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REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.120, p.209-230, jan./jun.

2011
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Angela Penalva Santos
* Economista pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), doutora em Arquitetura e Urbanismo
pela Universidade de So Paulo (USP). Professora da Faculdade de Cincias Econmicas e dos Programas
de Ps-Graduao em Economia e em Direito da Cidade, ambos da UERJ. E-mail:
angelapenalva@terra.com.br
Artigo recebido em set./2011 e aceito para publicao em nov./2011.
AUTONOMIA MUNICIPAL NO CONTEXTO
FEDERATIVO BRASILEIRO
Municipal autonomy in the Brazilian federative context
Autonomia municipal em el contexto federativo brasileo
Angela Penalva Santos *
RESUMO
O objetivo deste artigo analisar o contexto histrico-institucional em que se situa a autonomia
dos governos municipais no mbito do federalismo brasileiro. A Constituio de 1988 tornou
o Municpio ente federativo dotado de autonomia poltica, legislativa, administrativa e
financeira. Ao longo dos ltimos 23 anos em que a atual Constituio est em vigor, um
novo desenho institucional suscitou reaes que colocaram em xeque aquela autonomia,
em particular a financeira. Para avaliar tais reaes foram levantadas as Emendas Constituio
que afetaram a autonomia municipal. Dados relativos a alguns indicadores de finanas
municipais foram apresentados para situar o impacto das reformas constitucionais. A anlise
dos dados sugere que os anos 1990 foram marcados por um ataque autonomia financeira
dos municpios, considerados entes federativos pouco comprometidos com o ajuste fiscal
em contexto de crise econmica. Na dcada seguinte avanou a cooperao interfederativa,
inclusive com aumento das transferncias governamentais para os municpios. Resta, contudo,
resolver problemas decorrentes da estrutura federativa tripartite, marcada por forte
heterogeneidade entre os municpios brasileiros.
Palavras-chave: Municpio. Autonomia financeira. Reformas constitucionais. Finanas
municipais. Federao brasileira.
ABSTRACT
The purpose of this article is to analyze the historical and institutional context in which the
autonomy of municipal governments is situated within the Brazilian federative sphere. The
1988s Brazilian Federal Constitution treats the municipality as a federative entity with
political, legislative, administrative, and financial autonomy. However, the new institutional
design provoked reactions that jeopardized such autonomy, especially the financial one. In
order to evaluate such reactions, this research analyzed Amendments to the Constitution
that somehow affected the municipal autonomy over the last 23 years, in which the current
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Constitution is in force. Statistics on some municipal financial indicators were presented to
situate the impacts of the constitutional reforms. The analysis of the facts suggests that the
1990s were marked by an attack to the financial autonomy of the municipalities, which were
considered federative entities somewhat committed to the fiscal adjustment in the economic
crisis context. During the following decade, the interfederative cooperation increased, even
with the expansion of governmental transfers to the Municipalities. Though, problems arising
from tripartite federal structures, marked by a strong heterogeneity between Brazilian
municipalities, still have to be solved.
Keywords: Municipality. Financial autonomy. Constitutional reforms. Municipal finances.
Brazilian Federation.
RESUMEN
El objetivo de este artigo es el de analizar el contexto histrico-institucional en que se sita
la autonoma de los gobiernos municipales en el mbito del federalismo brasileo. La
Constitucin de 1988 torn el Municipio ente federativo dotado de autonoma poltica,
legislativa, administrativa y financiera. El nuevo diseo institucional, sin embargo, suscit
reacciones que cuestionaron esa autonoma, particularmente la financiera. Para evaluar
esas reacciones fueron analizadas las Enmiendas a la Constitucin que afectaron la
autonoma municipal a lo largo de los ltimos 23 aos en que la actual Constitucin est
en vigor. El texto presenta datos relativos a algunos indicadores de finanzas municipales
para situar el impacto de las reformas constitucionales. El anlisis de los datos sugiere que
los aos 1990 fueron marcados por un ataque a la autonoma financiera de los Municipios,
considerados entes federativos poco comprometidos con el ajuste fiscal en el contexto de
crisis econmica. En la dcada siguiente, avanz la cooperacin interfederativa, incluso
con un aumento de las transferencias gubernamentales para los Municipios. Resta, an,
resolver problemas decurrentes de la estructura federativa tripartita, marcada por una fuerte
heterogeneidad entre los municipios brasileos.
Palabras clave: Municipio. Autonoma financiera. Reformas constitucionales. Finanzas
municipales. Federacin brasilea.
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INTRODUO
O objetivo deste artigo analisar o contexto histrico-institucional em que
se situa a autonomia dos governos municipais no mbito do federalismo brasileiro.
A Constituio de 1988 tornou o Municpio ente federativo dotado de
autonomia poltica, legislativa, administrativa e financeira. Ademais, tornou o
municpio o ente responsvel pela poltica urbana, num contexto marcado pela
ampliao dos direitos sociais e pela execuo descentralizada das polticas sociais,
ampliando as atribuies dos governos municipais.
O novo desenho institucional, no entanto, suscitou reaes que colocaram
em xeque aquela autonomia, em particular a financeira.
Em um primeiro momento (1989-1995), a autonomia municipal foi
experimentada por meio da elevao das receitas, especialmente as oriundas das
transferncias intergovernamentais, o que contribuiu para fortalecer a autonomia
poltica frente aos estados e Unio.
Uma vez estabilizadas as receitas de transferncias intergovernamentais,
uma nova etapa se seguiu, ao longo dos dois mandatos do presidente Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002). Nesse perodo, a Unio passou a recuperar sua
participao na partilha federativa da arrecadao das receitas pblicas por meio
da elevao de tributos no partilhveis com os demais entes da Federao.
O aumento das receitas municipais passou a depender da arrecadao prpria,
mas em um contexto de crise econmica, o que limitava suas possibilidades de
elevao de receitas. Apesar disso, com a descentralizao das polticas sociais os
compromissos municipais cresceram.
A limitao da autonomia financeira municipal, conjugada s maiores
responsabilidades assumidas pelas prefeituras, levou reao dos municpios, que
se organizaram e formaram entidades para defender seus interesses, como a
Confederao Nacional dos Municpios (CNM)
1
.
Ao longo dos dois mandatos do presidente Luis Incio Lula da Silva
(2003-2010) a disputa federativa entrou numa terceira etapa, durante a qual ocorreu
a continuao do fortalecimento institucional da Unio, responsvel pela formulao
das diversas polticas sociais, porm atendendo parcialmente ao interesse dos
municpios ao elevar o valor das transferncias intergovernamentais. Esta etapa foi
marcada pelo que passou a ser definido como coordenao federativa, situao
em que a Unio passou a ter maior controle sobre o desenho institucional das
polticas sociais, mas respeitando a autonomia poltica de estados e municpios, que
no poderiam ser obrigados a aderir s polticas formuladas pela Unio. Apesar
disso, os demais entes federativos aderiram s polticas como forma de receber
fundos vinculados quelas polticas.
Este artigo est estruturado em quatro sees, alm desta introduo.
Na primeira, apresentam-se elementos que permitem compreender o contexto
1
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no qual o municpio foi elevado condio de ente federativo quando o
federalismo brasileiro tornou-se tripartite, constitudo de Unio, estados e
municpios. Na segunda parte, o objetivo situar as reformas constitucionais que
afetaram o pacto federativo institudo em 1988, quando entrou em vigor a atual
Constituio. A terceira seo dedicada anlise de dados sobre as finanas
municipais, visando identificar o impacto das mudanas institucionais sobre a
autonomia financeira dos municpios. Por fim, tm-se algumas reflexes sobre a
situao atual do municpio na estrutura federativa brasileira.
1 O MUNICPIO TORNA-SE ENTE FEDERATIVO COMO RESPOSTA
CRISE URBANA
A elevao do municpio condio de ente federativo tem sido analisada
sob diferentes prismas. Na perspectiva poltica, tratava-se de um processo de
redemocratizao das estruturas de poder, de modo a transferir at a esfera local de
governo as polticas sociais, onde elas poderiam ser melhor submetidas ao controle
social (ARRETCHE, 2000; HOLFMEISTER; CARNEIRO, 2001; FLEURY, 2006).
Na perspectiva dominante entre economistas, tal fortalecimento dos municpios
alimentou a ingovernabilidade, devido perda de receitas da esfera federal de poder,
incapacidade tcnica dos municpios para assumir as novas responsabilidades de
polticas, alm dos problemas derivados da insuficincia de escala que a maioria dos
municpios apresenta no que tange a vrias polticas pblicas (AFFONSO; SILVA,
1995; MENDES, 2004; AFFONSO, 2004; RESENDE, 2007). Desde ento tem
prevalecido esta segunda perspectiva, de tal sorte que, ao longo dos ltimos 23
anos, passamos da defesa das virtudes da descentralizao ao processo de
recentralizao do poder pblico.
No entanto, no houve recentralizao nas polticas cuja execuo fora
transferida para os municpios. Ao contrrio, houve obrigatoriedade crescente de os
municpios assumirem parte do financiamento das polticas pblicas, em particular
no setor da educao fundamental e na sade. Na verdade, o municpio tornou-se
o instrumento de redistribuio espacial de condies mnimas de direitos de
cidadania; nesse sentido, manteve-se o esprito do pacto federativo de 1988.
Duas ideias so centrais para compreender o significado, o propsito e o
sucesso na formao de uma federao: a de autonomia e a de participao.
Em relao primeira, a Constituio de 1988 assegurou ao municpio quatro
capacidades: a) de auto-organizao, por meio de uma lei orgnica elaborada e
promulgada por sua Cmara de Vereadores, sem interferncia de qualquer espcie
de Legislativo Estadual ou Federal; b) de autogoverno, exercida pelo prefeito e
vereadores eleitos pelo voto direto e secreto; c) de autolegislao sobre assuntos de
interesse local e sobre outros, de forma suplementar e concorrente; e d) de
autoadministrao, para arrecadar os tributos de sua competncia, aplicar suas receitas
e prestar servios pblicos comunidade local.
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Entretanto, em relao ideia central da participao, a situao do ente
municipal bem outra. Primeiro, necessrio esclarecer que tal participao
tomada no sentido de valorao da vontade poltica de todos os entes federados
na construo da soberania da Federao, mas tambm no sentido de cooperao
e ampliao da autonomia entre tais entes, autonomia obtida mediante uma
repartio constitucional de competncias que leve em conta a mesma vontade
de todos os entes na sua formao. A repartio de competncias na Constituio
de 1988, embora tenha sofrido grande influncia de associaes e entidades que
defendiam a causa municipalista, no foi determinada levando em conta a
participao poltica dos municpios, mesmo porque eles inexistiam formalmente
para a Federao at ento.
O princpio geral que delineia a repartio de competncias entre as entidades
componentes do Estado Federal o da predominncia do interesse, que se
manifesta nas afirmaes de que Unio cabero as matrias de interesse geral;
aos estados, as de predominante interesse regional; e, aos municpios, aqueles
assuntos de interesse local. Com base nesse princpio geral, a Constituio estabelece
as regras para a diviso das competncias administrativas e legislativas, definindo as
reservas de campos especficos. Concede Unio competncias exclusivas e comuns,
conforme os poderes enumerados nos Artigos 21 e 22; destina aos estados os poderes
remanescentes previstos no Artigo 25, pargrafo 1; aos municpios, transfere os
poderes enumerados no Artigo 30.
As responsabilidades de competncia dos municpios que esto explcitas
na Constituio Federal abrangem: a) organizar e prestar, diretamente ou sob regime
de concesso ou permisso, os servios de interesse local, includo transporte coletivo,
que tem carter essencial; b) manter e prestar, com a cooperao tcnica e financeira
da Unio e dos estados, os programas de Educao Infantil e de Ensino Fundamental;
c) prestar os servios de atendimento sade; d) promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento
e da ocupao do solo urbano; e) promover a proteo do patrimnio histrico-
cultural local.
Muito mais numerosas so as responsabilidades compartilhadas com os
mbitos federal e estadual de governo, que incluem: a) cuidar da sade e assistncia
pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; b) proteger
os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os
monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; c) proporcionar
os meios de acesso cultura, educao e cincia; d) proteger o meio ambiente
e combater a poluio em qualquer de suas formas; e) preservar as florestas, a
fauna e a flora; f) fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento
alimentar; g) promover programas de construo de moradias e melhoria das
condies habitacionais; h) promover programas de saneamento bsico; i) combater
as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao
social dos setores desfavorecidos; j) registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses
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de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios;
e l) estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito.
Os constituintes de 1988 acreditavam na ideia da cooperao entre os entes
federativos, mas definiram que a descentralizao deveria reger a distribuio de
competncias administrativas, sustentada no princpio da subsidiariedade, tal como
previsto na Constituio alem. Esse princpio estabelece que as esferas estadual e
federal devem prevalecer sobre os governos municipais somente quando estes no
estiverem aptos a executar eficientemente as polticas governamentais.
A subsidiariedade escalona as atribuies em funo da complexidade do
atendimento dos interesses da sociedade.
No entanto, ao criar uma terceira esfera de poder em um contexto de
enorme heterogeneidade entre os municpios, o resultado foi que aqueles poucos
de maior peso demogrfico e econmico puderam beneficiar-se muito mais da sua
condio de ente federativo do que a grande maioria. Como resultado, a estrutura
federativa brasileira assumiu uma feio mais competitiva entre seus entes do que
aquela cooperao pretendida.
Alm disso, o sucesso da descentralizao enfrentou tambm o desafio das
demandas por ampliao e efetividade dos direitos de cidadania, bem como a luta
por maior autonomia financeira dos municpios, num contexto em que a Unio
reagia perda de receitas e passaria a impor uma recentralizao das finanas
pblicas.
2
nesse ambiente que prospera a crtica a respeito do papel do municpio
no federalismo brasileiro.
2 O FEDERALISMO COMO ELE ...
O federalismo em vigor muito diferente daquele pactuado pelos
constituintes de 1988. O municpio segue sendo ente federativo, mas a autonomia
conquistada vem sendo limitada por reformas constitucionais que afetam a capacidade
dos governos municipais de protagonizar polticas pblicas.
A Constituio de 1988 previu a realizao de uma reviso constitucional
em 1993, um momento conturbado da vida poltica brasileira, quando estiveram
muito enfraquecidos os Poderes Executivo e o Legislativo.
3
Assim, quase todas as
reformas constitucionais realizadas tiveram que aguardar a posse de um novo
presidente eleito, politicamente fortalecido e capaz de realizar um importante
programa de reformas do Estado. Ao longo destes 23 anos de vigncia da Constituio
foram editadas 67 emendas constitucionais (EC), das quais 26 afetam a autonomia
municipal. Durante os dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso
(1995/2002) foram aprovadas 14 emendas, sendo as outras 12 ao longo dos oito
anos do governo do presidente Lula (2003/2010).
2
A estrutura das receitas municipais ser abordada na terceira seo do artigo.
3
Era ento presidente da Repblica Itamar Franco, que havia sido eleito vice-presidente e assumira o
governo com o impedimento do presidente Fernando Collor; o Legislativo tambm havia se enfraquecido
diante de escndalos relacionados elaborao do oramento federal.
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As emendas constitucionais que tiveram impacto sobre a autonomia municipal
podem ser distribudas entre quatro tipos: i) alteram o sistema tributrio; ii) diminuem
as transferncias aos municpios; iii) criam polticas sociais com participao dos
municpios no seu financiamento, e iv) afetam a autonomia poltica municipal.
2.1 EMENDAS QUE ALTERAM O SISTEMA TRIBUTRIO
No grupo das emendas que alteram o sistema tributrio h aquelas que afetam
positivamente a autonomia financeira dos municpios e as que a afetam negativamente.
No primeiro caso esto as EC 37, 39, 42, 44 e 55; no segundo, as EC de Reviso 1 e
as EC 3, 12, 21, 31 e 37 (ver quadro do Apndice). Como se pode perceber, as
mudanas que beneficiaram os municpios foram mais recentes. Em contrapartida,
aquelas que afetaram negativamente foram mais numerosas e mais antigas; identificam-
se com a reao da Unio ao fortalecimento dos governos locais.
Dentre as EC que podem conduzir maior autonomia dos municpios,
somente as EC 39, 42, 44 e 55 beneficiam os pequenos municpios, que so a grande
maioria dos municpios brasileiros (71% deles tm populao inferior a 20 mil
habitantes) e tm sua base econmica muito dependente da atividade rural.
Por isso, pouco se beneficiam da autonomia para gerir tributos de competncia
municipal, uma vez que estes incidem sobre atividades urbanas. grande maioria
desses municpios interessam medidas que resultem em aumento das transferncias
(sobretudo o FPM), mesmo que sejam transferncias voluntrias, como so os
convnios. Aos municpios de maior porte importa ampliar sua competncia tributria.
Nunca demais lembrar que, para o conjunto dos municpios, a medida de maior
impacto nas suas receitas e, portanto, na sua autonomia financeira seria a
retomada do crescimento, pois significaria elevao da quota-parte do ICMS,
a principal fonte de receita dos municpios.
A EC 37, que previu uma nova lei para definir servios sobre os quais
incide o ISS, pouco ajuda os municpios, exceto aqueles maiores, com importante
atividade econmica de base urbano-industrial. E estes foram beneficiados tambm
com a instituio de um percentual mnimo de alquota do ISS (EC 37), de modo
a enfrentar a guerra fiscal que os municpios de pequeno porte estavam travando
mediante o recurso de oferecer menores alquotas daquele imposto para atrair a
localizao de empresas.
A EC 39, editada nos ltimos dias do governo Fernando Henrique Cardoso
(em 19 de dezembro de 2002), foi a nica que, ao longo dos dois mandatos desse
presidente, alterou o sistema tributrio nacional de modo favorvel a todos os
municpios, inclusive os pequenos, ao criar a Contribuio para o Custeio da
Iluminao Pblica (COSIP) nos municpios e Distrito Federal. O tributo j havia sido
criado, mas como taxa; a EC mudou a natureza jurdica do tributo para
contribuio devido a seguidas declaraes de inconstitucionalidade pelo Judicirio,
uma vez que se tratava de tributo vinculado.
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A retomada da reforma tributria no governo Lula trouxe algum alento aos
municpios. Os ganhos se referem participao na arrecadao da CIDE, da ordem
de 25% daquilo que os estados receberem. Ademais, foi permitido que os municpios
passassem a gerir o ITR e, neste caso, se apropriassem de toda sua arrecadao,
e no apenas dos 50%, conforme vigorava (EC 42). Outra medida que beneficiou
todos os municpios foi o aumento da parcela da CIDE a ser transferida s esferas
infranacionais, passando a ser de 29% de sua arrecadao (EC 44). Mas a medida
de maior impacto sobre as finanas dos municpios brasileiros, especialmente aqueles
de pequeno porte populacional, foi o aumento em 1 ponto percentual adicional no
FPM, determinado pela EC 55.
As alteraes no sistema tributrio que afetaram negativamente os municpios
foram editadas durante os mandatos do presidente Cardoso; referem-se basicamente
criao de tributo sobre a movimentao financeira. Inicialmente chamado Imposto
sobre Movimentao Financeira (EC 3), passou a ser denominado Contribuio
Provisria sobre Movimentao Financeira (EC 12), sendo prorrogada, a partir de
ento, em perodos regulares por novas emendas (EC 21 e 37), at ser extinto em
2007, quando o Congresso no aprovou nova prorrogao do tributo.
Marcado por um contexto de fortes restries oramentrias devido ao
compromisso com o ajuste fiscal, considerado necessrio para consolidar a
estabilizao monetria, assim como para enfrentar a grave crise econmica mundial
no binio 1997/98, o governo Cardoso empreendeu reformas que limitaram a
autonomia financeira dos estados e municpios. Os dois mandatos do presidente
Lula, por outro lado, foram marcados pela retomada do crescimento, o que
proporcionou maior folga oramentria, permitindo a elevao dos gastos pblicos;
assim, diminuiu a preocupao com a situao fiscal do Pas, o que resultou em
mudana de comportamento fiscal da Unio em relao aos demais entes federativos.
Tal mudana est refletida na natureza distinta dos impactos das reformas
constitucionais sobre a autonomia dos municpios.
2.1 EMENDAS QUE DIMINUEM AS TRANSFERNCIAS AOS MUNICPIOS
No segundo grupo incluem-se apenas casos de impactos negativos sobre a
autonomia financeira municipal, com a criao (e recriao) do Fundo Social de
Emergncia, rebatizado de Fundo de Estabilizao Fiscal e depois transformado em
Desvinculaes das Receitas da Unio (DRU). Essa evoluo ocorreu sucessivamente
pela aprovao das EC 10, EC 17, EC 27 e EC 56.
O objetivo dessas mudanas constitucionais foi fazer com que a Unio
deixasse de transferir todos os recursos considerados transferncias obrigatrias
aos estados e municpios, ficando com 20% desse valor para ser alocado por critrio
estabelecido pelo governo central. A Unio se defende afirmando que os montantes
transferidos efetivamente aos governos estaduais e municipais no teriam sofrido
diminuio. No entanto, ainda que isso possa ser verdadeiro, fica patente a perda
de autonomia desses entes federativos na alocao de receitas de transferncias
garantidas pela Constituio da Repblica.
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2.3 EMENDAS QUE CRIAM POLTICAS SOCIAIS COM PARTICIPAO
DOS MUNICPIOS NO SEU FINANCIAMENTO
O terceiro grupo constitudo pelas EC 14, 26, 29, 31, 53, 59, 64 e 67,
com a criao de polticas sociais de educao, moradia, sade e alimentao, alm
do fundo de pobreza. Em todas elas houve previso de maior comprometimento
dos governos municipais, isto , aumento de transferncia de responsabilidades de
polticas pblicas desde a Unio at o municpio em polticas para as quais se prev
a cooperao entre as trs esferas de governo.
A EC 14, de 12 de setembro de 1996, estabeleceu novas e maiores obrigaes
do municpio para com o ensino e autorizou a Unio a criar o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF),
de natureza contbil. Foi institudo um piso mnimo por estudante matriculado na
rede municipal, sendo a distribuio do FUNDEF realizada de acordo com o tamanho
dessa rede.
Na prtica, a principal fonte de financiamento do fundo constituda dos
15% do ICMS, imposto de competncia dos estados, que so obrigados a partilhar
25% de sua arrecadao com os municpios. A complementao financeira prevista
pela Unio s ocorre quando o total do fundo for insuficiente para gerar o valor
mnimo por aluno determinado para o ano em exerccio (valor definido pelo MEC),
o que somente ocorreu em quatro estados nordestinos. Trata-se, assim, de uma
poltica definida na esfera federal e financiada com recursos estaduais e municipais.
Cabe destacar, por fim, que os municpios seguem sendo obrigados a destinar 25%
de sua receita para a funo Educao, conforme obrigao constitucional.
A poltica para o Ensino Fundamental veio juntar-se j exitosa
universalizao do acesso sade bsica, instituda na Constituio de 1988 e
regulamentada por lei federal em 1990. Ambas as polticas foram descentralizadas
na sua execuo, tendo se tornado progressivamente mais dependentes do aporte
financeiro dos governos municipais. Foi o que aconteceu com a entrada em vigor da
EC 29. Esta emenda criou uma vinculao das receitas dos governos municipais com
a assistncia sade, na proporo de 15% de suas receitas correntes. Tal vinculao
certamente fere a autonomia municipal em relao destinao dada a parte da
sua arrecadao tributria prpria e das receitas de transferncias constitucionais,
ambas receitas que a Constituio Federal assegura serem do municpio, ao qual
cabe administrar segundo o interesse local.
Em contrapartida a tal ingerncia na autonomia municipal, a Unio
introduziu nessa mesma EC 29 um artigo que tornou constitucional a progressividade
na cobrana do IPTU, imposto de competncia municipal. Apesar de j previsto na
Constituio, o IPTU progressivo vinha sendo considerado bitributao e, portanto,
inconstitucional, o que inviabilizava sua cobrana pelos municpios. Ademais,
o STF confundia a progressividade prevista no art. 156 (progressividade em razo
do valor do imvel e de alquotas diferentes de acordo com a localizao e o uso do
imvel) com a do art. 182 (progressividade no tempo), exigindo sempre a aprovao
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de Plano Diretor para a cobrana progressiva. Por isso, o dispositivo que possibilitou
a esses entes federativos impor a progressividade na cobrana do IPTU foi apresentado
como uma compensao aos municpios, que passaram a ter seu oramento
comprometido com a criada vinculao aos servios de sade. Mas, como j
mencionado, essa possibilidade inexiste para os municpios de pequeno porte, cuja
economia depende de atividades primrias, sendo potencialmente beneficiados
somente aqueles de mdio e, principalmente, os de grande porte.
Essas emendas constitucionais foram introduzidas ao longo dos oito anos
do governo Cardoso, quando foi inaugurada uma nova estratgia de cooperao
federativa mediante a induo adeso dos estados e municpios por meio de
recursos de fundos para os quais tornou-se obrigatria a contrapartida do municpio.
Tal estratgia foi mantida e ampliada ao longo dos oito anos seguintes,
correspondentes aos dois mandatos do presidente Lula, cujo governo ampliou a
abrangncia do FUNDEF do Ensino Fundamental para atingir todo o Ensino Bsico,
transformando o FUNDEF em FUNDEB (EC 53). Alm disso, a EC 59 determinou
que os recursos dirigidos Educao deixariam de estar submetidos ao corte de
20% das DRU.
Outra emenda constitucional que dever afetar os municpios a EC 64,
que incluiu a alimentao entre os direitos sociais, o que dever dar origem a novas
polticas federais com cooperao federativa induzida pela Unio, como o que j
ocorre no caso do direito moradia. Como mencionado antes, a moradia entrou
no rol dos direitos sociais em 2000, sendo seguida da formulao de um Plano
Nacional de Habitao (PNH), dentro do qual foi institudo o Plano Nacional de
Habitao de Interesse Social (PNHIS). Em 2009, foi criado o Programa Minha Casa
Minha Vida (PMCMV) como poltica visando dar efetividade ao PNHIS. O PMCMV
est estruturado com base numa rede federativa vertical, com cooperao voluntria
dos municpios, que, entretanto, no deixaram de aderir e assumir mais
compromissos financeiros com a dotao de infraestrutura urbanstica nos projetos
de construes de interesse social , o que os torna elegveis para receber os recursos
disponibilizados pelo programa.
Por fim, cabe mencionar a EC 67, que prorrogou por prazo indeterminado
o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza. Significa dizer que o municpio
continuar perdendo parte de recursos que lhe seriam transferidos com alocao
livre, mantendo a prerrogativa da Unio, que segue definindo a agenda das polticas
sociais. Estas, nunca demais lembrar, continuam sendo executadas pelos governos
municipais, que inclusive assumem parte de seu financiamento.
2.4 EMENDAS QUE AFETAM A AUTONOMIA POLTICA MUNICIPAL
Finalmente, o quarto grupo constitudo das EC que afetaram a autonomia
poltica dos municpios, casos das EC 15, 19, 25, 57 e 58. As trs primeiras foram
editadas durante o governo Cardoso. As emendas 19 e 25 instituram limites
autonomia administrativa dos municpios (e de toda a administrao pblica)
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mediante alteraes previstas no projeto de reforma do Estado. A EC 15 afetou
diretamente a autonomia municipal ao instituir limites criao de novos municpios,
tratando como oportunistas todos os processos de emancipao municipal
deslanchados ainda antes da entrada em vigor da Constituio de 1988. Durante o
governo Lula foram editadas duas novas emendas: a 57, no sentido de convalidar
os municpios criados at o fim do ano de 2006 (cuja instalao estava sendo
questionada depois de vigorar a EC 15), e a EC 58, estabelecendo o nmero mximo
de vereadores segundo o porte populacional dos municpios, o que poder aumentar
o nmero de vereadores, ainda que tenha sido mantido o teto das despesas com a
Cmara de Vereadores.
A maior parte dos novos municpios, assim como a maior parte daqueles j
existentes, tem sua receita municipal muito dependente das receitas de transferncias,
em particular do Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Este constitudo de
23,5% do somatrio dos impostos sobre produtos industrializados e sobre a renda.
O critrio de distribuio do FPM
4
diretamente proporcional populao municipal
e inversamente proporcional sua renda per capita.
Trata-se de uma fonte de receita municipal com vis redistributivista que
favorece os municpios de pequeno porte localizados em regies menos dinmicas.
Nessas condies, e sem que tenha havido aumento da arrecadao dos impostos
que compem o FPM, o aumento no nmero de municpios produz perda de
receita dos j instalados. Os municpios recm-emancipados, por outro lado, garantem
uma receita que, antes da emancipao, era alocada sistematicamente na sede do
municpio ao qual o distrito pertencia.
A criao dos aproximadamente 1.500 municpios nas ltimas duas dcadas
levou ao aumento dos gastos relacionados instalao dos poderes Executivo e
Legislativo nesses novos municpios. Cabe lembrar, todavia, que, embora ineficiente,
essa foi uma maneira de redistribuir recursos para localidades no beneficiadas pelos
investimentos pblicos municipais antes da emancipao dos distritos. O aumento
da capilaridade da rede urbana, por sua vez, ampliou a acessibilidade aos servios
sociais e Justia. Ademais, h evidncia de que a emancipao de antigos distritos
condio de novos municpios teria sido instrumento de melhoria nos indicadores
de condies de vida em localidades antes muito isoladas, situadas em municpios
territorialmente grandes, como o caso de vrios dos novos municpios criados na
Regio Norte (STEINBERG; MANIOBA, 2006).
Podemos concluir afirmando que as alteraes constitucionais realizadas
sugerem forte preocupao em controlar gastos pblicos, o que muito justificvel
em contexto de forte crise fiscal, experimentado no Pas ao longo da dcada de
1990. Mas a evidncia emprica indica que os municpios no tm muita
responsabilidade pelo dficit pblico; ao contrrio, tm contribudo para mitig-lo,
4
Segundo a Lei Complementar 63/89, o FPM ser assim distribudo entre os municpios: 10% entre as
capitais estaduais, 3,6% entre os municpios com mais de 156.216 habitantes e os 86,4% restantes entre os
demais municpios, a includos aqueles com populao superior a 156.216 habitantes.
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alm do que tm aumentado sua arrecadao prpria (BRASIL, 2008). A justificativa
para esse comportamento mais responsivo seria ter maior autonomia financeira
para realizar investimentos pblicos. A seo a seguir apresenta alguns dados que
permitem situar o desempenho das finanas pblicas municipais, de modo a ilustrar
como as alteraes legais impactam a autonomia financeira dos municpios.
3 RECENTRALIZAO E AUTONOMIA MUNICIPAL:
algumas evidncias
A conquista de maior autonomia financeira pelos municpios a partir da
Constituio Federal de 1988 no pode ser igualmente experimentada por todos os
municpios brasileiros, mas apenas por um grupo com maior expresso populacional,
conforme se depreende da tabela 1. Nela, os municpios brasileiros esto divididos
por classes de tamanho. Os indicadores selecionados so relativos participao
dos trs principais itens das receitas municipais, alm do percentual dos investimentos
nas despesas oramentrias.
Os indicadores de receita so: a) participao das receitas tributrias nas
receitas oramentrias; b) participao das receitas do FPM (Fundo de Participao
dos Municpios) nas receitas oramentrias; e c) participao das receitas do ICMS
(Imposto de Circulao de Mercadorias) nas receitas oramentrias. O primeiro
refere-se capacidade do municpio de arrecadar impostos de sua prpria
competncia tributria, enquanto os outros dois se referem a transferncias dos
governos federal e estadual, respectivamente.
Cabe observar, no entanto, que o critrio de distribuio dessas duas fontes
de receitas de transferncias muito distinto: o FPM tem um vis redistributivista, e
o ICMS no; este ltimo distribudo, basicamente, segundo a participao do
municpio na arrecadao desse imposto estadual, o que lhe confere a condio de
uma quase receita prpria. Assim, muito diferente a situao de municpio que
seja mais dependente do FPM e do ICMS: quando maior a dependncia do
TABELA 1 - ESTRUTURA DAS RECEITAS MUNICIPAIS E PARTICIPAO DOS INVESTIMENTOS NAS
DESPESAS MUNICIPAIS - BRASIL - 2010
CLASSES DE
TAMANHO/INDICADORES
RECEITAS
TRIBUTRIAS
(%)
FPM
(%)
ICMS
(%)
INVESTIMENTOS
(%)
0-30 mil (4.192) 6,45 35,16 19,97 13,03
30-50 mil (440) 10,92 23,46 20,74 11,28
50-100 mil (309) 12,60 18,82 21,72 10,08
100-300 mil (194) 18,44 12,60 23,49 11,43
300-500 mil (40) 22,94 8,37 22,87 11,85
500-1.000 mil (23) 22,56 7,44 23,52 9,18
+ de 1.000 mil (14) 35,85 3,95 16,69 8,57
FONTE: Secretaria do Tesouro Nacional/FINBRA (2010)
NOTAS: Elaborao da autora.
Em 2010, havia dados disponveis para 5.212 municpios. Os nmeros entre parnteses
referem-se ao nmero de municpios segundo as classes de tamanho de sua populao.
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primeiro, maior a fragilidade na economia municipal, ocorrendo o contrrio com
o segundo. A participao dos investimentos nas despesas oramentrias foi utilizada
para avaliar se uma possvel maior autonomia financeira est se traduzindo em
maiores investimentos prprios municipais, o que foi considerado um indicador de
xito da descentralizao e da autonomia municipal.
A anlise dos indicadores revela que: a) as receitas tributrias tendem a se
elevar na razo direta do crescimento das classes de tamanho populacional das
cidades; b) o FPM, ao contrrio, tende a diminuir com a progresso das classes de
tamanho populacional; c) o ICMS constitui a principal fonte de receita dos municpios
de mdio porte; d) os investimentos so maiores nas cidades menores do que nas
maiores, sugerindo falta de relao entre maior autonomia financeira e alocao de
gastos com investimentos; e) as cidades com populao inferior a 50 mil habitantes
tm no FPM seu principal componente das receitas oramentrias, e f) as cidades
com populao superior a 100 mil habitantes tm no ICMS, principalmente, e nas
receitas tributrias, secundariamente, suas principais fontes de receitas oramentrias.
Esses resultados apontam para uma associao entre maior autonomia
municipal e tamanho da populao. So os municpios de maior porte populacional
que podem experimentar a descentralizao como uma inovao que lhes permita
ser protagonistas das polticas pblicas. As cidades de pequeno porte, ao contrrio,
dependem das receitas de transferncias redistributivistas (FPM), o que limita sua
experincia de descentralizao condio apenas de membros de redes federativas,
mas no como formuladores e financiadores de polticas prprias, de interesse local.
A rede urbana brasileira atual constituda de 5.565 municpios,
aproximadamente 70% dos quais tm populao inferior a 20 mil habitantes. Apesar
de seu expressivo nmero e da sua importncia como instrumento de redistribuio
espacial de direitos dos cidados, esses municpios so isentos da obrigatoriedade de
elaborar planos diretores com a definio de sua poltica urbana.
No obstante isso, no esto isentos de assumir a responsabilidade pela
execuo de outras polticas pblicas nacionais, casos da Educao e da Sade.
Responsabilizam-se, ademais, por iniciativas de polticas que so deveres
constitucionais da Unio e dos estados. Segundo Bremaeker (2006), os municpios
com at 10 mil habitantes gastam, em mdia, 10,85% de suas receitas com a
manuteno de servios que deveriam ser sustentados por outras esferas de governo,
percentual muito mais elevado do que a mdia de gastos de todos os municpios
brasileiros, da ordem de 4,46% das receitas municipais totais. Essa transferncia de
responsabilidade no assumida voluntariamente; ocorre por presso dos residentes
que no podem prescindir, por exemplo, da presena e conservao do prdio do
frum municipal, enquanto o governo estadual contingencia (ou nem executa) o
repasse dos recursos necessrios para tal finalidade.
A forte dependncia das receitas de transferncia, principalmente do Fundo
de Participao dos Municpios, decorre da limitada capacidade contributiva da
populao dos municpios de pequeno porte. Quanto menor o municpio, menor
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tende a ser a renda mdia de sua populao, como o IBGE identificou na pesquisa
Indicadores Sociais Municipais, elaborada com base nos dados do Censo de 2000.
Segundo essa fonte, o valor do rendimento mdio dos responsveis pelos domiclios
particulares permanentes dos residentes em municpios com at 5.000 habitantes
era o equivalente a R$ 424,08, valor que seguia sempre crescendo at atingir
R$ 1.190,00 entre os residentes nos municpios com populao superior a 500 mil
habitantes (SANTOS, 2010).
No causa surpresa, portanto, que os fluxos migratrios internos continuem
ocorrendo, sempre originrios de regies deprimidas para as mais desenvolvidas, de
cidades de pequeno porte em direo s maiores; verifica-se que as cidades mdias
se tornaram os principais destinos dos migrantes, enquanto os municpios com
populao inferior a 10 mil habitantes tm perdido populao entre 2000 e 2010
(OLIVEIRA; OLIVEIRA, 2011). Nessas condies, diminuir a importncia relativa das
transferncias constitucionais (o FPM, sobretudo) asfixiar os governos da grande
maioria dos municpios e alimentar seu esvaziamento econmico, com consequente
perda de populao. Isto, por sua vez, torna mais graves os problemas de
insustentabilidade socioambiental nas grandes cidades.
Muito melhor a situao dos municpios que contam com populao
superior a 100 mil habitantes apenas 5% do universo municipal brasileiro. Estes
so os que sofrem maior presso demogrfica, apresentando maior taxa de
crescimento populacional que os demais, o que os torna particularmente sensveis
necessidade de melhorar sua arrecadao prpria, alm de investir na sua capacidade
administrativa. Esses municpios tm uma base econmica urbana que lhes permite
desfrutar de maior autonomia financeira, em funo do maior percentual de sua
arrecadao tributria em relao s receitas municipais.
Essa concentrao das receitas nos municpios de maior porte fica evidente
tambm em estudo da Secretaria do Tesouro Nacional (BRASIL, 2008) traando
um perfil da evoluo das finanas municipais entre 1998 e 2007, conforme se
observa na tabela 2.
Segundo esse estudo, possvel observar que, afora poucas excees
(a exemplo de FPM, de transferncias de capital, de outras transferncias para as
quais o Grupo 4 detm participao relevante), importantes elementos da receita,
da despesa, do ativo e do passivo dos municpios brasileiros esto concentrados nos
TABELA 2 - DISTRIBUIO DA POPULAO E DA RECEITA BRUTA SEGUNDO GRUPOS DE
MUNICPIOS POR TAMANHO DA POPULAO - BRASIL
FAIXAS DE POPULAO
POPULAO 2000
(%)
PIB 2000
(%)
RECEITA BRUTA
MDIA 1998/2007
(%)
Pop. > 1.000.000 24,5 32,6 30,4
1.000.000>Pop.>300.000 16,9 17,6 15,6
300.000>Pop.>50.000 28,6 29,4 26,8
Pop. < 50.000 30,0 20,5 27,2
FONTE: STN (2008)
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municpios com populao superior a 1 milho de habitantes. A lista razoavelmente
extensa e indica que esses municpios responderam em mdia por:
52,2% da receita de IPTU; 58,8% das receitas de ISS; 42,7% das
transferncias de IPVA; 28,8% das despesas com pessoal; 58,1% das
despesas com inativos e pensionistas; 25,7% das despesas com
investimentos; 72,1% das despesas com juros; 39,3% das despesas com
amortizaes; 56,3% das receitas com operaes de crdito; 65,8% do
estoque de dvida ativa; 80,3% do estoque da dvida interna; e 91,1% do
estoque da dvida externa (BRASIL, 2008, p.27-28).
Dentro do universo de municpios brasileiros, apenas esses 12 com populao
superior a 1 milho de habitantes (no ano 2000) foram responsveis por mais de
90% do estoque da dvida externa e 80% do estoque da dvida interna. preciso
admitir, desse modo, que os municpios no esto endividados, salvo um pequeno
nmero de grandes cidades. No justo, assim, associar descentralizao das
estruturas governamentais com descontrole das finanas pblicas.
Outro dado que deve ser destacado refere-se ao fato de que esses 12
municpios foram responsveis por mais de 50% da arrecadao dos dois principais
tributos de competncia municipal, o ISS e o IPTU. Esta situao no deve ter sido
revertida; ao contrrio, pode ter se agravado, caso a concentrao de novas
oportunidades de trabalho criadas ao longo da primeira dcada do atual sculo seja
um indicador seguro de que a concentrao econmica venha se acentuando.
No incio da primeira dcada do sculo, em 2000, as 12 maiores cidades
brasileiras foram responsveis pela criao de 30,7% dos empregos no Pas
5
; esse
percentual foi crescendo ao longo da dcada e atingiu 38,3% em 2008 e 2009,
caindo em 2010 para 31,9%. Quando se considera o conjunto dos 283 municpios
que, segundo o Censo Demogrfico de 2010, tinham mais de 100 mil habitantes,
verifica-se que eram responsveis por 71,26% de todos os empregos criados nos
5.565 municpios brasileiros, em 2000, percentual que se elevou ainda mais, atingindo
75,96% em 2010 (SANTOS, 2011).
A grande maioria dos municpios, no entanto, no conta com dinamismo
econmico que lhes permita arrecadar tributos com peso nas receitas municipais.
So municpios que dependem de transferncias intergovernamentais, conforme a
evidncia encontrada no referido estudo da Secretaria do Tesouro Nacional (BRASIL,
2008). Entre elas, as transferncias que mais avanaram como proporo das receitas
municipais foram as oriundas do SUS, FUNDEF (que passaria a ser o FUNDEB) e o
FNDE. Ao longo do perodo 1998-2007, elas passaram de 10,1% da receita bruta
dos municpios com menos de 50 mil habitantes para 17,7%, em 2007.
5
Saldo entre admisses e demisses, conforme pesquisa do Cadastro Geral de Empregos do Ministrio do
Trabalho.
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Cabe destacar que no houve diminuio da participao percentual do
FPM nas receitas dos municpios no perodo 1998-2007 (BRASIL, 2008), apesar do
declnio dos impostos em relao arrecadao federal (devido ao aumento das
contribuies, que so receitas no partilhveis). Assim, o FPM avanou de 15,4%
das receitas mdias dos municpios brasileiros para 16,2% ao final do perodo.
No entanto, essa transferncia da Unio foi de apenas 3,8% para os 12 municpios
com mais de 1 milho de habitantes, tendo atingido 35,1% entre aqueles com
populao inferior a 50 mil habitantes. Fica evidente, portanto, que os municpios
de grande porte populacional beneficiam-se da autonomia que experimentam na
administrao de seus tributos prprios, mas aos municpios menores interessa mais
a elevao das receitas transferidas, em particular aquelas oriundas do FPM, dado o
seu carter redistributivista.
Analisando alguns itens das despesas municipais, as informaes disponveis
sugerem que no h relao entre aumento das receitas e avano nos investimentos.
Segundo o j referido estudo do STN (BRASIL, 2008), ao longo do perodo considerado
os investimentos pblicos municipais giraram em torno dos 10% em relao s receitas
brutas municipais.
Essa mesma falta de associao entre receitas e investimentos j havia sido
identificada em estudo de Santos (2008) sobre finanas pblicas dos municpios com
populao superior a 100 mil habitantes. Naquele estudo, o objetivo era avaliar a
autonomia financeira dos municpios ao longo do perodo correspondente aos dois
mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002).
Nesse perodo, houve um processo de recentralizao das receitas pblicas em favor
da Unio, por meio da criao de contribuies sociais e financeiras, que so tributos
no partilhveis com os estados e municpios. Tal concentrao de recursos, no
entanto, foi acompanhada da elevao das transferncias voluntrias, especialmente
entre os municpios que aumentaram seus investimentos, fazendo supor que a perda
relativa de autonomia financeira foi compensada com transferncias negociadas caso
a caso. Nunca demais lembrar que essa situao no condiz com a desejada
autonomia financeira, que permitiria que os municpios definissem a alocao dos
seus gastos, includos a os investimentos.
Ainda est por ser feito um estudo semelhante para avaliar o perodo
correspondente aos dois mandatos do presidente Lula (2003-2006 e 2007-2010).
No entanto, o estudo do STN (BRASIL, 2008) mostra que o percentual das
transferncias de capital (consideradas transferncias voluntrias, negociadas caso a
caso) aumenta como proporo das receitas municipais nos anos eleitorais durante
os dez anos cobertos pelo estudo: em 1998, correspondia a 3,30% das receitas
municipais brasileiras, proporo que baixou nos anos seguintes para 2,10% (1999),
2,47% (2000) e 1,71% (2001); no ano eleitoral de 2002 ela voltou a subir para
3,32%, para cair novamente para 1,30% (2003), 1,69% (2004) e 1,18% (2005); no
ano eleitoral de 2006 houve nova elevao do percentual para 2,12%, caindo para
2,05% no ano seguinte (2007).
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No possvel afirmar, entretanto, quais so os municpios que mais se
beneficiam de tais transferncias negociadas nem se so municpios que
experimentaram maior ou menor esforo de arrecadao prpria. Cabe reconhecer,
todavia, que essas transferncias seguem sendo utilizadas e afetam negativamente a
formao de uma desejada rede federativa baseada em cooperao.
Mas h elevao de transferncias ditas voluntrias de natureza no
discricionria que representaram verdadeiras minirreformas tributrias, segundo
a viso de Jos Roberto Affonso (2004). Este o caso da criao de dois fundos:
o FUNDEF (transformado em FUNDEB pela Emenda 53) e o SUS. Sem desrespeitar
a autonomia formal dos municpios, a Unio formulou polticas de Educao e
Sade para as quais logrou a adeso desses entes federativos para sua execuo,
por meio do acesso s transferncias dos dois mencionados fundos, mas tornando
obrigatria uma contrapartida financeira deles.
Tal medida refletiu-se no aumento da participao dos municpios nos gastos
sociais do poder pblico. Se, de um lado, h um reflexo negativo em relao
autonomia alocativa das receitas municipais, por outro trata-se de polticas que
garantem grande capilaridade no acesso aos servios que foram considerados direitos
sociais dos cidados brasileiros.
Essas minirreformas foram introduzidas no governo FHC, mas foram
mantidas no governo Lula, que inclusive aumentou o alcance de uma delas,
transformando em FUNDEB o antigo FUNDEF. Na mesma direo, pode-se citar a
Poltica Habitacional de Interesse Social (Lei n.
o
11.124, de 16 de junho de 2005),
estruturada para operar como rede federativa vertical, o mesmo desenho
institucional que prevalece no maior programa de transferncia condicionada de
renda existente no Pas, o Programa Bolsa Famlia (DRAIBE, 2009). Deve ser
mencionada, ainda, a criao de outras polticas, que incluam estmulo ao
consorciamento municipal, casos da Poltica Nacional de Saneamento Bsico (Lei
n 11.445, de 05 de janeiro de 2007) e da Poltica de Resduos Slidos (Lei n
12.305, de 02 de agosto de 2010).
CONCLUSES: APERFEIOANDO O FEDERALISMO BRASILEIRO...
Desde a dcada de 1980 tem havido um generalizado processo de
transferncia de responsabilidade de polticas pblicas at as esferas locais de governo.
Esse processo no se restringe s estruturas federativas, mas tambm abrange estados
unitrios. A experincia internacional, no entanto, sugere que no existe uma nica
frmula de organizao do territrio para administrar aquelas polticas, variando
muito as prticas, desde simples processos de desconcentrao administrativa at
experincias de descentralizao, com maior autonomia poltica dos governos locais
(VASCO, 2007). O federalismo brasileiro, da forma como emergiu na Constituio
de 1988, optou por essa verso de descentralizao poltica.
A elevao do municpio condio de ente federativo no Brasil teve dois
elementos constitutivos: internamente, foi parte do processo de redemocratizao
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das estruturas de poder aps 21 anos de regime militar; ao mesmo tempo,
correspondeu influncia do debate internacional sobre as vantagens da
descentralizao das polticas pblicas. O resultado teria sido a grande fragmentao
do Estado, dificultando a coordenao entre as trs esferas de governo, mas tambm
a maior capilaridade do poder pblico, ampliando o acesso s polticas sociais.
Essa segunda caracterstica tem sido menos destacada do que a primeira.
Afinal, na esfera local que o clientelismo poltico se manifesta de forma mais clara,
podendo ser identificados os grupos de interesse que mais se beneficiam da ao
governamental. A centralizao do poder, entretanto, no ser necessariamente o
instrumento que por fim ao clientelismo poltico, o que ficou evidente nas
experincias anteriores de governos centralizadores experimentados no Pas.
A centralizao poltica, alis, enfrenta maiores resistncias diante do avano
das estruturas democrticas de poder, ampliadas com o uso das novas tecnologias,
que vm colocando em xeque a organizao tradicional de representatividade poltica
no mundo, o Brasil a includo. A queda de inmeros regimes autoritrios ao longo da
primeira dcada do novo sculo um indicador dessa crise de representatividade.
Esta, contudo, no uma caracterstica apenas entre os regimes autoritrios, mas
inclui as democracias ocidentais, onde movimentos sociais desafiam os governos a
apresentar alternativas socialmente aceitveis para o enfrentamento da crise econmica.
A crescente demanda por participao poltica, entretanto, no sinnimo
de municipalizao das polticas pblicas, no sentido de transferir para os governos
locais (municipais, no caso brasileiro) toda a responsabilidade por sua formulao,
financiamento e execuo. Mas parece ter sido este o entendimento que prevaleceu
logo aps a entrada em vigor da atual Constituio brasileira, quando o municpio
tornou-se ente federativo.
Os constituintes de 1988 incluram na Carta Maior artigos prevendo
comportamento mais cooperativo entre os entes federativos. Deixaram, todavia,
que a legislao ordinria regulasse tal cooperao. Na ausncia de lei, os entes
passaram a apresentar comportamento muito mais competitivo do que colaborativo.
A disputa federativa, conjugada com a falta de eficcia nas polticas pblicas, levou a
uma crtica em relao autonomia municipal, que recebeu a maior parcela na
responsabilidade por aquele mau resultado nos primeiros anos ps-Constituio.
Num segundo momento, durante o perodo 1995-2002, o presidente
Fernando Henrique Cardoso logrou atingir a estabilizao monetria, aps quase
duas dcadas de descontrole inflacionrio. A defesa da estabilizao, conjugada
crise internacional de 1997/1998, levou sua administrao a ter seu foco no ajuste
fiscal, o que resultou no ataque autonomia dos municpios.
Desde o processo de descentralizao institudo pela atual Constituio, a
Unio vem lutando para reaver os recursos que se viu obrigada a transferir aos
estados e municpios. O debate a propsito da incapacidade financeira e tcnica de
os municpios assumirem maior protagonismo nas polticas pblicas produziu dois
tipos de resultado: o primeiro foi a recomposio da participao da Unio na
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arrecadao fiscal, por meio do aumento das contribuies (recursos no partilhveis
com outras esferas de governo); o segundo foi a criao de instrumentos legais para
controle dos gastos pblicos, como foi o caso da Lei de Responsabilidade Fiscal. Isto
denota grande preocupao com a responsabilizao em relao s finanas pblicas,
mas no com a eficincia das polticas. Esse o diagnstico que prevaleceu durante
os dois mandatos da Presidncia Fernando Henrique Cardoso, quando a crise fiscal
levou ao maior controle dos gastos pblicos.
A possibilidade de que o pacto federativo seja mantido com polticas pblicas
mais eficientes depende de que sejam logrados avanos na maior cooperao
federativa. Ainda durante o governo Cardoso foram realizados avanos no desenho
institucional das polticas, como exemplificam as de Educao e Sade. Mas, foi nos
oito anos do governo Lula que a coordenao federativa mais avanou, tendo
sido introduzidos novos critrios de redistribuio das transferncias
intergovernamentais, associados a alguma condio que conduzisse maior
efetividade das polticas sociais.
A coordenao em redes federativas verticais parece ser mais simples, uma
vez que o governo federal pode oferecer benefcios pecunirios aos municpios que
aceitem fazer parte de um arranjo federativo para implementar uma poltica. Esse
o caso do desenho da poltica de financiamento da Sade, na qual alguns municpios
so considerados polos regionais por aceitarem atender populao residente em
municpios vizinhos.
A coordenao em redes federativas horizontais mais complexa, por
depender de acordos voluntrios estabelecidos entre entes da mesma esfera de
governo. Tais acordos so necessrios para viabilizar pactos de governana que
viabilizem a oferta de servios pblicos. Novos recortes territoriais esto fazendo
emergir no apenas mais regies metropolitanas, mas tambm consrcios
intermunicipais em torno de objetivos especficos de polticas pblicas cujo alcance
ultrapassa as fronteiras municipais (principalmente entre aqueles municpios de
pequeno porte, que so a grande maioria dos municpios brasileiros).
Em abril de 2005 entrou em vigor a Lei n 11.107, instituindo os consrcios
intermunicipais como figuras de direito pblico, o que vem incrementando ainda
mais o associativismo municipal voluntrio, j bastante disseminado nos setores de
sade e meio ambiente. O Decreto 6.017, de 17/01/2007, que a regulamentou,
estimula a formao de consrcios pblicos. Em seu artigo 37, orienta os rgos e
entidades federais no sentido de darem preferncia s transferncias voluntrias para
Estados e Municpios cujas aes se desenvolvam por meio de consrcios pblicos.
Alm da Unio, alguns estados, como o do Rio de Janeiro, tambm editaram
leis estimulando a formao de consrcios intermunicipais, caso da Lei Estadual
5.576, de 13/11/2009.
Cabe destacar que o crescimento dessas formas de associativismo municipal
mais visvel entre os municpios localizados nas Regies Sudeste e Sul, enquanto
nas demais ainda incipiente (SANTOS, 2008; VASCO, 2007).
Autonomia municipal no contexto federativo brasileiro
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H, portanto, formas distintas de experincias de autonomia municipal no
Pas: nas Regies Sudeste e Sul (e nos seus municpios de mdio e grande porte), ela
se manifesta por meio do protagonismo dos atores locais, interessados em comandar
o processo de formulao de polticas em face das demandas territoriais locais.
Nas demais regies, a municipalizao das polticas deve ser considerada uma
estratgia de distribuir servios que se tornaram direitos sociais, fazendo parte do
padro mnimo de direitos de cidadania (como sade, educao e moradia).
A autonomia municipal no Brasil vem, assim, sofrendo modificaes em
relao ao que foi pactuado na Constituio de 1988. Isso no resultou em perda
da autonomia poltica do municpio, que seguiu sendo ente federativo. Mas aqueles
com maior autonomia financeira e tcnica seguem sendo os grandes beneficirios
do fortalecimento institucional do municpio no quadro federativo do Pas, enquanto,
para a grande maioria, a coordenao federativa desde o governo federal a
estratgia para que participem como atores das polticas pblicas.
Esta evoluo pode ser entendida como avano institucional? Certamente
que algum avano houve, incluindo maior coordenao vertical e horizontal dos
entes, sem que tenha sido ferido o pacto federativo estabelecido em 1988. Contudo,
ainda prevalece grande competio pelas receitas de transferncias de capital, utilizadas
como moedas de troca a sustentar um sistema poltico que parece estar se esgotando.
Talvez por esse motivo, ainda h quem defenda a volta do antigo sistema federativo
baseado em apenas dois entes, os Estados e a Unio. Isso, entretanto, no pode ser
feito, pois a estrutura federativa tripartite considerada clusula ptrea pela
Constituio de 1988. Diminuir o status poltico do municpio somente poder ser
feito por meio da elaborao de uma nova Constituio, o que, na vigncia do
regime democrtico, no parece estar no horizonte poltico brasileiro. neste contexto
que se situam as muitas reformas constitucionais discutidas neste artigo. Mas, mesmo
estas, nunca demais lembrar, dependem de condies polticas muito favorveis
para serem aprovadas, por dependerem de votao na Cmara e no Senado por
maioria de dois teros dos parlamentares, em duas votaes.
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Autonomia municipal no contexto federativo brasileiro
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REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.120, p.209-230, jan./jun. 2011
EMENDAS CONSTITUIO FEDERAL QUE INTERFEREM NA AUTONOMIA MUNICIPAL
Emenda 3, de 17/03/1993
Reforma o sistema tributrio nacional, criando o Imposto Provisrio sobre Movi-
mentao Financeira (IPMF); eliminao do Imposto sobre Vendas a Varejo de
Combustveis Lquidos e Gasosos (IVV), de competncia dos municpios.
Emenda de Reviso 1, de 01/03/94 Institui o Fundo Social de Emergncia.
Emenda 10, de 04/03/1996
Prorroga por dois anos o Fundo Social de Emergncia, rebatizando-o de Fundo de
Estabilizao Fiscal.
Emenda 12, de 15/08/1996
Institui a cobrana da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
(CPMF), com arrecadao integralmente destinada Sade.
Emenda 14, de 12/09/1996 Institui o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF).
Emenda 15, de 12/09/1996 Institui limites criao de novos municpios.
Emenda 17, de 22/12/1997 Prorroga o Fundo de Estabilizao Fiscal por dois anos.
Emenda 19, de 04/06/1998
Institui reforma administrativa que inclui princpios e normas para o controle das
despesas e finanas pblicas e custeio dos trs mbitos de governo.
Emenda 21, de 18/03/1999 Prorroga a CPMF por trs anos, com aumento da alquota.
Emenda 25, de 14/02/2000 Limita as despesas com o Poder Legislativo municipal.
Emenda 26, de 14/02/2000
Transforma a moradia num direito social cuja responsabilidade comparti-
lhada pelos trs mbitos de governo.
Emenda 27, de 21/03/2000 Institui a Desvinculao de Receitas da Unio (DRU).
Emenda 31, de 14/02/2000
Institui o Fundo de Combate e Erradicao Pobreza, com responsabilidade
compartilhada entre os trs mbitos de governo.
Emenda 33, de 11/12/2001
Altera o sistema tributrio nacional, ao criar a Contribuio de Interveno no
Domnio Econmico, incidente sobre combustveis (CIDE).
Emenda 37, de 12/06/2002
Altera o sistema tributrio nacional: prorroga a CPMF at 31/12/2004, modifica
alquotas e redistribui os recursos da CPMF para a Previdncia Social, a Sade e o
Fundo de Combate Pobreza; estabelece alquota mnima do ISS, prev lei
complementar para alterar o ISS (no sentido de coibir a guerra fiscal entre os
municpios, amplia a base de clculo do ISS, incluindo muitos novos servios,
define alguns servios que no devero mais pagar o imposto no local da sede e
sim onde so prestados).
Emenda 39, de 19/12/2002
Altera o sistema tributrio nacional ao criar a contribuio para o custeio da
iluminao pblica nos municpios e no Distrito Federal.
Emenda 42, de 15/4/2004
Altera o sistema tributrio nacional: ao permitir que os municpios possam ficar
com toda a arrecadao do ITR, desde que o fiscalize; e ao transferir 25% da CIDE
para os estados, devendo estes transferir 25% para os municpios.
Emenda 44, de 30/6/2004
Altera o sistema tributrio nacional ao alterar o percentual da CIDE que deve ser
partilhado com as esferas infranacionais, passando a ser de 29% da arrecadao.
Emenda 53, de 19/12/2006
Altera o funcionamento do FUNDEF, ampliando-o para incluir toda a Educao
Bsica, e criando o FUNDEB.
Emenda 55, de 20/9/2007 Altera o sistema tributrio para aumentar em 1% o FPM.
Emenda 56, de 20/12/2007 Prorroga o prazo das DRU.
Emenda 57, de 18/12/2008
Convalida os atos de criao, fuso, incorporao e desmembramento de
municpios cuja lei tenha sido publicada at 31/12/2006.
Emenda 58, de 23/9/2009
Altera a composio das cmaras municipais, possibilitando aumentar o nmero de
vereadores, ainda que o teto para despesa com as cmaras tenha sido mantido.
Emenda 59, de 11/11/2009
Reduz anualmente o percentual da DRU incidente sobre os recursos do FUNDEB;
prev a obrigatoriedade de 4 a 17 anos de ensino e amplia a abrangncia dos
programas suplementares para todas as etapas da Educao Bsica.
Emenda 64, de 4/2/2010
Acrescenta o direito alimentao no rol dos direitos sociais, como responsa-
bilidade das trs esferas de governo.
Emenda 67, de 22/12/2010
Prorroga, por tempo indeterminado, o prazo de vigncia do Fundo de Combate e
Erradicao Pobreza.
FONTE: A autora
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