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Teorias da regulao

Prof. Marcos Vinicius P


marcos.po@ufabc.edu.br
Regulao e Agncias Reguladoras no Contexto Brasileiro
Caractersticas da regulao
Uso da autoridade governamental
No envolve grandes gastos ou transferncias de recursos
diretos
Pode assumir vrios formatos institucionais
Dispe de uma grande gama de instrumentos
Implica em direcionamento de atores privados
Altamente tcnica requer expertise burocrtico
Graus significativos de delegao de autoridade
discricionria e normativa
Impe desafios para accountability e controle
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Abordagens tericas e analticas
Interesse pblico (poltica)
Teorias econmicas
Teoria normativa
Teoria positiva
Teoria Agente-principal (ou da agncia)
Nova Economia Institucional (NEI)
Regulao como poltica pblica

Essas linhas partem de pontos de vista diferentes, possuindo
pontos conflitantes e comuns entre si, mas podem ser
utilizadas de forma complementar, dependendo da natureza
do problema a ser estudado.
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Interesse Pblico
Anlise por um prisma poltico para o estabelecimento da
regulao e das motivaes dos reguladores em relao aos
problemas ocasionados pelo mercado

Regulao como resposta governamental para as falhas de
mercado, externalidades negativas e desejos da sociedade

Estudo dos padres de relacionamento entre regulador e
regulado

Fora dos grupos sociais e econmicos junto aos atores
polticos

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Teorias econmicas

Teoria normativa: interveno do Estado na esfera
econmica


Teoria positiva: bases de ao do Estado frente ao dos
agentes privados

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Teoria normativa
Atuao do Estado para assegurar a operao Pareto-
eficiente dos mercados
Mercados competitivos asseguram alocao eficiente de
recursos
Falhas de mercado
Bens pblicos: no-exclusividade; no-rivalidade
Falhas de competio: ineficincia alocativa; ineficincia
produtiva
Externalidades: custo privado inferior ao custo social de
produo
Assimetria de informao: seleo adversa; risco moral
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Agenda normativa
Integrao vertical
Liberalizao
Estrutura horizontal
Estrutura regional
Regulao de preo de produto
Regulao de preo de acesso
Regulao de monopolistas
Regulao pr-competio
Regulao de aspectos que no se referem a preos
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Interface entre a agenda positiva e a
normativa
Fonte: Melo, 2000: 15
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A concorrncia desejvel?
A

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Sim No
S
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Mercado concorrencial
normal
Cream skimming
N

o
Barreiras impostas por
firmas dominantes ou ex-
monopolistas
Monoplios naturais
severos
Teoria positiva
Teoria Econmica da Regulao (teoria da captura)
Incluso dos grupos de interesse na anlise da regulao e suas
motivaes
Empresas lucrariam com a regulao e a sociedade perderia:
Captura
Articulao entre empresas reguladas, sistema poltico e os
reguladores
Limitao ou proteo contra a concorrncia
Ampliao da renda extrada dos consumidores
Contexto histrico de questionamento regulao (1970-80):
elemento que distorce a alocao tima de bens de um
mercado livre e competitivo, portanto o melhor para a
sociedade seria a desregulamentao
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Fundamentao terica
Lgica da ao coletiva (Olson, 1965)
Abordagem economicista
Grandes grupos x grupos pequenos
Elementos analticos
Concentrao X difuso de benefcios e/ou prejuzos
Impeditivos para a organizao
o Custos de organizao
o Custo de informao
Grupos latentes necessitariam de incentivos seletivos para se
organizarem
Organizao parcial de grupos j seria suficiente para diminuir
a apropriao de renda
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Concluses principais da teoria positiva
Grupos pequenos e bem organizados se beneficiaro da
regulao mais do que os grupos grandes e difusos, ou
custa destes.

A poltica regulatria procurar preservar a distribuio
de recursos entre os membros da coalizo dominante.

A regulao sensvel a perdas de bem-estar, pois os seus
benefcios se concentram em sua capacidade de distribuir
riqueza.
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Teoria agente-principal (teoria da agncia)
Foco na delegao de autoridade: contrato permeado por
assimetrias de informao e de recursos

O principal busca atingir seus objetivos impondo
incentivos, restries e penalidades ao agente, buscando
superar o fato de no conseguir observar e avaliar
diretamente as aes deste
Explorao oportunista
Discrepncia entre comportamento ex ante e ex post
Custo de agncia

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Riscos da delegao
Risco moral: mudana de comportamento do agente em funo do nus da sua
atitude individual ser repartido por um grupo grande, o que levaria o bem a ser
usado alm do razovel.

Seleo adversa: tendncia de que o sistema de proteo incorpore indivduos de
maior risco, ou seja, aqueles que tendem a utilizar mais o bem. Dessa forma, os de
menor risco tendem a abandonar o sistema, tornando-o ainda mais caro num ciclo
vicioso.

Seleo de risco: criao de barreiras entrada de pessoas com maior risco e taxa
de utilizao do sistema, visando limitar custos e ampliar lucros.

Assimetria informacional: uso da informao em benefcio prprio, limitando a
ao dos controladores (principais).

Dificuldade de reviso: os reguladores podem criar apoios dos favorecidos pelas
novas regras, tornando politicamente mais difcil reverter as aes realizadas.
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Controle administrativo
Estratgias utilizadas para reduzir o espao discricionrio e a
derivao (slack) da burocracia reguladora, mantendo agenda
definida originalmente
Procedimentos administrativos: ampliam a disponibilidade de
informaes e as oportunidades de que algum ator soe o
alarme de incndio
Desenho institucional: seleo dos grupos de interesse
habilitados a monitorarem as agncias a participarem do seu
processo decisrio.
Regras e mecanismos que aumentem a transparncia e
diminuam a velocidade do processo de regulao permitem
aos interessados agir antes que alguma deciso contrria aos
seus interesses seja tomada

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Transferncia de culpa (blame shifting)
As instituies seriam criadas com mandatos vagos, recursos e
autoridade como uma forma de afastar dos polticos as
decises controversas e difceis sobre assuntos complexos

Assim, os polticos poderiam usar a sua influncia em prol
dos cidados ou de grupos descontentes, denunciando
problemas da burocracia para o aplauso pblico

Dilema da delegao: risco de perdas por m decises e/ou
custos polticos X perda de poder decorrente da delegao e
custos de controle
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Teorias institucionalistas

Institucionalismo: anlise das instituies e seu papel no
comportamento dos agentes


Nova economia institucional: anlise do papel das
instituies para o desenvolvimento econmico e social

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Institucionalismo
Instituies:
Restringem e corrompem o comportamento humano
Induzem comportamentos especficos, estratgicos
Fornecem meios de liberao do vnculo social
So criao humana, podem ser modificadas pela poltica
Mudanas provocam resultados incertos: altera as regras do jogo

Pressuposto: os resultados so racionais do ponto de vista
coletivo, dentro das regras postas

Eixos de anlise
Poder
Clculo racional
Estrutura de incentivos
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Instituies e atores
Os atores sociais, econmicos e polticos no apenas
maximizam seu interesse prprio com base em limitaes
do contexto, mas:

Buscam garantir suas apostas em ambiente incerto

Traam estratgias

Tentam moldar o contexto para:
o Melhorar chances futuras
o Constituir suas identidades e interesses

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Nova Economia Institucional (NEI)
Origem terica: teoria da Firma (final da dcada de 1930)
Incluiu nos modelos econmicos questes como os custos de
transao

Firma: estruturas para diminuir os custos de transao e
superar falhas de mercado e oportunismo
Com custos de transao baixos o mercado tenderia a propiciar
uma alocao eficiente dos recursos

Tipos de custos de transao
Busca e informao
Negociao
Determinao de polticas e implementao

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O que so instituies para a NEI?
Instituies so restries humanamente planejadas que
estruturam as interaes polticas, econmicas e sociais.
Elas consistem de restries tanto informais (sanes,
tabus, costumes, tradies, e cdigos de conduta) como
formais (constituies, leis, direitos de propriedade). [...] As
instituies proveem a estrutura de incentivos de uma
economia; conforme a estrutura se desenvolve, ela molda a
direo da mudana econmica em direo ao crescimento,
estagnao ou declnio
NORTH, Douglass. (1991). Institutions. The Journal of Economic Perspectives,
Vol. 5, No. 1 (Winter): 97

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Papel bsico das instituies
Reduzir os nveis de incerteza no ambiente de negcios

Dar credibilidade s relaes sociais em uma economia de
mercado

Garantir os contratos (diminuir a possibilidade de
descumprimento)

Fornecer compromisso (commitment)
Estabilidade contratual
Estabilidade de regras
Limitar possibilidade de expropriao de rendas ou ativos
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Privatizao e instituies
Servios pblicos privatizados possuem:
Custos irrecuperveis (sunk costs)
Longa maturao para retorno de investimentos
Forte interesse poltico (alto consumo, direitos...)

Assim, seria necessria uma estrutura institucional com:
Restries ao discricionria dos reguladores
Restries mudana de regime regulatrio
Instituies que garantam as restries
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Governana regulatria
Diversas combinaes possveis envolvendo:
Legislativo
Executivo
Judicirio
Regras informais
Capacidade institucional do pas

Tambm deve-se considerar que processos de
privatizao/concesso implicam em:
Gerar coalizes favorveis com peso institucional e econmico
H altos custos legais e polticos de se desfazer o que j foi
realizado

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NEI como referencial analtico
Pesquisas sobre o papel das instituies, muitas delas
financiadas pelo Banco Mundial, indicava que marcos
regulatrios que proporcionassem segurana contra aes
arbitrrias e oportunistas dos governos encorajavam o
investimento privado de longo prazo.

Tipos de instituies analisadas:
Executivo e Legislativo;
Judicirio;
Costumes e normas informais que impe restries s aes de
indivduos ou instituies;
As caractersticas dos interesses sociais presentes no pas,
incluindo o papel da ideologia;
As capacidades administrativas do pas.


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NEI como receiturio institucional
As concluses obtidas nos estudos desenvolvidos sob a nova
economia institucional acabaram se tornando um receiturio
para instituies reguladoras:

(a) liberdade gerencial, (b) autonomia poltica (liberdade da influncia
poltica e de grupos de interesse), (c) accountability (a obrigao de um
agente ou empregado em responder e cumprir suas responsabilidades ao
seu principal ou empregador, (d) freios e contrapesos (para limitar o poder
de indivduos singulares na instituio) , e (e) incentivos (para recompensar
pela boa performance e punir desempenhos inadequados ou arbitrrios).
(GUASCH; SPILLER, 1999:49)

A autonomia se tornou uma negao do controle poltico.

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Regulao como poltica pblica
Tipologia

Caractersticas da poltica

Tipo de discusso

Tipo de ambiente

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Lowi, 1972
Policy determine politics o tipo de poltica pblica
determina o jogo poltico.

Cada tipo de poltica pblica vai encontrar diferentes
formas de apoio e de rejeio.

Cada tipo de poltica pblica gera uma configurao de
pontos de vetos e de apoios diferentes, processando-se,
portanto, dentro do sistema poltico de forma distinta.
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Tipologia de Lowi
Distributiva: decises que desconsideram a questo dos recursos
limitados, gerando impactos mais individuais (ou em grupos determinados)
do que universais ao privilegiar certos grupos sociais ou regies em
detrimento do todo
Ambiente poltico: troca de favores
Regulatria: coero individuais (empresas ou pessoas) e imediatas,
situando-se em ambientes pluralistas conflituosos, com forte presena de
grupos de interesse e constituindo-se em jogo de soma zero.
Ambiente poltico: confronto, negociao, barganha
Redistributiva: atinge maior nmero de pessoas e impe perdas concretas
e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para
outros;
Envolvem diretamente valores, interesses e ideologias
Ambiente poltico: conflituoso, so as de mais difcil encaminhamento
Constitutiva: Lidam com procedimentos, estrutura de governo, as regras
do jogo
Ambiente poltico: negociao entre partidos, busca de apoios
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Tipologia de Wilson (1973; 1989)
Fonte: Wilson, 1989: Bureaucracy: what governmente agencies do and why they do it
Elaborao nossa
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Tipo de poltica
Benefcios
Concentrados Difusos
C
u
s
t
o
s

Concentrados
Grupos de interesse
Luta dos grupos pela conquista da
arena poltica, visando desequilibrar
o jogo
Empreendedora
Leva o agente pblico a buscar apoio
de grupos sociais ou de polticos para
poder realizar a sua misso
Difusos
Clientelista
Captura pelo grupo dominante

Majoritria
Depender de ao poltica que
aglutine interesses dispersos
Contribuies das abordagens
Interesse pblico: importncia das demandas e necessidades sociais e o
papel do Estado para corrigir problemas ocasionados pelo mercado.
Econmica:
Normativa: regulao como meio de buscar eficincia econmica/ para
atingir determinados resultados econmicos.
Positiva: a regulao no neutra, permeada por interesses e pode ser
capturada para a proteo de determinados grupos.
Principal-Agente: riscos do agente no seguir as orientaes de quem
delegou e os mecanismos para mitigar essa possibilidade.
Institucional:
Institucional: regras e incentivos podem induzir comportamentos e afetar os
agentes de maneiras inesperadas.
NEI: instituies reguladoras como elementos para garantir contratos,
elemento central para a atrao de investimentos.
Poltica pblica: a regulao um ambiente de conflitos pluralistas,
constituindo-se em um jogo de soma zero.
Trabalho final: analisar as instituies e questes regulatrias em um
setor especfico usando os referenciais tericos vistos na disciplina
Deve conter minimamente
Mapeamento e descrio das
instituies regulatrias do setor
(agncias, ministrios, secretarias, etc),
incluindo uma anlise dos elementos
de accountability
Indicao das principais leis e
instrumentos legais
Indicao das principais questes
regulatrias e problemas do setor
Aspectos federativos envolvidos (se
aplicvel)
Identificao dos grupos sociais,
econmicos e polticos envolvidos
Anlise geral e concluso



Setores
Transportes (terrestre e
aqutico)
Energia eltrica
Recursos hdricos
Educao superior
Petrleo e gs
Aviao civil
Saneamento
Sade
Concorrncia
Sistema financeiro
Telecomunicaes

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Aulas de 27 e 29/08: Regulao e poltica: relaes verticais e
horizontais da burocracia reguladora
Texto base: KUTNER, R. (1998). Tudo venda. Traduo de
Claudio Weber Abramo. So Paulo: Companhia das Letras.
Captulo 9

Atividade individual para entrega em 27/08: anlise crtica
do texto:
Posner, R. Teorias da regulao econmica. 1974 In. Mattos et
all. Regulao econmica e Democracia. Editora 34: So Paulo.
2004

Material disponvel em:
http://perguntasaopo.wordpress.com/disciplinas/ragcb/
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