Da Resistencia A Violencia de Estado A Um Novo Projeto de Formacao Nacional

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Kelly Silva
Anurio Antropolgico / 2013, Braslia, UnB, 2014, v. 39, n. 1: 39-71
Da resistncia violncia de Estado a um novo
projeto de formao nacional: genealogias das
polticas de Direitos Humanos no Brasil
Kelly Silva
UnB
Este artigo tem como objetivo identificar a genealogia das polticas de Estado
de direitos humanos no Brasil e os modos pelos quais tais polticas, em sua pri-
meira expresso, implicavam tambm a proposio de um novo projeto de for-
mao nacional. Para tanto, tomo como objeto de anlise o I Programa Nacional
de Direitos Humanos (I PNDH), lanado pelo governo Fernando Henrique
Cardoso em maio de 1996. Situa-se tal genealogia em duas escalas de anlise,
que se sobrepem. Em uma primeira dimenso, a concepo e a execuo do
I PNDH parecem ser resultado de tticas internacionais de atuao poltica do
Estado brasileiro na Nova Repblica, pelas quais ele procurava acumular capital
simblico a fim de ser reconhecido como um global player. Em uma segunda
escala, a do espao nacional, argumenta-se que o contedo do I PNDH, que
priorizava os direitos civis e polticos, o combate violncia de Estado, bem
como polticas de correto reconhecimento, expressava, em parte, as trajetrias
institucionais de atuao do coletivo de pessoas envolvido em sua concepo e
os compromissos polticos da derivados.
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Dentre tais compromissos, destacam-
se os laos construdos com a Igreja Catlica na resistncia contra a ditadura
militar. Argumento tambm que o I PNDH foi um evento crtico na promoo
de polticas de ao afirmativa e de valorizao da diversidade cultural no Brasil
contemporneo, as quais colocam em xeque o mito da democracia racial e da
miscigenao como ideal poltico e cultural.
No mbito deste artigo, tomo a categoria direitos humanos como uma ca-
tegoria de governo e como um mobilizador poltico polissmico, manejada por
diferentes atores para o alcance de diversos fins. No me apoio, portanto, em
nenhuma preconcepo substantivista ou normativa a seu respeito. Procuro, an-
tes, compreender seus significados e vida social em sua trajetria concreta na
gnese das polticas de Estado em prol dos direitos humanos no Brasil e os efeitos
polticos desejados e derivados desse processo.
Entre outras, tomo por inspirao para as anlises empreendidas neste artigo
as premissas metodolgicas apresentadas por Wolf (1974, 2001) e Elias (1999,
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Da resistncia violncia de Estado a um novo projeto de formao nacional
2006) no que concerne ao modo de se elaborar certa antropologia das institui-
es e das sociedades complexas. Ambos nos advertem que por detrs dos apare-
lhos formais de poder existem redes informais pessoais e institucionais que
os conformam e os fazem funcionar.
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Por isso, sublinham os autores citados,
para se tecer uma compreenso adequada destas sociedades preciso atentar
para as redes sociais por meio das quais elas prprias se constituem. No que diz
respeito fenomenologia do poder, apoio-me tambm nos legados de Foucault
(2000), que sugerem que o poder se manifesta de forma ascendente da peri-
feria para o centro capilar, em rede e a partir de seus efeitos. Taylor (1994) e
Cardoso de Oliveira (2007) so outros interlocutores importantes na sustenta-
o do argumento de que, em seus primrdios, a poltica nacional de direitos
humanos era tambm uma poltica de correto reconhecimento.
O artigo segue estruturado em trs sees. Na primeira, discuto de modo
sinttico os processos que levaram formulao do I PNDH e as caractersticas
de seu contedo. Ao buscar a genealogia do programa, inscrevo-a no comple-
xo institucional conformado pela Comisso Pontifcia de Justia Paz em So
Paulo, a Comisso Teotnio Vilela e o Ncleo de Estudos da Violncia (NEV) da
Universidade de So Paulo e nas pessoas que nele circularam durante o perodo
da ditadura no Brasil e alm dele. Ainda nesta primeira parte chamo a ateno
para o protagonismo da Igreja Catlica e outras instituies confessionais na ar-
ticulao da sociedade civil em prol dos direitos humanos no Brasil.
Na segunda seo do texto, analiso parte das polticas propostas no I PNDH,
sob a rubrica de proteo do direito ao tratamento igualitrio perante a lei,
particularmente aquelas voltadas populao negra e s populaes indgenas.
Argumento que tais polticas colocam em xeque a miscigenao como ideal po-
ltico e cultural de formao nacional, bem como o mito da democracia racial.
Por fim, na terceira parte do texto, procuro extrair implicaes cognitivas
do que resultou da controvrsia entre instituies envolvidas na formulao do
programa e entidades como o Grupo Gay da Bahia e a Associao Brasileira de
Gays, Lsbicas e Travestis (ABGLT): a excluso do contedo do programa de
polticas pblicas direcionadas a homossexuais. Correlaciono tal fato s alian-
as que o grupo responsvel pela concepo do programa tinha com a Igreja
Catlica e outros atores com tendncias mais conservadoras. Com base em tal
controvrsia e nos dados analisados ao longo do texto, argumento que implicada
na primeira poltica de Estado de direitos humanos estava tambm uma poltica
de correto reconhecimento. Nas consideraes finais, retomo de forma sinttica
os argumentos apresentados ao longo do artigo, ao mesmo tempo em que ar-
risco a proposio de uma nova escala interpretativa para parte dos fenmenos
discutidos, a qual, contudo, s poder ser respondida no futuro.
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Kelly Silva
Os dados analisados no mbito deste artigo foram produzidos entre os anos
1998 e 2000, mediante trabalho de campo, anlise documental e entrevis-
tas com atores envolvidos na formulao e na execuo do I PNDH, ento
localizados, sobretudo, no Ministrio da Justia e no Ncleo de Estudos de
Violncia da Universidade de So Paulo. Ao disponibilizar parte importante
da documentao que permitiu constatar a excluso das demandas de polticas
pblicas direcionadas a gays, lsbicas e travestis do I PNDH, o antroplogo
Luiz Mott, ento secretrio para Direitos Humanos da Associao Brasileira
de Gays Lsbicas e Travestis e professor da Universidade Federal da Bahia, foi
tambm um interlocutor fundamental para a construo dos argumentos ex-
plorados a seguir.
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Expresso minha gratido a todos estes interlocutores, cuja
boa vontade e disposio ao dilogo permitiram a elaborao das hipteses
interpretativas que seguem.
Origens institucionais da poltica estatal de direitos humanos no
Brasil
A concepo e a execuo do I Programa Nacional de Direitos Humanos
podem ser compreendidas como efeitos de eventos que ocorreram em duas
escalas de anlise diferenciadas, mas que passam a se sobrepor como produto
da trajetria de alguns atores sociais e de certas dinmicas institucionais. Em
uma primeira escala, a elaborao do I PNDH produto da crescente adeso do
Estado brasileiro a instituies e dispositivos de governana global no contexto
da redemocratizao do pas, tendo como marco a Constituio de 1988. A
partir do governo Jos Sarney, o Brasil tornou-se progressivamente signatrio
de uma srie de pactos e declaraes internacionais, com implicaes vincula-
doras que impunham, muitas vezes, a formulao de dispositivos de governo que
promovessem a internalizao nacional dos mesmos. Por meio de tais adeses, o
Estado brasileiro, entre outras coisas, cultivava uma mudana da imagem do pas
no cenrio global afirmando seu carter de repblica democrtica ao mesmo
tempo em que ia se constituindo como um global player.
No mbito de tais iniciativas, destaca-se a participao do Brasil na
Conferncia Mundial de Direitos Humanos em Viena, em 1993, lidera-
da pelo ento chanceler Fernando Henrique Cardoso, no governo de Itamar
Franco. Em 25 de junho de 1993 o Brasil tornou-se signatrio da Declarao e
Programa de Ao de Viena, que sugeriram, entre outros pontos, que os gover-
nos e os Estados formulassem um programa nacional de direitos humanos para
proteo e promoo desses direitos. Aps a Conferncia, o ento Ministro
da Justia, Maurcio Corra, convocou uma comisso formada por entidades
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governamentais e no governamentais que, funcionando atravs de grupos de
trabalho, tinha por objetivo formular uma agenda nacional de direitos huma-
nos. As discusses realizadas por esta comisso deram origem ao Programa
Nacional de Combate Violncia.
A chegada de Fernando Henrique Cardoso (FHC) Presidncia da
Repblica, junto com algumas das foras polticas por ele representadas, criou
ainda melhores condies para a construo de uma poltica nacional de direi-
tos humanos. Uma vez no poder, Fernando Henrique Cardoso e outros atores
polticos alados a posies-chave do Poder Executivo, no que diz respeito
rea da Justia, tinham uma longa trajetria de ao poltica em prol dos di-
reitos humanos. Esta trajetria dizia respeito, sobretudo, ao combate ao uso
arbitrrio da violncia por parte do Estado e do desrespeito aos direitos civis e
polticos no Brasil no contexto da ditadura. Dentre tais atores, destaca-se a fi-
gura de Jos Gregori, primeiramente chefe de gabinete do ministro da Justia,
Nelson Jobim, e a seguir secretrio de Estado de Direitos Humanos, entre
abril de 1997 e junho de 2000, e ministro da Justia, entre abril de 2000 e
novembro de 2001.
No por acaso, atribui-se Lei 9.140/95, que prev e regula a indenizao s
famlias de desaparecidos polticos poca do regime militar, a primeira grande
iniciativa em prol da promoo dos Direitos Humanos no governo FHC. Foi,
no entanto, em seu discurso de 7 de setembro de 1995, que o ento presidente
assumiu o compromisso pblico de elaborar um programa de direitos huma-
nos, como um dispositivo de governo voltado promoo da democratizao
da sociabilidade nacional. Tal poltica foi justificada como forma de afrontar e
superar, em longo prazo, a desigualdade, o racismo e vrias outras formas de
discriminao. Este discurso digno de nota por seu carter excepcional, que
coloca em xeque e suspenso o mito da democracia racial. Estimulando a or-
ganizao da sociedade civil em defesa de seus direitos, o presidente afirmou a
necessidade de se lutar:
[...] em defesa tambm da igualdade, em que as diferenas de sexo, gnero
no sejam impeditivas da realizao dos potenciais da pessoa humana. A luta
pelo respeito nas diversas fases da vida, da criana at o mais idoso, a luta para
que os portadores de deficincia fsica sejam tratados condignamente, como
tm direito, e com respeito. A luta contra a discriminao do ndio, do ne-
gro, mormente agora, que ns estamos, nesse ano, tambm, para comemorar
os 300 anos de Zumbi. Ns temos que afirmar, com muito orgulho mesmo,
a nossa condio de uma sociedade plurirracial e que tem muita satisfao
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Kelly Silva
de poder desfrutar desse privilgio de termos, entre ns, raas distintas e,
de termos tambm tradies culturais distintas. Essa diversidade que faz, no
mundo de hoje, a riqueza de um pas. [...] (Brasil, Presidncia da Repblica,
1995:8, 10-1).
Com o objetivo de formular o que veio a ser o I PNDH, formou-se no mbi-
to do Ministrio da Justia uma Coordenadoria do Plano Nacional de Direitos
Humanos (CPNDH), dirigida por Jos Gregori, ento chefe de gabinete do
ministro da Justia. Por meio da CPNDH, o Ministrio da Justia estabeleceu
um convnio com o Ncleo de Estudos da Violncia (NEV) da Universidade
de So Paulo a fim de, em parceria, elaborarem o Plano Nacional de Direitos
Humanos (PNDH).
O I Programa Nacional de Direitos Humanos (I PNDH) foi construdo a
partir de um processo de consulta sociedade civil organizada, executado por
meio da realizao de seminrios em todo o pas, bem como mediante troca de
correspondncias entre a entidade responsvel pela formulao do pr-projeto
do PNDH, o NEV, e instituies que se apresentavam poca, 1995, como de-
fensoras de direitos humanos. A inteno desse processo de consulta era obter
indicaes dos tipos de polticas pblicas que o governo deveria engendrar para a
promoo dos direitos humanos no pas. Ao todo, tomaram parte nos processos
de consulta para a elaborao do I PNDH 334 pessoas, representantes de 210
entidades. Para o recolhimento dessas indicaes, realizaram-se tambm seis
seminrios em todo o pas, organizados atravs de parceria do NEV com enti-
dades regionais (organizaes no governamentais e entidades governamentais)
nas seguintes cidades: So Paulo, Rio de Janeiro, Recife, Belm, Natal e Porto
Alegre. A partir da sistematizao das sugestes apresentadas, o NEV elaborou
um primeiro rascunho do que viria a ser o I PNDH e submeteu-o I Conferncia
Nacional de Direitos Humanos, realizada pela Cmara dos Deputados em abril
de 1996. A Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados, criada
em 1995, teve preeminncia na organizao deste evento, e era liderada, po-
ca, pelo deputado Hlio Bicudo.
O programa foi apresentado sociedade em 13 de maio de 1996, data em
que se celebra a memria da abolio da escravatura no Brasil. Nessa mesma
ocasio, o governo tambm indenizou a primeira famlia de um desaparecido
poltico, assumindo como de responsabilidade do Estado muitos dos assassi-
natos e desaparecimentos ocorridos durante o regime militar no Brasil.
O I PNDH abrigava um conjunto de 228 propostas de aes governamentais
a serem executadas em curto, mdio ou longo prazo, das quais algumas foram
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formuladas para implementao em parceria com a sociedade civil.
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Tais aes,
de forma geral, visavam promover o respeito aos direitos civis e polticos e aes
de proteo contra o uso arbitrrio da violncia pelo Estado. As aes progra-
mticas estavam organizadas em seis grandes frentes: proteo do direito vida;
proteo do direito liberdade; proteo do tratamento igualitrio perante a
lei; educao e cidadania; aes internacionais para proteo e promoo dos
direitos humanos; implementao e monitoramento do PNDH. Havia tambm
referncias residuais aos chamados direitos sociais, econmicos e culturais e
aos direitos coletivos.
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A maior nfase sobre os direitos civis e polticos deu-se,
segundo Pinheiro (1997), em funo de reconhecer-se que grande parte das
violaes de direitos humanos no pas, sobretudo o uso arbitrrio da fora pelo
Estado, era resultado da falta de conscincia e vivncia do direito vida, liber-
dade e igualdade por parte da maioria da populao. Vejamos alguns exemplos
das aes propostas:
Proteo do Direito vida
[...]
Promover a elaborao do mapa da violncia urbana, com base em dados
e indicadores de desenvolvimento urbano e qualidade de vida, a partir de
quatro grandes cidades; [...]
Proteo do Direito liberdade
[...]
Fortalecer os mecanismos para fiscalizar e coibir o trabalho forado, com
vista eficcia do Programa de Erradicao do Trabalho Forado e do ali-
ciamento de trabalhadores PERFOR, criado pelo decreto de 03 de setem-
bro de 1992 [...] (Brasil/Ministrio da Justia, 1998).
Argumento, contudo, que a nfase nos direitos civis e polticos caracterstica
do I PNDH resultado de outros fatos sociais, alm daquele exposto por Pinheiro.
Por um lado, deve-se histria da mobilizao dos direitos humanos contra as
arbitrariedades do Estado no contexto da ditadura no Brasil pelos atores que
mais tarde protagonizaram sua institucionalizao enquanto poltica de Estado,
a partir de 1994. De outro lado, tal nfase consequncia dos constrangimentos
polticos existentes dentro do prprio governo no primeiro mandato de FHC.
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Kelly Silva
Como relatei acima, a formulao da proposta do I PNDH foi atribuda ao
NEV que, poca, tinha Paulo Srgio Pinheiro como um de seus principais
dirigentes. Entre os quadros do NEV figuravam, entre outros, intelectuais que
tambm atuaram em conjunto na Comisso Teotnio Vilela em prol da defesa
dos direitos humanos dos presos comuns e de pessoas reclusas em instituies
fechadas. A forma pela qual o NEV d sentido sua origem vincula-o genealogi-
camente Comisso Tetonio Vilela e ao grupo de intelectuais que nela atuava,
dos quais muitos tiveram papel importante na institucionalizao das polticas
de Estado em prol dos direitos humanos. Na pgina eletrnica do NEV encon-
tramos a seguinte narrativa a respeito de suas origens:
Historicamente, a atividade de interveno para a proteo dos direitos huma-
nos antecedeu a atividade de pesquisa cientfica desenvolvida pelo NEV. Seu
surgimento est vinculado ao trabalho desenvolvido pela Comisso Teotnio
Vilela. A Comisso nasceu em 1982, de um grupo criado pelo senador Severo
Gomes para investigar um massacre que ocorrera no hospital psiquitrico
em Franco da Rocha. Entre seus membros fundadores do grupo estavam o
padre Agostinho Duarte de Oliveira, Antonio Candido, Fernando Gabeira,
Fernando Millan, Helio Bicudo, Jose Baptista Breda, Jos Gregori, Paulo
Srgio Pinheiro e o senador Teotnio Vilela. Aps visitas a Franco da Rocha,
Casa de Custdia e Tratamento de Taubat e a celas de distritos policiais em
Campinas, Severo Gomes props, em 1983, que o grupo se transformasse
numa comisso e que se chamasse Teotnio Vilela, uma homenagem ao se-
nador que, ao final da ditadura militar, presidiu a comisso sobre anistia no
Congresso Nacional, dando incio ao trabalho de combate s violaes pratica-
das em instituies totais, especialmente o sistema penitencirio, instituies
para crianas e adolescentes e asilos para doentes mentais.
Durante a atividade de militncia, Severo Gomes e o grupo perceberam a
necessidade de ser desenvolvido um trabalho de pesquisa em paralelo e, em
1985, por intermdio de Paulo Srgio Pinheiro, inicia-se o processo de cria-
o de um centro de pesquisas sobre criminalidade e direitos humanos na
Universidade de So Paulo, nos moldes do Center for the Study of Human
Rights, da Universidade de Columbia. Com a possibilidade de criao de n-
cleos de apoio pesquisa na universidade ao final dos anos 80 e com a parceria
do professor do Departamento de Sociologia, Srgio Adorno, em 1987 ento
criado o Ncleo de Estudos da Violncia, vinculado Pr-Reitoria de Pesquisa
da USP. Atualmente, os dados produzidos pelas pesquisas desenvolvidas no
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NEV servem de subsdio tambm para o trabalho de interveno da Comisso
Teotnio Vilela. (Em: http://www.nevusp.org/portugues/index.php?op-
tion=com_content&task=view&id=4&Itemid=4. Acesso em: 03/05/2014).
Criada em 1982, a gnese da Comisso Teotnio Vilela retratada por al-
guns como efeito de articulaes e fatos polticos relacionados s dinmicas do
prprio regime militar no Brasil (Tsunoda, 2012:42). Jos Carlos Dias, ex-mi-
nistro da Justia no governo FHC e ex-presidente da Comisso, por exemplo,
na conferncia Que justia sem direitos humanos?, apresentada na Universidade
de Braslia em 1999, sugeriu que o aprisionamento de membros das elites inte-
lectuais e polticas que faziam oposio ao regime militar fez com que viessem a
testemunhar as privaes ilegtimas de direitos humanos elementares nas dele-
gacias e nos presdios no pas. Tais experincias teriam permitido a constatao
de que a recluso, no Brasil, no era somente uma pena de privao de liberdade.
Uma vez libertados, parte desses ex-presos polticos se engajaram na defesa dos
direitos humanos dos presos comuns.
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No entanto, faziam tambm parte da Comisso Teotnio Vilela muitos da-
queles que atuaram na Comisso de Justia e Paz (CJP) de So Paulo, fundada
em 1973, cuja agenda, at 1985, estava centrada na defesa dos direitos civis dos
presos polticos no contexto da ditadura no Brasil. Dentre os atores polticos
que vieram a circular entre duas ou trs destas instituies, quais sejam, Ncleo
de Estudos da Violncia, Comisso Justia e Paz e Comisso Teotnio Vilela,
mesmo que em temporalidades diferentes, destacam-se, para efeitos desta an-
lise: Paulo Srgio Pinheiro, Srgio Adorno, Jos Carlos Dias, Jos Gregori,
Jos Serra, Hlio Bicudo, Margarida Bulhes Pereira Genevois, Dalmo Dalari,
Fernando Henrique Cardoso, entre outros. Todos eles tiveram papis impor-
tantes no processo de institucionalizao da defesa e da promoo dos direitos
humanos enquanto poltica de Estado no Brasil, bem como nas partes que com-
pem o complexo institucional que os vinculou em rede.
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Quando questionado em 1999 a respeito da gnese de sua trajetria em de-
fesa dos direitos humanos, Jos Gregori conectava-a imediatamente sua atua-
o junto Comisso Pontifcia de Justia e Paz em So Paulo (Silva, 2000:23).
Segundo Jos Gregori, o trabalho da CJP consistia em receber denncias e
pressionar os rgos do governo no sentido de promover a libertao de presos
polticos. Cada uma dessas denncias era investigada fazendo-se uso do apare-
lho institucional da Igreja Catlica. Para responder a essas demandas, consti-
tuiu-se em torno das CJP criadas no Brasil uma Rede Nacional de Advogados da
Comisso Justia e Paz, que mobilizava a assessoria de advogados de alto nvel,
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Kelly Silva
sem nus para aqueles que eram defendidos das perseguies engendradas pelo
regime de exceo.
De fato, o papel da Igreja Catlica na organizao e na mobilizao da socie-
dade civil na defesa de seus direitos diante do Estado ditatorial no Brasil foi fun-
damental entre as dcadas de 1960 e 1980. Ao destacar a preeminncia da Igreja
Catlica, nas dcadas de 1960 e 1970, na organizao de segmentos subalter-
nos da populao na defesa de seus direitos sociais garantidos na Constituio,
Doimo (1995) sugere:
[...] no podemos nos contentar com o modo sempre ligeiro com que a presena
da Igreja tratada na literatura especfica sobre os movimentos sociais, como
se fosse um mero agente externo, mediador ou articulador social. Mesmo
porque ela no foi simplesmente a boa me, que emprestou seu teto e deu
generosa proteo em tempos autoritrios: sua ao foi persistente e sensivel-
mente redobrada durante o perodo de liberao do sistema poltico, somente
declinando gradualmente, junto com a curva do ciclo reivindicativo, a partir
da segunda metade da dcada de 80.
Do mesmo modo no podemos ficar imaginando que tudo acontece por obra
e graa do trabalho de base, posto que os grupos de base decidiram, aqui
e acol, empreender lutas especficas em torno de determinadas carncias.
A estrutura oficial e oficiosa da Igreja esteve sempre presente, ora mais
ou menos, legitimando-as com seu apoio material, organizativo e simblico
(Doimo, 1995:149).
Nesse contexto, interessante observarmos como a prpria cosmologia
apresentada por algumas igrejas crists no perodo da ditadura no Brasil pas-
sou a interpretar a linguagem bblica como expresso primeira da necessidade
de respeito aos direitos humanos. A mxima crist, de que os homens foram
criados imagem e semelhana de Deus, transformou-se em palavra de ordem
na luta em prol dos direitos humanos. Assim, na medida em que todos os
homens eram criados imagem e semelhana de Deus, qualquer tratamento
degradante dispensado a eles degeneraria a dimenso divina que cada um dos
homens trazia em si. Da derivava a razo de se lutar contra a tortura ou tra-
tamentos degradantes.
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Ao mesmo tempo em que a Igreja Catlica, por meio das Comisses de
Justia e Paz, defendia os direitos humanos dos perseguidos polticos, as igre-
jas protestantes tambm passavam a se ocupar com esta questo. Em 1973,
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foi lanado pela Coordenadoria Ecumnica de Servios um livreto com a
Declarao Universal dos Direitos Humanos da ONU, com uma tiragem de 2
milhes de exemplares.
A assimilao dos direitos humanos como uma ideologia crist, associada,
por vezes, ao desenvolvimento da teologia da libertao, cuja opo poltica era
o trabalho com os pobres, propiciou o desenvolvimento, ao longo da dcada de
1970 e 1980, de inmeros centros e/ou comisses de defesa dos direitos hu-
manos, aglutinando profissionais com saberes especializados, como advogados,
socilogos, arquitetos etc. Estima-se que em 1987 havia 104 desses organismos,
distribudos em todas as capitais e at mesmo em localidades menores, como
Marzolndia (GO), Oriximin (PA), entre outras (cf. Doimo, 1995). Eram jus-
tamente esses centros e comisses de defesa dos direitos humanos que consti-
tuam a base da rede que, nos anos 2000, compunha e propiciava a existncia
da organizao no governamental Movimento Nacional de Direitos Humanos
(MNDH). Com base em dados do ano 2000, o MNDH reunia 305 entidades
de defesa e promoo dos direitos humanos, muitas das quais organicamente
relacionadas a entidades confessionais, fossem elas catlicas, protestantes ou de
outras denominaes religiosas.
Constatamos, assim, que a mobilizao dos direitos humanos no Brasil se
d, em um primeiro momento, como ttica de resistncia e oposio ao exer-
ccio da violncia de Estado na poca da ditadura militar. Em um segundo mo-
mento, esta mesma categoria mobilizada para defender os direitos dos presos
comuns. Se no perodo da ditadura a defesa dos direitos humanos significava so-
bretudo a defesa dos direitos civis e polticos dos indivduos, o mesmo ocorreu
no I PNDH, em consequncia do fato de que o grupo poltico que protagoni-
zou sua elaborao estava antes articulado em redes de ao poltica em defesa
destes mesmos direitos, em instituies como a Comisso Justia e Paz e, mais
tarde, na Comisso Teotnio Vilela e no NEV. Adicionalmente, parece razovel
tambm supor que a nfase do I PNDH em aes que promovessem o controle
do uso da violncia por parte do Estado tenha refletido, de alguma forma, a
agenda poltica e cientfica dos lderes do prprio NEV poca Paulo Srgio
Pinheiro e Srgio Adorno que tem priorizado os estudos sobre segurana
pblica, direitos humanos e violncia (Tsunoda, 2012:39).
No entanto, a nfase nos direitos civis e polticos, caracterstica do I PNDH,
deve-se tambm a uma razo histrica prpria do momento em que o programa
foi formulado. De acordo com Adorno (2010:12), tal fenmeno foi decorrncia
das restries impostas pela poltica econmica e de execuo oramentria no
primeiro mandato de FHC. Nos termos do autor, esta poltica operou como um
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Kelly Silva
interdito, por vetar a disponibilizao de recursos extraoramentrios para re-
formar e ampliar a poltica de direitos humanos ento em gestao. Na medida
em que as prioridades ou as restries do governo FHC foram superadas, com
a chegada de Luiz Incio Lula da Silva Presidncia da Repblica, houve uma
ampliao dos direitos a serem protegidos nos programas nacionais de direitos
humanos que sucederam o primeiro (Adorno, 2010).
Direitos Humanos como poltica de reconhecimento e gestao
de um novo projeto de nao
Como citei acima, o I PNDH consistia de 228 proposies de aes polticas.
De modo pioneiro, destas 228 aes, 104 eram destinadas a grupos populacio-
nais especficos, tidos como mais vulnerveis: crianas e adolescentes; mulheres;
populao negra; sociedades indgenas; estrangeiros, refugiados e migrantes bra-
sileiros; terceira idade e pessoas portadoras de deficincia. As propostas de aes
para cada um destes grupos estavam agrupadas no item Proteo do Direito ao
Tratamento Igualitrio Perante a Lei. Tal formato do programa derivava, em par-
te, do fato de ele ser produto de uma declarao do sistema especial do direito
pblico internacional de direitos humanos que, como um dispositivo de gover-
nana global particular, pode prescrever aes voltadas a segmentos populacio-
nais especficos, diferena dos pactos.
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Segundo Piovesan (1997), nos pactos
internacionais o indivduo genrico, universal o titular dos direitos. Para efeito
das anlises apresentadas neste artigo, chamo a ateno para as propostas de po-
lticas pblicas voltadas para a populao negra e para as sociedades indgenas.
No I PNDH havia 22 propostas de aes dirigidas promoo dos direitos
humanos da populao negra. Vejamos alguns exemplos:
Populao Negra
Curto Prazo:
[...]
Estimular a presena de grupos tnicos que compem a nossa populao em
propagandas institucionais contratadas pelos rgos da administrao direta e
indireta e por empresas estatais do Governo Federal;
Apoiar as aes da iniciativa privada que realizem discriminao positiva;
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Estimular as Secretarias de Segurana Pblica dos Estados a realizarem cursos
de reciclagem e seminrios sobre discriminao racial.
Mdio Prazo:
Aperfeioar as normas de combate discriminao contra a populao negra;
Criar um banco de dados sobre a situao dos direitos civis, polticos, sociais,
econmicos e culturais da populao negra na sociedade brasileira que oriente
polticas afirmativas visando promoo dessa comunidade;
Promover o mapeamento e tombamento dos stios e documentos detentores
de reminiscncias histricas, bem como a proteo das manifestaes cultu-
rais afro-brasileiras;
Desenvolver aes afirmativas para o acesso dos negros aos cursos pro-
fissionalizantes, universidade e s reas de tecnologia de ponta;
[...]
Facilitar a discusso e a articulao entre as entidades da comu-
nidade negra e os diferentes setores do Governo, para desenvol-
ver planos de ao e estratgias na valorizao da comunidade negra.
Longo Prazo
[...]
Formular polticas compensatrias que promovam social e economicamente a
comunidade negra (Brasil, Ministrio da Justia 1998:68-70).
Das 22 propostas de polticas pblicas dirigidas especificamente populao
negra, pelo menos nove delas tinham diretamente por objetivo promover sua
valorizao na construo do pas. Outras, por sua vez, voltavam-se proteo
das manifestaes culturais afro-brasileiras. Propunha-se tambm a eliminao
de esteretipos que fundamentaram parte do racismo brasileiro, sugerindo-se,
inclusive, que negros, pardos e mulatos fossem todos considerados parte do
contingente de populao negra do Brasil. Sugiro que tais aes sejam tomadas
51
Kelly Silva
como polticas de reconhecimento, nos termos propostos por Taylor (1994),
ou seja, como um tipo de poltica que se define pela afirmao e a extenso da
percepo de dignidade e mrito a identidades coletivas minoritrias inseridas
no interior de comunidades polticas englobantes. Para este autor, o reconheci-
mento constitui a base para o acesso de determinados segmentos sociais a direi-
tos diferenciados por grupo, pois estes ltimos s sero aceitos se as identidades
cultivadas pelos grupos minoritrios forem apreendidas como legtimas pela cul-
tura societria abrangente (Kymlicka, 1995).
Ao propor polticas de reconhecimento tal como apresentadas acima, o go-
verno assumia que o status simblico e a condio social da populao negra no
pas eram injustos. Tambm est implcito na retrica do governo o reconhe-
cimento de que o Brasil no era o pas da democracia racial (Freire, 1995). Ao
contrrio, ao propor aes que coibiam prticas de discriminao, o Estado re-
conhecia que elas existiam. Mas o I PNDH foi alm. Entre as aes previstas para
a populao negra, o Estado props, pela primeira vez, polticas de ao afir-
mativa, denominadas ora discriminao positiva, ora polticas compensatrias.
10
O reconhecimento do racismo no Brasil e a consequente crtica ao mito da
democracia racial continuaram a se fazer presentes em outros atos de Estado
no governo Fernando Henrique Cardoso. Em junho de 1996, por exemplo, no
Seminrio Multiculturalismo e Racismo, promovido pelo Ministrio da Justia,
o presidente da Repblica afirmou:
11
Ns, brasileiros, pertencemos a uma nao cheia de contrastes e de desigual-
dades de todo o tipo, mas tambm de diferenas que no s desigualdades
de raa, de cor, de cultura. [...]
Houve poca, no Brasil, em que muitos se contentavam em dizer que, por
haver essa diversidade, o pas no abrigava preconceitos. Isso, contudo, no
verdade.
[...]
Ao contrrio, existem muitos aspectos de intolerncia, quase sempre disfar-
ada pela tradio paternalista de nosso velho patriarcalismo, e sempre um
pouco edulcoradas, adocicadas, porque raramente manifestamos nossas dis-
tncias e nossas reservas de forma spera. Frequentemente, essa intolerncia
expressa com alguma tranquilidade, o que representa, de certa maneira, uma
atitude de hipocrisia.
[...]
52
Ns, no Brasil, de fato convivemos com a discriminao e convivemos com
o preconceito, mas as aves que aqui gorjeiam, no gorjeiam como l, o que
significa que a discriminao e o preconceito que aqui temos no so iguais aos
de outras formaes culturais (Cardoso, 1997: 13-6).
Tendo por base o contedo do discurso acima e a proposio de polticas
pblicas diferenciadas por grupo no I PNDH, arrisco-me a sugerir que a poltica
de direitos humanos no Brasil criou condies para a afirmao das diferenas,
o reconhecimento das desigualdades entre diversos estratos populacionais e o
questionamento da miscigenao como ideal cultural e poltico na formao e
na reproduo da nao. Isto porque, alm de propor polticas de ao afirmati-
va, o I PNDH sugeria tambm aes em prol do destaque da presena negra no
espao pblico nacional e do que eram consideradas suas expresses culturais
caractersticas. Estvamos, pois, diante de aes que tinham como fim superar
desigualdades, mas no certas diferenas culturais em prol da construo de um
hbrido nacional formado a partir de substratos de diferentes origens. Ao con-
trrio, tratava-se de aes que promoviam as diferenas a fim de revigor-las e
permitir uma coexistncia mais justa entre elas. Tal tendncia se fazia tambm
presente nas propostas de aes voltadas s sociedades indgenas no I PNDH.
Vejamos alguns exemplos.
Sociedades Indgenas
Curto Prazo:
Formular e implementar polticas de proteo e promoo dos direitos
das sociedades indgenas, em substituio a polticas assimilacionistas e
assistencialistas;
Assegurar a participao das sociedades indgenas e de suas organizaes
na formulao e implementao de polticas de proteo e promoo de
seus direitos;
Assegurar o direito das sociedades indgenas s terras que elas tradicional-
mente ocupam;
[...]
Assegurar s sociedades indgenas uma educao escolar diferenciada,
respeitando o seu universo sociocultural;
Promover a divulgao de informao sobre os indgenas e os seus direi-
tos, principalmente nos meios de comunicao e nas escolas, como forma
53
Kelly Silva
de eliminar a desinformao (uma das causas da discriminao e da vio-
lncia contra os indgenas e suas culturas), (Brasil/Ministrio da Justia,
1998).
As propostas de polticas indgenas contidas no I PNDH seguem basicamente
o marco constitucional de 1988, que reconhece a condio de ndio como um
estado permanente e no provisrio, rompendo, portanto, com expectativas as-
similacionistas. Tal pressuposto informa a maioria das demais propostas voltadas
s populaes indgenas no programa, uma vez que a no assimilao tem como
condio a manuteno e a sobrevivncia do referencial material, ecolgico e
cultural que permite a essas sociedades suas existncias fsicas e morais. Da o
incentivo criao de sistemas educacional e de sade diferenciados, os quais
respeitem o universo sociocultural dessas populaes.
interessante destacar tambm a proposta do programa de divulgar
informaes sobre os indgenas e seus direitos enquanto estratgia de eliminar
a desinformao, percebida neste documento como uma das causas da discrimi-
nao e da violncia contra os indgenas e suas culturas. Interpreto tal proposta
de ao como um meio de promover o correto reconhecimento das populaes
indgenas, o qual, por sua vez, teria efeitos importantes na prpria manuteno
e no fortalecimento de tais coletividades, dado o carter relacional da produo
das identidades.
A valorizao da diferena e a negao da assimilao no I PNDH tinham,
porm, limitaes. Primeiramente, elas pareciam aliceradas em noes sedi-
mentadas ao longo do tempo a respeito do modo como as populaes indge-
nas e as populaes negras participavam da coletividade nacional. Nota-se, por
exemplo, que o I PNDH referia-se s populaes indgenas, no plural, como
localizadas sempre em terras indgenas. No havia indicao de aes para n-
dios vivendo em territrios urbanos. Por sua vez, as aes voltadas populao
negra, referida no singular, no faziam qualquer citao direta a comunidades
remanescentes de quilombos e aos seus territrios correspondentes.
Secundariamente, o reconhecimento, a promoo e a proteo da diferena
no I PNDH foram estendidos a grupos cujas identidades eram consensualmente
reconhecidas como legtimas entre as foras polticas que, ao longo do tempo,
alaram os direitos humanos como um mobilizador poltico no espao pblico
nacional. A este respeito, digno de nota que o I PNDH no previa aes dire-
cionadas exclusivamente aos homossexuais, a despeito das demandas apresenta-
das por entidades que trabalhavam em defesa dos direitos deste grupo. Exploro,
na seo seguinte, a controvrsia que se desenvolveu entre o NEV e a Associao
54
Brasileira de Gays, Lsbicas e Travestis (ABGLT) no processo de formulao do
I PNDH. Argumento que a controvrsia e o que dela resultou revelam, por um
lado, os efeitos de poder de tramas institucionais confessionais sobre o Estado
e, de outro lado, alguns desafios que se impem universalizao e ao reconhe-
cimento de direitos nos espaos pblicos nacionais, nomeadamente no que diz
respeito articulao entre noes de direito e identidade.
De bons e maus oprimidos
Como relatei anteriormente, a elaborao do I PNDH se deu mediante um
processo de consulta s instituies da sociedade civil vocacionadas defesa dos
direitos humanos. Para tanto, o NEV convocou tais instituies a apresentarem
informaes sobre violao de direitos humanos e sugestes de aes do Estado
para coibi-las. Tais informaes e sugestes foram enviadas por correspondn-
cia ou apresentadas em seminrios regionais. A Associao Brasileira de Gays,
Lsbicas e Travestis encaminhou ao NEV/USP sugestes de polticas pblicas
direcionadas aos homossexuais. Em correspondncia remetida ao NEV-USP
em 04/11/1995, como resposta circular expedida pela mesma instituio em
23/10/1995, solicitando informaes sobre a violao dos direitos humanos dos
homossexuais no Brasil, Luiz Mott, como secretrio de Direitos Humanos da
ABGLT apresentou o seguinte retrato e sugestes:
Segundo estimativa baseada no Relatrio Kinsey (1948), os homossexuais de-
vem representar no mnimo 10% da populao brasileira, estando presentes
em todos os segmentos sociais, raas, idades, e etnias. De acordo com pesqui-
sa do IBOPE, Data-Folha e Agncia Estado, gays e lsbicas so as principais
vtimas do preconceito e discriminao no Brasil [...].
Assim sendo, a Associao Brasileira de Gays, Lsbicas e Travestis (ABGLT),
atravs de sua Secretaria de Direitos Humanos, sugere cinco medidas para
estancar a violao dos direitos humanos dos homossexuais no Brasil:
1. Averiguao e punio exemplar dos crimes de discriminao e assassinato
de homossexuais;
2. Aprovao da emenda incluindo na Constituio Federal a proibio de dis-
criminao por orientao sexual, assim como nas leis orgnicas Municipais e
Constituies Estaduais;
55
Kelly Silva
3. Incluso em todos os documentos oficiais e cursos sobre Direitos Humanos
a defesa dos homossexuais ao lado das demais minorias discriminadas;
4. Incluso da varivel orientao sexual nas estatsticas de crimes de dio;
5. Obrigatoriedade de cursos de orientao sexual nas escolas em todos os
nveis, ensinando a verdade cientfica sobre a homossexualidade.
Enviada tal correspondncia ao NEV, entidades representativas da defesa dos
direitos dos homossexuais vieram a ter contato novamente com a equipe respon-
svel pela elaborao do I PNDH somente na I Conferncia Nacional de Direitos
Humanos, realizada em Braslia nos dias 26 e 27 de abril de 1996. O Grupo
Estruturao, sediado em Braslia, participou do evento e constatou a ausncia
de aes voltadas exclusivamente promoo dos direitos humanos dos homos-
sexuais, a despeito das sugestes apresentadas. Diante de tal fato, o grupo en-
caminhou equipe responsvel pela elaborao do programa propostas de aes
para proteo dos direitos humanos dos homossexuais, a serem includas em um
subitem direcionado especificamente a esta coletividade, na seo Proteo do
direito ao tratamento igualitrio perante a lei. Eis alguns exemplos das aes
propostas para incluso no I PNDH pelo grupo Estruturao:
Curto Prazo:
Implementar o programa nacional de preveno violncia contra os
homossexuais;
Incentivar programas de orientao familiar com o objetivo de capacitar
as famlias e, principalmente pais e mes, no esclarecimento de questes
ligadas homossexualidade e incentivar o apoio a crianas e adolescentes
prevenindo atitudes hostis e violentas;
[...]
Proteger os homossexuais contra agresses e divulgao de ideias discri-
minatrias, seja pelas igrejas, imprensa ou qualquer outros meios de divul-
gao de informao ou ideologia;
[...]
Apoiar a regulamentao da unio civil entre pessoas do mesmo sexo, j
tramitando na Cmara Federal, atravs do Projeto de Lei n. 1151/95, da
deputada Marta Suplicy.
56
Mdio Prazo
[...]
Promover o reconhecimento, o apoio e a defesa do homossexual, dentro
dos diversos grupos sociais (anexo da correspondncia enviada pelo Grupo
Estruturao a Luiz Mott, secretrio de Direitos Humanos da ABGLT,
em 02/05/1996).
Diagnosticada a possibilidade de os homossexuais no serem includos no
PNDH como uma categoria para a qual se dirigiriam polticas pblicas particu-
lares, iniciou-se um processo de articulao entre as entidades que representa-
vam e defendiam os interesses deste segmento social. O manifesto de protesto,
intitulado Plano de Direitos Humanos discrimina homossexuais, revela alguns
dos termos em torno dos quais se desenvolveria uma controvrsia entre o NEV/
USP e entidades representativas desse grupo, na qual, como poderemos obser-
var, a questo do reconhecimento da legitimidade da identidade homossexu-
al teve lugar central. Assinado por Luiz Mott e Vnia Dignidade, afirma este
documento:
Luiz Mott [...] aceitou o convite para estar no Palcio do Planalto na prxima
segunda-feira, acatou a exigncia de usar terno e gravata, mas declarou no
abrir mo de seu direito humano de protestar contra o absurdo deste Plano
que, ao omitir os homossexuais, legitima nova categoria de discriminao: de
um lado, os bons oprimidos, os meninos de rua, negros, ndios, cujos direitos
o governo e a Igreja vo defender, do outro lado, os maus oprimidos, os gays,
lsbicas e travestis, que continuaro sendo massacrados, enquanto esperam a
sua Lei urea de libertao.
Caso se confirme a omisso dos homossexuais do Plano, grupos gays do
Paran, Rio de Janeiro, Bahia e Braslia vo queimar em praa pblica o plano
de Direitos Humanos aps o seu lanamento... (documento s/d).
Como podemos observar no trecho acima transcrito, bem como nas pro-
postas apresentadas pelos homossexuais na I Conferncia Nacional de Direitos
Humanos, uma das demandas principais deste grupo era que sua identida-
de fosse reconhecida como legtima tanto quanto o era a de negros, ndios,
crianas, entre outros. A oposio exposta no manifesto entre bons oprimidos
versus maus oprimidos reveladora da articulao entre identidade e direitos
57
Kelly Silva
que antecipei acima. Sugere-se que o I PNDH e a Igreja protegem os bons
oprimidos e o fazem justamente porque eles so considerados bons, tendo suas
identidades aceitas e protegidas por tais instituies. Por oposio, o I PNDH
deixaria a descoberto os maus oprimidos por cultivarem a particularidade de
sua identidade, o homossexualismo, que no aceito como legtimo e positivo
pelo Estado e pela Igreja.
No obstante as sugestes dos homossexuais terem sido apresentadas em
tempo hbil para que pudessem ser incorporadas ao PNDH, elas no o foram.
12

O I PNDH no apresentou aos homossexuais propostas de polticas pblicas
diferenciadas, o que desencadeou, a partir de ento, uma srie de manifestaes
de protesto em relao ao programa.
13
Dentre elas, destaca-se a seguinte corres-
pondncia enviada por Luiz Mott ao NEV:
[...] A omisso de propostas especficas de proteo aos homossexuais explica-
se no s pela dificuldade dos governos em lidar com a minoria mais discri-
minada no pas (conforme atestam pesquisas da Data-Folha, Agncia Estado,
Revista Veja), como pelo prprio preconceito ainda enraizado no apenas en-
tre os donos do poder.
[...]
[...] A argumentao do coordenador cientfico do NEV-USP [Paulo S.
Pinheiro] de que das cinco propostas enviadas pelo GGB [Grupo Gay da
Bahia], trs foram contempladas, tenta mascarar a forma discriminatria e
injusta como os homossexuais foram tratados pelo NEV-USP e pelo PNDH,
na medida em que, seguindo-se esta mesma linha de raciocnio, por que privi-
legiar a populao negra com oito medidas a curto prazo, 12 a mdio prazo e
duas a longo prazo num total de 22 propostas especficas se tal segmento
tambm j se beneficia das mesmas propostas que dizem respeito diretamente
proteo dos direitos de todos os demais grupos discriminados?!
O que justifica a proposta da incluso do quesito cor em todos e quaisquer
sistemas de informao e registro sobre a populao e a excluso de nossa
proposta de incluso da varivel orientao sexual nas estatsticas e crimes
de dio? Preconceito e tratamento discriminatrio contra as minorias sexu-
ais! Por que privilegiar aes afirmativas para o acesso dos negros aos cursos
profissionalizantes, s universidades e s reas de tecnologia de ponta e a re-
jeio de nossa proposta de obrigatoriedade de cursos de orientao sexual
58
nas escolas em todos os nveis, ensinando a verdade cientfica sobre a homos-
sexualidade? Homofobia. O que, alm de preconceito e discriminao justi-
fica a proposta Adoo do princpio de criminalizao da prtica do racismo,
nos Cdigos Penal e de Processo Penal?, e a rejeio de nossas propostas de
averiguao e punio exemplar dos crimes de discriminao e assassinato de
homossexuais?! [...]
Se at os estrangeiros um dos grupos mais benquistos pelos brasileiros em
geral sensibilizam o NEV-USP, que prope adotar medidas para impedir e
punir a violncia e a discriminao contra estrangeiros no Brasil e brasileiros
no exterior (sic), somente a homofobia ou inaceitveis presses de setores
mais retrgrados de nossa sociedade explicariam a excluso de nosso pleito de
averiguao e punio exemplar dos crimes e discriminao e assassinatos de
homossexuais.
Assim sendo, ratificamos nosso protesto contra a odiosa discriminao de que
foram e continuam sendo vtimas os homossexuais por parte dos responsveis
do NEV-USP (Carta enviada por Luiz Mott para Paulo Srgio Pinheiro em
29/06/1996).
Verificamos, por meio da narrativa acima, que a percepo de excluso dos
homossexuais se d como efeito da comparao com o reconhecimento e a pro-
teo de outras coletividades vulnerveis feitos pelo I PNDH, algumas das quais
consideradas pela ABGLT menos expostas a violaes de direitos humanos que
aqueles que se apresentam como homossexuais. No bastava, para esta institui-
o, que parte de suas demandas estivesse diluda em outros trechos do PNDH,
como, por exemplo, na introduo deste documento, no qual se reconhecia o
direito de ser, pensar, crer, de manifestar-se ou de amar sem tornar-se alvo de
humilhaes, discriminao ou perseguio. O mesmo se dando no primeiro
item da seo Proteo ao direito igualitrio perante a lei, no qual se propunha
elaborao de legislao proibindo todo tipo de discriminao, com base em
raa, etnia, sexo, idade, credo religioso, convico poltica ou orientao sexual
(Brasil/Ministrio da Justia 1998:46).
14

O foco das demandas da ABGLT era pela incluso dos homossexuais no I
PNDH como alvo de polticas especficas de proteo e reconhecimento, do que
decorreria, indiretamente, reconhecimento da identidade cultivada por tal cole-
tividade. No limite, a ABGLT demandou do Estado uma poltica de correto re-
conhecimento (Taylor, 1994) dos homossexuais que permitisse, em decorrncia
59
Kelly Silva
disso, a formulao de polticas particulares para a sua proteo. A negao de
tal demanda parece ter gerado uma percepo de desconsiderao, entendida
aqui como um insulto moral decorrente da ausncia de demonstrao de respei-
to e deferncia identidade cultivada por um interlocutor (Cardoso de Oliveira,
2007). De fato, a ausncia de referncia direta e explcita aos homossexuais
impediu a elaborao de aes voltadas exclusivamente a eles.
Vrias podem ter sido as razes que resultaram nessa configurao dos fa-
tos. Dos dados produzidos ao longo da pesquisa, duas variveis importantes se
destacam para dar sentido a tal fenmeno. A primeira diz respeito ao poder de
influncia da Igreja Catlica e de outras entidades crists, no passado, na arti-
culao de polticas em prol dos direitos humanos no Brasil, cujos legados se
fazem sentir contemporaneamente. Em um segundo plano, o silenciamento da
CPNDH em relao s demandas dos homossexuais pode ser resultado de um
clculo poltico que antevia maiores dificuldades no trabalho de advocacy em prol
do I PNDH junto a rgos do Estado, em diferentes nveis administrativos, se
este contemplasse polticas de proteo aos homossexuais. Vejamos.
Na primeira seo deste artigo demonstrei que a gnese da mobilizao
em prol dos direitos humanos no Brasil foi liderada pela Comisso Pontifcia
de Justia e Paz, entidade ligada ao Vaticano e Igreja Catlica no Brasil.
Destaquei tambm a sua importncia na criao de instituies da socieda-
de civil no Brasil empenhadas na defesa dos direitos humanos, as quais, no
ano 2000 somavam mais de 300 entidades, sob a articulao do Movimento
Nacional de Direitos Humanos que, poca, era inclusive dirigido pelo re-
verendo Romeu Olmar Klich. Diante destes fatos, parece-me razovel supor
que a Igreja Catlica e outras entidades confessionais acumularam capital po-
ltico que lhes permitiam exercer influncia sobre as polticas de Estado neste
campo, de modo a no verem contrariados seus princpios dogmticos, dentre
os quais se destacava, naquele perodo, a negao da homossexualidade como
uma escolha legtima. Ao mesmo tempo, parece-me verossmil pressupor
tambm que vrios compromissos foram sendo construdos, de maneira mais
ou menos explcita, entre aqueles que protagonizaram a institucionalizao da
poltica de Estado de direitos humanos com a Igreja Catlica ao longo de suas
respectivas trajetrias de militncia em prol dos direitos humanos nas depen-
dncias desta mesma Igreja.
Tal hiptese ganha fora se levarmos em considerao a conduta do en-
to deputado Hlio Bicudo, presidente da Comisso de Direitos Humanos em
1996, uma das principais entidades responsveis pela I Conferncia Nacional
de Direitos Humanos, em relao ao projeto de lei (PL) 1.151/95, de autoria
60
de Marta Suplicy. Este projeto de lei regulamentava a unio civil entre pessoas
do mesmo sexo, propondo, em consequncia, a institucionalizao positiva da
orientao homossexual. Quando da discusso do projeto de lei na Comisso de
Direitos Humanos, Hlio Bicudo mostrou-se veementemente contra ele, afir-
mando que tinha contedo hedonista, incompatvel com a finalidade ltima da
espcie humana, que no pode compadecer com consideraes que qualificam o
homem [...] vivendo preponderantemente para o prazer. [...] (Folha de So Paulo,
30/06/1996). Neste ponto, faz-se necessrio lembrar que Hlio Bicudo foi um
dos fundadores da Comisso Teotnio Vilela, tendo desenvolvido parte impor-
tante de sua carreira poltica em torno da defesa dos direitos humanos. Ainda
sobre o PL supracitado, o deputado comentou:
O projeto que trata da chamada unio civil estabelece a possibilidade de exis-
tncia de uma famlia paralela inteiramente discrepante dos grupos familia-
res contemplados pela Constituio Federal, o que seria suficiente para invia-
biliz-lo de plano, apontando-lhe a mesma sorte das propostas de esterilizao
e aborto, atentando estas contra claros direitos e garantias constitucionais
para fins exclusivamente patrimoniais (Folha de So Paulo, 30/06/1996).
Tendo em conta os fenmenos identificados acima, observa-se que, no cam-
po de disputa poltica existente em torno dos direitos humanos nos primr-
dios de sua institucionalizao enquanto poltica de Estado, o poder das igrejas
crists manifesta-se sobretudo por meio de seus efeitos (Foucault, 2000). As
possibilidades de instituies crists influenciarem a conduta e as decises do
Estado tornam-se evidentes quando mapeamos a rede atravs da qual o seu po-
der circula, os sujeitos por meio dos quais elas atuam, bem como os fenmenos
morais que elas agenciam.
Ao entrevistar servidores pblicos de alto escalo responsveis pela execuo
do I PNDH na Secretaria de Estado de Direitos Humanos, em 1999, pude tam-
bm verificar que a lgica que orientou a incluso de coletividades como alvos
de aes especiais no programa no foi somente o reconhecimento de que estas
seriam as mais vulnerveis a violaes de seus direitos. Suas identidades tinham
que ser consensualmente reconhecidas como legtimas pelas diferentes instituies
responsveis por aes em prol dos direitos humanos em diferentes nveis do
Estado. Vejamos como alguns de meus interlocutores davam sentido a tais fatos,
Pra gente um tema novo [o homossexualismo], porque a gente t engatinhan-
do ainda, eu acho. um trabalho muito difcil, eu acho que de todos os que a
61
Kelly Silva
gente trabalha o mais difcil, aquele que o pessoal tem mais resistncia. No
uma coisa fcil voc chegar e convencer os seus parceiros dos direitos dos
homossexuais, no uma coisa que a gente pode falar abertamente na esplana-
da, pelo menos por enquanto. Mas temos conseguido alguma coisa [...] mais
difcil porque a gente trabalha com o convencimento das pessoas, inclusive pra
gente poder executar. Ento onde a gente encontra mais resistncia, no
uma coisa passiva... principalmente porque no existe quase legislao em rela-
o a isso e existe muito preconceito. [...] Existe uma grande dificuldade, que
a pouca fora institucional dos homossexuais, porque eles no se reconhecem
muitas vezes como homossexuais, muito difcil que a pessoa se reconhea pu-
blicamente como homossexual. [...] Ento, de todos os grupos o que a gente
mais tem dificuldade por conta disso; e tambm porque de todos os assuntos de
pauta dos Direitos Humanos o mais novo (Patrcia Audi, gerente do PNDH).
Qualquer coisa que voc faa em nvel de governo federal, voc trabalha com
vrios parceiros. Ento, pra voc fazer parceria com algum, o outro tambm
precisa concordar com voc. Se eu vou fazer uma parceria com a Secretaria
de Segurana da Bahia, e a ele fala que com negcio de gay a gente no mexe,
como que voc vai fazer? Vou forar o cara, ele no vai querer fazer (Ivair A.
dos Santos, diretor do Departamento de Direitos Humanos).
Com base em tais informaes, sugiro que um dos critrios que nortearam
a incluso ou a excluso de determinadas categorias de identidade no I PNDH
como merecedoras de polticas pblicas especficas foi, tambm, o grau de le-
gitimidade, de visibilidade moral dessas identidades junto a diferentes setores
da sociedade. Assim, a excluso dos homossexuais do I PNDH como categoria
especfica na seo Proteo do direito ao tratamento igualitrio perante a lei
pode ser interpretada como resultado de uma ttica poltica em relao a alguns
setores mais conservadores da sociedade civil, como a Igreja Catlica, por exem-
plo, a fim de garantir ao programa maior apoio e sustentao. Aqui, a relao
entre direitos e identidade social revela uma dimenso importante do proces-
so de construo da nao no Brasil, como um projeto de coletividade poltica
formada por partes que se pensam como iguais. Observa-se que a valorizao/
legitimao de certas identidades se constitui num condicionante significativo
para que indivduos com posies de sujeito particulares tenham seus direitos
mais elementares reconhecidos e assegurados pelo Estado.
62
Consideraes finais
Ao longo deste artigo procurei objetivar parte das origens das polticas de
Estado de direitos humanos no Brasil e seus potenciais quando de sua institu-
cionalizao em 1996. Argumento que sua genealogia inscreve-se, primeira-
mente, na resistncia e na oposio ao regime militar nas dcadas de 1970 e
1980, articuladas sob a proteo institucional da Igreja Catlica, sob a Comisso
Pontifcia de Justia e Paz em So Paulo. Em um segundo momento, muitos dos
atores sociais envolvidos em tais prticas vieram a rearticular suas aes pol-
ticas em defesa dos direitos humanos de presos comuns ou de pessoas reclusas
em instituies fechadas, no mbito da Comisso Teotnio Vilela, a qual, por
sua vez, fomentou a criao do Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade
de So Paulo. Coube ao NEV, no por acaso, formular o projeto do I Programa
Nacional de Direitos Humanos.
Argumento, assim, que a gnese da poltica de Estado de direitos humanos no
Brasil se deve em grande parte s aes engendradas por estas trs instituies
e pelas redes de pessoas que as constituam e atravessavam, algumas das quais,
nos governos FHC, tendo ocupado importantes posies de Estado. Interpreto a
nfase dada aos direitos civis e polticos no mbito do I PNDH como um legado,
em parte, do ativismo destes atores em torno desta mesma agenda no perodo da
ditadura. Ademais, destaco a importncia da Igreja Catlica e outras denomina-
es religiosas na organizao da sociedade civil em prol dos direitos humanos,
a partir da dcada de 1970, cujos efeitos se fizeram sentir quando da formulao
do prprio I PNDH.
Mediante a anlise das aes voltadas populao negra e s populaes ind-
genas na seo Proteo do Direito a Tratamento Igualitrio perante a Lei do I
PNDH, indico o carter pioneiro deste programa no que diz respeito ao projeto
de constituio nacional nele inscrito. Suas propostas de ao visavam ao reco-
nhecimento e manuteno das diferenas culturais da populao negra e das
populaes indgenas na coletividade nacional, colocando assim em suspenso a
miscigenao ou a hibridizao cultural como ideal social e poltico. Ao longo do
texto, demonstro que tais proposies, enquanto atos de Estado, no se faziam
de modo isolado e exclusivo no mbito do I PNDH. Pelo contrrio, fizeram-se
presentes em vrios outros discursos do ento presidente Fernando Henrique
Cardoso no perodo.
Na terceira seo do artigo exploro a controvrsia que se desenvolveu en-
tre entidades defensoras de interesses de coletivos homossexuais e o NEV no
processo de formulao do I PNDH. A anlise da controvrsia demonstra que
63
Kelly Silva
o programa foi tomado pela sociedade civil como espao para polticas de cor-
reto reconhecimento por parte do Estado. Assim, a excluso dos homossexuais
do I PNDH foi lida pela ABGLT como um ato de desconsiderao. Ademais,
argumento que tal excluso exemplar de alguns dos condicionantes que se
impem s prticas de extenso efetiva de direitos no Brasil, para alm de suas
definies normativas. Tais prticas parecem sempre exigir o reconhecimento
anterior das identidades s quais os direitos se referem. Ao mesmo tempo, o
no atendimento das demandas da ABGLT pelo NEV e pelo prprio governo
nesse perodo parece ser resultado do poder da Igreja Catlica e de outras en-
tidades confessionais no campo poltico dos direitos humanos, o qual remete
prpria emergncia dos direitos humanos como mobilizador poltico no Brasil,
na poca da ditadura militar.
Por fim, arrisco-me a concluir este artigo com a proposio de uma hipte-
se, da qual somente pesquisas posteriores podero dizer se ou no plausvel.
Mais do que a proposio de uma hiptese, talvez o que esteja em pauta mesmo
a sugesto de uma agenda de pesquisa. Entre as razes que me fizeram retomar
o material de pesquisa que produzi h 15 anos, aproximadamente, para a escrita
desde artigo, destaca-se a convico de que o I PNDH e os vrios atos de Estado
que foram realizados no primeiro mandato de FHC tiveram papel pioneiro no
reconhecimento da desigualdade racial no Brasil contemporneo. E j que es-
tamos falando de genealogias, penso que uma das genealogias para as polticas
de ao afirmativa no Brasil contemporneo certamente se inscreve nos atos de
Estado aqui recuperados.
Mas, obviamente, estes atos de Estado no so produto de gerao espon-
tnea. Eles foram provocados, foram produzidos pela ao poltica de outros
agentes, dos quais se destacam as vrias frentes do movimento negro no Brasil
e intelectuais de diferentes perfis, inclusive Fernando Henrique Cardoso que,
na dcada de 1950, participou do famoso Projeto Unesco.
15
Ocorre-me pensar
ento nos processos e nos fenmenos que permitiram a tais atores imaginar e
construir a pauta poltica de reconhecimento e proteo das manifestaes cul-
turais afro-brasileiras e de polticas de ao afirmativa. Na gnese desta pauta
poltica, no estariam fenmenos de ordem transnacional relacionados com a
difuso de modelos e prticas de governo de origem anglo-sax, estruturadas
por um paradigma de organizao do espao pblico e da ao poltica etniciza-
dos? Assim como a I PNDH nasceu parcialmente como resposta a um dispositivo
de governana global, a Declarao de Direitos Humanos de Viena, parece-me
relevante aventar em que medida as polticas de ao afirmativa se apresentam
64
como produto de uma histria global de relaes entre elites transnacionais e
seus modelos e prticas de governo, relaes que tm permitido a prpria arti-
culao e a gestao do sistema mundial (Wallerstein, 1974; Ribeiro, 2013) tal
como o conhecemos.
Recebido em: 09/04/2014
Aceito em: 20/06/2014
Kelly Cristiane da Silva professora do Departamento de Antropologia
da Universidade de Braslia e pesquisadora Produtividade em Pesquisa do CNPq.
autora de As naes desunidas. Prticas da ONU e a estruturao do Estado em Timor-
Leste (Editora UFMG, 2012), entre outras publicaes, e lder do grupo de pes-
quisa intitulado Processos de inveno, transposio e subverso da moderni-
dade. Endereo eletrnico: kellysa@uol.com.br
65
Kelly Silva
Notas
1. No espao deste artigo, trabalho com as acepes propostas por Marshall (1956)
para as noes de direitos civis, polticos e sociais. O autor define estes trs tipos de
direito nos seguintes termos: os direitos civis so aqueles que garantem o exerccio da
liberdade individual pensamento, f, de ir e vir etc.; os direitos polticos so aqueles que
resguardam o direito do indivduo de participar do poder poltico, quer como um membro
investido de autoridade poltica, quer como um eleitor dos membros de tal organismo; e,
por fim, os direitos sociais so aqueles que garantem o gozo de um mnimo de bem-estar.
2. Em relao a esta questo, Wolf (1974:2) afirma: [...] a estrutura de poder poltico
e econmico existe em justaposio, ou entremeada, a vrios outros tipos de estruturas
informais que lhe so intersticiais, suplementares, paralelas [...]. Em outra obra, o mesmo
autor (2001) nos adverte que um estudo mais eficiente do funcionamento das sociedades
complexas s pode ser alcanado se focalizarmos nossa ateno nas relaes desenvolvidas
entre os diferentes grupos que as compem e nas formas como eles interagem entre si em
diferentes nveis da sociedade. Para Wolf, estas sociedades se constituem a partir de redes
de relaes entre grupos que conectam localidades e instituies atravs de grupos de pes-
soas. Elias (2006:156), por sua vez, declara: Por que pr as aes no centro de uma teoria
social da sociedade, e no as pessoas que agem? As sociedades so redes de seres humanos,
no um emaranhado de aes incorpreas.
3. Os dados analisados no mbito deste artigo deram origem, primeiramente, minha
dissertao de mestrado, intitulada O novo nome da democracia: a retrica sobre os direitos hu-
manos no governo Fernando Henrique Cardoso. Esta dissertao foi aprovada pelo Programa de
Ps-Graduao em Antropologia Social da Universidade de Braslia em abril de 2000, e
orientada por Lus Roberto Cardoso de Oliveira.
4. A totalidade do I PNDH encontra-se disponvel no seguinte endereo eletrnico:
http://www.dhnet.org.br/dados/pp/pndh/textointegral.html. Acesso em: 29/04/2014.
5. Segundo a classificao de Karel Vasak, inspirada nos ideais de liberdade, igualdade
e fraternidade colocados pela Revoluo Francesa, os direitos humanos, tal como defini-
dos na Declarao Universal de Direitos Humanos, incluem trs geraes de direitos: a
primeira delas faz referncia aos direitos que garantem a liberdade, nos quais esto con-
tidos os direitos civis e polticos prescritos na declarao universal nos artigos de n. 1 a
21. Neles esto garantidos, por exemplo, a liberdade de pensamento, crena e religio,
o direito privacidade, proteo contra a discriminao, o direito de participao no
governo etc. A segunda gerao de direitos protege os indivduos contra os abusos do capi-
talismo, garantindo-lhes um grau mnimo de equidade. Essas garantias prescrevem, entre
outras coisas, o direito ao trabalho, seguridade social, a frias remuneradas, ao lazer, ao
bem-estar e educao. Esto presentes nos artigos de n. 22 a 27 da declarao de 1948.
66
Por fim, os direitos de terceira gerao inscrevem as condies polticas em que as duas
primeiras geraes de direitos podem se realizar. Os direitos classificados nessa rubrica
pressupem que os Estados-nao nem sempre tm o poder de garantir as duas primeiras
geraes de direitos. Por isso, esta terceira gerao evoca a participao de entidades inter-
nacionais multilaterais, como a prpria ONU, na garantia de tais direitos. So exemplos
dos direitos de terceira gerao: o direito paz, ao meio ambiente e autodeterminao.
Segundo Weston (1985), estes so direitos coletivos e, por isso, requerem esforos multi-
laterais numa escala planetria. Para uma reviso do desenvolvimento da noo de direitos
humanos na comunidade internacional, ver Weston (1985).
6. Caldeira (1992) faz um estudo da forma como a expresso direitos humanos esteve
associada, por muito tempo, a direito de bandido. Para ela, a formulao desse conceito
foi resultado do lugar que a retrica da luta pelos direitos humanos no Brasil acabou to-
mando aps a reconstituio do estado de direito. Ela sugere que a luta pelo fim da dita-
dura colocou na ordem do dia demandas pelo respeito aos direitos humanos dos presos
polticos. Contudo, quando foi decretada a anistia, as organizaes que os defendiam se
voltaram para os presos comuns. Concomitantemente, houve, no caso de So Paulo, um
aumento da criminalidade que levou as pessoas a se isolarem em nichos territoriais espec-
ficos, promovendo uma privatizao do bem pblico, de forma que os direitos segurana,
educao, sade, entre outros, passaram a ser considerados privilgios, mantidos com
recursos privados, ao mesmo tempo em que os direitos humanos foram progressivamente
associados aos direitos de bandidos.
7. Para uma anlise das trajetrias de alguns desses atores polticos na defesa e na pro-
moo dos direitos humanos e da histria da Comisso Teotnio Vilela, ver Tsunoda (2012).
8. A organizao e a publicao do livro Brasil: nunca mais (1985) exemplar do in-
vestimento e da ao poltica da Igreja Catlica no Brasil na luta contra a ditadura e em
promoo dos direitos humanos. Nesta obra apresentado ao leitor todo o aparelho re-
pressivo construdo por parte do Estado para manter a ditadura. O livro de autoria da
Arquidiocese de So Paulo, em cuja sede funciona a Comisso Justia e Paz, e foi organiza-
do, inclusive, para pressionar o Estado brasileiro a assinar a Conveno contra a Tortura e
outros Tratamentos ou Castigos Cruis, Desumanos ou Degradantes, aprovada pela ONU
em 10 de dezembro de 1984.
9. Destaca-se, contudo, que nem as convenes, nem os pactos tm fora jurdica
obrigatria e vinculadora.
10. Um panorama das diretrizes que orientavam as polticas do governo federal em re-
lao s populaes negras apresentado no documento Brasil/Presidncia da Repblica
(1998a).
11. Para uma discusso mais pormenorizada sobre os vrios movimentos realizados
pelo Estado brasileiro no reconhecimento do racismo no governo Fernando Henrique
67
Kelly Silva
Cardoso, ver Silva (2000) e Bernardino (2002).
12. Embora na verso final do I PNDH os homossexuais de fato no apaream enquan-
to segmento social para o qual so destinadas polticas pblicas distintas, faz-se referncia
homossexualidade nos seguintes trechos: Direitos Humanos so os direitos fundamentais
de todas as pessoas, sejam elas mulheres, negros, homossexuais, ndios, idosos, portadores de
deficincias, populaes de fronteiras, estrangeiros e migrantes, refugiados, portadores de
HIV, crianas e adolescentes, policiais, presos, despossudos e os que tm acesso riqueza.
[...] Direitos Humanos referem-se a um sem-nmero de campos de atividade humana: o
direito de ir e vir sem ser molestado [...] o direito de ser, pensar, crer e manifestar-se ou
de amar sem tornar-se alvo de humilhaes, discriminao ou perseguio. So aqueles direitos que
garantem a existncia digna de qualquer pessoa. [...] Propor legislao proibindo todo tipo
de discriminao com base em origem, raa, etnia, sexo, idade, credo religioso, convico
poltica ou orientao sexual, e revogando normas discriminatrias na legislao infracon-
stitucional, de forma a reforar e consolidar a proibio de prticas discriminatrias exis-
tentes na legislao constitucional (Ministrio da Justia, 1998:45-6, 62).
13. Para uma anlise detalhada de tais protestos e das respostas do NEV para os mes-
mos, ver Silva (2000:85-97).
14. A fim de justificar a ausncia de discriminao contra os homossexuais no I PNDH,
Paulo Srgio Pinheiro, em correspondncia enviada a Luiz Mott/ABGLT, destacou justa-
mente estes trechos do PNDH que coibiam a promoo de discriminao em razo de
orientao sexual. Para Paulo Srgio Pinheiro, tais assertivas internalizariam no programa
as demandas apresentadas pela ABGLT e outras entidades. Esta sugesto, contudo, foi
absolutamente refutada por Mott em correspondncia seguinte.
15. O que hoje chamamos de Projeto Unesco consistiu em um programa de estudos
realizado na dcada de 1950 no Brasil, em diferentes partes do pas, a fim de identificar os
fenmenos que teriam conformado a suposta democracia racial aqui existente, diante da
agenda de combate ao racismo e promoo do desenvolvimento liderado por esta agncia
da ONU. Tratava-se de um esforo de pesquisa voltado identificao de fenmenos que
pudessem ser utilizados, no limite, como ferramentas no controle de conflitos internacio-
nais e promoo da igualdade. Para uma discusso da importncia do Projeto Unesco na
formao intelectual de Fernando Henrique Cardoso e de outros intelectuais brasileiros,
ver Ribeiro (2011). Para uma anlise da importncia do Projeto Unesco na formao e na
consolidao das cincias sociais no Brasil, ver Maio (1999).
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71
Kelly Silva
Resumo
Este artigo tem como objetivo identifi-
car a genealogia das polticas de Estado
de direitos humanos no Brasil e os mo-
dos pelos quais tais polticas, em sua pri-
meira expresso, implicavam tambm na
proposio de um novo projeto de for-
mao nacional. Para tanto, tomo como
objeto o I Programa Nacional de Direitos
Humanos (I PNDH). Situa-se tal genea-
logia em duas escalas de anlise, que se
sobrepem. Em uma primeira dimenso,
indica-se que o I PNDH foi resultado de
tticas internacionais de atuao polti-
ca do Estado brasileiro na Nova Rep-
blica, por meio das quais ele procurava
acumular capital simblico a fim de ser
reconhecido como um global player. Em
uma segunda escala, a do espao nacio-
nal, argumenta-se que o programa, que
priorizava os direitos civis e polticos,
o combate violncia de Estado, bem
como polticas de correto reconhecimen-
to, expressava, em parte, as trajetrias
institucionais de atuao do coletivo de
pessoas envolvido em sua concepo e
os compromissos polticos da derivados.
Dentre tais compromissos, destacam-se
os laos construdos com a Igreja Catli-
ca na resistncia contra a ditadura militar.
Argumenta-se tambm que o I PNDH foi
um evento crtico na promoo de polti-
cas de ao afirmativa e de valorizao da
diversidade cultural no Brasil contempo-
rneo, as quais colocam em xeque o mito
da democracia racial e da miscigenao
como ideal poltico e cultural.
Palavras-chave: Direitos humanos,
formao nacional, aes afirmativas, re-
conhecimento, governana global.
Abstract
The article aims at identifying the ge-
nealogy of the Brazilian States Human
Rights policies and the ways in which
such policies also implied the proposition
of a new project of nation building. For
that end, the I Programa Nacional de Di-
reitos Humanos (I PNDH - National Hu-
man Rights Program I) is discussed. Such
a genealogy is inscribed in two overlap-
ping scales of analysis. In the first dimen-
sion, it indicates that the I PNDH derives
from international political tactics of the
Brazilian State in the New Republic,
through which it sought to accumulate
symbolic capital in order to be recog-
nized as a global player. In a second scale,
the one related to the national space, it is
argued that the I PNDH, by prioritizing
civil and political rights, the fight against
state violence and by promoting correct
recognition, reverberated institutional
trajectories and political commitments
of the collectives of people involved in
its design. Among such commitments,
it highlights the ties with the Catholic
Church, built in the resistance against
the military dictatorship. It also argues
that the I PNDH was a critical event in
promoting affirmative actions and valu-
ing cultural diversity in contemporary
Brazil, calling into question the myth of
racial democracy and miscegenation as a
political and cultural ideal.
Key words: Human rights, affirmative
actions, nation building, recognition,
global governance

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