Alumnas en formacin en la Escuela Profesional Superior de Nias, hoy Liceo A-57.
* Las fotos contenidas en este artculo son parte de la Coleccin Fotogrfca Museo de la Educacin Gabriela Mistral. * Las fotos contenidas en este artculo son parte de la Coleccin Fotogrfca Museo de la Educacin Gabriela Mistral. Alumnas en formacin en la Escuela Profesional Superior de Nias, hoy Liceo A-57. 23 LAS RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA DURANTE LOS SIGLOS XIX Y XX 1 Catedrtica de Historia de la Educacin en la Universidad Nacional de Educacin a Distancia UNED, de Madrid (Espaa). Directora del Centro de Investigacin MANES, con sede en la misma Universidad, dedicado al estudio histrico de los manuales escolares en Espaa, Portugal y Amrica Latina. 2 M. Archer, Social Origins of Educational Systems, London and Beverly Hills, Sage Publications, 1979, p. 54. 3 F. O. Ramrez y M. Ventresca, Institucionalizacin de la escolarizacin masiva: isomorfsmo ideolgico y organizativo en el mundo moderno, Revista de Educacin (Madrid) N 298 (1992), p. 124. 4 En algunos trabajos anteriores hemos expuesto ms ampliamente estas consideraciones. Vanse especialmente Gabriela Ossenbach, Estado y educacin en Amrica Latina a partir de su independencia (siglos XIX y XX), Revista Iberoamericana de Educacin n 1 (1993), pp. 95-115; Gnesis histrica de los sistemas educativos, en: Jos Luis Garca Garrido, Gabriela Ossenbach y Javier M. Valle, Gnesis, estructuras y tendencias de los sistemas educativos iberoamericanos, Madrid, OEI (Serie Cuadernos de la OEI: Educacin Comparada, n 3), 2001, pp. 13-60; La Educacin, Cap. 18 de la Historia General de Amrica Latina, Vol. VII: Los proyectos nacionales latinoamericanos: sus instrumentos y articulacin (1870-1930), dirigido por Enrique Ayala Mora y Eduardo Posada Carb, Pars / Madrid, UNESCO / Ed. Trotta, 2008, pp. 429-452. En todos estos trabajos me siento deudora del maestro Gregorio Weinberg, especialmente de su obra fundamental Modelos educativos en la historia de Amrica Latina, Buenos Aires, UNESCO/CEPAL/PNUD/ AZ Editora, 1995. 5 Adaptamos el concepto de discrona elaborado por Graciela Soriano, como anttesis del concepto de sincrona. Vid. G. Soriano, Hispanoamrica: historia, desarrollo discrnico e historia poltica, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1987. Las relaciones entre el Estado y la Educacin en Amrica Latina durante los siglos XIX y XX Gabriela Ossenbach 1 En la coyuntura de fnales del siglo XVIII y principios del siglo XIX, en la que confuyeron la In- dependencia de los Estados Unidos, la Revolucin Francesa y los movimientos independentistas ibero- americanos, se generaron importantes fenmenos comunes en el terreno de la educacin a ambos lados del Atlntico. Amrica Latina es parte de ese espacio occidental comn, en el que se producira a lo largo del siglo XIX la emergencia de sistemas pblicos de enseanza, es decir, conjuntos de instituciones de amplitud nacional destinados a ofrecer al menos una enseanza elemental al conjunto de los habitantes de un territorio, cuya organizacin correra a cargo del Estado 2 . Segn F. Ramrez y M. Ventresca, estos siste- mas de enseanza, que surgieron vinculados al origen ideolgico y poltico del Estado liberal, constituyeron a travs del tiempo un verdadero modelo cultural uni- do al desarrollo del Estado-nacin, con componentes especfcos bastante uniformes, tanto en lo ideolgi- co como en lo organizativo 3 . Pretendemos exponer, en una sntesis necesariamente apretada, algunas caractersticas de la organizacin de los sistemas educativos latinoamericanos a lo largo de los dos ltimos siglos 4 . En este proceso, en el que el Estado jug un papel protagonista, se pueden distinguir periodos con caractersticas comunes para toda la regin, aunque sus lmites cronolgicos son necesariamente flexibles y tienen en cuenta diversos ritmos y distintos elementos que condicionaron la evolucin de algunos pases. Es necesario tener en cuenta, por tanto, un cier to grado de discrona en el desarrollo de los diferentes pases del rea iberoamericana 5 , pero ello no nos impide identificar algunas unidades cronolgicas significativas, que recogen en su interior las transformaciones polticas, sociales y econmicas que incidiran de forma generalizada en la poltica educativa y en la prctica pedaggica de cada etapa. DOCENCIA N 40 MAYO 2010 24 6 Carlos Newland, La educacin elemental en Hispanoamrica: desde la independencia hasta la centralizacin de los sistemas educativos nacionales, Hispanic American Historical Review n 71:2 (1991), pp. 345-353. 7 Sobre la difusin del mtodo lancasteriano en Amrica Latina vanse, entre otros, M. Caruso y E. Roldn Vera, Pluralizing Meanings: The Monitorial System of Education in Latin America in the Early Nineteenth Century y E. Roldn Vera, Order in the Classroom: The Spanish American Appropriation of the Monitorial System of Education, Paedagogica Historica, vol. 41, n 6 (2005), pp. 645-675. 1. Los primeros pasos hacia la organizacin de la instruccin pblica en la primera mitad del siglo XIX La educacin al servicio de la nueva organizacin poltica nacional En la coyuntura de las revoluciones de Inde- pendencia, la organizacin de la instruccin pblica se manifest en Amrica Latina como uno de los objeti- vos prioritarios para la formacin y consolidacin del Estado, otorgndosele a la educacin un gran prota- gonismo para la transformacin de la sociedad. Desde un principio se le asignaron a la enseanza pblica ob- jetivos tan importantes como la instruccin de los ciu- dadanos en el conocimiento de sus nuevos derechos y deberes individuales, as como la transmisin de nue- vos valores que deban contribuir a la creacin de una conciencia nacional y un nuevo imaginario colectivo. La preocupacin por la organizacin de los sistemas de instruccin pblica aparece con un fuerte peso en el discurso poltico, en los textos constitucionales y en los mltiples proyectos de reforma y modernizacin que fueron perflando la organizacin de los nuevos estados nacionales independientes, a pesar de los ml- tiples vaivenes y de la fuerte inestabilidad poltica que caracteriz todo el proceso. Uno de los fundamentos tericos ms importantes de aquellos nuevos estados, concebidos segn los principios del liberalismo que se haba extendido por Europa y los Estados Unidos, fue la igualdad de los ciudadanos. Frente a la sociedad estamental y de castas de la poca colonial, se proclam la nacin, que integrara a la generalidad de los ciudadanos en torno a valores y referentes culturales comunes, erigindose a su vez en titular de la soberana poltica. Ello dio lugar al fenmeno de los nacionalismos, que se manifestaron vivamente, no slo como una forma de afrmacin frente a las antiguas metrpolis europeas, sino tambin para construir imaginarios colectivos especfcos en cada una de las repblicas surgidas de la fragmentacin del imperio hispnico y lusitano. Del principio de igualdad se deduca la concepcin de un sistema escolar al que todos los ciudadanos tendran derecho a acceder y cuya posibilidad estara garantizada por el Estado. A su vez, estos sistemas escolares seran importantes agentes de difusin de los valores nacionales, que deberan contribuir a la integracin de la sociedad en torno a una conciencia comn. El municipio y la organizacin de la enseanza primaria En trminos generales, los primeros planes para organizar una red de instruccin primaria pblica asignaron esta tarea a los municipios, que, de acuerdo con la tradicin colonial, debieron asumir el sostenimiento de las escuelas pblicas, as como el nombramiento y pago de los maestros. Segn clculos de C. Newland para la Amrica de habla hispana, probablemente de un 25% a un 40% de las escuelas a mediados del siglo XIX eran municipales y a ellas asistan de un 40% a un 60% del total de alumnos. El resto de la enseanza era cubierto por instituciones privadas, laicas o religiosas 6 . En cuanto a los mtodos de enseanza para la escuela elemental, en esta primera mitad del siglo Amrica Latina no permaneci al margen de la expansin mundial del mtodo de enseanza mutua o lancasteriano, que haba sido desarrollado en Inglaterra para la educacin de las clases populares y que permita, mediante el empleo de monitores y auxiliares, educar simultneamente a una gran cantidad de nios en una misma aula. Las escuelas lancasterianas fueron promovidas desde las instancias ofciales y se difundieron abundantemente en todo el continente, permitiendo los primeros, aunque muy precarios, avances en la escolarizacin de la poblacin, fundamentalmente en el medio urbano 7 . Como instrumentos para la creacin de los nuevos valores nacionales se recurri, por otra parte, a estrategias como la inclusin de la educacin cvica entre los contenidos de la enseanza, al uso de catecismos polticos y a la creacin de una serie de smbolos y festas nacionales que tambin contribuyeron a este proceso desde el mbito extraescolar. La preocupacin por la formacin de las nuevas lites A pesar de la prioridad que se concedi a la difusin de la enseanza elemental en el discurso poltico de la Independencia, y de las mltiples 25 iniciativas que intentaron organizar y fomentar este nivel de la instruccin pblica, los avances en la escolarizacin en la primera mitad del siglo XIX fueron muy reducidos y el principio de igualdad no pas de ser un enunciado terico y formal. Ms all de la retrica sobre la necesidad de una escuela primaria comn, fue muy patente la preocupacin y el inters de los nuevos dirigentes americanos por crear un sistema de formacin de las lites. Estos esfuerzos, que generalmente gozaron de asignaciones presupuestarias ms elevadas y estables que las consignadas por los municipios para la enseanza elemental, se plasmaron en la incipiente creacin de instituciones pblicas de nivel medio (que fueron perflando el nivel de la enseanza secundaria), y muy especialmente en la reforma de las Universidades coloniales, as como en la creacin de nuevas instituciones de educacin superior. Es signifcativo destacar que hasta la segunda mitad del siglo XX el Estado mantuvo prcticamente el monopolio de la enseanza superior en todos los pases, mientras que en la enseanza primaria y secundaria la Iglesia y las rdenes religiosas tuvieron casi siempre la libertad para crear centros privados de enseanza. La excepcin la constituyen Colombia y Per, donde se permiti la existencia de Universidades Catlicas desde la primera mitad del siglo XIX, as como Chile, donde se cre la Universidad Catlica de Santiago en 1888, y ms tarde la Universidad Catlica de Valparaso en 1928. En Brasil se crearan las primeras Universidades Catlicas en Ro Grande do Sul, Ro de Janeiro y Campinas, entre 1931 y 1941. Hasta la segunda mitad del siglo XX no se fexibilizaran en todos los pases los obstculos para la creacin de Universidades privadas, siendo las Universidades Catlicas las primeras en ocupar este nuevo terreno. Con fuerte participacin de los jesuitas, se crearon a partir de 1945 Universidades Catlicas tambin en Ecuador, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Panam, Mxico, Repblica Dominicana, Venezuela, Bolivia, Argentina, Paraguay y Uruguay. Las universidades e instituciones de educacin superior del siglo XIX fueron importantes centros para la formacin de profesionales y funcionarios del Estado, con una destacada preeminencia de los estudios jurdicos, desplazndose la tradicional formacin de los eclesisticos a otras instituciones. Hans-Albert Steger ha denominado a este nuevo tipo de universidad del siglo XIX como la universidad de los abogados, que deba ser la base para la creacin de una nueva clase dirigente 8 . No es de extraar, por tanto, que en los estudios jurdicos y flosfcos se introdujeran rpidamente nuevas corrientes de pensamiento (utilitarismo, positivismo, krausismo) y se produjeran importantes polmicas ideolgicas que tuvieron su impacto en la organizacin de las nuevas instituciones del Estado. La incorporacin a la universidad de estudios de ciencias aplicadas o de carcter tcnico fue un proceso muy lento, que se llev a cabo plenamente ya en el transcurso del siglo XX. La creacin de la Universidad Nacional de La Plata (Argentina) en 1905 supondra un interesante antecedente de un modelo distinto de universidad, destinada a la investigacin cientfca experimental, de carcter plenamente positivista. 2. La consolidacin del Estado y la creacin de los sistemas educativos nacionales La inestabilidad poltica y la carencia de recursos econmicos, que caracterizaron a toda la primera y buena parte de la segunda mitad del siglo XIX, impidieron la puesta en funcionamiento de los mltiples proyectos de organizacin de un sistema pblico de enseanza surgidos desde los primeros momentos de la vida independiente. La prioridad de los gastos militares, as como la inexistencia de ingresos especfcos del Estado en un sistema fscal arcaico y la precariedad de los fondos municipales, dejaron sin sustento real muchos de los ambiciosos planes para la instruccin pblica. Esta situacin empez a cambiar en el ltimo tercio del siglo XIX, una vez que cada uno de los pases de Amrica Latina fue defniendo su papel de economa exportadora de materias primas en el mercado internacional, con sus consecuencias positivas no slo en lo relativo a los ingresos para el Estado y a la bonanza econmica general (sobre todo en el medio urbano), sino tambin por los benefcios que ello trajo para la estabilidad poltica e institucional. La educacin contribuy igualmente a la integracin de los inmigrantes extranjeros a la vida nacional en aquellos pases que fueron grandes receptores de fujos migratorios. 8 Hans-Albert Steger, Las Universidades en el desarrollo social de la Amrica Latina, Mxico, FCE, 1974, captulo 9. LAS RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA DURANTE LOS SIGLOS XIX Y XX DOCENCIA N 40 MAYO 2010 26 En trminos generales, la educacin elemental fue amplindose conforme el Estado fue asumiendo competencias atribuidas anteriormente a los municipios no slo en lo referente a fnanciacin, sino tambin en mltiples aspectos de la organizacin y gestin del sistema escolar 9 . Este proceso de centralizacin se encuadra dentro del fenmeno ms amplio de consolidacin del Estado liberal, segn se fueron defniendo los centros de poder frente a otros poderes locales o regionales y se limitaron las atribuciones de la Iglesia Catlica (secularizacin del Estado). Se lleg, en trminos generales, a un cierto consenso en torno al Estado como el nico capaz de conseguir las condiciones para la estabilidad, el progreso y el orden institucional. Incluso en aquellos pases en los que se estableci un rgimen federal (Mxico, Argentina, Venezuela), el gobierno central se reserv importantes atribuciones en el terreno de la educacin pblica. En algunos casos los gobiernos regionales asumieron tambin competencias en este campo, pero, en cualquier caso, disminuy de forma generalizada el poder municipal en los asuntos de la educacin. Brasil fue el pas que ms tard en crear una poltica nacional de educacin. A lo largo del siglo XIX se dieron intentos de reunir al sistema escolar en todos sus niveles, pero el federalismo triunf en este y otros aspectos de la organizacin nacional. El gobierno central conserv slo la competencia sobre la educacin superior y algunas instituciones de enseanza secundaria, quedando el resto de la enseanza, incluso la enseanza normal, en manos de los estados federados. No fue sino con el advenimiento de la I Repblica brasilea en 1889 que se intentaron polticas de coordinacin nacional de la enseanza (la reforma Benjamin Constant de 1891, aunque de corta aplicacin, signifc la primera iniciativa en ese sentido). No obstante, hasta la dcada de 1940 los estados federados brasileos siguieron asumiendo la mayor parte de la organizacin y fnanciacin de la enseanza primaria, normal, secundaria y profesional, lo cual no contribuy a superar las desigualdades socio-econmicas y culturales existentes entre las distintas regiones del pas. Dentro de este panorama no se puede omitir la especifcidad de aquellos pases cuyo desarrollo poltico estuvo ms directamente condicionado por la intervencin norteamericana a fnales del siglo XIX. Es este el caso de Cuba, Puer to Rico y la Repblica Dominicana, donde las autoridades de ocupacin disearon una nueva estructura del sistema escolar, generalmente inspirada en la educacin nor teamericana, tanto pedaggica como administrativamente. Esta estructura marc la pauta para la organizacin definitiva de la enseanza en dichos pases, a pesar de las reformas posteriores. La organizacin de los sistemas educativos nacionales En general, las polticas centralizadoras se llevaron a cabo a ritmos muy diversos en cada uno de los pases, de acuerdo con sus peculiaridades. Los confictos entre grupos de poder y entre regiones, el poder de la Iglesia Catlica, las oportunidades de vincularse al mercado internacional, el peso especfco de la poblacin indgena y las barreras para su incorporacin a la sociedad nacional, as como la afuencia de inmigracin europea, fueron algunos de los fenmenos que se presentaron con distinta intensidad en cada pas y que condicionaron su estabilidad poltica y social. La poltica educativa estuvo especialmente ligada a los enfrentamientos con la Iglesia, sobre todo en aquellos pases donde el catolicismo estaba ms arraigado y la Iglesia haba tenido tradicionalmente una fuerte presencia en las instituciones de enseanza. En general, el proceso de secularizacin del Estado fue ms confictivo en algunos pases, acarreando inestabilidad en todos los mbitos de la institucionalizacin del Estado. Es este el caso de pases como Colombia o Ecuador, por citar algunos ejemplos. En general, sin embargo, en los sistemas educativos termin prevaleciendo el criterio liberal y secularizador. Ms tarde o ms temprano, todos los pases iberoamericanos establecieron una estructura bsica de sus sistemas escolares, cuya vigencia permaneci, a pesar de ciertas reformas y mltiples reglamentaciones 9 Para Amrica Latina es difcil contar con cifras fables relativas a tasas de escolarizacin y alfabetizacin al menos hasta las primeras dcadas del siglo XX. Carlos Newland ha realizado algunos clculos para toda el rea latinoamericana, en varios artculos que abarcan diferentes perodos. Vanse especialmente C. Newland, La educacin elemental en Hispanoamrica: desde la independencia hasta la centralizacin de los sistemas educativos nacionales, op. cit.; The Estado Docente and its Expansion: Spanish American Elementary Education, 1900-1950, Journal of Latin American Studies, vol. 26, Part 2 (1994), pp. 449-467; Spanish American Elementary Education 1950-1992: Bureaucracy, Growth and Decentralization, International Journal for Educational Development, vol. 15, n 2 (1995), pp. 103-114. 27 posteriores, prcticamente inalterada al menos hasta la Segunda Guerra Mundial. Esta estructura qued plasmada en leyes generales de educacin que consiguieron cierta estabilidad hacia fnales del siglo XIX y principios del siglo XX. Estas leyes organizaron sobre todo la enseanza elemental (en muchos casos se legisl separadamente para la enseanza secundaria y para la Universidad), bajo el principio de la educacin comn, estableciendo un cuerpo nico de instituciones de enseanza estructurado en los niveles primario, secundario y superior. Se garantiz formalmente la igualdad de oportunidades educativas y se introdujeron mayoritariamente los principios de gratuidad y obligatoriedad de la educacin primaria, asumiendo el Estado la funcin de organizar el sistema escolar (Estado docente) y dando lugar a la creacin de un aparato administrativo estatal, por lo general centrado en algn Ministerio que asumi esta funcin de forma exclusiva o compartida con otros mbitos de la administracin. La institucionalizacin de los sistemas escolares contribuy muy lentamente al incremento de los ndices de alfabetizacin en toda el rea iberoamericana, en contraste con los pases del norte de Europa y los Estados Unidos, que a principios del siglo XX ya prcticamente haban universalizado la alfabetizacin. En cuanto a la enseanza secundaria, en las grandes ciudades se fueron creando instituciones pblicas en este nivel, que vinieron a signifcar una alternativa a los tradicionales colegios regentados por rdenes religiosas. Como ya se apunt anteriormente, la enseanza secundaria pblica se erigi en una importante va para la creacin de nuevas lites nacionales y provinciales, y contribuy a la formacin de las clases medias urbanas. Secularizacin de los sistemas educativos y libertad de enseanza La cuestin de la secularizacin y de las relaciones entre el Estado y la Iglesia, que como dijimos anteriormente ocasion en algunos casos un considerable retraso en la estabilizacin del sistema escolar, fue resuelto de formas muy diversas en cada uno de los pases, dando lugar a vaivenes legislativos e importantes polmicas en muchos casos. En trminos generales, sin embargo, se instaur en las Constituciones el mencionado principio del Estado docente, pero garantizndose la libertad de enseanza, entendida prioritariamente como libertad de creacin de centros escolares. Esta medida afect a toda la enseanza privada, pero sobre todo a los LAS RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA DURANTE LOS SIGLOS XIX Y XX Alumnado parcial de la Universidad Popular Pedro Aguirre Cerda, Puente Alto, Santiago. DOCENCIA N 40 MAYO 2010 28 centros escolares de la Iglesia Catlica y de las rdenes religiosas, de fuerte arraigo en Amrica Latina. El Estado se reserv siempre, aunque en proporciones variadas y con resistencias de distinta magnitud, atribuciones de autorizacin, supervisin, reglamentacin, certifcacin, expedicin de ttulos, e incluso de subvencin econmica respecto de las instituciones escolares privadas. En algunos pases como Colombia, Bolivia y Venezuela se produjeron breves perodos en los que el Estado concedi una total libertad de enseanza, prescindiendo de toda atribucin en la reglamentacin del sistema escolar. Todas estas experiencias resultaron confictivas, asumiendo de nuevo el Estado competencias en la reglamentacin de la enseanza privada y sobre todo en la fjacin de los requisitos para la expedicin de ttulos y grados acadmicos. Con respecto a la enseanza de la religin, en algunos pases se opt por instituir la enseanza laica, es decir, por apartar todo contenido religioso de la escuela ofcial. En algunos pases el laicismo tuvo vigencia a lo largo de toda la primera mitad del siglo XX (Argentina, Uruguay, Ecuador, Guatemala, entre otros), mientras que en muchos otros se termin por decretar el carcter opcional de la enseanza religiosa. El caso ms extremo en cuanto a la implantacin del laicismo lo constituye Mxico, que vivi a lo largo de su historia independiente profundos confictos entre la Iglesia y el Estado. Durante la Revolucin Mexicana, la Constitucin de 1917 decret el laicismo incluso en las escuelas particulares, negndosele a la Iglesia no slo la creacin de centros escolares, sino su propia personalidad jurdica. Esta situacin slo cambi en 1992-93, al reformarse dichos preceptos constitucionales y normalizarse las relaciones entre Mxico y la Santa Sede. En trminos generales, en los pases que fue- ron receptores de grandes contingentes de emigra- cin europea, como Argentina, Chile o Uruguay, se facilitaron las medidas relativas a la libertad de cultos y a la neutralidad religiosa en las escuelas. Colombia y Per fueron los nicos pases donde la religin catlica se mantuvo siempre en los programas escolares con carcter de obligatoriedad, a pesar de que en 1870 en Colombia la legislacin liberal intentara efmeramente instituir la neutralidad religiosa. 3. Reformismo social, populismos y educacin de masas en la primera mitad del siglo XX El crecimiento de las clases medias, favoreci- das precisamente por el desarrollo escolar de fnales del siglo XIX, el surgimiento de importantes grupos obreros en determinados pases, y el acceso de nue- vos grupos sociales al sufragio hicieron surgir el fen- meno de la masa social como un nuevo elemento en el panorama histrico iberoamericano a lo largo de la primera mitad del siglo XX. Se empez a producir una crisis del Estado liberal oligrquico que se haba consolidado a fnales del siglo XIX, proceso que se acelerara a partir de 1929, tras los efectos de la gran depresin econmica mundial de ese ao. El Estado se vio entonces forzado a actuar como regulador de las desigualdades sociales y a intervenir para poner en marcha polticas asistenciales y distributivas, as como a tomar medidas para la ampliacin de la participacin poltica y el sufragio. La creacin de nuevos partidos polticos de clase media, la formacin de los partidos comunistas y socialistas y las alianzas de grupos polti- cos son fenmenos muy generalizados en esta poca. Es imposible describir alguna constante en la forma de organizacin poltica de esta primera mitad del siglo en Amrica Latina. Desde las dictaduras has- ta las democracias, se dieron diversas formas polticas que en algunos casos han sido conceptualizadas como populismos, teniendo en cuenta la necesidad que tu- vieron los nuevos grupos en el poder de incorporar a la masa (el pueblo) en su discurso y accin polticas. No faltaron tampoco las simpatas por los regmenes fascistas europeos, ponindose en marcha polticas sociales nacionalistas y corporativistas de gran impor- tancia (Brasil, Argentina). Fue un perodo en el que se emprendieron importantes medidas de reforma so- cial, aunque stas muchas veces no tuvieran continui- dad y quedaran circunscritas a determinados perodos o regmenes, ya sea democrticos o dictatoriales. Por otra parte, en muchos pases se origin un cierto na- cionalismo econmico y se implementaron medidas para fomentar la industrializacin (poltica de sustitu- cin de importaciones), para dar respuesta a la crisis del modelo agro-exportador que haba sido el sustrato econmico del Estado liberal decimonnico. En general, todo ello origin un intenso proceso de urbanizacin producido por movimientos migratorios internos. 29 Lentamente se fueron poniendo los cimien- tos de la legislacin social, como una forma de conser- var el orden frente a las evidentes transformaciones de la sociedad de masas. La doctrina social de la Iglesia Catlica, promovida desde fnales del siglo XIX por las encclicas de Len XIII (1891) y Po XI (1931), impuls tambin este reformismo social, constituyndose en la ideologa de algunos partidos de inspiracin cristiana. La Iglesia Catlica recuper protagonismo en pases como Argentina, Brasil, Costa Rica y Ecuador. Por su parte, la Constitucin mexicana de 1917 (producto de la Revolucin de 1910) sent las bases del Esta- do Social de Derecho, que se recogera en muchas medidas legislativas y en otros textos constitucionales iberoamericanos, lo que supondra el reconocimiento de los derechos sociales de los individuos, adems de los derechos individuales que haba proclamado el li- beralismo decimonnico. Aumento en las tasas de escolarizacin Durante este perodo no se produciran espectaculares reformas en la estructura de los sistemas educativos. Por lo general, se conserv la organizacin escolar defnida en la legislacin de fnales del siglo XIX y primeros aos del siglo XX. El fenmeno ms caracterstico del perodo fue ms bien la presin social para ampliar el acceso al sistema, producindose un considerable aumento en las cifras de escolarizacin primaria en toda el rea iberoamericana, sobre todo en el medio urbano. La escuela en el mundo rural permaneci muy desatendida y defcitaria, aunque se implementaron algunas medidas para mejorarla. El ejemplo ms signifcativo fue la escuela rural impulsada por la Revolucin Mexicana en la dcada de 1920. En el nivel de la enseanza secundaria se dio tambin un aumento signifcativo del nmero de instituciones y de alumnos, tanto en el sector pblico como en el privado. Este crecimiento fue producto de un aumento de las demandas de la economa al sistema escolar (servicios vinculados a la economa de exportacin y a la burocracia estatal; industrializacin). En Amrica Latina, a diferencia de los pases anglosajones, se produjo una modernizacin desigual que aument la demanda de educacin secundaria cuando an exista un signifcativo atraso educativo en el nivel primario y en las tasas de analfabetismo 10 . Experiencias de educacin indgena Las reformas sociales y los movimientos pol- ticos de la primera mitad del siglo XX tuvieron como escenario principal a las ciudades. La Revolucin Mexi- cana y el rgimen cardenista se destacaron por ser prcticamente las nicas experiencias latinoamericanas de reforma que articularon fuertemente el mundo ru- ral y el urbano durante la primera mitad del siglo XX (reforma agraria, cruzada educativa, sindicalismo, cultura nacionalista basada en las tradiciones populares, etc.). No obstante, en los pases con poblacin rural predo- minantemente indgena, la consideracin del pueblo o la masa como nuevo sujeto histrico dio origen a ciertos discursos reformistas que aludieron a los indios (que en la prctica haban quedado excluidos de las medidas polticas y sociales a lo largo del siglo XIX), denunciando su lamentable situacin y proponiendo frmulas para su incorporacin al progreso y la modernizacin. El indigenismo, cuyo precedente ms signifca- tivo fue la propia Revolucin Mexicana y que tuvo mu- chas manifestaciones sociales y literarias, se empez a gestar en esta primera mitad del siglo. Las denuncias de los indigenistas dieron pie a diversas propuestas de reforma social encaminadas a mejorar las condiciones de vida del indio. Entre esos programas no faltaron nunca proyectos para posibilitar al indgena el acceso a la educacin, considerada como instrumento esencial para la modernizacin de la vida rural. No obstante, todas estas iniciativas no consiguieron el impulso ne- cesario para convertirse en reformas de hondo cala- do, como las que sucedan paralelamente en el mundo urbano, a pesar de que se llevaron a cabo experiencias muy signifcativas. La cuestin indgena consigui sin embargo hacerse muy visible y fgurar en la agenda poltica de distintos gobiernos, como sucedi a partir de 1919 durante la dictadura de Augusto B. Legua en Per, o en Bolivia a partir de la Constitucin de 1938, que reorganiz la vida poltica de ese pas tras la Gue- rra del Chaco (1932-1935).
El Primer Congreso Indigenista Interameri- cano, convocado por el presidente mexicano Lzaro Crdenas en Ptzcuaro, Michoacn, en 1940, impuls el intercambio de experiencias y la constitucin de una red de pases decididos a implementar reformas dirigidas al mundo indgena. En el terreno de la edu- 10 Sobre las diferencias entre los procesos de alfabetizacin en la Amrica Anglosajona y Amrica Latina ver Clara E. Nez, Educacin y desarrollo econmico en el continente americano, en: C. E. Nez y G. Tortella (eds.), La maldicin divina. Ignorancia y atraso econmico en perspectiva histrica, Madrid, Alianza Editorial, 1993, pp. 359-380. LAS RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA DURANTE LOS SIGLOS XIX Y XX DOCENCIA N 40 MAYO 2010 30 cacin una de sus consecuencias ms importantes fue la de afrmar la conveniencia de integrar las polticas educativas en un conjunto ms amplio de reformas sociales y asistenciales dirigidas a los indgenas, a tra- vs de los llamados ncleos escolares, de carcter regional, que se haban experimentado en Bolivia en la dcada de 1930, y que pasaron a Ecuador a partir de 1947, a Guatemala a partir de 1949, y especialmente a Per a partir de 1945. 4. Desarrollismo y planifcacin educativa despus de la Segunda Guerra Mundial Internacionalizacin de la poltica educativa La segunda mitad del siglo XX estuvo marcada por una preocupacin economicista en la poltica educativa, y por el protagonismo que adquirieron los organismos internacionales en el diseo de polticas y estrategias nacionales de reforma educativa. Esta nueva corriente no afect slo a Amrica Latina, sino que se convirti en un fenmeno mundial. El sustrato terico de este nuevo paradigma lo constituyeron el pensamiento tecnocrtico y la teora del capital humano. Las reformas se intentaron acompasar con los requerimientos del sistema ocupacional, mediante polticas de racionalizacin y planifcacin, aplicando criterios de la empresa privada (racionalidad, efciencia, apoliticismo) a la gestin estatal del desarrollo econmico, y entendindose las decisiones en el campo de la educacin como inversiones de capital (capital humano). Esta estrategia desarrollista y planifcadora, en la que cobraron gran protagonismo las dimensiones estadsticas y cuantitativas de la educacin, se llev a cabo desde una poltica intervencionista del Estado y amparada por organismos internacionales como la UNESCO (Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin la Ciencia, y la Cultura), creada ya en 1945, la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina, de las Naciones Unidas), la OEA (Organizacin de Estados Americanos, con sede en Washington) y el Banco Mundial 11 . El punto de partida de la nueva poltica educativa lo podemos situar en 1956, ao en el que se celebr en Lima la Conferencia Regional sobre la Educacin Gratuita y Obligatoria en Amrica Latina, convocada por la UNESCO. En esta reunin se dise el llamado Plan Principal de la UNESCO para la regin, poniendo nfasis en el fomento de la educacin primaria y en la promocin de la idea de la planifcacin educativa en relacin con el desarrollo econmico y social 12 . La adhesin a las recomendaciones de la UNESCO en sucesivas Conferencias Regionales y mediante la actualizacin del Plan Principal, la creacin de organismos de planifcacin del desarrollo y de ofcinas especfcas de planifcacin educativa dentro de los Ministerios de Educacin, as como el trabajo de misiones tcnicas de este organismo, supusieron en el terreno de la poltica educativa una traslacin de la toma de decisiones del mbito nacional al mbito internacional. Se tendi, por otra parte, a descentralizar la administracin educativa, creando organismos o dependencias regionales de los Ministerios de Educacin. En trminos generales, desde fnales de la dcada de 1950 hasta la dcada de 1970, se produjeron reformas educativas marcadas por el desarrollismo y la planifcacin en todos los pases del mbito latinoamericano. Resulta signifcativo el consenso que se dio en torno a estas polticas economicistas, de manera que se implementaron reformas de caractersticas muy similares por parte de regmenes democrticos, gobiernos militares y dictaduras. Los procesos de reforma nacionalista 11 Es importante destacar igualmente el apoyo que los Estados Unidos dieron a estas polticas, como una forma de contener la infuencia de la Revolucin Cubana en Amrica Latina. Un ejemplo de estas iniciativas norteamericanas lo constituy el programa de desarrollo denominado Alianza para el Progreso (1961-1970). 12 Paralelamente a las estrategias en Amrica Latina, se estaban desarrollando esfuerzos regionales para el desarrollo de la educacin en Asia y frica, celebrndose conferencias regionales con similares objetivos en Karachi (1960) y Addis Abeba (1961). Clase industria casera en una Escuela Normal Rural. 31 que protagonizaron las fuerzas armadas en pases como Colombia (dictadura de Rojas Pinilla), Per (gobierno revolucionario de Velasco Alvarado), Ecuador (gobierno militar de Rodrguez Lara) o Panam (gobierno del General Torrijos) tambin asumieron las polticas desarrollistas en el mbito educativo.
La poltica desarrollista propici un especta- cular aumento en las cifras de escolarizacin en todos los niveles educativos, ampli considerablemente la co- bertura en el medio rural y promovi el alargamiento del perodo de escolaridad obligatoria. Igualmente, se llevaron a cabo importantes iniciativas de alfabetizacin adulta y de ampliacin de la educacin y la asistencia social a nios en edad preescolar. Por otra parte, como consecuencia inmediata de las teoras del capital huma- no y de la vinculacin de la planifcacin educativa a los planes de desarrollo econmico, se cre en esta poca todo un sistema de enseanza tcnica y profesional, so- bre todo a travs de la diversifcacin de la enseanza secundaria y la creacin de Universidades tcnicas. Un nuevo ciclo de reformas a partir de la dcada de 1980 El ciclo desarrollista qued defnitivamente clausurado en Amrica Latina a fnales de la dcada de 1980. sta, que fue denominada la dcada perdida, se caracteriz por un fuerte descenso de la renta per capita en todos los pases latinoamericanos y por un espectacular endeudamiento externo y dfcit fscal. Por otra parte, las polticas desarrollistas haban conducido a un fuerte crecimiento del aparato estatal, lo que llev en los aos 90 a un nuevo planteamiento del papel del Estado (reforma del Estado, polticas de descentralizacin y recorte de prestaciones sociales). Estas polticas califcadas como neoliberales fueron en buena parte el resultado de las exigencias y condiciones impuestas a los pases latinoamericanos por los organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. A pesar de que el siglo XX termin con una Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos (Jomtien, Tailandia, 1990), que abog por la satisfaccin universal de las necesidades bsicas de aprendizaje, y cuyos postulados fueron reiterados por el Foro Mundial sobre la Educacin reunido en Dakar (Senegal) en abril de 2000, en Amrica Latina la fuerte reduccin del gasto pblico dedicado a educacin produjo un gran deterioro de la enseanza ofcial y la ampliacin de la brecha entre la educacin pblica y la privada. Igualmente, ello fue la causa de una falta de actualizacin de los salarios de los maestros y, en muchos casos, de su abandono de la carrera docente para buscar mejores medios de subsistencia. En el nivel universitario esta poltica ha propiciado la proliferacin de las Universidades privadas y ha obligado a las instituciones pblicas de nivel superior a buscar en el mercado medios de fnanciacin, tanto para la docencia como para la investigacin. Nuevamente se origin un ciclo de refor- mas educativas, que quedaron plasmadas en leyes generales como la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza en Chile (1990); la Ley Federal de Educa- cin en Argentina (1993); la Ley General de Educa- cin de Mxico (1993); la Ley General de Educacin de Colombia (1994) y la Ley de Reforma Educativa de Bolivia (1994), algunas de ellas coincidentes con procesos de democratizacin, en aquellos pases que fueron saliendo de las duras dictaduras de las dca- das anteriores. La preocupacin comn de todas es- tas reformas por mejorar la calidad de la enseanza sigui fuertemente impregnada de una perspectiva economicista. La generalizacin del uso de mecanis- mos de evaluacin y acreditacin de los diversos ni- veles y aspectos de los sistemas educativos ha sido una consecuencia de tales tendencias. El siglo XX se cerr tambin con un importante cambio de paradigma: desde el principio de igualdad proclamado desde el inicio de la Independencia, se ha transitado hacia el respeto a la diversidad, aludiendo en este ltimo caso sobre todo a los pueblos indgenas del continente. El reconocimiento de la pluralidad tnica, cultural y lingstica de muchas naciones iberoamericanas, que ha quedado incluso plasmado como principio constitucional, empieza a tener importantes consecuencias en el campo de la educacin. En los pases latinoamericanos donde viven poblaciones indgenas los programas de educacin intercultural, en cuyo desarrollo estn teniendo un importante protagonismo las propias comunidades indgenas, sern claves en la educacin del tercer milenio. LAS RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA DURANTE LOS SIGLOS XIX Y XX