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INTRODUO

E
ste trabalho uma reflexo sobre a relao entre a cidadania e a
questo urbana brasileira. Mais especificamente, de como a con-
figurao urbana das grandes cidades, construdas no contexto da
modernizao conservadora, repercute na possibilidade de massifi-
cao de uma cultura cvica orientada para a ampliao da participa-
o social e poltica na vida citadina. Pois sobretudo na vida local
que a cidadania pode emergir, ali que pode ser estabelecida uma re-
lao concreta com a coisa pblica, e as possibilidades de que isso
ocorra esto fortemente condicionadas inscrio social e poltica do
mundo popular no espao urbano.
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* Este artigo comeou a ser desenvolvido a partir das discusses travadas no grupo de
trabalho coordenado pelo arquiteto Jorge Mario Juregui, que tambm conta com a
participao do diretor da Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional
FASE, Pedro Cunca Bocayuva. Ogrupo est realizando o projeto de pesquisa Las Arti-
culaciones Ciudad Formal-Ciudad Informal en Amrica Latina. Una Metodologa de
Abordaje Vlida para la Regin, vencedor do concurso da II Bienal Ibero-Americana
de Arquitetura. Ao longo do esforo de reflexo para o desenvolvimento deste
trabalho beneficiei-me dos diversos debates travados com os alunos do Ncleo de Ci-
dadania, Direitos e Desigualdade Social da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro PUC-Rio, e, em especial, com as colegas ngela Paiva e Maria Sarah da Silva
Telles, a quem agradeo pelas valiosas crticas e sugestes.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, n
o
1, 2005, pp. 189 a 222.
Cidade, Territrios e Cidadania*
Marcelo Baumann Burgos
Para desenvolver esta reflexo, o ponto de partida analtico o da
problematizao da fronteira entre a cidade formal e a informal, e to-
ma-se como referencial a situao das favelas do Rio de Janeiro, ca-
so-limite de informalidade.
De uma perspectiva sociolgica, a categoria favela no traduz ape-
nas uma determinada forma de aglomerado habitacional, mais que
isso, exprime uma configurao ecolgica particular, definida segun-
do um padro especfico de relacionamento com a cidade. Um aglo-
merado habitacional transforma-se em favela medida que desen-
volve um microssistema sociocultural prprio, organizado a partir
de uma identidade territorial, fonte de um complexo de instituies
locais que estabelecem interaes particularizadas com as institui-
es da cidade. Historicamente, a categoria favela foi consagrada
para nomear a forma de habitao popular construda nas encostas
do Rio de Janeiro, ainda no final do sculo XIX, por uma populao
majoritariamente composta de ex-escravos que antes viviam nos cor-
tios existentes em reas do entorno do centro da cidade.
Gradativamente, o substantivo favela vai ganhando mltiplas cono-
taes negativas, que funcionamcomo antnimos de cidade e de tudo
que a ela modernamente se atribui: urbanidade, higiene, tica do tra-
balho, progresso e civilidade
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. Ato contnuo, tambm se incorpora ao
vocabulrio corrente o verbo favelizar, e com isso o substantivo fa-
vela se vai emancipando de sua conotao original, presa descrio
do espao, assumindo um significado transcendente, que remete a
uma dimenso cultural e psicolgica, a umtipo de subjetividade par-
ticular, a do favelado, homem construdo pela socializao em um
espao marcado pela ausncia dos referenciais da cidade.
Da que conjuntos habitacionais e loteamentos irregulares
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dois dos
principais espaos de habitao popular das cidades brasileiras ,
embora com um padro mais formal de ocupao do solo, tambm
possam favelizar-se, isto , assumir caractersticas socioculturais
semelhantes quelas encontradas nos espaos tpicos das favelas, do
que sintoma a existncia dos tradicionais donos do lugar, e mes-
mo de gangues de traficantes de drogas e de armas em muitos desses
aglomerados habitacionais.
Apolissemia da palavra favela indica um processo de favelizao ge-
neralizado, no apenas no Rio de Janeiro, mas nas grandes cidades
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brasileiras de modo geral, sobretudo nas duas ltimas dcadas, como
crescimento exponencial dos aglomerados habitacionais populares
informais, nas reas centrais e tambm nas suas periferias
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. Dissemi-
nam-se pelas cidades, inclusive em bairros de seus subrbios tradici-
onais, caractersticas que historicamente singularizam a favela en-
quanto configurao ecolgica, a saber: sua vocao para o desenvol-
vimento de organizaes socioculturais fortemente enraizadas na
vida local, s quais no faltam elementos de uma ordem jurdica sin-
gular, com a existncia de autoridades informais locais, validadas
por identidades coletivas territoriais, que tambm servem de base
para a negociao poltica de acesso a bens pblicos da cidade.
Desse ngulo, a cidade aparece como uma agregao de territrios
atomizados fenmeno que no deixa de ter como contraface as cida-
delas das classes mdia e alta, erguidas sob a forma de condomnios
residenciais (Caldeira, 2000). Por isso, a categoria territrio apresenta
vantagens analticas importantes em face da categoria favela: mais
neutra e mais precisa na identificao do fenmeno da fragmentao
das cidades e de seus efeitos sociais e polticos sobre o processo de
construo da cidadania no mundo popular. Anoo de territrio re-
mete idia de ummicrocosmo, que inclui diferentes formas de orga-
nizao da habitao popular inclusive a favela e que se diferencia
da cidade, que o domnio dos direitos universais, fonte da igualda-
de e da liberdade; em uma palavra, da cidadania.
Nossa hiptese que a territorializao da cidade tem funcionado
como umimportante limitador do pleno uso popular do potencial po-
ltico inerente aos regimes democrticos. Nesse sentido, a favelizao
generalizada no apenas umfenmeno decorrente da desigualdade
social, constitui-se ele mesmo em causa importante da reproduo e
at do aprofundamento da desigualdade social nas jovens democra-
cias da Amrica Latina.
Da a importncia da varivel territrio para o tema da democracia
popular; enquanto os regimes democrticos facultam amplo acesso
liberdade individual e participao poltica, a lgica territorial ori-
ginalmente inscrita na forma de favela, e agora generalizada nas dife-
rentes reas ecolgicas da habitao popular tende a aprisionar seus
moradores em espaos fortemente controlados, onde faltam condi-
es mnimas para o exerccio dos mais elementares direitos civis, a
comear pelo direito integridade fsica. Ocrculo fecha-se quando se
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considera que sobretudo a partir dos territrios e no da cidade que
o mundo popular constri suas formas de participao poltica, em
especial a do voto.
Segundo nossa hiptese, portanto, a cidadania popular est atraves-
sada pelas contradies inscritas no espao urbano, que produzem
uma subjetividade encapsulada no interior dos muros dos territrios,
forjando um indivduo com poucas referncias do direito citadino;
um indivduo que fruto de uma sociabilidade ambgua, pois o terri-
trio , de um lado, fonte de toda sorte de violncia, que prospera na
exata medida em que faltam os direitos, e, de outro, uma dimenso
que o envolve e protege das foras desumanas do mercado; ao mesmo
tempo que o priva da cidade, o territrio oferece-lhe alguma forma de
acesso comunidade (Burgos, 2003:88-89). Da se explica o sempre re-
novado sentimento de lealdade que boa parte de seus moradores nu-
tre pelas instituies locais.
Repe-se, assim, o desafio poltico da integrao social do espao ur-
bano, que remete experincia da Chicago da virada do sculo XIX,
quando se tomou contato com um tipo novo de violncia urbana, ori-
unda de conflitos decorrentes da superposio entre culturas e terri-
trios. Guardadas as devidas diferenas, o mesmo desafio supera-
o das fronteiras territoriais que precisa ser enfrentado no Brasil
contemporneo, e no Rio de Janeiro em particular. Para levar adiante
nosso objetivo, vou apresentar uma breve reconstituio do processo
que levou territorializao desta cidade, para, em seguida, refletir
sobre as oportunidades que esse mesmo processo abre para a sua su-
perao, na medida emque permite descortinar umhorizonte emque
possvel imaginar um novo pacto citadino, fundado na liberdade e
na igualdade.
DO CONTROLE NEGOCIADO CIDADE ESCASSA
O desenvolvimento desta seo ser feito a partir da utilizao heu-
rstica de dois conceitos-chave para se pensar a histria da cultura po-
ltica das cidades brasileiras: o de controle negociado e o de cidade
escassa. A opo por ambos justifica-se pela nfase do nosso argu-
mento na questo da integrao social. Com isso, deixamos de lado
outros conceitos importantes da sociologia urbana brasileira, como a
noo de espoliao urbana, criada por Lucio Kowarick (2000), e
que, seguindo a linha de investigao aberta por Manuel Castells
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(2000), articula a questo urbana lgica de explorao do capitalis-
mo industrial. A espoliao urbana chama a ateno para a lgica
urbana da explorao da fora de trabalho promovida pelo capital;
til, portanto, para dar conta de umtecido urbano que est integrado
pelo capitalismo industrial, e no por acaso guarda estreita relao
com a experincia fordista de So Paulo.
Todavia, o ps-industrialismo recoloca a especificidade da questo
da integrao urbana, invertendo a tnica preexistente, que tendia a
colocar como marginal experincias urbanas como a do Rio de Janei-
ro, onde o mercado de trabalho nunca foi capaz de substituir outras
fontes culturais produtoras de solidariedade. Da que a nfase em
conceitos que operam na chave da integrao social e no na da luta
de classes ganhe, agora, um estatuto mais universal para se pensar as
cidades brasileiras.
O conceito de controle negociado foi formulado a partir da crtica
ao clientelismo e ao assistencialismo, desnudando as contradies
inerentes a um certo padro de integrao social que acompanhou a
reestruturao das principais cidades brasileiras no contexto da mo-
dernizao das relaes de produo, que comea a ocorrer a partir
dos anos 40. Embora presente em diversos trabalhos, com outras de-
nominaes (Diniz, 1982), esse conceito foi melhor explicitado emtra-
balho recente de Luiz Antonio Machado da Silva (2002). Conforme
veremos adiante, ele torna inteligvel o assimtrico sistema de trocas
existente entre a cidade e os territrios; o mais importante para ns,
contudo, ser o fato de que o prprio conceito traz implcita a indica-
o de que a destruio da realidade que pretende descrever, embora
desejvel, produziria uma crise de solidariedade.
exatamente essa crise de solidariedade, provocada pelo desencaixe
entre os interesses e o quadro poltico-institucional, que o conceito de
cidade escassa quer tornar inteligvel. Formulada por Maria Alice
Rezende de Carvalho (2000), a concepo de articulao entre o urba-
no e o poltico nele contida extremamente frtil, de umlado, porque
inova ao assinalar a ausncia de cultura cvica como chave para se
compreender a desordem urbana experimentada no cotidiano vio-
lento das grandes cidades brasileiras, e, de outro, porque confere
novo sentido crtica presente no paradigma anterior; enquanto o
conceito de controle negociado est comprometido com uma agen-
da de emancipao e autonomizao, o de cidade escassa reinstala
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o tema da ordem e da solidariedade, mas agora como guia para se
pensar a construo de uma cidade de homens livres e iguais.
Como todo conceito, o de controle negociado contm uma dimen-
so descritiva e outra normativa. A primeira d conta do arranjo
clientelista que acompanha a urbanizao decorrente do processo de
modernizao econmica; a segunda aponta para seu aspecto crtico,
chamando a ateno para o fato de que esse arranjo est fundado em
uma incorporao subordinada do mundo popular cidade.
O ponto de partida de Machado da Silva (2002) para formular o con-
ceito de controle negociado o seu entendimento de que a incorpo-
rao da favela cidade se deu custa da constituio de uma cate-
goria social subalterna (do favelado), determinando um padro de
integrao urbana fragmentado e fortemente hierarquizado
(idem:224). por isso que a constituio do ator coletivo construdo
pelos moradores das favelas, por meio do movimento associativo que
se desenvolve desde fins dos anos 50, no conduz a um processo de
emancipao poltica, mas apenas a uma redefinio parcial do pa-
dro de relacionamento com a cidade. Como afirma Machado da Sil-
va, ao mesmo tempo que as agncias estatais e os demais atores pol-
ticos desistemde impor uma soluo final de cima para baixo, associ-
aes de favelados despontam como atores coletivos (idem:229).
Ainda segundo Machado da Silva, os objetivos das disputas mu-
dam, as formas de mobilizao adaptam-se s conjunturas, mas o
controle institucional assim negociado reproduz o padro secular de
integrao fragmentada e o enorme diferencial de poder que a susten-
ta (idem:235). Para isso corroborariam as prprias polticas pblicas
voltadas para a integrao urbana. Machado da Silva observa que o
programa Favela-Bairro, por exemplo, seria umcaso exemplar de po-
ltica pblica que, concebida com base em critrios tcnicos, suposta-
mente imunes s prticas clientelistas, acabaria por tornar opacos os
critrios do processo de seleo das favelas a serem beneficiadas, e o
resultado seria uma pulverizao hiperlocalista dos interesses [...]
que enfraquece o conjunto das mobilizaes e despolitiza as reivindi-
caes. Configura-se, assim, umimenso conflito horizontal entre as
favelas para decidir quais delas sero beneficiadas (idem:232). Disso
se deduz que a luta poltica pela cidade se reduz a uma luta pelo terri-
trio.
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O controle negociado decorre, portanto, da vigncia de mecanis-
mos de incorporao subordinada cidade, que so manipulados por
intermedirios polticos especializados em traduzir os interesses dos
moradores dos territrios em demandas de acesso aos bens pblicos
proporcionados pela cidade. Sua reproduo ocorre por meio de ar-
ranjos de tipo clientelista, que comprometema autonomia individual
e coletiva dos moradores dos territrios, fragilizando seu status de ci-
dado. Desse modo, a instrumentalizao da poltica de territrio
converte-se em substituto funcional da luta pela afirmao de direi-
tos em face do Estado
4
.
Oconceito de controle negociado torna inteligvel o padro histori-
camente desenvolvido de articulao entre cidade e territrios, desde
quando comeam a se fazer sentir os efeitos do processo de moderni-
zao das relaes de produo. O avano do mercado formal de tra-
balho com o assalariamento e a nfase no consumo so apenas algu-
mas das principais caractersticas oriundas da modernizao, que
transforma completamente a sociabilidade urbana, deflagrando a
configurao de ideais igualitrios para a sociedade, baseados no m-
rito e na tica do trabalho, e definindo uma subjetividade individua-
lista e burguesa, orientada pelo desejo de mobilidade social.
De outra parte, os grandes fluxos migratrios de moradores de outras
regies na direo dos territrios das principais cidades do pas de-
vem ser sempre lembrados quando se quer compreender o processo
de reestruturao das relaes dos territrios coma cidade. Na medi-
da emque altera o padro de sociabilidade anteriormente existente, a
chegada em massa de imigrantes s cidades durante mais de quatro
dcadas decisiva para a eroso do padro de integrao social ante-
rior, baseado em interaes de tipo face a face e na reciprocidade in-
terpessoal; no seu lugar, afirma-se umpadro mais impessoal de inte-
grao social, baseado em frgeis identidades coletivas territoriais.
No Rio de Janeiro, tais identidades coletivas chegarama animar a for-
mao de um vigoroso associativismo de favelas, que, no entanto, foi
sendo solapado pela implantao de um modelo corporativista, ain-
da no incio dos anos 60, que transforma boa parte das associaes lo-
cais em representantes do poder pblico junto populao das fave-
las; como contrapartida da lealdade e cumplicidade das lideranas lo-
cais, o poder pblico oferece a promessa de urbanizao. Estavamcri-
adas as condies para a organizao de um azeitado sistema cliente-
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lista, que ir desenvolver-se sobretudo a partir do final dos anos 60, j
no contexto do regime militar (Burgos, 1998:31 e ss.).
Opadro clientelista, baseado na identidade coletiva dos territrios
que no Rio de Janeiro chegou a ser apelidado de poltica da bica
dgua , torna-se bem-sucedido, proporcionando a aquisio de
bens pblicos e integrando seus moradores cidade
5
. Seu custo,
como j foi sublinhado, foi o processo de incorporao subalterniza-
da de sua populao vida da cidade (Machado da Silva, 2002).
Em seu Mquina Poltica e Voto Clientelista no Rio de Janeiro, Eli Diniz
(1982) descreve esse tipo de vinculao do territrio com a poltica,
que assemelha o arranjo clientelista do Rio de Janeiro a uma espcie
de coronelismo urbano. Organizado a partir de uma estrutura forte-
mente hierarquizada, com sede no Poder Executivo, o circuito do po-
der sofria a intermediao de polticos situados no Legislativo, que se
apoiavamnos lderes comunitrios, que por seu turno atuavamcomo
vias de acesso populao do territrio, a qual respondia como voto,
fechando o circuito dessa relao de lealdade, baseada emumsistema
de troca de favores.
Emtrabalho contemporneo ao de Eli Diniz, emAMquina e a Revolta,
Alba Zaluar (1985) observava, a partir de consistente etnografia da
Cidade de Deus conjunto habitacional localizado na Zona Oeste do
Rio de Janeiro , o quanto a identidade coletiva territorial, desconec-
tada de uma cultura cvica capaz de torn-la estruturante do exerccio
da liberdade, acabava por tornar seus moradores presas fceis de
todo tipo de mecanismo de subordinao, como o jogo do bicho e o
narcotrfico.
Tanto o trabalho de Diniz como o de Zaluar descrevem um padro de
integrao social que pode ser compreendido a partir do conceito de
controle negociado. Quando levado ao limite de suas potencialida-
des, esse padro d lugar atomizao da cidade em territrios.
Presentemente, a comunicao poltica entre os territrios e a cidade
segue se dando por meio de canais tipicamente clientelistas; e como
antes, as lideranas comunitrias como so nomeados esses ato-
res polticos to importantes para a engrenagem poltica das grandes
cidades brasileiras seguem desempenhando o papel pragmtico de
lutar pelos interesses imediatos de seus territrios, assumindo, em
contrapartida, compromissos polticos que no momento das eleies
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devem traduzir-se na lealdade dos moradores com os polticos. Mas
algo de novo est ocorrendo e precisa ser salientado: essa dinmica
poltica se tornou ainda mais cnica, pois na ponta da engrenagem se
encontra um eleitor que, embora mais livre dos compromissos polti-
cos das lideranas locais, sobretudo quando se trata de eleio para
cargos majoritrios, tambm tem conscincia de que a engrenagem
na qual a liderana do territrio est envolvida pode trazer benefcios
bastante tangveis. Ao lado disso, a prpria ampliao do acesso a
equipamentos urbanos que se vem dando de modo mais acentuado
a partir dos anos 80 (Valladares e Preteceille, 2000) e a assimilao
da noo de direitos contribuem para tornar mais exigentes os mora-
dores e as lideranas locais, gerando demandas sociais crescentes,
forando uma negociao poltica embases bemmais abrangentes do
que aquela que caracterizava a poltica da bica dgua. Com isso, o
voto e o eleitor vale muito mais agora do que no contexto do clien-
telismo tradicional.
Assim, embora no se possa falar do fimda lgica clientelista, neces-
srio reconhecer a vigncia de um processo discreto de transforma-
o, que vai dando lugar a um padro qualitativamente diverso da-
quele descrito por Diniz. Com isso, tambm, se esvazia a funo de
controle social exercida pela mquina poltica, que integrava social-
mente os territrios cidade. Adinmica atual, diversamente, fruto
da imploso do pacto citadino preexistente; ela deu lugar a uma lgi-
ca igualmente clientelista, mas que no se funde mais em uma ordem
urbana hierarquizada; da que a atomizao territorial que caracteri-
za a cena urbana atual no possa mais ser explicada pelo conceito de
controle negociado, pois lhe falta a prpria dimenso de controle.
Para o bemou para o mal, os fragmentos dessa cidade territorializada
esto mais livres do que jamais estiveram dos mecanismos de contro-
le social e poltico, tornando possvel pensar na construo de uma
nova forma de articulao horizontal, para a qual poder contribuir a
ainda vaga, mas crescente, noo de direitos. aqui que o conceito de
cidade escassa ganha relevncia heurstica.
A exemplo do conceito de controle negociado, o de cidade escas-
sa tambm tem um duplo sentido: de um lado, procura dar conta da
experincia urbana contempornea, marcada por uma sociabilidade
fragmentada e violenta; e, de outro, apontar para seu aspecto crtico,
de corte tocquevilliano, que sublinha a necessidade de se recolocar o
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tema da ordem como fundamento para o exerccio da liberdade em
uma sociedade fundada no princpio da igualdade.
De um lado, a noo de cidade escassa remete baixa capacidade
do Estado (e da sociedade) de universalizar regras e valores que dem
lugar a um espao pblico compartilhado, da resultando um efeito
fragmentador, que estreitou excessivamente a dimenso da polis,
condenando praticamente toda a sociedade condio de brbaros
(Carvalho, 2000:55). Sobressaem, assim, as dimenses da ordem e da
liberdade, e identifica-se, na ausncia de uma cultura cvica voltada
para a participao na vida pblica, a principal caracterstica da soci-
abilidade contempornea. Como observa a autora, quando so in-
tensos os padres de excluso poltica e grande parte da populao
no se reconhece como partcipe da trajetria coletiva, ou seja, quan-
do so frgeis os mecanismos capazes de produzir cultura cvica, a
cidade se torna objeto da apropriao privatista, da predao e da ra-
pinagem, lugar onde prosperamo ressentimento e a desconfiana so-
ciais (idem:56).
Esse tipo de abordagem encontra eco em outros autores, como Wan-
derley Guilherme dos Santos (1992), que postula a noo de hobbesia-
nismo social para dar conta da experincia urbana que acompanha a
transio democrtica brasileira, na qual prevaleceria um estado de
natureza caracterizado pela inexistncia de um cdigo de conduta
universalmente aceito, levando ao isolamento, desconfiana e
hostilidade. Na mesma linha, Gilberto Velho (1996) observa que
a natureza do individualismo na sociedade brasileira vem assumin-
do caractersticas tais que a tornam palco de um capitalismo voraz
com uma dimenso selvagem (idem:19).
Barbrie, hobbesianismo social e selvageria, so estas as categorias em-
pregadas pela literatura da dcada de 90 para caracterizar a experin-
cia urbana brasileira. A escassez de cidade aponta, portanto, para a
falta de ordem e de lei, fruto da frgil universalizao de regras e va-
lores e da incapacidade do Estado de fazer cumprir os direitos.
Esse diagnstico remete ao clssico problema da integrao social e,
por conseguinte, reflexo sobre o papel desempenhado pelas princi-
pais agncias responsveis pela produo de solidariedade entre di-
ferentes grupos sociais e entre diferentes partes da cidade.
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A fim de explorar o significado inovador do conceito de cidade es-
cassa, refletirei sobre o papel da mdia, da religio e do mercado
como fontes produtoras de integrao social. Vale ressaltar que essa
reflexo faz parte de uma agenda de pesquisas bem mais ampla, que
precisa ser realizada de forma integrada, e que tambminclui o papel
das escol as, das fam l i as, das associ aes e Organi zaes
No-Governamentais ONGs e das novas formas de expresso cultu-
ral juvenis. Em seguida, voltarei ao conceito de cidade escassa,
para pensar as possibilidades de formao de uma cidade fundada
em uma sociabilidade livre e igualitria, baseada nos direitos e no
exerccio da cidadania.
MDIA E TERRITRIO
Mesmo no sendo monoplio dos organizados, a utilizao consis-
tente e sistemtica da mdia como via de acesso ao espao pblico de-
pende de organizao coletiva (Habermas, 1997:113), o que no ocor-
re no caso dos territrios. Assim, embora seus moradores tendam a
identificar na imprensa um aliado possvel da publicizao de seus
problemas e interesses, o grau de controle sobre esse instrumento
muito pequeno. Como observa Patrick Champagne a respeito do uso
da mdia por populaes desfavorecidas, os efeitos da mediatiza-
o esto longe de ser os que esses grupos sociais poderiam esperar,
pois a fabricao do acontecimento foge quase totalmente ao contro-
le dessas populaes (1997:67).
No caso dos territrios, o uso da mdia , almdisso, arriscado. Como
notou Marcos Alvito, o recurso imprensa empregado com caute-
la pelos moradores dos territrios, seja pela falta de confiana nos
reprteres, seja pelos problemas internos que uma reclamao p-
blica pode causar (2001:150). Amdia coloca emcontato o territrio e
a cidade, e as reaes dos agentes citadinos sempre geram incerteza
nos precrios arranjos internos ao territrio.
Uma forma de midiatizao constantemente utilizada por moradores
de favelas do Rio de Janeiro temsido a produo de barricadas relm-
pagos, fechando vias de grande circulao, em geral nas franjas das
favelas. Tais manifestaes ocorrem, usualmente, como reao mor-
te de moradores vitimados por troca de tiros entre os policiais e as
gangues de traficantes. Elas aparecem, portanto, como um protesto
contra a violncia policial. Todavia, os resultados alcanados por
Cidade, Territrios e Cidadania
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essas manifestaes so bastante incertos, j que no parecemprodu-
zir desdobramentos capazes de redefinir a atuao da polcia, e quase
sempre so tratadas com desconfiana pela mdia, que costuma atri-
bu-las ao interesse de traficantes, concorrendo para reforar o estig-
ma sobre os moradores do territrio.
Analisando a atuao da mdia emeventos parecidos no subrbio pa-
risiense, Patrick Champagne observa que tais reaes at podempro-
duzir como repercusso positiva o rpido desbloqueio de crditos
destinados s operaes de reabilitao e ao social, mas conclui
que essa vantagem material momentnea custa muito caro no plano
simblico, pois longe de ajudar os habitantes a mdia contribui, pa-
radoxalmente, para a sua estigmatizao (1997:73). No caso dos ter-
ritrios, esse efeito perverso bastante evidente e seus moradores,
sempre que precisam informar seu endereo, sentem bem o custo de
ter o nome de seuterritrio associado a situaes que se avizinhamda
arruaa.
Essas manifestaes, no entanto, no deixam de dramatizar a tenso
presente na relao entre o territrio e a cidade. Trata-se de um pa-
dro de participao no espao pblico e de denncia do aspecto mais
importante da vida do territrio, a saber: a falta de liberdade. De fato,
qualquer outra forma de mobilizao organizada que fosse comanda-
da por lideranas organicamente definidas, e que estabelecesse cana-
is de comunicao institucionalizados coma cidade seria bastante ar-
riscada. Assim, a ocupao instantnea da via pblica tem sido a for-
ma possvel encontrada pelos moradores dos territrios para se co-
municarem com a cidade. Protegidos pelo anonimato e pela ausncia
de lideranas claras, levam para as ruas falas e protestos constrangi-
dos pelo medo de quem teme cruzar a fronteira do territrio e desa-
fiar suas autoridades; ainda que de forma cifrada, apresentam-se
como demandas que mobilizam a linguagem dos direitos da cidade e
que no deixamde advertir para as barreiras de acesso cidade e ci-
dadania.
Por outro lado, preciso considerar que, quando essas manifestaes
de tipo espontneas ocorrem, se torna momentaneamente pertinente
a idia de guerra civil, j arraigada no senso comum inclusive coma
contribuio da mdia , como categoria apropriada para dar conta do
clima de violncia dos centros urbanos brasileiros, emespecial do Rio
de Janeiro. De fato, so nessas manifestaes que os moradores dos
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territrios e da cidade dramatizam sua polaridade, em um enfrenta-
mento que no raro provoca mortes e toda sorte de violncia fsica;
no por acaso, o alvo dos moradores do territrio difuso, ora atean-
do fogo emnibus de passageiros prtica consagrada como uma es-
pcie de monumento da revolta , ora agredindo com fria motoris-
tas de automveis, que naquele instante representam todos os citadi-
nos, sendo o automvel o smbolo mais evidente de incluso no dom-
nio da polis.
Quando este trabalho comeava a ser escrito, no incio de 2004, uma
noite marcada por intensa troca de tiros entre a polcia e uma gangue
de traficantes instalada na favela da Rocinha localizada na Zona Sul
do Rio de Janeiro deixou como saldo a morte de trs pessoas, todas
commenos de 18 anos. Aps o episdio, seguiu-se uma manifestao
aparentemente espontnea, com a formao de barricadas na via que
liga os bairros da Gvea a So Conrado e apedrejamento de veculos.
Poucos dias depois, situao semelhante ocorreu na Cidade de Deus,
em Jacarepagu Zona Oeste da cidade , e alguns dias depois foi a
vez da Favela Pavo-Pavozinho localizada emCopacabana expe-
rimentar situao semelhante: ao policial seguida de morte de mo-
radores, e o mesmo tipo de manifestao espontnea.
Afreqncia com que essas situaes ocorrem no Rio de Janeiro indi-
ca que tal prtica foi informalmente institucionalizada, funcionando
comomodoprivilegiadode mobilizaodos moradores dos territrios.
interessante notar que diante desses episdios, a imprensa falada e
escrita ainda segue o mesmo script: expe as cenas de arruaa pblica
e apresenta as duas verses para as mortes. Ada polcia, alegando que
os mortos tinham ligao com o trfico dando a entender que so
mortes resultantes de confrontos diretos e que, portanto, ocorrem em
legtima defesa , e a dos moradores, alegando que os mortos eram
trabalhadores ou estudantes, que nada tinham com o trfico, e que a
polcia entrou atirando a esmo. Por seu turno, a autoridade politica-
mente constituda o chefe do Executivo ou o responsvel pela Secre-
taria de Segurana informa que a polcia est investigando a veraci-
dade das denncias. No mais das vezes, a questo acaba ficando re-
duzida identidade do morto, se ele era ou no ligado ao trfico.
Constri-se, assim, uma imagem cnica que vai embotando a capaci-
dade de discernimento da situao, tanto na cidade como nos territ-
Cidade, Territrios e Cidadania
201
rios. Emambos, aceita-se comnaturalidade a impotncia da autorida-
de politicamente constituda para investigar a ao policial nos terri-
trios. A inexistncia de provas, o medo de testemunhar e a prpria
circunstncia de guerra que cerca as operaes policiais nos territri-
os tornam tecnicamente difcil a punio. De outra parte, o saldo des-
ses episdios sempre o de aumentar a sensao de insegurana por
parte da cidade, impelindo a autoridade poltica a reforar o controle
local, inclusive admitindo como um mal necessrio a morte de ino-
centes.
Arepercusso nacional e internacional do episdio do jornalista Tim
Lopes, brutalmente assassinado, em 2002, por traficantes em uma fa-
vela localizada na Zona Norte do Rio de Janeiro, evidenciou de outro
modo a existncia das fronteiras da cidade, sobrecarregando ainda
mais a estigmatizao dos territrios. No deixa de ser significativo,
contudo, que o efeito moral do assassinato do jornalista que mobili-
zou a cidade e o pas em pleno ano eleitoral tenha sido mais o de re-
velar para a cidade a face mais brutal dos territrios, aprofundando
em seu imaginrio a idia de que so espaos de barbrie, e menos o
de chamar a ateno para a situao de asfixia a que esto submetidos
os moradores dos territrios.
Aassociao entre imageme legenda na foto a seguir apresentada, ex-
trada de um jornal do Rio de Janeiro concebido para um pblico das
classes mdia e alta da cidade, sintetiza muito bemo quanto a brutali-
dade da ao policial nos territrios est naturalizada, sempre justifi-
cada pela igual brutalidade do trfico
6
. Mais uma vez, a mensagem
subliminar transmitida a de que nos territrios, at prova em con-
trrio, todos so suspeitos, inclusive as crianas.
Embora chocante, a foto no deixa de revelar uma cena comum nos
territrios: uma criana negra, um casebre em uma favela e a humi-
lhao rotineira promovida por policiais treinados para a guerra ur-
bana. Ouniforme da escola pblica que o menino veste lembra a pre-
sena de um Estado que promove o acesso educao; em contrapar-
tida, os dois policiais, comseus fuzis autorizados e sua indumentria
oficial, cumprem as ordens do mesmo Estado, que no respeita os
mais elementares direitos civis. Com a fora de uma nica imagem, o
ncleo da questo social brasileira revelado em toda sua dramatici-
dade: a promoo dos direitos sociais desconectada dos direitos civis.
Marcelo Baumann Burgos
202
O mais revelador, contudo, est nas entrelinhas da legenda; a cena
precisava ser corrigida por um texto que neutralizasse a brutalidade
da imagem, adotando uma linguagem supostamente tcnica, que
chama de revista a prtica de invaso de domiclio em favelas, e
que toma por jovem uma atnita criana, talvez com menos de 12
anos. Comessa redefinio da imagempelo texto, a trgica insensatez
capturada pela foto torna-se aceitvel a um pblico h muito acostu-
mado a achar essas coisas normais.
Esta a tnica da atuao da mdia: constri e reproduz representa-
es do territrio que favorecema reificao da dinmica da territori-
alizao. Mas, com isso, ela apenas reflete um ambiente urbano mar-
cado pela ausncia de uma energia cvica capaz de interromper a re-
produo da cultura da violncia, que sucumbe lgica fragmentria
dos territrios. Diante disso, o mercado e a religio vm se impondo
como as nicas alternativas capazes de produzir incluso social;
alis, essas duas dimenses tm sido fundidas de modo evidente no
processo de massificao do pentecostalismo, que estaria produzin-
do um individualismo que resolve sua incerteza quanto sociedade
pela qualificao para a competio no mercado.
Cidade, Territrios e Cidadania
203
RELIGIO E TERRITRIO
Ocristianismo popular, emsua verso pentecostal, vemse afirmando
como um fenmeno importante na vida dos territrios. Aonda evan-
gelizadora, protagonizada por pastores oriundos do mundo popular,
impe-se como uma ampla reforma intelectual e moral, cujos efeitos
ainda no se realizaramplenamente. Ela alimenta-se da frgil presen-
a da cidade nos territrios, inscrevendo no vazio dos direitos um as-
cetismo individualista; no interior do campo religioso, sua expanso
recoloca, de outro modo, o recorrente desafio da Igreja Catlica na
sua busca de aproximao com o mundo popular.
Sema pretenso de esgotar o assunto, de resto muito complexo, e ape-
nas a ttulo de animar uma reflexo sobre seus efeitos na dinmica da
territorializao, tomo como ponto de partida uma comparao entre
o fenmeno contemporneo do pentecostalismo e a atuao da Igreja
Catlica nas favelas do Rio de Janeiro nos anos 50 e 60, quando se for-
mulou um conjunto de aes voltadas para a aproximao entre o
mundo popular carioca e a religio catlica. Aqui, dois aspectos so-
bressaem: o primeiro, refere-se ao tipo de pedagogia desenvolvida
pela Igreja Catlica, que bastante distinto da praticada pelos evan-
glicos; o segundo, relao que cada uma delas estabelece coma po-
ltica.
A pedagogia desenvolvida pela Igreja Catlica para os pobres da ci-
dade, na dcada de 50, est relacionada com as mudanas de orienta-
o da Igreja emface das questes sociais nacionais, bemexplicitadas
no documento de criao da Conferncia Nacional dos Bispos do Bra-
sil CNBB, em 1952
7
.
A sociedade, na concepo catlica, percebida segundo uma viso
holstica, e por isso seu trabalho de cristianizao est necessaria-
mente relacionado transformao do meio social do indivduo isso
explica por que a Igreja Catlica se envolveu diretamente em inter-
venes urbanizadoras dos territrios
8
. No caso do Rio de Janeiro,
esse tipo de envolvimento acabou por produzir uma relao orgnica
entre a Igreja Catlica, polticos e lideranas associativas locais. Em
alguns momentos, inclusive, a Igreja Catlica chegou a cerrar fileiras
com os moradores das favelas, na resistncia ao remocionista
como no caso das Favelas do Borel e do Dona Marta nos anos 60, e do
Vidigal nos 70 (Gay, 1994). Pode-se afirmar, portanto, que a postura
Marcelo Baumann Burgos
204
catlica em face das favelas se caracterizou pelo estabelecimento de
uma mediao entre a religio e a poltica, como objetivo de criar con-
dies para a superao da fronteira territorial, do que seria exemplar
a atuao da Pastoral das Favelas, que a partir dos anos 70 emprestar
grande nfase questo jurdica da ocupao da terra dos territrios,
organizando uma assessoria jurdica para auxiliar seus moradores a
lutar contra aes remocionistas
9
.
Em suma, no perodo analisado, a Igreja Catlica encarava a favela
como um espao ecolgico particular, que produzia uma sociabilida-
de exposta promiscuidade e indolncia; a reforma moral de seus
moradores supunha, por isso, a transformao do espao da favela, o
que no poderia ser feito sem a interlocuo com as entidades coleti-
vas da favela e como prprio Estado, o que levou a umenvolvimento
da Igreja Catlica com o mundo popular organizado. Reside neste
ponto, alis, uma das razes do esgotamento de sua poltica para as
favelas. Pois, ainda no incio dos anos 60, o Estado percebe a atuao
catlica nas favelas como uma interveno concorrente, situao que
ser extremada pela formao de alianas entre membros da Igreja
Catlica e moradores dos territrios contra a ao remocionista do
Estado. Como regime militar, as aes de grupos catlicos nas favelas
so empurradas para a clandestinidade, perdendo definitivamente o
alcance pretendido quando da formulao de suas estratgias de in-
terveno
10
. Por outro lado, o aprofundamento do ethos mercantil
tambm contribuiu para fragilizar o pressuposto da doutrina catli-
ca, que operava, e ainda opera, com um ideal de comunidade solid-
ria, avesso ao mercado (Mafra, 2003).
Bem diferente tem sido a atuao das igrejas evanglicas nas favelas.
Emprimeiro lugar, no faz parte de sua doutrina a tese de que a ecolo-
gia da favela produz um comportamento profano. O pecado est no
indivduo mais do que no meio. Por isso mesmo, sua ao pedaggica
ocorre fundamentalmente no plano da conscincia individual. Nem
por isso sua organizao tem sido impermevel lgica dos territri-
os, pois como se verifica no caso especfico do Rio de Janeiro, onde a
expanso da malha pentecostal ocorreu commaior nfase a partir dos
anos 80, momento em que o trfico se consolida enquanto forma de
autoridade local, as igrejas iro se afirmar como arenas pblicas alter-
nativas, emque possvel o estabelecimento de algumnvel de comu-
nicao entre os moradores dos territrios
11
. No tardou para que se
percebesse que essa rede de igrejas constitua umdos caminhos efica-
Cidade, Territrios e Cidadania
205
zes para a captao de votos, esvaziando ainda mais o papel da lide-
rana comunitria naquilo que ela tem de mais tradicional sua fun-
o de cabo eleitoral , contribuindo para a fragilizao do padro de
integrao hierarquizada da cidade, caracterizado pelo conceito de
controle negociado. Esse fenmeno tem sido ainda mais reforado
pelo fato de que os evanglicos se tm apropriado dos centros de po-
der dos territrios.
Desse contraponto entre a atuao catlica nos territrios durante os
anos 50 e 60 e a dos pentecostais na conjuntura atual, pode-se concluir
que, enquanto a catlica valorizava uma ao poltica coletiva, orien-
tada para a mudana da ecologia local, a pentecostal entende a pobre-
za como um problema individual. Como observa Mariz (1996:184),
tanto a teologia da prosperidade quanto a nfase sobre as doaes,
presentes nas pentecostais, vinculam riqueza material f e adoo
de uma vida crist, rejeitando a teodicia catlica da redeno pela
pobreza e pelo sofrimento. Assim, enquanto a catlica operava com a
lgica do territrio, colocando como desafio a superao de suas fron-
teiras com a cidade por intermdio de intervenes civilizadoras so-
bre o espao, as pentecostais, de modo geral, tendem a apostar, s ve-
zes explicitamente, na lgica do mercado como lugar de reconstruo
do indivduo. Por isso mesmo, sua atuao no neutra em face da
contradio existente entre a cidade e os territrios, na medida em
que superpe fragmentao territorial a lgica da competio indi-
vidual e a naturalizao das leis do mercado. Como afirma Birman
(2003), a respeito da Igreja Universal do Reino de Deus IURD, est
em curso um processo de construo de um novo imaginrio nacio-
nal, diverso do cultivado pelo catolicismo. E nesse imaginrio sobres-
sai uma concepo de nao
[...] violenta, atravessada por conflitos sociais e morais, cuja pacifica-
o se far pela integrao progressiva de todos em um projeto de
base igualitria que tem na mobilidade ascendente dos homens de
Deuso seu valor maior. Uma nao de empreendedores, de vencedo-
res, de cristos assim projetada para o futuro (idem:237).
Igualdade, mobilidade social e empreendedorismo so, portanto, os
pilares da reforma intelectual e moral que est emcurso como avano
das agncias neopentecostais
12
. Nessa chave, a questo da integrao
social e urbana reduzida dimenso da desigualdade social, estan-
do excluda, por conseguinte, a prpria dimenso da cidade.
Marcelo Baumann Burgos
206
Assim, podemos concluir que, caso permanea entregue a si mesmo,
o processo de massificao do neopentecostalismo emnada contribu-
ir para a formao de uma cultura poltica participativa. E a impor-
tncia dessa advertncia evidente, pois estamos falando do segmen-
to que mais cresce no campo religioso, muito especialmente no interi-
or dos territrios. Nada impede, contudo, que uma recomposio
desse campo em torno de um novo ecumenismo que inclua o catoli-
cismo popular, as religies afro-brasileiras e as chamadas evanglicas
tradicionais crie canais de comunicao entre as igrejas neopente-
costais e a cidadania, afinal, tambm verdade que, ao contribuir
para a formao de indivduos mais autnomos, as igrejas evangli-
cas criam condies potencialmente favorveis a processos de afir-
mao de novos sujeitos na esfera pblica.
MERCADO E TERRITRIO
Oaprofundamento do homo economicus pode ser assimo resultado es-
perado da reforma intelectual e moral emcurso, como que se vai con-
solidando a obra da revoluo burguesa brasileira, no sentido de criar
um indivduo profundamente dominado pela lgica dos interesses e
do apetite pela prosperidade material (Werneck Vianna, 1999). Refor-
a-se, assim, a aposta liberal no mercado como instituio capaz de
integrar indivduos animados pela idia da realizao material. Do
ponto de vista da relao entre a cidade e os territrios, no entanto, o
que se vai observar uma contradio aparentemente insupervel
entre o mercado e os limites impostos pelo territrio. Essa baixa ex-
pectativa de que a via econmica venha a servir como alternativa
para a integrao urbana nos leva a retomar a outra dimenso contida
no conceito de cidade escassa, que remete solidariedade fundada
no direito e na cidadania.
Alguns autores, como Licia Valladares (2001), tm salientado que, se
um dia as favelas abrigaram uma populao pr-burguesa e pouco
afeita racionalidade moderna, esse quadro naif se mostra completa-
mente inadequado para dar conta da presente realidade. Os morado-
res da favela, como os demais da cidade, pensam e agem como seres
de mercado, e por isso procuram converter em valor de troca bens de
uso, a comear pela casa, que tanto pode representar uma oportuni-
dade para algumtipo de especulao imobiliria, quanto se converter
emuma forma de renda por meio do aluguel ouarrendamento de par-
te da casa, ou ainda dar lugar a umponto de negcio
13
. Por outro lado,
Cidade, Territrios e Cidadania
207
embora de baixa renda, os moradores das favelas representam um
mercado consumidor bastante interessante
14
. Por esse motivo, as fa-
velas de mdio e grande portes isto , aquelas commais de quinhen-
tos domiclios abrigam um pujante comrcio e um dinmico merca-
do imobilirio
15
.
Se tudo isso verdade, igualmente correta a afirmao de que as
barreiras jurdicas e de informao impedemo pleno desenvolvimen-
to do potencial mercantil das favelas, inibindo uma fonte importante
de gerao de trabalho e renda locais. O ponto fica evidente quando
se considera que algumas empresas da cidade formal se tminstalado
em territrios, interessadas em seu mercado consumidor, estabele-
cendo uma concorrncia desigual como comrcio local, que intensi-
vo em mo-de-obra e tem forte componente familiar
16
.
Uma contribuio importante para esse debate foi dada por Hernan-
do de Soto (2001), em seu O Mistrio do Capital, com vistas a universa-
lizar o acesso ao capitalismo entre os pases da semiperiferia, por
meio de reformas nos seus sistemas jurdicos de propriedade
17
. Um
rpido levantamento sobre o que se temfeito no Brasil nessa matria
suficiente para constatar que existem iniciativas em curso sendo to-
madas nessa direo, nos mbitos federal, estadual e municipal. A
atuao do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
SEBRAE, por exemplo, procurando incentivar e capacitar empreen-
dedores e estimular inovaes legislativas como a iseno fiscal ou a
simplificao da legalizao relacionada ao estabelecimento comerci-
al
18
, e mesmo o Favela-Bairro, investindo tanto em infra-estrutura
como na qualificao de recursos humanos, so algumas das iniciati-
vas que possivelmente esto produzindo resultados importantes (Ca-
vallieri, 2003). Embora necessitemde melhor avaliao, elas apontam
na direo da flexibilizao da fronteira entre a cidade formal e a in-
formal, e a questo saber emque medida so suficientes para alterar
qualitativamente o padro de regulao atual que mantm na infor-
malidade boa parte da atividade econmica realizada nos territrios.
Como se sabe, a consolidao do mercado andou de mos dadas com
a democratizao das relaes sociais, favorecendo o individualismo
e a difuso de regras impessoais para o contrato entre as partes (We-
ber, 1982). Mas, como o mercado existente nos territrios est subme-
tido a regras e acordos locais, a prpria idia de contrato fica condici-
onada ao arbtrio de uma autoridade local, seja ela de que natureza
Marcelo Baumann Burgos
208
for. Experimente o leitor, por exemplo, alugar um quarto em uma fa-
vela, e logo perceber que o contrato entre as partes ser fundado em
princpios diferentes daqueles inscritos na lei do inquilinato. Assim,
se a mercantilizao potencialmente favorece a emancipao indivi-
dual dos moradores da favela, a lgica do territrio tende a neutrali-
z-la. Essas duas foras contraditrias criam indivduos treinados
para se comportar emumambiente no qual o mercado regulado por
regras sancionadas por relaes interpessoais (De Soto, 2001).
Romper com essa contradio importaria assegurar que o mercado
funcionasse nos territrios sob o mesmo direito da cidade, e para isso
seria necessrio comear por deslocar a prpria autoridade local, que
cria e sanciona regras no interior do territrio. Mas esse tipo de inter-
veno no tem sido considerado desejvel nem por parte dos agen-
tes econmicos, que se beneficiamda informalidade para extrair uma
mais-valia superior obtida na cidade, nempor parte do poder pbli-
co, bastando observar o formato de relacionamento j consagrado
que este ltimo estabelece com as associaes de moradores de fave-
las, fazendo delas uma extenso da repartio pblica, condio fun-
damental para a sua converso em agncia poltica estratgica para a
captao do voto popular (Burgos, 1998; 2003).
Assim, embora a mercantilizao dos territrios no seja necessaria-
mente refratria ao desafio da integrao urbana, fica evidente que,
entregue a si mesma, a via mercantil se coaduna muito bem com a l-
gica fragmentria dos territrios. Da que, tomado como dimenso
isolada, o mercado, incluindo o mercado de trabalho, no ser capaz
de refundar as bases da confiana necessrias integrao social e ur-
bana. Seguindo todos os desdobramentos do conceito de cidade es-
cassa, chegamos ao direito como fonte capaz de produzir solidarie-
dade emuma sociedade que est fundada no princpio constitucional
da igualdade e da liberdade.
DIREITO E CIDADANIA: RISCOS E OPORTUNIDADES DA
CIDADE TERRITORIALIZADA
Historicamente, a cultura constitui-se na principal via de integrao
urbana de cidades como o Rio de Janeiro, que s foram envolvidas
parcialmente pelo industrialismo fordista. Da a importncia das fes-
tas religiosas, da msica e do futebol como suportes culturais de co-
municao entre grupos que no so integrados pela poltica ou pelo
Cidade, Territrios e Cidadania
209
mercado. Esta a chave utilizada por Jos Murilo de Carvalho (1987),
por exemplo, quando afirma que, no Rio de Janeiro, a cidade no era
uma comunidade no sentido poltico, no havia o sentimento de per-
tencer a uma entidade coletiva, concluindo da que das repblicas
renegadas pela Repblica foramsurgindo os elementos que constitu-
iriam uma primeira identidade coletiva da cidade, materializada nas
grandes celebraes do carnaval e do futebol (idem:38 e 41).
Contudo, a prpria territorializao da cidade j constitui uma evi-
dncia de que essa funo integradora da cultura perdeu fora, em
grande medida emdecorrncia dos j comentados efeitos produzidos
pela modernizao econmica, que foramdesfazendo as bases sociais
do sentido integrativo de solidariedade vertical caracterstico do
estilo comunitrio de comunicao entre os grupos da cidade
(idem:152). Assim, a inexistncia de energia cvica capaz de integrar o
tecido urbano pela cultura ou pela poltica e o localismo inerente ao
mercado informal sugeremque a prpria cidade se torna virtual dian-
te da ausncia de mecanismos de solidarizao entre as partes que a
habitam.
Considerando que a territorializao da cidade corresponde ao cen-
rio urbano que sucede ao esgotamento dos mecanismos de controle
negociado, que se baseavam em uma incorporao subordinada e
hierarquizada, abre-se um perodo de grandes incertezas, no qual se
torna plausvel apontar a existncia de riscos terrveis para o futuro
das cidades brasileiras, ao mesmo tempo que se descortinam oportu-
nidades que no deixam de ser promissoras.
O fenmeno da aguda violncia urbana j faz parte da realidade das
cidades brasileiras h pelo menos duas dcadas, e mesmo no sendo
exclusividade do pas, tem encontrado aqui terreno frtil com a terri-
torializao da cidade crescendo ano aps ano; o aumento exponenci-
al do homicdio, do latrocnio, do assalto mo armada, da guerra de
traficantes e da delinqncia juvenil d conta de uma sociabilidade
com baixo nvel de solidariedade. E no preciso ser futurlogo para
afirmar que a situao tende a agravar-se na prxima dcada, sobre-
tudo se ao vazio de solidariedade se oferece apenas a dimenso puni-
tiva como tentativa cada vez mais desesperada de se resolver pela for-
a a fragilidade do complexo tico-moral encerrado nos mecanismos
de controle social vigentes atualmente nas grandes cidades do pas a
transformao da economia informal das cidades, em especial do co-
Marcelo Baumann Burgos
210
mrcio ambulante, em uma questo exclusivamente policial, uma
evidncia disso.
Por outro lado, como j observamos, se verdade que a territorializa-
o da cidade fruto da imploso do pacto citadino preexistente, tam-
bm verdade que os fragmentos dessa cidade esto mais livres do
que jamais estiveram dos mecanismos de controle social e poltico,
tornando possvel pensar na construo de uma nova forma de arti-
culao horizontal, para a qual poder contribuir a ainda vaga, mas
crescente, noo de direitos.
O desastroso efeito desarticulador provocado pela dinmica perver-
sa inerente ao conflito entre a polcia e o trfico que, sobretudo no caso
do Rio de Janeiro, transforma os territrios emespaos militarizados,
pode at adiar o desenvolvimento dessa tendncia, mas no necessa-
riamente impedir que ela ocorra, j que o supercontrole blico a que
a populao dos territrios est exposta, embora violento, cada vez
menos eficiente do ponto de vista moral e intelectual.
De fato, nos territrios expostos dinmica polcia/trfico, ainda
prevalece a lei do silncio, mas novas formas de vocalizao e de co-
municao entre os territrios e destes com a cidade comeam a sur-
gir, com a formao de novos intelectuais (Gramsci, 1991), tais como
os jovens universitrios oriundos das favelas, cuja atuao local de-
ver contribuir para elevar o nvel intelectual e moral dos moradores
dos territrios, emprestando novo significado atuao de suas asso-
ciaes representativas; com as novas formas de manifestaes arts-
ticas, construdas a partir de suportes culturais como esse hip-hop
brasileira, que formula uma crtica social baseada na valorizao das
identidades territoriais emface da cidade, e que ao faz-lo denuncia a
prpria estreiteza da cidade; e mesmo com os pastores evanglicos
que, por meio da sua pedagogia individualizante, podero favorecer
a construo de sujeitos de direitos.
Assim que, ao menos no horizonte, surge a possibilidade indita de
se construir uma nova cidade, cujo sistema de solidariedade se nutra
do papel do cidado, o que pressupe que a totalidade dos destina-
trios singulares das normas jurdicas possa considerar-se autora ra-
cional dessas normas (Habermas, 1997:54). Anova integrao social
do tecido urbano, portanto, pressupe uma radical ampliao da par-
Cidade, Territrios e Cidadania
211
ticipao social e poltica dos moradores dos territrios na reconstru-
o da cidade.
E se o esgotamento do padro de controle negociado abre a possibili-
dade para o desenvolvimento dessa tendncia entre os moradores
dos territrios, a ordem criada pela Constituio de 1988 torna-a
plausvel, na medida emque faculta sociedade amplos mecanismos
de acesso produo normativa, seja pela via da representao polti-
ca, seja por vias participativas, que incluema representao funcional
exercida pelo Judicirio e pelo Ministrio Pblico (Werneck Vianna e
Burgos, 2002:382 e ss.).
A superao das fronteiras impostas pelo territrio passa, em suma,
pela construo da cidadania, vale dizer, da comunicao entre a par-
ticipao social e poltica e a produo normativa. Sem pretender su-
perestimar as evidncias empricas, j possvel perceber alguns mo-
vimentos nessa direo.
Como j salientei, a representao dominante dos territrios como es-
paos no limiar da barbrie temsido determinante para justificar a si-
tuao de supercontrole que, como tenho argumentado, s faz apro-
fundar sua condio de territrio. E na construo dessa representa-
o negativa o papel da mdia tem sido central. Uma agenda de mu-
dana do atual estado de coisas supe, portanto, uma disputa nesse
domnio da representao, seja pela produo de mdias alternativas,
seja pela via da redefinio das aes coletivas miditicas. Iniciativas
nesse sentido j podem ser observadas com a criao de canais inter-
nos de televiso, como os que existem na Rocinha, em Rio das Pedras
e em outras grandes favelas do Rio de Janeiro; rdios comunitrias e
sites especializados em favelas. Seria prematuro afirmar que essas
formas alternativas de mdia tm atuado de forma sistemtica contra
as representaes dominantes na cidade; tampouco se pode assegu-
rar que venhamcontribuindo para a construo de uma agenda de in-
cluso dos territrios na cidade. Mas nada impede que um dia isso
ocorra
19
.
Nada substitui, entretanto, um processo de organizao social mais
amplo, que d lugar a manifestaes populares organizadas, pelas
quais seja possvel publicizar de modo mais controlado uma agenda
de problemas e de reivindicaes. Nesse sentido, deve-se mencionar
a experincia do Movimento Popular de Favelas MPF, que comeou
Marcelo Baumann Burgos
212
a organizar-se em julho de 2000, reunindo dirigentes de associaes
de moradores e de outras organizaes comunitrias, e que teve por
eixo a luta contra a violncia e a reivindicao de uma cidadania ple-
na para os moradores de favelas. De acordo com Mrcia Leite
(2003:76 e ss.), o Movimento Popular de Favelas teria chegado a nu-
clear representantes de cerca de 60 favelas, entretanto, em fins de
2001, sofre umprocesso de desorganizao que, ainda segundo Leite,
teria sido determinado por tenses oriundas tanto do trfico quanto
do sistema poltico.
Aexperincia do MPF umtestemunho das dificuldades inerentes ao
processo de mobilizao dos moradores dos territrios, mas, por ou-
tro lado, revela a existncia de um formigamento no mundo popu-
lar
20
. Uma evidncia recente disto foi a manifestao pblica realiza-
da pelos moradores da Rocinha no ltimo domingo de fevereiro de
2004, por ocasio da missa de 7 dia da morte dos trs adolescentes as-
sassinados pela polcia, no episdio anteriormente citado. Contando
tambmcoma presena de alguns parlamentares e lideranas ligadas
a ONGs, ela teve incio durante a missa, e seguiu emforma de passea-
ta por algumas ruas da favela. Talvez tenha sido a primeira manifes-
tao desse tipo nas ltimas dcadas no Rio de Janeiro. Por isso mes-
mo, ganhou as primeiras pginas dos principais jornais da cidade.
Menos de sessenta dias depois, nova mobilizao coletiva contra a vi-
olncia policial, dessa vez reunindo emuma praa pblica moradores
de vrias favelas da cidade; o evento foi organizado por uma entida-
de civil criada aps a morte de quatro jovens na Favela do Borel loca-
lizada na Tijuca durante troca de tiros entre policiais e traficantes, e
contou com a participao de diversas entidades, incluindo grupos
de artistas, ONGs, associaes de moradores e at representantes do
Movimento Sem-Terra. A passeata conduziu os manifestantes at o
Palcio do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Aseguir, pode-se ob-
servar a foto dessa manifestao
21
, cuja tnica foi a luta pelo direito
vida, emclara evidncia de que no territrio se vive plenamente o hob-
besianismo social. Em uma das placas empunhadas pelos manifestan-
tes, pode-se ler embora comdificuldade umprotesto que revela de
forma instantnea o significado poltico e existencial da escassez de
cidade, na medida em que denuncia a marginalizao do territrio e
reivindica a ampliao da cidade representada no espao pblico
miditico. Diz o protesto: Moro onde os meios de comunicao s
chegam para contar os mortos.
Cidade, Territrios e Cidadania
213
Mas, em que pesem as evidncias concretas de mobilizao recente
do mundo popular aprisionado nos territrios, seria contraditrio
coma linha de argumentao apresentada neste trabalho apostar que
esse processo poderia ser capaz de superar as fronteiras ora existen-
tes sem a mobilizao da cidade como um todo, tanto da sociedade
quanto do Estado. Reside aqui a chave para o desenvolvimento de um
novo tipo de solidariedade, que comece pelo compartilhamento do
debate acerca da cidade; afinal, cidade e territrio fazem parte de um
nico espao urbano, coabitado por milhes de indivduos que com-
partilham a mesma infra-estrutura urbana e institucional.
De uma perspectiva mais ampla, que leve em conta a cultura poltica
brasileira, pode-se afirmar que no faltam elementos em nossa hist-
ria para dar sustentao construo de um novo princpio de inte-
grao social e urbana das cidades, que tenha por base uma solidarie-
dade fundada na participao na coisa pblica. Aesse respeito, bas-
tante sugestiva a proposio de Luiz Werneck Vianna e Maria Alice
Rezende de Carvalho, quando sustentam que
[...] como princpio de regulao moral, baseado na fraternidade de
fundo familiar, corporativo ou religioso, escolas histricas da noo
de comunidade sempre presente em nossa formao social, talvez se
possa dizer que, entre ns, a solidariedade parte inextricvel do de-
bate democrtico, vindo a encontrar forma de institucionalizao na
Carta de 88 (2004:222).
Marcelo Baumann Burgos
214
Uma agenda reformista passaria pela abertura de novos espaos de
debate, de novos fruns colocando em comunicao os moradores
dos territrios entre si e deles com os habitantes da cidade; a favor
dessa agenda poltica conspira a prpria histria de cidades que,
como o Rio de Janeiro, no exauriram completamente suas fontes de
solidariedade. Nelas ainda reside, se bemque emrepouso, umcapital
social acumulado em suas associaes profissionais e de moradores,
emsuas escolas e universidades, emsuas igrejas e associaes religio-
sas, e em suas instituies de cultura, esporte e lazer, como os clubes
sociais e as escolas de samba, e que se renova em sua capacidade de
mediao com o mundo popular por intermdio dos jovens universi-
trios e de intelectuais ligados ao terceiro setor. Desse capital social se
poder extrair a energia necessria para o desenvolvimento de uma
nova solidariedade, capaz de sustentar uma cidade de cidados.
Afoto a seguir, publicada recentemente na primeira pgina do Jornal
do Brasil, um registro que corrobora o argumento sustentado neste
trabalho
22
.
(Recebido para publicao em setembro de 2004)
(Verso definitiva em janeiro de 2005)
Cidade, Territrios e Cidadania
215
NOTAS
1. Originalmente, a palavra favela foi utilizada como apelido do Morro da Providn-
cia, que comeoua ser ocupado para moradia por ex-combatentes da Guerra de Ca-
nudos, que teriam trazido da campanha um legume chamado favella, muito co-
mumemCanudos. Uma excelente reconstituio da forma pela qual a categoria fa-
vela foi sendo substantivada ao longo das primeiras dcadas do sculo XX, e de
como ela empregada como antnimo de cidade, est em Valladares (2000). Uma
histria das diferentes conotaes emprestadas categoria favela a partir da dca-
da de 30 est em Burgos (1998).
2. Os loteamentos irregulares so uma forma de habitao popular definida pelo fato
de o processo de legalizao do empreendimento no ter sido concludo, em geral
porque o empreendedor no realizou todas as obras de infra-estrutura exigidas
pelo poder pblico. De todo modo, sua configurao espacial caracteriza-se por
uma clara separao entre os lotes, com a delimitao de reas pblicas, e em geral
seus moradores possuem um ttulo precrio de propriedade. Na cidade do Rio de
Janeiro, de acordo com o Anurio da Cidade publicado em 1998 , cerca de 900 mil
pessoas viviam em loteamentos irregulares ou em conjuntos habitacionais. E, se-
gundo o Censo de 2000, outros 1,1 milho vivem em favelas.
3. De acordo com o Censo de 2000, o Rio de Janeiro possui 811 assentamentos favela-
dos, e So Paulo, 1.548. Alm disso, dados de 1999, do Perfil dos Municpios Brasilei-
ros, publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, aponta-
vam a existncia de favelas em outros 1.540 municpios brasileiros o correspon-
dente a quase 30%do total destes. Esses dados levaramSusana Taschner (2003:20 e
ss.) a concluir que muitas cidades mdias e grandes do interior paulista apresen-
tamo mesmo padro de urbanizao da capital, como surgimento de periferias po-
bres e favelas.
4. Aimportncia do territrio como critrio de acesso a bens pblicos no exclusivi-
dade carioca ou brasileira, sendo encontrada emoutras cidades latino-americanas,
como no caso das reas informais de Buenos Aires, por exemplo, onde tambm
existe uma clara relao entre territrio, acesso a bens pblicos e controle social e
poltico sobre o exerccio da autonomia (ver Cravino, 2003:98 e ss.).
5. Aexpresso poltica da bica dgua torna-se popular na medida emque se difun-
de a crtica a um tipo de clientelismo, pautado em uma relao de troca, a partir do
qual o poltico influente na vida local conseguia algum tipo de benefcio, em geral
de pequena monta como, por exemplo, a construo de tanques coletivos para as
lavadeiras , em troca da lealdade dos eleitores locais.
6. Foto de Antonio Lacerda, publicada no Jornal do Brasil, 7/11/2003.
7. De acordo com ngela Paiva (2003:166), a mudana de orientao aconteceu a par-
tir de duas grandes tendncias convergentes: de um lado, a maior presena do lai-
cato no interior da Igreja Catlica, que teria gerado um crescente questionamento
acerca do papel do cristo; e, de outro, uma mudana na postura de uma pequena
parte da elite eclesistica, que percebia a urgncia de novos posicionamentos dian-
te da desigualdade social do pas.
8. AFundao Leo XIII foi criada, ainda em1946, pela Arquidiocese do Rio de Janei-
ro. Entre 1947 e 1954, a Leo XIII estendeusua atuao a 34 favelas, implantando em
Marcelo Baumann Burgos
216
algumas delas servios bsicos como gua, saneamento, luz e redes virias, e man-
tendo centros sociais em oito das maiores favelas da cidade na poca. Em 1955, a
Igreja Catlica cria a Cruzada So Sebastio, que, entre 1956 e 1960, realiza melhori-
as de servios bsicos em doze favelas, alm de construir o conjunto habitacional
que ficaria conhecido como Cruzada, localizado no bairro do Leblon (Burgos,
1998:28 e ss.).
9. Eduardo Guimares de Carvalho (1991) observa que, com base na experincia da
resistncia dos moradores do Vidigal, que contoucomampla assessoria da Pastoral
das Favelas, pode-se identificar algumas oposies fundamentais: passividade x
mobilizao; misria x melhoria de condies de vida; individualidade x comuni-
dade; paternalismo x autocapacitao (mutiro). Estas oposies, conclui Carva-
lho, norteiam a ao da pastoral [...] (idem:44).
10. Caso exemplar de como o trabalho que vinha sendo realizado por catlicos em fa-
velas foi gradualmente se tornando clandestino relatado por Maria Helena da
Franca Moniz de Arago (2003), que descreve a experincia de trabalho comunit-
rio na Favela da Mineira, desenvolvido por uma equipe composta de padres laza-
ristas e voluntrios ligados ao Colgio So Vicente de Paulo.
11. Entre 1991 e 2000, os evanglicos praticamente dobraram sua participao na po-
pulao do estado, passando de 12,8% para 21,3%. De acordo com Mrcia Pereira
Leite (2003:70), uma das razes que ajudam a compreender esse aumento exata-
mente o acentuado incremento da violncia e da criminalidade, bem como da es-
tigmatizao de sua populao pobre, negra e mestia, moradora das favelas e peri-
ferias. Para a autora, as religies evanglicas oferecem a esta populao uma
marca identitria positiva, que a diferencia dos bandidos e traficantes de drogas.
12. Patrcia Birman(2003:242) chama a ateno para o fato de que a IURDtemelabora-
do uma representao religiosa de seus fiis enquanto integrantes da nao que
nasce em oposio ao ethos catlico. Constri uma imagem de religio associada
riqueza, opulncia, ao cosmopolitismo e globalizao. Esta imagem tambm
oferece elementos de combate e de no aceitao pelos segmentos populares de um
lugar social que os vincula a umlugar hierrquico inferior do ponto de vista social e
simblico bem como ao tradicionalismo religioso que ele destila.
13. Suzana Taschner (2003:40) observa que o acesso casa favelada, antes valor de
uso, agora fruto de crescente mercantilizao. Unidades de moradia so compra-
das e vendidas, numsimulacro do mercado formal. Mesmo a terra invadida obje-
to de comercializao freqentemente.
14. Licia Valladares (2001:4) tem chamado a ateno para o aquecimento da economia
nas grandes favelas, sustentando que ao lado do mercado imobilirio que a se de-
senvolveu [...] floresce um enorme mercado de servios que se moderniza para
atender a uma populao cada vez mais heterognea e consumidora [...]. Por isso,
a autora conclui ser umequvoco reduzir a economia da favela ao trfico, sendo as
demais atividades econmicas o sinal de transformaes complexas na sua estrutu-
ra scio-econmica.
15. Pedro Abramo (2003:192-193) observa que empesquisas recentes sobre a localiza-
o do emprego de moradores de favelas do Rio de Janeiro e de So Paulo, verifi-
cou-se que um percentual importante desses moradores trabalhava na prpria fa-
Cidade, Territrios e Cidadania
217
vela. Assim, conclui Abramo, a favela tambm pode ser vista como um local de
concentrao de atividades de servio e comrcio [...].
16. Com base em dados da Pesquisa Socioeconmica em Comunidades de Baixa Ren-
da, patrocinada pela Secretaria Municipal de Trabalho da Prefeitura do Rio de Ja-
neiro, Jane Souto de Oliveira et alii (2003) constatamque existem5.942 pessoas ocu-
padas em estabelecimentos das favelas, o que correspondia a 7,4% dos postos de
trabalho e a 6,8% dos rendimentos das pessoas ocupadas.
17. Aproposta de De Soto (2001) temsido bastante criticada, entre outras razes, por se
basear no direito individual de propriedade, e no no direito social moradia, que
para se realizar demandaria um conjunto de polticas pblicas inclusivas, mais
abrangentes do que a simples ampliao do acesso propriedade formal (sobre
isso, ver Fernandes, 2003).
18. Maiores informaes sobre o SEBRAE, ver <sebrae.com.br>. Sobre o papel do SEBRAE
na organizao da Associao Comercial da Rocinha, ver o trabalho de Lerner
(2003).
19. Uma iniciativa interessante de mdia alternativa o site <vivafavela.com.br>, que
alm de buscar construir uma certa unidade entre os territrios, veiculando sua
agenda poltica e cultural, tem procurado gerar notcias positivas sobre a popula-
o dos territrios, no campo econmico, artstico, social e cultural.
20. Devo essa expresso a Itamar Silva, dirigente do Instituto Brasileiro de Anlises So-
ciais e Econmicas IBASE, e que possui longa militncia na questo das favelas do
Rio de Janeiro. Ele utilizou essa expresso emumseminrio realizado na PUC-Rio,
em agosto de 2004, quando fazia referncia ao fato de o mundo popular estar mais
consciente da necessidade de se mobilizar, ao mesmo tempo que convive com difi-
culdades e constrangimentos que fazem com que essa conscientizao permanea
como um processo encubado .
21. Foto de Lucas Van de Beuque, publicada no Jornal do Brasil, 17/4/2004.
22. Ojornal do dia 15 de junho de 2004, e a legenda da foto diz: Rubens Ricupero, Se-
cretrio-Geral da Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvi-
mento, entrega a Kofi Annan, autoridade mxima da [Organizao das Naes
Unidas] ONU, sob aplausos do presidente Lula, a bandeira da Escola de Samba
Mangueira. Uma homenagemaos africanos e smbolo da criatividade dos povos do
Terceiro Mundo. O crdito da foto no informado pelo jornal.
Marcelo Baumann Burgos
218
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Cidade, Territrios e Cidadania
221
ABSTRACT
City, Territories, and Citizenship
Brazilian cities, and especially the large metropolises, have undergone a
process of territorialization, that is, legal and political fragmentation of the
urban fabric with the configuration of spaces dominated by informal local
authorities. Such spaces take on characteristics common to the favelas
(slums) such as those of Rio de Janeiro which have historically displayed this
type of ecological configuration. The central hypothesis of this article is that
this process of urban territorialization has placed an important constraint on
the full exercise of citizenship in low-income areas, since it turns the place of
residence into a segregated space, lacking minimum conditions for
exercising the most elementary civil rights.
Key words: city; favela; citizenship and territorialization
RSUM
Ville, Territoires et Citoyennet
Les villes brsiliennes surtout les grandes mtropoles sont de plus en plus
soumises un processus de territorialit, c'est--dire la fragmentation
juridique et politique du tissu urbain, avec le contour d'espaces domins par
des autorits informelles locales. Ces espaces prsentent un caractre
commun aux favelas, comme celles de Rio de Janeiro qui, historiquement,
possdent ce type de milieu ambiant. L'hypothse centrale de cet article est
que ce processus de territorialit des villes reprsente un important facteur
d'obstruction du plein exercice de la citoyennet chez la population, car il
transforme le lieu d'habitation en espaces de sgrgation o manquent les
conditions minimales pour l'exercice des droits civils les plus lmentaires.
Mots-cl: ville; favela; citoyennet; processus de territorialit
Marcelo Baumann Burgos
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