PARTE 2 INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE

Mdulo III Zonas Especiais de Interesse Social

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CURSO INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE





PARTE 2 INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA
CIDADE






MDULO III - ZONAS ESPECIAIS DE
INTERESSE SOCIAL
Prof: Junia Ferrari






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SUMRIO

1. Introduo..................................................................................................................... 4
2. Caracterizao .............................................................................................................. 7
3. Elementos para Regularizao e Implementao....................................................... 10
4. Articulao das Zeis com alguns Instrumentos do Estatuto da Cidade. ..................... 12
5. Mecanismos de Participao e Controle Social.......................................................... 17
6. Principais Desafios e Solues................................................................................... 19
Referencias ..................................................................................................................... 21














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No panorama atual das nossas cidades possvel observar padres bem diferenciados de
ocupao do territrio. De um lado, a cidade formal com infraestrutura urbana
adequada, legalizada pela posse da terra e pela regularidade dos parmetros urbansticos
praticados. Do outro lado, os assentamentos precrios, loteamentos ilegais e favelas,
desprovidos de titulao, infraestrutura e equipamentos urbanos bsicos e cujos
parmetros urbansticos obedecem a uma lgica prpria, como nica alternativa de
moradia para a populao de baixa renda. Segundo Maricato (2003, p.80), essa
ilegalidade no resultado de uma atitude de confrontao em relao legislao, mas
sim da falta de opes.

Paraispolis/ Morumbi, SP - Disponvel em http://www.tucavieira.com.br.
Nesse sentido, este estudo pretende abordar um dos instrumentos de poltica urbana
disponibilizados pelo Estatuto da Cidade, as chamadas ZEIS - Zonas Especiais de
Interesse Social ou AEIS reas Especiais de Interesse Social, cujo objetivo
reconhecer essa diversidade promovendo, de fato, a integrao da populao excluda
cidade formal, em resposta a anos de descaso.
No intuito de compreender como se deu o processo de segregao socioterritorial no
Brasil faremos uma introduo com um breve histrico do acesso a terra e moradia
para as populaes excludas do mercado formal. O objetivo compreender o processo
a fim de ampliar a resposta.

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1. INTRODUO

No Brasil, o processo de disputa pela terra histrico e tem suas origens no sculo XIX,
quando foi promulgada a chamada Lei de Terras (1850). A instituio da propriedade
fundiria privada se d, portanto antes da abolio da escravatura, disponibilizando a
posse da terra apenas para aqueles que tinham capacidade para adquiri-la. Desta forma,
fica excluda da cidade legal a populao negra posteriormente liberta, alm daqueles
que no tinham capital.
Segundo Dek (1999) a Lei das Terras e a supresso de fato da importao de escravos
em 1850 no Brasil transformam a terra em propriedade privada retirando do trabalhador
seu meio de sobrevivncia e obrigando-o a vender sua fora de trabalho em troca de um
salrio, alm de obter suas necessidades de sustento diretamente no mercado.
Cortios e favelas comeam ento a aparecer como nica alternativa para o grande
contingente de ex-escravos e assalariados que migram para as cidades em busca de
oportunidades de trabalho. Era poca do apogeu cafeeiro e cidades como Rio e So
Paulo passam condio de centros de distribuio, alm de reduto das oligarquias
cafeeiras em busca do poder e da festa da capital.
A demanda por habitao a preos populares grande e o mercado rentista surge como
alternativa para uma fatia da populao cujos salrios ainda conseguiam cobrir, mesmo
que precariamente, os custos com moradia. Para aqueles cuja renda estava abaixo desse
patamar s restavam os cortios ou as ocupaes em reas desprezadas pelo mercado,
desprovidas de qualquer infraestrutura e equipamentos urbanos, ou seja, reas
ambientalmente frgeis ou distantes das reas centrais.
A segregao socioterritorial passa a ser condio de permanncia na cidade para boa
parte da populao. Este quadro se acentua ainda mais aps a chamada Lei do
Inquilinato, promulgada no governo Vargas (1942). Se o intuito era congelar os

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aluguis e dar maior segurana aos inquilinos, acabou sendo uma manobra que
desestimulou o mercado rentista abrindo espao para os empreendimentos perifricos de
baixa renda, em nome de se realizar o sonho da casa prpria. Ou seja, melhorar as
condies de moradia da populao de baixa renda passou a ser confundido com a
obteno da casa individual (BONDUKI, 2004).
A partir da o acesso casa prpria ficou associado idia de segurana,
reconhecimento e valorizao para o trabalhador. Reforando essas idias a opo pelo
modelo de moradia individual era a resposta mais adequada aos princpios higienistas
largamente disseminados na poca, em contraposio s habitaes coletivas (cortios).
Para baratear os custos e viabilizar a opo da moradia prpria a soluo passa a ser
buscar terrenos mais distantes e sem infraestrutura, alm de modelos construtivos de
baixo custo e qualidade. o comeo da histrica associao entre inadequao das
moradias e periferizao da pobreza.
A cidade ilegal vai ento se consolidando de forma conveniente para o Poder Pblico,
uma vez que no haviam polticas pblicas eficientes para solucionar a questo. O
descaso para com essas reas inclua a cartografia dos municpios, que s representava a
cidade formal em suas leis de uso e ocupao do solo.
Como alternativa soluo desse problema o municpio de Recife, mesmo antes do
Estatuto da Cidade, utiliza a expresso Zona Especial de Interesse Social - ZEIS para
delimitar reas urbanas caracterizadas como assentamentos habitacionais espontneos
consolidados, para os quais foram estabelecidas normas urbansticas especiais. O
objetivo era promover o reconhecimento dessas reas visando regularizao jurdica e
sua integrao na estrutura urbana. Apesar de serem criadas em 1983, as normas
especiais para regularizao desse instrumento no foram logo editadas e as ZEIS
tiveram pouca efetividade at 1987, quando foi aprovada a Lei dos Planos de
Regularizao das ZEIS PREZEIS (BRASIL, 2009).
Em Belo Horizonte, tambm antecipando o Estatuto da Cidade, foi criado o zoneamento
especial de interesse social em 1985 denominado Setor Especial 4. Pela primeira vez o

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municpio reconhecia a cidade informal atravs da incluso dos assentamentos de baixa
renda, at ento desconsiderados nas legislaes anteriores. Esse reconhecimento foi
determinante para a implementao do programa de urbanizao PROFAVELA, que
inicia um projeto pioneiro na melhoria das condies dessas reas.
Tanto no caso de Recife quanto de Belo Horizonte, entretanto, a legislao s cuidou
das reas j ocupadas sem preocupar-se com novas reas vazias que pudessem estruturar
uma poltica de proviso de moradias de interesse social. O municpio de Diadema foi o
pioneiro na delimitao de ZEIS em vazios urbanos com vistas ocupao por
habitao de Interesse Social, em 1994 (BRASIL, 2009).
No resto do pas, entretanto, pouco foi feito e a extrema precariedade desses
assentamentos associada falta de polticas pblicas que, de fato, atendessem a essa
faixa da populao, gerou uma insatisfao e uma mobilizao da populao excluda
em torno da luta pela moradia. Esse movimento ganhou fora na dcada de 80 se
associando luta pela ementa da Reforma Urbana, encaminhada ao Congresso
Constituinte (LAUERMANN; WIENKE, 2008).
Como resposta a essa demanda a Constituio de 88
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contemplou as reivindicaes
populares atravs dos artigos 182 e 183, posteriormente regulamentados pelo Estatuto
da Cidade (Lei 10.257/2001).







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Disponivel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm

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2. CARACTERIZAO

O Estatuto da Cidade, discutido por mais de uma dcada, vem como resposta a uma
histrica demanda pelo reconhecimento da cidade e suas necessidades. uma conquista
dos municpios, no sentido de pensar suas especificidades e buscar as melhores
estratgias e solues para cada problema. Para auxiliar essas aes vrios instrumentos
de poltica urbana so disponibilizados ao poder municipal, facilitando a correo das
enormes distores sociais, econmicas e territoriais consolidadas em nossas cidades,
especialmente a incluso daqueles que sempre estiveram margem da cidade formal.
Nesse sentido, foi criado o instrumento das Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS,
j em uso por alguns poucos municpios, como vimos anteriormente. O objetivo era
garantir um instrumento que possibilitasse tanto a regularizao de reas ocupadas de
forma espontnea e sem observncia das normas urbansticas do municpio, quanto a
reserva de reas vazias para programas de habitao de interesse social.
O instrumento tambm permite a flexibilizao das regras de parcelamento, uso e
ocupao do solo, de maneira a facilitar a regularizao da terra em reas de
assentamentos informais. Admitem-se, em reas de ZEIS, edificaes sem recuos,
sistema virio fora dos padres da cidade formal, mas adequados s condies daquelas
reas geralmente declivosas e muito adensadas, entendendo como especficas as
necessidades e morfologias desses locais.

OBJETIVOS
Alm do reconhecimento dessas reas como parte da cidade formal, so objetivos das
ZEIS;
Ampliar a oferta de infraestrutura e equipamentos urbanos para essas reas;
Introduzir a gesto participativa na definio dos investimentos pblicos em
reas de interesse social;

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Reconhecer a diversidade no processo de desenvolvimento urbano;
Promover a regularizao fundiria das reas socialmente frgeis;
Aumentar a oferta de terras para os mercados urbanos de baixa renda;
Favorecer a produo de Habitao de Interesse Social.
O reconhecimento de uma rea como ZEIS tende a diminuir o preo da terra naquele
local, pois sua atratividade para o mercado formal tambm diminui. Por isso, a
aplicao do instrumento sofre grande presso contrria por parte do mercado
imobilirio e dos proprietrios de imveis (FERREIRA; MOTISUKE, 2007).
H que se cuidar para que a regularizao e a posse da terra nas reas de interesse social
no aconteam sem que haja uma poltica associada de melhoria das condies locais,
com garantia de iseno de riscos. Outro cuidado importante diz respeito avaliao da
vulnerabilidade dos proprietrios em relao ao mercado imobilirio, no caso de
regularizao com titulao e melhoria das condies locais. Nesse sentido, o
instrumento de ZEIS tambm permite que sejam implantados alguns mecanismos de
inibio substituio da populao, tais como proibio de remembramento dos lotes,
determinao dos usos permitidos (preferencialmente unifamiliar) e controle das
transaes posteriores para populao de mesmo perfil socioeconmico.
TIPOS DE ZEIS
H dois tipos de ZEIS definidos na Lei: aquelas que j esto ocupadas e que necessitam
regularizao ou melhoria da infraestrutura urbana e aquelas de reas vazias ou
subutilizadas, adequadas para a implementao da poltica de habitao de interesse
social do municpio, de acordo com as demandas identificadas pelo Plano Local de
Habitao de Interesse Social PLHIS, elaborado pelo municpio.
No entanto, outros tipos podem ser criados, de acordo com a diversidade de ocupaes
existentes no municpio, como no caso de So Paulo, onde foram determinados 04 tipos
diferentes de ZEIS:

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ZEIS 1-Favelas, loteamentos irregulares e conjuntos habitacionais de interesse social,
nos quais podem ser feitas intervenes de recuperao urbanstica, regularizao
fundiria, produo e manuteno de habitaes de interesse social;
ZEIS 2-Terrenos vazios ou subutilizados, nos quais deve ser proposta a produo de
moradias de interesse social, equipamentos sociais, culturais, etc.;
ZEIS 3-Terrenos ou imveis subutilizados em reas com infraestrutura urbana,
servios e oferta de emprego (geralmente na regio central), nos quais se prope a
produo e reforma de moradias para a habitao de interesse social, assim como de
mecanismos de alavancagem de atividades de gerao de emprego e renda;
ZEIS 4-Glebas ou terrenos em reas de proteo aos mananciais, dotados de
infraestrutura urbana, nos quais se permite a produo de habitaes de interesse social,
exclusivamente destinadas populao transferida de reas de risco e das margens das
represas.
Em Belo Horizonte, alm das ZEIS, foram criadas as reas Especiais de Interesse
Social AEIS, com uma diferena em relao s ZEIS no que diz respeito a sua
regulamentao. No caso das AEIS-1 no necessrio submeter um PL
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Cmara
municipal, podendo ser criada por Decreto do Executivo, caso seja do interesse do
proprietrio da rea. Isso d ao processo uma agilidade que pode ser fundamental na
utilizao do instrumento. Na reviso do Plano Diretor em 2010, Lei 9959/2012, foram
regulamentadas as ZEIS-1, ZEIS-3 e AEIS-1 e atualmente esto em processo de
discusso nos Planos Diretores Regionais, a reviso dessas manchas e a regulamentao
das AEIS-2. A idia delimitar tantas reas quantas forem necessrias para cumprir as
metas do dficit habitacional estabelecidas pelo PLHIS. Cada uma dessas reas cumpre
uma funo diferenciada em razo de necessidades especficas do municpio:
ZEIS-1, regies ocupadas desordenadamente por populao de baixa renda, nas quais
existe interesse pblico em promover programas habitacionais de urbanizao e

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Projeto de Lei

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regularizao fundiria, urbanstica e jurdica, visando promoo da melhoria da
qualidade de vida de seus habitantes e sua integrao malha urbana;
ZEIS-3, regies edificadas em que o Executivo tenha implantado conjuntos
habitacionais de interesse social.
AEIS-1: destinadas produo de moradias, compostas de reas vazias e edificaes
subutilizadas ou no utilizadas;
AEIS-2: destinadas regularizao fundiria e legalizao do tecido urbano,
compostas por loteamentos irregulares ocupados, predominantemente, por populao de
baixa renda.

3. ELEMENTOS PARA REGULARIZAO E IMPLEMENTAO

No processo de regularizao e implementao das reas de interesse social (ZEIS ou
AEIS) necessrio que se observem alguns pr-requisitos fundamentais:
I - Existncia de infraestrutura adequada, ou pelo menos com possibilidade de expanso,
para atendimento populao a ser assentada. Segundo a Lei Federal 6766/79 Art. 2.
Pargrafo 5, a infraestrutura bsica nos parcelamentos composta por: equipamentos
urbanos de escoamento das guas pluviais, iluminao pblica, escoamento sanitrio,
abastecimento de gua potvel, energia eltrica pblica e domiciliar e vias de
circulao.
II - Presena e/ou previso de implantao de equipamentos pblicos comunitrios que
atendam populao. A Lei Federal 6766/79 tambm estabelece os equipamentos
bsicos em seu Art. 4 - Os loteamentos devero atender, pelo menos, aos seguintes
requisitos: 2 - Consideram-se comunitrios os equipamentos pblicos de educao,
cultura, sade, lazer e similares.
III - No estar predominantemente inserida em reas de preservao histrica ou
ambiental; Segundo a Lei Federal 12.424/2011, em seu Art.54, 3 A regularizao

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fundiria de interesse social em reas de preservao permanente poder ser admitida
pelos Estados, na forma estabelecida nos 1 e 2 deste artigo, na hiptese de o
Municpio no ser competente para o licenciamento ambiental correspondente, mantida
a exigncia de licenciamento urbanstico pelo Municpio. Isto significa uma
flexibilizao na legislao ambiental, com o intuito de criar mais reas para habitao
de interesse social, o que bom por um lado, mas requer ateno dos municpios no
sentido de no tornar isso uma regra. O aproveitamento de imveis vazios ou
subutilizados prefervel ao comprometimento das reservas naturais do municpio.
IV - Presena de condies topogrficas e geolgico-geotcnicas adequadas para a
destinao proposta no terreno, que no deve apresentar predominncia de reas com
declividade acima de 47% (quarenta e sete por cento) ou com incidncia de risco. Nesse
caso recomendada uma anlise das bases geolgicas do municpio.
V - Regularidade da situao fundiria ou possibilidade de regularizao jurdica do
terreno, que no deve estar predominantemente inserido em reas afetadas por faixas de
domnio ou servido e por demais elementos geradores de restries legais ocupao.
Para isso importante conferir a lei de parcelamento do municpio, de maneira a
observar a reserva de reas non aedificandae ao longo das faixas de domnio pblico de
rodovias, ferrovias e dutos.
VI - Relao custo-benefcio favorvel para a implantao do empreendimento
habitacional. Este custo deve incluir no apenas o valor do terreno, mas tambm da
implantao de infraestrutura externa (abastecimento, saneamento, acesso, dentre
outros), de infraestrutura interna (circulao, iluminao, acessos, dentre outros) e de
construo das Unidades Habitacionais. Desta forma, reas distantes e desprovidas de
infraestrutura, apesar de terem valor do m mais em conta, no significam melhor custo-
benefcio.
Alm dos requisitos citados, para demarcao de ZEIS de reas vazias ou subutilizadas
tambm devem ser observados: (i) O diagnstico das necessidades habitacionais do
municpio no PLHIS Plano Local de Habitao de Interesse Social, para

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dimensionamento da demanda; (ii) A proximidade em relao a assentamentos precrios
que necessitam remoo, de forma a viabilizar os reassentamentos em reas lindeiras;
(iii) Vincular o uso dessas reas implementao de habitao de interesse social, com
determinao dos percentuais por faixa de renda; (iv) reas preferencialmente em
processo de mudana de uso e/ou que sero beneficiadas com obras e empreendimentos
pblicos, de forma a garantir acesso a infraestrutura; (v) reas pblicas disponveis,
pois facilita a implantao de programas de HIS; (vi) Utilizar os instrumentos do
Estatuto da Cidade regulamentados no Plano Diretor municipal como indutores e
facilitadores para garantia dessas reas.

4. ARTICULAO DAS ZEIS COM ALGUNS INSTRUMENTOS DO
ESTATUTO DA CIDADE.

Uma vez reconhecidas as reas de interesse social do municpio importante
regulament-las e, principalmente viabiliz-las. O Estatuto da Cidade prev uma srie
de instrumentos que, associados delimitao das ZEIS, facilitam sua implementao,
regularizao e eficcia. Alguns funcionam como instrumentos de compensao para o
proprietrio da rea ou investidor, outros so indutores da funo social da propriedade
e da cidade e outros viabilizam os processos de reconhecimento da posse ou
regularizao fundiria. Cabe a cada municpio disciplinar e regulamentar esses
instrumentos no territrio atravs de seu Plano Diretor.
So exemplos de instrumentos de compensao aqueles que trazem algum benefcio
para o proprietrio da rea ou empreendedor interessado em construir habitaes de
interesse social. Desta forma a efetivao da transao beneficia todas as partes,
facilitando o processo.
Transferncia do Direito de Construir - TDC: um instrumento atravs do qual
o Poder Pblico confere ao proprietrio da rea de interesse social a
possibilidade de exercer em outro local (ou mesmo de vend-lo a outro

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interessado), o direito de construir previsto para sua propriedade e ainda no
exercido. Esse instrumento pode ser utilizado na negociao de reas para
implantao de programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas
ocupadas por populao de baixa renda ou produo de habitao de interesse
social.
Operao Urbana Consorciada: A demarcao de ZEIS em reas de Operao
Urbana fundamental para se garantir a permanncia da populao local, bem
como para viabilizar novas reas para habitao de interesse social, pois elas
entram como parte das aes estabelecidas do Plano Urbanstico da Operao,
assim como sistema virio, obras de saneamento, abastecimento, etc. O
proprietrio das reas afetadas poder receber sua contrapartida em CEPACs -
Certificados de Potencial Adicional de Construo ou da TDC, utilizando-os
onde achar mais proveitoso, seja em outras reas da Operao, seja
comercializando-os para outros interessados. Se essas reas no so previamente
demarcadas dificilmente se consegue negoci-las posteriormente, quando h
valorizao da rea. Segundo Rodrigues e Barbosa (2010, p.27), a lgica da
excluso se demonstra a mais perversa, onde o poder pblico permitiu a
ocupao, com sua omisso ou conivncia, enquanto no havia interesses do
capital imobilirio e a rea era considerada degradada. Ao melhorar o local,
essa populao expulsa.
Consrcio Imobilirio: o proprietrio transfere ao Poder Pblico municipal seu
imvel e, aps a realizao das obras de benfeitorias (infraestrutura e habitaes
de interesse social), recebe como pagamento unidades imobilirias devidamente
urbanizadas ou edificadas para comercializar. Assim a cidade ganha mais reas
de interesse social e o proprietrio da rea tambm ganha, como uma espcie de
scio do empreendimento na proporo do valor de sua rea, antes das
benfeitorias.

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Outorga Onerosa do Direito de Construir: este instrumento permite exercer o
direito de construir acima do coeficiente de aproveitamento bsico estabelecido
no Plano Diretor mediante contrapartida financeira. Um mecanismo de
compensao para o proprietrio ou investidor que quiser construir HIS nessas
reas ultrapassando o coeficiente bsico a iseno ou reduo da contrapartida
da Outorga. Desta forma h um estmulo para a produo de HIS, ao mesmo
tempo em que se mantm os nveis de estoque construtivo estabelecidos pela Lei
de Uso e Ocupao do Solo do municpio.
Outros instrumentos permitem induzir o uso social da propriedade quando o proprietrio
de algum imvel vazio ou subutilizado no o faz. O objetivo dar uso aos imveis
ociosos da cidade, o que tambm contribui para diminuir o valor da terra pelo aumento
da oferta.
Os instrumentos de Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios devem
ser aplicados nas reas vazias ou subutilizadas, onde h interesse pblico para
implantao dos programas de habitao de interesse social. Nestes casos o
proprietrio notificado pelo Poder Pblico e tem um prazo para dar uso rea
sob risco de desapropriao, caso no atenda a notificao. Este instrumento
cobe a manuteno de reas ociosas para especulao imobiliria e amplia o
acesso a reas urbanizadas, fazendo cumprir a funo social da cidade e
colaborando para o controle do valor da terra, tambm pelo aumento da oferta.
IPTU Progressivo poder ser aplicado no caso do proprietrio descumprir a
obrigao de parcelar, edificar ou utilizar sua propriedade. Esta sano implica
no aumento progressivo do IPTU sobre o imvel por at 05 anos e, persistindo o
descumprimento, o Poder Pblico pode desapropriar o imvel mediante
pagamento com ttulos da dvida pblica. No caso deste instrumento, o Estatuto
da Cidade vetou qualquer tipo de anistia ou iseno, de maneira a garantir sua
eficcia (BARROS, CARVALHO e MONTANDON, 2010).

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O Direito de Preempo um instrumento utilizado para garantir a preferncia
do Poder Pblico na compra de um determinado imvel. Pode ser uma rea para
implantao de equipamentos pblicos ou para programas de habitao de
interesse social. Neste caso importante que o municpio tenha reservas
financeiras quando o proprietrio do imvel anunciar sua inteno de venda,
caso contrrio perde-se a oportunidade e o imvel pode ser disponibilizado ao
mercado imobilirio, desde que mantido o mesmo valor oferecido ao Poder
Pblico, sob pena de no se concretizar a transao caso essa regra no seja
obedecida.
Alguns instrumentos funcionam como mediadores ou facilitadores nos processos de
regularizao de assentamentos precrios e irregulares. O Estatuto da Cidade e a
Medida Provisria 2.220/2001
3
so marcos importantes na luta contra a ilegalidade, pois
garantem o direito de permanncia do cidado, que pode ser pleiteado tanto de forma
individual como coletiva, seja para imveis pblicos ou privados.
Concesso de Uso Especial Para Fins de Moradia pode ser concedido ao
ocupante de imvel pblico urbano de at duzentos e cinquenta metros
quadrados, que o utilize para sua moradia ou de sua famlia, por mais de cinco
anos ininterruptos (antes de 30 de junho de 2001), sem ter sofrido ao judicial
por uso desse imvel. O interessado tambm no pode ser proprietrio de outro
imvel, seja rural ou urbano.
Direito de Superfcie - O proprietrio de imvel urbano no edificado,
subutilizado ou no utilizado poder, para atender s exigncias do uso social da
propriedade, transferir apenas o domnio til de seu terreno ( mantido o direito
de posse do proprietrio), atravs de contrato especfico. Neste caso as regras
devem ser estabelecidas com clareza no contrato, tais como valores (pode ser
oneroso ou no), prazos de validade (pode ter por tempo determinado ou no) e
se haver ou no restituio dos investimentos feitos pelo usurio na propriedade

3
Que regulamentou a Concesso de Uso Especial Para Fins de Moradia

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ao proprietrio, quando findo o contrato. O Direito de Superfcie tambm
permite ao proprietrio conceder ao Poder Pblico esse benefcio, que por sua
vez, poder transferi-lo aos ocupantes de uma determinada rea, no caso de
regularizao fundiria.
Usucapio Urbano - Pode ser utilizado de forma individual ou coletiva para rea
particular urbana de at duzentos e cinquenta metros quadrados, desde que o
proponente(s) more(m) ali por cinco anos ininterruptamente e sem oposio.
Alm disso, necessrio no possuir(em) outro imvel, urbano ou rural. Esse
instrumento tem grande validade na regularizao de reas onde no se consegue
estabelecer com exatido os limites de cada lote, podendo ser solicitado de
forma coletiva, atravs da delimitao do permetro externo da comunidade.
Alm desses instrumentos existe tambm uma extensa legislao disponvel para
superar os obstculos da regularizao fundiria, segundo Edsio Fernandes (2010,
p.65):
A Lei Federal n 10.931/2004 estabeleceu a gratuidade do registro
imobilirio nos programas de regularizao; a Lei Federal n 11.481/2007
aprovada no sentido de facilitar os processos de regularizao fundiria
pelos municpios nos assentamentos informais consolidados em terras da
Unio; a Lei Federal n. 11.888, de 2008, que instituiu o direito das
comunidades assistncia tcnica em programas de regularizao; a Lei
Federal n 11.952, de 2009, que regulamentou a regularizao fundiria em
reas urbanas da Amaznia Legal; e a Lei Federal n 11.977, tambm de
2009, foi aprovada para regulamentar o Programa Habitacional Minha Casa,
Minha Vida e para facilitar a regularizao fundiria de assentamentos
informais. Alm disso, uma ampla discusso nacional tem ocorrido acerca
da reviso da referida Lei Federal n 6.766, de 1979 (Projeto de Lei n 3.057,
de 2000), que regulamenta os parcelamentos do solo para fins urbanos e a
regularizao de assentamentos informais.
possvel a articulao de um ou mais instrumentos, dependendo da especificidade do
caso. Cada municpio escolhe, regulamenta e os aplica conforme a estratgia de

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desenvolvimento urbano estabelecida no seu Plano Diretor. Outro requisito fundamental
a garantia da participao popular em todo o processo, fortalecendo as conquistas
sociais no intenso processo de disputa pelo direito cidade.

5. MECANISMOS DE PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL

Para garantir a gesto democrtica da cidade, o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001)
disponibiliza vrios instrumentos, dentre os quais:
I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal;
II debates, audincias e consultas pblicas;
III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e
municipal;
IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
No mbito municipal, ainda prev a gesto oramentria participativa mediante a
realizao de debates, audincias e consultas pblicas, como condio obrigatria para
sua aprovao pela Cmara Municipal. No se trata apenas de consultar a opinio da
populao sobre as proposies do Poder Pblico municipal, mas de garantir instncias
efetivamente consultivas e deliberativas, tanto no processo de planejamento urbano,
quanto na destinao dos recursos pblicos. (BARROS, CARVALHO E
MONTANDON, 2010, p.114).
Vrios so os instrumentos do Estatuto que garantem populao o direito de participar
dos processos decisrios do municpio. Temas como regulao do uso e ocupao do
solo, destinao dos recursos, delimitao de reas e investimentos para habitao de
interesse social, dentre outros, so discusses importantes sobre os rumos da cidade que

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precisam envolver todas as partes interessadas: populao, empreendedores, tcnicos,
poder pblico, de maneira a equilibrar o resultado dessas decises.
Segundo o Estatuto Os organismos gestores devem garantir, obrigatoriamente,
participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exerccio
da cidadania. (BRASIL, 2001).
Entretanto, quando se quer, de fato, uma participao expressiva, bem como a garantia
de um processo contnuo, necessrio que o Poder Pblico tome alguns cuidados:
Adotar metodologia participativa de fcil compreenso;
Mediar os eventuais conflitos junto aos diferentes grupos de interesse;
Estender o processo participativo s discusses no Legislativo;
Criar um Grupo de referncia ou Conselho gestor para cada permetro ou rea
demarcada como ZEIS;
Criar Centros de referncia para controle urbano visando educao urbana e a
manuteno da rea.
Muitos so os caminhos para se construir uma cultura de participao. O movimento
pela Reforma Urbana abriu esse caminho e o Estatuto da Cidade veio instrument-lo.
Ainda que em fase embrionria, os processos participativos so conquistas que vo
sendo percebidas em diversas escalas. Segundo Pequeno e Freitas, 2011:
possvel reconhecer um quadro recente de mudanas, dado a emergncia
de novas dinmicas urbanas vinculadas a processos advindos de frentes
diversas: por um lado, desde a escala nacional, a partir dos princpios e
diretrizes presentes nas polticas setoriais de desenvolvimento urbano e
habitacional [...] Por outro, na escala local, a partir de manifestaes oriundas
de bairros e comunidades que compem a cidade, cuja articulao e
integrao passam a compor aes integradas dos movimentos sociais e das
demais formas de organizao da sociedade civil.

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6. PRINCIPAIS DESAFIOS E SOLUES
O reconhecimento das reas mais vulnerveis da cidade tem demonstrado avanos, mas
ainda h muito que fazer e enfrentar para mudarmos o quadro da excluso
socioterritorial no Brasil. Alm desse reconhecimento necessrio, por exemplo,
discutir aes que promovam melhorias na infraestrutura desses locais, sempre de forma
participativa, considerando suas peculiaridades. A qualidade dos projetos adotados para
essas reas tambm merece reflexo. A grande maioria desconsidera os hbitos e a
diversidade da populao beneficiada, excluindo-as das decises de projeto e reduzindo
a soluo final a grandes conjuntos residenciais homogneos e de baixa qualidade.
Alm disso, no h preocupao em manter espaos destinados ao pequeno comrcio e
servio, muitas vezes a nica oportunidade de renda para vrias famlias. Ou seja,
preciso avanar na discusso de novas formas de interveno urbanstica e arquitetnica
com insero efetiva das comunidades envolvidas, nas tomadas de deciso.
Outro desafio importante diz respeito dificuldade em se obter reas bem dotadas de
infraestrutura e com acesso s oportunidades da cidade. Esse tem sido argumento
recorrente para justificar a inoperncia das administraes publicas na delimitao de
reas de interesse social. A dificuldade passa, dentre outros fatores, pela falta de clareza
da legislao municipal na definio das reas subutilizadas do municpio e pela disputa
desigual dessas reas com o mercado imobilirio. Ora, para uma cultura secular de
espraiamento das habitaes de interesse social, a possibilidade de incluso da
populao de baixa renda em reas subutilizadas inseridas na malha urbana, de forma
pulverizada e sem gerar bolses de pobreza, ainda encontra grande resistncia por parte
de vrios setores da administrao publica e da sociedade civil. preciso avanar
tambm nessa discusso.
Normalmente os clculos para definio das reas de ZEIS vazias so rasos, calcados
apenas nos baixos valores do m. Nesse caso, ficam fora dessa matemtica outros custos
que impactam de forma bem mais agressiva a cidade: o custo social da segregao, o

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nus para expandir a infraestrutura urbana at as bordas da cidade; e o suprimento de
transporte para essa populao desprovida de qualquer tipo de comrcio, servio ou
oportunidade de trabalho nesses guetos de baixa renda.
Outro desafio que, na determinao de ZEIS ou AEIS nem sempre a legislao obriga
sua destinao para a implantao de programa habitacional de interesse social,
deixando essa deciso ao proprietrio, o que fragiliza o instrumento. A regulamentao
desses zoneamentos tambm no deixa claro, via de regra, a priorizao dos percentuais
destinados a habitao para populao com renda entre 0 e 3 salrios, o que acaba
mascarando o uso real dessas reas, por camadas da populao,fora dos programas
sociais.
Se por um lado h desafios, por outro h avanos. No caso de Fortaleza, por exemplo,
segundo Pequeno e Freitas (2011), apesar da legislao municipal determinar a
utilizao de algumas reas de ZEIS para empreendimentos da Copa de 2014,
demonstrando que a prioridade do Poder Pblico est em outra esfera, os avanos
tambm aconteceram em aes importantes. A administrao municipal interditou
recentemente um projeto de grande porte na rea porturia, garantindo a permanncia de
5.000 famlias que seriam removidas e alterou as diretrizes de outro empreendimento de
vulto em rea de mais de 280 hectares, beneficiando a populao da maior ZEIS de
Fortaleza, que seria removida para viabilizar um antigo projeto urbanstico de avenida
paisagstica a beira-mar. Segundo o autor, a insero do instrumento de ZEIS no
planejamento urbano associada s articulaes dos movimentos sociais, vem tornando
possvel reconhecer a ocorrncia de reverso de alguns procedimentos e prioridades
por parte do municpio.





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que estabelece normas e condies para parcelamento, ocupao e uso do solo urbano
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Consultas internet:
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