La globalizacin no es un fenmeno reciente: tiene, exactamente, una antigedad de cinco siglos (Ferrer, 1996). En la ltima dcada del siglo XV, el desembarco de Cristbal Coln en Guanahan y el de Vasco da Gama en Calicut culminaron la expansin de ultramar de los pueblos cristianos de Europa, promovida, desde comienzos de la misma centuria, por el Infante portugus Enrique el Navegante. Bajo el liderazgo de las potencias atlnticas, Espaa y Portugal, primero y, poco despus, Gran Bretaa, Francia y Holanda, se form entonces el primer sistema internacional de alcance planetario.
El surgimiento del primer orden global coincidi con un progresivo aumento de la productividad, inaugurado con el incipiente progreso tcnico registrado durante la Baja Edad Media. La coincidencia de la formacin del primer orden econmico mundial con la aceleracin del progreso tcnico no fue casual. La expansin de ultramar fue posible por la ampliacin del conocimiento cientfico y la mejora en las artes de la navegacin y la guerra.
Hasta entonces, el crecimiento del producto haba sido muy lento y las estructuras econmicas e ingresos medios de los pases, muy semejantes. De este modo, las relaciones internacionales e incluso la conquista y la ocupacin de un pas por otro incidan marginalmente en los niveles de productividad y la organizacin de la produccin.
A medida que el progreso tcnico fue transformando la estructura de la produccin y el aumento del ingreso y cambiando la composicin de la demanda, las relaciones de cada pas con su contorno ejercieron una influencia creciente sobre su desarrollo. De este modo, la trayectoria del desarrollo de los pases, sus problemas actuales y perspectivas futuras son, en gran medida, resultado de la resolucin del contrapunto realidad interna-contexto mundial.
En otras palabras, la globalizacin confronta a los pases con desafos de cuya resolucin depende su desarrollo o atraso. De las respuestas dadas al dilema del desarrollo en el mundo global dependen variables crticas como la acumulacin de capital, el cambio tcnico, la composicin del comercio exterior, la tasa de crecimiento, el empleo, la distribucin de la riqueza y el ingreso y los equilibrios macroeconmicos.
Las buenas respuestas a la globalizacin permiten que las relaciones internacionales impulsen la transformacin, crecimiento e integracin internas y fortalezcan la capacidad de decidir el propio destino. Las malas respuestas producen situaciones opuestas: fracturan la realidad interna, sancionan el atraso y someten a decisiones fuera del propio control. Los resultados de unas y otras son mensurables: se reflejan en el ingreso per cpita, en los dems indicadores principales del desarrollo econmico y social y en la convergencia o la brecha respecto de los pases ms avanzados en cada perodo.
La globalizacin ha ejercido siempre una extraordinaria influencia sobre Amrica Latina. No es, probablemente, exagerado sostener que, en los cinco siglos transcurridos desde las epopeyas de Coln y Vasco da Gama hasta la actualidad, Amrica Latina es la regin del mundo en que la globalizacin ha impactado ms profundamente. La persistencia del subdesarrollo latinoamericano y la situacin de nuestros pases a fines del siglo XX sugieren que, en el largo plazo, han prevalecido las malas sobre las buenas respuestas al dilema del desarrollo en el mundo global.
Este ensayo se divide en tres partes. La primera, aborda las relaciones especiales de Amrica Latina con la globalizacin a lo largo del tiempo y las respuestas dadas al dilema del desarrollo en el mundo global. La segunda, identifica algunos rasgos sistmicos de la realidad latinoamericana que influyen en la calidad de las respuestas a la globalizacin. La tercera y ltima presenta algunas conclusiones sobre la situacin actual y las perspectivas futuras.
I. Las relaciones especiales de Amrica Latina con la globalizacin
1 . La conquista y la colonizacin
El descubrimiento y la conquista del Nuevo Mundo fue el acontecimiento ms extraordinario de la expansin de ultramar de los pueblos cristianos de Europa a partir del siglo XV. En Iberoamrica, las enfermedades importadas por los europeos provocaron, en el primer siglo de la conquista, el exterminio de la mayor parte de la poblacin nativa. Esta catstrofe demogrfica y la imposicin del sistema de dominacin imperial sobre las civilizaciones oriundas provocaron una transformacin radical de la situacin preexistente.
Mas tarde, se produjo la incorporacin de alrededor de 10 millones de esclavos procedentes de Africa destinados, en su mayor parte, a la explotacin del azcar y de otros cultivos tropicales. En buena parte de Iberoamrica la poblacin de origen africano lleg a ser mayoritaria o muy significativa dentro del total. El extraordinario fenmeno de la esclavitud entre los siglos XVI y XIX tuvo lugar principalmente en el Nuevo Mundo y, dentro de l, sobre todo en el espacio dominado por Portugal y Espaa. El trfico de esclavos realizado por mercaderes rabes en la costa oriental de Africa fue de escasa importancia relativa.
El rgimen esclavista profundiz an ms la fractura entre, por una parte, los conquistadores y sus descendientes y, por otra, la mayor parte de la poblacin. La mezcla de razas termin de configurar el abanico tnico que caracteriza a la Amrica Latina. En el Arco Antillano, desde Cuba a Trinidad, la poblacin nativa fue exterminada y las islas pobladas por nuevos ocupantes provenientes de Espaa, Holanda, Francia y Gran Bretaa y, sobre todo, por esclavos africanos.
En ninguna otra parte sucedieron entonces acontecimientos de semejante alcance. En las colonias continentales britnicas de Amrica del Norte la poblacin nativa nunca fue incorporada al proceso de ocupacin territorial y colonizacin. Fue expulsada y casi exterminada. A su vez, la sociedad esclavista de los estados sureos fue destruida durante la Guerra de Secesin de los Estados Unidos. Los esclavos y sus descendientes fueron siempre una minora dentro de la sociedad norteamericana con una participacin relativa en la poblacin total inferior a la observable en gran parte de Iberoamrica.
En los otros dominios blancos (Australia, Canad y Nueva Zelandia) del Imperio Britnico, los colonizadores fundaron, como en los Estados Unidos, sociedades esencialmente constituidas por los inmigrantes procedentes de la madre patria y de otros pases de Europa.
A su vez, en Africa y Asia, la expansin imperial de las potencias europeas tuvo caractersticas radicalmente distintas a las registradas en Iberoamrica. Ingleses, holandeses, franceses, portugueses o espaoles se instalaron en sus dominios y zonas de influencia y establecieron diversos sistemas de dominacin colonial sobre las poblaciones nativas y sus organizaciones polticas, pero nunca alcanzaron a disolver los sistemas sociales preexistentes. Slo en Iberoamrica y el Caribe los conquistadores y colonizadores desarticularon o destruyeron los sistemas sociales preexistentes y construyeron nuevas civilizaciones
El impacto de la globalizacin entre los siglos XVI y XVIII fue, por lo tanto, mucho ms profundo en Iberoamrica y el Caribe que en otras partes. Bajo el rgimen colonial, las respuestas al dilema del desarrollo en el mundo global fueron proporcionadas por las metrpolis en su propio beneficio. Los intereses locales en Iberoamrica nunca conformaron, como sucedi en las posesiones britnicas de Amrica del Norte, grupos de poder orientados a una insercin externa compatible con el desarrollo endgeno y la ampliacin de oportunidades.
2. La independencia
Desde principios del siglo XIX, cuando las naciones iberoamericanas conquistaron su independencia, la relacin de estos pases con la globalizacin transcurri por otros carriles. Despus de las guerras napolenicas, la nacin pionera de la Revolucin Industrial lider la expansin de las relaciones econmicas internacionales. Hacia la misma poca comenzaba un vertiginoso proceso de reparto imperial del mundo.
Entre el Eu fico de Don Pedro I y la Batalla de Ayacucho, en la dcada de 1820, y 1913, la poblacin del resto del mundo sometida a la dominacin colonial aument de 200 a ms de 500 millones de personas. En vsperas de la primera guerra mundial casi el 30% de la poblacin mundial estaba radicada en las colonias de las naciones imperiales de Europa. La fugaz ocupacin francesa de Mxico en la dcada de 1860 fue el acontecimiento ms importante protagonizado por las potencias europeas en territorio latinoamericano. En el perodo, las amenazas a la integridad territorial provinieron de los Estados Unidos que ocuparon los antiguos territorios del Virreinato de Nueva Espaa y de Mxico independiente al norte del Ro Bravo. Este espacio fue incorporado a la civilizacin norteamericana como ocurri, despus de la guerra con Espaa, con Puerto Rico y, hacia la misma poca, con la ocupacin de Alaska y Hawai. Salvo los territorios conquistados por los Estados Unidos, Iberoamrica no fue objeto de la expansin imperial de las grandes potencias industriales en el transcurso del siglo XIX hasta la primera guerra mundial del siglo XX.
En Hispanoamrica, la independencia inaugur un proceso de crisis de legitimidad del poder, divisin de las antiguas posesiones espaolas y severas tensiones polticas. Hasta los alrededores del decenio de 1870, las economas hispanoamericanas no se haban recuperado de las consecuencias de la guerra de independencia y de las convulsiones polticas. La injerencia de las grandes potencias en los asuntos hispanoamericanos fue ostensible en las primeras dcadas posteriores a la independencia. Sin embargo, fue escaso el impacto de la globalizacin sobre el desarrollo econmico de estos pases.
La transicin de Brasil a la independencia evit la crisis de legitimidad del poder registrada en Hispanoamrica y el pas logr preservar su integridad territorial. El surgimiento de un producto, el caf, con una demanda internacional creciente, provoc un cambio en el comportamiento de la economa brasilea y su insercin internacional y, sobre todo, reforz las bases del sistema esclavista. Al mismo tiempo, la dimensin del mercado interno contribuy a un desarrollo industrial ms avanzado que en el resto de Amrica Latina.
En las primeras dcadas posteriores a la independencia, los pases latinoamericanos estuvieron ms empeados en defender su integridad territorial y resolver los conflictos polticos internos que en formular respuestas distintas al dilema de su desarrollo en el mundo global. Slo a partir de los ltimos decenios del siglo XIX la globalizacin impact profundamente en las economas latinoamericanas e inaugur una nueva etapa de su desarrollo. El desarrollo del ferrocarril y la navegacin a vapor provoc una gran rebaja de los fletes terrestres y martimos. Esto facilit la incorporacin del cono sur de Sudamrica y otros espacios abiertos al mercado mundial. La diversificacin y el crecimiento del comercio impulsaron las corrientes migratorias internacionales y las inversiones extranjeras para el desarrollo de la infraestructura y la produccin exportable de los nuevos protagonistas del orden global. Fue a partir de entonces que se expandi rpidamente el comercio exterior, se incorporaron capitales extranjeros en gran escala y, en varios pases, ingresaron centenares de miles de inmigrantes.
3. El crecimiento hacia afuera
Al promediar la segunda mitad del siglo XIX, Iberoamrica comenz a ocupar una posicin importante en la expansin de las relaciones internacionales. En 1914 estaban radicadas en la regin casi el 40% de las inversiones realizadas por las potencias industriales en la periferia, es decir, Africa, Asia, Oceana y Amrica Latina. Entre 1880 y 1915, el 50% de las migraciones de europeos hacia los mismos destinos se radicaron en Iberoamrica. En 1913, corresponda a esta regin el 30% del comercio mundial del mismo agrupamiento (Kenwood y Lougheed, 1992).
El comercio internacional y la incorporacin de inmigrantes y capitales extranjeros alcanzaron en Amrica Latina una importancia relativa como en ninguna de las otras regiones que fueron incorporadas al orden global bajo el liderazgo de las potencias europeas y, hacia el fin del perodo, tambin por los Estados Unidos y Japn. Segn una estimacin, la relacin entre las exportaciones y el producto latinoamericano aument del 10% al 25% entre 1850 y 1914 (Bulmer-Thomas, 1944). En vsperas de la primera guerra mundial, Amrica Latina provea, respecto del comercio mundial, 84% del caf, 64% de carnes, 97% de nitratos, 50% de bananas, 30% de azcar, 42% de cacao y 43% de maz. En la mayor parte de los productos primarios, Amrica Latina era un proveedor principal o importante del mercado mundial.
La insercin en el orden global fue particularmente profunda en los pases del cono sur del continente y en Brasil. De todos modos, la apertura influy profundamente en el curso del desarrollo econmico, social y poltico de toda la regin. Desde las ltimas dcadas del siglo XIX, el desarrollo econmico de estos pases se articul en torno al caf, el cobre, el banano, el azcar o los cereales. Algunos de los productos, como el oro, la plata, el azcar o el cacao, eran importantes desde el perodo colonial. Otros, como los nitratos, el guano, los metales no ferrosos y las carnes, surgieron con la explosin globalizadora desencadenada por la revolucin industrial en Europa y los Estados Unidos.
Los regmenes fiscales y monetarios, el balance de pagos, los equilibrios macroeconmicos, la acumulacin de capital, el empleo y la distribucin del ingreso, estuvieron decisivamente influidos por la insercin de Amrica Latina en el orden global. Justificadamente este perodo fue definido, ms tarde, como del crecimiento hacia afuera. Este arraig de manera distinta en cada uno de nuestros pases.
El Estudio Econmico de Amrica Latina de 1949 (CEPAL, 1951) identific dos estilos de desarrollo. Por un lado, estaba el enclave exportador desvinculado del conjunto de la economa y de la sociedad. En ste, el progreso tcnico penetra slo en el sector vinculado al mercado mundial, mientras la mayor parte de la actividad econmica contina operando con las tcnicas y niveles de productividad tradicionales. Mxico era el ejemplo de este estilo de desarrollo. Por otro, figuraban los pases en los cuales la actividad exportadora derrama su influencia en el conjunto de la economa y la sociedad. Argentina era el paradigma de este modelo de crecimiento hacia afuera.
Sea cual fuere el estilo de la insercin en el orden global, en Hispanoamrica y en Brasil, predominaban en el perodo las polticas librecambistas y un bajo grado de intervencin pblica en el funcionamiento de los mercados. Incluso despus del aumento de la tarifa aduanera en Alemania en 1870, de la propagacin en Europa de criterios proteccionistas y de la persistencia de una alta barrera arancelaria en los Estados Unidos, Amrica Latina sigui adherida a las polticas librecambistas preconizadas por Gran Bretaa. La poltica arancelaria fue casi siempre un instrumento fiscal y raras veces incluy objetivos de proteccin del mercado interno e industrializacin.
La respuesta generalizada de estos pases al dilema del desarrollo en la economa global de la poca fue la adhesin al sistema de divisin internacional del trabajo liderado por la potencia hegemnica y las dems potencias industriales. De este modo, la participacin de Amrica Latina en la difusin internacional del progreso tcnico se limit a la produccin primaria exportable, a algn grado de transformacin de la misma y a la infraestructura. Dentro de estos moldes se registr un proceso de modernizacin que abarc las principales ciudades, las redes de transporte y comunicaciones y los estilos de vida de los sectores asociados a los ncleos dinmicos del crecimiento. Esta modernizacin no incorpor a la mayor parte de la poblacin latinoamericana.
Al final del perodo del crecimiento liderado por las exportaciones de productos primarios, las economas latinoamericanas se comportaban como la periferia de los centros industriales. La apertura y la insercin en la globalizacin no contribuyeron al desarrollo industrial y la convergencia de la estructura productiva con los cambios en la composicin de la demanda inducidos por el incremento del ingreso y el progreso tcnico.
En esta etapa se registr un avance notable en la estabilidad institucional y en la consolidacin de los regmenes democrticos sobre la base de constituciones de cuo liberal. De hecho, la crisis de legitimidad de poder abierta en Hispanoamrica despus de la independencia, recin se cerr, en la mayor parte de los pases, contemporneamente con el desarrollo hacia afuera y la nueva insercin en el orden mundial. En Brasil, la abolicin de la esclavitud y el establecimiento del rgimen republicano form parte de la misma experiencia. Sin embargo, despus del colapso del crecimiento hacia afuera, ocurrieron fracturas del orden constitucional y se establecieron gobiernos de facto en varios pases.
4. La crisis del crecimiento hacia afuera
Las dos guerras mundiales de la primera mitad del siglo XX y la crisis de los aos treinta revelaron los lmites del crecimiento hacia afuera. Entre 1914 y 1945 se interrumpi el proceso de globalizacin de la economa mundial. El comercio internacional, las corrientes de capitales y los movimientos migratorios no recuperaron los niveles previos a la primera guerra mundial.
Durante la depresin de los aos treinta se desplomaron el sistema multilateral de comercio y pagos y el patrn oro. Los centros industriales, incluida la potencia paladn del librecambio, Gran Bretaa, protegieron sus mercados internos, establecieron regmenes preferenciales de comercio con los pases de su zona de influencia y controlaron los movimientos de capitales. El consecuente derrumbe del comercio internacional y de los precios de los productos primarios plantearon problemas sin precedentes en pases, como los de Amrica Latina, asociados al orden mundial como proveedores de alimentos y materias primas. La interrupcin de las corrientes de capitales agrav an ms las dificultades de los pagos externos.
La desglobalizacin de la economa mundial demostr que el sistema de divisin internacional del trabajo, construido bajo la hegemona de las potencias industriales, era incompatible con el desarrollo econmico de Iberoamrica. A fines del decenio de 1940 era evidente que las respuestas dadas hasta entonces a los dilemas planteados por la insercin en el mercado mundial no eran satisfactorias.
Las nuevas circunstancias indujeron respuestas distintas a las tradicionales respecto de la insercin internacional. La crisis de los pagos externos oblig a los pases a introducir controles de cambios y a restringir las importaciones. Con la excepcin notable de Argentina, la mayor parte de los pases latinoamericanos entraron en cesacin de pagos externos durante los aos treinta. La sustitucin de importaciones fue la respuesta a la escasez de bienes que ya no podan importarse por la cada de la capacidad de pagos externos. A fines de la dcada de 1940, el Estado haba asumido roles que eran inexistentes antes de la crisis.
La mayor presencia del Estado en el funcionamiento de los mercados en Amrica Latina tena importantes precedentes en el resto del mundo. La depresin y luego la guerra tambin ampliaron la funcin del sector pblico en los pases industriales. A partir de 1945, la reconstruccin de posguerra en Europa y en otras partes fue articulado por fuertes marcos regulatorios de los mercados e, incluso, la nacionalizacin de diversos servicios pblicos y entidades financieras.
En Amrica Latina, la intervencin del Estado constituy una respuesta defensiva frente al derrumbe del contexto mundial dentro del cual haba tenido lugar el crecimiento liderado por las exportaciones de productos primarios. Despus de la guerra se plante el desafo de transformar las medidas defensivas en buenas respuestas al dilema del desarrollo en un mundo que reanudaba el proceso de globalizacin.
5. El perodo dorado de la segunda posguerra
Entre 1945 y los alrededores de 1970 las economas industriales, lideradas por la reconstruccin de Europa occidental y Japn y su convergencia con la potencia lder, los Estados Unidos, crecieron a tasas sin precedentes. El producto de los pases avanzados creci al 5% anual y el ingreso per cpita al 3.5%. La expansin se reflej en condiciones generalizadas de pleno empleo, polticas sociales activas y elevacin de las condiciones de vida, en un contexto de estabilidad de precios.
Al mismo tiempo, la avalancha de innovaciones en la microelectrnica, el dominio del tomo, la biologa y el espacio exterior, ampli las fronteras para procesar y transmitir informacin, transformar la materia, generar energa e influir en la gestacin y desarrollo de los seres vivos.
Estos hechos provocaron un extraordinario impulso a la globalizacin de las relaciones econmicas internacionales. Una vez que concluy la reconstruccin de posguerra y los pases europeos y Japn fortalecieron sus pagos externos, a costa del creciente dficit del balance de pagos de los Estados Unidos, se generaliz la liberacin de los regmenes cambiarios y de los movimientos de capitales. Las instituciones de Bretton Woods contribuyeron a reconstruir el sistema multilateral del comercio y pagos que haba sido demolido durante el perodo de desglobalizacin de la economa mundial.
A su vez, en sucesivas ruedas de negociacin en el seno del GATT, se redujeron sustancialmente las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio internacional, en particular, con referencia a las manufacturas producidas y exportadas por las economas avanzadas. El nuevo marco regulatorio del orden global, construido bajo el liderazgo de los centros, hizo posible la expansin de las fuerzas integradoras de la economa mundial impulsadas por las nuevas tecnologas.
En el perodo dorado, el comercio mundial creci a una tasa que duplic la de la produccin, las grandes empresas de los principales pases expandieron sus actividades a escala mundial y aument la corriente de capitales financieros. El orden global se enriqueci con la aparicin de nuevos actores en el escenario internacional, y con la ampliacin de los mercados y de las fuentes de recursos y de tecnologas. La persistencia de la guerra fra no obstaculiz el intenso crecimiento de las economas capitalistas ni la fuerte expansin de las transacciones internacionales.
En el perodo dorado la globalizacin registr tres caractersticas principales. A saber: a) Un cambio radical en la divisin internacional del trabajo con un peso creciente del comercio de manufacturas de mayor contenido tecnolgico. Baste recordar que, hasta el decenio de 1930, los productos primarios representaban 2/3 del comercio mundial y las manufacturas 1/3. Despus de 1945, las proporciones se invirtieron. De este modo, los pases industriales acrecentaron su participacin en el comercio mundial. Su intercambio recproco se convirti en el segmento dominante de la divisin internacional del trabajo. La antigua relacin centro-periferia referida al intercambio de productos primarios y manufacturas fue progresivamente sustituida por la relacin centro-centro en el comercio de manufacturas. El proteccionismo de la produccin primaria en algunos pases, notoriamente la poltica agrcola de la Comunidad Econmica Europea, profundiz estas tendencias
b) La expansin transnacional de las empresas de los pases centrales gener una progresiva globalizacin de los procesos productivos, es decir, de agregacin de valor en la cadena productiva a escala mundial.
c) El crecimiento de la liquidez internacional y la integracin de las plazas financieras multiplicaron las corrientes de capitales de corto plazo, Esto introdujo en el funcionamiento del sistema financiero mundial una dimensin especulativa sin precedentes histricos. El abandono de las reglas de Bretton Woods en 1971 ampli an ms las oportunidades especulativas de arbitraje de tasas de inters y tipos de cambio entre las diversas plazas y de activos financieros en las bolsas de valores.
Amrica Latina no respondi bien a los desafos y oportunidades abiertos por estas nuevas tendencias de la globalizacin en este perodo. Persistieron en la regin polticas que estaban ms vinculadas a la fase de desglobalizacin de los aos 1914-1945 que a las nuevas tendencias abiertas despus de 1945. De este modo, a pesar de que la tasa de crecimiento del producto, el desarrollo industrial, la urbanizacin y otros procesos reveladores de la transformacin estructural de las principales economas latinoamericanas registraron avances importantes, las respuestas dadas a las nuevas tendencias de la globalizacin no fueron adecuadas.
En primer lugar, subsisti la composicin tradicional del comercio exterior y la tendencia crnica al desequilibrio. La sustitucin de importaciones y la industrializacin no generaron, en medida suficiente, ventajas competitivas para acceder a los renglones ms dinmicos del mercado mundial, esto es, los vinculados con las manufacturas de mayor contenido tecnolgico. Surgieron de all los ciclos de stop-go, vale decir, de crecimiento, detenido peridicamente por el estrangulamiento externo y la necesidad del ajuste. De este modo, declin la participacin de Amrica Latina en el comercio mundial del 14% en 1945 al 5% en 1970.
Por otro lado, el predominio de las filiales de empresas extranjeras en las reas industriales ms complejas debilit la capacidad de integrar la produccin de bienes y servicios con los sistemas nacionales de ciencia y tecnologa y con la oferta interna de insumos complejos. De este modo, no se desarroll suficientemente la capacidad endgena de asimilacin y transformacin de las tecnologas importadas ni de innovacin original. De manera distinta a como la CEPAL haba planteado inicialmente el problema de la difusin del progreso tcnico, despus de 1945 la regin sigui careciendo de capacidad para participar plenamente en la difusin de conocimientos en el orden global.
Por ltimo, la vulnerabilidad externa fue agravada por una tendencia generalizada de desequilibrio fiscal y creciente endeudamiento pblico. Estas tendencias reflejaban la baja capacidad de arbitraje del Estado en las pujas distributivas del ingreso, inherentes a la inestabilidad institucional prevaleciente. La poltica monetaria no resisti la agresin simultnea desde el frente externo y del deterioro fiscal y, de manera generalizada, convalid las presiones inflacionarias. La inflacin se instal entonces como un mal endmico durante la fase del crecimiento hacia adentro. Los desequilibrios macroeconmicos estimularon el endeudamiento externo.
Los desequilibrios macroeconmicos resultaron fatales en la nueva fase de la globalizacin abierta al concluir la segunda guerra mundial. En vez de establecer defensas frente a los riesgos de corrientes financieras internacionales crecientemente voltiles, la desregulacin financiera que, en mayor o menor medida, se difundi en nuestros pases a partir del decenio de 1970, termin de crear las condiciones necesarias para un gigantesco endeudamiento externo. En realidad, las respuestas al dilema del desarrollo en el mundo global en el perodo fueron ms que malas, psimas.
Hasta la convulsin financiera asitica de los ltimos meses, la llamada crisis de la deuda externa fue un problema esencialmente latinoamericano. Durante la fase de desregulacin financiera y endeudamiento, de fines de los aos sesenta y la dcada siguiente, Amrica Latina tuvo un papel significativo en el mercado financiero internacional. Tanto, que el grado de exposicin de numerosos bancos acreedores, particularmente norteamericanos, comprometi exageradamente su patrimonio neto y solvencia. Slo en la crisis de 1890, con los prstamos de la Casa Baring a la Argentina, y, actualmente, con los problemas de varios pases de Asia, el sistema financiero de los centros soport tensiones semejantes originadas en operaciones con la periferia.
El protagonismo financiero de Amrica Latina coincidi con la declinacin de la importancia real de la regin en la economa mundial. Su participacin en la produccin y comercio internacionales sigui disminuyendo sin pausa. En tiempos recientes, debido sobre todo al atractivo del proceso de privatizaciones, la regin recuper protagonismo en las corrientes de inversiones privadas directas. Pero los movimientos de capitales de corto plazo siguen siendo un componente central de la vinculacin latinoamericana con las plazas financieras internacionales.
El proceso de endeudamiento externo de Amrica Latina marca una diferencia importante con la experiencia histrica de la misma regin. En efecto, hasta la primera guerra mundial, las inversiones extranjeras eran predominantemente aplicaciones directas en la explotacin de recursos naturales y el desarrollo de la infraestructura, ms inversiones de cartera de largo plazo. Por otra parte, el mayor endeudamiento en ese perodo coincidi con un incremento generalizado de la capacidad de pagos externos sustentada en el aumento de las exportaciones y de la participacin de la regin en el mercado mundial. En tales condiciones, no exista, como sucede en la experiencia contempornea, una situacin de insuficiencia crnica de los pagos internacionales.
En aos recientes, las malas respuestas a la globalizacin fueron atribuidas a la visin de la CEPAL y a sus recomendaciones de poltica. Nada ms lejano de la verdad. Respecto del sector externo, Prebisch y la CEPAL llamaron tempranamente la atencin sobre la necesidad de generar ventajas competitivas dinmicas y expandir las exportaciones. Entre otras propuestas, la de la integracin regional pretenda ampliar el mercado para el proceso de transformacin y fortalecer la capacidad competitiva externa de la produccin latinoamericana.
En materia fiscal y monetaria a Prebisch, menos que a nadie, se le puede atribuir descuido respecto de la importancia de los equilibrios macroeconmicos. Prebisch nunca dej de ser in pectore un banquero central, funcin en la cual acredit su prestigio en Argentina y Amrica Latina durante el decenio de 1930 y los primeros aos de la segunda guerra mundial. Cuando Prebisch volvi a la Argentina para asesorar al gobierno de su pas, despus de la cada del gobierno de Pern en 1955, se le critic intensamente por su nfasis en la importancia de la moneda sana, la estabilidad de precios y los equilibrios macroeconmicos. Algunos de sus discpulos argentinos lo criticamos entonces por lo que estimbamos su excesivo rigor ortodoxo. Sus propuestas fueron, en definitiva, no atendidas.
Los desequilibrios macroeconmicos que predominaron en Amrica Latina durante la fase de crecimiento hacia adentro y la creciente vulnerabilidad externa de la regin nada tienen que ver con las propuestas fundacionales de Prebisch y la CEPAL. Esa experiencia responde a factores ms complejos, reveladores de la incapacidad histrica de Amrica Latina de responder con eficacia a los dilemas del desarrollo en el mundo global.
6. La globalizacin en la actualidad
Los contenidos manifiestos ms espectaculares de la globalizacin se registran actualmente en la difusin de informacin e imgenes a escala planetaria y en los mercados financieros. Nunca antes, en efecto, existieron redes de transmisin y procesamiento de datos en tiempo real de la magnitud e nfimos costos observables en la actualidad. Tampoco existi en el pasado un mercado financiero de escala semejante y en el cual predominaran los movimientos de capitales de corto plazo. En la actualidad, el sistema opera continuamente y vincula todas las plazas del planeta. Este plano virtual de la globalizacin penetra en todas partes y promueve la visin de una aldea global.
En el plano de la economa real de la produccin, la globalizacin se manifiesta en un crecimiento del comercio internacional a tasas mayores que las de la produccin, pero ambas variables registran tasas de aumento menores que en el perodo dorado de la segunda posguerra. La globalizacin en el plano real incluye la internacionalizacin de mltiples procesos productivos en el seno de empresas que operan a escala planetaria e importantes corrientes migratorias.
De todos modos, los cambios en este plano tienen antecedentes importantes en el proceso de globalizacin que culmin en las vsperas de la primera guerra mundial. En efecto, la relacin entre el comercio y el producto mundiales en 1913 y la actualidad es semejante (alrededor del 20%) y lo mismo sucede con la participacin de las inversiones privadas directas en la formacin de capital fijo en el mundo (alrededor del 5% en ambos perodos) (UNCTAD, 1994). A su vez, las migraciones fueron relativamente mayores en aquel entonces y los regmenes nacionales ms permisivos que en la actualidad.
La globalizacin virtual y la real interactan para reforzar la visin de un mundo sin fronteras. La intermediacin meditica contagia el plano real transmitiendo modas, pautas de consumo y expectativas que influyen en el comportamiento de quienes, en mayor o menor medida, tienen acceso a los mercados. A su vez, la internacionalizacin de la produccin y el comercio difunden los bienes y servicios promovidos por la intermediacin meditica. La globalizacin financiera, por su parte, condiciona el manejo de las polticas de los Estados y su capacidad regulatoria del proceso econmico, genera o destruye efectos de riqueza que estimulan o deprimen el gasto, perturba las paridades y los equilibrios macroeconmicos e influye en los niveles de produccin y en el empleo.
Sobre estas bases, se ha difundido una versin fundamentalista de la globalizacin que formula las proposiciones siguientes (Ferrer, 1997): La mayor parte de las transacciones sucede actualmente en el mercado mundial, no en los mercados nacionales. Las principales decisiones de inversin, cambio tcnico y asignacin de recursos son tomadas, hoy, por agentes que operan a escala global, a saber, los mercados financieros y las empresas transnacionales. La conclusin resultante de la versin fundamentalista de la globalizacin es extraordinaria. En la actualidad, habra desaparecido el dilema del desarrollo en el mundo global porque, en la prctica, los pases careceran de posibilidad alguna de desarrollar estrategias viables que contradigan las expectativas de los operadores globales. De este modo la nica posibilidad sera aplicar polticas amistosas para los mercados. Los pases que sigan esta regla seran beneficiarios de las decisiones de inversin y otras aplicaciones de recursos y distribucin de mercados, dispuestas por los agentes dominantes en el orden global.
Esta versin de la globalizacin y su recomendacin de poltica no se compadecen con la realidad. La globalizacin dista de ser total porque subsisten restricciones importantes a los movimientos de bienes y servicios y factores de la produccin. En realidad, la globalizacin es selectiva y la seleccin se refleja en los marcos regulatorios del orden mundial establecidos por la influencia decisiva de los pases cntricos. De este modo, se promueven reglas generales en las reas que benefician a los pases avanzados, como en el caso de la propiedad intelectual, el tratamiento a las inversiones privadas directas y la desregulacin de los mercados financieros. En cambio, se limita la globalizacin a travs, por ejemplo, de restricciones a las migraciones de personas o al comercio de bienes de especial inters para los pases en desarrollo. La globalizacin selectiva es el nuevo nombre del nacionalismo de los pases avanzados.
La globalizacin selectiva implica un desnivel en el campo de juego en el cual operan los diversos actores del sistema internacional. Los pases centrales siguen inclinando el campo de juego en su favor. La brecha existente entre la globalizacin total y la selectiva agrava las asimetras que prevalecen entre los pases que forman el sistema mundial. No es sorprendente que esto sea as. Siempre lo fue. Lo que es inadmisible es suponer que la globalizacin es total o que todos los jugadores operan en un campo de juego nivelado. Dado este contexto, los pases en desarrollo deben preservar la mayor autonoma de decisin propia posible e insistir en la formulacin de marcos regulatorios multilaterales que no privilegien la globalizacin selectiva favorable a los intereses de las economas centrales.
El segundo tipo de consideraciones respecto de las tendencias actuales de la globalizacin se refiere a la importancia de la dimensin endgena del desarrollo y al peso relativo de los recursos y mercados internos respecto de los que se transan en el mercado mundial. La insercin en el orden mundial es esencial para el desarrollo econmico. Pero, en definitiva, ste es, en primer lugar, un proceso endgeno de integracin social y equilibrios polticos, reformas institucionales, transformacin de la produccin, reduccin de los costos de transaccin, interacciones eficaces entre las esferas privada y pblica, lazos entre la produccin y los sistemas nacionales de ciencia y tecnologa, acumulacin de conocimientos y habilidades en la fuerza de trabajo, aumentos incrementales de la productividad impulsados por la inversin de capital y la incorporacin del progreso tcnico. El desarrollo no se importa. No puede delegarse en el liderazgo de actores transnacionales ni en las fuerzas que operan en el orden global. No existe ninguna experiencia histrica significativa que pruebe lo contrario.
Respecto de la importancia.de la globalizacin real, cabe observar que, pese al aumento del comercio mundial y de la internacionalizacin de la produccin a partir de 1945, el balance de recursos en la economa mundial revela lo siguiente: No ms del 20% de la produccin mundial de bienes y servicios traspone las fronteras nacionales. En algunos rubros, la proporcin es mayor. De todos modos, en promedio, alrededor del 80% de la produccin mundial se vende en los mercados internos de cada pas. Alrededor de 9 de cada 10 trabajadores en el mundo trabaja para sus coterrneos. Ms del 90% de la acumulacin de capital real en el mundo se financia con el ahorro interno de los pases. La contribucin de las inversiones de las filiales de empresas transnacionales a la formacin de capital fijo en el mundo es inferior al 10%. La misma proporcin se verifica si se miden los movimientos de capitales a travs del saldo de la cuenta corriente del balance de pagos de los pases. Estos promedios referidos a la economa mundial reflejan, aproximadamente, la situacin observable en el conjunto de Amrica Latina.
Las respuestas actuales de Amrica Latina a la globalizacin son tan malas como en el pasado, y an peores. Prevalece en Amrica Latina un proceso de reformas cuyo eje es la insercin incondicional en el orden global. La poltica econmica predominante consiste, en primer lugar, en administrar la deuda existente y en satisfacer las expectativas de los mercados. Esta conclusin adolece del mismo defecto de cualquier generalizacin sobre Amrica Latina. Pero, con pocas excepciones, si es que cabe alguna, basta observar la situacin actual para sugerir que, en efecto, la regin no est respondiendo con eficacia a las actuales tendencias del orden mundial.
El enfoque actual sugiere que basta con nivelar el campo de juego de los operadores econmicos nacionales y extranjeros, respetar los derechos de propiedad y reducir los costos de transaccin, desregular y dar transparencia a los mercados y al sistema financiero, mantener el equilibrio fiscal y la estabilidad de precios, abrir la economa, privatizar todo lo privatizable y reducir el Estado y la accin pblica a su mnima expresin. Muchas de estas acciones son indispensables para el buen funcionamiento de los mercados y la asignacin racional de recursos. Pero esto no basta para remover los obstculos fundamentales al desarrollo latinoamericano e iniciar un crecimiento sostenible de largo plazo. En el contexto de esas polticas, es muy escasa la posibilidad de mitigar la pobreza y la marginalidad por acciones sociales focalizadas.
El predominio en la regin de la visin fundamentalista de la globalizacin, expresada por la estrategia del Consenso de Washington, produce malas respuestas a la globalizacin. En efecto, la mayor apertura coincide con procesos de desindustrializacin y ruptura de eslabonamientos intraindustriales. A su vez, la vulnerabilidad externa es mayor que en el pasado. La libertad de maniobra para decidir el propio destino en el mundo global est probablemente en sus mnimos histricos.
Los resultados son elocuentes. La tasa de crecimiento de los ltimos tres lustros es la mitad de la registrada durante la etapa del crecimiento hacia adentro; ha aumentado la pobreza y la marginalidad y crecido aun ms la concentracin de la riqueza y el ingreso, que es uno de los peores rasgos sistmicos de la realidad latinoamericana.
Los avances logrados en materia de estabilidad de precios y en los equilibrios macroeconmicos estn sustentados, en buena parte de la regin, por un creciente endeudamiento externo y mayor subordinacin a los criterios de los acreedores. Diversas transformaciones estructurales, como la reforma del Estado, las privatizaciones, la reduccin de las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio y la desregulacin ae universos mercados, eran imprescindibles. En muchos casos, sin embargo, no resolvieron los problemas preexistentes y, en otros, no han formado parte de estrategias viables de desarrollo sostenible.
En el pasado, la presencia del Fondo Monetario Internacional era importante para resolver los desequilibrios peridicos de pagos externos. En la actualidad el Fondo, junto con el Banco Mundial, se ha convertido en un protagonista permanente de la formulacin y gestin de la poltica econmica de diversos pases. Es comprensible. La vulnerabilidad externa no es actualmente un problema coyuntural. Es una condicin permanente, arraigada en el peso de los servicios de la deuda externa sobre los presupuestos y el balance de pagos de los deudores.
El eplogo de las malas respuestas de Amrica Latina a la globalizacin en el largo plazo es la actual situacin, probablemente sin precedentes, en que las polticas nacionales, en mayor o menor medida, se formulan, condicionan o monitorean desde el exterior. La globalizacin, particularmente la financiera, influye en la situacin de todos los pases que integran el orden global y limita los grados de libertad de las polticas nacionales. Pero, en nuestros pases, la situacin es ms rigurosa que en otras partes.
En los ltimos quince aos, con la excepcin de Africa Sudsahariana, Amrica Latina es la regin con el peor comportamiento para los principales indicadores del desarrollo econmico y social. No es aventurado sugerir, entonces, que las respuesta s actuales a los desafos de la globalizacin no son consistentes con el desarrollo sostenible
El progreso registrado en los sistemas de comunicaciones, en diversas redes comerciales y ramas de la produccin, en las reas donde habitan los grupos sociales de mayor ingreso y en otras esferas, tiene semejanzas con los extraordinarios cambios que se produjeron desde finales del siglo XIX hasta la primera guerra mundial. Tambin se dio entonces un proceso importante de modernizacin exgena, inducida por la insercin en la globalizacin del perodo. La realidad revel, ms tarde, cuan efmeros y limitados eran aquellos cambios.
En la actualidad, cabe preguntarse si la acumulacin de tensiones sociales y polticas emergentes del deterioro de las condiciones sociales no terminarn amagando la democracia recuperada, con tanto esfuerzo, en los ltimos lustros. Mientras tanto cabe observar que, a diferencia de la fase del desarrollo hacia afuera, existe hoy una forma perversa del malestar social reflejada en la inseguridad pblica observable en gran parte de la regin y, sobre todo, en sus principales ciudades.
Por ltimo, la situacin actual de Amrica Latina es tambin muy distinta de la registrada en la crisis por la cual atraviesan varios pases de Asia. En stos, el problema emerge luego de un perodo de expansin de la produccin y de las exportaciones sin precedentes y de un aumento significativo de su peso relativo en la economa mundial.
II. Algunos rasgos sistmicos de la realidad latinoamericana
Amrica Latina revela una persistente incapacidad de proporcionar respuestas eficaces al dilema del desarrollo en el mundo global. El anlisis comparado contribuye a identificar algunas de las causas que explican este comportamiento histrico de nuestros pases.
En efecto, los pases de desarrollo industrial tardo que, en el transcurso del siglo XIX y en la segunda mitad del XX, lograron superar su atraso relativo, revelan la existencia de algunas condiciones necesarias del xito, Es decir, de la formulacin de buenas respuestas al contrapunto realidad interna -contexto externo, o sea, a los desafos y oportunidades de la globalizacin (Ferrer, 1998).
Los pases exitosos, como, por ejemplo, los Estados Unidos, Alemania Dinamarca y Suecia en el siglo XIX y, en la segunda mitad del XX, Japn, Corea del Sur y Taiwn, presentan extraordinarias diferencias de dimensin territorial, poblacin, recursos naturales, mercado interno y la magnitud de la brecha que los separa del pas lder al tiempo de su despegue. Las condiciones de la globalizacin en ambos perodos presentan tambin marcadas diferencias.
Pese a semejantes discrepancias, tienen algunos rasgos comunes en cuestiones crticas. En el campo social y poltico se da, en todos ellos, la estabilidad del marco institucional, la existencia de elites con vocacin autnoma de acumulacin de poder, predominio de las ideas econmicas heterodoxas, respeto del derecho de propiedad y tendencia a la reduccin de los costos de transaccin, Estados capaces de impulsar las transformaciones necesarias y respaldar la iniciativa privada y, por ltimo, sociedades integradas, incorporadas en su mayora al proceso de crecimiento y transformacin.
En el terreno econmico, los pases exitosos revelan una suficiente generacin de ahorro interno y su empleo en la expansin y transformacin de la capacidad productiva, as como ventajas competitivas fundadas en la incorporacin del cambio tcnico y los equilibrios macroeconmicos de largo plazo, incluso pagos externos sustentados, principalmente, sobre la capacidad exportadora.
Sobre este teln de fondo, y aun sin l, es posible identificar algunos rasgos sistmicos de la realidad latinoamericana que contribuyen a generar malas respuestas al dilema del desarrollo en el mundo global.
1. La concentracin de la riqueza y el ingreso
Amrica Latina es la regin del mundo con la peor distribucin del ingreso y la mayor concentracin de la riqueza. Este es un rasgo caracterstico desde el inicio de la conquista y la colonizacin y perdura hasta nuestros das. Despus de la Independencia continu el proceso de concentracin de la propiedad de la tierra y otros recursos. Argentina y Brasil proporcionan dos ejemplos notables al respecto. En la primera, la expulsin del indio y la conquista del desierto en la regin pampeana, entre 1820 y 1870, culmin con la apropiacin de las tierras ms ricas del pas por pocas manos. En Brasil, la Ley de Tierras de 1850 concentr an ms la propiedad de la tierra en manos de los grandes fazendeiros. Estos ejemplos ilustran una situacin generalizada en Amrica Latina. Despus de 1945, el crecimiento hacia adentro tampoco resolvi el problema ni siquiera en pases, como Brasil y Mxico, que sostuvieron altas tasas de crecimiento en el perodo.
2. La estratificacin social
La concentracin de la propiedad de la tierra y otros recursos cre brechas profundas y limit las oportunidades de ascenso en la escala social. Adems, la conquista y sometimiento de las poblaciones nativas y, ms tarde, la incorporacin masiva de esclavos africanos en diversos pases, introdujeron una dimensin tnica en la estratificacin social, caracterstica observable hasta nuestros das.
En la segunda mitad del siglo XIX, cuando llegaron grandes contingentes migratorios, especialmente al Cono Sur y Brasil, los recin llegados tuvieron pocas posibilidades de convertirse en propietarios y productores independientes en la frontera agrcola en expansin. Esta experiencia marca una diferencia radical con la de otros pases de poblamiento reciente, como los Estados Unidos y los dominios blancos del Imperio Britnico. En stos, el poblamiento expandi la frontera y form nuevas camadas de productores independientes. En cambio, en la Argentina y en otras partes de Amrica Latina, cuando llegaron los inmigrantes, las mejores tierras ya estaban jurdicamente ocupadas. De all la consolidacin del sistema de grandes estancias, latifundios y fazendas y el predominio del rgimen de arrendamiento y del trabajo asalariado en la actividad agropecuaria. En otras partes, subsisti el rgimen de plantaciones para la produccin de diversos cultivos tropicales.
Es improbable que en tales condiciones se forme una masa crtica de grupos privados capaces de acumular capital, incorporar tecnologa e innovar, aprovechar el mercado interno y proyectarse al mercado mundial. No es que la historia latinoamericana no presente ejemplos de personajes con extraordinario espritu de iniciativa para montar grandes negocios y generar ganancias. En el siglo XIX, Lucas Alaman fue un exitoso hombre de empresa que desarroll la industria moderna textil en Mxico y, en Brasil, el Barn de Maua fue el mayor empresario del Imperio (y de Iberoamrica) con negocios diversificados desde la industria y la minera a los transportes y los bancos. En la primera mitad del siglo XX, en la Argentina, el ingeniero de origen italiano Torcuato Di Tella fue un autntico capitn de industria.
Sin embargo, el contexto prevaleciente inhibi la aparicin de semejantes personajes, as como su eslabonamiento y alianza estratgica con otros empresarios nacionales, la transformacin de la protoindustrializacin existente en las artesanas previas a la industria moderna (como la actividad textil), y los procesos amplios de acumulacin, cambio tcnico y aumento de la productividad.
Estos lmites a los liderazgos empresarios impidieron, en definitiva, expandir el empleo e integrar al conjunto de la sociedad en un proceso generalizado de crecimiento. En otros trminos, se redujeron las posibilidades de construir sistemas de capitalismo nacional autocentrados en la movilizacin del ahorro y los recursos internos, el aprovechamiento del mercado interno, la expansin de las exportaciones y el cambio tcnico.
Los mayores obstculos a la formacin de una masa crtica de liderazgo empresarial en Amrica Latina no radican, como sugiere la llamada nueva economa institucional, en la falta de garantas para el ejercicio del derecho de propiedad, o la corrupcin. Desde la independencia, los derechos de propiedad nunca fueron amenazados. El problema principal est en la concentracin excesiva de la riqueza y las dificultades de acceso a la propiedad de nuevos agentes econmicos.
La corrupcin, por su parte, no es un rasgo distintivo de Amrica Latina. Basta recordar la historia de las potencias industriales y de algunos de los pases de ms rpido desarrollo de la actualidad, para advertir que la corrupcin no es una explicacin suficiente del xito o fracaso de los pases, de las malas o buenas respuestas a los desafos de la globalizacin.
Las causas son ms profundas y se refieren a algunas de las cuestiones antes sealadas. Por las mismas razones, desde los tiempos del crecimiento hacia afuera hasta la actualidad, la presencia de las empresas extranjeras en Amrica Latina es ms importante que en los pases exitosos. La debilidad relativa de los liderazgos empresariales nacionales fue en buena medida suplida por la inversin pblica y por la inversin privada directa extranjera, especialmente, en las actividades de mayor dinamismo que incluyen, en la actualidad, servicios pblicos privatizados en telecomunicaciones y otras reas, redes comerciales y una creciente participacin en el sector financiero.
3. El rgimen poltico
Amrica Latina es la regin del mundo que estuvo sujeta durante ms tiempo a una administracin colonial. En efecto, en ningn lado y en semejante escala, existi un rgimen de administracin colonial que durara tres siglos. Esto contribuy a la pobre experiencia de autogobierno de las comunidades locales.
En las trece colonias continentales britnicas en Amrica del Norte la situacin fue muy distinta. Se instalaron tempranamente all sistemas comunales de autogobierno y los colonos hicieron suyos los principios democrticos de la Gloriosa Revolucin Britnica de 1688. Sobre estos fundamentos se construy la tradicin poltica norteamericana. En realidad, nunca existi una subordinacin plena de esas colonias a su madre patria. Cuando el gobierno de Jorge III intent ajustar las riendas del imperio en el Nuevo Mundo, contemporneamente con las reformas de Carlos III en el imperio espaol y de Pombal en el de Portugal, estall la revolucin. La reclamacin de los colonos por hacer respetar el principio de "no hay impuesto sin representacin", vigente en la metrpoli, fue uno de los detonantes del alzamiento.
En nuestros pases, la concentracin de la riqueza y el ingreso y la fractura social de raz tnica contribuyeron a formar regmenes polticos excluyentes e inestables. El gran dilema de la reconstruccin de la legitimidad del poder en Hispanoamrica despus de la Independencia fue cmo compatibilizar los principios de la Ilustracin y del liberalismo, que inspiraban la construccin de las nuevas repblicas, con un rgimen de exclusin en el cual los criollos de las clases altas ocupaban el lugar de los antiguos representantes del poder colonial. Las caractersticas de la transicin del Brasil a la independencia evit la crisis de legitimidad y contribuy a mantener la unidad territorial del pas pero, como en el resto de Iberoamrica, el sistema poltico emergente fue de participacin restringida.
Una vez instalado el crecimiento hacia afuera en la segunda mitad del siglo XIX, afianzadas las constituciones de cuo liberal en las repblicas hispanoamericanas y establecida la repblica en Brasil, sigui rigiendo la limitacin de la representatividad del sistema poltico. Cuando las tensiones fueron insoportables, se restablecieron gobiernos autoritarios. Esto se reflej en la inestabilidad institucional y poltica caracterstica de la mayor parte de nuestros pases y en algunos acontecimientos de gran alcance, como la Revolucin Mexicana.
Amrica Latina tiene, desde siempre, dificultades en construir instituciones participativas y estables, al estilo norteamericano, o regmenes progresivamente abiertos como en la experiencia britnica y las democracias continentales europeas. Las instituciones inestables carecen de condiciones para sostener polticas consistentes de largo plazo de movilizacin de recursos, promocin de exportaciones, capacitacin de los recursos humanos y desarrollo cientfico-tecnolgico.
Un Estado dbil carece, tambin, de capacidad para establecer relaciones simtricas con los pases centrales, los mercados financieros y las empresas transnacionales. Entre otras cosas, cabe esperar desequilibrios macroeconmicos persistentes y una dependencia continua del crdito externo para financiar el dficit pblico y del balance de pagos. Esto es un problema que se instal en la mayor parte de Amrica Latina desde la Independencia y perdura, acrecentado, hasta nuestros das.
Cuando imperan esas circunstancias, difcilmente un pas puede proporcionar buenas respuestas al desafo de su desarrollo en el mundo global. En situaciones extremas esta debilidad se refleja en la impotencia para defender la integridad territorial. Los conflictos abiertos en Mxico despus de la independencia contribuyen a explicar la secesin de Texas y, poco despus, la derrota en la guerra con los Estados Unidos y la prdida de la mitad del territorio nacional consagrada en el Tratado de Guadalupe Hidalgo de 1848.
4. Las variables econmicas
Dados los rasgos sistmicos de la realidad latinoamericana es comprensible que nuestros pases revelen, a largo plazo, una baja capacidad de formacin de ahorro y, sobre todo, una tendencia crnica al consumo conspicuo y al despilfarro de recursos. A esta cuestin dedic Ral Prebisch atencin preferente en sus estudios sobre el capitalismo perifrico.
Las mismas razones contribuyen a explicar la persistencia de los desequilibrios macroeconmicos y de las presiones inflacionarias. En tiempos recientes, el endeudamiento externo crnico y la vulnerabilidad externa reflejan tales desequilibrios y la incapacidad de los sistemas polticos de poner la casa en orden y articular el poder negociador frente al resto del mundo. El reparto inequitativo de los costos del ajuste y el deterioro consecuente de las condiciones sociales en los ltimos lustros es comprensible en el marco de los rasgos sistmicos de la realidad latinoamericana.
Estados dbiles (aunque a menudo hipertrofiados) y liderazgos empresariales condicionados por la fragmentacion social y otros problemas, difcilmente pueden generar una masa crtica de ventajas comparativas dinmicas y una relacin simtrica con el orden global. Es decir, una participacin en la divisin internacional del trabajo fundada en la incorporacin de valor agregado a la produccin primaria, el desarrollo industrial y los eslabonamientos de cadenas productivas complejas y diversificadas, crecientemente asentadas en la tecnologa y en la ciencia. En tales condiciones son pobres las posibilidades de participar en la difusin del conocimiento cientfico y de la tecnologa en el orden global.
En este sentido lo proporciona el desarrollo del ferrocarril durante el siglo XIX. Los Estados Unidos, Alemania, Japn y otros pases de desarrollo industrial tardo, respecto de la potencia entonces lder, Gran Bretaa, instalaron la red ferroviaria (en varios casos inicialmente con capitales, equipamiento y tcnicos ingleses) y, al mismo tiempo, impulsaron el desarrollo de la siderurgia, la metalmecnica y otras industrias conexas para el equipamiento, instalacin y explotacin de lo que era, entonces, una actividad en la frontera tecnolgica. En Amrica Latina, el ferrocarril transform tambin la realidad espacial y la integracin territorial pero se instal casi totalmente con empresas y equipamiento extranjero. En este caso los eslabonamientos del sistema ferroviario con el conjunto del sistema econmico se limitaron, casi exclusivamente, a la instalacin de talleres de reparacin y mantenimiento.
Estos hechos contribuyeron para que Amrica Latina siga siendo una regin perifrico cuyo papel principal en el mercado mundial es el de exportadora de productos primarios. Esta situacin, cuyo anlisis fue una de las contribuciones fundamentales de la CEPAL, es inherente al subdesarrollo latinoamericano y explica la cada de su participacin en el mercado mundial en el ltimo medio siglo.
De este modo, se debilit la capacidad de Amrica Latina de endogeneizar el desarrollo y trasladar a la estructura de la oferta y al empleo los cambios en la composicin de la demanda generados por el aumento del ingreso y el cambio tcnico. La insercin en el orden mundial result as en procesos exgenos de modernizacin como los observables en las dcadas previas a la primera guerra mundial y en la actualidad.
En resumen, cuando se dan tales condiciones extremas de concentracin de la riqueza y del ingreso, fragmentacin social y representatividad restringida e inestabilidad de los sistemas polticos, cabe esperar malas respuestas a los dilemas del desarrollo en el mundo global.
III. Conclusiones
Dada la complejidad de los factores que influyen en la calidad de las respuestas a los desafos de la globalizacin, el anlisis de la cuestin excede las posibilidades de una aproximacin economicista. Por las mismas razones, las buenas respuestas al dilema del desarrollo en el mundo global, es decir, las polticas eficaces para el desarrollo sostenible, superan los lmites de la poltica econmica en sentido estricto.
El estudio del problema requiere, pues, incorporar, en la tradicin de Max Weber, los diversos planos de la realidad en una perspectiva histrica de largo plazo.
Es preciso, asimismo, identificar los intereses propios de los pases latinoamericanos dentro del mundo global. Esto no puede lograrse con teoras que proponen, como opciones racionales para Amrica Latina, aquellas que, en realidad, responden a las perspectivas y los intereses de las economas ms desarrolladas y hegemnicas dentro del orden global.
En la etapa del crecimiento hacia afuera de Amrica Latina el enfoque cntrico predomin con el paradigma del libre cambio. En la actualidad, prevalece a travs del llamado Consenso de Washington.
Las razones por las cuales la visin cntrica se convierte, en los diversos perodos histricos, en la ideologa de los grupos dominantes en nuestros pases, reflejan los mismos rasgos sistmicos que condicionan la calidad de las respuestas al dilema del desarrollo en el mundo global.
Desde fines de los aos cuarenta, con el liderazgo intelectual de Ral Prebisch, la CEPAL propuso nuevas respuestas a los dilemas planteados por la globalizacin. El objetivo era compatibilizar la insercin de nuestros pases en el mercado internacional con la transformacin y el crecimiento interno y el comando del propio destino en un mundo global. A travs de la integracin latinoamericana, la unidad de nuestros pases fortalecera su capacidad de respuesta a los problemas y oportunidades de la globalizacin. En sus trabajos ulteriores referidos al capitalismo perifrico, Prebisch recalc la importancia de cuestiones cruciales como la distribucin del ingreso y la aplicacin del excedente econmico.
La contribucin de la CEPAL se concentr comprensiblemente en el tratamiento de las variables econmicas determinantes del subdesarrollo latinoamericano. El anlisis fue enriquecido por las contribuciones de Ceiso Furtado, Fernando Henrique Cardoso, Anj'bal Pinto, Helio Jaguaribe, Jos Medina Echavarra, Osvaldo Sunkel y otros, que incorporaron al anlisis la perspectiva histrica de largo plazo y variables sociopolticas fundamentales. De este modo, convergiendo con el aporte de la CEPAL., se form un conjunto de ideas que constituye probablemente el aporte ms importante e influyente del pensamiento social propio a lo largo de la historia latinoamericana.
El legado de la CEPAL no radica principalmente en sus teoras sobre la distribucin de los frutos del progreso tcnico, los trminos del intercambio o la propagacin de los ciclos. Estas contribuciones estn asociadas a la poca en que surgieron y los tiempos han cambiado. La contribucin de la CEPAL radica ms bien en la actitud, en la postura, adoptada para abordar el tratamiento de los problemas de la realidad latinoamericana y formular propuestas. Esta actitud, esta postura, tiene tres rasgos dominantes:
La insistencia en observar el mundo desde la perspectiva de la realidad latinoamericana y de los objetivos propios dentro de un mundo global. Prebisch, en particular, manifest, desde las primeras enseanzas que imparti en la Universidad de Buenos Aires, una actitud crtica frente al pensamiento predominante de los centros y sospechaba que su implantacin en la periferia reflejaba un proceso de colonizacin cultural. Es decir, la forma ms sutil de subordinar a la periferia a los objetivos e intereses de los pases centrales. No podra exagerarse la importancia de esta cuestin en la situacin actualmente prevaleciente.
El rechazo al fatalismo de los mercados, es decir, a cualquier versin fundamentalista de la globalizacin. El dilema del desarrollo en el mundo global existe y es posible resolverlo, con racionalidad y eficacia, persiguiendo los propios intereses.
El desarrollo descansa en los mercados y la iniciativa privada orientados por la accin pblica para compatibilizar la apertura con el desarrollo y el comando del propio destino en el mundo global.
El mensaje fundacional de la CEPAL fue esencialmente optimista. Supona que frente a los dilemas del desarrollo en el mundo global estaba al alcance de nuestros pases cambiar las malas por las buenas respuestas.
Es claro que la complejidad del desafo es mayor que la prevista originalmente. Los estudios recientes referidos al desarrollo con equidad enriquecen la contribucin de la CEPAL.
De todos modos, la construccin de buenas respuestas a la globalizacin incluye pero excede la poltica econmica en sentido estricto. Incorpora la reforma institucional y poltica, la integracin social y un amplio abanico de cambios para remover obstculos al desarrollo latinoamericano, hondamente arraigados en la . historia y en los sistemas vigentes. De ah la magnitud de los problemas que confronta la construccin de la democracia en Amrica Latina.
En tiempos recientes, una de las propuestas fundacionales de la CEPAL, referida a la integracin latinoamericana, tiene una importante expresin en el MERCOSUR. En efecto, el sistema subregional est revelando cuanta importancia tiene la integracin de nuestros pases para mejorar la calidad de las respuestas al dilema del desarrollo en el mundo global.
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