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Revista de Cincias da Administrao v. 11, n. 25, p. 68-96, set/dez 2009

Uso do Sistema de Avaliao da CAPES por Programas de Ps-Graduao em Administrao no Brasil
Os Modelos de Administrao Pblica como
Estratgias Complementares para a Coproduo
do Bem Pblico
Jos Francisco Salm
1
Maria Ester Menegasso
2
Resumo
A administrao pblica reconceituada com base na teoria da delimitao dos
sistemas sociais, que tem como foco de estudo a sociedade politicamente
articulada, a partir da concepo do que o ser humano, como artfice, da
construo dessa sociedade. Considerada essa reconceituao, so discutidos os
modelos de administrao pblica, com o propsito de demonstrar a sua
complementaridade e a rede de coproduo do bem pblico de que fazem parte.
A existncia humana se realiza em mltiplos espaos, cada qual com exigncias e
necessidades prprias. A essa realidade social que se aplicam os modelos de
administrao pblica. Quando analisados sob essa perspectiva, tais modelos
so complementares entre si, cada um com o seu espao de aplicabilidade na
sociedade politicamente articulada; por via de consequencia, o bem pblico co-
produzido em rede, e dessa rede, assim como as outras instncias comunitrias
que compem a sociedade, fazem parte esses diversos modelos. A partir dessa
complementaridade dos modelos e da coproduo do bem pblico, algumas
consideraes so feitas sobre o estudo e a pesquisa em administrao.
Palavras-chave: Administrao pblica. Modelos. Coproduo.
Complementaridade. Multidimensionalidade.
1 Introduo
A administrao pblica, desde o seu incio, fez uso da organizao
burocrtica como principal estratgia para alocar recursos e produzir o bem
pblico. Vista dessa forma, a administrao pblica a mais evidente parte
1
Doutorado (Ph.D.) em Administrao Pblica pela Universidade do Sul da California (USC - EUA). Professor da Universidade do Estado
de Santa Catarina - UDESC. Endereo: Av. Madre Benvenuta, 2007 - Florianpolis - SC. E-mail:jfsalm@uol.com.br.
2
Doutorado em Engenharia de Produo pela Universidade Federal de Santa Catarina, UFSC. Professora da Universidade do Estado de
Santa Catarina - UDESC. Endereo: Av. Madre Benvenuta, 2007 - Florianpolis - SC. E-mail: menester@uol.com.br. Artigo recebido em: 03/
03/2009. Aceito em: 15/07/2009. Membro do Corpo Editorial Cientfico responsvel pelo processo editorial: Rolando Juan Soliz Estrada.
Os Modelos de Administrao Pblica como Estratgias Complementares para a Coproduo do Bem Pblico
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Jos Francisco Salm Maria Ester Menegasso
do governo; o governo em ao, o executivo, operante, o mais visvel
aspecto do governo... (WILSON, 1887, p.199). Em um segundo momento,
a administrao pblica passou a tratar, tambm, da formulao, da
implementao e da avaliao da poltica pblica (WALDO, 1980). Esse
modelo de administrao pblica denominado, por alguns autores, admi-
nistrao convencional ou velha administrao pblica (DENHARDT,
DENHARDT, 2003).
A partir das ltimas dcadas do sculo passado, os dilemas impostos
pelos limites fiscais tornaram o estado do bem-estar social invivel e a admi-
nistrao pblica passou a ser vista apenas sob o prisma da eficincia, da
reduo dos gastos pblicos e dos cortes oramentrios. Em tais condies,
ela foi reduzida instrumentalidade do mercado, no compartilhando a esfe-
ra ou o domnio pblico (ARENDT, 1958; GOODSELL, 2003; CAMPBELL,
2005) ou, ainda, a sociedade politicamente articulada (VEGELIN, 1952).
Esse modelo de administrao pblica, denominado nova gesto pblica,
transformou o cidado em cliente ou consumidor a quem cabe fazer esco-
lhas, como se estivesse na esfera privada (BARZELAY, 2001).
Esses modelos de administrao pblica com exceo de propostas
isoladas foram concebidos a partir de categorias epistemolgicas que con-
sagram a burocracia como referncia para a produo dos servios pblicos
e o mercado como o melhor alocador do bem pblico. A crtica que esses
model os vm sofrendo tambm est rel acionada com essas bases
epistemolgicas. Assim, a velha administrao pblica, com a sua
impessoalidade e forma de dominao, vista como ineficiente e de elevado
custo (KETLL, 2000), enquanto a nova gesto pblica, ancorada no merca-
do, criticada por descaracterizar a esfera pblica e a democracia (SPICER,
2004; BATTISTELLI, RICOTA, 2005; POTOSKI, PRAKASH, 2004;
VENTRISS, 2002).
Algumas propostas isoladas e emergentes de administrao pblica
estruturaram a sua base epistemolgica a partir dos princpios que caracteri-
zam a esfera pblica e a democracia. Com base nesses princpios, tais pro-
postas contm crticas ao modelo da velha administrao pblica e nova
gesto pblica (BELLONI, 1980; DENHARDT, DENHARDT, 2003). Mas es-
sas propostas tambm so frgeis, porque no oferecem estratgias para tor-
nar eficiente a produo e a alocao do bem pblico.
Em suma, o modelo da velha administrao pblica ineficiente e one-
roso para a sociedade, a nova gesto pblica enfatiza a esfera privada em
99
detrimento da esfera pblica e as propostas emergentes propem poucas aes
para superar os problemas dos demais modelos. Quando analisados sob tais
prismas, isoladamente, os modelos de administrao pblica so pouco efi-
cazes para produzir e alocar o bem pblico para a sociedade. Contudo, a
sociedade a quem a administrao pblica serve no constituda de um
modelo puro, isolado e de um nico espao linear para a existncia humana.
Pelo contrrio, a sociedade constituda de mltiplos espaos e modelos
(RAMOS, 1981; SANTOS, 1988).
Portanto, os modelos e as propostas emergentes de administrao p-
blica no podem ser analisados e criticados como se cada um deles fosse um
fenmeno nico, isolado, aplicado sociedade como um todo homogneo.
Em outros termos, os modelos e as propostas de administrao pblica apli-
cam-se realidade social em que h mltiplos espaos para a existncia hu-
mana, cada qual com suas exigncias e necessidades prprias. Considerados
sob esse prisma, os modelos integram a administrao pblica e so necess-
rios sociedade politicamente articulada e ao cidado que dela faz parte.
Cabe, agora, discutir e demonstrar a validade dessa assertiva.
Este artigo tem como objetivo demonstrar que os modelos e as propos-
tas de administrao pblica, quando analisados sob uma mesma base
epistemolgica, so complementares entre si, cada um com o seu espao de
apl i cabi l i dade na soci edade pol i ti camente arti cul ada; por vi a de
consequncia, que o bem pblico coproduzido em rede, da qual fazem
parte esses diversos modelos e propostas, assim como outras instncias que
compem a sociedade.
Para atingir esse objetivo, necessrio, alm desta (1) introduo, (2)
reconceituar a administrao pblica a partir de uma base terica que tenha
como foco de estudo a sociedade politicamente articulada e a concepo do
que o ser humano, como artfice, na construo dessa sociedade. A teoria
da delimitao dos sistemas sociais, quando estudada sob o prisma de uma
sociedade multicntrica, oferece essa base terica. Ainda com base nessa
reconceituao, os (3) modelos e propostas de administrao pblica podem
ser rediscutidos com o propsito de demonstrar a sua complementaridade e
a rede de coproduo do bem pblico da qual fazem parte. Algumas (4)
consideraes acerca do estudo e da pesquisa sobre a administrao pblica
e a listagem das (5) referncias encerram este artigo.
100
2 A Reconceituao da Administrao Pblica com
Base na Teoria da Delimitao dos Sistemas Sociais
Com o propsito de reconceituar administrao pblica, sero aqui dis-
cutidas as principais categorias epistemolgicas da teoria da delimitao dos
sistemas sociais. Essas categorias sero ordenadas com base na concepo
de (1) ser humano; de (2) sociedade, mercado e organizaes. O fecho se
far com a (3) reconceituao de administrao pblica.
necessrio esclarecer que, neste artigo, a teoria da delimitao dos
sistemas sociais no ser enfocada em toda a sua complexidade. O propsito
, to somente, dela extrair as categorias epistemolgicas necessrias
reconceituao da administrao pblica.
2.1 A Concepo de Ser Humano
O ser humano, na concepo da teoria da delimitao dos sistemas so-
ciais, um ser nico e multidimensional. nico, porque s ele pode agir e
analisar as suas aes com liberdade, encontrando nelas legitimidade ou no.
Portanto, s ele pode ser responsvel, perante si mesmo, pelas aes que
lucidamente realizar, sob o imprio da razo. Multidimensional, porque , ao
mesmo tempo, um animal poltico, social e econmico (CORNFORD, 1976).
Ele , por excelncia, um ser que necessita participar com os outros e da
participao dos outros para construir a sua existncia e a dos outros
(ROBERTS, 2004). Por isso o ato de participao na esfera pblica, inclusive
coproduzindo o bem pblico, pertence condio humana, ele inerente
ao animal poltico. O ser humano pode viver a sua existncia integralmente
graas ao uso da razo que lhe proporciona a conscincia da realidade da
prpria vida (VEGELIN, 1977). O enfoque seguinte trata da concepo de
sociedade, mercado e organizaes.
2.2 Concepo de Sociedade, Mercado e Organizaes
A teoria da delimitao dos sistemas sociais categoriza os espaos da
existncia humana em fenonomia, isonomia e economia, e foca primordial-
mente esses espaos em lugar de priorizar a sociedade como um todo. Arendt
(1958) faz a mesma projeo ao confrontar a esfera pblica com a esfera
101
privada. No mbito da teoria que orienta esta discusso, cabe, portanto, em
vez da anlise da sociedade, a anlise dos espaos da existncia humana.
O conceito de espao segue o pensamento de Santos (1988). Esse au-
tor define espao como um fato que perpassa o mundo concreto, positivo, e
o mundo das ideias. No mundo concreto, positivo, ele o espao fsico de
que necessita o gegrafo para compor os seus mapas ou o arquiteto para
elaborar os seus projetos. No mundo das ideias, ele o espao da histria e
da convivialidade humana, impossvel de ser medido por uma escala mtri-
ca. Ele o espao da existncia humana que transcende as aparncias. Em-
bora no possa ser ele medido por um aparato fsico, negar que exista ne-
gar a existncia da mente e do prprio ser em sua condio humana.
A fenonomia um espao pessoal, do ser poltico, necessrio existn-
cia humana. Em um mundo sem espaos verdadeiramente pessoais, fenece
a razo, a tica, a unicidade e a multidimensionalidade humana e o equil-
brio da mente. Sem esse espao, o ser humano se brutaliza, se aliena de si
prprio e apenas reage de acordo com a regra social (VEGELIN, 1978).
A isonomia o espao dos iguais, da comunidade e da democracia
participativa ou comunal. As organizaes sociais encontram no espao
isonmico o seu habitat por excelncia. Sem espaos isonmicos, o ser hu-
mano perde a sua relao de igualdade com o outro, sua capacidade de con-
cretizar o seu fazer com os outros. Pior, perde a tenso existencial, necessria
para a realizao do sentido da vida (FRANKL, 1991). O espao isonmico
apropriado para o desenvolvimento de organizaes sociais que, alm de
produzir bens e servios, oferecem a oportunidade para o exerccio da
convivialidade e da realizao pessoal (MASLOW, 1943; GERMINO, 1982).
A economia um espao de desiguais, em que se legitima a domina-
o (WEBER, 1978). Ela se caracteriza pela eficincia para a produo e
alocao de bens e servios. um espao tambm necessrio existncia da
vida, pois, sem ele, no poderiam ser satisfeitas muitas das necessidades hu-
manas, tanto as de natureza primria, quanto secundrias e tercirias. O es-
pao econmico , pois, imprescindvel existncia humana.
O espao da economia abrange o mercado, como alocador de bens e
servios, bem como as organizaes formais. Essas organizaes foram estu-
dadas exaustivamente nos ltimos anos. No se esgotou, todavia, o entendi-
mento desses espaos complexos de produo de bens e servios. As ques-
tes relativas ao administrativa foram estudadas por Ramos (1983) quan-
do exps os problemas relacionados com a racionalidade nas organizaes,
102
a tica e as suas tenses, o poder e a alienao, o envolvimento e o consen-
timento das pessoas, a superconformidade e a reificao. As questes levan-
tadas pelo autor sobre as estruturas de consentimento nas organizaes do
tipo participativo merecem mais estudo, principalmente quando ocorrem no
espao de burocracias que produzem o bem pblico.
Permeando a sociedade, existem algumas formas de organizao que
no esto sob o predomnio da instrumentalidade do mercado. Nessa forma
de organizao, muitas pessoas trabalham, enquanto outras se ocupam. O
trabalho entendido como
[...] a prtica de um esforo subordinado s necessidades
objetivas inerentes ao processo de produo em si. A ocu-
pao a prtica de esforos livremente produzidos pelo
indivduo em busca de sua atualizao pessoal (RAMOS,
1981, p.130).
Por ser a ocupao uma categoria essencial s organizaes sociais, h
necessidade de limitar imposies e regras desnecessrias. Tambm h ne-
cessidade de fomentar as prticas participativas entre os membros da organi-
zao, com o objetivo de determinar as regras mnimas da convivialidade
nesses espaos predominantemente isonmicos.
2.3 A Reconceituao da Administrao Pblica
A administrao pblica, sob o prisma da teoria da delimitao dos
sistemas sociais, estrutura-se sobre algumas categorias que so essenciais
quando se concebe a pessoa humana como um ser nico, a requerer uma
sociedade multicntrica para exercer a sua multidimensonalidade.
Tai s categori as, no seu conj unto, compem as bases para a
reconceituao de administrao pblica. Antes, porm, torna-se necessrio
retornar ao conceito de administrao pblica de Wilson (1887) acrescen-
tando as definies de administrao pblica utilizadas por Waldo (1980).
As definies de que se apropria Waldo para discutir o que a administrao
pblica afirmam que [] a organizao e a gesto das pessoas e dos ma-
teriais necessrios para alcanar os propsitos do governo. Na continuao,
ele afirma que a administrao pblica a arte e a cincia da gesto aplica-
da aos negcios do estado. Enquanto Wilson foca a administrao pblica
103
como o governo ou o executivo, as duas definies apresentadas por Waldo
se referem administrao pblica como governo ou negcios do estado.
Tanto o conceito apresentado por Wilson como as duas definies adotadas
por Waldo restringem a administrao pblica ao governo ou ao estado. Fal-
ta ao conceito e s definies, a incluso do ser humano atuante na esfera
pblica como o provedor de servios pblicos. Falta, tambm, incluir as or-
ganizaes sociais como instituies aqum do governo e do estado, capazes
de produzir o bem pblico para o cidado e para a sociedade. Com base na
discusso das categorias e na breve anlise do conceito e definies realiza-
das anteriormente, cabe agora reconceituar a administrao pblica.
Assim, a administrao pblica um conjunto de conhecimentos e de
estratgias em ao para prover os servios pblicos bem comum para o
ser humano, considerado em suas mltiplas dimenses e como cidado
partcipe de uma sociedade multicntrica articulada politicamente.
Nesse conceito esto includas as diversas categorias discutidas neste
documento, extradas da teoria da delimitao dos sistemas sociais. Por exem-
plo, a unicidade e a liberdade do ser humano integram o conceito de cidada-
nia que se constitui na obrigao de defesa da cidade e de contribuio
para seu bem-estar geral e o direito de opinar sobre seus destinos
(JAGUARIBE, 1982, p. 3). Portanto, cada cidado, por ser nico e livre, tem
condies de agir e de participar, integralmente, da comunidade e, por con-
seguinte, da administrao pblica (PATTAKOS, 2004).
Consoante o conceito aqui desenvolvido, a democracia essencial para
a administrao pblica, uma vez que, sem ela, inconcebvel haver articu-
lao poltica na sociedade. Da mesma forma, as dimenses do capital social
(PUTNAM, 2000) so indispensveis administrao pblica e ao desen-
volvimento em geral.
A administrao pblica vista sob a perspectiva da multidimensionalidade
humana tambm requer a instrumentalidade do mercado prpria das organi-
zaes econmicas. Portanto, a administrao pblica, enquanto estratgia
em ao para prover o servio pblico, tambm faz uso da organizao buro-
crtica, alm de outras formas organizacionais, comunitrias e pessoais, para
a produo dos servios pblicos. Isso significa que critrios de eficincia da
ao administrativa na produo do bem pblico tambm so importantes.
A discusso do conceito de administrao pblica poderia estender-se
no desenrolar deste artigo; no entanto, os detalhes das categorias que o inte-
104
gram continuaro a ser elaborados ao longo do prximo tpico, que trata
dos modelos de administrao.
3 Os Modelos e as Propostas de Administrao Pblica
como Estratgias que se Complementam na
Coproduo do Bem Pblico
A tentativa de agrupar as prticas administrativas sob grandes categori-
as tem sido muitas vezes frustrante. As escolas de administrao e os mode-
los de gesto so dois exemplos que ilustram esse caso. Na raiz dessa frustra-
o est o grau de generalidade e amplitude que alcana a administrao,
bem como o fato de modelos serem incapazes de abranger toda a singulari-
dade da realidade. Feita essa ressalva, para os propsitos deste artigo, adota-
se a diviso dos modelos de administrao pblica desenvolvida por Ketll
(2000) e complementada por Denhardt e Denhardt (2003), por ser bastante
completa e incorporar um modelo emergente. Segundo esses autores, pos-
svel listar os trs principais modelos de administrao pblica, a saber: a
administrao pblica convencional, tambm identificada como a velha ad-
ministrao pblica; a nova gesto pblica; e o modelo ou proposta emer-
gente denominada o novo servio pblico. A cada um desses modelos
corresponde uma srie de outras prticas ou iniciativas que sero indicadas
ao longo deste tpico.
Os modelos de administrao pblica tm uma base de valores que
remete a discusso ao tpico anterior. Afinal, cada modelo tem a sua base
epistemolgica e os limites que ela lhe impe. Por isso mesmo, ao apresentar
os (1) modelos e as propostas de administrao pblica, necessrio que se
discuta, tambm, o paradigma que sustenta cada um deles. Feito isso, ser
necessrio confrontar cada modelo com as categorias extradas da teoria da
delimitao dos sistemas sociais e com o conceito de administrao pblica
elaborado a partir dessas categorias, visando (2) demonstrar a sua
complementaridade.
105
3.1 Os Modelos e a Proposta de Administrao Pblica
O primeiro modelo conhecido como administrao pblica conven-
cional ou a velha administrao pblica. Esse modelo est presente nas gran-
des burocracias do estado, tais como ministrios, secretarias de estado e fun-
daes.
O modelo convencional, sob a perspectiva da burocracia patrimonial,
foi adotado no Brasil por Dom Joo VI, no incio do Sculo XIX, com a
instalao do governo (WILCKEN, 2004), dando sequncia a uma serie de
reformas at nossos dias (GAETANI, 2003; MARINI, 2003). O modelo con-
vencional foi e continua sendo, em larga escala, o aparato que o estado pos-
sui para produzir o servio pblico. Suas origens so as da burocracia, con-
forme concebida por Weber (1978). As principais vertentes desse modelo
so o modelo clssico da burocracia, o modelo neoclssico, o modelo
institucional, o modelo das relaes humanas, o modelo denominado public
choice, cabendo tambm mencionar o modelo racional. Pode-se afirmar, com
a ressalva apresentada no incio deste tpico, que o modelo convencional
de administrao pblica representado pelo conjunto dessas abordagens.
Seria possvel, tambm, subdividir o modelo convencional, para que cada
uma dessas vertentes se constitua em um submodelo.
A implementao do modelo da administrao pblica convencional
implica a criao formal da organizao, definio de objetivos, estruturao,
adoo de tecnologias e desenvolvimento do processo cognitivo pelo corpo
funcional a quem compete exercer as funes e papis organizacionais.
As funes administrativas exercidas pelos administradores pblicos no fo-
gem s clssicas funes do administrador. O envolvimento do cidado com
os afazeres da organizao no considerado como uma das estratgias para
a produo do bem pblico, a menos que seja para coopt-lo para alcanar
maior eficincia e menor custo na realizao dos servios. Mesmo nesse caso,
espera-se que o poder discricionrio dos administradores pblicos seja redu-
zido, devendo responder pelos seus atos os agentes polticos. Aos adminis-
tradores pblicos, na concepo do modelo de administrao pblica con-
vencional, cabe implementar as polticas pblicas definidas pelo grupo elei-
to para exercer o poder poltico, exceto no caso do modelo ou submodelo de
polticas pblicas. O modelo se sustenta na premissa de que o servio pbli-
co pode ser produzido por meio da busca dos interesses da burocracia e que,
por si s, suficiente para a produo do bem pblico. Mas a prtica tem
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demonstrado o contrrio, mesmo porque, em uma sociedade moldada pelo
paradigma do interesse prprio, as organizaes formais, entre as quais as
pblicas, tambm se amoldam ao mesmo paradigma (HIRSCHMAN, 1978).
Essa realidade sujeita a organizao da burocracia pblica a muitos desvirtu-
amentos, uma vez que os interesses das corporaes dos seus funcionrios
ou os interesses de grupos privados podem prevalecer sobre o interesse p-
blico ou do cidado.
O modelo de administrao pblica convencional vem sofrendo mui-
tas crticas pela sua incapacidade de produzir a contento os servios pbli-
cos. Os custos e a ineficincia da administrao pblica que adota esse mo-
delo so cada vez maiores, principalmente quando est sob o imperativo dos
limites fiscais. No se pode deixar de citar o fato de que as pessoas buscam
cada vez mais os servios pblicos, enquanto aumenta o grau de complexi-
dade dessas demandas. O modelo convencional da administrao pblica
tem demonstrado pouca qualificao para dar resposta ao aumento de cus-
tos e ao grau de complexidade dessas demandas. Por isso mesmo, h muita
frustrao com o modelo, levando muitos governos, j na dcada de 80 do
sculo passado, a buscar modelos mais eficientes e capazes de superar as
deficincias da burocracia, principal aparato do modelo de administrao
pblica convencional.
O segundo modelo, denominado a nova gesto pblica, surgiu como
resposta s deficincias do modelo convencional. Esse modelo congrega tam-
bm o modelo da reinveno do governo implantado nos Estados Unidos,
ambos tm razes no modelo da public choice, j mencionada neste texto.
Ao descrever o modelo da nova gesto pblica, Ketll (2000) e Spicer (2004)
identificam as razes desse movimento com a busca pela produtividade, ou
seja, pela forma como o governo pode produzir com menos gastos; adotar
mecanismos de mercado para superar as deficincias da burocracia; dar fei-
o de consumidor ao usurio dos servios pblicos; descentralizar os servi-
os; tornar o fornecedor desses servios responsvel perante o consumidor
final; privatizar os servios; e, finalmente, adotar a gesto por resultados. To-
das elas, prticas identificadas com a gesto privada dos negcios.
Como j foi descrito antes, as mudanas polticas que ocorreram na
dcada de 80, associadas a mudanas sociais, econmicas e institucionais,
tornaram o campo frtil para que esse modelo fosse adotado por diferentes
naes nas Amricas, na Europa e na sia. Os pases que mais se distingui-
ram na implantao do modelo so a Nova Zelndia, a Austrlia e a Inglater-
107
ra. Os principais autores que sustentam esse modelo so Allen Schick, David
Osborn, Ted Gaebler e Al Gore. No Brasil, Bresser Pereira um autor que se
identifica com essa corrente.
A crtica que se faz a esse modelo est associada filosofia de mercado
que o sustenta; aos resultados que ele produziu, quando comparado a suas
promessas; frustrao causada por no ter transformado as funes essen-
ciais do estado e por no conter um novo padro capaz de transformar a
prtica e a teoria de administrao pblica. A crtica avana mais quando se
compara a administrao pblica convencional com a nova gesto pblica e
se conclui que ambas tm a mesma base paradigmtica e utilizam a burocra-
cia como estratgia para produzir o bem pblico. Em sntese, o modelo da
nova administrao pblica utiliza as organizaes privadas e pblicas para
produzir o bem pblico, enquanto a administrao pblica convencional uti-
liza a organizao pblica com o mesmo objetivo. Na realidade, o que muda
a estratgia que busca a eficincia do estado junto ao mercado. Para alcan-
ar esse propsito, a esfera pblica fica merc da esfera privada, e o cida-
do como ente poltico transformado em consumidor ou cliente. O modelo
tambm tem recebido crticas porque pode tornar frgil a democracia
(deLEON, DENHARDT, 2000; BOX, MARSHALL, REED, REED, 2001;
COSTA, 2000; TERRY, 2005).
A proposta do novo servio pblico o terceiro modelo de administra-
o pblica. Esse modelo constitui-se em uma proposta emergente cujos
contornos remontam s dcadas de 70 e 80. Entre os autores que contribu-
ram com a proposta esto H. George Frederickson, Carl J. Bellone, Lloyd G.
Nigro, Frederick C. Thayer, Ross Clayton, Michael M. Harmon, David K. Hart,
Robert B. Denhardt e outros, alm do brasileiro Alberto Guerreiro Ramos.
Recentemente, Denhardt e Denhardt (2003) elaboraram a base epistemolgica
do modelo do novo servio pblico. Essas bases tomam por princpio que o
ser humano , antes de mais nada, um ser poltico que age na comunidade;
que a comunidade politicamente articulada requer a participao do cida-
do para a construo do bem comum; e que o bem comum precede a busca
do interesse privado.
A administrao pblica, em consonncia com a proposta dos autores
desse modelo, caracteriza-se por: servir aos cidados, no aos consumidores;
estar a servio do interesse pblico; emprestar mais valor cidadania do que
ao empreendedorismo; pensar estrategicamente e agir democraticamente;
reconhecer que a accountability no simples; servir ao cidado, em vez de
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controlar e dirigir a sociedade; e valorizar as pessoas, no apenas a produti-
vidade. A funo principal do administrador pblico, segundo esse modelo,
fomentar a democracia enquanto produz ou coproduz o servio pblico
(DENHARDT, DENHARDT, 2003).
O foco central desse modelo de administrao pblica servir ao inte-
resse pblico. Os autores conceituam interesse pblico como o resultado do
dilogo sobre valores compartilhados (DENHARDT, DENHARDT, 2003, p.
67). Comunidade, sociedade civil e cidadania so conceitos centrais ao mo-
delo. Tambm o so, a virtude cvica, a participao e o envolvimento, bem
como, o servio pblico como extenso da cidadania.
Embora o novo servio pblico contenha princpios merecedores de
considerao por seu cunho democrtico, a proposta ainda requer elabora-
o para que possa ser implementada. Analisada, isoladamente, a proposta
se recente de prticas administrativas que sejam mais consistentes do que
aquelas dos demais modelos. Ela no oferece uma estratgia para tornar efi-
ciente o uso da organizao burocrtica e do mercado para a produo do
bem pblico. necessrio levar-se em conta que o novo servio pblico e os
modelos da administrao pblica convencional e da nova gesto pblica se
estruturam sobre bases epistemolgicas diferentes. Ademais, o novo servio
pblico se conforma ao espao pblico enquanto os outros dois modelos
utilizam diversas estratgias que pertencem esfera privada. Evidencia-se,
pois, que a proposta do novo servio pblico foi formulada a partir de princ-
pios diversos daqueles dos demais modelos. Logo, quando o novo servio
pblico se prope a incorporar a administrao pblica convencional e a
nova gesto pblica como estratgias alocativas e de produo do bem p-
blico, ele o faz sem considerar as diferenas que existem nas bases
epistemolgicas desses modelos.
Em que pesem essas crticas, a proposta do novo servio pblico cre-
dora de estudos exaustivos, por seu alcance, profundidade acadmica e pos-
sibilidade objetiva de ser desenvolvida na prtica da administrao pblica.
Para dar continuidade discusso, o prximo tpico ser dedicado
complementaridade dos modelos e da proposta.
109
3.2 A Complementaridade entre a Proposta e os Modelos de
Administrao Pblica
Ao longo deste artigo, foram apresentadas as bases epistemolgicas para
a reconceituao da administrao pblica. Os modelos e a proposta de ad-
ministrao pblica tambm foram discutidos a partir dessas bases extradas
da teoria da delimitao dos sistemas sociais. Essa teoria concebe a socieda-
de sob a forma multicntrica, ou seja, de mltiplos enclaves, entre os quais
est o mercado. Nessa perspectiva, a sociedade politicamente articulada tem
como referncia a multidimensionalidade humana. Por isso mesmo, ela re-
quer espaos mltiplos em que o ser humano possa realizar o exerccio da
poltica, da convivialidade e da economia oudo mercado.
Muito embora seja uma concepo heurstica de sociedade, ela tem a
possibilidade objetiva de se concretizar, uma vez que a realidade social se
constitui, sempre, de sistemas mistos. Mesmo nas modernas sociedades de
mercado, nas quais predomina o espao da economia, existem espaos ou
enclaves delimitados em que h a possibilidade objetiva do exerccio da
multidimensionalidade humana. Negar essa possibilidade seria admitir a exis-
tncia de um sistema social puro, o que, do ponto da vista da cincia e da
realidade social, inconcebvel (RAMOS, 1981).
O conceito de administrao pblica desenvolvido neste artigo tam-
bm se estrutura sob a premissa de uma sociedade multicntrica, articulada a
partir da multidimensionalidade humana. De acordo com esse conceito, os
conhecimentos sobre a multidimensionalidade do ser humano, a constitui-
o multicntrica da sociedade e as condies objetivas de cada sociedade,
no seu conjunto, so essenciais para a prtica da administrao pblica e
consequente proviso dos servios pblicos.
Assim como o ser humano e a sociedade no podem ser entendidos de
maneira fragmentada ou linear, tambm a prtica da administrao pblica
no pode ocorrer a partir de um modelo que privilegie apenas a burocracia
pblica ou o mercado como provedores e alocadores dos servios pblicos.
Tambm no pode privilegiar, de forma isolada, uma proposta de adminis-
trao pblica cujo foco seja a democracia, sem estratgia objetiva para pro-
duzir os demais bens e servios pblicos. A prtica da administrao pblica
em uma sociedade multicntrica requer, portanto, mltiplas prticas e mode-
los, cada qual apropriado ao seu espao na sociedade. Em outros termos, os
modelos e propostas emergentes da administrao pblica, quando analisa-
110
dos isoladamente, apresentam srias restries, pois partem do pressuposto
de que o ser humano e a sociedade so unidimensionais. Tais modelos e
propostas, contudo, quando utilizados nos espaos que lhes so prprios,
em uma sociedade multicntrica, politicamente articulada, podem ser de va-
lia para a administrao pblica. Logo, em termos de possibilidade objetiva,
os atuais modelos e propostas de administrao pblica podem vir a ser mais
eficientes e eficazes, quando vistos de forma complementar, a partir de uma
mesma base epistemolgica que concebe a sociedade sob a perspectiva
multicntrica e politicamente articulada.
A administrao pblica convencional utiliza a burocracia pblica para
a produo dos servios pblicos. Essa estratgia de produo pertence ao
espao da economia ou do mercado, uma vez que, no seu mbito, a domina-
o legtima. O modelo necessrio para a produo de servios pblicos
em larga escala e em tarefas de rotina elevada; necessrio, por exemplo,
para a realizao das atividades em campanhas de vacinao, na rea de
sade pblica; em atividades de controle e contabilidade, na rea de arreca-
dao de impostos; e em policiamento ostensivo, na rea de segurana p-
blica. Sua eficincia requer um modo de gesto que permita o uso de estru-
turas de consentimento, j descritas em outro tpico deste artigo. Quando
utilizado em uma sociedade politicamente articulada, requer formas de con-
trole social e de accountability que o tornem responsivo sociedade
(VIGODA, 2002). Dessa maneira, o modelo se conforma ao espao que lhe
pertinente, delimitado pelo controle que lhe impe a sociedade.
A nova gesto pblica utiliza a burocracia pblica e privada para a pro-
duo dos servios pblicos. Esse modelo pertence ao espao da economia
ou do mercado, nele se utilizam estratgias e tecnologias que so prprias do
mercado. Ele necessrio para a produo em larga escala e para a execu-
o de atividades em que o mercado eficiente alocador de bens e servios,
por exemplo: para a produo de vestimentas especiais para hospitais e pos-
tos de sade pblica, na rea da sade pblica; na construo de escolas, na
rea de educao; e na construo de estradas e usinas para a gerao de
energia, na rea de logstica, transportes e energia. Tambm esse modelo
requer controle social e accountability, de maneira a tornar as suas atividades
transparentes para a sociedade (KLINGNER, NALBANDIAN, ROMZEK, 2002).
necessrio lembrar que seu espao restrito ao mercado, portanto esfera
privada. Cabe sociedade politicamente articulada, nas circunstncias que
lhe so prprias, definir os meios para delimit-lo dentro desse espao.
111
O novo servio pblico uma proposta de administrao pblica emer-
gente que tem seu foco principal voltado para o espao democrtico da soci-
edade. A base epistemolgica da proposta se coaduna com o conceito de
administrao pblica desenvolvido neste artigo. oportuno lembrar, no
entanto, que essa proposta limitada quando os demais modelos so aplica-
dos a partir de outra base epistemolgica. Faltam-os mecanismos de eficin-
cia dos demais modelos para torn-la eficaz, para permitir que as suas pro-
postas sejam exequveis. Portanto, para viabilizar a proposta do novo servio
pblico, necessrio que a sociedade seja politicamente articulada, nos
mol des de uma soci edade mul t i cnt ri ca, e que el a espel he a
multidimensionalidade humana. A proposta do novo servio pblico abran-
ge os demais modelos e seus exemplos. So peculiares a ela, no entanto, os
exemplos de articulao poltica e de liderana para envolvimento das foras
do tecido social na produo dos servios pblicos que requerem a partici-
pao de mltiplas instncias sociais. O controle social e a accountability lhe
so inerentes (DENHARDT, DENHARDT, 2003). O foco da proposta est
delimitado ao espao poltico, em que pesem as suas estratgias de articula-
o e liderana para o envolvimento de outras instncias sociais.
Os modelos e a proposta de administrao pblica, como foi discutido
at aqui, so necessrios para a produo dos servios pblicos. Eles se
complementam como estratgias para a produo do bem pblico em uma
sociedade politicamente articulada. H, no entanto, espaos na esfera pbli-
ca que no so contemplados por esses modelos e proposta. As comunida-
des, as organizaes sociais de toda sorte e o cidado partcipes na produ-
o dos servios pblicos , tambm fazem parte da sociedade politicamente
articulada. H necessidade de formular novos modelos de administrao
pblica que abranjam as instncias sociais como coprodutoras dos servios
pblicos. Essa uma lacuna que precisa ser preenchida na administrao
pblica. Da mesma forma, as atividades de responsabilidade social das em-
presas que produzem o bem pblico necessitam de uma proposta que as
incorpore administrao pblica. O conjunto composto pelos modelos e
pela proposta de administrao pblica, pela rea de responsabilidade soci-
al das empresas e pelas diversas instncias sociais, quando agindo de forma
complementar, pode coproduzir o bem pblico com a eficincia, a eficcia e
a efetividade demandadas pela sociedade. Sob a perspectiva da administra-
o pblica, a questo estratgica mais importante definir a articulao e o
modelo ou os modelos necessrios a cada espao da sociedade politicamen-
te articulada.
112
A complementaridade dos modelos e da proposta de administrao
pblica, discutida neste artigo, requer uma estratgia de implementao em
que os servios pblicos sejam coproduzidos pelas diversas instncias e or-
ganizaes da sociedade politicamente articulada. A coproduo em rede
do bem pblico uma estratgia, por excelncia, para que os servios pbli-
cos sejam produzidos de maneira eficaz. Muito se tem escrito sobre esse as-
sunto, porm pouco do ponto de vista da complementaridade dos modelos e
da proposta de administrao pblica. Entre os autores que discutiram a
coproduo dos servios pblicos se destacam Cooper e Kathi (2005),
Marschall (2004), Sundeen (1985), Levine (1984), Brudney e England (1983),
Rosentraub e Sharp (1981), Kiser e Percy (1980), e Vhitaker (1980). Nesse
ponto importante esclarecer que a implantao da coproduo dos servi-
os pblicos, quando vista sob a perspectiva da complementaridade dos
modelos e da proposta de administrao pblica, supera as dificuldades im-
postas pelo fenmeno do hollow state (MILWARD, 1996; MILWARD e
PROVAN, 2000) e do thinning of institutions (TERRY, 2005).
Em suma, a coproduo dos servi os pbl i cos a part i r da
complementaridade dos modelos e da proposta de administrao pblica
pode ocorrer (1) por meio da organizao burocrtica em que haja a gesto
participativa obtida por meio de estruturas de consentimento; (2) por meio
das organizaes sociais com caractersticas isonmicas; (3) por meio de co-
munidades engajadas com a produo do bem pblico; (4) por meio da res-
ponsabilidade social das empresas, quando elas produzem um bem pblico,
fato amplamente ignorado pelos estudiosos da administrao pblica; e (5)
por meio do cidado, em seu papel de ser poltico, produzindo o bem pblico.
Esse conj unto pode consti tui r-se em rede, tornando poss vel a
complementaridade de modelos e da proposta discutida ao longo deste artigo.
A est rat gi a de coproduo do bem pbl i co, a par t i r da
complementaridade dos modelos e da proposta, requer atividades de coor-
denao poltica alm da atividade usual de coordenao na organizao
burocrtica pblica. Tambm a liderana da rede que coproduz o bem pbli-
co, interagindo em todos os espaos da sociedade politicamente articulada,
tem atribuies mais complexas do que aquelas exercidas no mbito da bu-
rocracia. Faz-se, portanto, imperativo o preparo de coordenadores e lderes
para agir em sistemas de coproduo dos servios pblicos que adotem a
complementaridade dos modelos e da proposta de administrao pblica
discutidos neste artigo. Esse , provavelmente, o mais importante desafio das
113
escolas que formam administradores pblicos, seja em nvel de graduao
ou ps-graduao (NALBANDIAN, 1999). O prximo tpico contm algu-
mas consideraes a esse respeito.
4 Consideraes Finais
Ao longo deste artigo elaborou-se a reconceituao da administrao
pblica baseada em categorias da teoria da delimitao dos sistemas sociais.
Tambm foram descritos e discutidos os modelos de administrao pblica,
a complementaridade entre os modelos e a proposta de administrao pbli-
ca, alm das diversas instncias que podem produzir e coproduzir o bem
pblico. Ainda foram levantadas algumas consideraes sobre a necessida-
de de prepararem lideranas para a coproduo do bem pblico, quando os
modelos e a proposta de administrao pblica so utilizados de forma comple-
mentar. As consideraes finais deste artigo, portanto se voltam para esse assunto.
importante ressaltar que, para a implementao da complementaridade
dos modelos e da proposta discutida ao longo deste artigo, impe-se a estrat-
gia da coproduo do bem pblico. Da mesma forma, o processo de articula-
o poltica, essencial para a implantao da complementaridade, exige lde-
res de redes de coproduo capazes de servir ao cidado e comunidade
nos moldes propostos por Denhardt e Denhardt (2006), Nair (1994), Wheatley
(1994) e Block (1993).
Essas lideranas podem ser preparadas pela reflexo-na-ao e pelos
meios de educao utilizados em escolas que preparam lideranas para a
administrao pblica. A reflexo-na-ao ocorre pela aprendizagem indivi-
dual experienciada (SCHN, 2000). Existem outros meios para estimular a
reflexo-na-ao, como, por exemplo, a pesquisa-ao e a pesquisa partici-
pante. A reflexo-na-ao ocorre quando se estabelece um dilogo daquele
que pratica ou praticou a ao consigo mesmo (CUNLIFFE; JUN, 2005). Essa
aprendizagem requer a ausncia de qualquer constrangimento externo e o
exerccio da liberdade da mente humana. Ela se insere na discusso feita por
Guimares (2003) sobre a organizao de aprendizagem no setor pblico.
Cursos que pretendem preparar administradores pblicos para atuar
em sistemas de coproduo do bem pblico, em que os modelos e a propos-
ta de administrao pblica so utilizados de forma complementar, precisam
oferecer uma base slida de conhecimentos das humanidades. Compreen-
114
der a questo da participao do cidado na comunidade e os meios de faci-
litar esse processo de capital importncia para o preparo das lideranas
desses sistemas. Tambm a experimentao deve ser privilegiada, pois os
estudantes precisam agir na vida e praticar a reflexo-na-ao para alicerar
o saber. Tal intento cobra desenvolver a pesquisa no meio em que se insere
a ao, para criar o saber sobre a comunidade em que se pretende agir.
A participao do cidado em sua comunidade agrega uma varivel
importante para a formao do administrador pblico, uma vez que a res-
ponsabilidade pela produo do bem pblico passa a ser, tambm, das pes-
soas da comunidade. Nesse caso, insuficiente a formao do administrador
como um generalista. Essa nova realidade requer conhecimentos sobre cin-
cia poltica, sociologia, antropologia, filosofia e sobre liderana de redes para
a coproduo do bem pblico. Esses conhecimentos no descaracterizam a
formao do administrador, muito pelo contrrio, a sua abrangncia
multidisciplinar permite que ele compreenda melhor a sociedade ou a co-
munidade e suas complexas dimenses.
A pesquisa nas escolas de administrao pblica tambm pode contri-
buir para a implantao da proposta de coproduo do bem pblico nos
moldes em que ela foi desenvolvida neste artigo. Por exemplo, observar como
ocorre a articulao poltica para a formao de redes de organizaes soci-
ais ou como se realiza a liderana e a coordenao da coproduo do bem
pblico, entendida a liderana como um ato de servir ao cidado e comu-
nidade. As questes relacionadas com o trabalho e a ocupao, as relaes
simblicas na comunidade e a ao administrativa nos espaos das organiza-
es sociais impem ser mais bem pesquisadas e estudadas.
Vale relembrar, finalmente, que o conceito de administrao pblica
desenvolvido neste artigo tem como centro o ser humano, nico e
multidimensional, partcipe da sociedade multicntrica articulada politica-
mente. Mediante esse conceito, foi possvel demonstrar a complementaridade
dos modelos de administrao pblica. Estudar e pesquisar a administrao
pblica, sob esse prisma, o desafio que se coloca a todos aqueles que bus-
cam desenvolver e implantar um novo servio pblico para servir ao interes-
se pblico.
115
Models of Public Administration as
Complementary Strategies for Co-production of
Public Good
Abstract
Public administration is re-conceptualized based on the Social Systems Delimitation
Theory, which focuses the society politically articulated considering the concept of
the human being, as the main actor in the construction of society. Models of public
administration are discussed herein, considering this re-conceptualization aiming
at showing it as complementary to one another and to the co-production network
of public goods from which they are a part of. Human existence fulfills itself in
multiple spaces, each of which has its own needs and exigencies. These models of
public administration apply to this social reality. When analyzed under this
perspective, such models are complementary to one another, each one with its
own space of applicability in a politically articulated society; consequently, public
good is co-produced in network, and these models are a part of this network, as
well as of the other community stances, of which society consists of. In sum, some
considerations on research and study on administration are made based on these
models of public administration as complementary strategies for co-production of
public good.
Key-words: Public administration. Models. Co-production. Complementary
Strategy. Multidimensionality.
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Revista de Cincias da Administrao v. 11, n. 25, p. 68-96, set/dez 2009

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