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Temas actuales y tendencias

en la ciencia poltica

Simn Pachano
Temas actuales y tendencias
en la ciencia poltica
ndice
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Simn Pachano
Tendencias de la ciencia poltica en Norteamrica
y dilogos con la ciencia poltica en Amrica Latina . . . . . . . . . 25
Jonathan Hartlyn
Procesos organizativos en el MAS y en Pachakutik:
Dilemas inacabados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Sofa Cordero
Sistema de partidos y voto regional en Ecuador:
Un anlisis a partir de las elecciones de 2006 . . . . . . . . . . . . . . 57
Margarita C. Batlle
Democracia directa en Latinoamrica:
entre la delegacin y la participacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Alicia Lissidini
Democracia directa en Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
Simn Pachano
De la presente edicin:
FLACSO, Sede Ecuador
La Pradera E7-174 y Diego de Almagro
Quito Ecuador
Telf.: (593-2) 3238888
Fax: (593-2) 3237960
www.flacso.org.ec
Ministerio de Cultura del Ecuador
Avenida Coln y Juan Len Mera
Quito-Ecuador
Telf.: (593-2) 2903 763
www.ministeriodecultura.gov.ec
ISBN: 978-9978-67-188-7
Cuidado de la edicin: Paulina Torres
Diseo de portada e interiores: Antonio Mena
Imprenta: Rispergraf
Quito, Ecuador, 2008
1. edicin: diciembre 2008
Presentamos un nuevo volumen de la Coleccin FLACSO 50 Aos, aus-
piciada por el Ministerio de Cultura. Los artculos de este nmero dan
cuenta de diversos temas y campos de estudios que actualmente desarro-
lla la ciencia poltica. El objetivo central del libro es ofrecer una visin
general de la amplia gama de temas y problemas en los que se mueve la
disciplina.
Los trabajos compilados constituyen una muestra de las particularida-
des de la disciplina en Amrica Latina, tanto desde la perspectiva terico-
metodolgica, como en el tratamiento de aspectos especficos. En ellos se
encuentran reflexiones sobre las condiciones en que se desarrolla el traba-
jo acadmico, as como resultados de estudios sobre partidos polticos, de-
mocracia directa, significacin poltica de las organizaciones sociales y
participacin popular.
La diversidad temtica y de perspectivas de anlisis constituye una ex-
presin de la riqueza y la diversidad que caracteriza a la ciencia poltica,
expresada de manera amplia y creativa en las diversas mesas en que fue-
ron presentadas en el Congreso conmemorativo del cincuentenario de
FLACSO.
Adrin Bonilla
Director
FLACSO - Ecuador
7
Presentacin
Las organizaciones polticas tnicas en Colombia:
Los indgenas y las elecciones 1990-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Javier Duque
Innovaciones participativas y poder
popular en Venezuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
Margarita Lpez Maya
7
El objetivo de este artculo es analizar la inclusin constitucional de los
mecanismos de democracia directa en Amrica Latina con el propsito de
identificar explicaciones y tendencias. Para ello estudiamos cada reforma
constitucional en los pases de Amrica del Sur, describiendo el contexto
social y poltico de inclusin, a partir de dos ejes fundamentales: las pre-
rrogativas del poder ejecutivo y las potestades de los ciudadanos. Se plan-
tea como hiptesis que los mecanismos de democracia directa, incorpora-
dos mayoritariamente en la dcada del noventa, constituyen herramientas
polticas que pueden promover tanto la participacin y el involucramien-
to de los ciudadanos en la cosa pblica, como la expansin de la influen-
cia de los poderes ejecutivos, a costa de los instrumentos de representa-
cin (como los partidos polticos) y por lo tanto, fomentar la delegacin.
Para empezar, conviene aclarar que el concepto de democracia direc-
ta admite diversas definiciones y graduaciones. Las concepciones mini-
Margarita C. Batlle
88 89
Democracia directa en Latinoamrica:
Entre la delegacin y la participacin
1
Alicia Lissidini*
1 Este artculo es producto de la investigacin Democracia Directa en Latinoamrica: Entre la
delegacin y la participacin, financiada por CLACSO (Lissidini, 2007-2008). Una versin
anterior fue publicada en Alicia Lissidini, Yanina Welp y Daniel Zovatto (compiladores, 2008).
Versiones anteriores del artculo se presentaron en los seminarios internos de la Escuela de
Poltica y Gobierno (2006 y 2007), la Conferencia Internacional Direct Democracy in Latin
America (13 y 14 de marzo de 2007, Buenos Aires) y en el Primer Congreso Uruguayo de
Ciencia Poltica (30 y 31 de octubre de 2006, Montevideo) Agradezco los comentarios recibi-
dos en dichos encuentros, tambin las sugerencias de Marcelo Cavarozzi, Fernando Errandonea,
Flavia Freidenberg, Steffan Gmez Campos, Rodolfo Gonzlez Rissoto y Anbal Prez-Lin.
* Profesora-investigadora de la Escuela de Poltica y Gobierno (UNSaM). Coordinadora
Acadmica del Doctora en Ciencia Poltica (UNSaM). E-mail: alicia.lissidini@unsam.edu.ar.
Grfico 6. Escaos legislativos por partido para la regin Sierra
(sobre un total de 47 escaos obtenidos por la regin)
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del TSE.
Grfico 7. Escaos legislativos para la regin Costa
(sobre un total de 29 escaos obtenidos por la regin)
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del TSE.
ria en el parlamento aun corriendo el riesgo de que la propuesta sea
rechazada por los ciudadanos, como sucedi con algunos referendos plan-
teados a propsito de la integracin a la Comunidad Europea. El debi-
litamiento del poder legislativo es una de las consecuencias que ms pre-
ocupa a los investigadores en el tema (Hagen, 2002), as como el uso
autoritario y populista de este mecanismo. En Amrica Latina, se corre el
riesgo de promover democracias delegativas.
3
La idea bsica de este con-
cepto es que los votantes ven al presidente como el depositario exclusivo
de la legitimidad democrtica, y en consecuencia le delegan el derecho y
la obligacin de resolver los problemas del pas de acuerdo son su parti-
cular entender. Por su parte, el presidente se ubica por encima de los par-
tidos polticos y de los intereses organizados (ODonnell, 1994). En nues-
tra visin, la democracia directa en manos de presidentes electos ms por
sus caractersticas personales que por sus propuestas polticas incentivara
un tipo de democracia mayoritaria y delegativa, afectando negativamente
a los partidos y a los parlamentos. Los plebiscitos en estas democracias
pueden actuar como lo hace el ballotage, respaldando el mito de la dele-
gacin legtima. Como contrapartida, una vez promovida la consulta los
ciudadanos tienen la posibilidad de debatir y eventualmente oponerse a
las intenciones del presidente de turno. Las derrotas de los gobiernos
autoritarios en los plebiscitos convocados en Chile (1988) y en Uruguay
(1980) demostraron que aun en contextos de censura y represin, los ciu-
dadanos pueden votar en contra del proyecto propuesto.
4
Por otro lado, a partir de la dcada del noventa, los ciudadanos tienen
mayores posibilidades de participar en la elaboracin, el control y la dero-
gacin de polticas, as como de revocar el mandato de polticos. Si bien
la democracia directa en manos de los ciudadanos conlleva ciertos riesgos,
Democracia directa en Latinoamrica: Entre la delegacin y la participacin
91
malistas consideran como democracia directa exclusivamente al referen-
do, es decir a la consulta popular promovida por los ciudadanos con el
objetivo de aprobar o vetar una ley; otras definen como democracia direc-
ta a todos los mecanismos de participacin ciudadana que implican el voto
(con la excepcin de las elecciones) es decir, las consultas populares en sus
diversas formas jurdicas (referendo, plebiscito y revocatoria de mandato);
otras definiciones, ms abarcativas, incluyen la iniciativa legislativa (es
decir el derecho de los ciudadanos a proponer leyes al parlamento). Por
otra parte, las concepciones maximalistas entienden que la democracia
directa tambin comprende la participacin ciudadana en las decisiones
sobre el uso de los recursos fiscales (presupuesto participativo) y en el con-
trol de la poltica (como la defensora del pueblo y la auditora ciudadana).
Ms all de las precisiones conceptuales, lo cierto es que en la dcada
del noventa se comienza a generalizar la inclusin de los mecanismos de
democracia directa en las constituciones latinoamericanas (ver Cuadro 1).
En otros trabajos analic y describ estas inclusiones (Lissidini, 2007), y
aqu slo quiero hacer mencin a dos actores que pueden promover la uti-
lizacin de la democracia directa: el presidente y los ciudadanos.
Por un lado, la potestad del presidente para convocar a una consulta
popular, habitualmente denominada plebiscito.
2
Este mecanismo jurdico
conlleva una serie de riesgos para las democracias. En los ltimos aos
aument el uso de este mecanismo en Latinoamrica y muchos presiden-
tes y candidatos polticos, algunos de ellos outsiders (como Hugo Chvez
en Venezuela, Rafael Correa en Ecuador y Carlos Mesa en Bolivia), pro-
mueven su utilizacin en el marco de campaas de corte populista. Las
motivaciones para convocar a un plebiscito son diversas (Morel, 2001):
consolidar o legitimar el poder del presidente, otorgar ms poder al eje-
cutivo en detrimento del legislativo, aprobar leyes que de otra forma no
se sancionaran o resolver divisiones al interior de los partidos polticos.
Como lo ha demostrado Trimidas (2007) en su investigacin sobre los
referendos en Europa en los ltimos 20 aos, en ocasiones los gobernan-
tes prefieren obtener una victoria en una consulta popular que una victo-
Alicia Lissidini
90
2 Vale aclarar que las denominaciones (plebiscito, referendo) varan entre las constituciones y
entre los investigadores; por ello preferimos hablar de consultas populares (Lissidini, 2007).
3 Tal como se seala en el captulo I de Lissidini (2007) y en el proyecto que dio forma a esta
investigacin (Lissidini, 2005), el concepto de democracia delegativa pertenece a Guillermo
ODonnell (1994).Vale aclarar que David Altman tambin utiliza este concepto y seala justa-
mente que la aprobacin de los mecanismos de democracia directa parece ms la consecuencia
de actitudes plebiscitarias, auto-aclamativas, auto-legitimantes y delegativas de gobiernos y lde-
res, que de demandas de los propios ciudadanos (2005: 204).
4 La oposicin frente a las reformas constitucionales propuestas fue decisiva para acortar el per-
odo autoritario y pactar el proceso que llevara a la redemocratizacin. Por otra parte, la apro-
bacin de las reformas constitucionales propuestas hubiera significado un apoyo explcito a las
dictaduras militares (Lissidini, 1990).
En cuanto al veto popular y a la revocatoria de mandato son mecanis-
mos de defensa de los ciudadanos frente a leyes y a gobernantes impopu-
lares. Si bien las ventajas de contar con estas herramientas son evidentes,
tambin existen riesgos, pues pueden poner en jaque al sistema represen-
tativo, especialmente si se abusa de ellas o se amenaza constantemente con
su utilizacin. Los efectos dependern, por un lado, de las formas jurdi-
cas que adopte la democracia directa esto incluye no slo los requisitos
para iniciar y aprobar propuestas, sino tambin las reglas respecto del
financiamiento y uso de los medios de comunicacin en las campaas y
del rol que tenga la intervencin gubernamental. Segn Bowler y
Donovan (2000), las investigaciones tienden a menospreciar el papel que
cumplen las lites en la promocin de la tolerancia, y en aquellas situacio-
nes donde su influencia es dbil, se tiende a creer que la opinin pblica
es ms intolerante respecto a los derechos de las minoras de lo que real-
mente es.
A continuacin, se analiza la incorporacin del plebiscito y de algunos
de los mecanismos que pueden promover los ciudadanos en las constitu-
ciones de Amrica del Sur y se hace referencia al ejercicio de dichos meca-
nismos en los ltimos aos. Adems de describir los alcances jurdicos, se
analiza el contexto poltico en el que se introducen las reformas, en par-
ticular el grado de estabilidad institucional, el rol de los partidos polticos
y los actores centrales en la reforma constitucional en cuestin. Por lti-
mo, se hace referencia al uso de estos mecanismos con el objetivo de iden-
tificar tendencias, es decir, qu cabe esperar en el futuro en materia de
democracia directa.
La iniciativa presidencial: Bolivia, Colombia, Ecuador,
Paraguay y Venezuela
Los presidentes de Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay y Venezuela tie-
nen la potestad de convocar a referendos o consultas vinculantes. En el
caso de la Argentina, el presidente puede, desde 1994, convocar a una
consulta, pero su resultado no tiene carcter vinculante y los ciudadanos
tampoco tienen obligacin de votar. La nica vez que se utiliz este tipo
Democracia directa en Latinoamrica: Entre la delegacin y la participacin
93
son menores que aquellos promovidos por los presidentes. Entre las diver-
sas formas jurdicas que asume el ejercicio de democracia directa destaca-
mos la iniciativa legislativa, la iniciativa popular, el veto y la revocatoria
de mandato. Los dos primeros son mecanismos proactivos, es decir, los
ciudadanos proponen leyes y reformas constitucionales al parlamento
(iniciativa legislativa) o directamente a la ciudadana (iniciativa popular).
Por el contrario, el veto y la revocatoria son reactivos, son mecanismos
que buscan derogar una ley ya aprobada y revocar el mandato de un fun-
cionario electo por la ciudadana (el presidente, los legisladores u otros).
La iniciativa legislativa puede promover un mayor involucramiento de los
ciudadanos en las decisiones polticas y una democratizacin de la agen-
da poltica, aunque esto requiere de organizacin, conocimiento y recur-
sos materiales no accesibles para cualquier grupo de ciudadanos. En este
sentido, el riesgo es que la iniciativa se constituya (como ha sucedido en
algunos estados de Norteamrica) en una herramienta de grupos de inte-
rs que buscan obtener rditos corporativos, en detrimento de otras orga-
nizaciones sociales con menor capacidad de movilizacin y de lobbying.
Como contrapartida, puede obligar dependiendo de los requisitos jur-
dicos de la iniciativa, aprobados en cada caso al debate entre los legisla-
dores, que tienen que definirse pblicamente sobre el tema. La iniciativa
popular, es decir, la promocin de una consulta directa a la ciudadana,
requiere tambin capacidad de movilizacin, recursos econmicos y hu-
manos; pero al mismo tiempo puede impulsar el debate pblico y el em-
poderamiento de los ciudadanos. Al igual que en las iniciativas promovi-
das por el poder ejecutivo, el contexto y las particularidades de la socie-
dad influirn decididamente sobre las caractersticas que asuma la consul-
ta. En sociedades apticas la participacin suele ser escasa y por lo tanto
la decisin puede terminar en manos de unos pocos depender por cier-
to de los requisitos legales. En sociedades politizadas las posturas que
asuman los partidos polticos al respecto pueden ser decisivas para el re-
sultado, ms all del tema mismo de debate, lo cual puede tener conse-
cuencias negativas como desvirtuar el sentido de la votacin si los ciuda-
danos se expresan exclusivamente en funcin de la postura asumida por
su partido o positivas como contribuir a la reactivacin del sistema po-
ltico y a la deliberacin pblica.
Alicia Lissidini
92
la reforma, la nueva Constitucin argentina introdujo modificaciones
que terminaron otorgando mayores atribuciones especiales al poder eje-
cutivo (como la posibilidad de dictar decretos presidenciales de necesi-
dad).
7
La reeleccin fue el principal objetivo del entonces Presidente
Carlos Menem, y esta reforma lo habilit para seguir en el cargo, tras un
nuevo triunfo electoral. Se elimin el Colegio Electoral y la eleccin pre-
sidencial pas a ser directa instalndose el ballotage, en respuesta al recla-
mo de los radicales. Se instaur un sistema particular de doble vuelta di-
seado a la medida de los menemistas, en la se puede ganar en la pri-
mera eleccin por mayora relativa; es decir, triunfa la frmula ms vota-
da que supere el 45 por ciento de los sufragios emitidos o si la frmula
ms votada rene 40 por ciento de los votos (siempre que haya una dife-
rencia mayor al 10 por ciento con la frmula que sigue en votos). Ade-
ms, se cre la figura del Jefe de Gabinete de Ministros (sin que por ello
se modificara el carcter presidencial del rgimen).
8
Se introdujeron mo-
dificaciones en la designacin de los miembros del poder judicial (dndo-
le ms potestades al legislativo). Se cre el Consejo de la Magistratura y
se aument la cantidad de senadores por provincia (un tercer senador por
cada provincia como representante de la minora). Los mecanismos de
democracia directa (iniciativa y consulta popular) se incluyeron conjun-
tamente con los llamados derechos de tercera generacin (derechos de
los consumidores y derechos ambientales) que elevaron a rango constitu-
cional la accin de amparo y el habeas corpus, e introdujeron tambin el
habeas data.
Respecto de las constituciones provinciales, algunas incorporan muy
tempranamente los mecanismos de democracia semi-directa (Mendoza en
1934 y Santa Fe en1921), otras en los cincuenta, y la mayora lo hizo en
Democracia directa en Latinoamrica: Entre la delegacin y la participacin
95
de instrumento fue el 25 de noviembre de 1984, cuando el Presidente
Ral Alfonsn realiz una consulta popular para ratificar el Tratado de
Paz y Amistad por el conflicto limtrofe que haba extremado el riesgo de
un enfrentamiento armado en 1978 entre las dictaduras de Argentina y
Chile.
5
Como seala Daniel Sabsay, hubo controversias respecto del fun-
damento jurdico de la consulta, entre los que argumentaban que el art-
culo 22 de la Constitucin impeda la celebracin de la iniciativa y aque-
llos que consideraron que, dado que el plebiscito no tendra carcter vin-
culante, la posibilidad de que el electorado se pronuncie sobre la cuestin
planteada se derivaba del artculo 33 (como derechos implcitos). A pesar
de que el voto no fue obligatorio, la participacin lleg al 70 por ciento
y la propuesta fue aceptada por un 82 por ciento. Esta experiencia fue
invocada diez aos despus para incluir la consulta en la reforma consti-
tucional (Sabsay, 2007).
La Constitucin de 1994 fue producto de un acuerdo, conocido como
el Pacto de Olivos, entre el ex presidente Ral Alfonsn y el entonces
presidente, Carlos Menem, lderes respectivamente de los partidos
Radical y Justicialista.
6
Ms all de las caractersticas de la nueva Cons-
titucin y del protagonismo coyuntural de Ral Alfonsn, este acuerdo
produjo una profunda crisis en la Unin Cvica Radical, que tuvo un pri-
mer impacto en la eleccin de la Convencin Nacional Constituyente (en
abril de 1994) y termin en 1995 por desplazar a ese partido a un tercer
lugar en las elecciones presidenciales (16.6 por ciento de los votos), atrs
del FREPASO (coalicin de sectores escindidos del peronismo y grupos
de izquierda tradicional) que logr casi un 30 por ciento, mientras que
Menem fue reelecto con el 47.4 por ciento de los votos. Aunque busc
amortiguar las caractersticas ms extremas del presidencialismo al
menos en opinin de algunos de los que participaron en los debates por
Alicia Lissidini
94
5 La aprobacin de este tratado comprometi a ambos pases a esforzase por solucionar sus con-
troversias mediante negociaciones directas, realizadas de buena fe y con espritu de cooperacin.
Se esperaba que si las negociaciones directas no alcanzaran un resultado satisfactorio, cualquie-
ra de las partes podra invitar a la otra a canalizar la controversia a un arreglo pacfico elegido
de comn acuerdo, estableciendo sucesivamente otros mecanismos de resolucin como la con-
ciliacin y el procedimiento arbitral (Marinello, 2004).
6 Dos exhaustivos anlisis del Pacto de Olivos y de las reformas introducidas a la constitucin se
pueden leer en Acua, 1995, y en Quiroga, 2005.
7 Estas modificaciones no fueron, segn uno de los participantes del acuerdo, producto de un
consenso genuino entre las principales fuerzas polticas que acordaron la reforma. El justicialis-
mo persegua como objetivo excluyente obtener la clusula que permitiera la reeleccin del
entonces Presidente Menem. El radicalismo a su vez accedi a la reeleccin, pero exigi a cam-
bio una serie de reformas institucionales que el justicialismo acept sin mayor conviccin (Gil
Lavedra, 2005).
8 Por el contrario, el gobierno de Menem concentr el poder en el ejecutivo y debilit los otros
poderes, al punto que Marcelo Cavarozzi (2001) lo llama fenmeno del hiperpresidencialis-
mo).
(Barry, Prez-Lin y Seligson, 2004). Varios actores polticos, entre ellos
la Iglesia, reclamaron la inclusin de esta figura en la Constitucin y pro-
movieron la realizacin de referendos en el contexto de crisis poltica
(Cordero Carrafa, 2004). En esta reforma tambin se reconoci a Bolivia
como una nacin multitnica y pluricultural, en lugar de la pretenciosa
homogeneidad de la anterior Constitucin.
A partir de 2000 aument la inestabilidad del sistema de partidos boli-
viano, se agudiz la crisis de representacin partidaria y crecieron en
intensidad y violencia las demandas sociales y polticas. Entre las manifes-
taciones populares ms importantes cabe mencionar: la guerra del agua
(Cochabamba, febrero-abril de 2000); los bloqueos campesinos (Cha-
pare, Cochabamba, y Achacachi, La Paz, septiembre de 2000); febrero
negro (La Paz y El Alto, febrero de 2003); y octubre negro (La Paz y El
Alto, octubre de 2003). Las organizaciones de los cocaleros, una de cuyas
expresiones es el Movimiento al Socialismo-Instrumento Poltico por la
Soberana de los Pueblos, tuvieron un renovado protagonismo que se
reflej en las elecciones de 2002 y en la composicin del Congreso. El
MAS, con Evo Morales como lder,
11
obtuvo el apoyo del 20 por ciento
del electorado y el Movimiento Indigenista Pachakut, dirigido por Felipe
Quispe, el 5 por ciento. Es decir, el marco de inclusin de democracia
directa se caracteriz por el desencanto de los partidos polticos tradicio-
nales, con el agotamiento de la llamada democracia pactada y el surgi-
miento o renovacin de actores polticos que defendieron la inclusin de
los mecanismos de democracia directa y sostuvieron un discurso crtico
hacia la democracia representativa y sus instituciones.
Las movilizaciones y estallidos que se registraron a partir de 2000 evi-
dencian la existencia dos Bolivias. Por un lado, los departamentos de las
tierras bajas, con una economa diversificada (adems de gas y petrleo),
compuestos mayoritariamente por mestizos y en menor medida guaran-
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
97
el contexto del Pacto de Olivos de 1993. Tambin se reconoci, por pri-
mera vez, la pre-existencia tnica y cultural de los pueblos indgenas ar-
gentinos. En definitiva, la Constitucin argentina fue producto de un
pacto entre dos lderes que, aunque tuvieran muy diferente poder y capa-
cidad de negociacin, se arrogaron el derecho exclusivo a decidir sobre las
reglas fundamentales que rigen en un pas.
9
Por ejemplo, durante el go-
bierno de Menem se aplicaron fuertes ajustes econmicos de corte neoli-
beral; sin embargo, dichas medidas no generaron grandes protestas socia-
les.
10
No se registran consultas populares del tipo mencionado, ms all de
la propuesta antes discutida.
Un caso distinto es Bolivia, donde el poder ejecutivo tiene la potestad
de convocar a un plebiscito o referendo con carcter vinculante sobre
cualquier tema que no se refiera a los asuntos fiscales, la seguridad inter-
na y externa, y la divisin poltica de la repblica; en este caso la resolu-
cin ser adoptada por la mayora simple de votos vlidos de la respecti-
va circunscripcin y tendr validez si participa al menos el 50 por ciento
del electorado. Esta reforma constitucional, del 2004, fue una respuesta a
la crisis de octubre de 2003 (que termin con la renuncia del entonces
presidente Snchez de Lozada), y en ella se introdujeron importantes mo-
dificaciones al proceso poltico decisional y al sistema representativo
(Mayorga, 2004). Los objetivos de la reforma fueron fundamentalmente
terminar con el monopolio de la representacin poltica que detentaban
los partidos y ampliar la base ciudadana complementando la tradicional
democracia representativa mediante mecanismos de democracia partici-
pativa (Mansilla, 2005). La nueva constitucin promovi la participacin
de lderes locales como candidatos a curules uninominales y plurinomi-
nales, y las agrupaciones polticas de tendencias indigenistas y de izquier-
da recibieron ms votos. Como resultado, el Congreso fue ms represen-
tativo. Adems se cre el Defensor del Pueblo, un Ministerio Pblico
Independiente, el Tribunal Constitucional y el Consejo de Judicatura
Alicia Lissidini
96
9 Desde enfoques diferentes, tanto Carlos Acua (1995) como Hugo Quiroga (2005), sealan la
exclusin de la inmensa mayora del debate sobre la reforma constitucional.
10 Es a partir de 1996 cuando se empieza a registrar los cortes de ruta y, en lo que respecta a las
huelgas generales, son las de 1995 y 1996 las que concitan mayor apoyo (Carrera y Cotarelo,
2000).
11 Vale aclarar que ms all de cierta similitud en los discursos antiimperialistas y contra el neo-
liberalismo de Evo Morales y de Hugo Chvez, los liderazgos y la relacin con sus estructuras
partidarias son muy diferentes. Mientras que Chvez gobierna con prescindencia de los parti-
dos que lo apoyaron (y contra los partidos polticos tradicionales), el liderazgo de Morales se
sostiene en una estructura partidaria (ms all de las diferencias presentes en el interior del
MAS).
dos ltimas tuvieron 41.9 por ciento de apoyo en promedio. Esta diferen-
cia fue interpretada como un xito de la estrategia del MAS, que promo-
vi el NO a las preguntas 4 y 5. El alcance del resultado del referendo y
su transformacin en legislacin fue problemtica por las diversas inter-
pretaciones acerca de la expresin recuperacin de la propiedad estatal.
El 6 de mayo de 2004, se promulg una ley que estipulaba que el gas en
boca de pozo era propiedad estatal y estableca una regala del 18 por cien-
to y un impuesto del 32 por ciento. Das ms tarde, una nueva ola de pro-
testas provoc la renuncia del sucesor Mesa, el 6 de junio. El espinoso
asunto fue resuelto mediante un decreto del Presidente Evo Morales, el
primero de mayo de 2006. En Bolivia el proceso de ajuste econmico, y
en particular de privatizaciones se profundiz a partir de 1995 (luego de
aprobarse en marzo de 1994 la ley de capitalizacin que habilit la con-
versin en sociedades de economa mixta de Yacimientos Petrolferos
Fiscales Bolivianos (YPFB), Empresa Nacional de Electricidad (ENDE),
Empresa Nacional de Telecomunicaciones, (ENTEL), Empresa Nacional
de Ferrocarriles (ENFE) y Empresa Metalrgica Vinto.
14
Situacin que se puede comparar con el caso de Paraguay (1992),
donde el poder ejecutivo puede convocar a un referendo consultivo o vin-
culante, aunque la convocatoria debe antes ser aprobada por el legislati-
vo. Segn la ley que reglamenta esta posibilidad, la iniciativa para la con-
sulta va referendo corresponde exclusivamente al poder ejecutivo, o a
cinco senadores o diez diputados. Aunque la transicin del autoritarismo
en Paraguay se inici en 1989, y desde ese momento, de manera lenta
pero sostenida, sucede una creciente democratizacin y descentralizacin,
no puede decirse que el proceso ha concluido. Si bien la libertad de expre-
sin y de asociacin, junto con elecciones libres y una nueva Constitu-
cin, constituyeron avances para remover la herencia dictatorial, la cada
del presidente Ral Cubas Grau en 1999 dej en evidencia la fragilidad
del rgimen y el persistente poder de los militares.
15
Dicho poder est
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
99
es, muchos de los cuales demandan la autonoma que les permita la auto-
gestin de los recursos financieros generados por las riquezas naturales en
su rea de influencia. Por otro lado, los departamentos del Norte y
Occidente, empobrecidos, dominados por quechuas y aimaras, que pro-
mueven la recuperacin de los recursos naturales, como el gas. Tanto el
MAS como el grupo liderado por Quispe surgieron en estas zonas; el pri-
mero se origin en la regin de Chapare en Cochabamba y el segundo, en
la ciudad El Alto, La Paz. En el 2003 cae el Presidente Snchez de Lozada
como resultado de las protestas populares y la debilidad propia de la coa-
licin en el gobierno (conformada por el Movimiento Nacionalista
Revolucionario y el Movimiento de Izquierda Revolucionaria). Lo suce-
di Carlos Mesa quien se propuso, sin xito, gobernar al margen de los
partidos polticos. En el 2004 se registra la primera, y por ahora nica
consulta convocada por el presidente.
12
La convocatoria puso a considera-
cin de la ciudadana cinco preguntas en torno a la poltica energtica
(gas) en Bolivia.
13
Todas las preguntas fueron aprobadas; sin embargo,
mientras las tres primeras recibieron un promedio de 68.5 por ciento, las
Alicia Lissidini
98
12 En diciembre de 2007 Evo Morales present ante el Congreso Nacional un proyecto de ley que
promova un referendo sobre su mandato (y el de su vicepresidente lvaro Garca Linera) y el
de los prefectos (gobernadores) regionales. El Congreso aprob la iniciativa y el 10 de agosto de
2008 Evo Morales fue ratificado en su cargo por el 67 por ciento de los votos (recibi el apoyo
de seis de los nueve departamentos que componen el pas). En cuanto a los gobernadores, fue-
ron ratificados en sus cargos cuatro gobernadores opositores (que forman parte de la Media
Luna, es decir: Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando) y slo los gobernadores opositores de La Paz
y Cochabamba fueron revocados en su mandato. Los oficialistas de Potos y Oruro fueron rati-
ficados al obtener ms de 50 por ciento de votos. En el momento de terminar de corregir este
artculo septiembre de 2008, Evo Morales promueve otro referendo con dos consultas: una
sobre el texto de la constitucin aprobado en la Asamblea Constituyente en su conjunto y otra
sobre el artculo que regula la extensin de los latifundios expropiables, sobre lo cual no hubo
acuerdo en la Asamblea.
13 Las cinco preguntas del referendo fueron: 1. Est usted de acuerdo en que la actual ley de
hidrocarburos debe ser cambiada? 2. Est usted de acuerdo en que el Estado Boliviano debe
tener derechos sobre el control de los hidrocarburos, una vez que estos alcancen la superficie?
3. Est usted de acuerdo en que YFPB [la compaa petrolera estatal, privatizada durante el
gobierno de Snchez de Lozada] debe ser restablecida para poder controlar la produccin de
hidrocarburos? 4. Est usted de acuerdo en que el gas boliviano debe ser empleado para recu-
perar un acceso al Pacfico, sea este acceso ocasional o soberano? 5. Est usted de acuerdo en
que el gas boliviano debe ser exportado, y que las multinacionales tienen que pagar el 50 por
ciento de la ganancia esperada, as como en que el gobierno debe invertir este ingreso en salud,
educacin e infraestructura?
14 En el Anexo 2 de Lissidini (2007) se describen todas las consultas e iniciativas legislativas pre-
sentadas en Amrica Latina en la dcada del noventa.
15 Sobre la incompleta transicin paraguaya y la cada de Ral Cubas Grau, ver Abente-Brum
(1999), Powers (2002) y Zagorski (2003). El asesinato de Argaa (1999) desencaden la crisis
que se vena desarrollando en Paraguay. Argaa era el principal opositor del Presidente Cubas
Grau y, especialmente, de la actitud desplegada por ste respecto al caso del ex general Lino
principales problemas polticos y sociales presentes en la conformacin de
la Asamblea Nacional Constituyente y en la reforma de la constitucin en
1991 en Colombia. La apertura poltica Constituy una de las preocu-
paciones centrales de los constituyentes, fenmeno que impuls una pol-
tica tendiente a aumentar la representatividad a travs de la inclusin de
minoras tnicas y grupos insurgentes en la vida civil. Para ello se cre una
circunscripcin especial en el Senado para las comunidades indgenas,
una circunscripcin especial transitoria en la Cmara para las comunida-
des negras y se dictaron normas que favorecan a los grupos guerrilleros
que dejaran las armas. La bsqueda de la paz fue otro de los objetivos que
persigui esta reforma constitucional. Simultneamente, se aprob una
laxa normatividad para facilitar la presencia poltica de todos los actores
colectivos de la sociedad, y para la creacin de partidos y movimientos
polticos.
La convocatoria a la Asamblea Constituyente fue producto, en parte,
de las movilizaciones de estudiantes y de otros sectores que promovieron
la inclusin en las elecciones legislativas de 1990 de la llamada sexta
papeleta las otras cinco papeletas fueron para escoger Senado, Cmara
de Representantes, Asambleas Departamentales, Concejos Municipales,
Gobernadores y Alcaldes.
16
Tanto la dinmica que se instaur en la
Asamblea Constituyente como el nuevo diseo institucional modificaron
significativamente la organizacin y el funcionamiento de los partidos
polticos colombianos (Bejarano y Pizarro, 2001).
La Constitucin colombiana de 1991 marc, segn Elizabeth Ungar
Bleier (2004), un hito relevante en la configuracin de las caractersticas
que tiene el rgimen presidencial en Colombia, no slo por los cambios
que introdujo para tratar de fortalecer al Congreso frente al ejecutivo y
para lograr un mayor equilibrio entre las diferentes ramas del poder pbli-
co, sino por las implicaciones directas e indirectas que las reformas tuvie-
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
101
fuertemente entroncado con el Partido Colorado, un partido dominante
que jug un rol central en la dictadura de Stroessner fue los ojos y
odos del General. Este partido se caracteriza por su larga permanencia
en el tiempo (casi 60 aos), su centralidad en la vida poltica del pas y
tambin por su alto fraccionamiento: en el mismo partido conviven diver-
sas facciones que luchan por el poder, muchas veces de manera violenta.
En el marco de la liberalizacin poltica, que comienza a gestarse en
1989, se promulg la primera Constitucin democrtica del pas. Esta
reforma constitucional fue producto de un pacto entre diversos lderes del
Partido Colorado. La Convencin Nacional Constituyente estableci la
divisin y autonoma de los poderes del estado, la objecin de conciencia,
el reconocimiento de Paraguay como pas pluricultural y multitnico, la
reafirmacin del respeto a las libertades pblicas, la prohibicin de la acti-
vidad poltica para los militares en servicio y la defensa de los derechos
humanos. Al mismo tiempo le otorg al presidente poderes discreciona-
les. No obstante, a diferencia del caso boliviano, no haba organizaciones
sociales que demandaran la aprobacin de estos mecanismos; desde su
promulgacin, no se han registrado ejercicios de democracia directa.
En cambio, en Colombia el presidente puede, desde 1994, consultar
al pueblo sobre las polticas del ejecutivo que no requieran aprobacin del
Congreso, y si no se interpusiera el rechazo del mismo, con excepcin de
los asuntos relacionados con los estados de excepcin y el ejercicio de los
poderes correspondientes. Por otra parte, la aprobacin de reformas por
va de referendo requiere el voto afirmativo de ms de la mitad de los
votantes, y que su nmero sea mayor a la cuarta parte del total de ciuda-
danos que integren el censo electoral. Sin embargo, la violencia poltica,
complejizada y agravada por la presencia del narcotrfico, fue uno de los
Alicia Lissidini
100
Oviedo. El 28 de marzo de 1999, en la vspera de la decisin del Senado sobre el juicio polti-
co, el Presidente Cubas Grau renunci a la presidencia del Paraguay. Momentos antes de la
renuncia el Gral. (r) Lino Oviedo solicit y obtuvo asilo poltico en la Argentina. Por su parte,
al da siguiente de su renuncia, Cubas Grau hizo lo mismo que Oviedo, pero en Brasil. Ante la
renuncia de Cubas Grau y el asesinato previo del vicepresidente, la presidencia del Paraguay fue
asumida por el presidente del congreso, Luis Gonzlez Macchi. El nuevo presidente form un
gobierno de concertacin, en el que varios de los ministros designados eran parte de agrupacio-
nes polticas de distinta tendencia. En mayo de 2000 se produjo un intento de golpe de Estado
(Comisin Interamericana de Derechos Humanos, OEA).
16 La iniciativa promovida por estudiantes de varias universidades no slo no estaba prevista sino
que la Constitucin de 1957 expresamente prohiba las consultas populares. Dado el respaldo
social que tuvo la iniciativa, el gobierno de Gaviria facult a la organizacin electoral para con-
tabilizar los votos que se depositaran en las elecciones presidenciales del 27 de mayo para expre-
sar apoyo o rechazo a la posibilidad de convocar una asamblea encargada de reformar la
Constitucin. La iniciativa cont con el apoyo de alrededor de dos millones de votos.
pues fue la nica que pas el umbral de participacin del 25 por ciento
que exige la Constitucin. Este revs poltico del gobierno no perjudic
la alta popularidad del presidente, aunque s sus propuestas de reforma.
Otro caso es Venezuela, donde el ejecutivo, en Consejo de Ministros,
puede convocar a los ciudadanos a un referendo consultivo en materias de
especial trascendencia nacional; tambin pueden ser sometidos a referen-
do vinculante los tratados, convenios o acuerdos internacionales que
pudieren comprometer la soberana nacional o transferir competencias a
rganos supranacionales, as como las leyes cuya abrogacin, total o par-
cial, fuere solicitada por el presidente en Consejo de Ministros. En este
pas, el contexto de reforma constitucional se caracteriz por el colapso de
un sistema bipartidista que se altern en el poder desde 1958 hasta 1994,
que coincide con la emergencia y consolidacin del liderazgo de Hugo
Chvez junto con una creciente polarizacin poltica y social que se man-
tiene hasta hoy. Las elecciones de 1994 materializaron la crisis del biparti-
dismo y dio por finalizada la alternancia partidaria entre Accin Demo-
crtica y COPEI. Rafael Caldera gan las elecciones presidenciales tras su
renuncia al COPEI, luego de ser relegado como candidato presidencial de
ese partido, y cre un nuevo partido, Convergencia. En cuanto al contex-
to social, continuaron los cortes de circulacin y las protestas, algunas de
ellas violentas modalidades que fueron inauguradas en el Caracazo pro-
tagonizadas por actores escasamente organizados (con excepcin de los
movimientos estudiantiles y sindicatos de trabajadores). Las elecciones de
1998 le dieron el triunfo a Hugo Chvez, quien cumpli su promesa elec-
toral de convocar una Asamblea Constituyente cuyo objetivo fue redisear
el sistema poltico venezolano. Chvez, un militar que fund el Movi-
miento Bolivariano Revolucionario-200 (MBR-200) en homenaje a los
200 aos de Simn Bolvar, y que protagoniz un fallido golpe de Estado
en febrero de 1992 que lo lanz al escenario poltico, puede calificarse de
outsider. Luego de crear un movimiento que se identific plenamente con
su persona y con los lemas y smbolos que adopt, ejerci especial atrac-
cin sobre los sectores marginales de la poblacin a travs de un discurso
anti-elitista, crtico a la clase poltica (Ellner, 2004). En todas las instancias
electorales desde 1998 hasta el 2006 (4 referendos y 3 elecciones presiden-
ciales), Chvez recibi el respaldo popular. Cabe anotar que en varias de
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
103
ron para exacerbar muchas de las debilidades crnicas de los partidos pol-
ticos colombianos, y que inciden en la forma de ejercicio del poder pre-
sidencial. Si bien la Constitucin no rompi con la lgica clientelar pre-
sente en los partidos colombianos, ni logr aumentar la representatividad
de estas organizaciones,
17
el gobierno de Gaviria continu con el proceso
de desmovilizacin de grupos armados, que culmin con la incorporacin
de grupos guerrilleros a la vida pblica (entre otros con la participacin
M-19 en las elecciones para Asamblea Constituyente). Las terceras fuer-
zas fueron creciendo electoralmente, junto con una mayor personaliza-
cin de la representacin poltica y fragmentacin de los partidos.
18
La
inclusin de mecanismos de democracia directa form parte de un pro-
yecto que buscaba conformar una democracia ms participativa, en el
marco de una apata poltica y electoral de hecho la convocatoria a la
Asamblea Constitucional tuvo una participacin del 37.66 por ciento de
los habilitados. Podra decirse que en el caso colombiano, la inclusin de
estos mecanismos fueron promovidos por los ciudadanos, ms all de los
objetivos de los tradicionales partidos polticos.
Tambin el Presidente lvaro Uribe utiliz este recurso para promover
el 25 de octubre de 2003 una consulta popular con quince preguntas
sobre cuatro grandes grupos de temas: 1. Establecimiento de mecanismos
y medidas para castigar las prcticas corruptas en los tres poderes del
Estado; 2. Saneamiento de las finanzas pblicas; 3. Reforma de algunas
disposiciones constitucionales para consolidar la democracia participati-
va; 4. Tambin se inclua modificaciones para mejorar el financiamiento
del sector social. Pero slo se aprob una de las preguntas, referida a la
prohibicin de aquellas personas que tuvieran una condena por delitos
que afecten al patrimonio nacional a ejercer cargos de eleccin popular,
Alicia Lissidini
102
17 Sobre el clientelismo en Colombia, ver Leal y Dvila (1991).
18 Sin embargo, segn el balance realizado por Elizabeth Ungar (2004) sobre los resultados elec-
torales de 1991, 1994, 1998 y 2002, no se modific la composicin partidista del Congreso, ni
el comportamiento de los partidos y movimientos polticos han tenido cambios sustanciales que
incidan en la representatividad y legitimidad del Congreso. En los cuatro congresos que han
sido elegidos a partir de 1991, los partidos tradicionales, el Liberal y el Conservador, han man-
tenido la mayora de las curules, tanto en el Senado como en la Cmara de Representantes; aun-
que en los ltimos comicios estas mayoras tendieron a disminuir. A pesar de lo anterior, tam-
bin es evidente la incursin de partidos y movimientos diferentes, que sin duda antes de 1991
no hubieran podido ingresar al Congreso.
sabilidad de ascender a los oficiales (lvarez, 2003). Otros captulos cues-
tionados fueron la prohibicin del financiamiento pblico para los parti-
dos polticos, tal como sealan Lander y Lpez Maya:
Si los partidos, para su funcionamiento, dependen exclusivamente de los
recursos que por esfuerzo propio pueden captar, existen dos peligros ino-
cultables. La igualdad de oportunidades en la competencia poltica queda
debilitada al restringirse el Estado en su papel regulador. El segundo peli-
gro es que con esta disposicin puede estarse propiciando mecanismos ile-
gales de financiamiento (2000: 19).
Estos autores tambin sealan como aspecto objetable la ampliacin del
perodo presidencial, aumentndolo de cinco a seis aos y permitiendo la
reeleccin inmediata para un segundo trmino, lo cual sin duda debilita
la alternancia democrtica y fortalece las posibilidades del personalismo
autoritario.
21
En cuanto a los otros poderes del Estado, el poder legislati-
vo pas a ser unicameral, ejercido por la Asamblea Nacional, y se institu-
yeron dos poderes ms: el Poder Ciudadano (Fiscala General, Defensora
del Pueblo y Contralora General de la Repblica) y el Poder Electoral
(Consejo Nacional Electoral y Sala Electoral del Tribunal Supremo de Jus-
ticia). En definitiva, la inclusin constitucional de los mecanismos de de-
mocracia directa admite una lectura ambigua, pues si bien por un lado se
aprueban conjuntamente con la ampliacin de otros derechos (como los
humanos) y los de llamada tercera generacin, simultneamente se am-
plan las potestades del presidente en detrimento del poder legislativo. La
experiencia reciente en materia de referendos y elecciones confirmar esta
ambigedad del proceso poltico dirigido por Chvez. Los mecanismos de
democracia directa propuestos por Chvez se inscriben en una lgica que,
si bien promueve la participacin de los ciudadanos, dicha participacin
es impulsada y diseada por el poder ejecutivo. Desde los Crculos Bo-
livarianos (fundados en 1999 como organizaciones creadas para la divul-
gacin de las ideas bolivarianas); el parlamentarismo de calle (consultas
populares sobre propuestas legislativas); los comits de tierras urbanas
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
105
estas instancias la abstencin electoral fue muy alta (en particular, en el
referendo que aprob la reforma constitucional, la abstencin fue del 54.7
por ciento).
La nueva Constitucin, elaborada por una Comisin Constituyente y
ratificada en un referendo, cambi el nombre del pas por el de Repblica
Bolivariana de Venezuela. Esta nueva carta magna fue objeto de fuertes
controversias.
19
Como aspectos positivos se sealan los referidos a los de-
beres, los derechos humanos y las garantas. En estos temas, la reforma
venezolana sigui la lnea de las modificaciones constitucionales introdu-
cidas en los ltimos aos en Amrica Latina, al reconocer y ampliar nue-
vos derechos como los de los pueblos indgenas
20
y los referidos al medio
ambiente. Al igual que en otros pases, la Constitucin se ajust a las lti-
mas tendencias en relacin a los procesos de descentralizacin y transfe-
rencia de competencias del poder nacional a los estados y municipios
aunque algunos analistas han sealado que son avances muy limitados
en esta materia. La Constitucin tambin es muy generosa con los ex-
tranjeros residentes en el pas. Otros aspectos positivos se refieren a avan-
ces en materia judicial y en los mecanismos de control poltico. El prota-
gonismo del pueblo a travs de incorporacin de la democracia directa
adquiri una relevancia central dado que la constitucin se present
como parte de un proyecto ms amplio de democracia participativa.
Entre los aspectos ms criticados, se puede sealar la institucionaliza-
cin de una nueva relacin entre los militares y los civiles que implic,
entre otras cuestiones, un debilitamiento de la subordinacin de los mili-
tares a la sociedad civil, la delegacin de los ascensos militares a la propia
fuerza (con excepcin de los grados mayores en la que interviene el presi-
dente). Se sustituy el sistema de negociaciones entre los partidos repre-
sentados en la Comisin de Defensa del Senado, las Fuerzas Armadas y el
ejecutivo, por otro en el cual slo el presidente tiene la potestad y respon-
Alicia Lissidini
104
19 Entre los diversos anlisis de la reforma constitucional venezolana cabe mencionar el de Lander
y Lpez Maya (2000), Maingn, Prez Baralt y Sonntag (2001), lvarez (2003), Brewer-Caras
(2005) y Norden (2003).
20 La mayora de las constituciones latinoamericanas reconocen por primera vez en la dcada del
noventa los derechos de los pueblos indgenas. En Amrica del Sur, Brasil (1988), Colombia
(1991), Paraguay (1992), Per (1993), Chile (1993), Ecuador (1993 y 1998), Argentina
(1994), Bolivia (1994) y Venezuela (1999).
21 La Constitucin ha sido objeto de otras crticas que no se sealan en este captulo, pero que
pueden leerse en las referencias antes citadas.
social, el derecho al voto desde los 16 aos, la reduccin de la jornada
laboral de ocho a seis horas, la modificacin de la divisin territorial, la
eliminacin de los derechos a la informacin y debido proceso durante
los estados de excepcin. Adems, la reforma prohiba los monopolios y
los latifundios. Por ltimo, dejaba la poltica monetaria bajo el control
del ejecutivo, lo que representaba en los hechos la prdida de autono-
ma del Banco Central. El 2 de diciembre de 2007, por primera vez
desde que asumi el gobierno, Chvez recibi el rechazo ciudadano al
no aprobarse la reforma constitucional que haba propuesto. La reforma
se divida en dos bloques. El bloque A conformado por los artculos que
correspondan a la reforma propuesta por Chvez, obtuvo 49.36 por
ciento de votos favorables (frente al 50.7 por ciento), y el bloque B,
compuesto por las modificaciones de la Asamblea Nacional, obtuvo el
48.94 por ciento frente al 51.05 por ciento. Cabe anotar que en las dos
consultas constitucionales la abstencin electoral fue alta: en 1999 del
54.7 por ciento, y en el 2007 del 44.11 por ciento.
24
Si bien esta derro-
ta no ha tenido en lo inmediato consecuencias positivas que contribu-
yan a desbloquear la falta de dilogo entre gobierno y oposicin y a dis-
minuir la incertidumbre poltica, constituye al menos una grieta en la
pared que podra obligar a Chvez a rever sus ambiciones polticas de
aumento ilimitado de poder.
En el caso de Ecuador, el presidente puede promover una consulta
cuando a su juicio se trate de cuestiones de trascendental importancia
para el pas. Adems, es el nico poder que puede convocar a consulta
para impulsar reformas constitucionales (aunque previamente el Con-
greso debe calificar la reforma como urgente). La Constitucin ecuato-
riana de 1998 establece, por otra parte, que los pueblos indgenas deben
ser consultados sobre planes y programas de prospeccin y explotacin
de recursos no renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afec-
tarlos ambiental o culturalmente. Ya la Constitucin de 1967 se estable-
ca que el presidente deba promover una consulta popular en ciertos
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
107
(instancias de participacin social en el proceso de regulacin de la tierra);
los comits de agua (grupos de vecinos que tienen como objetivo gene-
rar alternativas de mejora del servicio de agua potable y saneamiento);
hasta los consejos comunales aprobados en el 2006, que pretenden encau-
zar el accionar colectivo de los ciudadanos. Estos mecanismos, al igual
que la consulta popular, el referendo y la iniciativa legislativa (y tambin
las cooperadoras de trabajo, la cogestin y las Misiones) buscan, segn el
propio Chvez, empoderar a la ciudadana y darle protagonismo, es decir
procuran profundizar la democracia participativa.
22
Sin embargo estas
instancias, controladas por el poder ejecutivo, son en muchos casos redes
que reproducen viejas prcticas clientelares y de corrupcin, e instrumen-
tos de reclutamiento de activistas polticos para la causa chavista. En el
caso venezolano, las consultas populares promovieron una relacin direc-
ta de los ciudadanos con el gobierno, reforzando su poder, a costa del
debilitamiento de otros mecanismos de representacin como los partidos
polticos y las organizaciones sociales autnomas.
23
El 15 de agosto de 2007, Chvez present una nueva propuesta de
reforma, que modificaba 33 de los 350 artculos de la Constitucin
aprobada en 1999. El 2 de noviembre la Asamblea Nacional aprob la
propuesta del ejecutivo y agreg otras, lo que en conjunto llev a pro-
poner la modificacin de 69 artculos constitucionales. La propuesta in-
clua: la eleccin indefinida del presidente y la extensin del mandato
de seis a siete aos, la creacin de nuevos tipos de propiedad para ser ad-
ministradas por cooperativas y comunidades, la conversin de las Fuer-
zas Armadas en Milicias Bolivarianas, la universalizacin del seguro
Alicia Lissidini
106
22 La promocin del nuevo modelo de Estado, de justicia y equidad, a travs de la construccin
de una democracia activa, donde la participacin ciudadana juega un papel primordial en las
nuevas relaciones de poder. En este sentido, se requiere seguir profundizando las reformas rela-
tivas al parlamentarismo de calle y los consejos comunales (Exposicin de motivos del proyec-
to de ley de presupuesto para el ejercicio fiscal 2007, Repblica Bolivariana de Venezuela, dis-
ponible en: http://www.presupuestoygenero.net/unfpa2/documentos/exposicion.pdf.)
23 Entre 1999 y 2007, hubo cinco consultas populares; dos fueron obligatorias pues se trat de
reformas constitucionales que deban ser ratificadas o rechazadas por los ciudadanos (1999 y
2007), dos fueron convocadas por el Presidente Hugo Chvez (1999 y 2000) y una por la ciu-
dadana (2004). En todas las convocatorias estuvieron presentes tanto el autoritarismo de
Chvez, como la intolerancia de la oposicin. Un anlisis de estas experiencias puede leerse en
Lissidini (2008).Democracia directa en Venezuela: Participacin poltica controlada?.
24 Segn datos del CNE. En los otros referendos, la abstencin fue: en abril de 1999 (convocato-
ria a la Asamblea Nacional Constituyente), 62.1 por ciento; en diciembre de 2000 (renovacin
de la dirigencia sindical), 75.5 por ciento; y en el referendo sobre la revocatoria del mandato de
Chvez, 30.1 por ciento.
El sistema de partidos ecuatoriano se caracteriza por su alta volatilidad
visible no slo en la ausencia de regularidad en el apoyo a los partidos,
sino ms genricamente en sus rasgos ideolgicos ambiguos y su frag-
mentacin cuyo indicador ms claro es el alto nmero de partidos que
participan en cada eleccin y que obtienen escaos legislativos, dbil ins-
titucionalizacin, dispersin y poca capacidad de representacin. Ningn
partido logra alcanzar por s solo la mayora, ya sea de gobierno o de opo-
sicin, ni en el Congreso ni en la primera vuelta presidencial. Otro ele-
mento que define a Ecuador es la constante modificacin o intento de
reforma de las reglas constitucionales y electorales, lo que incrementa la
inestabilidad del sistema.
27
Las ltimas reformas apuntaron, con poco
xito, a reducir el multipartidismo y a frenar el personalismo y el caudi-
llismo en la poltica ecuatoriana y, al mismo tiempo, a tratar de quitar a
los partidos el monopolio de la representacin. Sin embargo, vale recor-
dar que, a diferencia de Per y Venezuela donde hubo un colapso del sis-
tema de partidos, en Ecuador todava subsisten los partidos polticos.
A partir de 1996 se produce, adems, el ingreso al escenario electoral
y poltico de las organizaciones indgenas de origen quichua
28
y el auge de
los partidos regionales o provinciales.
29
Las movilizaciones sociales fueron
decisivas en la cada de los presidentes Abdal Bucaram (1997), Jamil
Mahuad (2000) y Lucio Gutirrez (2005). En todos los casos, los presi-
dentes haban intentando imponer reformas y ajustes econmicos. El
ciclo de mayor inestabilidad se reinici en 1997: en cuatro aos, de ene-
ro de 1996 a enero del 2000, Ecuador tuvo cinco presidentes: Durn
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
109
casos,
25
y la Constitucin de 1978 ampli esta posibilidad. Ade-ms, la
ltima reforma constitucional ecuatoriana incluy la figura de la revoca-
toria de mandato, as como el Defensor del Pueblo y la accin de ampa-
ro. Esta reforma estuvo precedida por una profunda crisis poltica, que de
todos modos no ha sido la nica en un pas cuya caracterstica fundamen-
tal es la inestabilidad.
Otra constante en el pas es justamente la reforma poltica permanente
que busca, entre otros objetivos, superar los enfrentamientos entre el poder
ejecutivo y el poder legislativo (Pachano, 2004). Desde 1983 se han realiza-
do reformas en los mecanismos de las leyes que rigen las elecciones y los par-
tidos polticos, as como las leyes que determinan la estructura y funciona-
miento del Congreso. Finalmente, en 1997 se conform una Asamblea
Constituyente que concluy con la expedicin de una nueva carta poltica,
que introdujo cambios significativos en el mbito de los partidos y de las
elecciones. La Constitucin de 1998 elimin los diputados nacionales (pasa-
ron a ser todos de carcter provincial) y comenzaron a elegirse de manera
proporcional mixta, personalizada en listas abiertas (Pachano, 2004).
Adems de estos cambios, como respuesta a las demandas sociales y en
particular a las formuladas por el Movimiento Pachakutik, la Constitu-
cin reconoci el carcter multicultural de Ecuador; se incluyeron explci-
tamente los derechos de los pueblos indgenas y negros o afroecuatorianos
y se incorporaron derechos sociales y reivindicaciones de gnero (entre
otros aspectos se fij un cuota femenina en la lista de los candidatos).
26
Alicia Lissidini
108
25 Concretamente, la Constitucin de 1967 estableca el plebiscito en los casos de: (a) Reformas a la
Constitucin, propuestas por el ejecutivo y rechazadas total o parcialmente por el legislativo; (b)
Reformas a la Constitucin en el caso sealado por el inciso 3 del artculo 258: cuando la unin
del Presidente de la Repblica fuere total o parcialmente desfavorable a la reforma, someter a ple-
biscito la parte o partes con las cuales estuviere en desacuerdo; (c) Proyectos de ley de importan-
cia fundamental para el progreso del pas o para el cumplimiento de los fines de justicia social pre-
vistos en la Constitucin, siempre que tales proyectos no fueren considerados en dos perodos
seguidos de sesiones, o que fueran negados en lo fundamental por el Congreso o por la Comisin
Legislativa Permanente; (d) Decisiones de trascendental importancia para los intereses de la nacin.
26 Cabe anotar que, si bien la CONAIE reconoce a la Asamblea Constituyente de 1998 como un
momento poltico clave, entiende que el sistema poltico redujo todo el alcance del proyecto poltico
indgena a la aprobacin de los derechos colectivos: Las paradojas del poder: la aprobacin de
los derechos colectivos que en otras circunstancias habran constituido uno de los triunfos polti-
cos ms importantes del movimiento indgena, en la coyuntura de 1998 en realidad expresan el
inicio de una derrota poltica al proyecto histrico del movimiento indgena (2005).
27 Simn Pachano (2004) habla de una institucionalidad incoherente para referirse a los proce-
sos de cambio de las reglas, muchas veces sin objetivos claros. El resultado final es una falta de
cohesin interna que termina afectando negativamente la consolidacin democrtica y la gober-
nabilidad.
28 No existen cifras oficiales, ni consenso sobre los criterios para censar a la poblacin indgena
(Snchez, 1996). La CONAIE (Confederacin de Nacionales Indgenas del Ecuador), surgi en
1986 y fue adquiriendo creciente protagonismo poltico hasta constituirse en un actor poltico
central en Ecuador. Por su parte, el partido Pachakutik surgi en 1995, cuando aparecieron
diferencias regionales y personales en la definicin de liderazgos entre las organizaciones ind-
genas.
29 De acuerdo con Flavia Freidenberg (2000) el conflicto regional se ha profundizado en la vida
poltica ecuatoriana de los ltimos veinte aos, a tal punto que ya no es posible hablar de par-
tidos polticos nacionales. Hay partidos que tienen slo presencia regional y aquellos que tienen
votacin en todo el territorio son demasiado dbiles.
te 7 preguntas, de las cuales fueron aprobadas 6; y en la segunda, 11 pre-
guntas, todas rechazadas. Si en la primera logr legitimacin, en parte
porque capt el descontento ciudadano con los partidos polticos a travs
del apoyo a las candidaturas independientes, la segunda, promovida en un
contexto de crisis econmica y poltica, no concit apoyo. En la primera
consulta, la nica pregunta rechazada fue la que daba ms poder a los
legisladores, al permitirles manejar los fondos del presupuesto del Estado;
por el contrario la que habilitaba la reeleccin presidencial fue aprobada.
En la segunda consulta hubo un rechazo explcito a las medidas que
incluan la privatizacin parcial del Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social (IESS) y el aumento de potestades del poder ejecutivo.
En 1997 fue el turno del presidente interino Fabin Alarcn quien
busc, a travs de un plebiscito de 14 preguntas, legitimar la salida del
Abdal Bucaram de la presidencia y llamar a una constituyente que redac-
tara una nueva Constitucin. Alfredo Palacios, en 2006, promovi una
consulta popular no vinculante respecto a tres temas: salud, educacin y
asignacin de recursos a polticas sociales. Por amplio margen, las tres pre-
guntas fueron aceptadas por la ciudadana, aunque los efectos concretos
de esta aprobacin estn lejos de ser evidentes. Asimismo, como fue rea-
lizada conjuntamente con la eleccin del nuevo presidente, no puede in-
terpretarse como un plebiscito que legitime al gobierno saliente. En defi-
nitiva, en el caso ecuatoriano los mecanismos de democracia directa fue-
ron herramientas polticas utilizadas por los presidentes de turno, quienes
consultaron a la poblacin sobre mltiples temas (en una misma instan-
cia electoral), con fines claramente plebiscitarios. En todas las ocasiones
sealadas se fundament la convocatoria en el artculo constitucional que
habilita al poder ejecutivo a realizarla: Cuando, a su juicio, se trate de
cuestiones de trascendental importancia para el pas (art. 79, inciso o, en
la Constitucin de 1993; art. 58, inciso b, de la reforma de 1997; y art.
102, inciso 2 en la Constitucin de 1998). Si bien las consultas tenan
carcter vinculante, como seala Juan Pablo Morales, ms all de lo jur-
dico, el efecto vinculante de las consultas populares depende en gran me-
dida del grado de politizacin en el planteamiento de la consulta as como
en la aplicacin misma de los resultados obtenidos (comunicacin per-
sonal, 2007).
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
111
Balln, que termin su perodo presidencial en agosto de 1996, luego un
gobierno de 180 das con Bucaram, que fue sucedido por otro interino,
con Alarcn, que dur 544 y fue reemplazado por un tercero, con Ma-
huad, que slo lleg a 529. En promedio, estos cuatro gobiernos no dura-
ron ms de 313 das. En enero de 2000 una revuelta indgena termin
con el gobierno de Mahuad, y luego de la instalacin de un triunvirato se
restaur en el poder del vicepresidente, Gustavo Noboa.
30
En el marco de
agudas crisis econmicas, las protestas se intensificaron y adquirieron un
creciente tono poltico, caracterizadas por orientaciones polticas ambiguas
en relacin a la democracia, rechazo o distancia de su ejercicio, y de
defensa cuando se encuentra amenazada. El ciclo de inestabilidad polti-
ca continu, pues en abril del 2005 el Presidente Lucio Gutirrez fue des-
tituido ilegalmente por el Congreso, en el marco de intensas movilizacio-
nes en su contra. En el 2006 gan las elecciones Rafael Correa, un outsi-
der que se present por Alianza PAIS, y cuyo discurso gir en torno a la
patria, en contra de las polticas neoliberales y la corrupcin.
31
En estas
elecciones, las organizaciones partidarias que ocuparon los primeros luga-
res fueron en la votacin para presidente fueron: el PRIAN (Partido
Revolucionario Institucional de Accin Nacional) dirigido por lvaro
Noboa, que obtuvo 26.83 por ciento de los votos en la primera vuelta y
43.33 en la segunda; Movimiento Alianza PAIS/PS-FA liderado por Ra-
fael Correa, que recibi 22.84 por ciento de votos en la primera y 56.67
en la segunda, con lo cual alcanz la presidencia; y el PSP (Partido
Sociedad Patritica) al cual pertenece el ex presidente Lucio Gutirrez, y
cuyo hermano como candidato presidencial tuvo el 17.42 por ciento de
los votos en la primera vuelta.
Por otra parte, los ecuatorianos han sido convocados en varias oportu-
nidades por el presidente en funciones. Sixto Durn promovi dos con-
sultas populares no vinculantes (en 1994 y en 1995). En la primera plan-
Alicia Lissidini
110
30 Sobre la cada de Mahuad ver Asensio (2002) y Fontaine (2002).
31 En el discurso de asuncin de la presidencia (16 de enero de 2007), Rafael Correa critic la
Constitucin: La institucionalidad poltica del Ecuador ha colapsado, algunas veces por su
diseo anacrnico y caduco, otras por las garras de la corrupcin y las voracidades polticas. El
reparto que refleja la Constitucin vigente, a travs de la politizacin de autoridades de control,
tribunales, etc., ha desestabilizado e inmovilizado al pas, y promovi la conformacin de una
Asamblea Constituyente para reformarla.
perodo que va de 1891 a 1925, y la separacin entre la Iglesia y el Es-
tado. A partir de las elecciones de 1932 y hasta 1973, Chile eligi regu-
larmente a los presidentes constitucionales. En las sucesivas reformas
constitucionales no se registran modificaciones sustantivas en materia de
democracia directa, siendo entonces la constitucin chilena una de las
cartas magnas ms restrictivas en este tema en el contexto latinoamerica-
no. El ltimo plebiscito en Chile fue convocado en 1989, durante dicta-
dura militar y en pleno proceso de acuerdo sobre la transicin a la demo-
cracia. La mayora de los ciudadanos (85.7 por ciento) aprob el acuerdo
alcanzado entre el gobierno, la Concertacin, RN y la UDI. Pero no apo-
yaron la reforma el PC y el MIR, junto con pequeas agrupaciones de la
extrema derecha, que llamaron a anular el voto (los votos nulos y blancos
representaron un 6.1 por ciento).
Las iniciativas ciudadanas en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela
En 1996 Argentina reglament la iniciativa ciudadana, incluida por pri-
mera vez en la constitucin de 1994. La ley 24.747 fij entonces un mni-
mo de 1.5 por ciento del padrn electoral, que deber representar por lo
menos a seis distritos electorales, para presentar proyectos de ley ante el
Congreso. Cuando la materia de la iniciativa sea de alcance regional el
requisito porcentual se cumplir considerando nicamente el padrn
electoral del total de las provincias que componen dicha regin. Los ciu-
dadanos pueden presentar un proyecto de ley ante la Presidencia de la
Cmara de Diputados, que deber remitirla a la Comisin de Asuntos
Constitucionales y en el plazo de 20 das hbiles tiene que pronunciarse
respecto a las cuestiones formales; en caso de aceptar, la Cmara deber
tratar el tema dentro de los 12 meses. No pueden ser objeto de iniciativa
los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales,
tributos, presupuestos y materia penal. La propuesta debe estar redactada
en trminos claros, con su correspondiente exposicin de motivos y des-
cripcin de los gastos y origen de los recursos previstos, acompaada por
las firmas y datos de los promotores y acompaantes de la iniciativa.
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
113
La ltima ocasin fue promovida por el presidente Rafael Correa,
quien convoc a una consulta sobre la conformacin de una constituyen-
te para redactar una nueva carta magna; la pregunta planteada fue:
Aprueba usted que se convoque una Asamblea Constituyente con ple-
nos poderes, para que transforme el marco institucional del Estado, y ela-
bore una nueva Constitucin?. La iniciativa presidencial se enmarcaba
en un discurso contrario a los partidos polticos y a los representantes en
el Congreso, la partidocracia. La propuesta de Correa fue respaldada por
un amplio margen (78 por ciento) y abri el camino para la conforma-
cin de una Asamblea Constituyente que deber funcionar en el 2008 y
aprobar una nueva Constitucin.
32
La consulta popular funcion como
plebiscito sobre la figura presidencial y como voto de castigo para la clase
poltica ecuatoriana.
33
Una situacin distinta al caso de Chile, donde el presidente tiene la
potestad de convocar a un plebiscito slo cuando existe desacuerdo con el
Congreso en relacin a un proyecto de reforma constitucional.
34
El plebis-
cito se incorpor a la Constitucin chilena en 1925, en el marco de dos
cambios polticos centrales: el regreso a un sistema presidencialista la
historiografa chilena le asigna el rtulo de Repblica Parlamentaria al
Alicia Lissidini
112
32 Una de las intenciones del Presidente Rafael Correa es incluir la revocatoria de mandato para el
presidente y el vicepresidente y cambiar el sistema de representacin en el Congreso en la nueva
Constitucin (entrevista a Rafael Correa, Diario Clarn, 21 de septiembre de 2007).
33 Recientemente (28 de septiembre de 2008), los ecuatorianos fueron consultados respecto a la
nueva Constitucin y como resultado fue aprobado el proyecto promovido por el Presidente
Rafael Correa (por alrededor de un 65 por ciento de los votos). Esta reforma aument las potes-
tades del poder ejecutivo (puede reelegirse, aunque no de manera indefinida como el proyecto
promovido por Chvez, y tiene ms atribuciones en materia cambiaria, monetaria y financiera),
al tiempo que prohibi las privatizaciones, la congelacin de los depsitos bancarios, abri la
posibilidad de impugnar las deudas consideradas ilegtimas y democratiz el crdito.
34 Concretamente, la Constitucin establece que si el Presidente de la Repblica rechazare total-
mente un proyecto de reforma aprobado por ambas Cmaras y stas insistieren en su totalidad
por las dos terceras partes de los miembros en ejercicio de cada Cmara, el Presidente deber
promulgar dicho proyecto, a menos que consulte a la ciudadana mediante plebiscito; o en
caso de que las Cmaras no aprueben todas o algunas de las observaciones del presidente, no
habr reforma constitucional sobre los puntos en discrepancia, a menos que ambas Cmaras
insistieren por los dos tercios de sus miembros en ejercicio en la parte del proyecto aprobado
por ellas. En este ltimo caso, se devolver al Presidente la parte del proyecto que haya sido
objeto de insistencia para su promulgacin, salvo que ste consulte a la ciudadana para que se
pronuncie mediante un plebiscito, respecto de las cuestiones en desacuerdo.
recibi de hecho media sancin (la ley contra las jubilaciones de privile-
gio). Otras propuestas fueron presentadas, y estn esperando su conside-
racin por parte del legislativo. En principio, es en la ciudad de Buenos
Aires donde la mayora de este tipo de iniciativas se promueven.
35
Sin
embargo, a las dificultades formales que implica la presentacin de una
ley, se suma la escasa confianza en las instituciones y en las posibilidades
legales de impulsar reformas por esta va. En ocasiones, las organizaciones
sociales impulsan la recoleccin de firmas para mediatizar el reclamo y
lograr que el tema sea tratado en el Parlamento.
En Bolivia, a diferencia de la Argentina, los ciudadanos tienen derecho
a convocar a un referendo de carcter nacional y vinculante desde el 2004.
Para ello se requiere el apoyo de por lo menos el 6 por ciento de las firmas
del padrn nacional electoral. Para temas que se refieren exclusivamente al
mbito y competencias de un determinado departamento o de una deter-
minada seccin municipal, se adopta el referendo por iniciativa popular,
apoyada por el 8 por ciento de inscritos del total del padrn electoral de la
circunscripcin departamental, y el 10 por ciento de inscritos del padrn
electoral de la seccin municipal; requisitos que sern verificados por la
corte departamental electoral correspondiente. En cuanto a los temas, se
excluyen los asuntos fiscales, la seguridad interna y externa, y la divisin
poltica de la repblica. Por otra parte, no pueden realizarse referendos
durante los 120 das anteriores y posteriores a las elecciones nacionales o
municipales, respectivamente. La resolucin del referendo se adopta por
mayora simple de votos vlidos de la respectiva circunscripcin, y tendr
validez si participa al menos el 50 por ciento del electorado.
Los antecedentes jurdicos de la inclusin de la iniciativa popular en
Bolivia pueden rastrearse en varias leyes que habilitan la consulta, la par-
ticipacin y el control de la sociedad civil en el mbito local (promovien-
do la municipalizacin del pas): la ley de Participacin Popular (1994),
la ley de Descentralizacin Administrativa (1995) y la ley del Dilogo Na-
cional (2000). Estos ordenamientos jurdicos fueron aprobados en un
contexto donde la modernizacin del Estado y la descentralizacin apare-
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
115
Respecto a esta ley, las crticas se han centrado en la dificultad para ob-
tener las firmas requeridas (tanto por el nmero y la cantidad de distri-
tos), como por el procedimiento en s mismo (no hay posibilidad de
adherirse va internet), las restricciones en materia presupuestaria, y en la
ausencia de sanciones en caso que la Cmara de Diputados no se expida
en el tiempo previsto (es decir, 12 meses). Por otra parte, la Constitucin
no contempla la iniciativa popular ni el veto popular; es decir, los ciuda-
danos no pueden convocar a un referendo o plebiscito para proponer una
reforma o intentar derogar una ley. Tampoco se contempla la revocatoria
de mandato a nivel nacional. Muchas provincias argentinas han incorpo-
rado el derecho de iniciativa legislativa, aunque en general se excluye
explcitamente la propuesta de reforma o enmienda Constitucional (Bue-
nos Aires, Chaco, Ciudad de Buenos Aires, Crdoba, Salta, Santiago del
Estero; tan slo en La Rioja y Tierra del Fuego los ciudadanos pueden
promover una reforma o enmienda a la Constitucin. En Corrientes, En-
tre Ros, Formosa, La Pampa, Mendoza, Misiones, San Juan, San Luis,
Santa Fe y Tucumn las constituciones no contemplan la iniciativa legis-
lativa). En cuanto al derecho de revocatoria, est contemplado en Chaco,
Chubut, Ciudad de Buenos Aires, La Rioja y Tierra del Fuego (en esta
ltima, el pedido de revocatoria debe ser aprobado por la legislatura). El
derecho de iniciativa popular slo es reconocido en la Ciudad de Buenos
Aires y La Rioja, y slo en el caso en que la legislatura no tratase una ini-
ciativa legislativa en los plazos establecidos. Tampoco es frecuente el dere-
cho de veto, contemplndose slo en Crdoba, La Rioja y Ro Negro. Sin
embargo, varias de las provincias que no lo prevn a nivel provincial, s lo
hacen a nivel municipal. Tal es el caso de la iniciativa legislativa y la revo-
catoria en Catamarca, Chaco, Chubut, Crdoba, Corrientes, Entre Ros,
La Rioja, Mendoza, Ro Negro, San Juan. En Salta, Santa Cruz, Santiago
del Estero y Tierra del Fuego slo es obligatoria la inclusin del derecho
de iniciativa. Las constituciones provinciales incorporan los mecanismos
de democracia en diferentes momentos: algunas lo hacen muy temprana-
mente (Mendoza en 1934 y Santa Fe en 1921), otras en los aos cincuen-
ta, y la mayora lo hace en el contexto del Pacto de Olivos (1993).
La iniciativa legislativa viene siendo utilizada por los argentinos desde
el 2001: una ley fue aprobada (contra el hambre ms urgente) y otra
Alicia Lissidini
114
35 Al respecto ver: www.iniciativapopular.org. Por su parte, la Fundacin Blumberg present al
legislativo varios petitorios, acompaados por cientos de firmas; algunos se transformaron en
ley (Juntar firmas, el mtodo para ser odo, Diario La Nacin, 4 de marzo de 2007).
texto de inclusin de estas leyes, en particular a partir del 2000, estuvo mar-
cado por la presencia de protestas sociales con la masiva participacin de ciu-
dadanos que lograron en varias oportunidades sus objetivos, obligando al
gobierno a dar marcha atrs por ejemplo con la privatizacin del agua en el
2003.
37
El 2 de julio de 2006 se realiz la primera consulta popular, con
carcter vinculante, promovida por la ciudadana: el referendo autonmi-
co. Fue el Comit Cvico de Santa Cruz, entidad que agrupa a sindicatos,
empresarios y otras organizaciones civiles de la regin, quien propuso su rea-
lizacin. Con una alta participacin electoral (80 por ciento), la consulta
sobre las autonomas departamentales recibi el voto en contra del 56 por
ciento (mientras que el s reuni el 42.4 por ciento) y confirm la divisin
entre el occidente y el oriente pues en Santa Cruz, Arija, Beni y Pando gan
el s. El partido en el gobierno (MAS) y en general las organizaciones ind-
genas promovieron el voto en contra de las autonomas, mientras que la
agrupacin ciudadana PODEMOS y otras organizaciones conformadas por
empresarios se manifestaron a favor de las autonomas en cuatro departa-
mentos. Aunque no fue un plebiscito sobre el gobierno de Evo Morales, este
resultado electoral, y la convocatoria a la Asamblea Constituyente que le
sigui, confirmaron que el MAS es la principal fuerza poltica en el pas y el
nico partido con presencia nacional (Mayorga, 2007).
En otra situacin se encuentra Brasil, donde se establece, en la
Constitucin de 1988 y en la ley que la reglamenta (1998), que la ini-
ciativa popular consiste en la presentacin de un proyecto de ley, suscri-
to por un mnimo de uno por ciento de le electorado nacional, distribui-
do en al menos cinco estados, con no menos del tres por ciento en cada
uno. Le compete a la Cmara de Diputados aceptarlo y la ley debe ver-
sar sobre un solo asunto.
38
Al igual que en Argentina, la iniciativa es legis-
lativa; es decir se trata de un proceso para promover la aprobacin de una
ley. Como en aquel pas, esta norma es cuestionada en Brasil por la can-
tidad de firmas requeridas, y tambin se han presentado propuestas de
ley alternativas. El uno por ciento a nivel nacional significan unos
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
117
cieron asociadas, junto con la aplicacin de polticas neoliberales. Las fun-
ciones que otrora cumpla el Estado nacional fueron reducidas y reorde-
nadas territorialmente, promoviendo la eficacia y la eficiencia de los ser-
vicios estatales. Las leyes de Participacin Popular y Descentralizacin
Administrativa crearon las condiciones para el fortalecimiento municipal
y para responder a las demandas, incluyendo nuevos actores y nuevas rela-
ciones entre sociedad y Estado (Blanes, 1999). En particular, la Ley de
Participacin Popular impuls: (a) La ampliacin de la base territorial del
municipio; (b) El reconocimiento jurdico formal por parte del Estado de
las organizaciones existentes en la sociedad civil establecidas segn crite-
rios territoriales como interlocutores vlidos en el mbito local, recono-
ciendo a sus representantes elegidos de acuerdo a usos y costumbres; (c)
La distribucin de recursos econmicos a todos los gobiernos municipa-
les equitativamente segn su nmero de habitantes; (d) El otorgamiento
a las organizaciones territoriales de base (OTB) el derecho de participar
en la gestin local; (e) La creacin del Comit de Vigilancia como orga-
nizacin formada con los representantes de las OTB para controlar y
acompaar al gobierno municipal; y (f ) La transferencia a los gobiernos
municipales de la infraestructura de salud, educacin, micro-riego y
caminos vecinales, as como la responsabilidad de mantenerla y promover
el desarrollo de los servicios (Moreno Morales, 1999). Por su parte, la Ley
de Dilogo Nacional establece un mecanismo permanente por el cual el
gobierno consulta a las organizaciones sociales y a los gobiernos locales
respecto de cmo invertir los fondos que surgen de la condonacin de la
deuda bilateral y multilateral del pas.
36
Pero ms all de las intenciones polticas de quienes promovieron la
aprobacin de estas leyes y de las limitaciones financieras y tcnicas que res-
tringen su aplicacin, estas reformas tienen un carcter democratizador,
fomentan la participacin ciudadana y fortalecen a los municipios. El con-
Alicia Lissidini
116
36 El llamado Dilogo Nacional, inaugurado con el gobierno de Bnzer (1997), fue el primer
proceso consultivo que busc sentar las bases del modelo de crecimiento boliviano, con la par-
ticipacin de la sociedad civil y la comunidad internacional. En el 2001 se institucionaliza
mediante una ley cuyos pilares son: aumentar las oportunidades de empleo y renta, desarrollar
capacidades, aumentar las redes sociales de proteccin, promover la integracin social) y varios
temas transversales (igualdad de gnero, proteccin del medio ambiente, apoyo a las comuni-
dades indgenas).
37 Sobre la llamada guerra del agua en la que los campesinos se opusieron a la ley que promova
la privatizacin del uso del agua, ver Peredo, Crespo y Fernndez (2003).
38 Sobre la interpretacin de la ley que reglamenta la iniciativa (ley 97.709/98) existen controver-
sias; ver Benaventes (1991) y Lesqueves Galante (2004).
cicio del poder representativo (FLACSO, 2005: 99). A nivel local, la Ley
Orgnica Constitucional de Municipalidades (2002) incluy la consulta
popular (plebiscito) tanto por iniciativa del alcalde (con acuerdo del
consejo), del mismo consejo (por dos tercios) y de los ciudadanos (por
firma de al menos el 10 por ciento de los ciudadanos).
41
Por el contrario, Colombia tiene una de las constituciones ms inclu-
sivas en materia de mecanismos de democracia directa, aunque con una
utilizacin muy limitada de sus instrumentos. A travs de la Constitucin
de 1991 se promovi una amplia reforma poltica que, entre otros aspec-
tos, impuls el proceso de descentralizacin (que se haba iniciado en la
dcada del ochenta) a partir de la ampliacin de las autonomas regiona-
les, as como el aumento de la participacin ciudadana con la inclusin
de la iniciativa popular y legislativa, el referendo, el plebiscito y el cabil-
do abierto.
42
La inclusin de los mecanismos de democracia directa y en
particular la ley que la reglamenta (ley 134, aprobada en 1994) fueron
producto de la participacin en una mesa de dilogo de una gran canti-
dad de organizaciones y redes de la sociedad civil, quienes propusieron a
los organismos pblicos competentes un proyecto de ley para su estudio
y revisin. Los colombianos pueden tanto proponer la aprobacin como
la derogacin de una ley. Para que la iniciativa popular de acto legislativo,
de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resolucin local sea presentada ante
la respectiva corporacin pblica, deben apoyarla el 5 por ciento de los
ciudadanos inscritos en el censo electoral correspondiente. Para promover
el veto popular, se requiere la firma de un nmero de ciudadanos equiva-
lente a la dcima parte del censo electoral la ley se deroga si as lo deter-
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
119
1.151.841 electores y adems, existen lagunas en relacin a la obligato-
riedad y el plazo del Congreso Nacional para votar la iniciativa popular
(Auad, 2005). La legislacin no es clara en relacin a si los ciudadanos
pueden utilizar la iniciativa popular para proponer una reforma consti-
tucional, aunque en principio parecera que esta opcin no est previs-
ta.
39
Como en otros pases federales, varios estados del Brasil contemplan
diversos mecanismos de democracia directa, la mayora de los cuales fue-
ron aprobados entre 1989 y 1990 (Lissidini, 2007). La constitucin bra-
silea tambin otorga a los ciudadanos la facultad de fiscalizacin, pero
esta facultad se encuentra limitada a la denuncia de las irregularidades
detectadas ante el Tribunal de Cuentas de la Unin: Cualquier ciudada-
no, partido poltico, asociacin o sindicato es parte legtima para, en la
forma de la ley, denunciar irregularidades o ilegalidades ante el TCU.
En Brasil, la sociedad civil (liderada por la Conferncia Nacional dos
Bispos do Brasil, la Ordem dos Advogados do Brasil y la Associao
Juzes para a Democracia) promovi con xito la aprobacin del primer
proyecto de ley promovido por iniciativa popular (a travs de la recolec-
cin de firmas). La ley 9.840 fue aprobada en el parlamento y establece
castigos para el candidato que d, ofrezca, prometa o entregue al elec-
tor, con el objetivo de obtener su voto, bienes o ventajas personales de
cualquier naturaleza, incluyendo un trabajo o posicin pblica, desde el
registro de la candidatura hasta el da de la eleccin. Se promovieron
otras consultas pero de carcter informal, como en el 2000, cuando se
pregunt a los brasileos acerca del acuerdo del gobierno con el Fondo
Monetario Internacional.
En cambio, Chile no contempla ningn tipo de iniciativa ciudadana
a nivel nacional, aunque existen varias organizaciones y actores polticos
que promueven la incorporacin de los mecanismos de participacin
directa de la ciudadana, y se han presentado varias propuestas de ley que
habilitara la iniciativa popular legislativa.
40
Una de las conclusiones del
informe Ms Democracia es que sera necesario establecer nuevas moda-
lidades de iniciativa y control ciudadano sobre la representacin y el ejer-
Alicia Lissidini
118
39 Este tema tambin fue eje de debate entre juristas y polticos (Lesqueves Galante, 2004).
40 Una de aquellas organizaciones es el Movimiento por la Consulta y Derechos Ciudadanos. En
cuanto a las propuestas que se presentaron, ver Ramrez Arrays (2007).
41 Sobre las distintas propuestas para ampliar los mecanismos de democracia directa que se estn
discutiendo en Chile, ver Ramrez Arrays (2007).
42 Sobre el proceso de descentralizacin, ver Moncayo Jimnez (2002). En cuanto a las modifica-
ciones a la Constitucin colombiana en materia de participacin ciudadana, son segn Carlo
Lleras de la Fuente la base fundamental de la reforma constitucional de 1991; una medida para
aumentar el poder de los ciudadanos en contra de los viejos caciques polticos y una forma de
control de la corrupcin: [...] de ella depende el cambio de la sociedad y de este rgimen pol-
tico que lleva a la corrupcin de pas, y seguir llevndolo, si no tenemos un mecanismo de con-
trol de los propios ciudadanos sobre las actividades de la administracin y del manejo del
Estado (1994: 155).
1.500.000 personas) en un plazo de 6 meses. En caso de cumplir con este
requisito, el Congreso convocar a un referendo nacional para que el elec-
torado adopte o rechace la propuesta (de acuerdo con lo sealado en la ley
134).
En el caso de Ecuador, desde la Constitucin de 1979 se prev que los
ciudadanos (8 por ciento del padrn) puedan solicitar que se convoque a
una consulta popular sobre temas de trascendental importancia para el
pas. Asimismo, el 20 por ciento de los electores puede realizar la misma
peticin en su respectiva circunscripcin. Pero no pueden ser objeto de
consulta las materias relacionadas con el sistema tributario. Los ecuatoria-
nos tambin tienen la potestad de presentar proyectos de ley (con la cuar-
ta parte del uno por ciento de los inscritos en el padrn), sobre cualquier
tema que no se refiera a cuestiones penales, ni cuya iniciativa correspon-
da exclusivamente al presidente. La revocatoria de mandato tambin est
prevista en la Constitucin de Ecuador, y es aplicable a los alcaldes, pre-
fectos y diputados; la iniciativa la puede ejercer un nmero de ciudada-
nos que represente al menos el 30 por ciento de los empadronados en la
respectiva circunscripcin electoral. No obstante, ninguno de estos meca-
nismos ha sido utilizado por la ciudadana a nivel nacional a pesar del
muy alto nivel de movilizacin popular en Ecuador.
43
Quizs la escasa ins-
titucionalizacin de la poltica ecuatoriana constituya una de las razones
de ello sumado a la alta fragmentacin que en muchos casos combina
explosin social y anomia.
En el caso de Paraguay, desde 1992 los electores tienen el derecho a
proponer al Congreso proyectos de ley. Para ello deben presentar un texto
articulado, con su correspondiente exposicin de motivos, y firmado por
lo menos por el dos por ciento de los electores inscritos en el Registro
Cvico. No pueden ser objeto de iniciativa, las cuestiones relativas a la le-
gislacin departamental o municipal, a la aprobacin de tratados y acuer-
dos internacionales, cuestiones relativas a la propiedad, la defensa nacio-
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
121
mina la mitad ms uno de los votantes que concurran al acto de consul-
ta, siempre y cuando participe en la consulta una cuarta parte de los ciu-
dadanos que componen el censo electoral. No pueden ser derogadas las
leyes que se refieran a tratados internacionales o al presupuesto; tampoco
las referentes a materias fiscales o tributarias. Pero los ciudadanos pueden,
tambin, promover la reforma de la Constitucin mediante referendo. La
ley contempla adems la revocatoria de mandato: un nmero de ciudada-
nos no inferior el 40 por ciento del total de votos vlidos emitidos en la
eleccin del respectivo mandatario podr solicitar la convocatoria a vota-
cin para la revocatoria del mandato de un gobernador o un alcalde; pero
slo podrn solicitar la revocatoria quienes participaron en la votacin en
la cual se eligi al funcionario correspondiente la revocatoria del manda-
to proceder siempre y cuando haya transcurrido no menos de un ao,
contado a partir del momento de la posesin del respectivo mandatario.
Sin embargo, a pesar de la amplitud legal, los colombianos slo han
utilizado las consultas populares informales: el 26 de octubre de 1997,
la REDEPAZ (Red Nacional de Iniciativas Ciudadanas contra la Guerra
y por la Paz), UNICEF y Pas Libre, promovieron una consulta que, si
bien fue aprobada (habra obtenido unos 10 millones de votos), no tuvo
resultados concretos ms all de la exclusin del servicio militar a los
menores de 18 aos, una de los puntos solicitados, aunque fortaleci la
Asamblea Permanente de la Sociedad Civil (convocada por la Comisin
de Conciliacin Nacional y el Episcopado colombiano). Desde mayo de
2007 el Comit Nacional de Defensa del Agua y de la Vida (CNDV),
promueve un referendo para: consagrar en la Constitucin el acceso al
agua potable como un derecho fundamental, con un mnimo vital gratui-
to; la prestacin del servicio en forma exclusiva e indelegable por parte del
Estado y acueductos comunitarios, sin nimo de lucro, incorporando en
ambos casos la participacin ciudadana, el control social y la transparen-
cia; y finalmente, la especial y efectiva proteccin de los ecosistemas estra-
tgicos para el ciclo hidrolgico. La iniciativa logr cumplir el primer
paso (recoleccin del 0.5 por ciento de firmas del total de inscritos en el
padrn electoral); una vez que la Registradura Nacional del Estado Civil
certifique la validez de las firmas, las entidades no gubernamentales debe-
rn obtener el respaldo del 5 por ciento de los ciudadanos (alrededor de
Alicia Lissidini
120
43 Durante el gobierno de Gustavo Noboa se realizaron cinco consultas no vinculantes de carc-
ter regional; en todas, la decisin de autonoma y administracin de recursos propios fue apro-
bada de manera abrumadora por los ciudadanos respectivos, pero el Congreso no las transfor-
m en ley. En el ao 2000, se plante en Manab una consulta (gobierno de Mahuad) con idn-
tico resultado (Congreso Nacional ha ignorado mandatos de consultas populares, El Diario,
22 de abril de 2007).
2. La ley N. 28.278, Ley de Radio y Televisin (23 de junio de 2004),
que prohibi que la radio y la televisin sean objeto de monopolio por
parte del Estado o de particulares y oblig a los titulares de servicios
de radiodifusin a establecer una produccin nacional mnima del 30
por ciento de su programacin, entre otras cuestiones.
3. El 13 de febrero del 2002 se aprob la ley N. 27.677, que resolvi que
el uso de los recursos provenientes de la liquidacin del Fondo Nacio-
nal de Vivienda (FONAVI) fueran utilizados por el Ministerio de Eco-
noma y Finanzas para financiar la construccin de viviendas de inte-
rs social.
4. Por ltimo, la ley N. 27.396, aprobada el 14 de diciembre de 2000,
evit la privatizacin de los puertos y declar la intangibilidad de la
infraestructura portuaria (hasta que se aprobara una nueva ley de
puertos).
Otro caso es el de Uruguay, donde desde 1967 el 25 por ciento de los ins-
critos habilitados para votar puede interponer, dentro del ao de su pro-
mulgacin, el recurso de referendo contra las leyes. Este recurso no es
aplicable en leyes que establezcan tributos, ni cuando la iniciativa sea pri-
vativa del poder ejecutivo. Los uruguayos tambin pueden proponer una
reforma constitucional (con el 10 por ciento de la firma de los ciudada-
nos) que deber ser sometida a consulta popular, simultneamente con las
elecciones. En 1989, ante el primer referendo contra las leyes utilizado
como recurso para intentar infructuosamente derogar la ley que consagr
la amnista a los militares acusados de violaciones a los derechos humanos
ocurridas durante la dictadura militar, se reglament su uso. La regla-
mentacin se realiz en el contexto mismo de debate en torno al tema de
la amnista, y por tanto su discusin estuvo teida por dicha controver-
sia poltica aunque los efectos de esta reglamentacin operaron para los
recursos que se plantearon con posterioridad al referendo de 1989.
45
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
123
Alicia Lissidini
122
nal, el sistema bancario y monetario y el presupuesto general. La Cons-
titucin prev que treinta mil electores pueden solicitar la reforma de la
carta magna; la ley no lo seala (1996). Si bien hay varias iniciativas de
ley propuestas, ninguna ha sido debatida por el Congreso.
En el Per, con la reforma de 1993 los ciudadanos tienen derecho a la
iniciativa legislativa; para promover un proyecto de ley ante el Congreso,
se necesita un nmero de ciudadanos equivalente al 0.3 por ciento de la
poblacin electoral. El Congreso debe dictaminar y votar el proyecto en
un plazo de noventa das. Un proyecto de ley que es rechazado en el
Congreso puede ser sometido a referendo, siempre y cuando haya conta-
do con el apoyo de no menos de dos quintos de los votos de sus miem-
bros. Los peruanos tambin pueden promover una reforma constitucio-
nal, aunque no en materias relativas a derechos humanos, asuntos tribu-
tarios y tratados internacionales. Al igual que en la iniciativa legislativa, se
deben presentar firmas de al menos el 0.3 por ciento de los votantes. La
ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos (1994) con-
sagra el derecho a la revocatoria de alcaldes y regidores, autoridades regio-
nales y magistrados que provengan de eleccin popular. La consulta se
lleva a cabo si el 25 por ciento de los electores respectivos presenta la soli-
citud. La revocacin se produce con la votacin aprobatoria de la mitad
ms uno de los electores. Por ltimo, la ley prev tambin que los ciuda-
danos convoquen a una consulta popular con un 10 por ciento de firmas.
Por su parte, los peruanos han promovido en varias oportunidades la
iniciativa legislativa como resultado se aprobaron cuatro leyes y se recha-
zaron dos, y tambin ejercieron con xito el derecho a la revocatoria y
remocin de autoridades a nivel local. Las iniciativas legislativas aproba-
das fueron:
1. La ley N. 28.244 que excluy a la empresa PetroPer de la lista de
empresas a privatizar (y adems la autoriz a negociar contratos para
la exploracin y explotacin del recurso), iniciativa presentada en el
2001 y aprobada el 2 de junio de 2004.
44
44 Ver http://www.congreso.gob.pe/historico/cip/materiales/petroperu/PROYECTO_LEY_
2879.pdf.
45 Uno de los autores de dicha reglamentacin expresaba en la discusin parlamentaria el ambi-
ente de ese momento: Desde que se vot la Ley de Caducidad, se ha dado una divisin del pas
que no fue propiciada por nosotros, que tuvimos que pasar por el trago amargo de votarla. []
Como ya se mencion, la Constitucin de Venezuela (1999) incluye
varios mecanismos de democracia directa. Los venezolanos pueden con-
vocar a un referendo consultivo en materia de especial trascendencia
nacional si as lo solicita un nmero no menor al 10 por ciento de los
electores (a nivel nacional o local). El referendo contra leyes o decretos
que dicte el presidente puede ser solicitado por el 10 por ciento de los
electores. Para que sea vlido el referendo abrogatorio debe participar el
40 por ciento de los electores inscritos en el registro civil y electoral. No
podrn ser sometidas a referendo abrogatorio las leyes de presupuesto, las
relativas a impuestos, crdito pblico y amnista, as como aquellas que
protejan, garanticen o desarrollen los derechos humanos y las que aprue-
ben tratados internacionales. La Constitucin tambin habilita la revoca-
toria de todos cargos y magistraturas de eleccin popular, por un nme-
ro no menor al 20 por ciento de electores inscritos en la correspondiente
circunscripcin. La revocacin ser efectiva cuando igual o mayor canti-
dad de ciudadanos que eligieron al funcionario hubieren votado a favor
de la revocatoria y siempre que haya concurrido al referendo un nmero
igual o superior al veinticinco por ciento de los electores. Los venezolanos
tienen derecho a la iniciativa legislativa y popular. El porcentaje requeri-
do de firmas, 0.1 por ciento, es el habitual entre las constituciones que
disponen de este mecanismo (aunque muchos pases federales exigen ade-
ms un porcentaje mnimo de firmas por estado o provincia). Hay dos
diferencias notorias respecto a la mayora de las constituciones latinoame-
ricanas que contemplan este mecanismo: en la Constitucin venezolana
no se establecen limitaciones o restricciones en el uso de la iniciativa (en
la mayora de las constituciones los ciudadanos no pueden proponer leyes
referidas a tributos y al presupuesto); y adems, se dispone que la discu-
sin de las propuestas presentadas por los ciudadanos deben ser iniciadas
a ms tardar en el perodo de sesiones ordinarias siguiente al que se haya
presentado, pues de lo contrario el proyecto se someter a referendo apro-
batorio (es decir, no se deja librada la discusin sobre la iniciativa a la
voluntad de los parlamentarios). Los venezolanos tambin pueden pro-
mover una reforma constitucional si as la solicita un nmero no menor
al 15 por ciento de los electores inscritos.
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
125
Luego de esta reglamentacin, la ley sufri varias modificaciones, la lti-
ma en el 2000. En esa oportunidad la ley N. 17.244 (sin perjuicio de lo
establecido, es decir de la posibilidad de que el 25 por ciento de los ciu-
dadanos interponga un recurso) dispuso que podran promover la inter-
posicin del recurso de veto contra una ley mediante la comparecencia de
un nmero no inferior al dos por ciento de los inscritos habilitados para
votar, dentro de los ciento cincuenta das contados desde el siguiente al
de la promulgacin de la ley. Si votan a favor de la realizacin del recur-
so al menos el 25 por ciento de los habilitados, se convoca a una consul-
ta popular para ratificar o derogar la ley en cuestin. En definitiva, los
uruguayos pueden proponer una reforma constitucional que deber ser
puesta a consideracin de la ciudadana y promover mediante un referen-
do la derogacin de una ley. Tambin est contemplada la iniciativa popu-
lar ante el poder legislativo por el 25 por ciento de los habilitados para
votar. Este recurso tiene las mismas limitaciones que las establecidas para
la iniciativa en materia de reforma constitucional, y nunca ha sido utili-
zado. A nivel municipal tambin est previsto el referendo contra los
decretos de las juntas departamentales (veto popular) y la iniciativa ante
los rganos del gobierno departamental en asuntos de dicha jurisdiccin.
Como analizamos en otros trabajos (Lissidini, 2001 y 2007), los urugua-
yos vienen utilizando los mecanismos de ejercicio de la democracia direc-
ta desde 1917; sin embargo, a partir de 1989 comienza una nueva etapa
caracterizada por la participacin de los ciudadanos que intentan tanto
derogar leyes aprobadas por el Parlamento (mediante referendo), como
proponer reformas constitucionales (que deben ser sometidas a consulta
popular, plebiscito). La ltima experiencia fue promovida por la
Comisin Nacional de Defensa del Agua y la Vida, que logr que se de-
clarara el acceso al agua potable y al saneamiento como derechos huma-
nos fundamentales, y que se prohibiera la privatizacin de dichos servi-
cios. La iniciativa de reforma constitucional fue respaldada por el 65 por
ciento de los votantes en octubre de 2004 (ver Cuadro 4).
Alicia Lissidini
124
Parecera que desde que se vot la Ley de Caducidad, el pas est dividido en dos bandos: los
justos, los que saben defender los valores de la justicia, que son los enemigos de la Ley de
Caducidad, y los rprobos, que somos partidarios de los militares o, mejor dicho, de los exce-
sos que estos cometieron durante la dictadura (Cmara de Senadores, Senador Gonzalo
Aguirre, discusin sobre la ley No. 16.017, 4 de enero de 1989: 58).
flictividad social (Bolivia y Ecuador) y otros por una escasa movilizacin
social (Argentina y Per). Algunos contextos registran una alta inestabili-
dad institucional (Ecuador y Per), otros una inestabilidad media (Ar-
gentina, Bolivia y Venezuela) o baja (Colombia). En todos los casos, aun-
que en diferentes grados, hubo una cierta descomposicin del Estado jun-
to con la deslegitimacin de los representantes polticos. Los partidos han
perdido centralidad, cuando no han colapsado (como en Per y en Ve-
nezuela), y han surgido outsiders que prometieron mayor participacin
ciudadana directa a costa del poder legislativo (como Chvez en Venezue-
la y Correa en Ecuador)
En cuanto a quienes promueven la inclusin constitucional, Bolivia es
el nico pas en donde claramente la introduccin de la democracia direc-
ta fue producto de una demanda social. En Colombia, hubo algunas peti-
ciones al respecto, aunque en menor medida. En ambos casos las refor-
mas pretenden, en principio, canalizar el descontento y la motivacin
poltica hacia una participacin ms all del voto electoral, pero dentro de
los marcos institucionales. Las reformas mencionadas buscaron, en dife-
rente grado, mejorar la calidad de la democracia, corrigiendo los mecanis-
mos de democracia representativa e incluyendo instituciones de democra-
cia directa y de participacin y control de parte de los ciudadanos y gru-
pos sociales (por ejemplo a travs de la inclusin del ombudsman y de la
advocacy democracy). Es decir, se pretendi redisear el proceso democr-
tico y modificar la relacin entre los ciudadanos y sus representantes (tal
como plantean Cain, Dalton y Scarrow, 2003).
En los dems pases (en particular en Ecuador, Paraguay, Per y Ve-
nezuela) no se hallaron indicios de demandas sociales, y cabe plantear la
hiptesis de que las reformas buscan centralmente reforzar la delegacin
de las decisiones en el poder ejecutivo, evadiendo al legislativo, y promo-
ver una relacin directa del presidente con los ciudadanos, a costa de los
partidos polticos y otros mecanismos de representacin e intermedia-
cin. La mayora de estos pases son inestables y han sido gobernados por
outsiders. Si a este contexto se le suma la presencia de demandas que
toman la forma de estallidos y violencia social, que los partidos polticos
no logran representar y canalizar, como es el caso de Ecuador, el peligro
de un uso plebiscitario de las consultas aumenta. Lo mismo sucede en
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
127
La nica iniciativa ciudadana que se transform en referendo fue el
intento por revocar el mandato de Chvez. Como analizamos en detalle en
otro trabajo (Lissidini, 2008), luego de que se juntaran las firmas requeridas
(y de un largo proceso de marchas y contramarchas que se origin en el
2002) el 15 de diciembre del 2004 se consult a la poblacin sobre la con-
tinuidad de Chvez como presidente. La pregunta fue: Est usted de acuer-
do con dejar sin efecto el mandato popular otorgado me-diante elecciones
democrticas legtimas al ciudadano Hugo Rafael Ch-vez Fras como
Presidente de la Repblica Bolivariana de Venezuela para el actual perodo
presidencial?. El 40.6 por ciento apoy la destitucin de Chvez frente al
59 por ciento, que se manifest en contra. El resultado reprodujo y profun-
diz las diferencias que dividen a la ciudadana en torno al presidente. A
pesar de que la OEA aval el referendo (resolucin 869) y que el Centro
Carter reconoci la legalidad del proceso, la oposicin no acept la derrota.
Por su parte, Chvez no hizo ningn esfuerzo por acercar posiciones.
Democracia directa: Ms participacin y ms delegacin
El anlisis de las reformas constitucionales demuestra que la mayora de
constituciones en Amrica del Sur incorporaron o ampliaron los mecanis-
mos de democracia directa durante la dcada del noventa (con la excepcin
de Chile y Uruguay). Muchas de estas reformas constitucionales, tal como
seala Garretn (2007), fueron una respuesta institucional al proceso de
democratizacin propio de los pases que vivieron regmenes autoritarios
(como fueron las constituciones de Brasil en 1988, de Ecuador en 1978 y
de Paraguay en 1992); otras buscaron conformar pactos en torno a la suce-
sin presidencial (como la Constitucin de Argentina en 1994) o clara-
mente aumentar el poder del ejecutivo (Per en 1993); otras promovieron
la participacin y la superacin de los problemas de representacin, como
las cartas magnas de Colombia en 1991 y Bolivia en 2004. Por su parte, la
Constitucin de Venezuela (1999) impuls una refundacin institucio-
nal, luego del colapso partidario y el ascenso de Chvez a la presidencia.
Respecto a las coyunturas sociales en donde se aprueban los mecanis-
mos (ver Cuadro 2), hay pases que se caracterizan por una extrema con-
Alicia Lissidini
126
voto popular (un instrumento similar al impeachment, pero ejercido por
los ciudadanos). De los pases que estamos presentando, Venezuela con-
templa la revocatoria del presidente, y de todos los cargos electos. A nivel
local, est previsto en algunas provincias argentinas, en Colombia, en
Ecuador,
46
Per y Venezuela.
Respecto al ejercicio de la democracia directa a partir de la dcada del
noventa, ya sea porque la consulta era obligatoria (para ratificar reformas
constitucionales) o por voluntad de los poderes ejecutivos, lo cierto es que
al menos en: Bolivia (2004 y 2008 si contamos la consulta promovida por
Evo Morales), Brasil (1993 y 2005), Colombia (2003), Ecuador (1994,
1995, 1997, 2006, 2007 y 2008), Per (1993), Uruguay (tres veces en
1994, 1996, dos veces en 1999 y en el 2004); y en Venezuela (dos veces
en 1999, 2000, 2002 y 2007), los ciudadanos fueron consultados. Por su
parte, la iniciativa ciudadana (popular y legislativa) estuvo presente en
Argentina (2002), Brasil (1999), Bolivia (2006), Per (2000, 2002 y
2004), Uruguay (1992 y 2003) y Venezuela (2004). (Ver Cuadro 3)
Sin embargo, las ambigedades del ejercicio de la democracia directa
en estos pases son inseparables de las tensiones y problemas de la polti-
ca en Latinoamrica. El anlisis del caso uruguayo ilustra cmo el ejerci-
cio de la democracia directa contribuy a dinamizar la poltica y poner
freno a leyes que promovan la privatizacin de empresas y servicios. Si
bien muchas veces la confrontacin llev a la caricaturizacin de los opo-
nentes y sus posturas, contribuy al debate sobre diversos temas como el
rol del Estado, los derechos humanos, la seguridad social y las empresas
pblicas (Lissidini, 2007). Por el contrario, en Venezuela, las consultas
populares reforzaron al presidente en funciones y no resolvieron la pola-
rizacin social existente, aun cuando fueron ejercidas por los ciudadanos.
En este caso, si bien las consultas populares originalmente legitimaron al
presidente en funciones, el referendo de 2007 puso un freno a las inten-
ciones de Chvez de reelegirse de manera indefinida; y tambin alert a
otros presidentes que se proponan la reeleccin indefinida en sus cargos,
como a Evo Morales en Bolivia y a Correa en Ecuador. Justamente en Bo-
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
129
pases con poderes ejecutivos fuertes, como es el caso de Venezuela (una
sociedad adems muy polarizada en torno a la figura del Presidente Ch-
vez). O en Paraguay, con una historia poltica atravesada por el dominio
del Partido Colorado, el autoritarismo y la opresin poltica. En estos pa-
ses el riesgo de promover democracias delegativas es muy grande.
Sin embargo, las intenciones polticas de quienes promueven la apro-
bacin de los mecanismos nada nos dice respecto a los usos y efectos de
los mismos. An en contextos dictatoriales, como fue el de Uruguay en
1980 y Chile en 1988, los ciudadanos pudieron oponerse al proyecto pro-
puesto por los presidentes y minar las intenciones de los gobernantes la
derrota del proyecto de Chvez para reformar la Constitucin en el 2007
es un ejemplo ms de ello. Asimismo, los ciudadanos pueden utilizar
estas herramientas para intentar impugnar medidas impopulares tomadas
por gobiernos democrticos (Uruguay ha tenido varias experiencias de es-
te tipo) o tratar de revocar a las autoridades electas (como fue el caso de
Chvez en Venezuela o de diversos alcaldes en Per).
Respecto de los instrumentos que se incorporan hay una importante
diversidad. Mientras que hay pases que aprobaron varios mecanismos en
una misma reforma, otorgndole al mismo tiempo ms potestades al eje-
cutivo y a los ciudadanos (como son los casos de Venezuela y Colombia),
otros incluyeron una normativa ms restrictiva (como Argentina, Brasil y
Per; ver Cuadro 1). En Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay y Vene-
zuela, los presidentes pueden convocar a consultas populares con efectos
vinculantes (en Argentina, la consulta no es vinculante). En Bolivia y
Ecuador, los ciudadanos pueden convocar a un referendo; en Uruguay
tienen la potestad de promover una reforma constitucional (que debe ser
sometida a consulta popular para su ratificacin o rechazo). Los ciudada-
nos de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Paraguay, Per, Uruguay y
Venezuela tienen la posibilidad de promover una iniciativa legislativa. El
referendo abrogatorio o veto popular, es un recurso de los ciudadanos que
buscan derogar leyes aprobadas por el parlamento. En Colombia, Uru-
guay y Venezuela existe este instrumento, pero slo Uruguay lo ha utili-
zado con diferentes resultados (en 1989, 1994 y 2003).
Por ltimo, el referendo revocatorio es una herramienta que habilita a
los ciudadanos a revocar el mandato de aquellas personas elegidas por
Alicia Lissidini
128
46 En la ltima reforma constitucional (2008) tambin los ecuatorianos ampliaron el referendo
revocatorio al presidente (para ello debern solicitarlo un nmero no inferior al quince por cien-
to de inscritos en el registro electoral).
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III. Brasilia.
Democracia directa en Latinoamrica: entre la delegacin y la participacin
131
livia, la consulta popular promovida por Evo Morales (2008) no hizo ms
que confirmar el liderazgo del presidente y el poder de los gobernadores,
y por tanto no resolvi la tensin poltica (de hecho recrudeci a los pocos
das del referendo). Por su parte, Ecuador se caracteriz por un uso ple-
biscitario de las consultas, pues en la mayora se puso en juego ms la
figura del presidente que las propuestas en s mismas. Esto mismo suce-
di en la consulta popular sobre la reforma constitucional aprobada por
la Asamblea Constituyente en el 2008 y ratificada por la ciudadana.
En definitiva, la democracia directa puede contribuir a transformar la
democracia (como proponen Dalton, Scarrow y Cain, 2003), democrati-
zando la agenda poltica y promoviendo la participacin ciudadana, pero
tambin puede fomentar un aumento del poder y de la discrecionalidad del
ejecutivo, en detrimento de otros mecanismos de intermediacin y repre-
sentacin y por lo tanto promover una democracia de tipo delegativo (en
el sentido que le da ODonnell). El anlisis de los efectos del ejercicio de
democracia directa debe considerar: el diseo legal de los mecanismos, las
caractersticas de los actores que lo ejercen y el contexto social y poltico.
El aumento de la inclusin, el debate y el ejercicio de la democracia
directa muestran que es probable que su uso se intensifique y se extienda
en el tiempo. Tanto los presidentes como los ciudadanos seguirn aplican-
do los mecanismos de democracia directa con el objetivo de influir en el
diseo de polticas, y en la poltica en general. En este sentido, tambin se
puede prever un aumento de iniciativas ciudadanas y gubernamentales a
nivel local (al igual que en los pases desarrollados). Las ltimas consul-
tas populares (el referendo en Costa Rica a propsito del acuerdo con el
Fondo Monetario, la consulta en Venezuela a propsito de la reforma
constitucional, los referendos revocatorios en Bolivia y la consulta popular
acerca del nueva Constitucin en Ecuador), as como las diversas iniciati-
vas populares y legislativas a nivel local (en Argentina los habitantes de
Esquel continan planteando iniciativas legislativas para evitar explotacin
minera a cielo abierto,
47
y lo mismo hacen los de Crdoba respecto a la
administracin del agua), confirman esta tendencia. Cabe esperar enton-
ces, mayor participacin ciudadana y tambin ms delegacin poltica.
Alicia Lissidini
130
47 Ver http://www.noalamina.org/.
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