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Pedro Cezar Dutra Fonseca

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O Processo de
Substituio de
Importaes
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Formao Econmica do Brasil
11.1 A controvrsia sobre as origens da
substituio de importaes
Um dos traos mais marcantes da economia brasileira a partir de 1930 a expressiva
expanso do seu setor industrial. Este, principalmente aps 1933, comeou a liderar as taxas
de crescimento da renda e do emprego, ao mesmo tempo que as culturas de exportao so-
friam os revezes da crise internacional. A crise da agroexportao criava condies para que
a economia se direcionasse preponderantemente para o mercado interno, o que contou com a
poltica econmica governamental a seu favor. Iniciou-se, assim, um perodo de aproximada-
mente cinco dcadas que duraria at o nal da dcada de 1970, com a concluso dos inves-
timentos do II PND, do governo Geisel que conhecido como Processo de Substituio
de Importaes (PSI).
A Crise dos Anos 1930 como Impulso para o Processo
Embora a origem da indstria brasileira remonte s ltimas dcadas do sculo XIX,
tendo continuidade durante a Repblica Velha, foi na dcada de 1930 que o crescimento in-
dustrial ganhou impulso e passou por certa diversicao, iniciando efetivamente o Processo
de Substituio de Importaes (PSI). Convm salientar, portanto, que se entende por substi-
tuio de importaes simplesmente o fato de o pas comear a produzir internamente o que
antes importava, o que ocorrera no Brasil com certa expresso na Repblica Velha. O que
usualmente se denomina PSI, todavia, signica mais que isso: que a liderana do crescimento
econmico repouse no setor industrial, que este seja responsvel pela dinmica da economia,
ou seja, que crescentemente seja responsvel pela determinao dos nveis de renda e de
emprego. Assim, se na Repblica Velha o setor industrial cresceu induzido pelo crescimento
e pela diversicao do setor exportador, a partir de meados da dcada de 1930 a economia
retomou o crescimento do produto a despeito da crise do setor exportador, sob a liderana dos
setores voltados ao mercado interno.
A tese segundo a qual a industrializao dos pases latino-americanos vincula-se s
crises da agroexportao atribuda aos economistas da CEPAL
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, principalmente a Celso
Furtado e Ral Prebisch, e vulgarmente conhecida como teoria dos choques adver sos.
Esta, em sua verso mais simplicada, argumenta que as crises das atividades expor tadoras
criavam condies para que a economia se voltasse ao mercado interno, sob a liderana do
setor industrial, por vrias razes:
a) a crise incide diretamente sobre o balano de pagamentos, encarecendo as
importaes e diminuindo a demanda de exportaes, deteriorando o preo dos
bens exportveis no mercado internacional e dicultando o acesso a capitais e
emprstimos para nanciar os dcits em conta corrente. Esse contexto leva os
governos normalmente a recorrerem a desvalorizaes da moeda nacional, o que
contribui para encarecer as importaes, criando um mercado interno indstria
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nacional, ou seja, propiciando uma mudana de preos relativos favorvel pro-
duo domstica;
b) a crise, ensejando a contrao da arrecadao de impostos, incita os governos a
adotarem polticas monetrias expansivas para cobrir dcits oramentrios. A di-
culdade de contrair gastos no mesmo montante da queda de impostos efeti va-se
mesmo por razes polticas, j que as crises so normalmente acompanhadas pelo
crescimento do descontentamento e aumento das presses de diversos segmentos
sociais, inclusive por crdito, por parte dos setores empresariais mais afetados. A
poltica monetria expansiva contribui para baixar as taxas de juros, favorecendo os
setores voltados ao mercado interno, e incentivando o investimento e a ampliao da
produo domstica; e
c) a crise, ao estreitar a arrecadao de impostos e simultaneamente ocasionar dcits
na balana comercial, cria condies para que os governos majorem as tarifas sobre
os importados, contribuindo, em decorrncia, para alterar os preos relativos em
favor da produo nacional.
Evidencia-se, portanto, que a crise da agroexportao induz ao crescimento indus trial
por forar o governo a adotar polticas voltadas a resolver problemas em seu prprio mbito,
como os dcits pblico e do balano de pagamentos. Para tanto, atua em variveis bsicas,
como as taxas de cmbio, de juros e de impostos, contribuindo para incentivar a industriali-
zao. Nesse caso, a teoria dos choques adversos no restrita to-somente ideia de que a
crise da agroexportao favoreceu, por si s, o crescimento industrial. Essa teoria s comea
a dar conta do incio do PSI quando se tem presente que, crise estrutural da agroexportao,
denunciada pelo mercado, somaram-se polticas econmicas capazes de, associadamente,
empolgar uma ampla reorientao da economia.
No caso brasileiro, algumas peculiaridades ajudam a reforar essa associao merca do/
estado para imprimir novo direcionamento economia, dentre as quais, destacam-se:
a) do lado do mercado, cabe salientar no s o crescimento, mas tambm a razovel
diversicao da produo industrial ocorrida na Repblica Velha, mesmo sem uma
poltica governamental deliberadamente voltada a este objetivo, ao mesmo tempo
que a economia cafeeira j manifestava tendncia a crises cada vez mais frequentes
e duradouras. Tratava-se de uma crise estrutural, de longo prazo, pois desde o incio
do sculo XX essa cultura precisava de medidas intervencionistas para garantir a
lucratividade do setor, como o Convnio de Taubat, de 1906, que consagrava o
intervencionismo no mercado do caf, as caixas de converso e de estabilizao,
sem contar as desvalorizaes cambiais recorrentes. As baixas elasticidade-preo
e elasticidade-renda do caf, associadas expanso desenfreada da oferta, criavam
uma situao insustentvel a longo prazo. Nas palavras clssicas de Celso Furrado,
ao se prevalecerem desta situao semimonopolstica para defenderem os preos,
estavam eles destruindo as bases em que se assentar o seu privilgio
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b) j do lado do governo, preciso destacar que no Brasil, durante a Repblica
Velha, consagrara-se a frmula do federalismo scal. Esta, associada a um presi-
dencialismo que repousava em grande parte no controle do voto pelos gover nadores
dos estados, signicava, em matria de tributao, que os impostos de exportao
cavam a cargo dos estados, enquanto cabia ao governo federal os impostos sobre
importao. Isso foi praticamente uma exigncia paulista por ocasio da procla-
mao da Repblica e resultava num alto grau de autonomia s oligarquias mais
fortes frente ao governo federal, ao mesmo tempo que, atrelando as receitas deste ao
desempenho das importaes, atrelava-as indiretamente ao prprio desempenho do
setor exportador.
Dessa forma, a crise no balano de pagamentos tornava-se, ao mesmo tempo, uma crise
nas nanas pblicas. A desvalorizao cambial, a expanso monetria e as tarifas alfande-
grias eram respostas do governo federal deteriorao de suas nanas, o que induz a crer
que, pela teoria dos choques adversos, a industrializao no se constitua propriamente em
uma opo, ou fruto de uma conscincia poltica explcita de um grupo dirigente vinculado
aos interesses industriais, mas na decorrncia no planejada da forma com que as crises eram
enfrentadas. As crises da agroexportao j se vericavam antes de 1930; mas foi justamente
a desencadeada nessa dcada, por sua magnitude e profundidade, a crise capaz de redirecio-
nar denitivamente a economia. Nas palavras de Prebisch,
A grande depresso mundial marca denitivamente o m desta forma de desenvolvimento
[...]. Ante a impossibilidade de manter o ritmo anterior de crescimento das exportaes tra-
dicionais, ou de o acelerar, impe-se ento a substituio de importaes principalmente
das indstrias para contrabalanar essas disparidades, e inicia-se assim o desenvolvi-
mento para dentro dos pases latino-americanos
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.
Essas so tambm as linhas gerais da clssica interpretao de Celso Furtado nos captu-
los 30 a 33 do livro Formao econmica do Brasil. Segundo essa anlise, o governo federal,
ao comprar o excesso de caf decorrente da crise, agiu de forma que os preos do produto
se sustentassem, no permitindo que cassem tanto quanto cairiam caso no houvesse essa
interveno. Assim, o governo teria optado por uma poltica de expanso creditcia para fazer
frente crise, em vez de implementar um programa de austeridade nos moldes ortodoxos.
Como consequncia, fazia uma poltica de cunho keynesiano de sustentao da demanda
agregada e do emprego, no s na cultura cafeeira, mas, pelo efeito multiplicador, em todo o
complexo econmico que crescera em sua volta.
Para implementar essa poltica expansiva em contexto de crise, o governo no po-
dia contar com emprstimos externos. Da resultava uma consequncia indesejada, j que
a expanso creditcia, ao manter relativamente o nvel de renda nominal, mantinha o n-
vel de importaes enquanto as exportaes passavam por forte contrao. Assim, a pol-
tica expansiva acabava por repor o estrangulamento externo, forando a desvalo rizao
do mil-ris, alterando os preos relativos entre os bens importados e os da produo
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domstica. Criava-se, portanto, uma situao praticamente nova na economia brasileira,
que era a preponderncia do setor ligado ao mercado interno no processo de formao de
capital
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. Abria-se espao, assim, para o rompimento com a Antiga Diviso Internacional do
Trabalho (ADIT), que reservaria aos pases perifricos, na linguagem da CEPAL, o papel de
fornecedores de alimentos e matrias-primas agrcolas aos pases centrais.
Os Limites da Crise para Explicar a Industrializao
Apesar da argumentao convincente das teses que defendem as crises e o estrangu-
lamento externo como fatores desencadeadores do PSI vericado a partir de 1930, vrias cr-
ticas surgiram enfocando seus fundamentos, inclusive com alternativas de interpretao. Boa
parte delas explora a radicalidade simplicadora da dicotomia cepalina economia agro-
exportadora versus substituio de importaes , que tem 1930 como marco divisrio,
embora se possa objetar que os principais autores cepalinos, como Furtado, nunca tenham
negado a existncia de certo crescimento industrial anterior a 1930 (ver SZMRECSNYI,
2002). Mas essa dicotomia o ponto bsico da crtica inicialmente explicitada de forma inci-
siva por C. M. Pelez, que foi enriquecida posteriormente com outros argumentos e aceita de
modo parcial pelos economistas cepalinos.
Para embasar suas crticas teoria dos choques adversos, um procedimento metodolgi-
co dessa abordagem crtica consiste em no s mostrar que a indstria j existia e tinha rela-
tiva importncia antes de 1930, como tambm negligenciar o crescimento industrial posterior
a esse ano. Assim, perde sentido entender a substituio de importaes como um processo
iniciado em 1930, quando a indstria se transforma em centro dinmico da economia: ao
contrrio, o PSI visto como um processo lento e gradual, originado no seio da economia
agroexportadora e em decorrncia de seu crescimento e diversicao.
Essas teses podem, com certa licenciosidade, ser denominadas industrializao in-
duzida pelas exportaes. Em uma verso mais simplicada, elas advogam que o efeito
renda das exportaes de caf, com a gerao de riqueza, capital, mercado e infraestru-
tura estradas de ferro, portos, eletricao e economia urbana em geral , criava con-
dies para a industrializao, associando-a prpria necessidade de diversicao da
riqueza, principalmente do comrcio importador e exportador, um dos setores de maior
lucratividade no contexto da agroexportao. Em verses mais sosticadas, mostram
que a revoluo burguesa brasileira, para usar a expresso de Florestan Fernandes, j
estava em processo bastante adiantado no alvorecer do sculo XX, aps contornar as
principais barreiras que se antepunham a seu desenvolvimento, como a escravido, em
termos econmicos, e a monarquia, que lhe assegurava sustentao poltica. Em adio,
cabe mencionar que vrios estudos mais recentes tm mostrado a complexidade social
das primeiras dcadas do sculo XX, inclusive com movimentos sociais urbanos de vulto
como as greves de 1917, de alcance nacional os quais seriam inconcebveis numa
economia estritamente agrria.
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Quanto poltica econmica da dcada de 1930, Pelez procurou contestar Futtado
no que tange s medidas que anteciparam a teoria keynesiana, voltadas sustentao de
gastos pblicos como poltica anticclica. Furtado argumenrava que se havia praticado
no Brasil, inconscientemente, uma poltica anticclica de maior amplitude que a que se
tenha sequer preconizado em qualquer dos pases industrializados
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. Mas esta anlise se
sustentava na expanso monetria e creditcia como alternativa heterodoxa de nancia-
mento, j que aumentava o dcit em plena crise, violando o preceito clssico das nan-
as sadias.
Pelez, entretanto, procurou evidenciar que foi principalmente recorrendo a novos tri-
butos sobre o caf, e no ao crdito, que o governo nanciara sua poltica. Assim, a soluo
foi buscada dentro do prprio setor cafeeiro. J em fevereiro de 1931, o governo federal
comprou parte do caf estocado e o retirou temporariamente do mercado, tendo o Estado
de So Paulo contribudo com parte do pagamento. A seguir, foram criados vrios outros
impostos sobre o caf, numa clara inteno de conter a oferta.
Outros autores, posteriormente, procuraram melhor precisar esse debate sobre as fon-
tes de nanciamento da poltica de defesa do caf. Fishlow, por exemplo, procurando certa
equidistncia entre Furtado e Pelez, argumentou que tal sustentao fora possvel devido
inelasticidade da demanda do caf no mercado internacional, a qual permitiu que parte
signicativa daqueles novos impostos fosse repassada aos consumidores estrangeiros. Simo
Silber, por sua vez, concluiu que mais de 50% das compras do Conselho Nacional do Caf
no perodo de 1931-1934 foram nanciadas por crdito, o que ajuda a avalizar a tese central
de Furtado
6
.
Mas ainda h outro tipo de crtica no menos importante teoria dos choques adver sos
que, indo alm da poltica econmica governamental, questiona a origem do capital industrial
e do mercado de trabalho. A pergunra clara: se verdade que a substituio de importa-
o teve lugar nas crises do modelo agroexportador, mais especicamente na maior de suas
crises, a da dcada de 1930, qual a origem dos bens de capital? O estrangulamento externo
e a desvalorizao cambial inerentes s crises, ao mesmo rempo que atuavam em benefcio
da produo industrial de bens de consumo, encareciam os bens de capital e intermedirios
necessrios para que essa mesma produo se efetivasse.
O governo brasileiro, na dcada de 1930, de fato utilizou mecanismos de incentivo
indstria nascente. Cita-se, por exemplo, a criao, em 1937, da Carteira de Crdito
Agrcola e Industrial do Banco do Brasil, a qual, na ausncia de bancos de fomento, ini-
ciava ocialmente o que o Estado s de forma pontual zera na Repblica Velha: o -
nanciamento de capital xo e de giro indstria. Menciona-se, ainda, que em 1935 o
governo brasileiro assinou tratado de comrcio com os Estados Unidos, o qual estabele-
cia vantagens para alguns produtos de exportao brasileiros caf, borracha e cacau
em troca de redues de 20% a 60% na compra de artigos industriais norte-ameri-
canos, como mquinas, aparelhos e ao. Se, primeira vista, pode parecer uma repro-
duo da diviso internacional do trabalho tradicional, com o pas perifrico buscando
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mercado para seus produtos agrcolas, na verdade j d para notar uma mudana: o pas,
alm disso, procurava facilitar no a importao de bens de consumo, mas de bens de capital
e insumos necessrios para promover a industrializao. No pode ser considerado, portanto,
um acordo que visava reproduzir in totum a ADIT, constituindo-se ato que permitiu detectar
uma nova postura do governo brasileiro.
Mas a resposta bsica sobre a origem dessas mquinas e equipamentos vincula-se
ao entendimento de que, j existindo indstrias no Brasil antes de 1930, no era preciso
necessariamente import-las com urgncia, pelo menos nos primeiros anos da Grande
Depresso, at a utilizao plena da capacidade instalada. Assim, pondera Versiani, ana-
lisando o caso da indstria txtil algodoeira, um dos setores mais importantes poca,
muitas mquinas j tidas como obsoletas voltaram a operar na dcada de 1930, pois a
crise, encarecendo as importaes, garantia uma reserva de mercado ao produtor local,
viabilizando altos custos de produo e preos impensveis na poca do mil-ris valori-
zado. Nesse sentido, as utuaes do cmbio, inerentes instabilidade de uma economia
agroexportadora, como a cafeeira da Repblica Velha, possibilitavam que, nos momentos
de mil-ris valorizado, houvesse facilidade s importaes de bens de capital, enquan-
to nos perodos de desvalorizao cambial crescesse a produo de bens de consumo
domstico. Por isso, boa parte do empresariado nascente teve sua matriz no comrcio
importador/exportador, com experincia no s por seu conhecimento do mercado con-
sumidor como tambm dos mercados fornecedores externos, alm da familiaridade com
as oscilaes e peculiaridades do mercado cambial. Cabe ainda assinalar, com base em
Versiani, que a crise no necessariamente foi crise para todos: os produtores com menor
custo de produo beneciaram-se na concorrncia e lhes foi assegurada taxa de lucro
compensadora, principalmente com a falncia e a expulso do mercado dos produto-
res marginais. Os que estavam frente desse processo certamente conseguiam acesso
importao de mquinas e equipamentos, inclusive porque a crise, sendo internacional,
desvalorizava o preo dos bens de capital, muitas vezes mais que compensando o efeito
altista do mil-ris desvalorizado
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.
Esse tipo de abordagem certamente supera a dicotomia teoria dos choques adversos
versus industrializao induzida pelas exportaes, pois mostra que ambas podem ser
asso ciadas para uma explicao mais completa das fases iniciais do PSI.
Mas, alm dessas abordagens que apontam para uma relao mais complexa entre a
agroexportao e o PSI, chamando ateno para variveis tidas como de natureza estri-
tamente econmicas como a infraestrutura gerada (portos, estradas de ferro, eletri cao),
a expanso da economia urbana e do mercado, bem como os ciclos e as crises , h outtas
que, em conuncia com abordagens sociolgicas e antropolgicas, chamam a ateno para
aspectos no menos importantes, s vezes decisivos, para se ter uma viso mais acurada do
processo histrico.
Cabe indagar, como questionamento: como as grandes crises, como a iniciada em
1929, foram internacionais, por que estas incitaram a industrializao em alguns pases
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como Brasil, Argentina e Mxico, e no em outros pases da Amrica Latina? Por que o
Brasil superou positivamente a crise, aproveitando essa oportunidade histrica para alterar
seu modelo de crescimento, enquanto outros pases no tiveram outro caminho seno o da
regresso?
Para responder a essas questes ca desde o incio estabelecido que no bastam nem o
estrangulamento externo nem as crises: preciso que os pases possuam certas precondies
para que as crises sejam superadas, voltando-se ao mercado interno e indus trializao,
criando condies ao PSI. Nesse aspecto, a riqueza, o capital e o mercado interno criados
pela economia cafeeira, aproveitando-se da situao quase de monoplio do Brasil no merca-
do internacional nas primeiras dcadas do sculo XX, tornam-se indispensveis para explicar
as possibilidades, quase sem paralelo na Amrica Latina, para que, no aprofundamento da
crise, o pas tivesse a alternativa concreta de voltar-se produo industrial substitutiva de
importaes para atender o mercado interno. Outro exemplo que se pode lembrar o da
Argentina, com a vantagem da especializao em duas mercadorias mais nobres: a carne e
o trigo.
Mais que isso: o crescimento e a expanso da economia cafeeira deu lugar ao apare-
cimento de novos agentes, segmentos e classes sociais, sem os quais seria difcil ou invivel
uma reorientao da economia to profunda em to curto perodo de tempo
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.
Em primeiro lugar, a agroexportao de caf, com todas as atividades que em torno
dela se expandiram, caracterizando um processo de desenvolvimento capitalista, ensejou o
surgimento de empresrios. Nesse aspecto, vale ter presente que no basta que a renda esteja
concentrada em mos de um segmento social ou de uma classe para haver industrializao:
preciso que esses homens, como agentes individuais, estejam dispostos a investir, ou seja,
aplicar essa renda monetria para reproduzi-la e expandi-la, isto , investir seu capital, tendo
como lgica denidora sua prpria expanso, por meio do lucro.
A economia cafeeira paulista desde cedo, j pela metade do sculo XIX, difundia o
trabalho assalariado, em contraste com a antiga cafeicultura de base escravista, dos bares
do caf do Vale do Paraba (RJ). Assim, ao contrrio do clssico modelo europeu em que
o capitalismo em seu nascedouro associou-se s atividades urbanas, contrastando com o
campo feudal, no Brasil as atividades propriamente capitalistas, com base na busca do lu-
cro e no trabalho assalariado, tiveram por epicentro uma atividade primria de expor tao.
Nela surgiu um grupo de homens que, ao longo do tempo, expandiu seus capitais s ati-
vidades urbanas, muitas vezes no como produtores diretos, mas como acionistas de r-
mas comerciais, de bancos e de empresas industriais, embora parte signicativa dos em-
presrios industriais, pelos estudos realizados at agora, tenha sua origem vinculada mais
diretamente ao comrcio importador/exportador. Warren Dean defendeu que nesse bur-
gus imigrante que j veio da Europa com algum capital e, dessa forma, no se con-
funde com a massa dos imigrantes que veio para ser mo de obra das fazendas de caf
ou pequenos proprietrios de terra do Rio Grande do Sul que se encontra a matriz da
burguesia industrial. Mas convm destacar que boa parte desses imigrantes enriqueceu
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no comrcio importador/exportador, de maneira que foi nessa atividade, exercida j no Brasil,
que o capital se expandiu, havendo a necessidade de diversic-lo
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.
A imigrao, no entanto, colaborou para que pudesse se congurar plenamente um pro-
cesso de substituio de importaes no Brasil no s pelo lado do capital, mas tambm do
trabalho, ao trazer grande massa de homens desprovidos de propriedade, aptos e dispostos ao
trabalho assalariado. H de ser assinalada a diculdade para que a massa de escravos ou dos
brancos pobres da sociedade escravista se constitusse em mercado de trabalho, portando-se
como homens livres em busca de um emprego em troca de salrio. Nas palavras de Cardoso
de Mello
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: H homens, mas o mercado de trabalho est vazio, porque os homens, em quan-
tidade superabundante, no podem ser submetidos pelo capital. Embora documentos mos-
trem negros trabalhando em fbricas tanto em So Paulo como no Rio Grande do Sul e Rio de
Janeiro, a maioria expressiva era branca e com destaque para sobrenomes italianos e alemes,
especialmente nos dois primeiros estados.
A transformao do escravo em assalariado industrial, embora possvel, encontrava
obstculo tanto no preconceito do empresrio que atribua em boa medida os problemas so-
cioeconmicos decorrentes da crise do escravismo origem biolgico-racial, bem como na
diculdade de os escravos, principalmente os do campo, sujeitarem-se disciplina rgida do
trabalho de uma fbrica.
A economia cafeeira, dessa forma, por meio da imigrao e de sua prpria expanso, re-
sultante de seu efeito multiplicador nas atividades urbanas, foi capaz de gerar agentes e novos
segmentos sociais indispensveis para um efetivo processo de industrializao.
11.2 A substituio de importaes como
modelo de industrializao
O Estrangulamento Externo como Varivel Propulsora
Quando se analisa a substituio de importaes como um processo, est chamando-se
ateno para um fenmeno histrico bem-determinado, ocorrido no tempo e no espao
por exemplo, no Brasil, no sculo XX , sujeito a avanos, recuos e crises, circundado por
motivaes polticas e decises humanas, governamentais ou de mercado. Mas o mesmo
fenmeno pode ser analisado como modelo, em suas determinaes mais gerais e abstratas,
procurando reter o essencial de sua congurao e apreendendo suas caractersticas deni-
doras bsicas, para tentar entender sua lgica de desenvolvimento, sua dinmica. Nesse caso,
o modelo, sendo construdo com alto grau de abstrao, capaz de abarcar vrias situaes
histricas distintas e servir como alicerce para o entendimento do PSI em qualquer pas
latino-americano, ou mesmo em outras partes do mundo que tenham se industrializado pela
via da substituio de importaes. Claro que o modelo pouco tem a contribuir para a expli-
cao da industrializao de pases, mesmo tardiamente, no sculo XX, no propriamente
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Formao Econmica do Brasil
substituindo importaes, mas voltando-se a mercados externos, como os chamados tigres
asiticos.
Dessa forma, a anlise da substituio de importaes como modelo no d conta da
explicao mais completa de por que e de que forma o Brasil se industrializou ao longo
do sculo XX, mas ajuda a entender determinados marcos essenciais para uma posterior
investigao mais complexa, quando, a sim, vm tona as particularidades de cada pas,
a correlao das foras polticas pr e contra a industrializao, o tipo de economia agr-
ria do qual partiu, o tamanho do mercado interno e a qualicao da mo de obra, dentre
outros fatores.
A anlise da substituio de importaes como modelo foi realizada principal mente
pelos economistas cepalinos, como Ral Prebisch, Celso Furtado, Anbal Pinto e Maria da
Conceio Tavares, nas dcadas de 1950 e 1960. Mesmo que vrios estudos posteriores te-
nham aperfeioado e criticado esses autores, suas anlises consagraram-se como ponto de
partida imprescindvel para o debate. Esse o caso do trabalho Auge e declnio do processo
de substituio de importaes no Brasil, divulgado inicialmente em 1963 por Tavares, de-
pois publicado na coletnea de 1972 da autora, Da substituio de importaes ao capita-
lismo nanceiro, o qual se tornou clssico por representar a mais bem-elaborada e profunda
sntese do pensamento cepalino sobre o tema e que teve a particularidade de ser, posterior-
mente, objeto de crtica da prpria autora, como se ver mais adiante.
O ponto de partida denidor dessas anlises consiste em entender a substituio de
importaes como resposta ao estrangulamento externo, a vulgarmente denominada teoria
dos choques adversos. As crises da agroexportao, incidindo em cheio sobre a balana
comercial, traziam tona as contradies de uma economia que, embora voltada para
fora, no conseguia gerar divisas para manter sua pauta de importaes e pagar o servio
de sua dvida externa. Mesmo abordando esse lado nanceiro do problema, os econo-
mistas cepalinos centravam suas anlises sobre o estrangulamento externo no lado real da
economia, enfatizando os problemas estruturais que acabavam se manifestando na balana
comercial, com consequncias negativas que se alastravam para o conjunto da economia.
Por exemplo: as diculdades da balana comercial associavam-se estrutura da pauta de
exportaes, centrada em um ou dois produtos primrios, que, por sua vez, eram gerados de
forma extensiva, com baixa produtividade, em grandes propriedades improdutivas. Assim,
a estrutura agrria ajudava a explicar a pouca dinamicidade das exportaes e as diculda-
des no balano de pagamentos.
Mas por que as economias latino-americanas, nas primeiras dcadas do sculo XX,
sofriam com problemas de balana comercial, mesmo que voltadas para fora? Para res-
ponder a essa pergunta, preciso ter presente que os economistas cepalinos tinham em
mente um modelo de economia mundial bipolarizado os pases centrais, industria-
lizados e desenvolvidos, lderes no desenvolvimento tecnolgico, e os pases perifricos,
agrcolas, atrasados e subdesenvolvidos. No modelo agroexportador, essa dualidade ma-
nifestava-se internamente ao se constatar nas economias perifricas um setor exportador
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O Processo de Substituio de Importaes

com vnculos ao exterior, ligado umbilicalmente aos pases centrais, mas que no imprimia
nenhum ou pouco dinamismo economia interna
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, que convivia com um setor de subsistn-
cia produzindo basicamente alimentos para o mercado domstico, normalmente com tecno-
logia bastante rudimentar e com baixa produtividade.
As diferenas estruturais das exportaes e importaes dos pases centrais e peri fricos
ajudam a evidenciar por que estes ltimos ocupavam um lugar subordinado na diviso inter-
nacional do trabalho.
Quanto s exportaes, preciso notar que as economias centrais so tambm expor-
tadoras, inclusive lderes mundiais em diversos itens. O problema, portanto, no reside na
atividade exportadora em si, mas no que se exporta e na forma com que essas atividades se
inserem no conjunto da economia, ou seja, que efeitos so capazes de desencadear no con-
junto do sistema econmico. Ora, nos pases centrais as exportaes so importantes mas
no determinam o nvel de renda e de emprego quase exclusivamente, como nas economias
perifricas, pois nelas o investimenro privado ou pblico I e G, na equao da demanda
agregada so, tal qual as exportaes (X), imprescindveis para explicar o crescimento
de longo prazo daqueles pases. Isso porque os pases centrais so lderes na inovao e na
difuso de tecnologia: no fundo, esse dinamismo tecnolgico e os ganhos de produtivida-
de dele decorrentes que determinam sua liderana econmica internacional, o que se reete
tanto na sua produo interna como na exportao. Nos pases centrais no h o dualismo
antes mencionado, j que a produo para o mercado interno no substancialmente dife-
rente da produo para o mercado externo; esta no uma especializao, mas um desdo-
bramento natural do progresso tecnolgico dos pases lderes. Neles no se pode distinguir
um setor exportador quase parte da economia interna, como nos pases perifricos.
Tais condies contrastam com as exportaes dos pases perifricos, que, centradas
geralmente em um ou dois produtos, pouco irradiam seu dinamismo internamente. Por isso, a
dualidade da diviso internacional do trabalho reproduz-se internamente, pois se conguram
dois setores, um exportador e outro de subsistncia, um voltado para o exterior e outro para o
mercado interno, com pouca ou nenhuma interao entre ambos.
Mas as importaes dos pases centrais tambm contrastam com as dos perifricos.
Os primeiros importam basicamente produtos primrios e matrias-primas, enquanto os
segundos buscam no exterior bens de consumo industriais, bens de capital e intermedirios.
Esse perl de comrcio exterior ensejou a mais famosa tese cepalina, a da deteriorao
dos termos de intercmbio. Segundo essa tese, o comrcio internacional prejudicava os
pases especializados na exportao de produtos primrios nas relaes de troca com os
pases industriais, pois os preos relativos dos produtos primrios no s caam mais que
os da indstria nas crises, como havia uma tendncia de longo prazo ao barateamento
relativo deles. Os pases perifricos, portanto, apresentavam capacidade de importar de-
clinante o que ajuda a explicar o recorrente estrangulamento externo das economias
latino-americanas.
257
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Formao Econmica do Brasil
CAPACIDADE DE IMPORTAR 5
Q
x
? P
x
P
m
,
Sendo: Q
x
5 quantidade exportada
P
x
5 preo mdio das exportaes
P
m
5 preo mdio das importaes
Fica visvel que, caso os preos relativos dos produtos exportados no se alterem com rela-
o aos importados, a capacidade de importar variar diretamente com a quantidade expor tada.
Entretanto, se os preos dos importados crescerem mais rapidamente que os exportados, as quan-
tidades exportadas devero ser aumentadas para manter a mesma capacidade de importar. Assim,
cada vez precisa-se vender mais produtos primrios para comprar do exterior os mesmos pro-
dutos industriais. Esta a tese da deteriorao dos termos de intercmbio, antiga na lite ratura
econmica, pois j defendida pelo alemo List, no sculo XIX, e que teve em Prebisch seu maior
defensor no contexto latino-americano das dcadas de 1950 e 1960, tornando-se marca do pen-
samento cepalino.
A mensagem cepalina era clara: o modelo agroexportador condenava os pases lati no-
-americanos estagnao e ao subdesenvolvimento. Eram suas crises (os choques adver sos)
que possibilitavam romper com o modelo, pois o estrangulamento externo forava o pas a
comear a produzir internamente os bens anteriormente importados. Assim, a incapacidade
de manter o uxo de importao de produtos industriais dava ensejo a uma mudana de mo-
delo, e da teve incio um processo de substituio de importaes, mesmo que isso no se
desse por deliberao intencional dos governos latino-americanos, os quais, em geral, eram
vistos como mais prximos dos interesses das oligarquias agrrias que dos setores indus-
triais e urbanos.
O estrangulamento externo tornava-se, portanto, o principal fator desencadeador da
substituio de importaes. Para Prebisch, mais ainda, consistia na prpria razo de ser da
industrializao; tanto que, se fosse resolvido, no haveria por que insistir com a necessidade
de mudana de modelo:
Com efeito, se um pas em desenvolvimento, graas expanso dos seus mercados exterio-
res, consegue dar s suas exportaes um ritmo similar ao da sua procura de importaes,
ter corrigido as disparidades do seu intercmbio, e no necessitar de continuar com a
poltica substitutiva de importaes
12
.
O estrangulamento externo pode ser absoluto ou relativo. absoluto quando a
capacidade de importar estagnada ou declinante, como acontece nas crises. E rela-
tivo quando a capacidade de importar cresce, mas em ritmo inferior ao da renda, uma
tendncia de longo prazo das economias especializadas na exportao de produtos pri-
mrios. Essa diferena no apenas formal: se o estrangulamento externo for absoluto
pode inviabilizar a prpria substituio de importaes, pois impede que o pas adqui-
ra do exterior mquinas, equipamentos, insumos e outros itens indispensveis para a
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O Processo de Substituio de Importaes

produo industrial. Por isso, pode-se dizer que o estrangulamento externo no apenas o
incentivo e a razo de ser da substituio de importaes, mas pode transformar-se em seu
limite, pois ser barreira para o crescimento industrial caso atinja uma magnitude tal que
impea manter o uxo mnimo de importaes necessrias ao processo produti vo industrial.
Essa dupla face do estrangulamento externo, ser simultaneamente fator desencadeador
e limitante, remete diretamente ao que signica substituio de importaes. Trata-se de um
processo de desenvolvimento que, antes de reduzir o quantum das importaes, altera sua
pauta, mudando o perl do setor externo. Este deixa de ser o responsvel ltimo pela dinmi-
ca econmica pela determinao da renda e do emprego, como no modelo agroexportador
, mas passa a ter uma nova funo crucial, a de garantir o uxo de divisas necessrio para
importar outros produtos, desta vez os necessrios a garantir a produo industrial. O termo
substituio de importaes, por isso, pode gerar equvocos e at ser imprprio, pois pode
dar a entender que se trata de um modelo ou estilo de desenvolvimento que visa levar os pa-
ses autarcia, quando, na verdade, para substituir algumas importaes precisa-se partir para
outras, fruto da demanda derivada, sem contar os novos itens que vo aparecendo interna-
cionalmente e que tendem a ingressar na pauta de importao dos pases de industrializao
tardia, pois sua inds tria no acompanha o mesmo ritmo da inovao dos pases centrais.
Dessa forma, pode-se dizer que no modelo de substituio de importaes o pro blema
da busca de divisas constante, e o estrangulamento externo, antes de ser solucionado, rea-
parece em cada conjuntura, o que estimula que sejam implementadas novas ondas de subs-
tituio. A restrio da capacidade de importar exigir dos governos constante ateno, com
o risco de inviabilizar, potencialmente, a prpria continuidade do desenvolvimento industrial
substitutivo de importaes. Nas palavras de Prebisch:
Em resumo, o processo de substituio tem de ser contnuo, enquanto no se corrigirem as
tendncias dspares, que no se podero corrigir caso se mantenha o presente mdulo de
intercmbio. Realizadas umas substituies, sobrevm a necessidade de realizar outras, e
cada vez surgem novos e crescentes obstculos
13
.
O PSI comea geralmente pelos bens de consumo popular, de tecnologia mais sim ples
e de mais fcil produo, exigindo investimentos mais acessveis e com demanda cativa pre-
existente. Poder-se-ia esperar que gradualmente o pas fosse para os bens mais sosticados,
inicialmente de consumo, depois os intermedirios e, nalmente, os bens de capital. Mas a
dinmica do modelo mais complexa. Na consagrada metfora de Tavares,
praticamente impossvel que o processo de industrializao se d da base para o vrtice da
pirmide produtiva, isto , partindo dos bens de consumo menos elaborados e progredindo
lentamente at atingir os bens de capital. necessrio para usar uma linguagem gura-
da que o edifcio seja construdo em vrios andares simultaneamente, mudando apenas o
grau de concentrao em cada um deles de perodo para perodo
14
.
Assim, o processo supe uma complexidade que no pode ser entendida como li-
near; embora as ondas possam se concentrar em algumas categorias de produtos, em cada
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Formao Econmica do Brasil
perodo de tempo, o prprio processo produtivo exige que algumas outras categorias
sejam substitudas concomitantemente, para viabilizar a continuidade da substituio
de importaes.
Deixaremos temporariamente a anlise abstrata para ilustrar com um exemplo histri-
co: no Brasil, o PSI seguiu bem de perto o modelo sugerido por Tavares. No perodo que vai
do incio da recuperao econmica da dcada de 1930 at 1955, muitas vezes denominado
industrializao restringida, predominou a substituio de importaes de bens de consu-
mo popular; entretanto, na prpria dcada de 1930, o crescimento industrial atingiu setores
no tradicionais, como minerais no metlicos, metalrgica, papel/papelo e qumica. Por
sua vez, a construo da Usina Siderrgica de Volta Redonda fazia o Brasil ingressar, em
grande escala, na produo do ao, imprescindvel para o prprio crescimento industrial.
Do perodo que vai de 1956 a 1973, ou seja, de JK ao m do Milagre (1968-1973), a pro-
duo industrial voltou-se prioritariamente aos bens de consumo durveis, os quais lidera-
vam o crescimento industrial, mas consigo impulsionavam os setores de bens de consumo
popular, os intermedirios e de capital, cujas taxas anuais de crescimento foram menores,
mas tambm signicativas. Finalmente, o PSI completou-se no Brasil no nal da dcada de
1970, com a implementao do II PND do governo Geisel, voltado a substituir importaes
de bens intermedirios e de capital que ainda impunham barreiras produo interna. Em
cada uma dessas fases houve determinada categoria de bens que predominou, mas a cada
onda de substituio, novos bens de todas as outras categorias eram substitudos, mos-
trando a interdependncia setorial do sistema econmico e as cadeias produtivas que iam
se formando, envolvendo uma complexa inter-relao entre fornecedores, compradores e
consumidores, das matrias-primas e insumos bsicos aos bens nais.
Dessa forma, o PSI pode ser entendido como responsvel por mudanas de vulto nas
economias em que ocorre, ampliando e diversicando a capacidade produtiva industrial. O
centro dinmico das economias gradualmente deixa de ser o setor exportador para repousar
no mercado interno, sob a liderana do investimento privado (I) e/ou pblico (G). Nas pala-
vras de Tavares, trata-se de um modelo fechado pois se desenvolve praticamente no m-
bito de estados nacionais fechados , e tambm parcial j que a base exportadora continua
sem dinamismo, com as principais mudanas ocorrendo na economia urbana e industrial,
mantendo a estrutura agrria arcaica e aprofundando os diferenciais de produtividade entre
campo e cidade. O modelo, portanto, repe um novo dualismo.
Por sua vez, o modelo, entendido inicialmente como uma sada para os pases peri-
fricos se contraporem diviso internacional do trabalho que lhes era perversa, teve como
resultante histrico no propriamente qualquer rompimento com a ordem econmica inter-
nacional, antes disso, nova forma de insero, em que qualitativamente alterava sua depen-
dncia. A nova diviso internacional do trabalho, que surge aps a Segunda Guerra Mundial,
enterrar de vez a antiga dicotomia entre pases perifricos agrrios e pases centrais in-
dustriais, j que alguns pases latino-americanos passaram ento a conviver com acelerado
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O Processo de Substituio de Importaes

crescimento industrial, sem, todavia, romper com o subdesenvolvimento. Este subdesen-
volvimento industrializado, na expresso de alguns autores, tem no Brasil o caso mais tpico,
onde a industrializao avanou sem reverter na mesma intensidade vrios indicadores sociais,
antes aprofundando a concentrao da renda e trazendo consigo novas relaes de dependn-
cia, principalmente nanceiras e tecnolgicas.
Crises e Desequilbrios Potenciais do Modelo
J foi assinalado que o modelo de substituio de importaes tinha um limite reposto
em cada conjuntura, decorrente de sua prpria lgica: ao voltar-se para o mercado interno
e sem difundir a produtividade com a mesma intensidade e velocidade no setor exportador,
geralmente centrado em poucos produtos primrios, tornava o estrangulamento externo um
problema a ser recorrentemente enfrentado, com frequncia tornando-se barreira ao cresci-
mento industrial acelerado que, anal, era o objetivo e a razo de ser do prprio modelo.
medida que o PSI avanava, era de se esperar que casse cada vez mais difcil substituir
novas importaes, pois crescia o volume de capital, a qualicao da mo de obra e o nvel
tecnolgico necessrios aos novos investimentos.
Dessa forma, conforme o PSI se desenvolvia, vrios problemas e contradies come-
avam a aorar, dicultando ou, em alguns pases, at inviabilizando sua continuidade e
expanso.
A esses problemas, alm dos j mencionados antes, acrescentam-se os seguintes
apontados pelos economistas cepalinos, principalmente Prebisch (1962), Furtado (1968)
e Tavares (1972):
a) No incio do PSI, o crescimento da economia trazia consigo a ampliao do em-
prego e, com isso, do mercado consumidor. De fato, pode-se pressupor que a de-
manda no era problema para a indstria nascente nas primeiras fases do PSI,
j que justamente seu crescimento se prendia em vir a atender demanda do-
mstica preexistente, uma vez que, com o estrangulamento externo, no pode-
ria ser mantido o uxo de importaes. Nesse sentido, a demanda preexistia
oferta: produzindo-se internamente, havia o mercado domstico pronto a ser atendido.
Entretanto, ao avanar o processo, com a exigncia de maior volume de capital e tecno-
logias mais sosticadas, poupadoras de mo de obra, o emprego no crescia a taxas capazes
de garantir um mercado de massas. Em outras palavras, cresciam as relaes capital/produto
(K/Y) e capital/trabalho (K/L), implicando um descompasso entre a baixa absoro relativa
de mo de obra e as necessidades de formao de um mercado consumidor capaz de absorver
a produo domstica.
b) medida que o processo ia avanando, tambm cresciam as necessidades de -
nanciamento e de poupana argumentava-se que a falta desta eta parcial-
mente amenizada pela concentrao de renda , j que cada vez era necessrio
maior volume de capital. O fato de a tecnologia ser importada gerava presso
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Formao Econmica do Brasil
sobre o balano de pagamentos, aguando o estrangulamento externo. Mesmo com o relativo
fechamento do mercado interno, os produtores locais eram induzidos a utilizar as novas tec-
nologias capital-intensivas, seja porque diminuam custos, seja porque a compra de bens de
capital do exterior geralmente era subsidiada, sem contar que os investidores estrangeiros, ao
investirem, j traziam consigo as novas tcnicas.
c) O avano do PSI fazia tornar mais ntida a contradio do modelo de exigir,
para sua reproduo, cada vez mais capital e mo de obra qualificada, justa-
mente o que escasso na Amrica Latina, e liberar recursos naturais e mo
de obra de baixa qualicao, exatamente o que era abundante. Nas palavras de
Tavares, havia
um completo divrcio entre as funes macroeconmicas de produo (virtuais) que seriam
mais adequadas a uma tal dotao de recursos e aquelas que resultam por agregao das
funes microeconmicas efetivamente adotadas pelos empresrios no processo de substi-
tuio de importaes, face ao sistema de preos relativos existentes
15
.
d) Esses problemas aprofundavam-se ainda mais com a baixa produtividade da
agricultura, em contraste com a elevao da produtividade mdia das atividades
urbanas e industriais. Assim, o dualismo campo/cidade aumentava e o xodo
rural, seja pela atrao pela cidade, seja pela expulso do homem do campo, con-
tribua para aumentar ainda mais o desemprego. Dessa forma, havia populao
mas no mercado (populao com poder aquisitivo para adquirir os produtos
industriais).
A baixa produtividade rural na maioria das anlises cepalinas associava-se pro priedade
da terra, concentrada nas mos de latifundirios pr-capitalistas, com mentalidade mais ren-
tier e menos burguesa. Esse comportamento no-empresarial dos proprietrios de terra as
oligarquias rurais ajudava a endossar uma das mais caras teses do pensamento cepalino:
a da inelasticidade da oferta agrcola. Esta propunha que, ao aumentarem os preos dos
produtos primrios, por exemplo, por presso da demanda, os proprietrios de terra no rein-
vestissem a receita adicional na produo e na melhoria de produtividade, que poderia, num
perodo seguinte, por meio do crescimento da quantidade ofertada, fazer os preos carem. A
oferta, nessa situao, era inelstica, ou seja, no respondia ou era pouco sensvel ao
estmulo da elevao dos preos. No sendo os empresrios os que buscavam maximizar
lucros, os proprietrios de terra no reinvestiam na produo, mas se comportavam como
consumidores de bens de luxo, ou imobilizavam sua renda e no lucro comprando
novas propriedades, preferencialmente imveis ou terras, a exemplo da antiga nobreza. A
reforma agrria tornava-se a palavra de ordem para reverter o quadro; fazia-se mister levar o
capitalismo ao campo.
Esse conjunto de teses e proposies bastante articuladas entre si formava uma ex-
plicao bastante convincente para a crise que as economias latino-americanas passavam
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O Processo de Substituio de Importaes

no incio da dcada de 1960. O prprio artigo de Maria da Conceio Tavares, publicado em
1963, busca entender no s o auge como o declnio do PSI, com a percepo de que essa era
sua crise derradeira. Entretanto, tratava-se mais de uma crise no modelo que do modelo, j
que na economia brasileira o mesmo duraria at o nal da dcada de 1970, com a expressiva
substituio de bens intermedirios e de capital do governo Geisel, sem contar as altas taxas
de crescimento do Milagre (1968-1973), quando ocorreu signicativa substituio de impor-
taes de bens durveis de consumo.
Entretanto, a explicao cepalina para essa crise do incio da dcada de 1960 deixava
claro, de um lado, os problemas da industrializao substitutiva de importaes, tal como
vinha ocorrendo na Amrica Latina, algo no negligencivel, j que a CEPAL con sagrara-se
como porta-voz dos idelogos da industrializao latino-americana. De outro lado, o conjun-
to de teses possua um forte poder de seduo por sintetizar todo um complexo de fenmenos
em uma nica explicao-sntese, j que todo o diagnstico apontava para a perda de dina-
mismo do modelo causada pela estreiteza do mercado vis--vis a alta tecnologia empregada,
do que resultava uma tendncia estagnao ou subconsumo.
SUBCONSUMISMO
Nome pelo qual so designadas as teses que, sob diferentes argumentos, responsabilizam a falta
de consumo como principal causa das crises. Geralmente, considera-se que o francs Sismondi,
no incio do sculo XIX, foi o precursor do subconsumismo, ao armar que na sociedade ca-
pitalista industrial nascente havia uma tendncia do crescimento da oferta, impulsionado pela
produtividade, muito superior ao do mercado consumidor, pressionado pelos salrios de subsis-
tncia. O subconsumo, assim, causaria crises de superproduo. O mais famoso subconsumista,
no entanto, foi Malthus, que adicionou aos argumentos a tendncia a poupar e a entesourar, que
tambm conspirariam para a estreiteza dos mercados. H verses marxistas das teses consumis-
tas, que exploram a tendncia pauperizao da classe trabalhadora em contraposio a uma
tendncia de aumento de produtividade impulsionada pela concorrncia intercapitalista, o que
geraria um excesso de produo sobre a demanda. Essa seria uma explicao para a acirrada
busca de mercado por parte dos pases lderes, responsveis pelas guerras e pelo imperialismo.
As teses subconsumistas conseguiram adeptos na Amrica Latina na dcada de 1950 a 1960.
Defendia-se, ento, que para a indstria latino-americana crescer era preciso ampliar o mercado
interno: j que constituda majoritariamente por bens de consumo popular, argumentava-se que
s poderia crescer e se expandir se houvesse aumentos salariais e/ou se se incorporassem no-
vos segmentos ao mercado consumidor, por meio de medidas redistribuidoras de renda. Assim,
faziam-se necessrias reformas estruturais voltadas redistribuio de renda e ampliao do
mercado consumidor, como as reformas agrria e educacional. Note-se que, dentro desse diag-
nstico, o subconsumismo no se opunha ao capitalismo e economia de mercado, mas propu-
nha um conjunto de medidas redistributivas de maneira a viabiliz-lo e a torn-lo mais harmnico
e equilibrado socialmente.
263
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Formao Econmica do Brasil
Congurava-se, assim, uma anlise crtica do modelo de substituio de importaes.
Diferentemente de seus tradicionais opositores, de vertente mais liberal, que sempre diag-
nosticavam os problemas de desemprego, inao e de balano de pagamentos como de-
correntes da prpria lgica intervencionista do modelo, que violava a lei das vantagens
comparativas no plano externo e criava um empresariado protegido e avesso concor-
rncia, dependente de subsdios e tarifas alfandegrias, agora a crtica partia dos prprios
cepalinos. Assinalava-se, por exemplo, e de forma muitas vezes idealizada, o contraste
entre a industrializao tal como ocorrera na Europa, que iniciara com pequenas empresas,
baixa tecnologia, mercado estreito e utilizando menos capital e mais mo de obra e que,
gradualmente, adotava novas tecnologias medida que o prprio mercado crescia, indo em
direo a uma formao econmico-social mais harmnica e equilibrada, bastante diferente
do dualismo latino-americano.
Na Amrica Latina, a tecnologia importada associava-se a um mercado estreito, a uma
baixa organizao sindical e a uma estrutura agrria arcaica, o que resultava um capita-
lismo desequilibrado, em que o subconsumo coexistia com inao e desemprego. Da a
existncia de:
inao estrutural, pois decorrente da prpria estrutura fundiria (a inelasticidade
da oferta agrcola) e da incapacidade de o Estado aumentar as receitas, seja por
presso poltica dos segmentos de altas rendas, seja por sua incapacidade de cor tar
despesas, frente ampliao das demandas sociais decorrentes da rpida urbaniza-
o e da prpria necessidade de estimular o desenvolvimento; e
desemprego estrutural, pois mesmo nos pases com as mais expressivas taxas de
crescimento industrial, como Brasil, Argentina e Mxico, o setor secundrio no
conseguia absorver a populao que migrava para as cidades. Mesmo que todo o
estoque de capital mquinas e equipamentos da indstria estivesse plena-
mente empregado, havia uma parte da populao estruturalmente desemprega da.
Tratava-se de problema mais srio que o desemprego involuntrio keynesiano, pois
este supe coexistncia com capacidade ociosa, de modo que polticas de estmulo
demanda agregada poderiam, simultaneamente, aumentar o emprego do trabalho
e do capital. O desemprego estrutural da mo de obra evidencia o desequilbrio das
economias latino-americanas, j que pode ocorrer com pleno emprego do capital.
Reete a escassez deste, de modo que s polticas de longo prazo, centradas no de-
senvolvimento econmico, poderiam reverter esse quadro.
Dessa forma, seja nas etapas iniciais ou mesmo nessa primeira grande crise do PSI,
ocorrida no incio da dcada de 1960, a CEPAL no deixou de rearmar sua proposta bsica
para reverter o subdesenvolvimento: a industrializao acelerada, mesmo que cada vez mais
difcil. Para vencer esses obstculos, fazia-se necessrio um Estado atuante, capaz de plane-
jar, antever e investir para evitar os pontos de estrangulamento que iriam aparecer medida
que o processo fosse avanando; por exemplo, a eletricidade, que precisa ter a demanda
prevista antecipadamente para que a oferta possa se expandir em tempo de no obstar o cres-
cimento dos demais setores da economia.
264
Livro FEB.indb 264 17/5/2011 15:14:09
O Processo de Substituio de Importaes

Crticas ao Modelo Cepalino
A previso de estagnao econmica dos economistas cepalinos no se conrmava
medida que passavam os anos da dcada de 1960, ao mesmo tempo que golpes militares em
vrios pases latino-americanos inviabilizavam suas propostas reformistas. O Brasil, caso
tpico, comeava um grande ciclo de crescimento econmico a partir de 1968, inclusive
com inao relativamente baixa e aumento expressivo da produo e da produtividade
agrcolas, o que se chocava com as principais teses cepalinas, pois no se implementara a
reforma agrria.
Dentro desse contexto, novas interpretaes sobre a formao histrico-econmica
latino-americana e sobre o PSI emergiram. As primeiras crticas teoria dos choques ad-
versos, mencionadas no incio deste captulo, remontam a essa poca. Apenas para ns de
ilustrao, mencionar-se-o outras teorias crticas s concepes cepalinas, prin cipalmente
aquelas que mais de perto dizem respeito ao modelo de substituio de importaes:
a) a teoria do bolo: arma, em um aforismo, que preciso crescer o bolo para depois
dis tribuir, e foi largamente utilizada, implcita ou explicitamente, pelas equipes eco-
nmicas dos governos militares tanto como forma de criticar as polticas sala riais
consideradas populistas dos governos anteriores a 1964, quanto para legitimar o
abandono das reformas distributivistas. Seus fundamentos bsicos residem nas con-
cepes clssicas que postulam ser a poupana pr-requisito ao investimento, bem
como em teorias de desenvolvimento econmico como a de Rostow, que o entende
como resultado de uma sucesso de etapas necessrias, sendo que as fases iniciais
exigem sacrifcios sociais para que seja possvel uma arrancada, capaz de romper o
crculo vicioso do subdesenvolvimento. Havia forte apelo ao senso comum: nenhum
pas poderia distribuir renda sem t-la, de modo que o sacrifcio presente seria com-
pensado pela gerao futura;
b) a teoria da dependncia: sua verso mais conhecida e completa, proposta por
Cardoso e Faletto em 1970, inspirava-se em Marx e Max Weber para, numa an-
lise de cunho sociolgico, repensar a formao histrico-social latino-ameri cana.
Criticava os economistas cepalinos por subestimar as variveis polticas em suas
anlises, como as classes sociais e suas relaes com o Estado, entendendo este
como vinculado correlao de foras sociais que se organizam e se expres-
sam por meio da poltica. A teoria da dependncia chamava ateno para as for-
as internas como condicionantes do processo histrico que, com vnculos ao
exterior, estabelecem elos de dependncia e associao. Dessa forma, considera
ultrassimplicado o modelo cepalino de centro versus periferia, deslocando
o foco da anlise da polaridade pas contra pas a questo nacional para
as classes e interligaes concretas vericadas no processo produtivo, capazes
de aproximar segmentos locais de associados externos. A teoria da dependn-
cia, nalmente, passava a defender muitas economias latino-americanas, como a
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Livro FEB.indb 265 17/5/2011 15:14:10
Formao Econmica do Brasil
brasileira, que no estavam estagnadas nem condenadas estagnao, antes pas-
savam por acelerado processo de desenvolvimento capitalista ao longo do sculo XX,
processo este capaz de mudanas histricas de vulto como a industrializao e
que ocorria sem romper com seu carter subordinado na diviso internacional do
trabalho, como prescrevera a CEPAL; ao contrrio, desenvolvimento e dependncia
eram fenmenos antes coexistentes que excludentes;
c) a crtica razo dualista: deve-se fundamentalmente a Francisco de Oliveira
(1981), que, em uma perspectiva marxista, critica as teorias do subdesenvolvi mento
cepalinas por ignorarem as determinaes do modo de produo capitalista na for-
mao do capitalismo perifrico, marginalizando perguntas do tipo a quem serve
o desenvolvimento econmico capitalista no Brasil?. O dualismo entre um setor
moderno e outro atrasado criticado, j que o moderno cresce e se alimenta da exis-
tncia do atrasado, devendo-se salientar no uma dicotomia formal entre ambos,
mas a unidade de contrrios;
d) as anlises do ciclo endgeno: a primeira crtica s teses cepalinas de dentro apa-
receu em 1972, com o trabalho Alm da estagnao, de Tavares e Serra (1972).
Tratava-se fundamentalmente de negar que haveria uma tendncia estagnao da
economia, j que a relao K/Y no necessariamente cresceria sempre, pois as no-
vas tecnologias podiam ser poupadoras de capital, uma vez que os preos relativos
de novas mquinas e equipamentos podiam cair, com relao aos antigos, alm de
terem, geralmente, mais produtividade. Esse aumento de produtividade elevaria as
taxas de lucro esperadas, mantendo o nvel de investimen to e de produo.
Mas a crtica mais acabada ao subconsumismo deu-se com a utilizao, pela prpria
Tavares (1978, 1986), do modelo de Kalecki para interpretar a economia brasileira. Este
conclui, de determinadas hipteses como curto prazo, em que tecnologia e estoque de
capital so dados, alm da existncia de capacidade ociosa , que os lucros independem
dos salrios, j que, para o conjunto do sistema econmico, os lucros se igualam ao inves-
timento mais o consumo capitalista (ou: P 5 I 1 C
c
). Dessa forma, poderia haver cresci-
mento do produto mesmo com rebaixamento dos salrios reais dos trabalhadores, pois a
demanda efetiva poderia ser mantida pelos prprios capitalistas e pelas camadas de mais
altas rendas alm da exportao. Assim, no haveria mais espao para o subconsumismo
das teses cepalinas, que advogavam a ampliao do mercado interno como necessria para
o crescimento econmico.
No modelo tridepartamental de Kalecki, o Departamento 1, D
1
produz os bens
de capital, o D
2
produz os bens de consumo dos capitalistas e o D
3
, os bens de consu-
mo dos trabalhadores; supe-se que os bens intermedirios sejam produzidos nos mes-
mos departamentos dos bens nais a que se destinam. Somente o D
3
perderia com a con-
centrao de renda, j que para seus capitalistas o salrio era ao mesmo tempo custo e
demanda. Num padro de renda concentrada, em que o D
1
articula-se com o D
2
nos se-
tores dinmicos da economia como sugeria ser a partir de 1955, como Plano de
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O Processo de Substituio de Importaes

Metas de JK at, pelo menos, o nal do Milagre , os salrios so apenas custos, pois os
capitalistas no mais deles dependem para realizar sua produo:
Ou seja, o problema do antagonismo entre consumo dos trabalhadores e acumulao encon-
tra uma soluo dinmica mediante uma acelerao da taxa de acumulao, que acarreta
uma acelerao do consumo dos trabalhadores, embora em ritmo inferior
16
.
O modelo de Kalecki, por sua vez, associou-se a contribuies de outros autores, como
Marx e Schumpeter, para ensejar nova interpretao economia brasileira, prin cipalmente
durante o PSI. O perodo de 1933-1955 visto como de industrializao restringida, pois,
embora a liderana da acumulao estivesse no setor industrial, estava restrita ao D
3
, s
reproduzindo o capital varivel, ou seja, a fora de trabalho. Nas palavras de Cardoso de
Mello, a partir de 1933 pode-se dizer que,
H industrializao, porque a dinmica da acumulao passa a se assentar na expanso
industrial, ou melhor, porque existe um movimento endgeno de acumulao de capital em
que se reproduzem, conjuntamente, a fora de trabalho e parte crescente do capital cons-
tante industriais; mas a industrializao se encontra restringida, porque as bases tcnicas
e nanceiras da acumulao no so sucientes para que se implante, num golpe, o ncleo
fundamental da indstria de bens de produo, que permitiria capacidade produtiva cres-
cer adiante da demanda, autodeterminando o processo de desenvolvimento industrial
17
.
Somente com o bloco de investimentos do Plano de Metas, a partir de 1955, encerrar-se-ia
essa fase da industrializao restringida, com a instalao da grande indstria de base, a qual
permitia a reproduo do capital constante os bens de capital. A partir de ento, os ciclos
da economia passariam a ser determinados endogenamente pela expanso e diversicao do
setor industrial, como em qualquer economia capitalista.
Ressalta-se que essa nova concepo mantinha a periodizao cepalina ao privilegiar a Grande
Depresso como fundamental para o processo de industrializao do Brasil: no mais com a velha
polaridade entre desenvolvimento para fora e para dentro, mas porque a comeava efetivamente
um processo de industrializao, com o crescimento do setor industrial libertando-se da depen-
dncia que o atrelava, direta ou indiretamente, pelo lado da realizao dos lucros, economia
cafeeira
18
. Entretanto, o rompimento signicativo em vrios aspectos: a) ao trazer baila, como
central, no a substituio de importaes em si, mas o entendimento do processo como constitui-
o das foras produtivas capitalistas, o que passa a privilegiar os fatores internos em busca da deter-
minao de ciclos endgenos; b) ao admitir a importncia da economia cafeeira para o surgimento
das primeiras indstrias, ainda na fase agroexportadora; c) ao romper com a viso antes sintetizada
com a metfora do edifcio, em que o PSI no poderia ir linearmente da base para o vrtice da pi-
rmide; a incisiva armao de que a indstria estava restringida aos bens de consumo surpreende
ao negligenciar justamente uma das ideias mais ricas do processo expressas por Furtado, Prebisch
e pela prpria Tavares; d) mesmo que as novas teses no ignorem os condicionantes externos, ao
lerem o processo histrico centrados na busca de ciclos endgenos, acabaram por negligenciar
um aspecto fundamental que a CEPAL tinha a seu favor: trabalhar com economia aberta, mesmo
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Livro FEB.indb 267 17/5/2011 15:14:10
Formao Econmica do Brasil
com o modelo simplicado de relao centro/periferia, com o que ressaltava, j em primeira
mo, a insero internacional do pas, o estrangulamento externo, os problemas recorrentes
do balano de pagamentos e as diculdades de absoro tecnolgica questes cruciais no
contexto histrico do PSI.
Como decorrncia, o estrangulamento externo perde o papel-chave que ocupara nas
teses cepalinas, e o PSI enfocado no tanto com a singularidade que estas buscavam enfa-
tizar da tardia industrializao latino-americana, j que o novo marco terico passvel de
reproduzir, com alto grau de abstrao, qualquer economia capitalista.
11.3 O processo de substituio de
importaes na Era Vargas
O Perodo de 1930-1937 e a Mudana de Modelo
Quando Vargas tomou posse como chefe do Governo Provisrio, em novembro de
1930, fruto do movimento revolucionrio iniciado no ms anterior, pois sua chapa, a
Aliana Liberal, havia sido derrotada nas urnas pelo situacionista paulista Jlio Prestes,
o Brasil j se encontrava mergulhado em profunda crise econmica, que internacionalmente
j tinha sido iniciada h mais de um ano. Em 1931-1932, as importaes perfaziam um tero
de seu valor de 1928, e as exportaes caram quase a metade. A queda da capacidade de
importar foi de cerca de 40%
19
.
Diante desse quadro, o governo federal, aps uma breve tentativa de uma poltica cam-
bial liberal, reintroduziu o monoplio cambial no Banco do Brasil e estabeleceu critrios de
prioridades cambiais no mercado de divisas, dando preferncia a compras ociais, pagamen-
to do servio de dvida pblica e importaes ociais, alm de decretar sucessivas moratrias
de dvidas em moeda estrangeira. Esse intervencionismo durou pelo menos at 1934, quando
foi afrouxado. Alm disso, promoveu a desvalorizao do mil-ris, que perdeu mais de 50%
do seu valor com relao ao dlar somente entre 1930 e 1931
20
.
Enquanto isso, os estoques de caf se avolumavam: somente no Estado de So Paulo,
calcula-se, havia 18 milhes de sacas estocadas e a nova safra prevista para 1931 era de
17,5 milhes; diante de uma demanda externa de 9,5 milhes, o excedente de oferta sobre
a demanda externa era de 26 milhes de sacas. O governo, em abril de 1931, decidiu criar
um imposto de 10 shillings sobre cada saca de caf exportada, receita com a qual faria um
fundo para comprar o excedente; em dezembro do mesmo ano, elevou-o para 15 shillings.
Estabeleceu ainda um imposto de 20%, em espcie, sobre o caf exportado e outro de 1
mil-ris sobre cada novo cafeeiro plantado no Estado de So Paulo. Alm disso, comeou
a destruio dos estoques, que iniciou em cerca de 10% da safra de 1931-1932 at alcanar
40% da de 1937-1938, estimando-se que, no total, foram destrudas 70 milhes de sacas.
Assim, pode-se armar que o intervencionismo econmico da dcada de 1930 comeou no
pela indstria, mas no mercado do caf, cuja poltica era traada, a partir de 1933, pelo
Departamento Nacional do Caf, cujos diretores eram nomeados pelo ministro da Fazenda.
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O Processo de Substituio de Importaes

A poltica do governo de proceder desvalorizaes cambiais, ao mesmo tempo que tri-
butava as exportaes e tentava impedir o aumento da produo de caf, afastava-se da tra-
dicional prtica da Repblica Velha, de no sinalizar aos cafeicultores que sua atividade era
problemtica a longo prazo. Ao contrrio, conseguia simultaneamente segurar em parte os
preos sem estimular a oferta, ao mesmo tempo que colaborava para que o caf perdesse peso
na pauta de exportaes e que esta se diversicasse. De fato, no perodo de 1934-1939 o caf
alcanou 47,8% do valor das exportaes, em contraste com 72,5% do perodo de 1924-1929,
enquanto o algodo crescia de 1,9% para 17,6%, de um para outro.
Os dois primeiros anos da dcada de 1930 foram os mais difceis; em 1933, mesmo com
o estrangulamento externo, a economia comeava a se recuperar, sob a liderana do setor in-
dustrial, que cresceu 11,2% anuais entre 1933-1939, enquanto a agricultura alcanava pouco
mais de 2% entre 1934-1937, para uma taxa mdia da economia, neste ltimo perodo, de
6,5% ao ano.
Embora os ramos tradicionais, como alimentos, txtil e bebidas, representassem de
70% a 80% do valor agregado industrial, o que conrma a interpretao de que a econo-
mia estava centrada na produo de bens no durveis de consumo o D
3
de Kalecki ,
de forma alguma pode-se concluir que estivesse restringida a ele. Os segmentos indus-
triais que mais cresceram entre 1933-1939 conquanto muitas vezes partissem de uma
base pequena, o que torna qualquer crescimento percentualmente expressivo foram
os de papel e papelo, metalrgica e minerais no metlicos, enquanto entre 1932-1937
a produo fsica de ferro-gusa aumentava 240%, a de ao em lingotes 123% e a de la-
minados 142%
21
.
A poltica econmica do perodo no confere razo s teses que vem ortodoxia na po-
ltica econmica implementada pelo governo, como as de Pelez. Este xa-se no ora mento
superavitrio proposto pelo governo entre 1931-1933 e em algumas declaraes ministeriais,
para defender que os dcits oramentrios existentes na execuo oramentria deveram-se
Revoluo Paulista de 1932 e s secas do Nordeste daquele ano, que inclusive foraram
uma expanso monetria no planejada, pois o governo era comprometido com o princpio
ortodoxo das nanas sadias. Assim, os dcits eram no planejados, nada tendo que ver
com a poltica keynesiana enaltecida por Furtado. Entretanto, preciso esclarecer que as
declaraes ociais nem sempre foram ortodoxas, como mostram os discursos de Vargas no
perodo, bem como no pode restar dvida no que diz respeito poltica econmica efetiva-
mente implantada, profundamente intervencionista, principalmente no mercado cambial e da
produo/exportao de caf portanto, do que havia de mais relevante poca para intervir
e inovar, como na destruio do produto.
Apesar de todas as discusses na literatura, pode-se ainda concluir que a clssica in-
terpretao de Furtado sobre o carter anticclico e keynesiano, mesmo antes da Teoria ge-
ral, acerta no essencial, j que o governo, na prtica, tolerava os dcits e intervinha no
mercado para assegurar preos, embora no da forma tpica proposta por Keynes, de in-
vestimentos pblicos no produtivos, mas comprando e destruindo estoques de caf.
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Formao Econmica do Brasil
Alm disso, a proposta essencial de Furtado continua em p, que o efeito multiplicador
dessa poltica no conjunto do sistema econmico e, em especial, na indstria, dirigindo-o
para dentro, conrmando, apesar de todas as crticas e novas teses, que o estrangulamento
externo da dcada de 1930, em pases como o Brasil, contribuiu decisivamente para incre-
mentar o PSI.
Entretanto, as evidncias no corroboram as teses cepalinas segundo as quais a poltica
econmica era executada exclusivamente como forma de o governo sobreviver aos choques
adversos, administrando-os. Estas tm subjacentes a tese de que a poltica pr-industriali-
zao foi no intencional, consequncia inesperada, quando na verdade outras iniciativas
governamentais revelam o contrrio. Nesse aspecto, deve-se ter a precauo necessria ao
analisarem-se declaraes de autoridades, muitas vezes em tom moralista e austero, mais
como exigncia do cargo que reexo de sua prtica efetiva. Da mesma forma, no se pode-
ria esperar que a conduo das polticas monetria, cambial e scal tivesse de ser sempre
linearmente expansiva e pr-industrializante, ignorando-se as diculdades de conjunturas de
crise, que s vezes exigem medidas restritivas por decorrncia da poltica de estabilizao, a
despeito das convices desenvolvimentistas dos dirigentes.
Quanto conscincia e intencionalidade das polticas, vale assinalar: a) a reforma
tributria de 1934, de carter protecionista e em acordo com as propostas defendidas por
lideranas empresariais da poca; b) em 1931, o governo probe a importao de mqui-
nas para certas indstrias e, por presso empresarial, prolonga-a at 1937, numa clara
proteo s indstrias j instaladas; c) a concesso de crdito ao setor industrial mostra-
se uma tendncia crescente na dcada de 1930, culminando em 1937 com sua ocializa-
o por meio da criao da Carteira de Crdito Agrcola e Industrial do Banco do Brasil;
d) a criao de diversos rgos, no aparelho do Estado e sob a hegemonia do executivo,
voltados diversicao agrcola e a beneciar a agroindstria (Instituto do Acar e do
lcool, do Cacau da Bahia, de Biologia Animal, de Qumica, entre outros, numa poltica
de praticamente criar para cada produto relevante um instituto); e) a reforma educacio-
nal, proposta por Francisco Campos, que privilegiava o ensino tcnico e prossional e
reformava o ensino tradicional da Repblica Velha, preparador de elites e centrado em
disciplinas como Latim, Francs, Filosoa, Literatura e Histria, em prol de outro, mais
voltado s cincias e formador de prosses (curso Normal, para preparar professores
primrios, cursos tcnicos agrcolas e comerciais; nfase s engenharias e a formao de
mo de obra de escritrio economia e contabilidade no nvel superior); e f) a legis-
lao trabalhista, implementada desde a criao, j em novembro de 1930, do Ministrio
do Trabalho, Indstria e Comrcio no dizer de Vargas, o Ministrio da Revoluo e
que mostra a conscincia da necessidade de legalizar e administrar os conitos sociais
urbanos, apontando para um projeto de nao no mnimo bastante diverso da tradicional
viso agrarista e exportadora das elites
22
.
Esse grau de conscincia pr-industrializante no estava presente na formao da cha-
pa oposicionista da Aliana Liberal, em 1929, mas foi sendo construdo ao longo da
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O Processo de Substituio de Importaes

dcada de 1930. Contou, de um lado, com o apoio decisivo do exrcito, por meio dos tenen-
tes que, de rebeldes na Repblica Velha, passavam a ocupar postos relevantes na poltica,
medida que parte dos antigos polticos oligarcas era excluda do centro do poder. Vale
assinalar, ento, que as foras polticas que constitutam a Aliana Liberal polticos civis
tradicionais, descontentes com o situacionismo e com a imposio, por parte de Washington
Lus, do paulista Jlio Prestes para suced-lo no coincidem com as que resolveram em
1930 partir para um levante armado, a revoluo. Boa parte dos aliancistas no pretendia par-
tir para essa aventura, nal bem-sucedida, e sem o apoio das foras armadas dicilmente o
golpe de estado se consolidaria. A partir da, a participao dos militares na poltica torna-se
uma constante, inclusive na deposio de Vargas, em 1945.
O governo procurou legitimar-se com nova Constituio, em 1934, atendendo reivin-
dicao da oligarquia paulista, mas a Constituinte elegeu Vargas presidente da Repblica por
meio do voto indireto. A nova Constituio consagrava o intervencionismo, a supremacia do
executivo e a legislao social, mas foi insuciente para acalmar os diversos focos oposicio-
nistas que partiam seja dos antigos polticos oligarcas, seja dos integralistas ou dos comunis-
tas, capazes de mobilizar massas urbanas.
O Estado Novo viria tir-los de cena, reafirmando o projeto gestado pelo pr-
prio governo.
Estado Novo e Ps-Guerra
Em 10 de novembro de 1937, Vargas, com o apoio das foras armadas, deu o golpe
do Estado Novo, fechando as casas legislativas do pas, em todos os nveis, nomeando
interventores para os executivos estaduais e outorgando nova Constituio. O novo re-
gime possua forte cunho autoritrio e intervencionista, consagrando a supremacia do
poder executivo federal e algumas conquistas da Revoluo de 1930, como a legislao
do trabalho.
As justicativas ociais para o golpe de estado no diferiam muito de suas ver-
dadeiras razes: associavam-se motivos internos, como a polarizao poltica do pas
entre integralistas e comunistas e a diculdade de o governo, dentro dos marcos de regras
democrtico-liberais, constituir foras sucientes para consolidar seu projeto, at o con-
texto de ameaa e, posteriormente, de guerra mundial, com a bipolarizao internacional
entre o Eixo e os Aliados. Ideologicamente, o Estado Novo aproximava-se do fascismo,
embora no contasse com um partido nico mobilizador, e respaldava-se na colaborao
de ideias de vrios pensadores, como Francisco Campos e Oliveira Vianna os deno-
minados pensadores autoritrios dos anos 1930 , que pregavam uma srie de reformas
modernizantes e pr-industrializao, contra o marasmo rural das oligarquias, julgando
impossvel implement-la sem um estado forte e impessoal, que se impusesse sobre po-
deres locais arcaicos, e sobre outros opositores, como os polticos tradicionais desgosto-
sos com os rumos da Revoluo e os comunistas. Por isso, alguns autores vem no Estado
Novo algo que lembra a revoluo pelo alto de Bismark, em que a industrializao
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Livro FEB.indb 271 17/5/2011 15:14:10
Formao Econmica do Brasil
e a constituio da ordem econmica e poltica capitalista partiram mais de uma deciso
poltica que de determinaes econmicas emanadas do mercado.
A interveno econmica iniciada em 1930 aprofundou-se durante o Estado Novo;
mesmo que no houvesse um plano de governo, no moderno sentido da palavra, o gover no
deixaria claro seu projeto industrializante e em prol da diversicao do setor primrio e
das exportaes. A complexidade do aparelho estatal fez surgir novo segmento social: a bu-
rocracia. Para tanto, criou-se o DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico,
para recrutar por concurso os funcionrios pblicos, substituindo as antigas nomeaes po-
lticas dos coronis e polticos, tirados parcialmente de cena com a ditadura. Nos Estados
foram criados rgos para executar as mesmas funes os daspinhos. Mas a maioria
desses rgos dizia respeito diretamente indstria e s riquezas estratgicas (Conselho
Nacional do Petrleo, Aparelhamento de Defesa, Conselho de guas e Energia, Comisso
de Defesa da Economia Nacional, Fbrica Nacional de Motores, Comisso Executiva do
Plano Siderrgico Nacional, Companhia Siderrgica Nacional, Comisso de Combustveis
e Lubricantes, Servio Nacional de Aprendizagem Industrial SENAI, Comisso do
Vale do Rio Doce, Companhia Nacional de lcalis, Servio Social da Indstria SESI,
Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial). Alguns se voltavam ao fomento de
culturas especcas (Instituto de Mate e do Pinho, Servio Nacional do Trigo) e outros,
racionalizao administrativa e de tomada de decises (Instituto Brasileiro de Geograa
e Estatstica, Plano de Obras Pblicas, Conselho Nacional de Ferrovias, Coordenao
de Mobilizao Econmica, Comisso de Planejamento Econmico e Superintendncia da
Moeda e do Crdito SUMOC).
Apesar das intenes governamentais, nos primeiros anos do Estado Novo a econo mia
desacelerou seu ritmo de crescimento, principalmente entre 1939 e 1942, quando cresceu
apenas 0,4% e a indstria, 1,6%. As diculdades de importao, decorrentes da guerra, so
apontadas geralmente como causa, mas as taxas so recuperadas a partir de 1942, com a in-
dstria voltando a crescer em mdia 9,5% e o PIB, 6,4% entre 1942-1945.
Os primeiros anos do Estado Novo ajudam a evidenciar a correlao entre o volu-
me de divisas e as taxas de crescimento. O estrangulamento cambial obrigou o gover no
a suspender o pagamento da dvida externa e a estabelecer controles de cmbio, alm
de manter uma taxa cambial nica e desvalorizada. Mas a guerra encarregar-se-ia de
reverter esse quadro: enquanto permanecia a diculdade de importar e o governo esta-
belecia racionamento para o trigo e a gasolina, as exportaes cresciam para os pases
aliados e o preo do caf se recuperava. Assim, obteve-se saldo positivo nas transaes
correntes, passando-se ento a adotar polticas mais liberais, como a possibilidade de os
exportadores poderem vender at 70% das divisas no mercado (30% deviam ser vendi-
das ao Banco do Brasil taxa ocial de cmbio). A poltica monetria mais apertada
dos primeiros anos do Estado Novo tambm foi substituda por outra mais frouxa; a
inao, ento, comeou a se acelerar, cando entre 15% e 20% ao ano. Mais importante
que as taxas de crescimento em si, destacou-se, sem dvida, a construo da siderr-
gica de Volta Redonda, tornando-se um marco simblico dessa poca, pois inaugurou
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Livro FEB.indb 272 17/5/2011 15:14:10
O Processo de Substituio de Importaes

a forte presena estatal na produo de insumos bsicos, fato que seria uma das mais
relevantes caractersticas do PSI brasileiro.
A entrada do Brasil na guerra junto aos Aliados e o fato de o equilbrio de foras ter
pendido a favor destes tornaram a ditadura estado-novista insustentvel. A partir de 1943
j eram evidentes as contradies entre as polticas interna e externa do regime. Aps uma
tentativa de redemocratizao com a continuidade de Vargas no poder o queremismo ,
ele derrotado por um golpe militar em 1945. Antes, havia criado dois partidos, o Partido
Social Democrtico (PSD), mais conservador, e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB),
com base na estrutura sindical e no eleitorado urbano, enquanto a oposio aglutinava-se
na Unio Democrtica Nacional, a UDN. Em eleio realizada em 2 de dezembro de 1945,
foi eleito com 55% dos votos o general Eurico Gaspar Dutra (PSD), que fora ministro de
Guerra de Vargas.
O nal da guerra consagra a hegemonia norte-americana, cujas bases foram estabe-
lecidas no acordo de Bretton Woods em 1944. Este condena os protecionismos vigentes des-
de a crise de 1929 e consagra o abandono do padro ouro por parte dos pases, com exceo
dos Estados Unidos, estabelecendo o dlar como padro internacional, para o qual os demais
pases deveriam estabelecer taxas xas de cmbio. No Brasil, a paridade cambial mantm-se
xa em Cr$ 18,50 por dlar, enquanto a inao brasileira fora o dobro da norte--americana
durante a guerra. Essa valorizao do cruzeiro, associada demanda de importaes e ao
forte crescimento econmico dos ltimos anos do Estado Novo, explica a elevao das im-
portaes, que logo se manifestou no balano de pagamentos e na perda de reservas, prin-
cipalmente de moedas conversveis. Isso obrigou o governo, em julho de 1947, a retornar
aos controles cambiais e adotar o sistema de contingenciamento das importaes, pelo qual
concedia licenas prvias para importar de acordo com prioridades preestabelecidas. Mas a
taxa de cmbio permaneceu xa enquanto a inao crescia (aproximadamente 15% ao ano);
isso, entretanto, no causou imediato problema na balana comercial devido recuperao
dos preos do caf, que em parte amenizaria as consequncias.
No se pode dizer que Dutra tenha abandonado a prioridade pr-indstria de Vargas.
Houve a continuidade e expanso de crdito ao setor; alm disso, essa poltica cambial, em
ltima instncia, signicava transferncia de renda do setor exportador para o mercado in-
terno, e principalmente para a indstria, pois barateava as importaes de bens de capital
e intermedirios ao mesmo tempo que restringia as de bem de consumo, pelo sistema de
licenciamentos.
O PSI, assim, no sofreu soluo de continuidade.
O Segundo Governo Vargas e o Nacionalismo
O retorno de Vargas ao poder, em 1951, signicou a rearmao do projeto indus-
trializante e desenvolvimentista que implementara j em seu primeiro governo. Seu
principal adversrio foi Eduardo Gomes, da UDN, que obteve menos da metade dos
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Livro FEB.indb 273 17/5/2011 15:14:10
Formao Econmica do Brasil
votos de Vargas, que concorrera como candidato do PTB tendo como vice Caf Filho,
do PSP Partido Social Progressista. O PSD lanara candidato prprio, Cristiano
Machado, mas que foi gradualmente abandonado pelos prprios correligionrios me-
dida que a campanha de Vargas conseguia mais uma vez recompor a ampla aliana for-
madora do chamado pacto populista, que inclua desde parte dos proprietrios de terra
e o empresariado industrial at os trabalhadores urbanos, com os sindicatos pelegos
atrelados ao ocialismo estatal , alm dos polticos tradicionais que haviam apoiado
a ditadura do Estado Novo. Essa era a base da sustentao poltica do chamado projeto
nacional desenvolvimentista.
Pode parecer estranho que os segmentos agrrios zessem parte da ampla aliana de
sustentao a esse projeto, cuja prioridade indstria era indiscutvel. Mas preciso, em
primeiro lugar, ter presente que desde que assumiu o governo, em 1930, Vargas, embora
tenha tirado do centro do poder os antigos oligarcas e os segmentos voltados agroexpor-
tao, sempre manifestou a disposio de com eles pactuar, no sentido de que a base de sua
fora poltica e econmica a propriedade da terra no sofresse qualquer alterao.
Um compromisso implcito foi rmado entre o governo e esses segmentos, que receberam
em troca a no-realizao da reforma agrria e a no extenso da legislao trabalhista ao
campo, sem contar outros benefcios, como crdito. Ademais, os segmentos agrcolas vol-
tados ao mercado interno beneciavam-se com a poltica diversicadora do governo, com
seus lderes sendo cooptados para participar nos institutos governamentais especializados
em sua promoo.
Mas, mesmo sem apelar a motivaes polticas, num ponto de vista estritamente
econmico, pode-se argumentar que o setor primrio no poderia ser abandonado, pois,
se isso ocorresse, transformar-se-ia num ponto de estrangulamento, com repercusses
negativas nas atividades urbanas. Para viabilizar o prprio projeto de industrializao
acelerada, a ele estavam destinadas novas funes, como produzir matrias-primas e
bens da cesta de consumo dos trabalhadores urbanos algo fundamental no controle da
inao e com incidncia direta nos salrios reais e na taxa de lucro do setor industrial.
O desestmulo s culturas de exportao poderia voltar-se tambm contra o crescimen to
industrial, aguando o estrangulamento externo e inviabilizando a importao de bens
de capital e insumos bsicos. Assim, a agricultura integra-se ao projeto do PSI, no mais
como a varivel por excelncia de determinao da renda da poca do crescimento para
fora, mas para cumprir novas funes; h uma integrao subordinada aos interesses e
necessidades do setor industrial
23
.
Apesar de contar com um discurso muitas vezes nacionalista radical, principal-
mente quando a crise econmica se aprofundava, a partir de 1953, o nacional desen-
volvimentismo no pode ser considerado xenfobo: ao contrrio, aceitava o capital
estrangeiro, desde que viesse a participar do projeto de industrializao acelerada e
de modernizao agrcola encampado pelo governo. O nacional-desenvolvimentismo,
todavia, criticava a ADIT, que reservava aos pases perifricos o papel de fornecer
274
Livro FEB.indb 274 17/5/2011 15:14:11
O Processo de Substituio de Importaes

matrias-primas e alimentos aos pases centrais em troca de produtos industrializados;
em linhas gerais, aproximava-se das ideias cepalinas, defendendo maior intervencionis-
mo e planejamento e rejeitando as teses liberais de vantagens comparativas no comr-
cio internacional, sem todavia pretender romper com o capitalismo, antes moderniz-lo
e reform-lo. Por isso, sua ideologia tambm conhecida como reformismo, em con-
traposio ao socialismo revolucionrio apregoado pela esquerda mais radical aglutina da
majoritariamente no ento ilegal PCB Partido Comunista Brasileiro.
Logo que assumiu, Vargas estabeleceu um plano de cooperao com os Estados Uni dos
no qual tcnicos dos dois pases fariam um diagnstico da economia brasileira, que resultou
em 41 projetos setoriais de desenvolvimento, os quais contariam, para sua imple mentao,
com capital norte-americano. Da equipe da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos partici-
param tcnicos ligados CEPAL, e o diagnstico inspirava-se fortemente nas teses dessa
instituio, detectando pontos de estrangulamento e rearmando a prioridade de inverses
em infraestrutura, como transporte e energia eltrica. Iam ao encontro, tambm, do Plano
de Reaparelhamento Econmico que o ministro Lafer, da Fazenda, propusera como plano
de governo. Nesse contexto, criou-se o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
BNDE, futuro BNDES, que se encarregaria da captao, gerenciamento e alocao de verbas
provenientes dos programas de fomento.
A eleio do republicano Eisenhower, em 1952, substituindo o democrata Truman, al-
teraria as relaes do Brasil com os Estados Unidos, com este pas passando a adotar uma
poltica de linha dura com relao queles governos dbios, nacionalistas ou com restries
ao capital estrangeiro, como era o caso do Brasil. Dessa forma, dos 500 milhes prometidos
para nanciar os projetos da Comisso Mista, apenas 63 milhes foram recebidos; alm
disso, o Banco Mundial s se propunha a nanciar projetos especcos, exatamente o oposto
do pretendido pelo governo brasileiro, que preferia que coubesse a ele as decises quanto
ordem para a execuo dos projetos.
Nesse contexto, a Campanha do Petrleo viria a contribuir para ainda mais acirrar os
nimos. Embora inicialmente Vargas e sua Assessoria Econmica da qual faziam par-
te reconhecidos defensores do planejamento e da industrializao, como Igncio Rangel e
Rmulo de Almeida tenham se inclinado pela participao da iniciativa privada, nacional
ou estrangeira, na criao de uma empresa encarregada da pesquisa, lavra e produo do
petrleo, sob a alegao de que no havia internamente condies de levantar capital para
obra de tamanha envergadura, a campanha, radicalizando-se, teve como resultante a criao
de uma estatal a Petrobrs. Embora s empresas estrangeiras fosse permitido participar na
comercializao do petrleo e de seus derivados, as relaes com o governo Eisenhower pio-
raram. Vargas parecia querer repetir a mesma poltica de barganha da poca do Estado Novo,
mas o novo contexto internacional, de guerra fria e absoluta hegemonia norte-americana, sem
a diviso do mundo capitalista em dois blocos, poucas chances dava a barganhar. Alm do
mais, a prioridade dos Estados Unidos era, ento, a reconstruo europeia e japonesa, e no
a Amrica Latina, onde a situao poltica parecia mais sob controle.
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Formao Econmica do Brasil
A situao do balano de pagamentos agravava-se, principalmente pela escassez
de moedas conversveis. O governo, em outubro de 1953, viu-se obrigado a abandonar
o sistema de taxa cambial xa. Pela Instruo 70 da SUMOC, embora a paridade de
Cr$ 18,50 por 1 dlar continuasse referncia, na prtica houve uma desvalorizao do
cruzeiro, adotando-se o sistema de taxas mltiplas de cmbio. Estas ocorreriam: a) nas
exportaes, que foram divididas em vrias categorias, com sobretaxas visando estimu-
lar a diversicao, em detrimento do caf; b) nas importaes, as quais foram divididas
em cinco faixas de acordo com a essencialidade, priorizando insumos agrcolas, far-
macuticos e para a indstria em geral, enquanto encareciam sobretudo os bens de con-
sumo, durveis ou no; e c) nas operaes nanceiras e certas importaes especiais, que
passavam a ter taxas cambiais prprias.
A poltica cambial adotada afastava-se da preconizada pelo Acordo de Bretton Woods,
e foi criticada pelo FMI. Mas representava, na prtica, a tentativa do governo de administrar
a crise cambial, ferindo ao mnimo os interesses desenvolvimentistas. De fato, a taxa efetiva
de cmbio era estabelecida pela concorrncia entre os importadores, por meio de leiles, nos
quais a cada faixa ou categoria o governo estabelecia previamente um montante de divisas.
Dessa forma, o governo, na compra de divisas dos exportadores, pagava a taxa ocial acres-
cida de uma sobretaxa ou bonicao e, na venda aos importadores, recebia, alm da taxa
ocial, o gio decorrente do leilo de cmbio. O resultado lquido entre bonicaes pagas
e gios recebidos foi positivo para o governo uma espcie de imposto sobre o comrcio
exterior, j que entrava na receita scal.
A situao econmica do pas, entretanto, continuava a se agravar. O ndice de preos
ao consumidor, do Rio de Janeiro, mais que dobrou de 1950 a 1954 9,4% em 1950, 12,1%
em 1951, 17,3% em 1952, 14,3% em 1953 e 22,6% em 1954. Em 1953, a taxa de cresci-
mento continuou alta 4,7%, mas abaixo dos 7,3% de 1952, principalmente devido taxa
de 0,2% obtida na produo agrcola. Gradualmente o governo abandonava seu lema inicial,
sanear para depois crescer, inspirado na frmula Campos Salles/Rodrigues Alves (pelo qual
o ajuste ortodoxo do primeiro, na Repblica Velha, criara condies para o crescimento do
quadrinio seguinte), para rearmar seu vis desenvolvimentista. Sem alcanar os resultados
almejados pela poltica de estabilizao, o governo optou pela continuidade do crescimento,
radicalizando seu discurso desenvolvimentista e nacionalista, mas sem dispensar a tentativa
de negociao com o governo norte-americano.
O ano de 1953 representou uma sucesso de tentativas do governo de recompor sua
base poltica, medida que a crise cambial se aguava e a inao crescia. As dicul-
dades para administrar os conitos antecipam a agonia que resultaria no m trgico de
Vargas, que se suicidou no ano seguinte. O encaminhamento para buscar uma soluo
aos problemas cambiais s foi adotado em outubro de 1953, com a Instruo 70 da
SUMOC. Mas em maro estourara em So Paulo a maior greve ento ocorrida no Brasil
a greve dos 300 mil , que se alastrou rapidamente pelos grandes centros urbanos e
pelo interior desse Estado. Vargas tentou, inicialmente, reprimi-la; em seguida, e sob o
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O Processo de Substituio de Importaes

risco de perder o apoio sindical que lhe restava, nomeou Joo Goulart, forte liderana no
meio sindical e presidente nacional do PTB, ministro do Trabalho, ao mesmo tempo que
Osvaldo Aranha, de reconhecido trnsito nos Estados Unidos, era convidado a substi tuir
Lafer na pasta da Fazenda.
Gradualmente, todavia, o Ministrio do Trabalho iria ocupar o centro do debate
poltico e econmico. O governo j havia, em 1952, elevado nominalmente o salrio
mnimo em porcentagem no desprezvel, que no Rio de Janeiro e So Paulo alcana-
va 300%. Na prtica, isso signicava retornar a seu valor de 1940, sem ganhos reais.
Goulart, aceitando as reivindicaes sindicais, passava ento a propor um novo aumento,
de 100%, para o salrio mnimo, ao mesmo tempo que estimulava a sindicalizao em
massa e propunha ampliar os benefcios da previdncia social, inclusive estendendo-os
aos trabalhadores rurais, prossionais autnomos e domsticos. Em fevereiro de 1954, o
Manifesto dos Coronis exigia a destituio de Goulart, evidenciando o veto militar ao
populismo. Vargas cede, mas em 1
o
de maio do mesmo ano anuncia a duplicao do sal-
rio mnimo e as demais medidas trabalhistas e previdencirias. A partir da, o governo foi
perdendo o controle da situao; sua base parlamentar dividiu-se e a oposio, liderada
pela UDN, radicalizou-se cada vez mais, tendo como clmax o suicdio de Vargas em
agosto do mesmo ano.
Encerrava-se, dessa forma, a primeira fase do PSI, com a crise poltica coincidindo com
a quase j completa substituio de importaes dos bens de consumo no-durveis. A partir
da o aprofundamento do processo substitutivo poderia seguir por dois caminhos: a) ingres-
sar com mais fora nos bens de capital e intermedirios, o que j iniciara com a siderurgia
na poca do Estado Novo, e que poderia se consubstanciar em um projeto de ampliao do
mercado de consumo interno, o que tudo indica era a opo preferida pela equipe do governo
Vargas; ou b) partir para a substituio de importaes dos bens durveis de consumo, aten-
dendo o mercado domstico que, anal, continuava com renda concentrada, dentre outros
motivos, porque nas etapas iniciais do PSI a demanda era assegurada mesmo sem repor os
aumentos de produtividade nos salrios, j que o crescimento econmico acelerado ampliava
o mercado de bens de consumo popular com a adio de novos trabalhadores/consumidores,
prescindindo de crescimento dos salrios reais.
O Plano de Metas de JK consagraria a segunda alternativa, inaugurando uma nova fase
no PSI.
Questes de Reviso
1. Originalmente, duas grandes teses polarizaram o debate sobre o incio do processo de
substituio de importaes, as quais podemos denominar, com certa licenciosidade, teo-
ria dos choques adversos e industrializao induzida pelas exportaes. Explicite seus
fundamentos tericos e as possveis evidncias histricas que, na economia brasileira,
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Formao Econmica do Brasil
corroboram com a defesa de cada uma delas. A seguir, avalie-as criticamente, discutindo
a possibilidade de concili-las.
2. A tese segundo a qual a Grande Depresso da dcada de 1930 criou condies prop cias
ao processo de substituio de importaes pode ser vericada na economia brasileira,
mas dicilmente pode ser generalizada para outros pases latino-americanos. Explique
a armao, levantando hipteses sobre por que o Brasil pde superar a crise industria-
lizando-se, o que no se vericou em outros pases latino-americanos.
3. O estrangulamento externo pode ser entendido ao mesmo tempo como motivao e limi-
te ao processo de substituio de importaes. Por que motivao? Por que limite?
4. Na explicao do processo de substituio de importaes, as teorias cepalinas con-
sagraram vrias teses, tais como: a) a deteriorao dos termos de intercmbio; b) a
inelasticidade da oferta agrcola; c) a inao estrutural; d) o desemprego estrutural;
e e) o dualismo campo/cidade. Explique o signicado de cada uma delas e discuta sua
vali dade para o entendimento da economia brasileira atual.
5. Analise o crescimento industrial das dcadas de 1930 e 1940 e discuta a pertinncia do
conceito de industrializao restringida para caracteriz-lo.
6. Um dos pontos polmicos sobre a economia brasileira na dcada de 1930 refere-se
conscincia do governo com respeito s medidas pr-indstria, se havia intencionali-
dade com respeito s polticas implementadas ou se estas foram tomadas por exigncias
da conjuntura, marcada por profunda crise. Liste os principais argumentos de cada um
dos lados do debate, mostrando quem, em sua opinio, tem razo.
7. Analise a insero do setor primrio no processo de substituio de importaes no
Brasil. Mostre como a agricultura se inseria no novo modelo e qual o comportamento
do governo com relao ao setor. Pode-se armar que os setores agrrios se opunham ao
projeto industrializante de Vargas?
8. Exponha as principais mudanas na poltica cambial brasileira do perodo do Estado Novo
a 1953, quando h a Instruo 70 da SUMOC. Para tanto: a) mostre qual o impacto da
Segunda Guerra Mundial na balana comercial; b) quais as consequncias da manuteno
da taxa cambial xa no ps-guerra; c) por que o governo foi forado a mudar a poltica cam-
bial em 1953; d) quais as principais alteraes trazidas pela Instruo 70 da SUMOC, e que
possveis traos de continuidade ela representou com relao poltica cambial anterior.
9. No incio da dcada de 1960, vrios economistas defenderam a tese de que a economia
brasileira tendia a uma estagnao, a qual representaria a crise do processo de substitui-
o de importaes. Explicite os principais argumentos utilizados na defesa desse ponto
de vista e, posteriormente, analise-os de maneira crtica.
10. As armaes abaixo manifestam duas opinies opostas ao proceder um balano do
processo de substituio de importaes no Brasil. Discuta-as, mostre at que ponto
cada uma delas tem razo e, caso se julgue apto, tome partido no debate.
a) No fosse a rme deciso de algumas naes latino-americanas de substituir impor-
taes, at hoje pases como Brasil e Argentina seriam exportadores de matrias-pri-
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O Processo de Substituio de Importaes

Notas
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Formao Econmica do Brasil
20. Id.
21. VILLELA, Annibal; SUZIGAN, Wilson. Poltica
do governo e crescimento da economia brasilei-
ra. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1973. p. 216.
22. FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Vargas: o capi-
talismo em construo 1906-1954. So Paulo:
Brasiliense, 1989. p. 204-12.
23. Ibid., p. 374.
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Paulo de Tarso P. L. Soares
12
A Propsito do
Chamado Processo
de Substituio de
Importaes
1
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A Propsito do Chamado Processo de Substituio de Importaes

Quando se trata da montagem do parque industrial no Brasil, do caminho para a cons-
tituio de uma economia industrial madura neste pas, da criao de uma economia livre de
constrangimentos externos e internos para o seu desenvolvimento, em geral, o que primeiro
vem mente a chamada substituio de importaes.
O termo substituio de importaes, no entanto, no pode ser entendido no sentido literal das
palavras, expressando simplesmente o ato de substituir a oferta estrangeira pela domstica. Quando
o termo utilizado no sentido literal das palavras que o compem, no se tem uma teoria, no se tem
uma explicao, mas uma mera descrio, uma simples constatao de fatos. No sentido literal cons-
tata-se o bvio, descreve-se o que se viu: deixamos de importar produtos industrializados e passamos
a produzi-los domesticamente. A utilizao do termo substituio de importaes, no sentido literal,
leva a explicaes do tipo emprico-casusticas, de onde se deduz que, sem o acaso, materializado
nos problemas externos, o Brasil, provavelmente, no se teria industrializado.
O relevante explicar por que, em algum momento, de maneira signicativa e sis-
temtica, se deixou de importar e passou-se a produzir domesticamente os bens industria-
lizados. O ato de deixar de importar e produzir domesticamente s tem relevncia quando
constituir o modo predominante de a economia crescer. preciso, no entanto, ir alm e
identicar o que faz com que a substituio de importaes ocorra de maneira signicativa e
sistemtica, ou seja, constitua-se num processo. S nesse caso pode-se falar de substi tuio
de importaes como um modelo de desenvolvimento ou como um processo.
O termo substituio de importaes tampouco se refere a um nico processo. na-
tural, portanto, que ocorram divergncias quanto ao incio, concluso e s conse quncias
do chamado processo de substituio de importaes. igualmente natural que surjam in-
terpretaes crticas alternativas para explicar a montagem do parque industrial brasileiro.
A literatura sobre esse tema, consequentemente, contempla: 1) diferentes concepes para
o termo substituio de importaes; 2) questionamentos de que essa montagem tenha sig-
nicado liberdade para crescer; e 3) hipteses alternativas para explicar a montagem dessa
economia madura.
O presente captulo contm uma pequena amostra dessa variedade de interpretaes
sobre o tema concluso da montagem do parque industrial no Brasil. No se pretende substi-
tuir a leitura dos textos citados, ao contrrio, o esforo despendido para escrever este captulo
ser bem-sucedido se conduzir o leitor para a leitura dos trabalhos originais. Resumos e co-
mentrios podem ser uma boa iniciao no sentido de facilitar a compreenso do tema, mas
nunca substituem a leitura dos textos originais. O texto original insubstituvel, seja pela
impossibilidade de reproduzir a riqueza de informaes e de raciocnios, seja pela diculdade
em comentar ou resumir, com iseno, ideias alheias.
12.1 Processo de substituio de
importaes: incio e dinmica
Albert Hirschman lista o que correntemente se entende como sendo a origem da indus-
trializao por substituio de importaes: a) guerras; b) diculdades de balano de paga-
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Formao Econmica do Brasil
mentos; c) expanso do mercado domstico, resultante do crescimento das exportaes; e d)
polticas governamentais de desenvolvimento
2
. Esse autor, no entanto, vai alm da simples
constatao e trata o tema utilizando-se de um conceito apresentado na sua obra clssica,
intitulada A estratgia de desenvolvimento reconsiderada
3
.
Hirschman foi buscar na teoria da produo um conceito ali bastante difundido, efeito
de encadeamento (linkage effect) e o aplicou teoria de desenvolvimento. Aceita-se, na
teoria da produo, que investimentos realizados em um momento sejam a principal fora
motriz de investimentos realizados em momentos subsequentes. Ocorre efeito de encadea-
mento para frente (forward linkage) quando um investimento induz a novos investimentos
na linha de distribuio do produto. Tem-se efeito de encadeamento para trs (backward
linkage) quando o investimento no produto induza a novos investimentos na linha de su-
primento de insumos
4
.
Os chamados efeitos de encadeamento constituem um tipo especial de registro de como
uma coisa conduz a outra; enfatiza certas caractersticas inerentes ao processo produtivo que
est operando em determinado tempo, em determinado pas. Hirschman, numa obra pos-
terior, intitulada A generalized linkage approach to development, with special reference to
staple
5
, no entanto, amplia o conceito para abrigar investimentos que foram induzidos pela
ao governamental, pela expanso do consumo domstico etc.
O termo substituio de importaes, na obra clssica de Celso Furtado, intitula da
Formao econmica do Brasil
6
, s aparece no Captulo 32 Deslocamento do centro di-
nmico. importante prestar ateno na seguinte sequncia presente nessa obra: 1) antes do
Captulo 32, o termo utilizado criao do mercado interno; 2) no Captulo 32, que trata do
deslocamento do centro dinmico da economia, passando do caf para a indstria, do merca-
do externo para o interno, Furtado utiliza pela primeira vez o termo substituio de importa-
es; 3) o ttulo do Captulo 33 O desequilbrio externo e sua propa gao. Essa sequncia
mostra que a dinmica da indstria provocada pelo desequilbrio externo s predominou, na
economia brasileira, depois de 1930.
O incio do processo de substituio de importaes, na obra clssica de Maria
da Conceio Tavares, Auge e declnio do processo de substituio de importaes no
Brasil
7
, depende da ocorrncia simultnea de trs condicionantes: a) um estrangula-
mento externo duradouro (reserva de mercado); b) uma pauta de importaes ampla e
diversificada (tamanho do mercado); e c) uma base industrial prvia (efeito multiplica-
dor dos investimentos substituidores de importaes). Historicamente isso ocorreu em
1930. Apenas depois dessa data que o estrangulamento externo passou a induzir uma
onda de inverses substituidoras de importaes, que gera um novo estrangulamento
externo, leva a uma nova onda de inverses substituidoras de importaes, e assim
sucessivamente.
Celso Furtado, em texto posterior intitulado Diagnstico da crise brasileira
8
, ressal-
ta que a dinmica do processo de substituio de importaes dependia das transferncias
284
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A Propsito do Chamado Processo de Substituio de Importaes

de renda para os industriais, mediante conscos salarial (poupana forada ou arrocho sala-
rial) e cambial. Permitia a superao da diculdade imposta pela elevao capital-produto,
que exigia um maior esforo de capitalizao para a realizao dos novos inves timentos
substituidores de importaes.
A dinmica do processo de substituio de importaes, em Formao, em Diagns tico
e em Auge e declnio, interna economia brasileira e endgena ao processo. O estrangula-
mento nas contas externas gerado pelos investimentos substituidores de importaes, que
expandem a renda interna e, como a produo domstica feita com tecnologia importada,
expandem tambm a demanda por importaes, mas a oferta das divisas necessrias para o
pagamento dessas importaes no se expande na mesma intensidade, em razo de um mo-
tivo de longo prazo, a deteriorao dos termos de troca, e de um motivo de curto prazo, as
crises cclicas do mercado internacional de produtos primrios.
O problema fundamental do chamado processo de substituio de importaes, na
verso exposta, est na produo com tecnologia importada, na ausncia de desenvol-
vimento tecnolgico autnomo, em suma, na dependncia tecnolgica. Tecnologia a
soluo para problemas prticos e imediatos. Nos pases industrializados a dotao de
fatores e a constelao de recursos naturais so diferentes da que prevalece nos pases da
Amrica Latina (AL), onde vigorou o processo de substituio de importaes. A tecno-
logia importada, portanto, intensiva na utilizao de fatores e de recursos naturais que
so abundantes nos Estados Unidos e na Europa e escassos nos pases da AL. A produo
domstica, consequentemente, ca muito cara e no tem competitividade no mercado
internacional, nem gera muito emprego (no cria um mercado de massa). A substituio
de importaes, sem um desenvolvimento tecnolgico autnomo, no soluo para os
problemas de balano de pagamentos do pas. Sem um desenvolvimento tecnolgico na-
cional a concentrao de renda inerente ao modelo de desenvolvimento por substituio
de importaes.
O dinamismo da economia est, quase exclusivamente, na indstria que produz para
o mercado interno, constituindo-se, portanto, num modelo de desenvolvimento parcial
(afeta apenas uma parte da economia) e fechado (exportaes industriais so pouco im-
portantes para o crescimento da economia). A agricultura desempenha papel pouco re-
levante em razo da j referida deteriorao dos termos de troca e das crises cclicas no
mercado internacional. O desenvolvimento tecnolgico mais fcil na indstria do que
na agricultura.
Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto, no clssico sobre a teoria da dependn-
cia
9
, armam que, com a passagem da dependncia da Inglaterra para os Estados Unidos,
perde-se o impulso para o crescimento da periferia, em razo dos abundantes recur-
sos naturais e do amplo mercado interno desse pas. A substituio de importaes, con-
sequentemente, era um esforo domstico dos pases da AL mediante dos Estados po-
pulistas, industrialistas e nacionalistas. Na dcada de 1950, no entanto, os Estados
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Formao Econmica do Brasil
Unidos abrem-se para o mundo, iniciando uma nova fase de substituio de importaes e
tornando o Estado populista desnecessrio, pois o motor da expanso passa a ser o investi-
mento externo nos pases da AL.
Ldia Goldenstein, num livro que reproduz sua tese de doutorado em economia na
Unicamp, intitulado Repensando a dependncia
10
, acompanha a periodizao do clssico
Dependncia. Em 1950 inicia-se um processo de substituio de importaes viabilizado
pela empresa multinacional que, tendo consolidado sua expanso nos pases centrais, des-
locou-se para a periferia, transferindo plantas industriais para os pases ento chamados de
subdesenvolvidos. Tal expanso internacional foi uma soluo (o grifo da autora) para os
problemas causados pela concorrncia interna nos pases centrais.
Com grande volume de capitais acumulados, pressionadas pela concorrncia interna e
contando com enorme estabilidade nas instituies nanceiras, as empresas nada mais ze-
ram do que atuar segundo o padro de competio adequado ao paradigma tecnolgico em
vigor, o fordismo. O motor da industrializao e da internacionalizao foi o investimento
direto promovido, inicialmente, pelas corporaes norte-americanas nos anos 1950.
O termo substituio de importaes, em Cardoso e Faletto e em Goldenstein, no
expressa o mesmo processo exposto em Tavares e em Furtado. O que Cardoso e Faletto
(Dependncia) e Goldenstein (Repensando) denominam substituio de importaes des-
crito melhor como um mecanismo utilizado pelas grandes empresas dos pases centrais, para
fugirem saturao/maturidade de seus mercados internos. Isso uma dinmica radicalmen-
te diferente da que foi exposta em Furtado (Formao) e em Tavares (Auge e declnio). Nestes
a dinmica da prpria indstria domstica que, em funo da dependncia tecnolgica,
leva ao estrangulamento nas contas externas que, por sua vez, leva a novos investimentos
substituidores de importaes, e estes levam expanso da renda, a novos estrangulamentos
externos, e, consequentemente, a novos investimentos substituidores de importaes. Em
Hirschman (Generalized approach), o estrangulamen to nas contas externas apenas um dos
fatores que desencadeiam investimentos substi tuidores de importaes.
12.2 Concluso do processo de substituio
de importaes
O processo de substituio de importaes, conforme Maria da Conceio Tavares, em
Auge e declnio, no concluiu a montagem do parque industrial brasileiro, tendo-se esgotado
na virada dos anos 1950 para 1960. A pauta de importaes, nessa poca, tinha passado a
constituir-se, basicamente, por bens de demanda derivada, e o estrangulamento externo dei-
xou de ser sinnimo de reserva de mercado, de oportunidades lucrativas e de inverses subs-
tituidoras de importaes. A criao do mercado, das oportunidades lucrativas de inverses
substituidoras de importaes dependeria, ento, por exemplo, dos gastos governamentais.
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A Propsito do Chamado Processo de Substituio de Importaes

A substituio de importaes ps anos 1960, segundo Tavares (Auge e declnio), no
deveria ser confundida com a substituio de importaes que vigorou entre 1930 e 1960.
Se o parque industrial brasileiro fosse completado, no o seria repetindo o processo do
perodo anterior.
O processo de substituio de importaes, conforme Celso Furtado, em Diagns tico,
teve uma parada ao ndar a dcada de 1950, porque o esforo de capitalizao nos novos
investimentos (em infraestrutura) sofreu expressiva elevao no acompanhada pelo aumento
da concentrao de renda com os industriais. A queda do preo do caf no mercado inter-
nacional e o avano da sindicalizao esgotaram os conscos cambial e salarial, impedindo
que a taxa histrica de poupana acompanhasse o salto da relao capital-produto dos novos
investimentos.
J naquela que talvez seja a segunda obra mais conhecida de Celso Furtado, Anlise
do modelo brasileiro
11
, o processo de substituio de importaes pde continuar nos anos
1960, porque houve rpida expanso da demanda. A expanso da demanda por bens dur-
veis (bens de consumo para os capitalistas) foi conseguida com o arrocho salarial e a cria-
o de um sistema de nanciamento ao consumo de bens durveis. A expanso da demanda
por bens no durveis (bens de consumo para os trabalhadores) foi conseguida com os
subsdios exportao e os estmulos construo civil. Furtado, nesse texto, apresentou
uma metfora que cou famosa: num pas com 100 milhes de habitantes e uma renda
per capita de US$ 400, concentrando-se a renda nos 5% mais ricos cria-se um mercado
com cinco milhes de pessoas com uma renda mdia de US$ 2.700, aproximadamente o
mercado da Sucia.
Bonelli e Malan
12
, num artigo bastante inuente, armam que, em meados dos anos
1970, ainda faltava completar o setor de bens de capital. Isso, no entanto, como dependia
da forte participao das empresas estrangeiras, encontraria srios problemas, que iam da
excessiva desnacionalizao da economia brasileira at a incapacidade para solucionar os
problemas de balano de pagamentos
13
.
Textos escritos a partir de meados dos anos 1980, no entanto, sustentam que a con cluso
da montagem do parque industrial brasileiro ocorreu no segundo lustro da dcada de 1970,
com o II Plano Nacional de Desenvolvimento (PNB), elaborado e implementado no perodo
Geisel. O processo de substituio de importaes, em qualquer das suas concepes, teria,
ento, sido completado com o II PND.
Antnio Barros de Castro, num texto intitulado Ajustamento e transformao: a econo-
mia brasileira de 1974 a 1984
14
, arma que, depois do II PND, a economia brasileira havia
rompido a barreira do subdesenvolvimento. Alexandre Schwartsman
15
, numa premiada dis-
sertao de mestrado intitulada Auge e declnio do Leviathan: mudana estrutural e crise na
economia brasileira
16
, arma que o II PND a derradeira onda substitutiva de importaes
porque, depois dele, no sero mais necessrias importaes para sustentar a produo
corrente. Goldenstein (Repensando) arma que o Brasil era fruto das decises tomadas no
II PND, que foi uma tentativa de completar a matriz de relaes industriais.
287
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Formao Econmica do Brasil
12.3 Liberdade para crescer
Antnio Barros de Castro, no j referido Ajustamento e transformao, arma que o
II PND foi uma bem-sucedida tentativa de superar, simultaneamente, a crise externa e o
subdesenvolvimento, cujo estigma a atroa dos setores produtores de insumos bsicos e de
bens de capital. Como resultado do programa de desenvolvimento adotado em 1974, a ca-
pacidade de produo de petrleo e eletricidade, de insumos bsicos e de bens de capital foi
drasticamente ampliada, e a indstria de bens de consumo durveis deu sinais de ter atingido
plenas condies de acesso ao mercado internacional. A economia brasileira passou, ento, a
dispor de um avantajado ncleo (energia, metalurgia, qumica e bens de capital) que, por sua
versatilidade, pde ser posto a servio de diferentes estratgias de crescimento. A economia
brasileira passou a dispor, tambm, de um setor de bens de luxo com crescente acesso ao
mercado externo. Em suma, desde ento, o parque manufatureiro brasileiro no cabe, sequer
como caso limite, dentro do permetro do subdesenvolvimento.
O melhor suporte emprico para a tese de Castro, em Ajustamento e transformao, est
no trabalho de Maria Helena Zockun, intitulado A queda das importaes e o ajustamento da
indstria na recesso
17
. O referido texto aponta que as importaes brasileiras de produtos in-
dustriais no alimentcios alcanaram a casa dos 16,3 bilhes de dlares em 1979, reduzindo-se
para 13,7 bilhes de dlares em 1983 (que a preos de 1979 representam 9,1 bilhes de dlares).
Houve, ento, entre 1979 e 1983, uma reduo real de 7,2 bilhes de dlares, correspondentes
a 44% do valor alcanado em 1979. Dos US$ 7,2 bilhes de reduo real nas importaes de
produtos industriais no alimentcios, cerca de 62,4% ocorreu nos bens intermedirios e cerca
de 33,2% nos bens de capital, objeto da atuao do II PND. Isso representa uma reduo de
44,3% no total das importaes de bens intermedirios e de 61% nas de bens de capital.
No caso da reduo real de 4,5 bilhes de dlares em bens intermedirios, 54,1% deveu-se
ao aumento da produo domstica (substituio de importaes), 23,6% por causa da altera-
o na composio setorial (encarecimento e consequente reduo das importaes dos bens
com maior coeciente de importaes) e 22,3% pela reduo das importaes resultantes
da queda no nvel de renda. No caso da reduo real de 2,4 bilhes de dlares em bens de
capital, 48,9% ocorreu pela substituio de importaes, 57,5% pela queda no nvel de ren-
da da economia, havendo um aumento de 3,9% nas importaes causado pela alterao da
composio setorial.
Em suma, baseado em Castro (Ajustamento e transformao), pode-se armar que, com
a concluso do processo de substituio de importaes, o pas estava livre das barreiras ex-
ternas e internas ao crescimento.
Alexandre Schwartsman, no j referido Leviathan, apesar de fundamentar-se forte-
mente no Ajustamento e transformao, escrito por Antnio Barros de Castro, conclui que,
aps o II PND, a economia brasileira no estava livre para crescer. O fundamento da diver-
gncia est na forma de nanciamento do II PND.
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A Propsito do Chamado Processo de Substituio de Importaes

A necessidade de nanciar as importaes de petrleo, insumos bsicos e bens de
capital indispensveis para a continuidade do crescimento econmico, e a necessidade
de nanciamento a longo prazo para as inverses do II PND, visto que a estrutura dis-
torcida do sistema nanceiro no gerava recursos de longo prazo na magnitude requeri da
pela estratgia de desenvolvimento adotada, produziram um aumento do endividamento
externo e a estatizao dessa dvida externa aumentada. O resultado, ento, foi uma crise
scal e nanceira do Estado brasileiro, que o impediu de continuar a estimular o cresci-
mento econmico.
A grave crise scal obrigou a um corte signicativo nos investimentos pblicos que,
no caso brasileiro, no desempenha s a funo keynesiana de manter elevado o nvel
da demanda agregada. O gasto pblico, no Brasil, particularmente importante pela sua
funo schumpeteriana de sinalizao aos empresrios do setor privado sobre as possibi-
lidades e os rumos do desenvolvimento. O investimento pblico uma parte importants-
sima da poltica industrial do pas. A forte participao do Estado ao longo do processo de
industrializao brasileira inibiu a criao de um empresariado dinmico. Sem o Estado e
sem o empresrio, ou seja, sem um agente com caractersticas schumpeterianas, o pas no
estava livre para crescer.
Ldia Goldenstein, em Repensando, tambm concorda que a culminao da montagem
do parque industrial, com o II PND, no signicou liberdade para o crescimento da economia
brasileira. A razo para tanto a de que o II PND cristalizou-se numa posio tecnolgica
atrasada. O mundo estava passando por verdadeira revoluo tecnolgica, produtiva e nan-
ceira, que tornava obsoleto o nosso padro de industrializao.
As bases materiais do mundo foram transformadas em menos de vinte anos. A infraestru-
tura fornecida pelo desenvolvimento das tecnologias de informao (microeletrnica, infor-
mtica, telecomunicaes), em torno das quais foi surgindo uma enorme gama de descobertas
(biotecnologia, novos materiais, laser, energias renovveis etc.), permitiram a transformao
da economia mundial em um espao nico de pro duo e de troca.
A revoluo tecnolgica que est ocorrendo inaugurou um novo estilo de desen-
volvimento, baseado em novas formas de produo e administrao, no qual o motor da
acumulao no mais o lanamento de novos blocos de investimentos, mas a inovao
sistmica. O que antes era grande atrativo, a enorme desigualdade na distribuio de
renda e o baixo nvel de educao, que garantiam mo de obra farta, desorganizada e
barata, passou a ser um empecilho para o desenvolvimento. Exige-se, hoje, mo de obra
qualicada, crebros e estrutura organizacional dicilmente encontrveis na maior parte
dos pases.
O II PND leva ao limite um determinado padro de nanciamento. A exploso da
dvida pblica externa expressa a incapacidade de o estado brasileiro deixar de privile-
giar velhos setores, a diculdade para disciplinar o processo de acumulao de capi-
tal rompendo com interesses estabelecidos
18
. O uxo do movimento de capitais passou a
concentrar-se entre os pases desenvolvidos. No se deve contar com o desenvolvimento
289
Livro FEB.indb 289 17/5/2011 15:14:12
Formao Econmica do Brasil
fomentado pelos emprstimos externos, porque a reestruturao dos pases industria lizados
tem absorvido montantes signicativos de recursos. Capitais de curto prazo, altamente espe-
culativos, impem srias restries s polticas econmicas domsticas e no so adequados
para nanciar a modernizao dos pases em desenvolvimento. No h, portanto, mecanis-
mos capazes de nanciar os investimentos modernizadores da estrutura produtiva dos moldes
da segunda revoluo industrial.
Apesar de Maria Helena Zockun, em Ajustamento da indstria, fornecer subsdios para
Antnio Barros de Castro, em Ajustamento e transformao, quanto a se ter um parque industrial
completo, a referida autora, num outro texto, intitulado Mercado interno: principais aspectos do
mercado industrial brasileiro
19
, no aceita que essa concluso tenha signicado liberdade para
o crescimento da economia brasileira. A poltica de industrializao por substituio de impor-
taes, segundo Zockun (Mercado interno) tinha sido ecaz em construir no Brasil um dos 10
maiores parques industriais do mundo, mas esse parque industrial tinha caractersticas que, alia-
das a certas particularidades institucionais, dicultavam o crescimento da economia brasileira.
As caractersticas do parque industrial a que se refere Zockun so: a) grande diver-
sicao em termos de produtos fabricados (pouco especializada); b) concentrao em pou-
cas empresas (atuando num mercado interno com grau muito baixo de concorrncia); c) re-
sulta em oferta de bens e servios de custo elevado; d) incompatvel com o perl de demanda
interna; e) sem escala, tambm no era competitivo no mercado internacional. Adicionem-se
a isso distores que constituam riscos e desestmulos adicionais aos investimentos priva-
dos: a) excesso de regulamentao dos mercados (controle de preos, de salrios, de cmbio);
b) instabilidade das regras e normas (congelamento de preo, proibio de importaes, pa-
cotes tributrios); c) recrudescimento da inao (intensicando ainda mais a concentrao
de renda e a reduo do mercado interno).
A economia brasileira, ento, organizada num modelo de desenvolvimento quase au-
trquico, buscando a autossucincia em todos os setores produtivos, oferecia poucas opor-
tunidades de investimento rentveis. No se ofereciam oportunidades competitivas de inves-
timento, compatveis com a organizao da produo e do comrcio internacional que se
vinha reorganizando. Isso constitua-se em um forte desestmulo ao capital externo de risco.
O uxo desses capitais, em termos mundiais, j vinha crescendo muito na metade dos anos
1980, mas passava ao largo do Brasil.
O modelo de substituio de importaes, segundo Zockun (Mercado interno) completa
o parque industrial brasileiro, mas no deixa nossa economia livre para crescer, em razo da
reduo de oportunidades atraentes de investimento no pas, fruto de uma congurao insti-
tucional que j no era adequada para o cenrio internacional dos anos 1980.
Em suma, baseados em Schwartsman (Leviathan), que enfatiza a ausncia de empres-
rios de tipo schumpeteriano, em Goldenstein (Repensando), que enfatiza o atraso tecnolgico
e em Zockun (Mercado interno), que enfatiza o ambiente institucional, pode-se armar que
a concluso do parque industrial, via o processo de substituio de importaes, no libertou
o pas das barreiras externas e internas ao seu crescimento.
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A Propsito do Chamado Processo de Substituio de Importaes

12.4 Hipteses alternativas ao chamado
processo de substituio de importaes
A obra de Igncio Rangel intitulada A inao brasileira
20
contm inmeras refe rncias
ao processo de substituio de importaes, o que levou alguns a classicarem-na como uma
vertente do chamado processo de substituio de importaes
21
. O autor do presente captulo,
no entanto, tem interpretao oposta.
O estrangulamento externo, no Inao, fruto do rpido aumento da produtividade no
campo, que expande a produo agrcola para exportao e que, devido proibio de co-
mercializao com os pases socialistas, satura o mercado dos pases imperialistas e provoca
a deteriorao dos termos de troca. As inverses industriais substituidoras de importao (no
sentido literal do termo) so estimuladas pela inao e no pelos estrangulamentos externos.
A crise agrria, que signica a modernizao do campo no acompanhada adequada-
mente pelo crescimento da cidade, produzia um desmesurado exrcito industrial de reserva
de mo de obra, achatando os salrios e comprimindo o consumo. Sendo assim, o cresci-
mento da economia dependia, essencialmente, das imobilizaes (produtivas e improdutivas
de mais-valia). A inao, na presena de um sistema nanceiro muito pouco desenvolvido
(papel-moeda e depsitos vista eram as nicas maneiras de manter riqueza na forma l-
quida), servia para desestimular a manuteno de riqueza na forma lquida e estimular sua
manuteno na forma imobilizada. A inao foi o mecanismo encontrado pela sociedade
para elevar a taxa de imobilizao do sistema econmico e fomentar o seu desenvolvimento
22
.
A repercusso econmica desse processo a forte tendncia para a criao de capacidade
ociosa e a necessidade urgente de destru-la.
O Inao no um livro s sobre inao ou sobre substituio de importaes, ainda
que esses temas sejam ali tratados. , fundamentalmente, um trabalho bastante original sobre
o desenvolvimento tardio do capitalismo no Brasil, mostrando a rapidez com que a grande
produo capitalista se impunha tanto na cidade quanto no campo, transformando o latifn-
dio semifeudal em latifndio capitalista e desenvolvendo, de um lado, a burguesia industrial
e, de outro, a classe operria urbana e rural
23
. A dimenso econmica do texto no deve impe-
dir a percepo de que seu objetivo era orientar o comportamento poltico da classe operria
nos eventos de ento (incio dos anos 1960). O estudo do desenvolvimento, ou melhor, das
irracionalidades do desenvolvimento da economia brasileira tinha por objetivo mostrar que a
chegada do socialismo seria antecipada com a substituio do pacto de poder vigente (entre
o latifndio semifeudal e a burguesia industrial, sob comando do primeiro). Esse pacto de
poder j tinha esgotado suas potencialidades, estando pronto para ser substitudo por outro
que acelerasse o desenvolvimento das foras produtivas. Tal pacto se daria entre a burguesia
industrial (sob a hegemonia desta) e o latifndio capitalista (dissidncia progressista do lati-
fndio semifeudal), aumentando a capacidade de luta contra o imperialismo, o arqui-inimigo
da nossa industrializao.
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Livro FEB.indb 291 17/5/2011 15:14:13
Formao Econmica do Brasil
Rangel pode ser visto como um precursor da linha que foi desenvolvida especial mente
por Joo Manuel Cardoso de Mello na sua tese de doutorado, intitulada O capitalismo tardio:
contribuio reviso crtica da formao e do desenvolvimento da economia brasileira
24
.
Essa tese arma que o desenvolvimento da economia brasileira deve ser entendido como
parte do processo de constituio de foras produtivas capitalistas no Brasil, inserido no
processo mais geral de transio do feudalismo para o capitalismo. A fonte da problemtica
da industrializao a sua origem colonial. Como, ento, dar o salto tecnolgico, ter acesso
tecnologia e mobilizar e centralizar capitais para montar o departamento de bens de produo
capaz de libertar a acumulao da fragilidade da estrutura tcnica do capital?
Assim, entre os anos 1930-1955, em lugar de uma industrializao por substituio de
importaes, ocorreu a industrializao restringida. Industrializao porque a dinmica da
acumulao estava assentada na indstria. Restringida, pela limitao da capacidade para
importar, porque ainda no tinha sido montado um departamento de bens de produo capaz
de libertar a acumulao da fragilidade da estrutura tcnica do capital
25
.
O processo de constituio de foras produtivas capitalistas, no Brasil, foi comple-
tado com a industrializao pesada, iniciada com o Plano de Metas, no perodo de go-
verno de Juscelino, quando se montou o setor de ponta do departamento de bens de
produo e o setor pesado do departamento de bens de consumo para capitalistas. Isso
foi conseguido com a forte participao do Estado e, principalmente, com a vinda da
grande empresa europeia, fugindo da competio das norte-americanas que, no bojo do
programa de reconstruo da Europa, em razo da superioridade tcnica e nanceira,
havia invadido seu territrio
26
.
A instalao dos setores acima referidos, amparada pelo investimento pblico (energia,
transportes etc.), gerava demanda dentro da prpria frao j existente do departamento de
bens de produo, operando mecanismos de reforo e de retroalimentao. Foram, ento,
estabelecidas relaes entre os departamentos de bens de produo, de bens de consumo
assalariado e de bens de consumo capitalista, constituindo integralmente as bases tcnicas
necessrias para a autodeterminao do capital e impondo uma dinmica especicamente ca-
pitalista ao processo de acumulao. Esta, desde ento, estava livre da fragilidade da estrutura
tcnica do capital e o prprio processo de acumulao produzia, endogenamente, a oferta e
a demanda por meios de produo e por fora de trabalho
27
. Joo Manuel Cardoso de Mello
e Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo, num texto intitulado Reexes sobre a crise atual
28
, ar-
mam que, desde o perodo Juscelino, a acumulao, no Brasil, s encontra barreiras que ela
prpria se coloca.
Maria da Conceio Tavares e Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo, num texto inti-
tulado Notas sobre o processo de industrializao recente no Brasil
29
, armam que a
industrializao pesada, sob a liderana dos setores de bens de consumo durveis e de
bens de capital (particularmente material de transporte e material eltrico), no consegue
autossustentar-se por um perodo prolongado, em razo do seu reduzido impacto sobre a
produo corrente da estrutura industrial preexistente. A industrializao atrasada, por mais
292
Livro FEB.indb 292 17/5/2011 15:14:13
A Propsito do Chamado Processo de Substituio de Importaes

moderna e internacionalizada que seja, em razo do baixo peso absoluto e relativo do setor de
bens de capital, impedia que o milagre econmico brasileiro tivesse qualquer seme lhana
com os milagres japons e alemo
30
. O II PND, portanto, foi self-defeating
31
, porque os
projetos pblicos no conseguiam manter o ritmo de crescimento da indstria pesada e, muito
menos, da demanda do resto da indstria. O II PND, em vez de solucionar os problemas de
demanda efetiva, ampliou o problema da capacidade ociosa existente. O II PND no libertou
a economia brasileira de seus entraves ao crescimento.
Outra hiptese alternativa ao processo de substituio de importaes est na tese de
doutorado do autor deste captulo, Paulo de Tarso Presgrave Leite Soares, intitulada Um es-
tudo sobre Lnin e as defesas da reforma agrria
32
. O que promoveu a formao do parque
industrial, no Brasil, segundo Estudo sobre Lnin, foi a exportao de capitais, resultado
da queda da taxa de lucro nos pases centrais, fruto da elevao da composio orgnica do
capital. A exportao de capitais , simultaneamente, uma maneira de aprisionar o pas, os
recursos naturais, o mercado, aos interesses dos monoplios que ali se instalam. Os meca-
nismos de proteo produo domstica nada mais so do que proteo para o monoplio
que se instalou primeiro no pas. Esses mecanismos de proteo no so constitudos para
atender aos interesses dos consumidores nacionais mas aos interesses dos produtores es-
trangeiros aqui instalados. A nacionalizao da produo a melhor forma de aprisionar
um mercado. O que alguns pensaram ser um processo original de substituio de importa-
es, comandado por uma dinmica endgena e interna, foi uma parte do mecanismo pelo
qual o monoplio capitalista se espalhou pelo mundo, mediante um grande movimento de
alargamento do capital
33
.
Estudo sobre Lnin tambm questiona a relao entre completar o parque industrial e
alcanar a liberdade para crescer. Esta s alcanada quando se tem capitalismo pleno, quan-
do o padro predominante de extrao de mais-valia o relativo. Signica que a acumulao
ocorre com a reduo do custo de reproduo da fora de trabalho. O que liberta o crescimento
so os ganhos de produtividade nos setores que produzem para o consumo dos trabalhadores.
Quer dizer que os trabalhadores custam mais barato, mas vivem melhor, porque os preos dos
produtos que consomem caram mais baratos como decorrncia dos ganhos de produtividade.
O que moderniza a agricultura sua submisso indstria, cidade. A industriali zao
do campo exige a especicao bem-denida dos produtos agrcolas, a padronizao, a apli-
cao da cincia produo, fomentando a renovao tecnolgica e facilitando o triunfo da
grande produo capitalista no campo. O sentido do desenvolvimento o desaparecimento
da agricultura, que se torna um ramo da indstria. A montagem de um parque industrial com-
pleto no Brasil, no entanto, no signicou completar o processo de submisso da agricultura
indstria. O pas no consegue crescer melhorando as condies de vida da massa traba-
lhadora. O modelo brasileiro de desenvolvimento, necessariamente, excludente de amplas
camadas da populao
34
.
Norma Casseb, na sua tese de doutorado, intitulada Perl dos investimentos e dis-
tribuio de renda na economia brasileira (1970-1993)
35
, fornece evidncias de que, na eco-
293
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Formao Econmica do Brasil
nomia brasileira, no predomina a extrao de mais-valia relativa. Casseb estudou a relao
entre o perl dos investimentos e a distribuio de renda, tendo como ponto de partida um
modelo em que a distribuio de renda determinada pela relao entre os setores de bens
de consumo e de bens de investimento. Ela, no entanto, a esse modelo bsico incorporou o
setor governo e o setor externo, vinculando, neste ltimo caso, a taxa de mark up ao grau de
abertura da economia. Para comprovar a consistncia emprica desse modelo, a autora recor-
reu a dois compostos de ramos industriais, um para representar o setor de bens de produo,
e outro, o setor de bens de consumo.
O primeiro foi representado pelos seguintes ramos da indstria: metalurgia, mecnica,
material eltrico, de comunicaes e de transportes. Com exceo dos anos 1981 a 1983, o
valor da produo desse composto, que representa o setor de bens de produo, cresceu siste-
maticamente entre 1970 e 1986, quando representou oito vezes o valor que tinha em 1970. De
1986 em diante a tendncia de queda evidente, chegando em 1993 a um valor semelhante ao
que havia alcanado em 1980. No demais ressaltar: o valor da produo do composto que
representa o setor de bens de produo, em 1993, est prximo do valor que tinha em 1980,
ou seja, regrediu 13 anos.
O segundo, uma indicao do setor de bens de salrio, foi representado pelos seguintes
ramos: produtos alimentares, vesturio, calados, bebidas e txtil. O valor da produo desse
composto, que representa o setor de bens de consumo, cresce sistematicamente entre 1970 e
1980, multiplicando-se por trs entre o primeiro e o ltimo ano desse perodo. De 1980 em
diante, a tendncia de queda evidente, chegando em 1992 e 1993 abaixo do valor que tinha
em 1976. No demais ressaltar: o valor da produo do setor de bens de consumo, em 1993,
estava abaixo do valor que tinha em 1976, ou seja, regrediu 17 anos.
O valor da produo do setor de bens de produo, em 1970, era cerca de 70% do valor da
produo do setor de bens de consumo. Essa proporo, em 1980, passa para cerca de 190%. A
caracterstica do perodo 1970-1993 um crescimento do valor da produo do setor de bens de
produo que, a partir de 1980, no foi acompanhado pelo crescimento do valor da produo
do setor de bens de consumo.
Em termos de indicao sobre a produtividade valor da produo dividido pelo
nmero de empregados os dados no so mais animadores. O valor dessa razo, no
composto que representa o setor de bens de produo, em 1993, 3,5 vezes maior que em
1970. No caso do composto que representa o setor de bens de consumo, essa mesma razo,
em 1993, apenas 1,7 vez o valor que tinha em 1970. Olhando para toda a srie de dados
observa-se: 1) no setor de bens de capital, a produtividade cresce at 1986, estagnando-se
da em diante; 2) no setor de bens de consumo a produtividade cresce at 1977, mantendo-
-se estagnada at 1984 e reduzindo-se at 1991 (quando voltou para os nveis que mantinha
antes de 1974).
Casseb, em Perl, fornece indicaes de que, no perodo 1970-1993, no setor de
bens de produo (metalurgia, mecnica, material eltrico, de comunicaes e de trans-
portes), os valores da produo e da produtividade do trabalho tm uma tendncia
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A Propsito do Chamado Processo de Substituio de Importaes

crescente. No setor de bens de consumo (produtos alimentares, vesturio, calados, bebidas e
txtil), desde o incio dos anos 1980 o valor da produo tem uma tendncia de queda. A ten-
dncia de queda no valor da produtividade do trabalho, nesse mesmo setor, comea em 1984.
Alm disso, tambm mostra que esse perodo caracteriza-se, do ponto de vista da balana
comercial, como sendo de supervits obtidos com crescimento expressivo das exportaes e
constncia nas importaes.
A concluso que se extrai de Perl que o II PND pode ter completado a montagem do
parque industrial no Brasil, mas no gerou encadeamentos de produtividade com o setor de
bens de consumo. A produo total cresce, mas no em quantidade de bens de consumo dis-
posio da economia. O ganho de produtividade no setor de bens de produo no est sendo
transferido para o setor de bens de consumo, mas para o exterior. O crescimento da economia
brasileira continua, portanto, sendo obtido em detrimento de melhorias nas condies de vida
da massa assalariada. Apesar de se completar o parque industrial, est-se reproduzindo uma
caracterstica do modelo primrio exportador: os ganhos de produtividade no so apropria-
dos internamente, mas trans feridos para o exterior
36
.
12.5 Concluso
Quem est com a razo? Em qual desses autores encontra-se a explicao mais con-
vincente? A resposta para essas indagaes vai depender do posicionamento poltico e
ideolgico de cada leitor/analista. A concluso bvia a que se chega que a controvrsia
sobre o modelo de desenvolvimento e sobre as consequncias da industrializao est lon-
ge de ser encerrada. A segunda concluso relevante que se equivocam os que imaginam
no encontrar, nessa controvrsia sobre a formao econmica do Brasil, ensinamentos
que nos ajudem a entender o presente. Sem a ateno para as consideraes aqui apre-
sentadas no se pode responder adequadamente seguinte questo: o Brasil pode (ou no
pode) dispensar o Estado e depender apenas do mercado para o seu desenvolvimento? Uma
observao nal, no entanto, no se poderia deixar de fazer: a eliminao dos entraves
estruturais ao desenvolvimento brasileiro aqui referidos, necessariamente, s ser obtida
no plano poltico.
Questes de Reviso
1. Discuta at que ponto so divergentes e/ou complementares as vises de Maria da
Conceio Tavares (Auge e declnio do processo de substituio de importaes no
Brasil) e de Celso Furtado (Diagnstico da crise brasileira) sobre o processo de substi-
tuio de importaes.
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Formao Econmica do Brasil
2. Por que Antnio Barros de Castro, em Ajustamento e transformao: a economia brasi-
leira de 1974 a 1984, considera que o II PND foi uma tentativa de superar, simultanea-
mente, a crise externa e o subdesenvolvimento?
3. Por que razo Alexandre Schwartsman e Ldia Goldenstein no so partidrios dessa
tese? (Ver questo anterior.)
4. Resuma as hipteses alternativas para o processo de substituio de importaes em
Joo Manuel Cardoso de Mello, Paulo de Tarso Presgrave Leite Soares e Norma Casseb.
Notas
1. O contedo deste captulo resume o que o autor
vem ministrando na disciplina de Economia Brasi-
leira, no curso de graduao em Economia da
FEA/ USP e reproduz alguns argumentos expostos
num texto intitulado A propsito da onda liberal
na economia brasileira, apresentado, em junho
de 1996, no I Encontro da Sociedade Brasileira
de Economia Poltica, e num Relatrio de
Pesquisa para a Secretaria de Planejamento
do Estado de So Paulo. O autor agradece aos
colegas Gilberto Tadeu Lima e Maria Helena
Zockun pelos comentrios, eximinando-os dos
erros e omisses remanescentes.
2. HIRSCHMAN, Albert O. The political economy
of import-substituting industrialization in Latin
America. The Quartely Journal of Economics,
v. LXXXII, n. 1, Feb. 1968, de agora em diante
referido como Political Economy.
3. HIRSCHMAN, Albert O. A estrategia de desen-
volvimento reconsiderada. Rio de Janeiro: Fundo
de Culturta, 1960, de agora em diante referida
como Estratgia.
4. No confundir efeitos de encadeamento com a
relao insumo-produto. Os primeiros requerem
tempo para atuar e os segundos so sincrnicos,
atuam ao mesmo tempo.
5. HIRSCHMAN, Albert O. A generalized linkage
approach to development, with special reference
to staple. In: Economic development and cultural
change, v. 25, Supplement: Essays in Economic
Development and Cultural Change. Chicago: The
University of Chicago Press, 1977, de agora em
diante referido como Generalized approach.
6. FURTADO, Celso. Formao econmica do
Brasil. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1959,
de agora em diante referido como Formao.
7. TAVARES, Maria da Conceio. Auge e decl-
nio do processo de substituio de importaes
no Brasil. In: ______. Da substituio de impor-
taes ao capitalismo nanceiro. 4. ed. Rio de
Janeiro: Zahar, 1972, de agora em diante referido
como Auge e declnio.
8. FURTADO, Celso. Diagnstico da crise brasilei-
ra. In: ______. Dialtica do desenvolvimento. Rio
de Janeiro: Fundo de Cultura, 1964, de agora em
diante referido como Diagnstico.
9. CARDOSO, Fernando Henrique; FALETTO,
Enzo. Dependncia e desenvolvimento na Amrica
Latina: ensaio de interpretao sociolgica. Rio
de Janeiro: Zahar Editores, 1970, referido como
Dependncia.
10. GOLDENSTEIN, Ldia. Repensando a depen-
dncia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1994, de ago-
ra em diante referido como Repensando.
11. FURTADO, Celso. Anlise do modelo brasileiro.
Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1972, de
agora em diante referido como Anlise.
12. BONELLI, Rgis; MALAN, Pedro S. Os limites
do possvel: notas sobre balano de pagamentos e
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A Propsito do Chamado Processo de Substituio de Importaes

indstria nos anos 1970. Pesquisa e Planejamento
Econmico IPEA, Rio de Janeiro: ago. 1976,
de agora em diante referido como Balano de
paga mentos e indstria.
13. A questo da dependncia tecnolgica, salienta-
da em TAVARES (Auge e declnio), aparece em
BONELLI e MALAN (Balano de pagamentos
e inds tria) sob o nome de vis importador da
empresa estrangeira e explica por que a conclu-
so do parque industrial no livraria o pas dos
problemas externos.
14. CASTRO, Antnio Barros de. Ajustamento e
Transformao: a economia brasileira de 1974
a 1984. In: CASTRO, A. B. de; SOUZA, F. E.
P. de. A economia brasileira em marcha fora-
da. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, de agora
em diante referido como Ajustamento e trans-
formao.
15. Prmio BNDES s melhores dissertaes de mes-
trado em economia, no ano de 1990.
16. SCHWARTSMAN, Alexandre. Auge e decl-
nio do Leviathan: mudana estrutural e crise na
economia brasileira. 1990. 306f. Dissertao
(Mestrado em Economia) FEA/USP, So
Paulo. Mimeografado, de agora em diante referi-
da como Leviathan.
17. ZOCKUN, Maria Helena G. P. A queda das
importaes e o ajustamento da indstria na re-
cesso. In: ROCA; BRAGA; CACCIAMALI;
CASTRO (Org.). Brasil 1980: os desaos da cri-
se econmica. So Paulo: Instituto de Pesquisas
Econmicas, 1988, de agora em diante referido
como Ajustamento da indstria.
18. Note-se a profunda divergncia entre GOLDEN-
STEIN (Repensando) e SCHWARTSMAN (Levia -
than) quanto fora do Estado brasileiro.
19. ZOCKUN, Maria Helena Garcia Palhares. Mer-
cado interno: principais aspectos do mercado in-
dustrial brasileiro. In: ______. Economia e mer-
cado, cadernos de economia, So Paulo, FIPE/
USP, 1994, de agora em diante referido como
Mercado interno.
20. RANGEL, Igncio Mouro. A inao brasilei-
ra. 3. ed. So Paulo: Brasiliense, 1978, de agora
em diante referido como Inao.
21. Ver, por exemplo, MAMIGONIAN, Armem;
REGO, Jos Mrcio (Org.). O pensamento de
Igncio Rangel. So Paulo: Editora 34, 1998.
Note-se que o prprio Rangel imaginava estar
colaborando para esclarecer aspectos do processo
de substi tuio de importaes no Brasil.
22. No se deduza da uma defesa da inao, mas uma
denncia da irracionalidade resultante do pacto de
poder entre o latifndio semifeudal e a burguesia
industrial, que presidia os destinos do pas.
23. Se for para fazer algum paralelo entre Rangel
e qualquer outro autor, o mais adequado en-
fatizar a vinculao com a magistral obra de
LNIN, Vladimir I. O desenvolvimento do ca-
pitalismo na Rssia: o processo de formao
do mercado interno para a grande indstria,
So Paulo: Abril Cultural, 1982. (Coleo Os
Economistas).
24. MELLO, Joo Manuel Cardoso de. O capitalismo
tardio: contribuio reviso crtica da formao e
do desenvolvimento da economia brasileira. 1975.
20 f. Tese (Doutorado em Economia), IFCH/
Unicamp, Campinas. Mimeografado, de agora em
diante referido como Capitalismo tardio.
25. MELLO, 1975, p. 116, revela que o conceito de
industrializao restringida foi desenvolvido por
ele e por Maria da Conceio Tavares. Note-se,
ento, a profunda alterao que esta autora pro-
move em relao ao j referido Auge e declnio.
No demais ressaltar que, no processo de subs-
tituio de importaes, o estrangulamento exter-
no estimula as inverses mas, na industrializao
restringida, ele limita a acumulao.
26. Note-se aqui a diferena entre RANGEL (Inao)
e MELLO (Capitalismo tardio), no tratamento do
que chamado impropriamente de imperialismo.
No primeiro, ele o arqui-inimigo da nossa indus-
trializao e, no segundo, ele quem a completa.
O termo imperialismo, rigorosamente, no deveria
ser aplicado s empresas, mas, exclusivamente,
para denominar uma fase do desenvolvimento do
capitalismo. Tal impropriedade no est presente
emCapitalismo tardio.
27. Capitalismo tardio pode ser considerada a pri-
meira obra fundamental para a constituio de um
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Formao Econmica do Brasil
partido social-democrata no Brasil, ao defender
que, desde Juscelino, o pas j conta com bases
tcnicas capazes de sofrer uma interveno go-
vernamental transferindo renda para a reduo
das desigual dades sociais.
28. MELLO, Joo Manuel Cardoso de; BELLUZZO,
Luiz Gonzaga de Mello. Reexes sobre a crise
atual. In: COUTINHO, R.; BELLUZZO, L. G. M.
(Org.). Desenvolvimento capitalista no Brasil: en-
saios sobre a crise. So Paulo: Brasiliense, 1982.
v. 1, de agora em diante referido como Reexes.
29. TAVARES, Maria da Conceio; BELLUZZO,
Luiz Gonzaga de Mello. Notas sobre o processo
de industrializao recente no Brasil. In: COUTI-
NHO; BELLUZZO (Org.), de agora em diante
referido como Industrializao recente.
30. TAVARES e BELLUZZO chamam a ateno para
a divergncia com a corrente cepalina, que atribui
tal limitao dependncia tecnolgica.
31. Conforme dicionrio Michaellis Executivo Eletrni-
co, o termo signica literalmente autoderrota em re-
lao a algo que atue contrariamente ao que se tem
em vista.
32. SOARES, Paulo de Tarso P. L. Um estudo sobre
Lnin e as defesas da reforma agrria. 1992.
317f. Tese (Doutorado em Economia) FEA/
USP So Paulo, de agora em diante referida como
Estudo sobre Lnin.
33. Note-se a diferena entre Estudo sobre Lnin, por
um lado, e Dependncia e Repensando, por outro.
A exportao de capitais, no primeiro, considera-
do fruto da queda da taxa de lucro, produzida pela
elevao da composio orgnica do capital e a
tentativa de monopolizao de mercados, recur-
sos naturtais etc. e, tanto em Dependncia quanto
em Repensando, tida como fruto da saturao
do mer cado nos pases centrais.
34. Estudo sobre Lnin, tratando da relao cidade-
campo no processo de desenvolvimento do capi-
talismo, mostra que no h qualquer base, em
Lnin, para a defesa da reforma agrria, seja
ela coletivista ou de agricultura familiar. Se o
objeti vo fazer a revoluo burguesa no campo,
segun do Lnin, a nica proposta possvel a de
abolio total da propriedade privada da terra,
para eliminar os entraves que esta coloca para
a penetrao do capital no campo. Estudo sobre
Lnin, fundamentado em obras de autores nacio-
nais, como as de Igncio Rangel, conclui que nem
essa proposta faz sentido na perspectiva leninia-
na, pois a revoluo burguesa no campo j havia
sido feita.
35. CASSEB, Norma Cristina B. Perl dos
investimen tos e distribuio de renda na eco-
nomia brasileira (1970-1993). 1995. 244f. Tese
(Doutorado em Economia) FEA/USP, So
Paulo, de agora em diante referida como Perl.
36. Note-se que o conjunto de pontos extrados de
SCHWARTSMAN (Leviathan), GOLDENSTEIN
(Repensando), TAVARES e BELLUZZO (Indus-
trializao recente), SOARES (Estudo sobre Lnin)
e CASSEB (Perl), levanta dvidas sobre a possibi-
lidade e as potencialidades de polticas distributivas,
no Brasil. Quanto o chamado Plano Real alterou
esse quadro, se que promoveu alguma alterao,
no s foge ao escopo deste captulo como exigiria
um espao aqui no disponvel.
Referncias
BONELLI, Rgis; MALAN, Pedro S. Os limites
do possvel: notas sobre balano de pagamentos e
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CASSEB, N. C. B. Perl dos investimentos e
distribuio de renda na economia brasileira
(1970-1993). [199-]. Tese (Doutorado em Economia)
FEA/USP, So Paulo.
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A Propsito do Chamado Processo de Substituio de Importaes

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