopinion
sur les enjeux, de sorte que les dcisions finales soient comprises et acceptes quand bien
mme elles ne satisfont pas tout le monde. Ce modle, pratiqu de longue date dans les
pays dEurope du Nord, nest clairement pas dans la tradition administrative franaise :
dans notre culture, ladministration, et notamment ses lites, sait ce qui est bien pour la
socit, et sa volont dindpendance face aux acteurs impliqus lui fait privilgier le
travail en chambre et les consultations plutt que la concertation. Des avances sont
nanmoins perceptibles, quil faut intensifier et systmatiser.

La gouvernance du Grenelle constitue ce titre un modle intressant, qui a associ toutes
les parties prenantes : Parlement, collectivits territoriales, associations, syndicats,
industrie. Lexcutif (et notamment ltat central) nest ainsi pas seul pour instruire et
prparer les dcisions/rformes. Pour autant, il nabdique pas ses responsabilits, dabord
en assurant les fonctions de secrtariat des groupes de travail et des runions plnires,
ensuite en assumant au final son pouvoir de dcision finale, quil conserve. Plus
rcemment, la confrence de consensus sur la prvention de la rcidive ou le dbat public
sur la transition nergtique forment dautres exemples russis dune telle association large
des parties prenantes, mme sur des sujets particulirement sensibles et mme si le
MEDEF na accept quun constat sur la transition nergtique.

Une telle implication des acteurs extrieurs ltat est encore plus ncessaire pour la
modernisation de laction publique, car une administration est rarement capable de se
rformer elle-mme et pourra trs difficilement concevoir dautres modles dintervention.
Elle doit tre confronte aux attentes/critiques des autres parties prenantes pour que soient
imagines de nouvelles rponses en termes daction publique.

Une alternative une gouvernance de type Grenelle pourrait passer par un comit compos
de reprsentants du Parlement et du Conseil conomique et social environnemental
(CESE). Dans cette hypothse, plus lgre que la prcdente, la place des parties prenantes
et de lexcutif devrait tre prcise.

Il convient toutefois dtre vigilant sur un risque li la concertation, consistant produire
un texte lnifiant et verbeux agrgeant les demandes de tous les acteurs pour ne
mcontenter personne ou se contentant de grandes envoles videmment consensuelles
mais sans traduction concrte. Cest encore souvent le cas dans des plans nationaux ou
rgionaux pilots par ltat. Lobjectif de clart et doprationnalit doit primer sur le
consensus tout prix.

Proposition n21 : Impliquer systmatiquement les parties prenantes toutes les tapes
dune rforme, et notamment dans sa gouvernance.

Dcembre 2013
Du ct des collectivits territoriales, leurs grandes associations (AMF
80
, ADF
81
, ARF
82
,
AMGVF
83
, etc.) ne jouent pas le rle quelles devraient, qui consiste dvelopper une
rflexion en propre, alimente par les ides et les ralisations que certaines collectivits ont
portes. Elles pourraient galement favoriser la diffusion des mthodes et des projets
innovants tests avec succs au niveau local. titre dexemple, le projet Gigalis de la
rgion des Pays-de-la-Loire pour quiper en quelques annes faible cot public tout son
territoire dune offre internet haut dbit
84
aurait pu tre largement relay et dissmin via
lARF. Llaboration de doctrines communes et de partages dexprience manquent
cruellement, les diffrentes collectivits restant encore trop dans une vision verticale ,
focalises sur leurs relations avec ltat ou lEurope dun ct et vers les collectivits de
lchelon infrieur de leur territoire de lautre ct.

Gigalis
Gigalis est le rseau rgional public de tlcommunication trs haut dbit, mis en uvre,
depuis 2008, sur une initiative du Conseil rgional des Pays de la Loire visant lobjectif
dassurer aux acteurs locaux publics et privs, laccs aux offres du trs haut dbit des
niveaux de services et de prix attractifs, analogues ceux rencontrs dans les plus grandes
villes europennes.
La mise en uvre et lexploitation du rseau ont t confies au syndicat mixte (dit
syndicat mixte Gigalis, ponyme du rseau) fdrant avec la rgion, son financeur, dautres
collectivits et tablissements (des conseils gnraux, des villes et EPCI, la Chambre
rgionale de commerce et dindustrie, le Ple Rgional de lEnseignement Suprieur et de
la Recherche, les hpitaux). Pour ce faire, Gigalis a acquis des fibres longues distances
entre les villes auprs doprateurs (Covage, Cofiroute) et ralise en propre les artres
complmentaires aux rseaux et infrastructures de gnie civil existants pouvant tre
rutiliss.
Un ensemble de services dont la visioconfrence, et la tlphonie IP complte loffre de
raccordement et daccs internet.
A fin 2012, Gigalis compte plus 1 230 sites raccords, toutes technologies confondues
(fibres, sdsl, adsl), dont 230 raccordements sur des fibres optiques. Lapport de Gigalis
est essentiel pour les tablissements publics et communauts dintrt gnral dont ceux
de la sant, de lenseignement suprieur et de la Recherche (accdant ainsi
RENATER
85
), des lyces, ..... Les dveloppements gographiques du rseau tendent
rpondre aux exigences de mise en rseau de ces tablissements, qui reprsentent bien une
part trs importante de lactivit du rseau (on compte 260 sites de sant raccords toutes

80
Association des maires de France.
81
Assemble des dpartements de France.
82
Association des rgions de France.
83
Association des maires des grandes villes de France.
84
Lobjectif de la rgion des Pays-de-la-Loire tait doffrir en tout point du territoire un dbit
quivalent celui disponible Paris/La Dfense au prix de Paris/La Dfense.
85
Rseau National de tlcommunications pour la Technologie l'Enseignement et la Recherche.

Dcembre 2013
technologies confondues, dont une cinquantaine sur liens en fibres optiques ; une cinquante
de lyces).

Dans le champ concurrentiel priv, Gigalis se positionne en qualit doprateur
doprateurs et commercialise le rseau :

- aux oprateurs (rgionaux ou mme nationaux), qui sappuient sur ces fibres pour
notamment construire leur rseau de tlphonie mobile de 4me gnration, ou renforcer
le rseau de distribution vers leurs clients entreprises ;
- aux entreprises du secteur de linformatique et des rseaux (SSII) et hbergeurs qui
peuvent sappuyer sur les capacits du rseau rgional pour leurs propres besoins de
dveloppement et collecter leurs clients. Gigalis dessert ainsi, pour le compte de ces
oprateurs locaux, un certain nombre de sites entreprises, qui accdent donc des
solutions tlcom adaptes en termes de dbits, de fibres noires, de fibres intersites, ou
liens faible latence pour la mise en place par exemple de plans de reprises ou de
continuit dactivits (PRA ou PCA) etc.

Par ailleurs de nouveaux enjeux apparaissent. Gigalis a entam la rflexion, avec les
acteurs conomiques locaux, deux niveaux :

1) linstauration dune place de march ou point dchange de lInternet ( GIX NAP ) :
il sagit de mettre en place les quipements visant faciliter linterconnexion entre eux des
acteurs rgionaux prsents sur les diffrents rseaux infra rgionaux en Pays de la Loire, et
permettre des changes de prestations entre acteurs rgionaux (achat de lun lautre
ou mise en relation des clients, ) pour accroitre loffre de service globale. Cela offrira
galement des possibilits dachat de transit internet, localement, un oprateur prsent
sur un nud ( Nantes), ouvrant ainsi la voie une baisse des cots de transit de linternet
puisque vitant un transport vers les GIX parisiens ;
2) le dveloppement des pratiques du Cloud Computing : il sagit de distribuer
lhbergement des donnes informatiques sur un ensemble de serveurs gographiquement
rpartis. Lenjeu est de permettre aux acteurs locaux de lhbergement de rsister aux
offres internationales (Amazon, Google, Apple, IBM), par une organisation en rseau,
de capter de la valeur en rgion, et doffrir des espaces de dveloppement aux entreprises
innovantes, mais aussi de rpondre aux problmatiques de scurisation et confidentialit
des donnes publiques et industrielles hberges (Patriot Act amricains) et de
performance.

Proposition n22 : Mettre en place, destination des collectivits territoriales et via leurs
grandes associations (AMF, ADF, ARF, etc.), des partages dexprience et la mise

Dcembre 2013
3. UN RESEAU DACTEURS DE MODERNISATION A RENFORCER ET
STRUCTURER

Seules des structures ddies, dotes dhommes comptents en matire de transformation
(stratgie, processus, ressources humaines, accompagnement, outils) et dont cest la tche
exclusive ou a minima essentielle, peuvent russir une telle mission. Celle-ci doit tre celle
de construire la transformation et de remonter, le cas chant, les demandes darbitrage au
niveau politique (chef de lexcutif local, ministre ou Premier ministre).

Pour ce qui concerne ltat, le rseau pour porter la rforme de laction publique est en
place. Au niveau politique, outre les conseillers llyse et Matignon, il y a un rfrent
MAP dans chaque cabinet ministriel. Mais cest en gnral le conseiller budgtaire, ce qui
prsente un double inconvnient : dune part il est accapar par les questions budgtaires,
ce qui lui laisse peu de disponibilits pour assurer les impulsions et le suivi dans la dure
des instructions propres la MAP, et, dautre part, sa vision des sujets sera dabord
budgtaire, favorisant ainsi les drives constates du temps de la RGPP et perceptible avec
la MAP de slectionner les mesures avant tout en fonction de leur impact sur la dpense
publique.

Au niveau administratif, la cration du SGMAP en octobre 2012 a t une initiative
heureuse. Son positionnement dans les services du Premier ministre auprs du SGG
86
est
pertinent, comme est pertinent le fait de lui avoir confi la haute main sur les systmes
dinformation via la DISIC
87
, et sur les donnes publiques via Etalab. La rintgration de la
DGME, renomme DIMAP
88
, Matignon dans le giron du SGMAP doit tre galement
salue. La gouvernance centrale de la modernisation de laction publique est donc sur de
bonnes bases, mme si quelques ajustements restent encore faire :

- La DGAFP
89
devrait entrer dans le primtre du SGMAP. En effet, la modernisation de
laction publique ncessite des volutions du cadre de gestion des fonctions publiques
et des discussions avec les partenaires sociaux sur les modalits des rformes. Ces
aspects conditionnent fortement la russite des rformes, et limplication de la DGAFP
serait dautant plus troite quelle serait place sous lgide du SGMAP. ce titre, la
cration dun ministre rassemblant la fonction publique, la rforme de ltat et la
dcentralisation tait judicieuse. Malheureusement, aprs quelques mois de mandats, il
est vite ressorti que les trois sujets taient traits de manire spare ;
- La rpartition des rles entre le SGMAP et la DIMAP devrait tre clarifie. Il est peu
comprhensible quune direction ait le mme intitul (MAP) que lentit qui la
chapeaute, et donc a priori les mmes missions. En outre, cela induit implicitement que
les autres entits dpendant du SGMAP sont quantits ngligeables. La confusion est
renforce par le fait que le Secrtaire Gnral du SGMAP est en mme temps le
directeur de la DIMAP. Il serait sans doute opportun de distinguer officiellement dune

86
Secrtaire gnral du gouvernement.
87
Direction interministrielle pour les systmes dinformation et de communication.
88
Direction interministrielle la modernisation de laction publique.
89
Direction gnrale de ladministration et de la fonction publique.

Dcembre 2013
part le pilotage densemble et lanimation du rseau des secrtaires gnraux des
ministres, relevant du SGMAP, et dautre part le soutien mthodologique et le portage
dun certain nombre de projets, qui relveraient de la DIMAP, si possible baptise dun
autre nom ;
- Enfin, les effectifs actuels de la DIMAP et de la DISIC sont clairement insuffisants
pour pouvoir tenir le choc face une relle monte en charge des rformes. Il nest pas
de bon ton dans ces temps de disette budgtaire de prconiser un renforcement des
effectifs dune structure, mais il serait tout fait contre-productif, en termes budgtaires
de court et moyen termes, de ne pas donner la DIMAP les moyens lui permettant
dassurer convenablement ses missions.

Proposition n23 : Faire entrer la DGAFP dans le champ du SGMAP
- mieux distinguer les missions du SGMAP et de la DIMAP
- renforcer les moyens de la DIMAP et de la DISIC.

lchelon ministriel, les secrtaires gnraux ont t dsigns juste titre comme les
animateurs et les coordinateurs de la MAP au sein des ministres. Leur positionnement
transversal leur permet d'avoir le recul ncessaire pour comprendre les administrations
centrales sans tre prisonniers des dtails techniques, des habitudes et des cultures des
diffrentes directions. Pour autant, les secrtaires gnraux ont t constitus au dpart
pour assurer une fonction danimation des directions des ministres. ce titre, ils assurent
le lien entre les administrations centrales et les services dconcentrs de ltat, avec un
rle de plate-forme dchange dinformations montantes et descendantes doubl dun rle
dalerte et de conciliateur/facilitateur entre les diffrents services. Mais, du coup, ils ont
rarement en leur sein des porteurs de projet et des spcialistes de la modernisation. Ils ont
donc un double handicap pour porter une politique de modernisation conforme des
objectifs ambitieux : leur lgitimit institutionnelle vis--vis des directions mtiers est
faible au lancement, et elle est encore affaiblie par les limites de leur capacit
oprationnelle de pilotage de projet, en nombre et en comptences. Dans nombre de
secrtariat gnraux, une quipe rduite moins de trois personnes est charge du
pilotage de la MAP. Leur action se limite souvent, par la force des choses, assister
aux runions interministrielles (RIM) darbitrage et constituer et tenir jour les tableaux
de bord rassemblant les actions remontes des directions. L'impulsion et la coordination
s'en trouvent la plupart du temps rduites la portion congrue, et les actions proposes sont
issues des fonds de tiroirs des directions, recolores au sigle du moment (RGPP
dans les annes prcdentes, MAP depuis la fin 2012). En tout tat de cause, ce contexte ne
favorise pas la remise en cause des pratiques et linnovation.

Pour viter que limpulsion politique ne se perde dans les sables de ladministration
centrale, il convient donc de confier officiellement et systmatiquement aux secrtaires
gnraux des ministres la mission de rinterroger au fond les politiques publiques et leurs
modalits de mise en uvre. Ils devront tre comptables des rsultats, au mme titre que
les directions mtiers. Au-del des forces existantes dvolues lanimation des rseaux, ils

Dcembre 2013
devront tre renforcs des cellules innovation mentionnes prcdemment et de chefs
de projet pour porter les actions de modernisation.

Proposition n24 : Confier aux secrtaires gnraux des ministres la mission de
rinterroger au fond les politiques publiques et leurs modalits de mise en uvre, en les
rendant comptables des rsultats, au mme titre que les directions mtiers.

Au niveau des services dconcentrs de ltat et des oprateurs, des quipes MAP
doivent tre dsignes et servir de correspondants aux secrtariats gnraux. Fortes de
quelques personnes, ce seront le plus souvent et naturellement les entits charges des
mthodes, de la qualit ou du contrle interne. Elles doivent rfrer directement au prfet
ou son quivalent (recteur, directeur dARS, etc.).

Proposition n25 : Dsigner des correspondants MAP au sein des services dconcentrs de
ltat et de ses oprateurs.

Les grandes collectivits territoriales devraient galement se doter de cellules
dinnovation, rattaches directement au directeur gnral des services (DGS). Ces cellules
seraient en relation avec leurs correspondants des autres entits publiques au niveau local,
ainsi quavec les quipes des associations de collectivits (AMF, ADF, ARF, etc.)
charges de ces sujets pour le niveau national.

Dcembre 2013

B.
Une stratgie claire appuye sur un calendrier raliste

1. DISPOSER DUNE STRATEGIE CLAIRE, LISIBLE, EXPLIQUEE ET PARTAGEE EST
UN PREALABLE AU SUCCES

Toute transformation est anxiogne, et de ce fait induit des peurs et des rsistances, tant du
ct des agents publics que de celui des citoyens. Seuls lespoir et lenvie dune
amlioration de sa propre situation sont de nature permettre de dpasser ces freins. Ils
requirent une bonne comprhension de ce qui est propos et du cadre dans lequel cela
sinscrit. Comme lindique Yannick Moreau dans son rapport sur la cration dun
Commissariat gnral la stratgie et la prospective
90
, il convient de disposer dune
vision large et partage de la socit construire, et en afficher les principales lignes de
force. Cet affichage aura valeur pdagogique, et les lignes de force orienteront les
arbitrages entre politiques publiques, mais aussi au sein dune mme politique publique
91
.
La politique de modernisation pourra sappuyer sur ce socle pour dfinir ses propres
actions.

Quelques axes mergent, au-del des invariants que sont la justice et la lutte contre les
ingalits :

- Une socit du tout numrique : cest une vidence pour les jeunes gnrations, qui doit
irriguer toutes les rflexions. Les conditions de matrise des questions de scurit et
dthique lies lutilisation grandissante des TIC doivent tre traites
concomitamment ;
- Lintgration europenne : indispensable, elle pourra se faire dans un primtre limit
quelques pays autour de lAllemagne et la France. Elle inclura notamment une
convergence fiscale et sociale ;

90
Pour un Commissariat gnral la stratgie et la prospective, Yannick Moreau, Rapport au
Premier ministre, dcembre 2012. La Documentation franaise.
91
Le terme mme de politique publique recouvre une palette de ralits : selon la granularit
retenue, on peut avoir des politiques publiques qui sembotent telles de poupes gigognes ou se
croisent (ex : politique agricole vs politiques sectorielles, ou politique en faveur de lagriculture
biologique vs levage ou marachage). De mme, toute action publique est-elle sous-tendue par une
politique publique ? La rponse diffre selon les interlocuteurs et mriterait sans doute une rflexion
spcifique pour viter certaines incomprhensions.

Dcembre 2013
- la relocalisation de lemploi et des activits : cela renvoie la recherche dun meilleur
ancrage local chaque fois que possible, afin de recrer de lactivit conomique locale,
des filires courtes, du lien social et un amnagement du territoire plus homogne ;
- la transition nergtique : le dveloppement des alternatives aux nergies fossiles et au
nuclaire se conjuguera avec une socit moins nergivore (logements, transports) ;
- la jeunesse : elle constitue lavenir du pays, et doit tre traite comme tel ;
- la sant : proccupation essentielle, qui ne doit pas tre confondue avec les soins
92
.

Proposition n26 : Dfinir et rendre publique la vision propose long terme pour la
socit, qui mentionne les quelques axes qui serviront aux arbitrages entre politiques
publiques et au sein des politiques publiques.

partir de cette vision large, de cette stratgie vue de Sirius qui devrait tre labore
sous lgide du Commissariat gnral la stratgie et la prospective, les stratgies
sectorielles peuvent et doivent tre dclines. L galement, pour pouvoir adhrer et
uvrer la russite des rformes correspondantes, les acteurs doivent savoir ce qui va tre
fait, en comprendre les orientations et les justifications, et disposer des grands jalons de la
mise en uvre. Cette urbanisation globale et la publicit qui doit tre associe
permettent ainsi chaque partie prenante (administration porteuse, autres administrations,
industriels offreurs de produits ou services associs, associations, usagers, etc.) de dfinir
sa propre stratgie et dengager les actions qui en rsultent : investissements immdiats
ou diffrs dans lattente de certains livrables, fdration dacteurs pour proposer des
outils/services en relation avec les annonces, adaptation des organisations, etc.

Ces stratgies sectorielles sont la plupart du temps non formalises, et donc de fait
inexistantes.

Extraits de laudition de M. Sbastien Roch, directeur de recherche au CNRS par la
mission de lAssemble nationale dinformation sur la lutte contre linscurit sur
tout le territoire (mardi 12 novembre 2013)

1) La France na pas de politique de scurit intrieure :
Le dernier livre blanc date de 2006, et na aucune stratgie, il nest quune collection de
recettes appliquer localement. On confond la scurit intrieure et la police. La police
nest pas la scurit. Du coup, on demande la police ce quelle ne peut pas faire.
2) La France na pas de politique policire, na pas de doctrine policire :
La dernire et la seule doctrine de police, cest la police de proximit, issue des discussions
entre 1995 et 1998. Depuis, la seule doctrine de fait est plus deffectifs, plus de camras,

92
Daprs diffrentes tudes, les soins ninterviennent que pour 10 17 % dans la sant dune
population, contre 16 28 % pour les facteurs biologiques (notamment gntique), 20 % pour les
facteurs environnementaux (eau, air, bruit) et 34 53 % pour les facteurs comportementaux
(alimentation, activit physique et activits risque). Source : Nicola Cantoreggi, Pondration des
dterminants de la sant en Suisse, Groupe de recherche en environnement et sant (GRES),
Universit de Genve, aot 2010. www.unige.ch/environnement/gres/Recherches/RapportDSS.pdf.

Dcembre 2013
plus de voitures , cest--dire plus de ce qui ne marche pas, comme si pour amliorer une
usine qui construite des Trabant on devait en augmenter la taille et les effectifs.
3) La France na aucun outil dvaluation des impacts des dcisions prises par le
Gouvernement :
Le Parlement et les responsables politiques nont aucune information pertinente. Comment
considrer que la Gendarmerie est un programme ? Cest une organisation. Les indicateurs
donns au Parlement sont tous faux ou inutiles. Ils ne mesurent pas la performance du
service rendu. Seuls le directeur gnrale de la police nationale, le ministre et peut-tre le
prfet de police de Paris croient encore aux chiffres.
On a besoin dune rforme profonde et progressive. Pas pour le principe de rformer, mais
parce que le systme est, au bout de 50 ans, bout de souffle, et doit tre reconstruit. Une
telle rforme prendra plus de 10 ans, et, sil y a des politiques de gauche et de droite en
matire de scurit, il faut btir un nouveau systme qui associe les deux bords, pour
pouvoir aller au bout.
La seule faon darriver faire changer le systme, cest de couper les crdits, pour que le
systme soit oblig de changer.
(Source : Assemble Nationale)

Il en va de mme pour les politiques publiques constitutives des stratgies sectorielles,
puis pour les diffrents projets porteurs dune politique publique : comme dans un jeu de
poupes russes, chaque strate doit disposer de documents crits et publics nonant les
caractristiques de la stratgie suivie (objectifs, modalits, calendrier, etc.).

Lexistence de ces documents permettra de vrifier la cohrence densemble des
diffrentes strates, tant dans une approche verticale (i.e. les diffrents projets au sein
dune mme politique publique ou dun mme dpartement ministriel) ou dans une
approche horizontale (i.e. actions publiques diffrentes mais impliquant les mmes
acteurs). De tels documents existent rarement ce jour, et en tout tat de cause ne sont ni
consolids ni rendus publics pour tre soumis lanalyse critique des parties prenantes. Du
coup, les incohrences, invitables, sont perues par les acteurs privs comme une
dmonstration de lincomptence de lAdministration, et par les diffrentes administrations
porteuses de projets comme une erreur des autres , chacun voyant midi sa porte, ou
comme une attaque de tel ou tel lobby (ce qui est parfois vrai). Au final, cela incite
encore plus au cloisonnement des acteurs, une coopration faible ou inexistante, avec un
cercle vicieux prjudiciable tous.

La rdaction en un mme effort de lensemble des documents de toutes les strates pour tout
le champ de laction publique est lvidence inenvisageable. Une fois dfinie la stratgie
densemble (i.e. les arbitrages correspondant aux axes mergents suggrs ci-dessus), seul
le canevas de chaque strate serait dfini, charge aux diffrents dpartements ministriels de
proposer une rdaction pour les politiques publiques dont ils sont chefs de file. Puis la mise
en concertation publique serait assure en lien troit avec le SGMAP, qui serait en outre
charg de sassurer de la cohrence verticale et horizontale. Pour boucler le dispositif,
et viter des effets dvitement de la part de certains dpartements ministriels, aucune

Dcembre 2013
rforme dune certaine importance ne serait accepte si elle na pas satisfait aux
conditions prcdentes.

Proposition n27 : Dfinir, sur la base de la vision densemble, les stratgies sectorielles et
les rendre publiques, et dcliner chacune delle en plans dactions et en projets, dans une
logique de poupes russes dont le SGMAP serait le garant de la cohrence verticale et
horizontale.

2. LE CALENDRIER DES ACTIONS DOIT ETRE REALISTE

La stratgie est ncessaire, mais elle nest pas suffisante : cest lissue de la phase de
mise en uvre quune rforme est russie ou rate. Les modalits de ralisation des
rformes doivent donc faire lobjet dune attention toute particulire. Tout dabord sur les
conditions matrielles : comptences mtiers et surtout de conduite de projet, moyens
financiers suffisants pour ladaptation des outils (SI) et des organisations (aspects RH), une
communication adapte chaque tape (i.e. qui vite les cueils que sont les sur-
promesses/effets dannonce en cas de communication trop prcoce, et les craintes lies
un projet secret en cas de communication trop limite ou trop tardive), et enfin un
calendrier raliste, savoir qui respecte le principe de ralit.

cet gard, le calendrier et la communication autour de la MAP appellent des rserves :
ils donnent penser que les dcisions des premiers CIMAP, tant dans le champ des
simplifications que dans celui des valuations des politiques publiques, vont participer la
rduction de dficits publics ds lanne 2013. Or, il est vident que les premiers effets
possiblement significatifs de ces actions de fond ninterviendront pas avant 2015, et plutt
compter de 2016. Du coup, la communication gouvernementale devrait tre claire sur le
sujet : la matrise des dficits passera dici l par une diminution des dpenses
dintervention des administrations publiques. Cela viterait la perception qui se dveloppe
aujourdhui dune drive de la MAP la RGPP , o seul compterait limpact de la
mesure de modernisation en termes de rductions demploi ou de baisse des dotations aux
services (frais de fonctionnement).

Dficits publics et crdits dintervention : exemple des routes

Les collectivits publiques dpensent chaque anne 16 Md pour les routes : 8 Md pour
lentretien et 8 Md pour les nouvelles voies. La plus grande partie des dpenses est paye
par les collectivits territoriales. Ces travaux sont peu riches en emploi rapports aux
montants en jeu (i.e. 1 M dpens pour les routes gnrent moins demploi qu1M
dpens dans les services ou mme le btiment).

Pour participer la rduction des dficits publics, qui mettra immanquablement les
collectivits territoriales contribution, sans induire un effet nfaste sur lemploi et sur
lactivit conomique, il pourrait tre envisag de ngocier avec les collectivits
territoriales une division par deux pendant deux ou trois ans des dpenses sur les routes, et

Dcembre 2013
daffecter les 8 M annuels ainsi dgags la rduction de la dette publique pour 4 Md
93
,
lautre moiti tant affecte par les entits publiques des dpenses proportionnellement
beaucoup plus gnratrices demplois (btiment, soutien/cration de ppinires
dentreprises, action sociale, ducation). Une telle orientation permettrait de sortir de la
vision mortifre et dfensive de la rduction des dficits.

Dautres champs dintervention pourraient faire lobjet dapproches similaires.

Proposition n28 : Faire peser lessentiel des conomies budgtaires dans les trois
prochaines annes sur les dpenses dintervention, le temps que les rformes de fond ayant
un impact sur les dpenses de personnel commencent produire leurs effets. linverse,
ne pas faire croire que les conomies sur les dpenses de personnel seront de nature
rgler la question du comblement des dficits publics.

La bonne gestion du calendrier passe aussi par la prise en compte des aspirations des
diffrents acteurs. Pour concilier les objectifs de toute nature, il convient de programmer
dans le mme temps des actions retours rapides ( quick wins ) qui permettent
dalimenter le discours politique et de donner une bonne visibilit lensemble de la
dmarche, et des actions de fond (infrastructures, rorganisations, rfrentiels, etc.) moins
visibles court terme mais indispensables pour des volutions plus fondamentales.

Comme pour les documents de stratgie, les calendriers devraient tre tablis aux
diffrents niveaux, et confronts de sorte vrifier la compatibilit dans le temps des
diffrents projets. Cela viterait bien des dsagrments, tels que des retards, des surcots
ou des solutions dgrades par rapport ce qui eut t possible. L encore, et malgr
les rticences videntes que cela gnrera, le SGMAP devrait se voir confier la mission
dauditer les diffrents calendriers, pour en vrifier la faisabilit, la cohrence interne mais
aussi la cohrence et les synergies possibles avec les calendriers des autres acteurs de
laction publique (autres ministres, collectivits territoriales, oprateurs, etc.).

Proposition n29 : Dfinir des calendriers ralistes pour les diffrentes rformes, et les
afficher pour permettre aux acteurs publics et privs de prendre leurs propres dcisions en
connaissance de cause. Confier au SGMAP le soin de sassurer de la cohrence
densemble des diffrents calendriers.

93
Cette rduction passerait par une diminution des dotations de ltat aux collectivits territoriales.

Dcembre 2013

C.
Une organisation repense, au-del de lvolution des
organigrammes

Lorganisation administrative actuelle de ltat est fonde sur le principe traditionnel
dadministrations centrales qui conoivent et pilotent les politiques publiques et de services
dconcentrs qui, au plus prs du terrain, appliquent ces politiques.

Ce modle est organis avec une entit nationale plus ou moins resserre et une multitude
dentits locales. Il est encore pertinent pour les secteurs de la scurit (police,
gendarmerie) de lducation ou de la justice, lorsque les agents publics sont au plus prs du
terrain. Mais il ne lest plus pour les services plus administratifs . En effet, les systmes
dinformation permettent aux entits centrales de disposer dune information riche et
dtaille qui ne requiert souvent plus lintervention dun niveau intermdiaire. Ces outils
informatiques les incitent fortement intervenir jusque dans la dcision locale, court-
circuitant les agents locaux. Par ailleurs, les services dconcentrs, situs dans la ville
chef-lieu de dpartement ou la ville chef-lieu de rgion, nirriguent plus les territoires
comme avant, notamment du fait de la dcentralisation, de la baisse des effectifs, de
lalourdissement de la rglementation et des missions et des exigences croissantes en
reporting : sils apparaissent proches du terrain vu de Paris, les services dconcentrs de
ltat apparaissent proches de Paris vu du terrain. Un phnomne quivalent peut tre
constat pour les rgions, mais aussi pour les oprateurs nationaux de ltat qui disposent
dimplantations locales et pour les organismes sociaux : les implantations locales (i.e.
hors de la ville chef-lieu de dpartement) sont progressivement fermes ou mises la
charge des communes.

Lorganisation actuelle de ltat date de la Rvolution et correspond un optimum
defficacit avec les moyens de communication dalors : un contribuable devait pouvoir
aller payer ses impts ou consulter son dossier fiscal en moins dune journe cheval de
tout point du dpartement. Du coup, les dossiers fiscaux ont t stocks dans des bureaux
fiscaux, avec des agents fiscaux dans des btiments fiscaux au sein de cits administratives
rassemblant les quivalents pour chaque ministre.

Cette organisation perdure deux sicles plus tard alors que tout a chang, et en particulier
les moyens de locomotion et les moyens de communication. Il nest manifestement plus
adapt ni performant lheure dInternet, du tlphone portable et de ce quon appelle

Dcembre 2013
maintenant la mobilit . Or, lexception des transferts de comptences lies aux lois de
dcentralisation, qui se sont traduites par des transferts de services entiers (une large part
des DDASS
94
et des DDE
95
), les rformes successives ont quasi exclusivement touch aux
organigrammes. Du coup, ltat a cr des subdivisions ad hoc pour certaines politiques
publiques, qui se superposent aux subdivisions historiques. Cest par exemple le cas avec
la politique de la Ville, dont les 2493 quartiers, infra-communaux, ne correspondent pas
totalement aux zones urbaines sensibles (ZUS) ou aux secteurs dintervention de
lANRU
9697
. La rpartition des comptences entre tat et collectivits territoriales est
toujours aussi complexe, ltat continuant dintervenir dans des champs o ses moyens
humains et financiers sont maintenant rduits.

La RATE (rforme de ladministration territoriale de ltat) mene sous la prcdente
mandature na pas remis en cause les fondements de lorganisation mais a procd un
gigantesque meccano institutionnel : outre la prdominance donne lchelon rgional,
elle a reconfigur les services dconcentrs en rduisant dune quarantaine de services et
directions rgionales huit ples, et en limitant deux ou trois
98
les services
dpartementaux dpendant directement du prfet (i.e. sans lien direct avec les
administrations centrales). Au-del de cette reconfiguration qui prsente tous les aspects
dune rforme en profondeur (bien qu ct de ces ples rgionaux directement rattachs
au prfet de rgion subsistent onze entits rgionales tatiques indpendantes du prfet et
une dizaine de services dpartementaux), elle na jamais repos les questions principales :
quelle est la meilleure organisation en fonction des objectifs de ltat sur chaque politique
publique et des caractristiques des territoires ? quoi servent des entits manifestement
en dessous du seuil critique en matire de personnel
99
? Une telle rflexion reste mener,
mme sil semble difficile dengager les agents publics des services dconcentrs dans une
nouvelle rforme, qui plus est dampleur, quelques annes seulement aprs quils aient t
fortement dstabiliss par la RATE, et malgr des rsultats relativement dcevants ce
stade.

La RATE vue par la Cour des Comptes
100

Dans son rapport sur lorganisation territoriale de ltat, la Cour des Comptes, aprs avoir
pos le constat dune organisation administrative inadapte et fait des propositions de
rationalisation du partage des comptences entre ltat et les collectivits territoriales,
dresse un bilan sur la rforme de ladministration territoriale de ltat (RATE). Ce travail,

94
Direction dpartementale des affaires sanitaires et sociales.
95
Direction dpartementale de lquipement.
96
Agence nationale de rnovation urbaine.
97
Source : Cour des Comptes.
98
Direction dpartementale des territoires (DDT), direction dpartementale de la protection des
populations (DDPP), et directions dpartementales de la cohsion sociale (DDCS), ces deux
dernires tant fusionnes en une DDCSPP dans les 46 dpartements de moins de 400 000
habitants.
99
50 sous-prfecture ont 10 ETP ou moins. Dans 31 dpartements, les effectifs chargs de la
concurrence et de la rpression des fraudes sont de 3 9 agents (source : Cour des Comptes).
100
Cour des Comptes, Lorganisation territoriale de ltat, juillet 2013. www.ccomptes.fr.

Dcembre 2013
prcis et argument, et tout en reconnaissant des avances, est une critique acerbe de la
RATE dans toutes ses composantes :

- absence de rflexions densemble sur les comptences et lorganisation des services
territoriaux de ltat, dans un contexte de rduction des effectifs et en lien avec lexistence
doprateurs nationaux nombreux. La RATE na en fait concern quenviron 100 000
agents, soit environ 10 % des effectifs de ltat territorial, hors enseignants ;
- maintien de la confusion dans la rpartition des comptences entre tat et collectivits
territoriales, et entre services dconcentrs de ltat eux-mmes ;
- existence de nombreuses entits qui nont pas la taille critique pour remplir leurs
missions ;
- gouvernance des services dconcentrs la fois trop pesante (multiplication des
instructions et des demandes dindicateurs) et dfaillante (absence dvaluation de laction
des services territoriaux) ;
- inadaptation des modalits actuelles de gestion (notamment de la structuration des
BOP
101
), des systmes dinformation (historiquement verticaux et conus par les
ministres), et dans la gestion des ressources humaines. Le tout avec labsence dune
vritable valuation des gains rels issus de la fusion de structures.
La Cour des comptes fait ensuite des propositions, en creux des critiques prcdentes,
fondes dune part sur la simplification et ladaptation de ltat territorial (suppression
des doublons de comptences ; mise en cohrence des circonscriptions administratives ;
modulation de laction territoriale) et dautre part sur la cration des conditions dun
fonctionnement efficace (adaptation des mthode de gouvernance ; valoriser les ressources
humaines ; moderniser les moyens de fonctionnement et les modes daction).

La rflexion sur lorganisation devrait partir des grandes fonctions de laction publique,
comme la mentionn le rapport de Terra Nova sur le numrique
102
: une prsence effective
au plus prs du terrain pour lducation, les forces de scurit (police et gendarmerie) et,
dans une mesure lgrement moindre, la justice.

Par ailleurs, pour les aspects administratifs, un accueil unique doit galement tre
physiquement prsent au plus prs des citoyens, des associations et des entreprises,
savoir dans chaque arrondissement pour les plus grandes villes, dans la commune pour les
villes petites ou moyennes, et dans les communauts de communes dans les zones rurales.
La loi DCRA
103
prvoit dans son article 27 la possibilit de maisons de services publics
rassemblant des services publics ports par des entits diverses (tat, collectivits
territoriales, sphre sociale, et mme autres acteurs). Des conventions dfinissent les

101
Budget oprationnel de programme.
102
Nelly Fesseau et Gabriel Lavenir, Numrique : Renouer avec les valeurs progressistes et
dynamiser la croissance, Terra Nova, 2012.
www.tnova.fr/sites/default/files/121012Terra%20Nova%20-%20Rapport%20-%20Numerique%20-
%20Contribution%20n25_1.pdf.
103
Loi n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations.

Dcembre 2013
modalits de fonctionnement de ces maisons de service public. Mais le succs en est
mitig. Il convient prsent de gnraliser laccueil commun pour lensemble des services
publics (tat, collectivits territoriales, organismes sociaux, etc.) en le confiant aux
communes (ou leur EPCI), comme cela est maintenant le cas pour la dlivrance des
passeports et des cartes didentit. Cet accueil dpasserait la fonction de simple guichet
pour devenir un vritable lieu dassistance pour les relations avec les administrations, une
sorte dcrivain public. Il ne serait plus dpendant de la passation de conventions, qui
dpendent du bon vouloir de telle ou telle entit et qui seraient trop lourdes gnraliser
pour lensemble du territoire.

Cette fonction daccueil devrait tre professionnalise, car elle ncessite la fois des
qualits humaines dcoute et de pdagogie, et des comptences pour savoir se retrouver
dans le maquis administratif et conseiller ou assister utilement les usagers. Ces accueils
constitueraient de fait la vitrine des administrations et services publics : leur image dans
lopinion faonnerait celle de lensemble des services. cette fin, les personnels affects
cette tche devraient tre reconnus la juste valeur de leur mission, tant en termes de
reconnaissance sociale que financire. Une telle ide de point daccueil unique na rien de
rvolutionnaire, et elle est en vigueur depuis des annes dans les pays faible densit
dmographique (Australie, Canada, pays scandinaves) sous forme de One stop shop .

Le deuxime niveau dintervention des administrations est lexpertise et le traitement de
dossiers des fins dautorisation ou dallocation de ressources (subventions, marchs,
dotations). Dans de trs nombreux cas, cette activit nexige pas dtre localise
proximit de lentit concerne par le dossier : que ce soit pour des vrifications de droits,
pour lanalyse de dossiers de demandes dautorisation en fonction de critres fixs par voie
rglementaire, ou pour lallocation de ressources, linstruction peut tre effectue en tout
point du territoire ds lors que le dossier est complet. La constitution sur le territoire
national de quelques quipes nombreuses et fortement spcialises permettrait alors de
fournir un meilleur service quavec un saupoudrage des ressources dans un grand nombre
de localits. En effet, lparpillement des ressources gnre des rponses diffrentes pour
une mme situation, avec atteinte au principe dgalit.

Ingalits lies lorganisation territoriale : lexemple des CAF
Il existe environ 15 000 rgles de droit dans le champ gr par les caisses dallocation
familiales (CAF). Les agents ne peuvent videmment pas les matriser, et sont
naturellement amens mieux connatre certains champs et certaines options que dautres.
Du coup, un mme dossier peut dboucher sur des dcisions ou des conseils diffrents
selon les CAF et mme selon les agents au sein dune mme CAF.

Les systmes dinformation, via des applicatifs nationaux, peuvent limiter cette
htrognit dans les rponses, mais alors la localisation gographique du service
instructeur nimporte plus : le service peut tre propos par tl-procdure et par

Dcembre 2013
lintermdiaire des agents daccueil, qui peuvent appeler le cas chant un expert du centre
national comptent (qui a accs au dossier personnel du demandeur).

Il est en outre vident que la constitution de quelques centres nationaux dexpertise et de
traitement permettrait des conomies dchelle substantielles.

La constitution de centres de production nationaux dans les diffrents domaines est
envisageable, et peut apparatre souhaitable dans de nombreux cas. Elle existe dailleurs
dj dans quelques cas : par exemple en matire fiscale pour le recouvrement de certains
types damende, ou pour le suivi des grandes entreprises avec la direction des grandes
entreprises. Mais elle nest pas indispensable : les systmes dinformation modernes
permettent de dissocier totalement lorganisation de la localisation. La rflexion pourrait et
devrait aujourdhui tre conduite en comparant les avantages respectifs entre diverses
options allant dune concentration en un point national unique un clatement complet. La
logique damnagement du territoire, de gestion des RH et des comptences ou encore de
cot de la vie pour les agents pourraient entrer en ligne de compte dans les choix oprs,
contrairement la situation actuelle.

Le troisime type de missions concerne les fonctions stratgiques, danimation/impulsion
et de contrle/inspection. Ces missions relvent pour une part du niveau national, et pour
une autre part du niveau territorial. Pour ces deux chelons, on est loin de loptimum. Les
prconisations prcdentes (cartographie des missions et des processus, analyse de la
valeur, gestion des risques) permettraient de remettre plat le primtre et le rle exact des
directions dadministrations centrales, en exigeant notamment que soit labore et rendue
publique la stratgie suivie sur chacune des politiques publiques entrant dans leur champ
de responsabilit. Pour lchelon local, des analyses quivalentes permettraient de
recentrer les services dconcentrs sur les actions plus forte valeur ajoute.

Une telle rflexion amnera invitablement sinterroger sur le rle du rseau prfectoral.
Si les sous-prfectures nont plus aujourdhui de justification et devraient disparatre, la
question des prfectures devrait galement tre pose
104
. Comme le rapport de la Cour des
Comptes la montr, le prfet na de fait autorit que sur environ 10 % des agents de ltat
localement, non compts les enseignants. Le seul rle oprationnel sur lequel il nest pas
contest est la gestion des situations de crise et le pilotage des plans qui y sont associs.

Remettre en cause la figure du prfet constitue lvidence une forme de sacrilge, mais
nombreux sont ceux qui reconnaissent en priv que la prfectorale na plus la mme
pertinence et la mme utilit depuis les lois de dcentralisation et la monte en puissance
de lEurope. Le prfet reprsente certes ltat, et devrait incarner la prvalence de lintrt
gnral sur les intrts particuliers, notamment des lus locaux, mais il apparat en ralit
de plus en plus faible :

104
Voir ce propos le rsum du colloque figures du prfet : une comparaison europenne ,
Toulouse, 17 et 18 novembre 2011.

Dcembre 2013
- De peur dtre dsavou par le niveau national, il est trs souvent oblig de saligner sur
la position des grands lus locaux, sans que celle-ci reprsente toujours lintrt
gnral. Sa mission de garant de lintrt gnral est en permanence empche par son
rle politique, dbouchant sur une perte de crdibilit de ltat (ex : autorisations de
porcheries au-del des seuils rglementaires en Bretagne, et pollutions induites des
nappes phratiques) ;
- La complexit des sujets quil devrait trancher et leur nombre lev rendent illusoire
leur traitement par un homme seul. Du coup, soit il ne fait quentriner les propositions
des services dconcentrs (directions rgionales ou directions dpartementales
interministrielles), soit les directions des prfectures ou les SGAR
105
font une seconde
instruction pour son compte, comme le regrette la Cour des Comptes. Les deux
situations se rencontrent frquemment et ni lune ni lautre nest satisfaisante.

Au final, il nest plus certain que linstitution prfectorale prsente encore de nos jours
une valeur ajoute suffisante : les sujets dimportance ou politiquement sensibles
remontent au niveau national, et les autres peuvent tre assurs par les services
dconcentrs mtiers ou par les collectivits territoriales. Son principal atout reste dtre
linterlocuteur normalement unique pour le compte de ltat pour les acteurs politiques et
institutionnels locaux. Mais cette unicit tant de plus en plus factice, comme il a t
montr prcdemment, il nest pas certain quelle justifie le maintien de la fonction
prfectorale.

Proposition n30 : Repenser lorganisation de laction publique en distinguant les
fonctions daccueil (entirement confies aux communes/intercommunalits), les fonctions
dexpertise/traitement et les fonctions de pilotage/valuation/contrle.

Trois autres rformes organisationnelles devraient tre envisages. La premire
concerne la composition du gouvernement, qui devrait tre fige pour les principaux
dpartements ministriels. Les novations smantiques ou de primtre des ministres sont
certes amusants (ou inquitants
106
), mais sont dune grande inefficacit et lorigine de
dpenses, notamment pour les fonctions supports (pour les SI en particulier). Il serait
opportun, comme le proposait le rapport Picq, de fixer le libell et le primtre
dintervention des ministres de plein exercice, la souplesse de la composition pouvant tre
conserve pour les ministres dlgus
107
.

Proposition n31 : Figer la composition des ministres de plein exercice du Gouvernement.

La deuxime rforme concerne la gestion de linterministrialit, dont lefficacit
conditionne celle du gouvernement. Linterministriel relve de Matignon, seul reconnu

105
Secrtariat gnral aux affaires rgionales.
106
Comme le sinistre ministre de limmigration et de lidentit nationale entre 2007 2009.
107
Il serait pertinent dabandonner la notion de secrtariat dtat, qui na pas dquivalent dans les
autres pays (hormis au Etats-Unis o il ny en a quun qui est le ministre des Affaires trangres), et
qui donc nest pas rellement reconnu comme un reprsentant politique dans les changes
internationaux.

Dcembre 2013
comme lgitime par les ministres pour assurer cette fonction. La tradition franaise
considrait que Matignon, entit de pure interministrialit, ne devait pas avoir de services
en propre au-del du SGG
108
. Le principe de ralit a conduit abandonner de fait cette
doctrine, en dotant progressivement le Premier ministre des moyens humains et des
structures capables de grer correctement les diffrentes facettes de linterministrialit, et
notamment les fonctions supports. Or, si le SGAE
109
, le SGDSN
110
, le SIG
111
, le Secrtariat
gnral la mer, la Mission interministrielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie
(MILDT) et depuis lautomne 2012 le SGMAP
112
et les structures qui en dpendent
(DIMAP
113
, Etalab, DISIC
114
), sont bien des services du Premier ministre, il nen va pas de
mme pour la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique (DGAFP),
transfre de Matignon Bercy en 2008. La DGAFP devrait redevenir un service du
Premier ministre. De mme, quatre entits pourtant majeures de
linterministriel devraient tre transfres dans ces services : la direction du budget
(DB), la direction de la lgislation fiscale (DLF) du ct Bercy et la Direction gnrale
des collectivits locales (DGCL) et la sous-direction du corps prfectoral et des
administrateurs civils pour le ministre de lIntrieur.

La DB, charge des dpenses, et la DLF, charge des recettes, pourraient tre fusionnes
loccasion du transfert en une vritable direction financire de ltat. Cette dcision serait
symboliquement trs forte vis--vis de lensemble des ministres et des agents publics.
Bercy deviendrait pour la premire fois un ministre dpensier comme les autres, et son
changement de statut permettrait daplanir nombre de rsistances aujourdhui luvre
dans les autres ministres.

De mme, le ministre de lIntrieur pourrait se recentrer sur ses missions de base (scurit
publique), sans plus considrer incarner lensemble de ltat sur le terrain. En effet, le
ministre de lIntrieur est de fait depuis plus de 10 ans maintenant essentiellement celui de
la scurit et plus celui des territoires. Les services de ltat dans les dpartements sont
maintenant grs par le SGG. Il convient daller au bout de la logique et de traduire ces
ralits dans les faits institutionnels.

Ces changements, symboliques mais majeurs, gnreraient lvidence de trs lourdes
oppositions (tradition soi-disant rpublicaine, atteinte aux pouvoirs de Bercy et de
Beauvau), mais serait de nature modifier profondment le fonctionnement
gouvernemental. Ils ne peuvent sans doute senvisager quau moment de la constitution
dun nouveau gouvernement.

108
Secrtariat gnral du gouvernement.
109
Secrtariat gnral pour les affaires europennes.
110
Secrtariat gnral pour la dfense et la scurit nationale.
111
Service dinformation du gouvernement.
112
Secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique.
113
Direction interministrielle pour la modernisation de laction publique.
114
Direction interministrielle pour les systmes dinformation et de communication.

Dcembre 2013
Proposition n32 : Placer dans les services du Premier ministre la direction du budget, la
direction de la lgislation fiscale, la direction gnrale des collectivits locales et la sous-
direction qui gre le corps prfectoral.

La troisime rforme consiste une profonde remise en cause des cabinets ministriels.
voque dj dans les rapports Blanc-Mnmnis et Picq, une telle rforme na jamais t
rellement mise en uvre, malgr une limitation du nombre des conseillers annonce
depuis quelques gouvernements et systmatiquement contourne par les ministres. Le
passage en cabinet est un acclrateur de carrire pour la plupart des personnes concernes,
et les cabinets constituent pour les ministres une ressource dvoue et disponible toute
heure du jour et de la nuit. Pour autant, les effets pervers des cabinets ministriels sont
nombreux, quil sagisse de la technicisation de la fonction politique (les cabinets
instruisant une seconde fois le travail des services), de la coupure entre ladministration et
le personnel politique (beaucoup de dcisions sont prises par le cabinet au nom du ministre
et sans son aval), ou encore de conflits dintrts de membres de cabinet en recherche dun
point de chute . La France fait office dexception au sein des pays dvelopps. Chez la
plupart de nos voisins, les cabinets sont rduits en nombre, et les ministres travaillent plus
en direct avec leurs administrations. Une telle organisation apparat en dfinitive
prfrable, et sur ce sujet dlicat, Terra Nova reprend les propositions suivantes :

- Limitation stricte 5 des membres du cabinet (hors Matignon) : un directeur de cabinet,
un chef de cabinet, une plume et deux conseillers politiques, quel que soit le
ministre considr ;
- Le ministre runirait chaque semaine ses directeurs pour procder aux grands
arbitrages, indpendamment des runions ad hoc qui ncessitent des dcisions son
niveau ;
- Les dcisions importantes qui ne relvent pas du ministre seraient arbitres par le
directeur de cabinet, les autres dcisions restant du domaine des administrations. En cas
de difficult (diffrend entre directions, difficult dapprciation sur lopportunit de
remonter au directeur de cabinet ou au ministre), une runion anime par le Secrtaire
gnral du ministre permettrait dacter la position de ladministration ;
- Pour faciliter les changes entre le ministre/cabinet et les directions, celles-ci
dsigneraient un rfrent ministre : ce rfrent serait linterlocuteur privilgi entre
le ministre/cabinet et la direction dadministration centrale, le directeur ne disposant
souvent pas de la disponibilit ncessaire pour rpondre tout moment aux
sollicitations du niveau politique. Ce rfrent serait lui joignable tout moment et sa
parole engagerait la direction concerne. Mais ce rfrent ne serait pas membre du
cabinet et naurait donc pas une tiquette politique . Il nengagerait donc pas la
parole du ministre.

Cette modification aurait un impact dans le travail interministriel : les runions
interministrielles rassembleraient les administrations elles-mmes sous lgide du SGG et
du cabinet du premier ministre, et les ministres pourraient demander un arbitrage leur
niveau en cas de dcision non-conforme leurs souhaits dune runion interministrielle.
Lefficacit du travail gouvernemental en serait sans doute amliore.

Dcembre 2013
Elle induirait galement une forte volution dans les relations entre administrations
centrales, qui seraient beaucoup plus obliges de travailler ensemble avant de monter au
niveau politique : aujourdhui, chaque direction a son conseiller au cabinet, et prfre
remonter immdiatement au cabinet pour un arbitrage favorable plutt que de ngocier
avec les autres directions concernes. En outre, moins de sujets remonteraient au niveau
politique, permettant celui-ci de se focaliser sur les aspects stratgiques et le portage
politique au dtriment des sujets immdiats qui font le quotidien des cabinets aujourdhui.
En outre, la situation des directions dpendant de plusieurs ministres (ex : 5 pour la
DGCIS
115
!) en serait simplifie, car elle limiterait les injonctions disperses ou
paradoxales auxquelles elles sont soumises aujourdhui. Des portefeuilles ministriels
cohrents et sans chevauchement contribueraient une telle amlioration.

Une consquence naturelle dune telle rorganisation serait que les ministres devraient
avoir pleine confiance dans les directeurs dadministration centrale : lvolution vers un
systme de dpouilles (spoil system) qui voit le remplacement automatique et accept
des directeurs en cas dalternance semble inluctable.

Proposition n33 : Limiter le nombre des membres des cabinets ministriels cinq
personnes, quelle que soit la taille du ministre, demander aux ministres danimer une
runion hebdomadaire avec les directeurs dadministration centrale et faire dsigner par
chaque directeur un correspondant pour le ministre parmi ses collaborateurs.

115
Direction gnrale de la comptitivit, de lindustrie et des services.

Dcembre 2013

D.
Une mthode plus professionnelle, notamment sur la
conduite de projets et laccompagnement du changement

Comme il a t dit prcdemment, la mise en uvre oprationnelle de rformes est un art
dexcution : les objectifs peuvent tre lgitimes, les moyens ncessaires mobiliss, les
calendriers prvisionnels ralistes, et au final le projet tre un chec retentissant ou
lancinant (ce qui est plus grave encore car a strilise toute alternative). La mthode
retenue pour porter la rforme dans la dure constitue donc, au mme titre que les autres
lments, un point dattention ne pas ngliger : mme au niveau politique, on ne peut pas
simplement considrer que lintendance suivra , une fois la dcision prise.

lvidence, quelle que soit la mthode, elle ne peut donner des rsultats que si le pouvoir
politique la porte et la soutient. Le parfait exemple est fourni par le Grenelle de
lenvironnement, innovant et exemplaire sur la mthode en matire de concertation et de
pilotage, avec un dbut de mise en uvre, jusquau revirement du Prsident de la
Rpublique dalors ( lenvironnement, a commence bien faire ! ), coupant totalement
llan initial. linverse, un engagement politique fort relay par une mthode dfaillante
se traduira par un chec. Lexemple en est la RGPP, pour laquelle lengagement politique
na pas t mnag, mais avec des rsultats limits et souvent contre-productifs (rejet des
administrations, dsorganisation de nombreux services, etc.).

Il nest videmment pas dans lambition du prsent rapport de dcrire par le menu une
mthode qui aurait toutes les vertus. Ce serait prsomptueux et fallacieux. Il ny a
dailleurs pas une seule mthode, et elle doit tre adapte aux circonstances du moment et
au contexte spcifique. Quelques lments invariants seront cependant voqus,
notamment parce quils ne sont pas encore toujours bien pris en compte au sein des
administrations.

1. RECONCILIER LES APPROCHES MACRO ET MICRO

Comme en conomie, une des grandes problmatiques de la modernisation de laction
publique est la conciliation de lapproche densemble ( macro ) de la vision stratgique
avec la mise en uvre oprationnelle au plus prs du terrain ( micro ). Lapproche
macro est indispensable, comme il a t dit prcdemment, mais, pour rester
stratgique, elle doit se concentrer sur les grandes orientations sans entrer dans un luxe de
dtails. Le risque du yaka-faucon est ds lors permanent, le diable se cachant dans les

Dcembre 2013
dtails, et les belles ides nonces dans dinnombrables rapports restent lettres mortes par
oubli des ralits du terrain.

linverse, se concentrer sur des amliorations concrtes, locales, pragmatiques semble de
prime abord une rponse de bon sens au risque de volontarisme hors sol. Mais de ces
mille fleurs qui spanouissent naissent alors dinnombrables solutions locales
diffrentes, incapables de sinterconnecter. Les cots dchanges et dvolution sen
trouvent dmultiplis, qui freinent la mise en place de services forte valeur ajoute pour
les usagers comme pour les administrations, et qui acclrrent lobsolescence des services
proposs. Cette approche ne permet pas des volutions densemble issues dune mise en
perspective. Loptimisation locale tue ladaptation globale. Lutilisation tous crins de la
mthode LEAN doptimisation des processus prne par la DGME dans la deuxime tape
de la RGPP en est un des exemples les plus marquants.

Pour tenir les deux bouts de la chane, savoir concilier vision macroscopique et ralit du
terrain, quelques pr requis mthodologiques doivent tre remplis, qui procdent
quasiment tous des professions qui ont t confrontes la conception, la programmation
et la conduite de grands projets : les urbanistes et architectes, les secteurs industriels
complexes (aronautique, transports, informatique). Pour ne pas entrer dans un descriptif
abscons, on peut citer notamment :

- Savoir vraiment de quoi on parle :

Pour ce faire, il faut tablir diverses cartographies, qui dcrivent prcisment les
diffrentes facettes dune ralit complexe : cartographie densemble, appele Plan
doccupation des sols de laction publique (POSAP), cartographie des missions et des
processus pour chaque entit administrative, cartographie des ressources et des
comptences, cartographie de lactivit, cartographie des risques, cartographie des
systmes dinformation, etc. Lannexe 5 donne quelques prcisions sur ces diffrentes
cartographies.

Llaboration de ces documents constitue un travail norme, qui prendra du temps. Mais
cest justement parce quelle prendra du temps quil faut lengager sans tarder. Les fonds
de carte qui en seront issus permettront de mieux apprhender lexistant et les besoins, et
ainsi de mieux fonder les dcisions en fonction de divers paramtres : SI existants,
primtres de responsabilits, niveaux de scurit, entits concernes par un service ou une
donne, tats davancement, etc. Il y a une infinit dutilisations drives de telles
cartographies, certaines clairantes pour un dcideur de haut niveau, dautres pour un chef
de projet. Toute rflexion sur la rforme, tout projet dune certaine ampleur qui ne
disposerait pas dun tel outil, fusse dans un degr sommaire de ralisation, est confront
jour aprs jour des freins et des difficults non anticips, qui usent les porteurs de projets
et les parties prenantes et peut aller jusqu lpuisement et lchec du projet. La filiation
avec lurbanisme est rvlatrice et la reprise des termes qui en sont issus nest pas
anodine : on imagine mal une urbanisation bien conduite qui ne sappuierait pas sur un
fond de carte et des couches relatives aux rseaux de viabilisation, aux quipements

Dcembre 2013
collectifs, aux voiries, aux zones des diffrentes activits autorises, etc. De mme, un
architecte qui voudrait concevoir et construire un btiment sans plans et les outils drivs
nirait pas loin. Or, cest bien ce que fait ltat quand il engage une rforme de son
activit, de son organisation et, plus globalement, de laction publique.

La DISIC, une des directions sous lgide du SGMAP, a engag des travaux dlaboration
dun plan doccupation des sols (POS) pour le seul primtre de ltat. Ces travaux sont
aliments par une quinzaine de personnes travaillant dans les diffrents ministres et
quelques oprateurs, en utilisant un outil commun. En outre, quelques ministres se sont
lancs dans la dmarche de cartographie des missions et/ou de recensement des activits, et
la plupart disposent dune cartographie des SI plus ou moins aboutie. Il y a donc un
existant, quil conviendrait de structurer et damplifier. Au-del dun renforcement des
moyens humains travaillant sur ces sujets, ncessaires mais qui seront forcment limits, il
apparait tout fait opportun douvrir ce processus lensemble des acteurs publics et
privs, de sorte que les collectivits territoriales, les diteurs de logiciels et tous les
passionns de ces sujets puissent contribuer. Il sensuivrait une dmultiplication de la
force dlaboration de ces documents, favorisant lappropriation des concepts sous-jacents
et llaboration dapplications informatiques interoprables et offrant des services
innovants.

Proposition n34 : laborer les diffrentes cartographies ncessaires une bonne
structuration des rformes : missions/processus, risques, SI, ressources et comptences,
activit, etc. Renforcer les moyens de la DISIC pour assurer la coordination densemble et
llaboration du Plan doccupation des sols de laction publique (POS) quelle a
engag.

- Bien dfinir les objectifs et les modalits de mise en uvre de chaque mission

Sur la base des diffrentes cartographies, une analyse prcise et argumente de chaque
mission peut tre mene avec des experts du sujet, mais en associant des agents qui
connaissent le domaine mais ny travaillent pas (inspections gnrales, secrtariats
gnraux) et des usagers. Ces revues de mission permettent de rpondre diffrentes
questions :

o la mission est-elle toujours pertinente/ncessaire ?
o La manire dont elle est assure est-elle adapte ? (cf rapport IGF-IGA-IGAS annex
la circulaire du PM du 7 janvier 2013)
o Quel est son degr de priorit au regard des autres missions assures par le service
concern, en fonction de lanalyse des risques et de lanalyse de la valeur ? (Cf. I.B.1 et
I.B.2 ci-dessus)

Dcembre 2013
o la politique publique est-elle bien boucle , savoir dispose-t-elle de tous les
composantes ncessaires
116
dune politique publique, notamment en matire
dvaluation de leffectivit de la mission (la rglementation est-elle bien respecte ?) et
dvaluation de son efficacit (la rglementation est-elle utile au regard des contraintes
quelle gnre ?) ? (Cf. I.B.3 ci-dessus)

Les valuations de politiques publiques (EPP) de la MAP procdent de cette approche de
revue de missions. Mais les EPP sont le plus souvent conues pour des champs assez
larges (la politique maritime, la politique de scurit routire, la politique publique de
numrisation et darchivage lectronique, etc.)
117
. Cest trs bien et cela doit tre continu,
mais ce nest pas suffisant : il faut galement faire des revues de missions de primtre
rduit. Comme pour la stratgie, lurbanisation densemble de la conduite du programme
de rforme doit se traduire par un embotement de revues de missions avec gestion des
priorits entre les diffrents niveaux (caler les principes de niveau suprieur avant
dinvestiguer les niveaux infrieurs) pour assurer la cohrence densemble.

Proposition n35 : Faire une revue de chaque mission recense pour en valuer la valeur
ajoute et comparer les diffrentes modalits possibles de sa mise en uvre, sil apparat
pertinent de la conserver.

- Favoriser lchange de bonnes pratiques entre entits gestionnaires :

Tout na pas vocation tre dcid par le niveau national. Ce nest ni possible, ni
souhaitable. Une fois que sont dfinis les lments ncessaires une bonne
interoprabilit, il appartient au niveau local de dcider des outils et des organisations les
mieux adaptes pour assurer la mission. Afin dviter une dmultiplication des initiatives,
inutiles et coteuses, le niveau central doit organiser et favoriser les changes entre les
acteurs locaux concerns. Ceux-ci pourront ainsi dune part concevoir ensemble les
solutions nouvelles, et dautre part comparer les solutions existantes afin de retenir les plus
adaptes aux diffrentes situations locales. Cela passe notamment par la cration et la mise
disposition de tous dune bibliothque des solutions existantes avec, pour lentit
concerne (service dconcentr de ltat, commune, conseil gnral, etc.), ses
caractristiques (population couverte, taille du territoire, application informatique utilise,
nombre dagents concerns, etc.), les qualits et les dfauts de la solution employe, et les
modalits de sa mise en uvre (accompagnement du changement, difficults rencontres,
etc.). Ainsi, dautres acteurs pourront sen inspirer en profitant de lexprience de leurs
prdcesseurs, conomiser du temps, de largent et augmenter le taux de russite de ces
projets. Pour les projets nouveaux, le fait de confier aux acteurs locaux concerns le soin
de concevoir une solution ou une famille de solutions commune permet, l aussi, de

116
Procdures de rcupration des donnes utile, de dfinition de la stratgie, de pilotage, de mise
en uvre, dvaluation de lefficacit de laction publique, de contrle de leffectivit et enfin de
communication.
117
www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/fichiers-attaches/dp-cimap_4_evaluer.pdf

Dcembre 2013
mutualiser les efforts tout en sassurant de ladquation de la solution aux besoins de leurs
utilisateurs et des publics qui vont en tre les bnficiaires. Comme pour le POSAP, une
ouverture du dbat aux acteurs privs, notamment sous forme de crowdsourcing
permettrait de renforcer la dynamique, notamment grce aux diteurs de logiciels.

Proposition n36 : Mettre en place une bibliothque dchange sur les pratiques en matire
dactions publiques, qui rassemble leurs caractristiques (objectif, activit, population
couverte, SI utilis, etc.).

- Optimiser les processus de travail :

Une fois que les missions ont fait lobjet dun audit (EPP) et que leurs modalits de mise
en uvre ont t raffirmes, il appartient aux gestionnaires locaux de vrifier
rgulirement que les processus oprationnels sont performants. Pour cela, les diverses
mthodes utilises classiquement dans le secteur priv peuvent tre utilement employes,
et notamment les techniques de laudit interne, ou du LEAN lorsque cest pertinent.

Proposition n37 : Optimiser les processus de travail, au travers dune dmarche rgulire
(audit interne, LEAN, etc.).

Une telle organisation est lourde installer, et ne correspond pas aux habitudes des
diverses administrations. Sa mise en place sera invitablement progressive et induira des
rsistances au dbut. Mais elle est de nature modifier radicalement la perception
respective des structures centrales et locales (quil sagisse de ltat, des oprateurs ou des
collectivits territoriales), et sera de plus en plus aise instaurer au fur et mesure o les
diffrents acteurs percevront son utilit et sapproprieront son contenu.

2. EN INTERNE, ASSOCIER LES AGENTS ET SUSCITER LINTERET AU
CHANGEMENT

Comme il a t dit prcdemment, tout changement est anxiogne, et dautant plus
anxiogne quil est important et que le point darrive de la rforme nest pas clairement
lisible par ceux qui vont la subir. Pour surmonter cette anxit lgitime et viter les
blocages et les risques dchec auxquels elle conduit, deux aspects doivent tre
imprativement prsents : lassociation des agents toutes les tapes, et lincitation des
gestionnaires et des agents au changement.

Lengagement dans la rforme doit tre une stratgie gagnante pour chacun deux. Cela
passe notamment par redonner du sens laction des agents publics, leur redonner lenvie
et la fiert de servir lintrt gnral. Les agents publics souhaitent dans leur grande
majorit que a change , car ils sont conscients de la gravit de la situation et du malaise
densemble. Il ny a pas dopposition par principe la modernisation de laction publique.
Mais il y a des peurs. Dabord pour lavenir individuel, avec la crainte que lemploi soit la
variable dajustement pour atteindre les objectifs des rductions des dficits publics

Dcembre 2013
comme ctait clairement annonc dans la RGPP. Ensuite sur la perte de repres quant aux
missions qui leur seraient confies lissue des rformes : labsence de visibilit sur les
perspectives amne les agents se recroqueviller sur les pratiques hrites du pass et de
lide quils se font du rle de ltat. Cest pourquoi, et contrairement la RGPP, il est
indispensable dassocier les agents la dmarche, toutes ses phases (cest prvu dans la
MAP) et dans toutes ses facettes (des rflexions gnrales sur le rle et la place de
ltat/action publique jusqu la description fine des processus et des organisations). Il est
important que chacun puisse comprendre que le changement se traduira par des missions
plus intressantes pour lui, mieux reconnues et plus utiles la socit franaise, mme si
des postes doivent tre reconfigurs et certains tre supprims.

Une telle association est ncessaire, et au-del des annonces, sa traduction concrte doit
tre prouve, mais elle nest pas suffisante. Il faut en outre que la volont politique et les
impulsions du national trouvent des relais dans les niveaux au-dessous, tant en
administration centrale que dans les services dconcentrs et dans les autres
administrations, pour viter que chacun attende que le national agisse avant de bouger, car
alors rien ne se passerait.

Dans cette perspective dassociation des agents au changement, le rle des syndicats des
fonctions publiques est important. Lapproche traditionnelle est loin dtre optimale :
ladministration considre les syndicats comme des acteurs a priori hostiles toute
rforme qui ne se traduise pas par une augmentation des effectifs ou des rmunrations ; ils
sont donc grs comme une contrainte, un mal ncessaire, et ne sont associs que dans un
cadre trs formel et peu adapt. De leur ct, les syndicats sont mfiants face tout projet
de ladministration, considrant que la volont relle (rduction des moyens) nest pas
celle affiche (amlioration du service), et ce dautant plus que linformation dont ils
disposent est lacunaire, tardive et na pas fait lobjet de dbats nourris en amont.

Ces attitudes de dfiance de part et dautre se nourrissent lune lautre, rendant trs difficile
un renversement de posture base sur une approche confiante et constructive. Cependant,
un tel renversement est possible dans la dure, sous rserve de sy lancer et davoir une
certaine constance. Il est vident que les traditions internes aux diffrents syndicats
induiront des rponses diffrentes selon les cas, allant dun accord rapide et explicite une
opposition sans concession, et il est galement vident que ladministration ne peut
attendre un soutien explicite et formel aux rformes mais, pour autant, limplication relle
des syndicats ct de celle des agents eux-mmes est de nature amliorer les chances de
succs de nombre de projets et leurs qualits.

Proposition n38 : Associer les syndicats des fonctions publiques et les agents toutes les
tapes des rformes, en passant dune logique de dfiance et de formalisme une logique
de confiance et dchange.

Par ailleurs, du ct des dcideurs administratifs, l'immobilisme et l'inertie ne doivent
pas tre des stratgies gagnantes. Les gestionnaires, notamment locaux, n'ont aujourdhui
aucun intrt s'engager ouvertement dans des projets d'amlioration du fonctionnement

Dcembre 2013
de l'administration dont ils sont responsables : ils ne sont pas valus selon ce critre, ce
type de projet est dstabilisateur pour les quipes et les gains de productivit qui en
dcoulent ne profitent ni aux agents (confort de travail, rmunration) ni au service
(amlioration des marges de manuvre). Dans tous les cas, le gestionnaire est rticent
dvoiler ses gains de productivit, de peur qu'ils soient intgralement rcuprs par les
budgtaires.

l'inverse, les budgtaires ne distinguent pas les projets selon leur pertinence et les gains
de productivit qui peuvent en dcouler, et la justification au premier euro est
largement thorique. Les mcanismes de rabot et de gel restent les principales armes de
la gestion budgtaire.

Le systme est donc la fois bloqu et contre-productif. Pour corriger ces dfauts, les
gestionnaires doivent avoir intrt s'engager dans des projets d'amlioration, et les
budgtaires doivent pouvoir connatre lavance et de faon fiable les gains de
productivit dans les diffrents services, primtre constant. Il est propos de mettre en
place un dispositif dincitation au mouvement/pnalisation de linertie : tout
gestionnaire serait incit lancer des projets damlioration de son service (voir encadr).

Systme dincitation au changement

Chaque projet ferait lobjet dun descriptif (objet, dure, destinataires, budget, etc.)
mentionnant notamment les gains de productivit attendus par anne et par nature (i.e. en
distinguant titre II - emplois - et autres titres - moyens financiers). Les crdits gels en
dbut danne (5 10 % des crdits) seraient dgels hauteur de lintgralit des gains de
productivit attendus pour lanne. En outre, le gestionnaire rcuprerait la moiti de ces
gains, amliorant ainsi sa souplesse de gestion, lautre moiti tant rendue pour la
rduction des dficits ou le financement dactions prioritaires. Quel que soit le calendrier
de mise en place du projet, la direction du budget rcuprerait la moiti des gains de
productivit. linverse, une partie des sommes non dgeles seraient annules, et la base
rduite dautant lanne suivante.

Ce dispositif, sans doute assez difficile apprhender pour quelquun extrieur aux
techniques budgtaires publiques, vite la sous-valuation des gains de productivit par le
gestionnaire (qui ny a aucun intrt, car il ne profiterait pas de la totalit du dgel
possible) autant, videmment, que leur survaluation. Le gestionnaire prserve ainsi ses
ressources (dgel et rcupration de la moiti des gains) tandis que les budgtaires peuvent
tabler sur des rcuprations relles et prvisibles sans avoir expertiser tous les projets ni
valuer les conditions de leur mise en uvre.

Ces rgles ne sappliqueraient lducation nationale, aux forces de scurit et la Justice
que pour ce qui concerne leur back-office . De mme, les chiffres noncs (gel de 5
10 %, rendu de 50 % des gains de productivit, etc.) le sont titre indicatif et les curseurs
peuvent tre dplacs. Lenjeu est denclencher un cercle vertueux de projets visant

Dcembre 2013
amliorer la qualit des services rendus tout en rduisant leurs cots et en responsabilisant
gestionnaires et agents.

Par ailleurs, il convient de prvoir des fonds dintervention destins aux projets/structures
qui se transforment, de sorte augmenter lapptence des gestionnaires pour la
modernisation. Cependant, et contrairement ce qui a t fait le plus souvent jusqu
prsent, ces fonds seraient octroys sur la base de rsultats obtenus et non sur la base de
projets envisags.

Proposition n39 : Inciter au changement et pnaliser limmobilisme.

Dcembre 2013

E.
Des systmes dinformation considrs leur juste place

Les fonctions supports restent les parents pauvres des administrations, mme si des progrs
sont intervenus. Cest notamment le cas des systmes dinformation (SI), qui ne sont pas
en France au niveau o ils devraient tre. Or, au XXIme sicle, des systmes
dinformations insuffisants interdisent des services publics performants et de qualit. Ces
sujets doivent tre placs en haut de la pile des priorits pour que les efforts consentis par
ailleurs ne soient pas annihils du fait de SI inadapts.

Sans avoir pour objectif de faire un audit de la gestion des SI des administrations
publiques, quelques lments seront voqus : linvestissement dans les SI, la gestion de
projet et la gouvernance des SI.

Investir massivement dans les SI publics est une ncessit absolue. Historiquement, la
France investit beaucoup moins dans ses SI que beaucoup de pays dvelopps, et
notamment que les Etats-Unis. Il est classiquement considr que linvestissement en SI
devrait slever 3 % du budget
118
. Or, les dpenses se montent environ 4,6 M pour
2013, soit 1,15 % des dpenses. Ds lors, la France ne peut rattraper son retard et profiter
pleinement des potentialits et des gains de productivit induits par les systmes
dinformation. Mme en priode de disette budgtaire, et on devrait dire surtout dire
surtout en priode de disette budgtaire, linvestissement dans les SI devrait tre
sanctuaris et confort.

Proposition n40 : Faire passer linvestissement public en systmes dinformation de
1,15 % 3 %, pour rattraper le retard de la France en ce domaine et bnficier court
terme des gains en qualit de service pour les usagers et les agents et des conomies
induites.

Mais un surcrot dinvestissement ne doit pas se traduire par des projets pharaoniques
comme la France en a le secret. Il doit tre organis et cibl, sur la base dune urbanisation
densemble se traduisant par un plan daction 10 ans. La DISIC
119
travaille une telle

118
A titre de comparaison, les banques dpensent chaque anne entre 8 % et 12 % de leur chiffre
daffaires en SI.
119
Direction interministrielle charge des systmes dinformation et de communication.

Dcembre 2013
urbanisation avec laide des ministres, et ce travail important constitue un apport
considrable pour une action publique modernise (cf. I.D.1 ci-dessus).

La gestion des projets informatiques doit galement voluer : le dveloppement dun SI est
encore dans de nombreux cas le fait dinformaticiens, les directions mtiers ntant ou ne
sentant impliques que dans une phase initiale dexpression de besoin plus ou moins
sommaire puis dans lutilisation du produit une fois dvelopp. Par ailleurs, les
informaticiens ont longtemps eu la tentation de grands projets informatiques totalement
intgrs rpondant en une seule fois lensemble des problmatiques dune administration.
Ces pratiques ont montr leurs limites, et les dsastres de grands projets publics ont
dfray la chronique, le dernier en date tant le logiciel de paie des militaires, Louvois.
Lannexe 6 prsente les lacunes dans la conduite du projet Louvois qui en expliquent
lchec actuel. Le temps des CHORUS, Hlios et autres ONP
120
est rvolu : les
technologies aujourdhui disponibles permettent de ne plus devoir passer par ces normes
projets, longs, coteux, risqus et peu volutifs, et de les remplacer par le dveloppement
de modules applicatifs faisant appel en tant que de besoin des ressources externes et
communes. Lurbanisation de la stratgie et des plans dactions, lexistence de
cartographies faciliteront lurbanisation des SI et llaboration de tels modules, qui
grignoteront progressivement les vieux applicatifs existants sans avoir prvoir de Big
bang informatiques, toujours incertains.

Projet Chorus : de l'importance de prendre en compte les processus de travail dans la
dmarche d'informatisation

Le projet Chorus, initi en 2006 et dploy progressivement depuis 2008, vise mieux
intgrer les diffrentes comptabilits de l'tat (35 millions dcritures par an) via un outil
informatique centralisateur, et passer d'une comptabilit de caisse une gestion
patrimoniale, conformment la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de
2001.

Ce double objectif supposait d'adapter les processus de travail et les applications qui les
traduisent pralablement la mise en place de l'outil, et d'abord dans les services
ordonnateurs o le passage une comptabilit patrimoniale, similaire celle des
entreprises, modifie en profondeur l'organisation de l'activit comptable.

Le rapport public annuel 2011 de la Cour des comptes montre que le projet est encore loin
de converger faute d'une prise en compte suffisante de ces processus :

- retards de paiement de ltat envers ses fournisseurs valus 6 Md en juillet 2010, tous
ministres confondus ;
- module de restitution des informations comptables renvoy plus tard faute de
rflexion interministrielle aboutie ;

120
Office national de paie.

Dcembre 2013
- sous estimation du nombre des utilisateurs sans quune analyse de fond ait t faite sur
lorganisation de la gestion financire et comptable de ltat conduisant la mise en
place d'changes dinformation en dehors du nouveau systme et une comptabilisation
tardive des services faits ;
- une comptabilit danalyse des cots insuffisante pour tre utile aux gestionnaires ;
- une consolidation des comptes diffre dans l'attente d'un travail de dfinition du
primtre et de la mthode de consolidation, et en tant que de besoin d'harmonisation et de
stabilisation des rfrentiels comptables (rponse du ministre du budget).

Le rapport de certification des comptes de l'exercice 2012, publi en mai 2013, relve que
la question des processus de travail n'a toujours pas t rsolue.

A lexception de la direction gnrale des finances publiques au ministre de lconomie
et des finances et du ministre de lducation nationale, qui ont cartographi leurs
processus - bien que lexhaustivit du primtre couvert ne puisse tre apprcie - aucun
des autres ministres ne dispose dune description formalise et actualise nonant de
manire dtaille et documente lensemble de ses processus de gestion .

Source : Cour des Comptes

Proposition n41 : Urbaniser les SI publics dans une perspective long terme, et faire
voluer les projets informatiques vers des projets de taille rduite, modulaires, qui sont
moins coteux, moins risqus, plus facile faire voluer et plus interoprables.

Indpendamment de laccroissement de leffort en matire de SI, certaines orientations
permettraient damliorer la qualit des services rendus tout en gnrant des conomies
non ngligeables. Ainsi, il est trs souhaitable de mutualiser les moyens en SI, tant pour les
dveloppements que pour lexploitation, pour atteindre des masses critiques en termes de
comptences et les conomies dchelle constates dans le secteur.

Pour ce qui concerne ltat, la cration de 4 ou 5 ples dexploitation serait adapte, de
mme que deux ou trois structures de gestion de projet interministrielles. Cela permettrait
daugmenter substantiellement le nombre dapplications dveloppes budget constant,
favoriserait la diffusion de solutions interoprables entre administrations et amliorerait
fortement la qualit de lhbergement, tant en termes de disponibilit que de scurit et de
cots. Une approche quivalente pourrait tre propose aux collectivits territoriales,
aucune dentre elle mis part Paris nayant la taille justifiant une exploitation autonome.
Via leurs associations, les rgions, les dpartements et les communes pourraient crer
quelques structures charges de porter les projets de SI les concernant et de les exploiter,
avec l aussi des conomies tout fait substantielles et un bond qualitatif. Linformatique
hospitalire pourrait tre implique dans une dmarche quivalente, seule lAP-HP ayant la
dimension suffisante pour justifier une exploitation internalise.

Ce type de mutualisation rencontrera sans aucun doute lopposition des informaticiens des
entits concernes (ministres, grandes collectivits, hpitaux), souvent trs attachs la

Dcembre 2013
beaut des salles informatiques et des alignements de serveurs nombreux et puissants. La
justification souvent mise en avant dune meilleure scurit dexploitation et dune
proximit permettant dintervenir rapidement en cas de dysfonctionnement ne tient pas
lanalyse, ni en termes de qualit de service ni de cots induits ds lors que des astreintes
doivent tre mises en place. Une volont clairement affiche dune telle mutualisation est
donc ncessaire pour dpasser ces freins. Elle devrait tre accompagne dun recentrage
explicite des DSI publiques vers le pilotage densemble des projets et la bonne articulation
entre les directions mtiers, les informaticiens et les usagers. Leur lgitimit
institutionnelle en ressortirait renforce, et lefficacit densemble amliore.

Proposition n42 : Mutualiser les centres de dveloppement et dexploitation informatique.

Un des aspects principaux en matire de SI sera de dfinir, sur la base de lurbanisation
densemble, les rfrentiels de toute nature
121
ncessaires la cration des SI agiles et
interoprables attendus. cette fin, la DISIC devrait tre fortement renforce, notamment
pour mener bien lurbanisation gnrale des SI de laction publique, en lien avec les
autres acteurs administratifs (cf. I.D.1 ci-dessus). Le secteur priv devrait tre associ
cette tche ainsi qu celle dlaboration et de maintenance des rfrentiels de toute nature
ncessaires pour garantir linteroprabilit entre tous les systmes.

Proposition n43 : Travailler en priorit sur les rfrentiels de toute nature impactant les SI
(smantiques, dchanges, darchitecture, etc.), en y associant les parties prenantes.

Comme il a t dit prcdemment, la France a pris un retard certain en termes de SI
publics. Elle doit le rattraper et investir cette fin, pour ne pas perdre pied dans
lenvironnement international et la comptitivit entre tats. Elle pourrait ainsi bnficier
rapidement des immenses gains de productivit encore latents. Elle pourrait ainsi renforcer
son influence sur le march des logiciels, le march franais disposant dun fort pouvoir
dinfluence sur les diteurs internationaux pour le march europen continental ( market-
maker ), pour peu quil soit un peu organis. Cest notamment le cas pour la gestion des
ressources humaines, les processus administratifs, les systmes dinformation hospitaliers
ou les solutions de scurisation des changes (identification et gestion des habilitations).

121
Les rfrentiels ne concernent pas que les aspects techniques des SI, mais galement la
smantique et les rgles dchange (notamment pour les aspects lis la scurit : identification et
gestion des habilitations).

Dcembre 2013

F.
Une gestion des ressources humaines profondment rnove

Comme lindique Jean-Ludovic Silicani, rapporteur gnral du rapport Picq et auteur du
livre blanc de 2008 sur lavenir de la fonction publique, la rforme de la fonction
publique est le cur de la rforme de laction publique et la rforme de laction publique
est la condition de la russite de toutes les autres rformes concernant les politiques
publiques . Le livre blanc sur lavenir de la fonction publique
122
et le rapport Pcheur
123

remis au Premier ministre le 4 novembre 2013 ont analys en dtail quelques annes
dintervalle les rgles rgissant les trois fonctions publiques (tat, collectivits territoriales,
hpitaux) et prconis diffrentes mesures damlioration. Ils font suite de nombreux
rapports (rapports Blanc et Picq, dj cits, mais galement rapport public du Conseil
dtat en 2003
124
). Comme lindique le livre blanc : la varit des mthodes retenues et
la diversit des profils et des sensibilits des personnes qui ont particip ces diffrents
travaux [les rapports mentionns prcdemment] donnent leurs conclusions un crdit
certain. Le diagnostic ainsi dress, de faon de plus en plus prcise, a t de plus en plus
svre . Plus loin : notre systme de fonction publique apparat bout de souffle . On
ne saurait mieux dire.

La pitre qualit des administrations en matire de gestion des ressources humaines est une
ralit ancienne. La critique, une fois de plus, ne concerne pas les gestionnaires des RH
eux-mmes, qui font ce quils peuvent dans le cadre qui leur est fix. Malgr la mise en
uvre dune large part des prconisations du rapport Picq de 1994 prcit
125
, malgr les

122
Jean-Ludovic Silicani : Libre blanc sur lavenir de la fonction publique , avril 2008. La
Documentation Franaise.
123
Bernard Pcheur : Rapport Monsieur le Premier ministre sur la fonction publique : octobre
2013.
http://www.gouvernement.fr/sites/default/files/fichiers_joints/11.04_rapport_bernard_pecheur_sur_l
a_fonction_publique.pdf
124
Perspectives pour la fonction publique, rapport public 2003 du Conseil dtat, rapporteur
gnral : Marcel Pochard. La Documentation franaise.
125
Entretiens individuels dvaluation chaque anne ; subdivision de la rmunration en trois parties
(une correspondant au grade, un complment indiciaire dpendant de la fonction et un complment
indemnitaire pour la performance individuelle) ; rgles dontologiques ; rduction du nombre des
statuts (passage de 1700 200 le rapport prconisait de descendre 300) ; mettre en place une
gestion prvisionnelle des emplois.

Dcembre 2013
lois de 2007
126
et 2009
127
, la situation nest toujours pas satisfaisante, loin de l : agents
comme encadrement se plaignent des lourdeurs et des contraintes des procdures
applicables, tant dans le recrutement que pour lvaluation, les volutions de carrire ou la
rmunration. La situation semble moins dramatique pour les collectivits territoriales que
pour ltat et les services qui en dpendent (administrations centrale, services
dconcentrs, oprateurs de ltat). tous les niveaux, les responsables administratifs ne
sont ni outills ni incits avoir une politique managriale digne de ce nom. Ils ne sont
dailleurs pas forms au management, et ne sont pas recruts sur cette comptence :
certains ont des qualits naturelles en la matire, tous se forment sur le tas , mais les
rsultats sont trs htrognes.

Les directions mtiers des ministres se cantonnent pour lessentiel au recrutement,
ainsi qu lvaluation des agents mais dune manire formelle. Cest la direction des
ressources humaines du ministre qui assure les aspects institutionnels (relations avec les
syndicats, CAP, etc.) et le suivi des carrires. Du coup, pour les directeurs, et plus
largement pour lencadrement, la gestion des ressources humaines (GRH) se rsume dans
le meilleur des cas la motivation des quipes, et elle est le plus souvent totalement
absente de leurs proccupations : chacun est l pour faire son mtier, le responsable
passant les commandes et procdant aux arbitrages.

La situation est sensiblement diffrente chez les oprateurs, dont certains ont dailleurs t
crs sous forme de Groupement dintrt public (GIP) ou dtablissement public pour
chapper ce carcan de la fonction publique dtat. Les dirigeants de ces oprateurs ont
lensemble des responsabilits, dont celle des sujets RH. Mais, malgr des rgles
applicables a priori moins lourdes, la GRH consomme beaucoup de temps et dnergie de
la direction pour une valeur ajoute limite : grilles de rmunrations imposes par Bercy
qui ne permettent pas au dirigeant de recruter les profils dont il a besoin ; coexistence de
personnels aux statuts divers gnrant des tensions internes (rmunration, droits annexes)
et rendant la cration dune culture commune plus difficile ; management des
droulements de carrire compliqu, le retour des fonctionnaires dans leur
administration dorigine tant souvent dlicat. Au final, la GRH reste chronophage et peu
satisfaisante, tant du point de vue des dirigeants que de celui des agents. On est de fait dans
une gestion administrative des personnels l o est ncessaire une vritable gestion des
ressources humaines.

Avant mme daborder la question du statut de la fonction publique ou des rmunrations,
il est donc indispensable dinstiller dans les administrations de ltat une culture de la
ngociation, et donc de compromis, sur les sujets touchant aux ressources humaines. Pour
quune telle culture diffuse lintrieur mme des directions dadministration centrales et
des directions dconcentres, il faut donner aux directeurs des marges de manuvre,
notamment sur lorganisation du travail et sur les effectifs. Les dirigeants des

126
Loi n 2007-148 du 2 fvrier 2007 de modernisation de la fonction publique et loi n 2007-209
du 19 fvrier 2007 relative la fonction publique territoriale.
127
Loi n 2009-972 du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours professionnels dans la
fonction publique.

Dcembre 2013
administrations doivent avoir lensemble des prrogatives dun manager. Cest possible,
comme le dmontrent les fonctions publiques territoriale et hospitalire : mme si les
contraintes existent, les gestionnaires disposent dune capacit de ngociation relle et le
dialogue social de proximit existe. dfaut, la gestion dune entit comme un hpital
deviendrait rapidement impossible.

Proposition n44 : Instaurer au sein mme des directions centrales et dconcentres de
ltat un vritable dialogue social avec les organisations syndicales. cette fin, largir les
prrogatives des directeurs afin quils aient des marges de manuvre, notamment en
matire dorganisation du travail et deffectifs.

Sur un plan gnral des RH, le rapport Pcheur reconnat que le constat est globalement
inquitant , et Jean-Ludovic Silicani considre que le relatif chec des rformes des RH
depuis vingt ans provient de ce quon na pas voulu mener une rforme globale et visible
de la fonction publique
128
. Or, les hommes constituent le facteur de production essentiel de
laction publique. Il est donc ncessaire et urgent de mener une rnovation en profondeur
des rgles applicables en la matire.

Proposition n45 : Engager une rforme globale, claire et lisible de la gestion des
fonctions publiques, pour sortir dune situation dans limpasse fonde sur une gestion
administrative plus que sur une gestion des ressources humaines.

Pour ce qui concerne les prconisations, elles sont nombreuses et argumentes dans les
deux rapports. Quelques-unes dentre elles appellent un commentaire :
1) Le statut gnral de la fonction publique et la place des contractuels
Le rapport Pcheur comme le livre blanc considrent encore pertinent lexistence dun
statut gnral de la fonction publique, soubassement dune fonction publique de carrire. Il
est de nature garantir le professionnalisme et limpartialit de laction publique. Mais si
aucun des deux ne remet en cause la ncessit demplois contractuels, le livre blanc
rappelle que les contractuels des fonctions publiques (un peu plus dun million sur 5,3
millions dagents publics) ne sont pas protgs par le statut gnral des fonctionnaires, non
plus que par le code du travail. Ds lors, au rgime purement drogatoire que continue de
promouvoir le rapport Pcheur, le livre blanc suggre de reconnatre pleinement la place
des agents sous contrats, agissant en complment des fonctionnaires. Leur nombre serait
tabli pour chaque administration dans le cadre dune ngociation densemble,
ladministration proposant une rpartition globale (pourcentage des postes entre agents
contractuels et fonctionnaires).

Par ailleurs, le livre blanc propose de placer les agents publics sous contrats sous le rgime
de droit commun (i.e. le code du travail), et non plus sous un rgime drogatoire un
rgime qui est dj lui-mme drogatoire (le statut des fonctionnaires). Le code du travail
sappliquerait donc aux contractuels pour toutes ses dispositions qui ne seraient pas

128
Entretien avec la mission, octobre 20013.

Dcembre 2013
contraires aux rgles de la fonction publique. Terra Nova souscrit cette approche, plus
protectrice pour les personnes concernes, plus juste et plus conforme la ralit. En effet,
les syndicats des fonctions publiques sont centrs, et cest naturel, sur la protection des
fonctionnaires. De plus, les dispositions du code du travail rsultent dans une large part du
dialogue social entre les syndicats de salaris et les reprsentants des employeurs, sous
lgide de ltat qui dispose du pouvoir de dcision par la loi et le rglement. Cest donc
un droit trs construit , et il apparat pertinent que les agents contractuels, qui nont pas
vocation faire toute leur carrire dans une administration, puissent bnficier des mmes
droits et obligations tout au long de leur carrire, que leur employeur soit public ou priv,
pour autant que ces droits et obligations ne sont pas contraires aux rgles applicables dans
la fonction publique lorsque leur employeur est une administration.

Proposition n46 : Placer les agents contractuels sous le rgime du code du travail pour les
dispositions qui ne sont pas contraires aux rgles de la fonction publique.

2) Les corps et les cadres professionnels/statutaires

Ladministration est dcoupe en corps. Ceux-ci ont t crs par une ordonnance de 1959.
Alors quil y avait 120 cadres demplois la Libration, date de la cration du statut
gnral des fonctionnaires, le nombre des corps est mont 1 000 la fin des annes 90. Il
est maintenant redescendu environ 300. part les corps demble interministriels
(administrateurs civils, ingnieurs, etc.), la plupart des corps taient rattachs une
administration spcifique, bloquant ainsi toute mobilit et renforant les tours divoire. Un
dcret du printemps 2008
129
a rendu de fait tous les corps interministriel en instaurant que
les fonctionnaires de l'Etat ont vocation exercer les fonctions affrentes leur grade
dans les services d'un ministre et, nonobstant toute disposition statutaire contraire : 1
Dans les tablissements publics placs sous la tutelle de ce ministre ; 2 Dans les services
et tablissements publics de l'Etat relevant d'autres dpartements ministriels , mais cette
disposition est de fait peu employe.

Si le rapport Pcheur propose dexprimenter des cadres professionnels communs aux
trois fonctions publiques, il ne remet pas en cause fondamentalement le systme de corps.
Le livre blanc est opportunment plus audacieux et suggrait de crer un rgime statutaire
de niveau lgislatif, extrmement simplifi, le reste relevant de la gestion. Lannexe 7 est
la traduction, sous forme dun projet de loi
130
, de ce nouveau rgime statutaire labor par
Jean-Ludovic Silicani la demande du ministre de la fonction publique de lpoque. Ce
projet de loi, court et sen tenant aux grands principes, viendrait remplacer les textes
actuels. Le gouvernement avait dcid in fine de ne pas y donner suite. Terra Nova
considre que ladoption de ce texte, simple et clair, serait un signal fort et positif dune
rnovation relle de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique.

129
Dcret n 2008-370 du 18 avril 2008 organisant les conditions d'exercice des fonctions, en
position d'activit, dans les administrations de l'Etat.
130
Projet de loi relative lorganisation de la fonction publique.

Dcembre 2013
Dans ce rgime statutaire unique, les 300 corps seraient fusionns en 50 100 cadres
statutaires regroups en quelques grandes filires professionnelles, et les 150 statuts
demploi seraient supprims. Par nature, tous ces cadres statutaires seraient
interministriels, et communs aux trois fonctions publiques. Cette proposition du livre
blanc est de fait dj en vigueur dans la fonction publique territoriale, qui nest aujourdhui
compose que de 60 cadres demplois, et a dmontr sa pertinence.

Proposition n47 : Suivre les recommandations du livre blanc en crant un rgime
statutaire de niveau lgislatif, et la cration de 50 100 cadres statutaires correspondant
des filires professionnelles et qui viendraient remplacer les 300 corps et les 150 statuts
demploi actuels.

3) Les rgles de rmunration
La rmunration des agents publics est dune simplicit apparente mais galement dune
grande opacit. Elle est constitue de deux lments, trois pour certaines catgories :

le rgime indiciaire, correspondant au grade de lagent (qualification/corps auquel il
appartient et son anciennet). Il est indpendant de son emploi, et donc normalement de
son ministre de rattachement ;
le rgime indemnitaire, correspondant aux primes , qui prend en compte le poste
occup. Il reprsente en moyenne 15 % de la rmunration totale
131
, mais cette
proportion est beaucoup plus importante pour les postes responsabilit. Pertinent dans
son principe, il a t dvoy dans sa mise en uvre, avec des disparits entre ministres
qui sont injustifiables : si des agents de niveau quivalent vont avoir un rgime
indiciaire peu prs quivalent, leur rgime indemnitaire peut varier dans une
fourchette allant de 1 4 (moyenne : variation de 1 2). Cette disparit entre ministres
est un frein majeur la mobilit, un agent dun ministre bien dot (ex : Bercy) nayant
aucun intrt postuler pour un poste dans un autre ministre, incapable de saligner
sur le rgime indemnitaire du ministre des finances ;
enfin, a t instaure une prime de fonction et de rsultats (PFR) pour prendre en
compte la manire de servir. Teste partir de 2005 pour 200 directeurs
dadministration centrale, elle a t ensuite tendue quelques milliers dagents. Elle
intgre des lments factuels (atteinte dobjectifs quantitatifs mesurables) pour 80 %,
les 20 % restant correspondant lapprciation sur la manire de servir par le niveau
hirarchique suprieur. Dans les faits, latteinte des objectifs chiffrs est conditionne
dans de nombreux cas des facteurs qui ne dpendent pas de la personne concerne, ce
qui fausse grandement le caractre mathmatique de cette apprciation du mrite
individuel. Mais, mme si le dispositif est imparfait, il a le mrite dexister.

Le rapport Pcheur est, l encore, moins audacieux que le livre blanc. Ce dernier propose
de conserver deux composantes dans la rmunration de tout agent public : dune part une
rmunration de base correspondant son niveau de qualification et dautre part une

131
Cette moyenne est de fait rduite par le poids de lducation nationale, o la moyenne du rgime
indemnitaire est 9 %.

Dcembre 2013
rmunration complmentaire de nature indemnitaire avec une partie fixe (fonction
exerce) et une partie variable (mrite et manire de servir). La partie fixe des primes
ncessite de coter tous les emplois, comme cest dj le cas pour les postes rotation
frquente dans diffrents ministres (ex : postes diplomatiques ou de la prfectorale).

Pour les fonctionnaires, la rmunration de base serait constitue par un traitement
voluant dans le temps de faon similaire pour tous les cadres statutaires dun mme
niveau, ce qui simplifierait drastiquement la gestion, reconnue comme particulirement
lourde par tous les acteurs. Le rapport Pcheur considre quant lui quil convient de
conserver une modulation de la vitesse davancement dans la carrire (via le changement
dchelon) en fonction de la manire de servir de lagent. Mais la solution propose reste
lourde et peu lisible. Ds lors que les primes (rgime indemnitaire) seraient prises en
compte dans le calcul de la retraite et que leur part dans la rmunration totale
augmenterait sensiblement, les critiques sur les propositions du livre blanc napparaissent
plus justifies et devraient tre mises en uvre.

Proposition n48 : Abolir les diffrences de rgime indemnitaire entre ministres, et
augmenter la part des primes dans la rmunration, en les incluant dans le calcul de la
retraite. Plus largement, mettre en uvre les dispositions du livre blanc en la matire.

4) La mobilit
La faible mobilit des agents publics est un problme connu de longue date. Outre les
limites induites par les diffrences de rmunrations entre ministres (cf. ante), les outils
de mise en relation de loffre (les agents) et de la demande (les emplois proposs) sont
encore insuffisants. Le rapport Pcheur comme le livre blanc proposent cet gard la mise
en place dune bourse de lemploi public sur laquelle seraient obligatoirement publis tous
les emplois vacants. Une telle bourse existe aujourdhui, mais ne recense quune toute
petite partie des 100 000 mutations annuelles.

Un autre aspect li la mobilit est la tension entre polyvalence et spcialisation (Cf. I.A.2
ci-dessus). Les agents souhaitent voluer et progresser dans leurs fonctions (mobilit
fonctionnelle) tout en restant stables sur le plan gographique (stabilit gographique). Or,
la spcialisation favorise la stabilit gographique mais au dtriment de lvolution
fonctionnelle. linverse, la polyvalence favorise la mobilit fonctionnelle, mais qui doit
saccompagner rapidement dune mobilit gographique, peu compatible pour beaucoup
avec les contraintes familiales. Ldiction de quelques principes favoriserait la conciliation
de ces souhaits a priori paradoxaux. Ainsi, une obligation de mobilit fonctionnelle au
bout de quelques annes (ex : 5 ans maximum) serait utile si elle tait couple avec des
profils de carrire (ex : tel emploi fonctionnel est suivi par tel autre emploi), y compris
pour les profils techniques.

De mme, louverture des postes de cadres dirigeants, notamment en administration
centrale, devrait tre rserve aux agents ayant occup des postes en services
dconcentrs ou en collectivit territoriale, et qui disposent de comptences avres dans

Dcembre 2013
dautres disciplines que les matires traditionnelles que sont le droit et les finances
publiques. Les formations initiales des agents publics devraient intgrer titre obligatoire
avec un poids suffisant des matires aujourdhui essentielles que sont la gestion de projet,
les systmes dinformation ou lanimation dune quipe et dune runion. Ces lacunes sont
bien connues, mais les modifications ont t faites doses homopathiques. Une remise
plat substantielle des systmes de formation et de slection des agents publics ne peut plus
tre lude.

Proposition n49 : Favoriser la mobilit des agents, fonctionnelle et gographique. cette
fin, systmatiser, comme le prconise le rapport Pcheur, le recours la bourse de lemploi
public et conditionner laccs certains emplois lexercice de certaines responsabilits
(services dconcentrs, postes difficiles, etc.).

Par ailleurs, les volutions des missions et des organisations vont ncessiter un fort
accompagnement des agents, tant en administration centrale que dans les services
dconcentrs de ltat et dans les autres administrations. Lacceptation de cette
modernisation par les agents et les syndicats passe par la garantie que ces reconfigurations
seront favorables aux agents en place, tant sur le plan des conditions de travail, que sur
lintrt de celui-ci et sur le plan financier. Les discussions avec les syndicats des fonctions
publiques devront donc tre permanentes et porter clairement sur ces sujets et les modalits
de leur mise en uvre. Sauf accepter une dsaffection des jeunes pour les mtiers qui
portent laction publique ou le recours croissant aux contractuels au dtriment de
fonctionnaires, il faut oser les mettre sur la table et aller au fond des sujets avec les
syndicats.

Le cot des mesures prconises par le livre blanc a t estim lpoque par son auteur
2 Md : 1 Md pour lharmonisation des grilles indiciaires et le second milliard sur le
fonctionnel. En contrepartie, les conomies induites du fait des simplifications proposes
sont values par Jean-Ludovic Silicani comme tant de lordre de 1 Md par an pendant
dix ans. Ces chiffres restent tre confirmer, mais il est indniable que le bilan sur
quelques annes est financirement positif, pour peu daccepter de mettre au pot au
lancement de la rforme. Cest sans doute une dcision dlicate dans la priode actuelle de
dficits publics importants, mais elle est indispensable dans une vision de moyen terme et
dans le cadre dune rforme densemble, claire et simple qui permette de sortir de
limpasse dnonce par tous.

Dcembre 2013

Conclusion

Le temps de lAdministration nest pas celui de la socit. Les volutions naturelles de
lune et lautre sont diffrentes et dbouchent sur un dcalage croissant entre les attentes de
la socit et le cadre fix par laction publique. Historiquement, ce sont les crises graves, et
en premier lieu les guerres, qui taient loccasion dune resynchronisation entre les
deux. Les sorties de crise taient propices la remise plat de certaines pratiques et la
mise en place de nouvelles organisations ou de nouvelles politiques fondes sur de
nouveaux principes. La Rvolution, linstauration des deux Empires, et en dernier lieu le
Conseil national la Rsistance illustrent ces remises plat substantielles mais aussi
brutales. Depuis prs de 70 ans, labsence de guerre sur le territoire national ne permet plus
que les cartes soient rebattues selon le modle classique, et lvolution vertigineuse des
techniques dchange dinformation durant les dernires dcennies induit une acclration
de lvolution de la socit. La dconnexion est donc particulirement importante entre
action publique et attente sociale, avec une insatisfaction grandissante de la population et
des entreprises vis--vis des gouvernants, tenus pour responsables de cette situation. Elle
explique au moins en partie les montes de labstention et des extrmes aux lections.

La question fondamentale qui est ainsi pose est de savoir si la resynchronisation est
possible sans une crise pralable pour briser les tabous et les rigidits de la socit et des
administrations. Le rformisme est-il une solution praticable dans notre pays comme il la
t dans dautres pays ? Terra Nova en est convaincue, mais la preuve nen a pas encore
t faite. La diffrence structurelle entre la vitesse dadaptation actuelle des
administrations et lvolution de la socit au moment o la rduction des dficits publics
impose ses contraintes rend ncessaire une action nergique et rapide. Elle ncessite un
courage politique certain, doubl dune vision et dune mthode. Le lancement de la MAP
par le gouvernement de Jean-Marc Ayrault constitue une premire tape intressante plus
dun titre, mais qui doit tre approfondie et intensifie et mme, il faut le dire, roriente.
Une deuxime phase de la MAP doit tre engage, mais qui ne doit pas revenir lillusion
dune rduction significative et rapide de la dpense en jouant sur les dpenses de
personnel. Des conomies sont possibles en la matire, mais elles seront progressives et
insuffisantes au regard des enjeux. Les exemples trangers le dmontrent. Ces conomies
ne peuvent tre quune rsultante des rformes et non leur point dorigine. Se tromper sur
ce point serait dramatique, pour la russite de lassainissement de nos finances publiques
comme pour la modernisation de notre action publique.

Dcembre 2013
lheure o prdomine le sentiment de crise politique permanente, des rythmes scolaires
aux scandales sanitaires puis la tromperie sur la nourriture, lenjeu de la modernisation de
ltat nest pas du tout une rationalisation technocratique ou une conomie de moyens
mais une refonte complte de la conception de laction publique, son organisation, ses
outils, ses processus de dcision, avec un fil conducteur : lefficacit, la capacit de
reprendre prise sur le rel, le retour de ltat non pas comme une entit bureaucratique
mais comme instrument de la volont populaire et avec la lgitimit qui va avec !
dfaut, le risque est fort que la population ne soit in fine pas reconnaissante des rsultats
obtenus, insuffisants ses yeux au regard des efforts consentis.

Et si la gauche ne parvenait pas porter cette mutation, elle apporterait la preuve titre
posthume que la RGPP, symbole de la rforme de ltat vue par la droite, serait le modle
retenir. La gauche ne peut manquer cette occasion de dmontrer la pertinence dune
vision progressiste de la modernisation de laction publique, qui porte une rnovation
relle, profonde et durable de nos administrations et de leurs actions, et une rduction des
dficits publics, pour le bien de chacun. Osons, il est temps.

Dcembre 2013
Annexe 1 - Lettre de mission du groupe

A lheure o les contraintes budgtaires saccroissent et o les attentes de la socit envers
lensemble des administrations publiques sont trs fortes, dans un contexte de crise
exceptionnelle, moderniser laction des pouvoirs publics est une ncessit absolue.
La rforme de lEtat, pour ne parler que delle, fait partie du paysage intellectuel et
politique franais depuis prs dun sicle. Mme si certaines russites ont t enregistres,
notamment ces dernires dcennies grce aux progrs de ladministration lectronique, ces
questions ont toutefois, pour lessentiel, t abordes sous un angle excessivement
technique et avec un prisme li aux mcanos institutionnels dont les citoyens ne peroivent
pas immdiatement lintrt. La dcentralisation, aujourdhui trentenaire, a boulevers
laction publique dans son ensemble, mais le diagnostic sur la ncessit dune nouvelle
tape de modernisation est largement partag. Quant lenvironnement europen (droit
communautaire) et mondial (OMC, mondialisation avec ses normes de droit ou de fait), il
impose une adaptation des politiques nationales et des organisations qui les portent.
En ce dbut de quinquennat, les lignes ont dj commenc bouger, la page de la
recherche de rduction des cots brutale et injuste de la Rvision gnrale des politiques
publiques (RGPP) porte depuis 2007 par la DGME et pilote au plus haut niveau de lEtat
tant tourne. Les rflexions doivent maintenant slargir, tant dans lespace en
intgrant notamment les thmes lis la dcentralisation, que dans le temps en prenant en
compte le caractre ncessairement volutif des dispositifs et organisations administratifs
btir.
La question se pose donc de dfinir quelles rformes structurelles, cest--dire durables,
peuvent ou doivent tre lances pour laction publique, et des modalits applicables pour
des rformes russies, efficaces et la hauteur des enjeux. Les missions rgaliennes ou de
service public doivent tre revisites, ce qui englobe ltat, tant au niveau central que
dconcentr, mais aussi les oprateurs de ltat, les collectivits territoriales et les autres
entits charges dun service public. La modernisation de laction publique est, ce titre,
la mre de toutes les rformes , car seules des administrations adaptes leurs temps et
performantes pourront efficacement porter des rformes en phase avec les attentes et les
besoins des populations. Une rflexion sur lvolution des modes daction de
ladministration est galement indispensable, alors que lEtat gestionnaire sest petit petit
transform en Etat rgulateur, largement dsarm au profit dagences et autres structures
qui chappent lexcutif. Il est notamment ncessaire de se pencher sur la notion de
rgulation, trente ans aprs la naissance des premires autorits administratives
indpendantes. Analyser ces questions et proposer des rponses est lobjectif du groupe de
travail modernisation de laction publique dont Terra Nova souhaite vous confier la
responsabilit.
Le groupe analysera ensuite les objectifs assigns cette modernisation, dans ses
diffrentes composantes : volution du primtre des politiques publiques, amlioration de

Dcembre 2013
la qualit des services fournis et amlioration du fonctionnement interne (incluant celle des
conditions de travail des agents). La rforme doit tre lun des principaux moyens
permettant aux administrations de respecter les restrictions budgtaires, y compris dans les
collectivits locales, en prservant ou mme en amliorant la qualit des services rendus et
les conditions de travail des agents. Elle est aussi une condition essentielle de la relance
conomique. Il indiquera par grands types de mission (dfinition des stratgies, mise en
uvre oprationnelle, valuation, contrle, etc.) le schma qui lui semble optimal. Il pourra
galement proposer la mthode et les enjeux de lvaluation des politiques publiques.
Au-del du quoi ? , le groupe de travail rflchira sur le comment ? , et tout dabord
sur les stratgies densemble adopter pour obtenir des effets positifs et durables. Chacun
sait aujourdhui que, pour des rformes de cette ampleur, il est illusoire de croire que tout
pourra tre simultanment modifi comme a pu le faire le Canada de 1995 1997, et
linverse quil est inefficace de ngliger certains volets importants du sujet. Le groupe sera
donc amen proposer le cadre conceptuel permettant de concilier une dynamique
densemble dans laquelle la rforme pourra tre progressivement et utilement instille,
avec des projets raisonnables, ralistes et cohrents. Il analysera notamment les synergies
possibles entre projets de longue haleine et projets gains rapides, ou encore entre projets
portant sur des infrastructures et projets de services.
Au-del de cette dmarche macroscopique, le groupe voquera les mthodes spcifiques
disponibles pour la conduite du changement (pilotage par les risques, LEAN, SI, aspects
RH, etc.), et les conditions dune bonne articulation entre elles, ainsi que les conditions
dacceptabilit de la dmarche par les diffrents acteurs (politiques, acteurs institutionnels,
agents, acteurs conomiques, usagers). En complment, il fera des propositions sur la
manire dinciter les acteurs, tous les niveaux, sinscrire volontairement et activement
dans la dmarche de rforme attendue.
Enfin, le groupe traitera des sujets du suivi et de lvaluation des politiques de rforme
engages, ainsi que des aspects institutionnels pour ltat sensu stricto (rle des
secrtariats gnraux des ministres, structures nationales de pilotage, etc.) et de la
communication pertinente en la matire. Pour alimenter ses rflexions, le groupe de travail
veillera sappuyer sur les expriences trangres. Terra Nova souhaite que le groupe et la
diversit des personnalits qui le compose formulent des propositions originales et
innovantes, en toute indpendance, sans quaucune dimension ne puisse apparatre comme
tabou. Cest cette condition que notre travail pourra faire uvre utile.

Jean-Philippe THIELLAY,
Vice-prsident de Terra Nova

Dcembre 2013

Annexe 2 - Liste des personnes rencontres

Sophie BROCAS, Conseillre Administration, service public et dcentralisation du
Prsident de la Rpublique
Antoine BRUGIDOU, ancien responsable mondial du conseil secteur public et sant,
Accenture
Franois CHAMBON, directeur de lIRA de Metz
Etienne COMBET, Directeur associ de Sealweb
Stephan CLMENT, Adjoint au Secrtaire gnral des ministres sociaux
ric DELZANT, Dlgu interministriel lamnagement du territoire et lattractivit
rgionale
Jrme FURET, conseiller gnral du canton de Crpy
Patrick HALLINGER, Secrtaire national de lUGFF-CGT
Patrick JOUIN, Directeur gnral des services de la rgion des Pays de la Loire
Alain LAMBERT, ancien ministre, Prsident du conseil gnral de lOrne
Christine LECERF, Prsidente de lUnion rgionale de la rgion Centre de la CFTC
Alain MNMNIS, Prsident de sous-section du contentieux au Conseil dtat
Cyril OLIVIER, consultant en stratgies numriques publiques
Denis PIVETEAU, ancien Secrtaire gnral des ministres sociaux,
Jean-Luc PORCEDO, directeur de cabinet du Prsident de lAssemble nationale
Marc SCHWARTZ, Associ Mazars, Responsable du secteur public
Pierre SERNE, Vice-Prsident de la Rgion le-de-France charg des transports, Vice-
prsident du syndicat des transports dle-de-France (STIF)
Jean-Ludovic SILICANI, Prsident de lARCEP, auteur du livre blanc sur lavenir de la
fonction publique, ancien rapporteur gnral du Rapport Picq
Benot THIEULIN, Directeur de la Netscouade, Prsident du Conseil national du
numrique
Michel YAHIEL, Conseiller Travail, emploi et protection sociale du Prsident de la
Rpublique, ancien rapporteur gnral de la COSA
Robert ZARADER, Prsident dEquancy & Co

Dcembre 2013
Annexe 3 - Principales mesures du rapport Picq de 1994 mises
en uvre

Les prcisions sur les modalits de ralisation sont inscrites entre parenthses
132

Premire partie : Les responsabilits de ltat
Chapitre I - Les responsabilits fondamentales
- Exprimenter les politiques publiques avant gnralisation,
- Cration dun Commissariat la prospective et lvaluation (cration au
printemps 2013 du Commissariat la stratgie et la prospective),
- Commande rgulire de livres blancs dans les domaines importants de la vie
publique (mais en dclin depuis le dbut des annes 2 000),
- Rorganisation profonde du dbat budgtaire,
- Certification des comptes publics par la Cour des Comptes,
- Obligation dune tude dimpact pour tout projet de loi,
- Codification gnrale des dispositions lgislatives et rglementaires,

Chapitre II - Les responsabilits de souverainet
- Refonte de la carte judiciaire avec suppression de cent deux cents tribunaux peu
actifs,
- Cration dune version moderne des juges de paix (fait en 2002 sous la forme des
juges de proximit, mais dont la disparition est programme pour 2015),
- Rvision de la carte des zones de police et de gendarmerie,
- Meilleure mesure de lactivit de la police (politique du chiffre entre 2003 et
2012),
- Intgration des services du ministre de la Coopration au sein du Quai dOrsay,
- Regroupement des services comptents pour les affaires conomiques, financires
ou commerciales internationales (intgration de la DREE
133
au sein de la DG
Trsor),

Chapitre III - Les responsabilits partages
- Limitation du nombre des directions dadministration centrale du ministre de
lducation nationale,
- Autonomie des universits,
- Rduction trois le nombre des directions du ministre de la culture (il existe
maintenant quatre directions en plus du secrtariat gnral),

132
Lapprciation du degr de mise en uvre est parfois dlicate : seuls les lments marquants sont
mentionns.
133
Direction des relations conomiques extrieures.

Dcembre 2013
- Nomination par ltat des chanes de radio et de tlvision du secteur public (fait
sous le prcdent quinquennat, mais retour en 2013 une nomination par le CSA),
- Accroissement des capacits dexpertise et dvaluation de ladministration
centrale sur les activits de recherche (cration en 2009 de lAERES
134
),
- laboration dun schma directeur national damnagement du territoire (Directive
territoriale damnagement et de dveloppement durable DTADD),
- Rforme de la taxe professionnelle,
- Distinction les fonctions de gestionnaire des infrastructures de celle de
lexploitation des rseaux de transport,
- Conformit des documents durbanisme des documents de niveau national ou
rgional (les PLU
135
doivent tre conformes la DTADD
136
, au SCOT
137
, au
SDAGE
138
, etc.),
- Gnralisation du rapprochement des directions dpartementales de lquipement
(DDE) et de lagriculture (DDA),
- Cration dun dcideur unique en matire de sant, tant au niveau national que
rgional (cration des ARS
139
au niveau rgional en 2009),
- Rapprochement des organismes chargs de la mise en uvre des diffrentes
composantes de la politique de lemploi : recensement et placement des chmeurs,
indemnisation du chmage et dlivrance des aides diverses lemploi (cration de
Ple emploi),
- Cration au sein du ministre de lconomie dune direction unique charge de
traiter les questions touchant la monnaie, aux marchs financiers et, en gnral,
au financement de lconomie (Cration de la DG Trsor),
- Cration dune direction unique charge de favoriser les intrts stratgiques de
lappareil de production, dans les domaines de lindustrie et des services (cration
de la DGCIS
140
).

Deuxime partie : lorganisation de ltat

Chapitre IV - Assurer la direction de ltat
- Introduction dindicateurs de moyens et surtout de rsultats,
- Renforcer le rle et les moyens du mdiateur de la Rpublique (cration en 2008
du Dfenseur des droits, disposant de pouvoirs largis par rapport au Mdiateur de
la Rpublique tels que pouvoir provoquer un contrle ou une enqute),
- Rduction drastique des cabinets ministriels (instaure durant quelques mois en
1995 dans le gouvernement Jupp, puis reprise priodiquement de manire
beaucoup moins drastique et sans rapport avec la philosophie prconise par le
rapport),

134
Agence dvaluation de la recherche et de lenseignement suprieur.
135
Plan local durbanisme.
136
Directive territoriale damnagement et de dveloppement durable.
137
Schma de cohrence territoriale.
138
Schma directeur damnagement et de gestion des eaux.
139
Agence rgionale de sant.
140
Direction gnrale de la comptitivit, de lindustrie et des services.

Dcembre 2013
- Recrutement de tous les collaborateurs personnels des ministres sur des emplois de
contractuels,
- Cration dun secrtaire gnral dans chaque ministre, charg de la coordination
des procdures administratives, juridiques et financires du ministre,
- Premire affectation des fonctionnaires sortant de lENA sur le terrain dans des
fonctions du niveau des collaborateurs quils seront amens diriger dans le
droulement de leur future carrire (en partie instaur durant quelques annes
aprs la sortie du rapport, puis tomb en dsutude),
- Rduction de moiti du nombre des directions dadministrations centrales de ltat
(annonce faite par Nicolas Sarkozy en 2007, mais rduction limite dans les faits
10 %),

Chapitre V Dlguer la responsabilit
- Regroupement des services dconcentrs de ltat en quelques grandes directions
territoriales (regroupement des ples rgionaux en 8 directions rgionales, et des
directions dpartementales en DDI
141
, dans le cadre de la RATE
142
),
- Cration de nouvelles agences pour grer autrement les services publics.
Chapitre VI Mobiliser les fonctionnaires
- Instauration dun entretien individuel annuel,
- Rpartition de la rmunration en trois parties : traitement principal (grade),
complment indiciaire (fonction) et complment indemnitaire (performance
individuelle),
- Rduction du nombre des statuts de la fonction publique,
- Introduction dune gestion prvisionnelle des effectifs (mise en place de la
GPEC
143
).
Chapitre VII Matriser la dpense publique
- Amlioration de la procdure budgtaire (la mise en place de la LOLF
144
a permis
de rpondre diffrentes prconisations du rapport),
- Rapprochement des rgles de la comptabilit publique de celles de la comptabilit
gnrale,
- Rnover le contrle budgtaire et financier
- Modernisation de ladministration des finances (cration de la DGFiP
145
),
- Mise en uvre dune vritable politique de gestion patrimoniale de ltat.

141
Directions dpartementales interministrielles (direction dpartementale des territoires DDT, et
direction dpartementale de cohsion sociale DDCS ou direction dpartementale de protection des
populations DDPP).
142
Rorganisation territoriale de ltat.
143
Gestion prvisionnelle des emplois et des comptences.
144
Loi organique relative aux lois de finances.
145
Direction gnrale des finances publiques, issue de la fusion de la Direction gnrale des impts
et de la Direction gnrale de la comptabilit publique.

Dcembre 2013

Annexe 4 - Moderniser laction publique et rduire les
dficits : des synergies mais des risques

La recherche damlioration de laction publique (MAP) devrait tre constante et
indpendante des circonstances. Elle devrait mme tre plus forte en priode
daugmentation des moyens, les marges de manuvre budgtaires facilitant les
transformations. Malheureusement, cela na jamais t le cas. linverse, une contrainte
budgtaire forte constitue la fois une opportunit et un risque : une opportunit lie
lacceptation collective de solutions nouvelles du fait de la ncessit de bouger, permettant
ainsi la remise en cause de certaines habitudes, voire de tabous ; un risque dun prisme
essentiellement budgtaire dans les volutions recherches, faisant driver le projet de
MAP en opration de cost killing comme lest rapidement devenue la RGPP. Si profiter de
lopportunit est automatique, viter le danger est une ncessit la fois imprieuse et
dlicate, car la contrainte budgtaire doit en tout tat de cause tre satisfaite. La prsente
note analysera en quoi la MAP peut aider sinscrire dans la contrainte budgtaire court
et moyen termes.

Les conomies issues de projets MAP ont des origines multiples. En schmatisant et des
fins didactiques, on peut distinguer diffrents processus dbouchant sur des gains de
productivit et/ou des conomies (les premiers pouvant, sous certaines conditions, devenir
les secondes) :

1) on fait mieux (ou a minima pareil) avec moins de ressources

a. limination des doublons :
Les comptences croises, avec instructions multiples des mmes dossiers et les
redondances de structures ont des consquences trs largement ngatives : frictions
institutionnelles et blocages qui peuvent tre induits, ralentissement des dcisions par
attente des rponses dune multitude dacteurs, dcouragement demander devant le
maquis institutionnel et la lourdeur des dmarches cumules, etc. Le cot de cette
complexit est massif, dabord sur le plan conomique, mais galement par touffement de
lesprit dentreprendre des acteurs conomiques (notamment au sein de lconomie sociale
et solidaire, mais pas uniquement), et enfin par embolisation des acteurs publics eux-
mmes, qui mobilisent beaucoup de ressources humaines et financires dans cette non-
qualit au dtriment dautres actions o leur prsence est essentielle.

Dcembre 2013
Il est videmment inenvisageable dliminer tout doublon. Il est mme parfois utile quil y
en ait. Mais ces cas positifs ne peuvent servir justifier la situation actuelle, et un norme
effort doit tre fait pour assainir la situation, mme si cet effort prendra du temps et verra
invitablement se lever de multiples opposants, daccord sur le principe gnral mais
hostiles ds lors quil sappliquerait eux.

b. Dmatrialisation
Lutilisation massive des systmes dinformation permettrait de faire des conomies
considrables, par plusieurs effets :
Lautomatisation de tches, vitant les resaisies et le traitement des fautes
associes : le temps humain conomis, tant du ct du demandeur/destinataire
que des diffrents instructeurs est plus que significatif. La mise en place doutils
de GED (gestion lectronique de documents), annonce depuis longtemps nen est
encore qu ses balbutiements. De mme, de nombreux contrles peuvent tre
automatiss, et le reporting facilit ds lors quil sappuie sur des donnes de
base ou agrges automatiquement partir de celles-ci,
la simplification des dmarches : seules les donnes pertinentes au cas considr
sont demandes, limitant les incomprhensions et les allers-retours pour
incompltude du dossier ou inexactitude dans le remplissage. Beaucoup a dj t
fait, mais il reste encore beaucoup faire, en travaillant sur les conditions de
rcupration des pices justificatives (pour les cas o elles restent rellement
indispensables),
la diminution de cots lis aux supports papier : les cots complets de traitement
dun document papier (incluant les frais daffranchissement) sont beaucoup plus
levs que ceux des documents lectronique, surtout lorsque ces derniers sont
structurs (formulaires). La dmatrialisation massive des changes au sein et
entre les acteurs publics induiraient des conomies directes et significatives.
linverse, lexistence dun double circuit papier/lectronique est souvent plus
coteuse que le seul circuit papier.

c. Mutualisation
Les conomies dchelle sont nombreuses dans ladministration, notamment dans les
fonctions supports et dans les fonctions de traitements de dossiers mtiers complexes. Les
systmes dinformation rendent possibles de telles mutualisations, commencer sur leur
propre champ (dveloppement et exploitation informatique), ds lors que, comme le
prconise le rapport terra Nova sur le numrique, on ne lance plus de trs grands projets
informatiques senss rsoudre de multiples problmes en mme temps, et qui savrent trs
longs et difficiles mener bien, ruineux pour les finances publiques et quasiment
impossibles faire voluer rapidement. Une approche modulaire fonde sur linteraction
de briques simples est privilgier. Elle requiert une vritable urbanisation des SI, avec
dfinition des rfrentiels obligatoires, ncessaires et suffisants permettant de garantir
linteroprabilit des lments.

d. meilleure organisation

Dcembre 2013
Lorganisation administrative date globalement de Napolon. L encore, les systmes
dinformation permettent dimaginer une organisation gnrale plus adapte aux attentes
des citoyens et beaucoup plus conomes en ressources. Ainsi, on pourrait distinguer les
fonctions daccueil (sans doute totalement confies aux communes ou aux communauts
de communes), les fonctions de traitement et dexpertise, concentres dans des centres
nationaux ou inter-rgionaux (mme pour les collectivits territoriales) et les fonctions de
pilotage, dvaluation et de contrle, rparties aux diffrents chelons territoriaux en
fonction des besoins rels.

Un tel bouleversement organisationnel est envisageable ds lors que lon dcouple activit
et localisation pour les fonctions pouvant tre exerces distance du territoire (mme si
elles concernent un territoire). A titre dillustration, lARS de Poitou-Charentes a choisi de
rgionaliser toutes ses missions (i.e. un agent est susceptible de traiter un dossier de
tout lieu de la rgion), ne laissant que cinq six agents ddis lanimation
territoriale
146
. Pour autant, les agents rgionaliss nont pas obligation de dmnager
dans la ville chef-lieu de rgion, et la fonction est multi-sites . La localisation
gographique est questionne lorsque lagent quitte le service.

Ce mode dorganisation, qui a fait ses preuves dans plusieurs endroits (CPAM de
Montpellier, CPAM de Marseille, ARS de Poitou-Charentes, etc.) prsente des
inconvnients (frais de dplacements importants tant que la visio-confrence nest pas
correctement outille et utilise), mais il rend possible des volutions significatives sans
bouleversements massifs obligs pour les agents concerns.

e. processus optimiss
Il nest pas dans la culture administrative franaise de sinterroger sur la qualit de ces
processus de travail. Le management nest pas une tradition dans la fonction publique et
les hauts fonctionnaires nont aucune formation en la matire : lintelligence individuelle et
le charisme supposs sont senss simposer la hirarchie, lintendance et les
collaborateurs devant suivre les instructions. Cette priode apparat dpasse, et
lamlioration continue de la qualit doit entrer dans les murs. Elle permet dliminer des
dysfonctionnements, des tapes ou actions inutiles, coteuses, comme le sont les non
qualits et les risques dun processus mal matris.

Cette dmarche, pousse par la DGME dans la seconde partie de la RGPP, est positive ds
lors quelle ne se limite pas au plaquage idiot et systmatique dune mthode (ex : le
LEAN), mais quelle inclut une vraie dimension managriale globale utilisant une batterie
doutils en fonction des circonstances.

Les gains possibles sont l aussi importants, surtout en qualit de ce qui est produit et en
amlioration des conditions de travail.

146
Les changes avec les acteurs du dpartement concern. Ces dlgations territoriales ne traitent
pas les dossiers mtiers leur niveau. Cest en quelque sorte la fonction daccueil voque plus
haut).

Dcembre 2013
2) On fait diffremment

a. Changement de logique
Faire mieux ce que lon fait est bien, et gnrera de belles conomies. Mais le changement
de logique autorise des gains plus rapides, car coupant la racine la cause de la
complexit. Pour tre socialement acceptables, ces gains doivent tre rpartis en trois
parties : la premire pour tre ralloue vers des missions sous-dotes, la seconde pour
amliorer la rmunration des agents et la troisime pour diminuer les dficits. La
rpartition des diffrentes parts doit tre ngocie en amont avec les syndicats.

b. Externalisation
Lexternalisation est souvent considre gauche comme contraire lintrt gnral et
aux valeurs du service public. Cest parfois vrai, lorsque cest fait pour des considrations
idologiques (ex : les partenariats publics-privs - PPP), ou a peut ltre, lorsque cest une
dcision dfensive pour se conformer des plafonds demplois en baisse.

Mais lexternalisation peut galement tre positive, en profitant des conomies
dchelle quun prestataire priv gnre avec ses diffrents clients. Ds lors que les
conditions de dlivrance du service ne portent pas atteinte aux valeurs fondamentales du
service public et que la puissance publique reste effectivement capable de matriser les
choses, il peut tre positif pour lusager et/ou le contribuable que tout ou partie du service
soit externalis : les gains issus de la mutualisation par le prestataire doivent tre partags
en deux (une part pour le prestataire, son profit, et une part pour lacteur public). La
principale difficult vient de la capacit de lacteur public de bien ngocier le contenu de la
prestation attendue et les conditions de rmunration. Malheureusement, ce nest encore
que trs rarement le cas.

3) On ne fait plus

Il existe certainement des missions abandonner totalement, ce qui gnre immdiatement
des gains et, sous les mmes conditions que prcdemment, des conomies. Mais de telles
missions totalement obsoltes sont sans doute rares. Sans sinterdire de les dbusquer, il est
prfrable de donner la priorit au reformatage des autres.

Ces conomies peuvent concerner le nombre des agents publics comme les moyens des
administrations. Cependant, elles napparatront que progressivement, parfois mme aprs
une bosse de dpenses (ex : projets SI, cots de transformation RH et/ou immobilier, etc.).
En outre, les conomies gnres seront la plupart du temps de faibles montants unitaires
rpartis sur lensemble du territoire, et les mobiliser nest souvent pas vident. Pour
autant, leur montant cumul peut atteindre des sommes trs importantes, sans doute de
plusieurs milliards deuros en base au bout de cinq ans dans lhypothse dune approche
volontaire et large
147
.

147
Au dbut des annes 2000, la Grande-Bretagne avait valu plus de 27 Md les conomies
gnres par une utilisation massive de ladministration lectronique (e-government). La France, et

Dcembre 2013

Les dmarches de modernisation doivent donc tre engages sans tarder, mais ne peuvent
participer de faon significative au respect de la contrainte avant un ou deux ans. Il est
donc ncessaire dagir sur lautre grand type de dpenses : les dpenses dintervention, tant
au niveau de ltat quau niveau des autres acteurs de laction publique.

Ce mode daction est techniquement plus simple et donne des effets immdiats. Il est
cependant politiquement trs dlicat car le Gouvernement doit assumer de moins doter
certaines politiques publiques. En outre, leffet rcessif dun abaissement des dpenses
dintervention est fort.

La rponse au risque politique ne peut passer que par des mesures allant dans le sens dune
plus grande quit. On peut ainsi sinterroger sur la justification des aides au logement
pour les tudiants dont les parents disposent de revenus trs consquents. Le principe
dquit pourrait dans ce cas lemporter sur celui dgalit.

Pour ce qui concerne le risque conomique, la meilleure rponse consiste sans doute
orienter les dpenses dintervention vers les actions les plus riches en emploi par euro
distribu. Une telle priorisation pourrait intervenir deux niveaux : entre politiques
publiques (dans le respect des grandes priorits stratgiques ) mais aussi au sein de
chaque politique. Il conviendrait dvaluer les consquences macro-conomiques dune
telle inflexion dans les critres dattribution, mais il nest pas certain quelles soient
ngatives, leffet daugmentation de la productivit en emploi lemportant sur la baisse
brute des dpenses dintervention.

Plan doccupation des sols de laction publique (POSAP)

Il recense les secteurs fonctionnels des acteurs publics, avec pour chacun deux les aspects
mtiers (ex : missions et programmes LOLF pur ltat), ainsi que les secteurs relatifs aux
fonctions supports (RH, finances, immobilier, juridique, etc.) au pilotage (incluant le
contrle), aux changes (avec les usagers, les autres administrations, les acteurs
internationaux, etc.) et enfin aux donnes transverses (relatives aux usagers, aux entits
publiques ou prives, aux diverses nomenclatures, etc.).

notamment la direction du budget, a toujours rcus ses chiffres, au motif que si ctait vrai, cela
aurait t fait depuis longtemps !

Dcembre 2013

Annexe 5 - Les cartographies laborer

Cartographie des missions et des processus
Elle doit tre labore chaque niveau administratif, par zooms successifs de chaque case
du POSAP. Ce travail de recensement et de structuration de ce qui devrait tre fait, en
application des textes, et des processus sous-jacents nexiste que rarement, tant au niveau
de ltat que des collectivits territoriales et des oprateurs. Les textes constitutifs des
entits, les rapports annuels et les fiches de poste des agents sont souvent les seuls
lments crits sur ces sujets, sans traduction oprationnelle, ce qui les rend insuffisants au
regard des besoins.

Cartographie de lallocation des ressources et des comptences :
Sur chaque mission (et si possible chaque processus), cette cartographie recense les
ressources affectes pour remplir la mission (moyens financiers, moyens humains, types de
comptences, localisation gographique), par entit et au global pour la mission/processus,
linstant prsent et chance.

Cartographie de lactivit
Pour chaque mission/processus elle mentionne le nombre de dossiers traits, dentits
piloter, contrler ou valuer, etc.

Cartographie des risques
Pour chaque mission/processus, cette cartographie indique les dangers, leur criticit, leur
probabilit doccurrence, ainsi que les moyens de matriser ces risques, les risques
rsiduels, etc.

Cartographie des systmes dinformation
Recensement des SI disponibles, des projets, avec leurs principales caractristiques
(gouvernance, conditions dexploitation et de maintenance, compatibilit aux rgles
dinteroprabilit, etc.). Cette cartographie couvre les applications mtiers, mais aussi les
rfrentiels, les fonctions dchange, de pilotage ou de support, dans une logique
durbanisation, traditionnelle en SI.

Dcembre 2013

Annexe 6 - Grands projets informatiques : les raisons de
lchec actuel du logiciel Louvois de paie des militaires

Les auditions parlementaires concernant le logiciel Louvois, qualifi de dsastre par le
ministre de la dfense le 27 mai 2013 Nancy, illustrent les dfauts des grands projets
publics.

1/ Un projet trop ambitieux pour tre raliste

Il s'agissait de refondre en une fois les systmes de solde des trois armes, d'y intgrer la
gestion des ressources humaines fournissant en amont les lments de calcul, puis dans le
mme mouvement de raccorder le tout loprateur national de paye (ONP).

La complexit de ce type de logiciel, tenant la diversit des rgles prendre en compte et
la grande difficult les documenter mesure qu'elles ont t ajoutes aux programmes
existant, ne semble pas avoir t apprhende.

Audition de lamiral douard Guillaud, chef dtat-major des armes
148
: Mais jen viens
penser que cest le cur du systme Louvois qui constitue le fond du problme :
vraisemblablement, il a t mal, ou insuffisamment, spcifi. Qui a pris ces dcisions
techniques ? [] il faut prciser que les spcifications ont t dfinies sans que les armes
y soient systmatiquement associes .

2/ Une mise en place aux forceps, dconnecte de la ralit

Le dmantlement d'lments essentiels du dispositif en place les centres chargs des
soldes de larme de terre - a t engag sans garantie d'aboutissement de la nouvelle
application, alors qu'ils pouvaient continuer assurer leur fonction. Comme pour couper
les ponts et faire avancer cote que cote la machine administrative.

Audition de lamiral douard Guillaud, chef dtat-major des armes : On dit souvent
que lancien logiciel de solde de larme de terre tait obsolte : il est vrai qu'il vieillissait,
mais on ne peut pas dire qu'il risquait de seffondrer de faon imminente lautomne
2011. Il est dailleurs encore utilis pour la solde de nos 96 000 gendarmes, quelle que
soit la complexit de leur rgime indemnitaire. Simplement, le vieillissement du logiciel
conduit une hausse des cots de maintenance.

148
www.assemblee-nationale.fr/14/cr-cdef/12-13/c1213078.asp#P4_390.

Dcembre 2013

3/ L'absence de procdures formalisant les responsabilits

L'absence de procdures conformes aux rgles de l'art de la gestion des grands projets
informatiques, permettant de responsabiliser les dcideurs, ressort des auditions
parlementaires.

Les processus internes de dcision ne se sont pas appuys sur des valuations formalises,
identifiant les responsabilits :

Audition de M. Jean-Paul Bodin, secrtaire gnral pour ladministration
149
: Dailleurs,
toutes les dcisions de bascule ont t collectives, prsentes par lensemble du ministre
au ministre .

Audition de M. Jacques Roudire, contrleur gnral des armes, ancien directeur des
ressources humaines du ministre de la Dfense
150
: Lorsque jai pris la tte du comit
directeur, en mai 2010, aucun test de bout en bout de la chane de Louvois navait t
ralis .

Audition de M. Christian Piotre, chef du contrle gnral des armes
151
: je suis formel :
si des alertes sur la gravit de ce qui allait se passer taient parvenues au ministre ou
ses grands subordonns, dont notamment le CEMA et moi-mme, jamais il ne lui aurait t
conseill doprer le raccordement. Le ministre tait dans une relation de confiance avec
ses principaux collaborateurs. Cela dit, je nexclus pas qu'il y ait eu soit des ruptures dans
la remonte de linformation du terrain, soit une mauvaise prise en compte de celle-ci du
fait des bouleversements dorganisation que nous avons connus.

Le contrle de la relation avec les prestataires semble s'tre focalis sur le cahier des
charges, sans s'attacher suffisamment vrifier la ralit des travaux raliss :

Audition de M. Christian Piotre, chef du contrle gnral des armes : Sagissant des
prestataires extrieurs, les procdures des marchs ont a priori t respectes, qu'il
sagisse de louverture la concurrence ou des conditions de passation de ceux-ci. Le
ministre de la dfense a procd la modernisation de sa fonction achat et les
reprsentants du pouvoir adjudicateur sont maintenant au bon niveau. Mais il peut y avoir
des difficults sur les cahiers des charges. Soit ils sont imprcis, et ils laissent une marge
de manuvre importante aux prestataires et lon constate a posteriori des prestations
qu'on navait pas envisages - il faudra voir si cest le cas en loccurrence -, soit leur
niveau dexigence est tel qu'il accrot sensiblement le cot de la prestation.

Audition de lamiral douard Guillaud, chef dtat-major des armes : Il est vrai que
Louvois a fait lobjet de trop peu de tests. Les marchs publics de ce type comprennent

149
www.assemblee-nationale.fr/14/cr-cdef/12-13/c1213067.asp.
150
www.assemblee-nationale.fr/14/cr-cdef/12-13/c1213075.asp.
151
www.assemblee-nationale.fr/14/cr-cdef/12-13/c1213076.asp#P3_69.

Dcembre 2013
toujours une clause optionnelle, permettant le dveloppement de plateformes de simulation
ou de tests la demande du ministre. Mais cette option a un cot, et lordonnateur du
march a souvent tendance rogner sur cette dpense. Cest au directeur de
programme quil appartient dtre suffisamment puissant pour obtenir la ralisation des
tests ncessaires ; ils mriteraient dailleurs dtre rendus obligatoires.

Dcembre 2013

Annexe 7 - Projet de loi relative lorganisation de la fonction
publique et aux garanties fondamentales accordes ses
agents

Les textes ci-dessous ont t rdigs par Jean-Ludovic Silicani la fin de lanne 2008 la
suite du libre blanc sur lavenir de la fonction publique et afin de le mettre en uvre si le
gouvernement le souhaitait. Terra Nova tient remercier leur auteur davoir accept de les
joindre en annexe de ce rapport.

PRESENTATION DU PROJET DE LOI

I. OBSERVATIONS GENERALES
Le projet de loi porte sur les lments fondamentaux du nouveau rgime visant la mise
en place dune fonction publique de mtiers dans lesprit du livre blanc sur lavenir de la
fonction publique : principes fondamentaux dorganisation et garanties fondamentales
accordes aux agents, conformment larticle 34 de la Constitution.

Cette loi-cadre , qui traite de tout ce qui est commun lensemble de la fonction
publique, dans ses trois composantes, serait complte par une loi plus dtaille traitant
notamment des dispositions spcifiques chacune des trois composantes de la fonction
publique, et par des dcrets dapplication.

Cette loi est brve et rdige dans des termes qui cherchent viter les concepts trop
techniques.

Lobjectif est quelle soit claire comprhensible par le plus grand nombre.

II. OBSERVATIONS PARTICULIERES A CERTAINS ARTICLES
Art. 1er : Le concept de fonction publique couvrirait dsormais tous les agents, quils
soient titulaires ou contractuels.

Art. 2 : Il pose le principe nouveau que tous les emplois de la fonction publique peuvent
tre occups par des agents titulaires et, titre complmentaire, par des agents
contractuels.

TITRE II (droits et obligations)

Dcembre 2013
Pour la premire fois les droits et obligations concerneraient tous les agents titulaires
ou contractuels.

Art. 3 : On introduit dans la loi la rfrence au corpus des valeurs et des principes,
fondement de lthique de la fonction publique, et on prvoit la charte qui les rassemble et
en prcise la porte pratique.

Art. 4 8 : Ils reprennent et rassemblent, en les rsumant, les modernisant et les
compltant, des dispositions actuelles, parfois parses. Larticle 8 prvoit que les
obligations, en matire dhygine et de scurit, sont identiques celles prvues par le
code du travail (pour le secteur priv) gnralement plus favorables aux agents et dj
applicables certains services publics.

Art. 9 13 : Mmes remarques que pour les articles 4 8.

TITRE III : Les principes fondamentaux de lorganisation de la fonction publique
Cette partie de la loi est presquentirement nouvelle. Elle comporte des articles
applicables tous les agents (14 17), aux seuls titulaires (18 24) ou aux seuls
contractuels (25).

Art. 14 : Toute personne peut accder la fonction publique, sans plus aucune autre
condition que celle de la jouissance des droits civiques, notamment de nationalit.
Lessentiel des emplois de la fonction publique sont dj ouverts aux communautaires. Il
sagit de les ouvrir tous : pourquoi louvrir un maltais et pas un qubcois ? pourquoi
accepter aujourdhui un contractuel sngalais (qui peut occuper un emploi important) et
pas un titulaire de la mme nationalit ? La slection des candidats permettra videmment
de vrifier leur ncessaire matrise de la langue franaise.

Art. 15 : Le principe dgal accs la fonction publique (Dclaration des droits de
lhomme et du citoyen) est, bien sr, confirm mais sans faire rfrence expresse aux
concours. Les concours seront videmment toujours possibles et seront frquemment
utiliss, mais pas obligatoires, afin de diversifier les profils et denrichir la fonction
publique.

Art. 16 : Mise en uvre du principe de mobilit . Mention de la publicit obligatoire de
tous les emplois vacants sur la bourse de lemploi public (commune aux trois fonctions
publiques).

Art. 17 : Dfinition et porte de lentretien dvaluation, outil dcisif de la personnalisation
des carrires.

Les articles 18 24 concernent les agents titulaires.

Art. 18 : Il fixe la nouvelle organisation de la fonction publique de mtiers : plusieurs
filires professionnelles, cadres statutaires ; distinction du grade et de lemploi.

Dcembre 2013
Art. 19 : Il fixe le nouveau rgime de la rmunration deux composantes : celle du grade
et celle de lemploi, la seconde comportant une part fixe lie la fonction et une autre
variable lie aux rsultats.

Art. 20, 21 et 22 : Reprennent, en les ajustant, les dispositions actuelles.

Art. 23 et 24 (relatifs la discipline et la cessation des fonctions) : ils reprennent, en les
ajustant, les dispositions actuelles.

Art. 25 : Relatif au rgime des contractuels.
Les agents contractuels des administrations ne bnficient actuellement ni de la protection
du statut des titulaires, ni de celle du code du travail. Lobjectif est donc de les faire
bnficier dune de ces deux protections.

Pour les emplois comportant une prrogative de puissance publique, il est prvu que les
agents contractuels sont rgis par les dispositions de la prsente loi prcises par dcret en
Conseil dEtat.

Pour les autres emplois, les agents contractuels sont rgis, dune part, par certaines
dispositions de la prsente loi (art. 3 17 et 26 30), dautre part, par les dispositions du
code du travail qui ne sont pas contraires aux mmes articles de la prsente loi, afin de
tenir compte des spcificits du service public.

Art. 26 : Il porte sur la participation et le dialogue social. La principale innovation consiste
prvoir que, comme dans le secteur priv, les accords collectifs pourront avoir force
obligatoire, ce qui ouvrira un champ considrable la ngociation.

Art. 27 : Il prvoit des dispositions finales notamment relatives au reclassement des
agents en activit la date dentre en vigueur de la loi.

PROJET DE LOI RELATIVE A L'ORGANISATION DE LA FONCTION
PUBLIQUE ET AUX GARANTIES FONDAMENTALES ACCORDEES A SES
AGENTS

TITRE I : DISPOSITIONS LIMINAIRES

Art. 1er : La fonction publique, au sens de la prsente loi, se compose, en premier lieu, des
agents de lEtat, l'exception des magistrats de l'ordre judiciaire, des militaires et des
agents des assembles parlementaires, en deuxime lieu, des agents des collectivits
territoriales, et enfin, des agents de leurs tablissements publics administratifs, notamment
hospitaliers.

Art. 2 : Les emplois de la fonction publique sont occups, titre principal, par des agents
titulaires, et, titre complmentaire, par des agents contractuels.

Dcembre 2013
TITRE II : LES DROITS ET LES OBLIGATIONS DES AGENTS DE LA FONCTION
PUBLIQUE

Art. 3 : Les agents de la fonction publique et les employeurs publics doivent respecter,
notamment dans leurs relations rciproques et vis--vis des citoyens et des usagers du
service public, d'une part, les valeurs rpublicaines de libert, d'galit et de fraternit,
d'autre part, les principes du service public tels que la lgalit, la probit, limpartialit, la
lacit, la continuit, l'adaptabilit, lefficacit et l'obligation de rendre compte de son
action. Ces valeurs et principes constituent le fondement de l'thique de la fonction
publique.

Une charte, qui n'a pas, par elle-mme, de caractre normatif, rassemble, en prcisant leur
porte pratique, ces valeurs et ces principes. Elle est labore par une commission
nationale qui a, par ailleurs, pour mission de veiller au respect de ces valeurs et principes et
de faire, en ce domaine, des recommandations aux pouvoirs publics.

CHAPITRE I : LES DROITS

Art. 4 : La libert d'opinion, la libert de se prsenter une lection, le droit de crer un
syndicat ou d'y adhrer et le droit de grve sont garantis aux agents de la fonction publique.
Ces liberts et ces droits s'exercent dans le cadre des lois en vigueur, notamment des
articles L. 2141-1 L. 214I-3, L.2141-5 L. 2141-8 et L. 2512-2 L.2512-4 du code du
travail.

Art. 5 : Aucun agent de la fonction publique ne peut faire l'objet d'une discrimination,
directe ou indirecte, en raison de ses opinions politiques, syndicales, philosophiques ou
religieuses, de son origine, de son sexe, de son orientation sexuelle, de son ge, de son tat
de sant, de son handicap, de son patronyme, de son apparence physique, de son
appartenance, vritable ou suppose, une race, une ethnie ou une communaut.

Toutefois des dispositions peuvent tre dictes par la loi, prenant en compte le sexe, l'ge
ou l'aptitude physique de l'agent, si ces facteurs ont une incidence dterminante sur les
conditions mmes d'exercice de certains emplois.

Art. 6 : Aucun agent de la fonction publique ne peut subir de harclement notamment,
d'une part, du fait d'une personne dont le but est d'octroyer des faveurs de nature sexuelle,
son profit ou au profit d'un tiers, d'autre part, qui a pour objet ou pour effet de porter
atteinte ses droits ou sa dignit, d'altrer sa sant physique ou mentale ou de
compromettre son avenir professionnel.

Art. 7 : Tout agent de la fonction publique bnficie, l'occasion de ses fonctions, d'une
protection organise par la collectivit publique dont il dpend, conformment aux
dispositions du code pnal et aux autres dispositions lgislatives en vigueur.

Dcembre 2013
La collectivit publique est notamment tenue, d'une part, de protger l'agent contre les
menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il pourrait tre
victime l'occasion de ses fonctions, et rparer, le cas chant, le prjudice qui en est
rsult, d'autre part, d'accorder la protection l'agent, ou l'ancien agent, dans le cas o il
fait l'objet de poursuites pnales l'occasion de faits qui n'ont pas le caractre d'une faute
personnelle.

Art. 8 : Tout agent de la fonction publique bnficie, durant son travail, de conditions
d'hygine et de scurit, de nature prserver sa sant physique et mentale, identiques
celles des salaris rgis par le code du travail.

CHAPITRE II : LES OBLIGATIONS

Art. 9 : Tout agent de la fonction publique consacre l'intgralit de son activit
professionnelle aux missions qui lui sont confies. Il ne peut exercer d'activits
professionnelles prives lucratives.

Des dispositions lgislatives dterminent les exceptions ces obligations, les conditions de
cumul d'activits ainsi que les conditions d'exercice d'activits lucratives par les agents de
la fonction publique ayant cess leurs fonctions.

Art. 10 : Tout agent de la fonction publique, quel que soit son niveau hirarchique, est
responsable de la bonne excution des missions qui lui sont confies. Il n'est dgag
d'aucune des responsabilits qui lui incombent par la responsabilit propre de ses
subordonns.

Il doit se conformer aux instructions de son suprieur hirarchique, sauf dans le cas o
l'ordre donn est manifestement illgal et de nature compromettre gravement l'ordre
public.

Il peut tre requis dans les conditions et selon les modalits dfinies par le code de la
dfense.

Art. 11 : Tout agent de la fonction publique peut voir sa responsabilit financire mise en
cause, raison des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions, devant la cour de
discipline budgtaire et financire, conformment au code des juridictions financires, sans
prjudice de l'action pnale ou disciplinaire.

Art. 12 : Tout agent de la fonction publique est tenu au secret professionnel dans les
conditions prvues par le code pnal.

Il doit, en outre, faire preuve de discrtion professionnelle pour tous les faits, informations
ou documents dont il a connaissance dans l'exercice ou l'occasion de l'exercice de ses
fonctions. Il ne peut tre dli de cette obligation, en dehors des cas expressment prvus

Dcembre 2013
par les dispositions en vigueur, notamment en matire d'accs aux documents
administratifs, que par dcision expresse de l'autorit dont il dpend.

Art. 13 : Tout agent de la fonction publique doit satisfaire aux demandes d'information du
public, sous rserve des informations protges par la loi.

Il doit notamment respecter les obligations d'information prescrites par l'article 4 de la loi
du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations.

Il doit, en outre, transmettre au procureur de la Rpublique les informations prvues par
l'article 40 du code pnal.

TITRE III : LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE LORGANISATION DE LA
FONCTION PUBLIQUE

CHAPITRE I : DISPOSITIONS COMMUNES A TOUS LES AGENTS DE LA
FONCTION PUBLIQUE

Art. 14 : Toute personne jouissant de ses droits civiques peut accder la fonction
publique, ds lors quelle sexprime en franais, oralement et par crit.

Art. 15 : Afin de rendre effectif le principe d'gal accs aux emplois publics, la slection
des candidats recruts se fait exclusivement en fonction de leurs mrites et de leurs
comptences, dans des conditions et selon des modalits garantissant le caractre impartial
de la slection. Le mme principe s'applique la promotion des agents.

Art. 16 : Afin de rendre effectif le principe de mobilit des agents de la fonction publique,
ceux-ci ont accs l'ensemble des emplois de la fonction publique, sous rserve que leurs
comptences correspondent celles exiges pour les emplois pourvoir et, s'agissant des
professions rglementes, que les agents dtiennent les diplmes et titres requis. Tous les
emplois vacants sont rendus publics par la voie d'une bourse de l'emploi public. L'agent
exerce son emploi dans le cadre d'une convention d'affectation.

Art. 17 : Afin de rendre effectifs, en les conjuguant, les principes d'galit et d'efficacit,
l'apprciation de la valeur professionnelle d'un agent, la fixation des objectifs qui lui sont
assigns, la vrification des rsultats atteints, l'identification de ses attentes et de ses
besoins professionnels, s'oprent dans le cadre d'un entretien priodique d'valuation. Cet
entretien est effectu dans des conditions et selon des modalits garantissant son caractre
contradictoire et impartial.

Cette valuation est prise en compte pour la dtermination du parcours professionnel de
l'agent, pour sa promotion et pour la fixation de la part variable de sa rmunration.

Dcembre 2013
CHAPITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS TITULAIRES DE LA
FONCTION PUBLIQUE

Art. 18 : Pour ce qui concerne les agents titulaires, la fonction publique est compose de
plusieurs filires de mtiers qui comportent chacune quatre niveaux de qualification. A
chaque niveau correspond, en principe, un cadre statutaire. Il peut exceptionnellement y
correspondre plusieurs cadres statutaires.

Tout agent relve d'un cadre statutaire. Il y accde, soit dans les conditions fixes l'article
15 de la prsente loi, soit directement, si l'intress occupait dj un grade ou un emploi
public de mme niveau que ceux du cadre statutaire d'accueil.

Les cadres statutaires peuvent tre communs l'ensemble de la fonction publique ou
spcifiques, soit l'Etat, soit aux collectivits territoriales, soit enfin aux tablissements
hospitaliers.

Chaque cadre statutaire est rgi par des rgles fixes par dcret en Conseil d'Etat. Il
comprend plusieurs grades.

Chaque agent est titulaire d'un de ces grades.

Le grade est distinct de l'emploi.

Il est tenu, pour chaque agent, un dossier individuel, auquel il a en permanence accs, qui
doit comprendre toutes les pices intressant sa situation administrative. Il ne peut y tre
fait tat, ni de ses opinions ou activits politiques, syndicales, religieuses ou
philosophiques, ni des mentions effaces par l'amnistie.

Art. 19 : Tout agent bnficie, outre les prestations et indemnits lies sa situation
familiale, d'une rmunration qui comprend deux lments : l'un, le traitement, li son
grade ; l'autre li son emploi. Ce second lment comprend une part fixe correspondant
la fonction confie lagent et une part variable dont le niveau est dtermin au regard des
rsultats atteints par l'agent, apprcis dans les conditions prvues larticle 17 de la
prsente loi.

Les deux lments ouvrent des droits pour la retraite.

La rmunration d'un agent est rduite ou supprime si les obligations de service de l'agent
ne sont pas, ou ne sont que partiellement, remplies.

Art. 20 : Tout agent bnficie de congs annuels, des ftes lgales fries prvues par
l'article L.3133-2 du code du travail, de congs de maternit, de paternit, de naissance ou
d'adoption ainsi que des congs lis aux charges parentales. Il bnficie, en outre, de
congs de maladie, de longue maladie et de longue dure ainsi que de congs pour accident
du travail.

Dcembre 2013
Art. 21 : Tout agent bnficie de prestations d'action sociale, distinctes de la rmunration,
ainsi que d'une protection sociale, dans le cadre du rgime gnral des salaris ou de
rgimes spciaux.

Art. 22 : Tout agent bnficie d'une formation initiale et d'une formation professionnelle
tout au long de la vie.

Art. 23 : Toute faute commise par un agent dans l'exercice ou l'occasion de l'exercice de
ses fonctions l'expose une sanction disciplinaire, sans prjudice, le cas chant, des
peines prvues par le code pnal.

Le pouvoir disciplinaire appartient l'autorit investie du pouvoir de nomination.

L'instance disciplinaire a un caractre paritaire.

L'agent auteur d'une faute propre, qu'il s'agisse d'un manquement ses obligations
professionnelles ou d'une infraction de droit commun, peut tre suspendu par l'autorit
ayant le pouvoir disciplinaire qui saisit, sans dlai, l'instance disciplinaire.

L'agent l'encontre duquel une procdure disciplinaire est engage a droit la
communication de l'intgralit de son dossier individuel. L'administration doit informer
l'agent de son droit.

Art. 24 : La cessation dfinitive d'activit, qui entrane la perte du statut d'agent titulaire de
la fonction publique, rsulte : 1) de la dmission rgulirement accepte ; 2) de la non
rintgration l'issue d'une cessation temporaire d'activit ; 3) de l'admission la retraite ;
4) du licenciement ; 5) de la rvocation ; 6) de la dchance de ses droits civiques ; 7) de
l'interdiction par dcision de justice d'exercer un emploi public. A l'expiration de la priode
de privation des droits civiques ou d'interdiction d'exercer un emploi public, l'agent peut
solliciter sa rintgration auprs de l'autorit ayant pouvoir de rvocation.

CHAPITRE III : DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS CONTRACTUELS DE
LA FONCTION PUBLIQUE

Art. 25 : Lorsqu'ils occupent des emplois comportant des prrogatives de puissance
publique, les agents contractuels de la fonction publique relvent exclusivement des
dispositions de la prsente loi prcises par dcret en Conseil dEtat.

Lorsquils occupent dautres emplois, les agents contractuels de la fonction publique sont
rgis, d'une part, par les articles 3 17 et 26 30 de la prsente loi, d'autre part, par celles
des dispositions du code du travail qui ne sont pas contraires aux dispositions de ces
mmes articles de la prsente loi.

Des conventions et accords collectifs ngocis et conclus aux diffrents niveaux de
l'administration, dans les conditions prvues l'article 26 de la prsente loi, dterminent les

Dcembre 2013
conditions d'emploi et de travail, les modalits de la formation professionnelle et les
garanties sociales des agents contractuels.

TITRE IV : LA PARTICIPATION ET LE DIALOGUE SOCIAL DANS LA FONCTION
PUBLIQUE

Art. 26 : Les organisations syndicales de la fonction publique ont qualit pour dbattre, aux
diffrents niveaux de l'administration, avec les employeurs publics, et pour conduire avec
eux des ngociations portant sur les questions concernant les agents qu'elles reprsentent.
Ces ngociations peuvent se conclure par des accords collectifs ayant force obligatoire,
dans des domaines et selon des modalits fixes par la loi.

Les accords collectifs peuvent porter notamment sur les sujets mentionns l'article 25 de
la prsente loi ainsi que sur la politique de l'emploi de chaque administration.

Les agents de la fonction publique participent, par l'intermdiaire de leurs dlgus, dans le
cadre d'organes consultatifs, l'organisation et au fonctionnement des services,
l'laboration des textes qui les rgissent et l'examen de certaines dcisions individuelles
les concernant, enfin, la dfinition et la gestion de l'action sociale, culturelle et sportive
les concernant.

TITRE V : DISPOSITIONS FINALES

Art. 27 : A compter de la date d'entre en vigueur de la prsente loi, les agents titulaires de
la fonction publique en activit cette date sont reclasss dans le cadre statutaire
correspondant au domaine et au niveau de qualification de leur corps, cadre d'emplois ou
emploi d'origine, un indice gal ou immdiatement suprieur celui qu'ils dtenaient
prcdemment. A emploi gal, leur nouvelle rmunration ne peut tre infrieure celle
dont ils bnficiaient prcdemment.

A compter de la date d'entre en vigueur de la prsente loi, il sera propos aux agents
contractuels de la fonction publique, soit de conserver leur rgime juridique existant, soit,
pour ceux d'entre eux n'exerant pas de prrogatives de puissance publique, de bnficier
d'un contrat, dans les conditions prvues par l'article 25 de la prsente loi, dont les clauses
substantielles, notamment la nature de l'emploi exerc, le lieu du travail et la rmunration,
sont identiques celles de leur prcdent contrat.

Art. 28 : La prsente loi sera complte, d'ici son entre en vigueur, par des dispositions
lgislatives et sera prcise par des dispositions rglementaires.

Art. 29 : Abrogation.

Art. 30 : La prsente loi entre en vigueur compter du

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