Salomon, Monica.

Introduo
Acada vez mais importante atividade externa de governos subnacio-

nais (locais, provinciais, estaduais etc.) em todo o mundo tem des-
99
*Este artigo fruto, por umlado, da pesquisa sobre a ao exterior da Prefeitura de Porto Alegre realizada
por Mnica Salomn, entre maio e setembro de 2005, como bolsista do Ministrio da Educao e Cincia
da Espanha (programa de mobilidade de professores de universidades espanholas), no Instituto Lati-
no-americano de Estudos Avanados (ILEA), Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS); e,
por outro, da dissertao de Mestrado de Carmen Nunes sobre a ao exterior do governo do Rio Grande
do Sul (NUNES, 2005a) no Programa de Ps-graduao emRelaes Internacionais da UFRGS. As au-
toras agradecema colaborao das seguintes pessoas, que gentilmente aceitaramser entrevistadas para as
pesquisas que deram origem a este artigo: Denise de Oliveira Barreiro, Eduardo Mancuso, Florence
Rosa, Joo Carlos Brum Torres, Joo Ferrer, Embaixador Jorge Carlos Ribeiro, Luciane Adami, Maire
Loss, Sandra Schafer e Sara Brumer. Artigo recebido emdezembro de 2006 e aceito para publicao em
janeiro de 2007.
**Mnica Salomn professora do Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Ca-
tlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).
***Carmem Nunes professora da Faculdade Montserrat, RS.
CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 29, n
o
1, janeiro/junho 2007, p. 99-147.
A Ao Externa dos
Governos Subnacionais
no Brasil: Os Casos
do Rio Grande do Sul
e de Porto Alegre. Um
Estudo Comparativo
de Dois Tipos de
Atores Mistos*
Mnica Salomn** e Carmen Nunes***
pertado um crescente interesse acadmico. Cientistas polticos, so-
cilogos, gegrafos, economistas, urbanistas e estudiosos das Rela-
es Internacionais que, tradicionalmente, ocupam-se da anlise
das polticas externas de Estados-Nao produziram, nos ltimos
anos, uma abundante literatura sobre os distintos aspectos e desafios
que apresenta o fenmeno conhecido como paradiplomacia
(DUCHACEK, 1990; SOLDATOS, 1993), diplomacia das unida-
des constituintes (KINCAID, 1990; 1991) ou diplomacia federa-
tiva (LAMPREIA, 1999), para citar somente alguns exemplos de
suas mltiplas denominaes.
Omeio acadmico brasileiro no exceo. Existe, neste momento,
um acervo bastante respeitvel de artigos, livros, monografias, dis-
sertaes de Mestradoe teses de Doutoradodedicado anlise da ati-
vidade externa de entidades subnacionais em geral, bem como dos
governos estaduais e municipais brasileiros que mais atuam nessa
rea (FARIAS, 2000; BARRETO, 2001; MATTOSO, 2001; BOGA,
2001; LESSA, 2002; VIGEVANI et al., 2004; NUNES, 2005a,
2005b, entre outros).
Este artigo pretende contribuir para o acervo existente. Nosso prop-
sito , ao mesmo tempo, descritivo e explicativo. Por um lado, inte-
ressa-nos documentar uma srie de prticas interessantes emsi mes-
mas, sobretudo por, dada a considervel volatilidade desse tipo de
atuao, correremo risco de cair rapidamente no esquecimento, dei-
xando-se de aproveitar os ensinamentos que poderiam gerar, tanto
para os analistas quanto para as prprias autoridades governamentais.
Por outrolado, aocomparar as aes externas de entidades de dois n-
veis diferentes, pretendemos contribuir para a conceituao de dois
tipos de atores internacionais: os governos locais e os governos regi-
onais. Pelo que sabemos, pouco se fez at agora para caracterizar as
especificidades de cada um desses atores de maneira sistemtica.
Tende-se a classific-los na mesma categoria, fixando diferenas en-
tre suas aes internacionais e as de governos centrais. Comeste tra-
Mnica Salomn e Carmen Nunes
100 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 29, n
o
1, jan/jun 2007
balho, tentamos comear a preencher esse vazio conceitual e dar es-
pecial ateno aos traos especficos da atuao internacional de
cada umdesses atores, semdescuidar do que lhes comume do que
os diferencia dos governos centrais.
Os dois objetos de estudo selecionados possuem atividade externa
destacvel e pioneira no contexto brasileiro. Tanto o Rio Grande do
Sul quanto Porto Alegre se encontram, respectivamente, entre os pri-
meiros estados e municpios do pas que, deliberadamente, constru-
ram uma estrutura e estratgias de ao externa. No caso de Porto
Alegre, a permanncia de um mesmo partido (o Partido dos Traba-
lhadores (PT)) no governo durante quatro gestes (1989-2004) per-
mitiu pr emprtica uma ao externa estvel e coerente. J no esta-
do, a alternncia poltica levou a uma ao mais errtica, porm sig-
nificativa.
A anlise comparativa de nossos objetos de estudo facilitada pelo
fato de Porto Alegre ser a capital do Rio Grande do Sul, j que nume-
rosas variveis suscetveis de afetar seus comportamentos externos
(localizao geogrfica, perfil sociopoltico da populao, grau de
desenvolvimentoindustrial etc.) socabe argumentar de natureza
similar. Emcontrapartida, o fato de no perodo analisado s ter ocor-
rido coincidncia entre as foras polticas no governo estadual e no
municipal por quatro anos, de 1999 a 2002, uma varivel que no
favorece nosso intento de comparao.
O ncleo deste artigo a descrio e a comparao das dimenses
institucional (estrutura paradiplomtica) e substancial (agenda e ins-
trumentos) da atuao externa do Rio Grande do Sul e de Porto Ale-
gre. Antes de abordar tais dimenses, porm, importante fazer al-
gumas consideraes sobre a caracterizao dos governos subnacio-
nais na disciplina de Relaes Internacionais e sobre as possveis es-
pecificidades dos dois tipos de governos de que nos ocupamos.
A Ao Externa dos Governos Subnacionais
no Brasil: Os Casos do Rio Grande do Sul...
101
Os Governos Subnacionais
nas Taxonomias de Atores
Internacionais
A distino que se costuma fazer em Relaes Internacionais entre
atores estatais e atores no estatais no muito til emnosso intento
de caracterizar os governos subnacionais como atores internacionais
j que, quando se fala ematores estatais, o que se faz, na verdade,
tratar da ao externa dos governos centrais, no da dos governos re-
gionais oulocais. Por outrolado, de modoalgumse pode dizer que os
governos subnacionais sejam no estatais. Precisamente, uma das
reivindicaes tradicionais das associaes e redes de autoridades
locais temsido que lhes seja permitido ocupar umespao na tomada
de decises nos foros supranacionais e globais, como argumento de
que os governos locais e regionais tambmso Estado (SALOMN;
SNCHEZ CANO, 2005). Da mesma maneira, tampouco o rtulo
de atores transnacionais, empregado basicamente para descrever as
atividades de Organizaes No Governamentais (ONG) e empresas
multinacionais (MERLE, 1988; RISSE, 2002), adapta-se bem aos
governos subnacionais, por mais que, eminstncias como as Naes
Unidas, o tratamento que de fato recebemseja equiparvel ao que se
confere s ONGs (SALOMN, 2005, p. 81).
Por outro lado, a distino j clssica de Keohane e Nye (1997) entre
relaes interestatais, transnacionais e transgovernamentais, ainda
que mais afinada, tambm insuficiente para nosso objetivo. Mesmo
que os vnculos entre governos subnacionais possamentrar comoda-
mente na categoria de relaes transgovernamentais (as que vincu-
lam os atores de diferentes estruturas de governos que estabelecem
relaes diretamente com representantes de estruturas similares em
outros pases com organismos internacionais e com atores no go-
vernamentais), nela tambmcabemvnculos de natureza muito dife-
rente, como os contatos diretos, isto , sem passar pelos filtros dos
Ministrios de Relaes Exteriores, entre ministros ou tcnicos de
o
1, jan/jun 2007
uma mesma rea. Assim, a categoria torna-se muito ampla e perde
poder explicativo.
Mais til para nosso intento de caracterizao a distino de Solda-
tos (1990) entre a segmentao funcional e a segmentao territorial
da poltica externa, o que nos permite diferenciar conceitualmente as
relaes exteriores das diferentes burocracias que formamo governo
central (por pior coordenadas que estejamcomseus respectivos Mi-
nistrios de Relaes Exteriores) das atividades internacionais dos
governos subnacionais responsveis por umterritrio e uma popula-
o, que soos suscetveis de embarcar ematividades paradiplomti-
cas. Precisamente por governar umterritrio que contmuma popu-
lao atributos clssicos de estatalidade , os governos subnacio-
nais apresentam semelhanas importantes, tanto em sua estrutura
interna como em seu relacionamento externo com os governos cen-
trais. Tambm apresentam diferenas significativas: no que diz res-
peito a suas relaes internacionais, est claro que governos subna-
cionais no podemter uma poltica externa no sentido de alta polti-
ca, mas isso no lhes impede, em maior ou menor grau, segundo o
sistema poltico de que fazemparte, de ter uma ao externa mais ou
menos articulada, que, em certas ocasies, entra no terreno do que
normalmente se entende por poltica externa.
A partir dessas semelhanas e diferenas entre governos subnacio-
nais e governos centrais, e o que acarretamemtermos de relaes in-
ternacionais, autores como Hocking (1997-2004) e Paquin (2004)
consideramestes ltimos como atores mistos, a meio caminho entre
o que James Rosenau (1990, p. 36 et seq.) denominou atores condi-
cionados pela soberania (sovereignty-bound) e atores livres de so-
berania (sovereignty-free). Cabe lembrar que a distino estabeleci-
da por Rosenauenfatiza oque as limitaes e as responsabilidades da
soberania podemrepresentar para a ao exterior dos atores interna-
cionais. Assim, os atores condicionados pela soberania (basicamente
os governos centrais) esto obrigados por suas responsabilidades so-
103
beranas a prestar ateno s mltiplas questes includas na agenda
global e a distribuir seus recursos entre elas, enquantoos atores livres
de soberania, comresponsabilidades menos dispersas, tmliberdade
para buscar objetivos mais limitados e concretos. Entre a variada
gama de atores livres de soberania empresas multinacionais, gru-
pos tnicos, agncias burocrticas e partidos polticos , Rosenau in-
clua os governos subnacionais. Paquine Hocking, noentanto, prefe-
remsituar os governos subnacionais emuma categoria mista, emque
se combinam caractersticas dos atores condicionados pela sobera-
nia e dos livres. Ocaso de Qubec, estudado por Paquin, ilustra bem
essa ambgua condiode ator misto. Dadoque ogovernode Qubec
est includo no sistema federal canadense, Paquin (2005, p. 6) con-
sidera que, de alguma maneira, Qubec compartilha como Canad a
soberania no seu territrio, o que lhe d acesso a redes diplomticas
internacionais e a canais governamentais de deciso que o conectam
com o governo federal canadense, permitindo-lhe ter tambm pre-
sena direta nas delegaes canadenses no exterior. Por outro lado,
Qubec no umprotagonista oficial no cenrio internacional e des-
fruta, assim, de prerrogativas tpicas dos atores livres de sobera-
nia, tais como poder defender seus litgios emtribunais estrangeiros
ou exercer atividades que parecem mais prprias de ONGs (por
exemplo, participar do FrumSocial Mundial). Nessa mesma linha,
Hocking (1997-2004, p. 87) assinala a maior liberdade de escolha
comque contamos atores subnacionais comparativamente aos go-
vernos centrais , o que deriva do carter discricionrio das aes de
poltica externa desses atores. Por nopossuir competncias empol-
tica externa, tambmnoprecisamassumir as responsabilidades ine-
rentes a ela.
Portanto, pode-se considerar tanto os governos locais como os regio-
nais como atores mistos, em parte livres de soberania, mas em parte
condicionados pela soberania que compartilham com os demais n-
veis de governodoEstadoa que pertencem. Comoesses dois tipos de
atores conjugamas caractersticas prprias dos atores condicionados
o
1, jan/jun 2007
pela soberania e as dos livres? H diferenas significativas entre a
ao encaminhada nesse sentido pelos governos locais e pelos regio-
nais? Acreditamos que a anlise comparativa dos casos de PortoAle-
gre e do Rio Grande do Sul pode nos ajudar a responder a essas per-
guntas.
O Desenvolvimento de
Estruturas Institucionais
Paradiplomticas
Tal como se costuma assinalar, a criao de uma estrutura institucio-
nal especfica de relaes internacionais no aparato administrativo
de umgoverno subnacional denota no o comeo de uma atuao in-
ternacional, mas sua intensificao e a vontade de agir mais organi-
zadamente do que at ento. De modo semelhante ao que ocorre em
nvel central, nessa era de fluidez de contatos o corrente que os dis-
tintos rgos dos governos subnacionais (secretarias, departamentos
etc.) mantenhamcontatos comrgos equivalentes oucomoutros in-
terlocutores no exterior; mesmo assim e cada vez mais , a existn-
cia de uma instncia no monopolizadora, porm coordenadora da
ao exterior do governo, uma das principais ferramentas paradi-
plomticas comque se conta. Todos os governos centrais e regionais
com atividade internacional significativa dispem de uma estrutura
institucional que coordena ou trata de coordenar as relaes exterio-
res. Para avaliar a ao exterior dos atores que consideramos, portan-
to, fundamental levar emconta oprocessode construoe evoluo
das respectivas estruturas institucionais paradiplomticas.
A Estrutura
Paradiplomtica do Rio
Grande do Sul
H dois momentos bemdiferenciados na institucionalizaoda para-
diplomacia no Rio Grande do Sul. O primeiro, que vai de 1987 a
105
1994, coincide como intento de coordenar a ao exterior do estado
por meio da Secretaria Especial para os Assuntos Internacionais
(SEAI). Nosegundomomento, de 1995emdiante, a SEAI foi substi-
tuda pela Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internaci-
onais (Sedai), que, mesmo no sendo umrgo formal de coordena-
o, opera como instncia paradiplomtica do governo e como coor-
denadora de facto de, ao menos, uma parte de suas atuaes interna-
cionais.
Primeira fase: a SEAI e a
tentativa de coordenao
Quando a SEAI foi estabelecida, no governo de Pedro Simon (Parti-
dodoMovimentoDemocrticoBrasileiro(PMDB), 1987-1990), so-
mente o governo do Rio de Janeiro havia desenvolvido uma expe-
rincia similar no Brasil.
1
As funes do novo rgo, conforme o de-
creto 32.515, de 15/3/1987, eram assessorar o governador nas rela-
es com outros pases, principalmente os da Bacia do Prata, e com
organismos internacionais; supervisionar e orientar os rgos de go-
verno emaes externas; captar recursos e investimentos; e apoiar o
setor privado em projetos com participao externa.
Oquadro da SEAI foi formado aos poucos, comtcnicos cedidos por
outros rgos, na maioria advogados, administradores, economistas
e socilogos, almde pessoal administrativo. Aofinal dogovernoSi-
mon, havia cerca de trinta servidores, mdia que foi mantida no go-
verno seguinte, de Alceu Collares (Partido Democrtico Trabalhista
(PDT), 1991-1994).
A integrao regional, principalmente o acompanhamento do Pro-
grama de Integrao e Cooperao Econmica (PICE) entre Brasil e
Argentina, era o assunto de maior relevncia para a SEAI em seus
anos iniciais. Com o aumento do nmero de servidores, passou-se a
tratar tambm de cooperao internacional, de atrao de investi-
o
1, jan/jun 2007
mentos e de apoio s exportaes. Esses temas se refletiamna estru-
tura do rgo que, ao final do governo Simon, compunha-se das Co-
ordenadorias de Cooperao Internacional, de Apoio a Investimen-
tos Privados e de Integrao coma Amrica Latina, esta subdividida
na Diviso de Integrao e na de Cooperao Cultural. A organiza-
o em coordenadorias e divises seguia o modelo estrutural do Ita-
maraty.
No governo de Collares, mesmo comsua extino tendo sido cogita-
da, a SEAI foi fortalecida. Sua estrutura demonstra isso: nos trs pri-
meiros anos, mantiveram-se as trs coordenadorias e as divises pas-
saramde duas para nove, refletindo o aumento e uma maior especia-
lizao das atividades.
2
Em 1994, a SEAI passou por modificaes
que equipararam sua estrutura a de outras secretarias.
O fortalecimento percebido na estrutura, porm, no foi suficiente
para manter a SEAI em funcionamento quando houve nova troca de
governo. O governador Antnio Britto (PMDB, 1995-1998) extin-
guiu-a em 1995 e criou a atual Sedai, que encampou temas tratados
pela SEAI e pela Secretaria de Indstria e Comrcio (SIC).
H vrios fatores que explicampor que isso ocorreu. Primeiramente,
mesmo coma SEAI tendo sido criada para supervisionar e orientar
as aes externas do estado, esse objetivo no foi satisfatoriamente
atingido durante os oito anos de sua existncia. Houve conflitos com
outros rgos e aes paralelas aolongode todooperodo. Por exem-
plo, at 1994 era a rea da Justia que recebia os visitantes diplomti-
cos, freqentemente deixando de informar a SEAI acerca das visitas.
Houve seguidas controvrsias na esfera da promoo comercial e da
atrao de investimentos, temas desenvolvidos h mais tempo pela
rea de indstria e comrcio e que se tornaram foco tambm das
aes da SEAI no governo Collares. Alm disso, ao mesmo tempo
que surgia a SEAI, era criado, na Secretaria de Coordenao e Plane-
jamento (SCP), um setor para negociar recursos financeiros e tcni-
107
cos comagncias internacionais, emuma clara superposio de fun-
es. Ou seja, a criao da SEAI no foi acompanhada por uma rees-
truturao que centralizasse nesta Secretaria a coordenao das fun-
es de carter internacional desenvolvidas pela administrao esta-
dual.
Em segundo lugar, a maneira de o Itamaraty relacionar-se com a
SEAI e com outras instncias da administrao estadual no contri-
buiu para consolidar a Secretaria como o rgo responsvel pelos as-
suntos internacionais do estado. Aps a criao da Secretaria, o Mi-
nistrio das Relaes Exteriores (MRE) continuou tratando direta-
mente com os demais rgos do governo estadual (SEITENFUS,
1994) e, mesmo que com o passar do tempo as relaes entre o Mi-
nistrio e a Secretaria tenham se intensificado, os contatos diretos
com outros rgos nunca foram abandonados.
Emterceiro lugar, as freqentes trocas de titulares nove secretrios
emoitoanos e ofatode que muitos deles notinhampreparaoem
temas internacionais
3
reduziram as possibilidades de atuao da
SEAI como rgo de coordenao efetivo.
Segunda fase: a Sedai
coordenao de facto e
reduo do escopo
A fuso das reas de indstria e comrcio e de assuntos internacio-
nais, dando origem Sedai, em 1995, tinha por principal objetivo
assegurar a integrao do Rio Grande do Sul no mercado interna-
cional, especialmente no que diz respeito ao Mercosul (SCP, 1996,
p. 19), sobretudo mediante a promoo da indstria, do comrcio e
da atrao de investimentos. Formalmente, ento, a nova Secretaria
noera uma instncia de coordenaoda atividade exterior dogover-
no estadual, como fora a SEAI.
o
1, jan/jun 2007
Entretanto, logo a Sedai preencheu o vazio deixado por sua anteces-
sora cujos funcionrios herdou cumprindo, de facto, funes cla-
ramente paradiplomticas, se bemque comumalcance mais reduzi-
do do que a SEAI. Isso ocorreu porque as demais secretarias de go-
verno continuaram recorrendo Sedai em temas pontuais, basica-
mente buscando orientao ao enfrentar problemas em suas aes
externas. Emparte, isso se explica porque os demais rgos no pos-
suem servidores com conhecimento ou experincia em assuntos in-
ternacionais. ASedai tambmpermaneceu como a instncia de refe-
rncia para os temas mais polticos, tanto que as relaes como Ita-
maraty, com governos subnacionais estrangeiros e com diplomatas
mantiveram-se em sua alada. Houve mesmo uma maior aproxima-
o como MREcoma abertura, em1995, de umescritrio de repre-
sentao do Ministrio, o Escritrio de Representao no Rio Gran-
de do Sul (Eresul), emsalas cedidas pela Sedai o que no implicou
o fim dos contatos diretos com as demais secretarias.
Quanto a sua estrutura, inicialmente, a Sedai contava com dois de-
partamentos, o de Integrao coma Amrica Latina e o de Coopera-
o e Negcios Internacionais. Em 1996, eles foram unificados no
Departamento de Assuntos Internacionais e de Integrao Lati-
no-Americana (DIN), composto por cinco divises
4
comraio de atu-
ao mais restrito do que na SEAI. No houve continuidade, por
exemplo, de programas de cooperao com pases em desenvolvi-
mento ou de estudos sobre os impactos da integrao regional para o
estado. Buscou-se dotar as aes do novo Departamento de umcar-
ter mais comercial, o que tambm ocorreu nos governos seguintes.
O governo de Olvio Dutra (PT, 1999-2002) manteve a unificao
das reas do desenvolvimento econmico e das relaes internacio-
nais na Sedai, mas a estrutura do DIN foi modificada novamente,
sendo criadas as reas de Negcios Internacionais, mais voltadas a
assuntos econmicos, e a de Assuntos Internacionais, com mais n-
fase emaspectos polticos.
5
Aintegrao regional ganhou novamen-
109
te uma estrutura exclusiva de coordenao, o Gabinete Extraordin-
rio para Assuntos do Mercosul, porma experincia durou menos de
umano. Sua existncia esteve mais vinculada satisfao de interes-
ses de partidos que apoiaram a candidatura de Olvio do que a uma
poltica estratgica de governo voltada aos assuntos do Mercosul.
O governo seguinte, de Germano Rigotto (PMDB, 2003-2006),
manteve a diviso do DIN entre as reas poltica e econmica.
6
Interessante ressaltar que oprincipal interesse desse governona esfe-
ra externa, a atrao de investimentos, no funo do DIN, mas sim
do secretrio da Sedai e do prprio governador, como j ocorrera du-
rante o governo de Antnio Britto, tambm do PMDB poca.
Essas contnuas mudanas na estrutura da rea internacional do Rio
Grande do Sul, ao longo de vinte anos, permitem afirmar que os go-
vernos no encontraram uma frmula que respondesse adequada-
mente s necessidades da atuao externa do estado. Essa indefini-
o organizacional tambm d conta do baixo comprometimento
institucional comos assuntos internacionais, ficando a continuidade
de aes noplanoexternona dependncia dointeresse de governado-
res ou de secretrios da rea.
A Estrutura
Paradiplomtica de Porto
Alegre
Como o Rio Grande do Sul entre os estados, Porto Alegre foi ummu-
nicpio pioneiro no Brasil no estabelecimento de uma instncia de
coordenao das relaes internacionais dos rgos do governo lo-
cal. Sobre as bases do Gabinete Extraordinrio para a Captao de
Recursos, de 1993, o prefeito Tarso Genro (PT, 1993-1996) estabele-
ceu, em 1994, a Secretaria Extraordinria de Captao de Recursos
(Secar). Ainda que somente em 1996 a Secar tenha passado a cha-
mar-se Secretaria Extraordinria de Captao de Recursos e Coope-
o
1, jan/jun 2007
rao Internacional, desde 1994 suas funes incluam a coordena-
o da cada vez mais abundante agenda de relaes internacionais da
Prefeitura em sua totalidade.
interessante ofatode que a lgica de criaodoembrioda Secar, o
Gabinete Extraordinrio, no distinguia entre a dimenso nacional e
a internacional: o objetivo do gabinete era captar recursos de agn-
cias tanto nacionais quanto internacionais para financiar projetos de
infra-estrutura ou de fins sociais. Mesmo assim, as principais fontes
dos recursos captados foram agncias internacionais como Banco
Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Fondo
Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (Fonplata), que,
justamente naquele momento, comeavam a negociar diretamente
com alguns governos subnacionais. A constituio do Gabinete foi
fundamental para reivindicar, comxito, perante as agncias interna-
cionais, a possibilidade de negociar acordos diretamente, como aval
do governo central. Porto Alegre, juntamente com So Paulo, foi
uma das primeiras prefeituras do pas a conseguir isso.
Um segundo aspecto relativo criao do Gabinete/Secar que se
tratou de uma iniciativa importada do governo estadual. Efetiva-
mente, o artfice do Gabinete, Joo Carlos Brum Torres, pusera em
marcha, durante o governo de Simon no Rio Grande do Sul, uma es-
trutura bem-sucedida de captao de recursos destinados a investi-
mentos emperiferias urbanas, conseguindo dar incio primeira ne-
gociao internacional direta do estado gacho comuma agncia in-
ternacional, o Banco Mundial. de se destacar que BrumTorres no
pertencia aoPT, sendouma figura de relevonoPMDB. Ouseja, a ori-
gemda estrutura de coordenao das relaes internacionais da Pre-
feitura de Porto Alegre foi politicamente neutra.
Quando BrumTorres deixou o Gabinete para se dedicar campanha
eleitoral estadual, emmeados de 1994, o balano dos onze meses de
sua gesto era muito bom. Inclua a abertura de negociaes com o
111
Fonplata para melhorar o sistema de Pronto-socorro e o planejamen-
to da agncia de microcrdito Portosol. Aps sua sada, o prefeito
Tarso Genro, apoiado pelo primeiro secretrio da Secar, o socilogo
Jos Utzig, transformou o Gabinete de Captao de Recursos emuma
secretaria permanente, que passou a abranger a coordenao ao me-
nos em teoria de todas as atividades internacionais da Prefeitura.
Na nova estrutura, as atividades de captao de recursos ocupavam
um lugar proeminente, dedicando-se a elas uma das duas coordena-
dorias da Secretaria e, aproximadamente, a metade dos funcionrios.
A outra seo, a Cordenadoria de Cooperao Internacional, ocupa-
va-se de supervisionar as atividades internacionais da Prefeitura e
das funes de comunicao e de relaes pblicas, dentro das quais
se incluam a preparao das viagens do prefeito e dos secretrios, a
recepode delegaes estrangeiras, a celebraode acordos de coo-
perao com outras prefeituras ou agncias, a participao em orga-
nizaes e redes etc. Cada uma das sees contava comtrs ouquatro
servidores, em geral advogados, economistas e socilogos, alm do
coordenador e pessoal de apoio administrativo.
Aopo de manter juntas, ainda que comcerta autonomia, a estrutu-
ra poltica e a estrutura econmica do aparato paradiplomtico
funcionou bem. Dado que a atividade da estrutura econmica estava
restrita captao de recursos de agncias pblicas, os conflitos de
interesses que s vezes ocorrem entre os lados poltico e econmico
dos aparatos diplomticos ou paradiplomticos no tiveram lugar.
Ademais, o setor de captao de recursos beneficiava-se da presena
na Secar do setor de cooperao, por meio do qual seus servidores to-
mavam conhecimento de novas fontes potenciais de financiamento
internacional.
Aestrutura da Secar permaneceu igual at o incio do ano 2001, isto
, at o incio da quarta administrao do PT, novamente com Tarso
Genro como prefeito. Apermanncia do mesmo partido no poder foi
uma condio necessria para a estabilidade institucional, ainda que,
o
1, jan/jun 2007
evidentemente, a manuteno da estrutura se devia, antes de tudo,
satisfao com seu funcionamento. Como veremos na prxima se-
o, ambos os setores da Secar logotiveramxitos e viramsuas ativi-
dades consideravelmente incrementadas em poucos anos.
Na verdade, a mudana de 2001 deveu-se precisamente ao xito da
Secar e, mais especificamente, estratgia de internacionalizao e
de image building de Porto Alegre desenvolvida pela coordenadoria
de cooperao internacional. Em2001, Porto Alegre tinha uma ativi-
dade internacional importante, umperfil bemdefinidoe a grande res-
ponsabilidade de acolher o primeiro Frum Social Mundial (FSM).
Cabendo ao prefeito desempenhar o papel de principal representante
da cidade perante instncias e interlocutores internacionais, natural
emtermos de eficcia e, tambm, de rentabilidade poltica a deci-
so de Tarso Genro de separar os dois setores da Secar e levar a parte
de cooperao internacional para seu prprio gabinete. No parece
casual que essa inovao nas estruturas, acompanhada, como vere-
mos, de iniciativas substanciais de interveno internacional, tenha
ocorrido na administrao Genro, o artfice da Secar e, semdvida, o
prefeito mais ativo internacionalmente dos quatro que ocuparam o
cargo com o PT.
Ainda que a separao entre a esfera propriamente paradiplomtica e
a de captao de recursos tenha causado algumas disfunes (a rea
de captao de recursos deixou de beneficiar-se das informaes so-
bre projetos potenciais que lhe repassava o setor de cooperao), as
funes dos dois componentes originais da Secar seguiram sendo
fundamentalmente as mesmas. Ademais, a continuidade no trabalho
da rea poltica ficou assegurada por ter sido mantida a mesma equi-
pe, incluindo seu responsvel, que, de coordenador de cooperao
internacional na Secar, passou a ser assessor de relaes internacio-
nais no gabinete do prefeito.
Coma sada do PT da Prefeitura e sua substituio por uma coalizo
de centro-direita, emjaneiro de 2005, voltou-se a reunir praticamen-
te todas as atividades internacionais em um nico rgo, com exce-
113
o do Programa Urb-Al, dependendo as aes emcada uma das re-
des de que Porto Alegre participa da secretaria que se ocupa de cada
temtica especfica. Esse rgo passou a denominar-se Gabinete de
Captao de Recursos e Investimentos (Captare). O Captare mante-
ve, almdo mais, o modelo dual da Secar, comumsetor encarregado
da cooperao internacional e outro da captao de recursos, com
uma nova nfase na captao de investimentos privados. Fundamen-
talmente, ento, o modelo organizacional simples da Secar mante-
ve-se mesmocoma mudana poltica na administrao, oque consti-
tui uma demonstrao clara de satisfao com seu funcionamento.
As Estruturas Institucionais
Paradiplomticas do Rio
Grande do Sul e de Porto
Alegre: Elementos de
Comparao
Conclumos esta seo comparando os aspectos das estruturas insti-
tucionais paradiplomticas do Rio Grande do Sul e de Porto Alegre,
que, a nosso ver, so as mais relevantes, e tentamos determinar em
que medida Rio Grande do Sul e Porto Alegre se comportam, nesses
aspectos, como atores tpicos de suas respectivas categorias go-
verno regional e governo local e at que ponto se pode supor que
suas caractersticas estejam determinadas por outros fatores.
Oprimeiro aspecto que consideramos o grau de inovao instituci-
onal que levou, emcada caso, criao de uma estrutura dedicada s
relaes internacionais. Como vimos, tanto o Rio Grande do Sul
quanto Porto Alegre forampioneiros na criao de estruturas paradi-
plomticas, mas o estabelecimento da SEAI no estado ocorreu em
1987, antecedendo em sete anos a Secar, criada em 1994. Alm dis-
so, como vimos, o grmen da Secar, o Gabinete Extraordinrio de
Captao de Recursos, foi uma iniciativa importada do governo esta-
dual, mesmo que no sendo da SEAI. bastante plausvel, porm,
o
1, jan/jun 2007
que a existncia da SEAI tenha sido um estmulo importante para a
criao da Secar.
Neste sentido, o pioneirismo do Rio Grande do Sul e sua influncia
na criao de uma estrutura com caractersticas similares em Porto
Alegre expressa uma tendncia tpica: emtodo o mundo a institucio-
nalizao da paradiplomacia foi uma iniciativa que partiu dos gover-
nos regionais e, uma vez consolidada, foi assumida tambm pelos
governos municipais. Em outras palavras, geralmente as cidades se-
guem a trilha percorrida pelas regies. Isso assim por duas razes
principais. A primeira relaciona-se com a maior capacidade dos go-
vernos regionais, normalmente commais recursos materiais e de po-
der que os municpios, para reivindicar com xito junto ao governo
central repasses formais ou informais de competncias. preciso le-
var em conta que, em geral, estabelecer uma estrutura institucional
dedicada ao exterior e, sobretudo, colocar em prtica uma estra-
tgia exterior definida supem um enfrentamento com o governo
central ou, ao menos, uma ruptura de esquemas. Nesse sentido, os
governos regionais estavammais bempreparados que os locais para
assumir umpapel de vanguarda na defesa do regionalismo. Asegun-
da razo relaciona-se comas motivaes. Os governos regionais e os
municipais compartilham a busca de benefcios econmicos e os da
cooperao internacional, mas as motivaes nacionalistas, quando
existem, so exclusivas de governos regionais. Em muitos casos,
uma atividade internacional intensa, entendida como protodiplo-
macia, um meio de definir a prpria identidade e o complemento
de reivindicaes autonomistas. Ainda que, no Brasil, esse tipo de
motivao no conte, certamente a criao de estruturas paradiplo-
mticas emoutras regies do mundo, cujos governos eramimpulsio-
nados por razes nacionalistas, inspirou os projetos dos primeiros
governos estaduais que o puseram em prtica.
Osegundo aspecto que, emnosso entender, merece ser comparado
o da estrutura dos respectivos aparatos paradiplomticos. O primei-
115
ro, que salta aos olhos nesse sentido, a maior dimenso e complexi-
dade da estrutura estadual, que conta commais funcionrios e maior
especializaodos componentes. Tambmaqui bastante evidente a
conexo entre as dimenses e complexidades respectivas de estados
e cidades e as dimenses dos aparatos dos governos estaduais emge-
ral e das prefeituras. Mas se prestarmos ateno lgica da organiza-
o de ambos os aparatos, comprovamos que, apesar das variaes
que ocorreramao longo do tempo, sobretudo no caso do Rio Grande
do Sul, o modelo que acabou prevalecendo nos dois casos foi o da di-
ferenciao, ainda que em estreita associao, de duas dimenses
bem definidas: a econmica, dominada pela captao de recursos e
de investimentos e por aes de promoocomercial, e a poltica e de
cooperao. No Rio Grande do Sul, esse modelo foi iniciado por Ol-
vioDutra, em1999, e continua vigente at a atualidade. Esse tambm
foi o modelo prevalente emPorto Alegre, exceto no interldio da se-
gunda administrao de Tarso Genro, continuada por Joo Verle.
Nossa interpretao, bastante tentativa, que esse esquema, que ob-
viamente no corresponde a uma diferenciao entre estruturas pr-
prias de governos regionais e governos municipais, mais freqente
nas paradiplomacias do Terceiro Mundo que nas do mundo desen-
volvido. Isso seria assim porque, na ao exterior dos governos de
pases desenvolvidos, qualquer que seja o nvel, so mais evidentes
as contradies entre os objetivos vinculados cooperao (que cos-
tuma ser assimtrica e favorecer o interlocutor no desenvolvido) e
os econmicos (que costumamincluir o apoio s empresas nacionais
que atuamnomundoemdesenvolvimento). De todomodo, eviden-
te que a diversidade das estruturas paradiplomticas enorme e re-
sulta praticamente impossvel estabelecer uma tipologia.
Uma terceira questo que queremos comparar a da eficcia de am-
bos os aparatos paradiplomticos nas tarefas de coordenao da ati-
vidade exterior. Nossos estudos refletiramumgrau maior de satisfa-
o dos responsveis pela poltica exterior no caso de Porto Alegre
o
1, jan/jun 2007
doque nodoRioGrande doSul. Acontraposioentre a grande esta-
bilidade poltica de PortoAlegre e a pouca estabilidade vivida noRio
Grande do Sul um elemento importante da explicao e obscurece
outros fatores possveis inerentes ao nvel de governo. De qualquer
modo, queremos apontar que o reduzido aparato de Porto Alegre
mais simples de gerir que o complexo aparato paradiplomtico do
Rio Grande do Sul, que deve fazer frente a uma agenda no muito di-
ferente, no que diz respeito baixa poltica, da de um governo cen-
tral. Nesse sentido, a combinao dessa agenda complexa comprti-
cas que no so, como as do Estado central, de government (obriga-
trias, bem estabelecidas e com um marco jurdico claro), e sim de
governance (livremente decididas e cambiveis), opera em detri-
mento da eficcia da gesto. Essa considerao se aplica no somen-
te aoaparatoparadiplomticodoRioGrande doSul comoaode qual-
quer governo regional.
Oquarto e ltimo aspecto a que queremos dedicar ateno o da es-
trutura paradiplomtica como canal de comunicao entre o governo
no central e o central. Uma vez mais aparecem algumas diferenas
que muito obviamente apontampara as caractersticas das duas cate-
gorias diferentes de atores. Ogoverno central brasileiro relaciona-se
comtodos os governos regionais, e o Itamaraty estabeleceu escritri-
os de representaoemalguns estados. Issonoquer dizer que orela-
cionamento seja perfeito. Como vimos, o fato de o Eresul estar situa-
do nas dependncias da Sedai no evitou que, emmuitos casos, o go-
verno central usasse outros canais de comunicao com as distintas
secretarias dogovernoregional e ignorasse a Sedai. Ademais, dife-
rentemente do que ocorre em pases como Canad, Alemanha ou
Austrlia, no Brasil no h estruturas institucionalizadas de dilogo
com os governos subnacionais para tratar de temas exteriores que
afetem esses governos.
7
Mas a relao do Itamaraty menos direta comos governos munici-
pais, provavelmente por causa do grande nmero de municpios no
117
pas e, tambm, por sua menor envergadura como promotores de de-
senvolvimento econmico. Orelacionamento do MRE comessa es-
fera de governo se d mais por meio de associaes de municpios do
que diretamente. Um outro motivo para esse menor relacionamento
direto est nas agendas de relaes internacionais desenvolvidas pe-
los municpios: so mais especficas, pontuais, voltadas aos temas
locais, enquanto as agendas estaduais costumamassemelhar-se mais
do governo central. Isso leva a ummaior interesse do governo cen-
tral emconhecer e, se necessrio, controlar o que os governos regio-
nais esto desenvolvendo na esfera externa. Tambm nessa dimen-
so os governos do Rio Grande do Sul e de Porto Alegre estariamse-
guindo pautas de comportamento habituais em suas categorias.
As Agendas Externas:
Focos de Interesse e
Instrumentos
Passamos agora a considerar a ao exterior em si mesma dos atores
analisados. Excluda a alta poltica, prerrogativa exclusiva do governo
central, a agenda exterior dos governos subnacionais articula-se em
tornode duas grandes dimenses: a promooeconmica e a coopera-
opoltica e tcnica. Uma possvel terceira dimenso, a da integrao
regional, , na realidade, transversal s outras duas e conjuga-se com
elas. Corresponde a cada ator determinar como combinar essas dife-
rentes dimenses e que contedo lhes dar. Ao considerar as agendas
internacionais de Porto Alegre e do Rio Grande do Sul, interessa-nos
averiguar em que medida a configurao da agenda obedece condi-
o de governo local ou regional e emque medida a outros fatores. Da
mesma maneira, interessa-nos averiguar at que ponto os instrumen-
tos empregados para pr emprtica a agenda internacional so instru-
mentos mais tpicos dos governos locais ou dos regionais.
o
1, jan/jun 2007
A Agenda Externa do Rio
Grande do Sul
Ao analisarmos as principais aes do Rio Grande do Sul no plano
internacional, percebemos a recorrncia de trs temas principais,
comimportantes desdobramentos emsua agenda: a integraoregio-
nal, a insero na economia mundial e a cooperao internacional.
Apesar dessa constncia, no h elementos que indiquem a existn-
cia de uma estratgia contnua, refletida e articulada para agir na es-
fera externa.
A integrao regional
Aexperincia do Rio Grande do Sul coma integrao marcada pela
falta de continuidade de suas aes. Ao analisar os governos de So
Paulo, Barreto (2001) cita estudo de Pastor e Wise (1994) sobre a cri-
ao do Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (emingls,
North American Free Trade Agreement (NAFTA)), em que se de-
monstra que os atores se mobilizamquandoatingidos de forma nega-
tiva, mais ainda se esses efeitos se concentramemsegmentos espec-
ficos; j as conseqncias positivas levama uma menor mobilizao,
mesmo nula, emfavor do processo de integrao. Para a autora, isso
pode explicar o baixo envolvimento de governos paulistas comos te-
mas da integrao, j que esse processo proporcionaria mais benef-
cios do que prejuzos para o estado. No caso do Rio Grande do Sul,
parece ser possvel utilizar o mesmo raciocnio. No incio das nego-
ciaes entre Brasil e Argentina, quando ainda havia muitos temores
sobre os efeitos da integrao para o territrio regional, foram cria-
dos diversos instrumentos para debater os interesses do estado e para
influenciar as instncias negociadoras. Quando os efeitos positivos
comearama ser sentidos, esses instrumentos foramperdendo fora,
a ponto de seremextintos. Mesmo os temas comerciais perderamseu
poder de mobilizao, a no ser em questes pontuais, como nas re-
centes tratativas acerca do arroz no Mercosul.
119
Oponto de maior mobilizao no governo estadual comrelao in-
tegrao regional deu-se coma assinatura dos 24 protocolos de coo-
perao entre Brasil e Argentina, na segunda metade dos anos 1980.
Isso gerou sentimentos ambguos no Rio Grande do Sul. Por um
lado, temiam-se prejuzos emfuno das semelhanas entre sua eco-
nomia e a doPrata e da possibilidade de preponderncia de interesses
da indstria paulista nas negociaes. Aomesmotempo, viam-se nas
tratativas estmulos para o aumento de fluxos comerciais, o desen-
volvimento fronteirio e a cooperao entre povos com similarida-
des culturais e histricas. Os principais motivos para a criao da
SEAI, em 1987, foram, ento, a definio dos interesses do Rio
Grande do Sul e sua defesa junto ao governo federal e s instncias
negociadoras.
Para tal, uma das estratgias iniciais da Secretaria foi apoiar a realiza-
o de diversos seminrios e estudos sobre os impactos da integrao
para o estado e sobre crescimento integrado nas fronteiras com a
Argentina e o Uruguai. Aps a assinatura do Tratado de Assuno,
em 1991, constituindo o Mercosul, buscou-se uma maior participa-
o institucionalizada da sociedade na definio de interesses do Rio
Grande doSul, oque se deucoma criaoda ComissoEstadual para
o Desenvolvimento Integrado da Fronteira (CEDIF) e do FrumPer-
manente do Mercosul. Tambm havia a preocupao em coordenar
as aes do governo estadual sobre o Mercosul e, para tal, foi criada a
Coordenadoria do Mercosul, dirigida pela SEAI e formada por gru-
pos de tcnicos de diferentes rgos que reproduziam os subgrupos
de trabalho do Grupo Mercado Comum. Sugestes oriundas desses
espaos de discusso eramencaminhadas s instncias negociadoras
doacordo. Coma transformaoda SEAI emSedai, nenhuma dessas
iniciativas teve continuidade.
Uma forma de defesa de interesses regionais que merece destaque
por sua inovao no contexto brasileiro foi o incentivo da SEAI
aproximao de governos subnacionais argentinos e brasileiros,
8
o
o
1, jan/jun 2007
que resultouna assinatura, em1988, doProtocolonmero23: Regi-
onal Fronteirio entre os dois pases. Esse atocriouumgrupode tra-
balho comgovernos subnacionais e centrais para tratar do desenvol-
vimento fronteirio e instituiu os Comits de Fronteira, rgos com-
postos por autoridades locais e presididos por representantes consu-
lares para debater temas socioeconmicos e problemas operativos de
fronteira sem precisar recorrer aos governos centrais. Aps alguns
anos de pouca atividade do grupo de trabalho, criou-se, em 1995, o
Frum de Governadores do Conselho de Desenvolvimento e Inte-
grao Sul e da Comisso Regional de Comrcio Exterior do Nor-
deste e Litoral da Argentina (Codesul-Crecenea Litoral) e onze Gru-
pos de Integrao Temtica (GITs), compostos por representantes
dos governos subnacionais.
9
Houve diversas reunies tcnicas e
nove encontros de governadores entre 1995 e 2000, ano este emque
as aes perderam fora por causa da crise econmica argentina.
No governo de Olvio Dutra, houve a tentativa de novamente coorde-
nar as aes do governo na esfera da integrao regional. Como men-
cionado anteriormente, foi criado o Gabinete Extraordinrio para
Assuntos do Mercosul, mas a experincia durou menos de um ano.
Esse governo tambmse esforou para criar o Frumde Governado-
res do Mercosul, que reuniu em Porto Alegre, em 2001, governado-
res e representantes de diversos governos regionais dos pases-mem-
bros e associados do Mercosul. Objetivava-se manter uma regulari-
dade de reunies e definir temas de consenso para defender junto aos
governos nacionais. A iniciativa, porm, no foi alm do primeiro
encontro.
Atualmente, o tratamento de temas do Mercosul tempouca relevn-
cia na rea internacional. A Sedai tem-se limitado a tomar conheci-
mento das negociaes entre os governos centrais e a atender a de-
mandas surgidas principalmente de municpios fronteirios e do Ita-
maraty. Um exemplo disso ocorre na Nova Agenda para a Coopera-
o e o Desenvolvimento Fronteirio, iniciada pelos governos do
121
Brasil e doUruguai em2002e que rene representantes de rgos es-
taduais e municipais das reas de sade, segurana, educao, meio
ambiente e saneamento: a Sedai toma conhecimento dos temas trata-
dos, mas no interfere no andamento da iniciativa e no busca coor-
denar o posicionamento do Estado nas discusses.
A promoo econmica
Desde a criao da SEAI, o desenvolvimento da economia regional
foi uma constante nas aes e projetos da rea internacional. Nos pri-
meiros anos, esses temas ainda eram muito incipientes, mas houve
esforos para promover o comrcio no Cone Sul e a criao de em-
presas binacionais. No incio dos anos 1990, durante o governo Col-
lares, a Secretaria lanou a Bolsa de Negcios, rede que propiciava
intercmbio entre empresas do Mercosul. A SEAI tambm passou a
divulgar oportunidades de negcios internacionais colhidas emredes
do MREe da Comisso das Comunidades Europias (CCE). Houve,
igualmente, um esforo conjunto entre SEAI, entidades empresa-
riais, bancos, universidades e a Prefeitura da capital para a insta-
lao de umTrade Point emPorto Alegre, o segundo no pas. Promo-
vidos pela Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e De-
senvolvimento (emingls, United Nations Conference on Trade and
Development (UNCTAD)), os Trade Points objetivam facilitar o
acesso ao comrcio internacional para pequenas e mdias empresas,
agrupando fisicamente representantes de alfndegas, bancos, opera-
doras de transporte, seguros e cmaras de comrcio. Alm disso, a
Secretaria organizou misses empresariais a feiras de negcios no
exterior e, pela primeira vez, as misses lideradas pelo governador
tiveram tambm foco comercial, pois at ento estavam voltadas
cooperao tcnica e financeira.
Durante ogovernoBritto, a agenda da rea internacional passoudefi-
nitivamente a destacar os temas de promoo econmica, principal-
mente a atrao de investimentos externos e a promoo das exporta-
o
1, jan/jun 2007
es. Vrias empresas transnacionais anunciaram investimentos no
estado no perodo. Alm dos incentivos fiscais do governo gacho,
muitas delas afirmaram que pesou em sua deciso a localizao do
estado no Mercosul (MACADAR, 1999). Negociavamcomas mul-
tinacionais os secretrios, seus assessores diretos e o prprio gover-
nador. Aos tcnicos da rea internacional, cabiam aes de promo-
o das exportaes, como a realizao de seminrios regionais para
a sensibilizao de empresas para o comrcio internacional e a orga-
nizao de misses governamentais e empresariais ao exterior.
Nogovernode OlvioDutra, a promooeconmica manteve-se pre-
ponderante no mais a atrao de investimentos produtivos estran-
geiros, mas a insero das empresas gachas na economia globaliza-
da. Suas principais estratgias envolveramoapoiofinanceiroe logs-
tico participao de empresas em feiras internacionais, cursos de
capacitaoemcomrcioexterior para empresrios, oestmulo for-
mao de consrcios de exportao, a criao de escritrios do Trade
Point no interior do estado, a realizao de rodadas de negcios entre
as representaes comerciais de diversos pases comempresrios ga-
chos e misses governamentais e empresariais ao exterior. de se
destacar que Olvio Dutra foi o primeiro governador brasileiro a lide-
rar uma misso governamental e empresarial China. Seguindo uma
estratgia adotada por alguns governos subnacionais estrangeiros, a
Sedai buscouabrir escritrios de representaodoRioGrande doSul
em Miami, nos Estados Unidos, e em Hubei, na China, declarada
provncia-irm do estado em 2001. Foram feitas tratativas com pos-
sveis parceiros, mas os projetos no foram concludos e o governo
seguinte no deu andamento s iniciativas. Tentou-se, igualmente,
instalar um escritrio da Organizao de Desenvolvimento Indus-
trial das Naes Unidas (emingls, United Nations Industrial Deve-
lopment Organization (UNIDO)) em Porto Alegre, mas as negocia-
es tampouco prosseguiram no governo seguinte.
Aao da Sedai que gerou mais polmica na gesto Dutra foi a rene-
gociao de contratos com empresas multinacionais firmados pelo
123
governo anterior. Houve novas tratativas com a General Motors, a
Dell Computers e a Ford. Comas duas primeiras, chegou-se a umen-
tendimento, mas a Ford encerrou as negociaes e instalou-se na Ba-
hia. Essa renegociaofoi umdos pontos mais discutidos pelos parti-
dos opositores na propaganda eleitoral em 2002, quando o governa-
dor buscou a reeleio e perdeu.
Apartir de 2003, como governo de Germano Rigotto (PMDB), hou-
ve novo redirecionamento na agenda internacional do estado, com a
atraode investimentos externos produtivos ocupandonovamente o
lugar de destaque. Comoocorrera nogovernoBritto, a rea internaci-
onal no se envolveu nessas aes, ficando as negociaes a cargo do
secretrio da pasta e do governador. Premido por uma situao finan-
ceira crtica, esse governoreduziuombitodas aes da rea interna-
cional da Sedai, a qual est novamente voltada a promover as expor-
taes. Forammantidos o apoio participao de empresas emfeiras
de perfil internacional e as rodadas de negcios com representantes
diplomticos. Inovaes forama criao da Sala do Exportador, que
centraliza em um nico lugar servios de orientao sobre o comr-
cio exterior para potenciais exportadores, e o lanamento do Frum
Permanente das Exportaes, que rene as diferentes organizaes
envolvidas no processo de exportar para debater estratgias de est-
mulo ao comrcio exterior.
A cooperao tcnica
internacional
Nos governos de Simon e de Collares, as aes de cooperao inter-
nacional pareciam ter um futuro promissor, principalmente pelo re-
lacionamento coma Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), mas,
posteriormente, perderam importncia e, sobretudo, articulao.
Durante o perodo emque a SEAI coordenou os assuntos internacio-
nais, foram feitos levantamentos de tcnicos aptos a prestarem coo-
perao tcnica no exterior e cadastramento de servidores emrgos
o
1, jan/jun 2007
da administrao estadual que a informariam sobre as necessidades
tcnicas e financeiras de suas reas e divulgariam as oportunidades
recebidas. Esse tipo de coordenao permitiu a realizao de diver-
sos projetos com a ABC, inclusive a oferta de cooperao para os
membros do Mercosul e alguns pases africanos. Com a instalao
do Eresul na Sedai, o relacionamento direto coma agncia diminuiu.
No entanto, a ABCdesenvolve at hoje projetos de cooperao dire-
tamente com secretarias especficas, sem interlocuo com a
Sedai.
10
Uma das principais linhas de cooperao iniciada na SEAI e que se
mantmat hoje a que envolve os acordos de irmanaocomgover-
nos subnacionais estrangeiros, sendo o com Shiga, no Japo, o que
mais aes gerou. Firmado em 1980, esse acordo se mantm ativo
como intercmbio freqente de tcnicos e o desenvolvimento de al-
gumas pesquisas conjuntas. Entre os motivos para essa continuidade,
est o fato de que a provncia envia anualmente misses ao estado
para discutir as aes do intercmbio, o que resulta em compromis-
sos para os governos gachos, e que este o nico acordo que possui
instrumentos concretos de cooperao, como rubrica oramentria
que permite o intercmbio de tcnicos. Com outros governos no
centrais, os relacionamentos no possuema mesma institucionaliza-
o. H acordos de irmanao com Jamtland, Sucia (1993); Valpa-
raso, Chile (1996); Manitoba, Canad (1997); Vneto, Itlia (2001);
e Hubei, China (2001). Alguns deles geraramatividades somente nos
primeiros momentos, como Jamtland, Manitoba e Valparaso, mas
os outros, mesmo sem a institucionalizao alcanada no acordo
com Shiga, so mais intensos.
Atualmente, as aes de cooperao internacional, no mbito da
Sedai, esto basicamente restritas manuteno dos relacionamen-
tos comas regies-irms. Tambmse presta apoio a misses organi-
zadas por outros governos subnacionais, principalmente de provnci-
as chinesas, cujos responsveis tm visitado com freqncia o esta-
125
do. Ogovernodemonstra querer imprimir umcarter mais comercial
a esses relacionamentos, no sentido de tornar os parceiros canais de
entrada para produtos gachos em seus pases, mas, at o momento,
no foram desenvolvidas estratgias com esse fim. interessante
que, na criao da Sedai, definiu-se emlei que a cooperao interna-
cional deveria voltar-se para formular as diretrizes do sistema de
cooperao internacional em nvel financeiro e empresarial (RIO
DEJANEIRO, 1995), o que no se concretizou, pois no foramdefi-
nidas estratgias ou criadas polticas ou programas que possibilitas-
sem essa mudana de rumo.
A Agenda Externa de Porto
Alegre
A agenda internacional de Porto Alegre, desenvolvida ao longo de
poucomais de dez anos desde a criaoda Secar, em1994, at a sa-
da do PTdo governo municipal a partir de 2005 , esteve baseada em
uma estratgia visvel, bem articulada e que buscou a maior coern-
cia possvel com o projeto poltico do PT em sua dimenso interna-
cional. Aps a mudana de governo, a vontade de manter os ganhos
obtidos no perodo anterior traduziu-se no intento de dar continuida-
de a essa agenda, que experimentou, mesmo assim, um inevitvel
processo de reconfigurao a partir das novas orientaes polticas
do governo de centro-direita que sucedeu ao do PT.
As principais dimenses dessa estratgia, que sintetizamos em qua-
tro, esto mais ou menos explcitas em uma srie de documentos in-
ternos elaborados pelos responsveis pela Secar em seus primeiros
anos de funcionamento. Partindo da idia de que era preciso ir mais
alm da captao de recursos, foram estabelecidas pautas de ao
que regeram a ao exterior de Porto Alegre durante todo o perodo
de permanncia do PT no governo municipal.
o
1, jan/jun 2007
A dimenso mais visvel dessa estratgia consistiu em potencializar
a cooperao ativa comoutros governos municipais, tentando desen-
volver relaes bilaterais slidas e, tambm, fomentar a cooperao
emrede, tanto no mbito regional (Mercosul) como emnvel global.
Uma segunda dimenso consistiu no desenvolvimento de uma estra-
tgia de image building para Porto Alegre, buscando difundir uma
imagem internacional atrativa de uma cidade que, por suas dimen-
ses e localizao, era pouco conhecida fora das fronteiras do Brasil.
A terceira dimenso da estratgia, traada ainda antes da constitui-
o da Secar, consistiu na busca ativa de recursos internacionais pro-
venientes de agncias multilaterais para desenvolver projetos de in-
fra-estrutura e com fins sociais. Em quarto lugar, as atividades de
promoo econmica e comercial concentraram-se no apoio s pe-
quenas e mdias empresas locais para competir no mercado interna-
cional.
As quatro dimenses, como indicamos, figuramj nos primeiros do-
cumentos estratgicos elaborados na Secar durante seus primeiros
anos de funcionamento, em uma etapa que podemos considerar, en-
to, comode formaoda agenda. Entre 1997e 2000, perodocoinci-
dente coma administrao do prefeito Raul Pont, a agenda internaci-
onal de Porto Alegre experimentou uma etapa de consolidao, sem
modificaes institucionais nem introduo de novas prioridades,
mas com um crescimento importante das atividades desenvolvidas.
Depois, entre janeiro de 2001 e dezembro de 2004, coincidindo com
a quarta e ltima das administraes municipais sucessivas do PT
(Genro e Verle), a atividade internacional viveu um dinamismo sem
precedentes. Esse dinamismoe as importantes transformaes quali-
tativas da agenda nos permitemfalar de umsalto adiante para refe-
rirmo-nos agenda internacional de Porto Alegre nesse perodo. Por
ltimo, a agenda atual, iniciada coma troca de governo emjaneiro de
2005, possui traos visveis de continuidade comrespeito gestodo
governo anterior e, ao mesmo tempo, com inevitveis redireciona-
127
mentos. Aseguir, consideramos a evoluo de cada uma dessas qua-
trodimenses da agenda e os instrumentos usados emsua implemen-
tao.
A cooperao poltica e
tcnica
Quandoa Secar foi criada, PortoAlegre j mantinha contatos informa-
is communicpios de outros pases de maneira ocasional e tambmha-
via institucionalizado suas relaes de cooperao com alguns deles
mediante a celebrao de acordos de irmanao, mantendo contatos
no muito sistemticos comas cidades-irms.
11
Ao traaremuma es-
tratgia internacional para o mdio e o longo prazo, os responsveis
pela Secar propuseram-se a ir alm das tradicionais relaes de ir-
manao, sem as abandonar, especialmente nos casos em que fun-
cionavam bem, como o caso das relaes com a cidade japonesa de
Kanasawa, a primeira cidade a irmanar-se comPorto Alegre. Apartir
de ento, buscou-se priorizar as relaes internacionais com cidades
segundo alguns critrios preestabelecidos e de acordo comos interes-
ses estratgicos de Porto Alegre. Foramprivilegiadas as relaes bila-
terais com as seguintes categorias de cidades: as governadas pela es-
querda ou comgovernos de esquerda durante longos perodos de tem-
po; as capitais do Mercosul; as comexperincias interessantes emma-
tria de gesto e de polticas pblicas comerciais; as com um papel
destacadonas redes internacionais de cidades; e as comatrativos como
interlocutores comerciais potenciais.
Bolonha, Barcelona, Paris, Montevidu, Buenos Aires e Santiagoes-
to entre as cidades com as quais Porto Alegre estreitou relaes le-
vando em conta um ou mais desses critrios. A celebrao de sema-
nas culturais (como a Semana de Porto Alegre em Buenos Aires, a
Semana de Porto Alegre em Montevidu e a Semana de Buenos Ai-
res emPorto Alegre) e a assinatura de acordos de cooperao, como
os assinados com Barcelona (1999, 2002), Florena (2001) e Paris
o
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(2002), estabelecendo reas especficas sobre as quais intercambiar
experincias, foramos instrumentos institucionalizados empregados
com mais freqncia. Tambm foram utilizados instrumentos no
institucionalizados, como visitas mtuas de prefeitos e de outros
quadros municipais.
Alm de potencializar as relaes bilaterais com cidades considera-
das de interesse estratgico, o governo de Porto Alegre envolveu-se
paulatinamente emaes de cooperao emrede comoutros munic-
pios, inicialmente no espao Mercosul e, emseguida, participando
e criando redes de cooperao em mbito global.
No Mercosul, Porto Alegre esteve entre os principais instigadores da
criao de uma rede de municpios para promover os interesses dos
governos locais e estimular atividades de cooperao intermunici-
pal, objetivo que se concretizou com o estabelecimento, em fins de
1995, da Rede Mercocidades, que seguia os fundamentos da Euroci-
dades, rede de municpios europeus. Porto Alegre e, mais especifica-
mente, o prefeito Genro e o secretrio Utzig, tiveram um papel im-
portante na tarefa de promover a iniciativa e persuadir outras prefei-
turas da regiopara que se unissem Mercocidades. Por esse motivo,
Porto Alegre acolheu a reunio preparatria da Mercocidades e ocu-
pou a Secretaria Executiva Provisria durante 1995. Nesse ano, a
Prefeitura estabeleceu contatos intensos e sistemticos com outras
cidades para garantir ampla participao no encontro em Assuno,
onde se estabeleceu formalmente a rede, e para elaborar a carta de
princpios e o estatuto da rede, aprovados nessa mesma reunio. Foi
tambm a Prefeitura de Porto Alegre a encarregada de legitimar a
rede Mercocidades perante o prprio governo brasileiro e o Itama-
raty. Aps esse incio, foi Assuno que ocupou a secretaria executi-
va, para, no ano seguinte, devolver o cargo a Porto Alegre, sede tam-
bmda secretaria executiva doMercosul em1997. PortoAlegre tam-
bm se empenhou ativamente na criao da Reunio Especializada
de Municpios e Intendncias (REMI), que ocorreu emdezembro de
129
2000e foi umpassoimportante na institucionalizaode uma instn-
cia especificamente voltada ao tratamento dos temas de interesse
para as cidades no Mercosul.
Aparticipao ativa de Porto Alegre na criao de estruturas de coo-
perao intermunicipais emmbito global posterior e umdos ele-
mentos do salto adiante na agenda internacional que se iniciou
coma segunda administrao de Tarso Genro, em2001. Essa partici-
pao se manifestou, em primeiro lugar, no papel ativo que Porto
Alegre exerceu, junto com So Paulo (tambm governada nesse pe-
rodo pelo PT), nas negociaes polticas no seio das duas grandes
associaes mundiais de cidades (Unio Internacional de Autorida-
des Locais (em ingls, International Union of Local Authorities
IULA) e Federao Mundial de Cidades Unidas (FMCU)) com vis-
tas a sua unificao e a criao de uma nica organizao universal
que representasse os interesses dos governos locais dentro e fora do
sistema das Naes Unidas. Essa unificao ocorreu em2004, como
estabelecimento da Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU).
Mesmo que Porto Alegre fosse membro da IULA (a organizao de
cidades de esquerda) desde 1997, foi somente na segunda adminis-
trao Genro que a poltica internacional das cidades comeou a
ser considerada seriamente pelas autoridades municipais de Porto
Alegre, desde ento com grande ativismo.
Em segundo lugar, Porto Alegre realizou uma contribuio prpria
ao tecido institucional do internacionalismo municipalista, projetan-
do e promovendo o primeiro Frum de Autoridades Locais pela
Incluso Social (FAL), evento celebrado anualmente a partir de
2001. Logo foi criada tambmuma rede de cooperao, a Rede FAL,
unindo os principais protagonistas do Frum. O FAL, tambm co-
nhecido como Frumde Autoridades Locais pela Incluso Social de
Porto Alegre, um evento que se celebra anualmente em conexo
com o Frum Social Mundial (geralmente ocorre alguns dias antes,
na mesma cidade) e compartilha, essencialmente, suas mesmas ori-
entaes e objetivos. No FAL, os representantes de municpios de
o
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todo o mundo (uns quinhentos nos eventos de maior participao)
discutem problemticas globais vinculadas luta contra a excluso
social, tais como pobreza, violao de direitos humanos e injustias
sociais, e compartilham informaes, incluindo boas prticas. A
constituio da Rede FAL, decidida em 2002, mas que somente se
efetivou em2005, supe umpasso a mais na luta organizada dos mu-
nicpios contra a exclusosocial. Arede temvnculos estreitos como
Frum Social Mundial, sendo membro de seu Conselho Internacio-
nal, e, tambm, com a CGLU, dentro da qual integra a Comisso de
Incluso Social (CIS). Porto Alegre, de onde partiu a iniciativa de
criar o FAL, acolheu quatro das seis edies realizadas at agora e
teve tambm um papel fundamental na criao da rede
12
e na elabo-
rao do que at o momento o produto mais relevante: a Agenda 21
das Cidades para a Cultura.
13
Em terceiro lugar, merece destaque o
papel de Porto Alegre no programa de cooperao intermunicipal
descentralizada Urb-Al, do qual participaram municpios lati-
no-americanos e europeus sob os auspcios da Unio Europia, que
financiou parcialmente as aes. Em2002, Porto Alegre obteve a co-
ordenao de uma das treze redes temticas do programa, a Rede 9,
sobre financiamentolocal e oramentoparticipativo, almde partici-
par emoutras duas,
14
no seio da qual se desenvolverammais de uma
dezena de projetos at o encerramento do programa em2006. de se
destacar que Porto Alegre continuou coordenando a rede mesmo
com a sada do PT do governo.
A estratgia de construo
de uma imagem
internacional
Em1994 e 1995, quando se estabeleceu o Gabinete Extraordinrio e,
emseguida, a Secar, a cidade de PortoAlegre era muitopoucoconhe-
cida almdas fronteiras brasileiras. Atualmente, ela bemconhecida
no mundo, principalmente por duas razes: por ter acolhido o Frum
Social Mundial o evento antiglobalizao que faz contraponto ao
131
Frum Econmico de Davos , em quatro das seis edies celebra-
das at agora, e por ser a origeme oprincipal centrodifusor da prtica
de distribuio de recursos pblicos conhecida como Oramento
Participativo (OP). Tal como explicaremos a seguir, a imagem de
Porto Alegre no mundo, consideravelmente difundida e centrada nas
caractersticas de cidade global solidria, resultado, em grande
medida, de uma bem pensada deciso de difundir essa imagem e,
tambm, parte da estratgia de internacionalizao desenvolvida pe-
los responsveis pela Secar.
A deciso de criar uma marca Porto Alegre foi um elemento pre-
sente desde o princpio na estratgia de internacionalizao da cida-
de. Entre outras coisas, os responsveis municipais encarregados de
elaborar uma estratgia internacional para Porto Alegre considera-
ramque as negociaes comagncias internacionais para a obteno
de recursos seriamfacilitadas se seus interlocutores pudessemsituar
a cidade no mapa e associ-la a uma imagempositiva. Ademais, j se
contava, na poca, comdiversos exemplos de cidades que haviamde-
senvolvido, comxito, estratgias de internacionalizao nas quais a
construo de uma imagem havia sido um aspecto fundamental. Os
responsveis pela Secar consideraram profundamente o exemplo de
Barcelona, uma cidade com uma imagem internacional que explora
seu prprio modelo de cidade e suas prticas de gesto urbana. De
maneira similar, tratava-se de construir a imagem internacional de
Porto Alegre a partir de umtrao que fosse ao mesmo tempo prprio
e exportvel e o OP reunia esses dois requisitos. Implantado origi-
nalmente emPorto Alegre sob o impulso do PT, era umbomtrampo-
limpara apresentar a cidade ao mundo como capital da democracia
participativa. Ademais, o OP j comeara a ser implantado comre-
lativo xito em outras cidades dentro e fora do Brasil.
Acelebrao da Cpula das Cidades (ou Conferncia Hbitat II), em
junho de 1996, foi uma excelente oportunidade para divulgar a prti-
ca do OP internacionalmente. O prefeito Genro e o secretrio Utzig
participaram da cpula e das atividades paralelas, divulgando o OP.
o
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Almdisso, a deciso de revitalizar o programa ONU-Hbitat, toma-
da na conferncia, abriu novas possibilidades de cooperao inter-
municipal. So realizados, desde ento, um programa de melhores
prticas e umconcurso, financiado por Dubai, que, desde 1996, pre-
mia as contribuies de destaque para melhorar a qualidade de vida e
a sustentabilidade de cidades e comunidades, agrupando, almdisso,
todas as demais prticas finalistas classificadas como melhores
ou boas em um banco de dados para promover a sua difuso. O
OPde Porto Alegre foi uma das quarenta prticas classificadas como
melhores na edio de 1996 do concurso, renovando-se esse reco-
nhecimento na convocatria de 2000.
Assim, em pouco tempo, o OP converteu-se no somente na princi-
pal senha de identidade de Porto Alegre, como tambmno ativo mais
importante que a cidade oferecia em matria de cooperao. Um in-
dicador de que era umativo bemvalorizado por potenciais interlocu-
tores que tanto as viagens do prefeito como as visitas de delegaes
estrangeiras a Porto Alegre foram centrando-se, cada vez mais, res-
pectivamente, na difusodessa prtica e na vontade de se familiarizar
com ela.
Levando-se isso tudo em conta, evidente que a deciso do comit
organizador doFrumSocial Mundial de celebr-loemPortoAlegre
estava relacionada coma imagemde cidade solidria que fora provo-
cada internacionalmente a partir da difusodoOP, ainda que issono
exclua outras razes. Operfil de Porto Alegre como cidade solidria
e capital internacional da democracia participativa, comefeito, casa-
va bem com as caractersticas do Frum.
As autoridades municipais souberamaproveitar bema oportunidade
que lhes oferecia a celebrao de um evento como o Frum e no se
limitaram a ser receptoras passivas do mesmo contriburam ativa-
mente para a sua organizao, sobretudo a partir da segunda edio.
A organizao do Frum converteu-se em um tema prioritrio da
agenda exterior municipal e, dado seu carter poltico, decidiu-se,
133
como j vimos, transferir a equipe do setor de cooperao internacio-
nal da Secar para o prprio gabinete do prefeito, pois se considerava
necessria (e rentvel) uma supervisodireta da instncia poltica su-
perior.
Na ltima das administraes do PT, Porto Alegre viveu seu ponto
culminante de atividade e reconhecimento internacional a partir da
explorao de uma imagemde cidade global solidria baseada na di-
fuso exterior de uma prtica interna de governana, o OP, e da aco-
lhida e co-organizao de umevento mundial cujo perfil poltico es-
tava bem sintonizado com o discurso internacional do PT.
Levandoissoemconta, de se destacar a opodogovernoque substi-
tuiu o PTde manter, na medida do possvel, no somente essa imagem
da cidade, como tambm a mesma lgica de construo de uma ima-
geminternacional. Apromoode PortoAlegre comocidade rede da
democracia por parte do governo entrante partiu do reconhecimento
dos sucessos alcanados na administrao anterior. Alm disso, de
maneira similar difusodoOPfora doBrasil empreendida peloPT, o
atual governoaproveita todas as oportunidades para difundir a gover-
nana local solidria, umprograma municipal de parcerias para o de-
senvolvimento entre diferentes atores locais.
A captao de recursos
internacionais
Abusca de recursos internacionais costuma ser a motivao principal
da ao exterior municipal emtodo o mundo. EmPorto Alegre, como
vimos, o embrio da estrutura paradiplomtica foi, precisamente, o
Gabinete Extraordinriopara a Captaode Recursos, voltado busca
de fundos tantonacionais quantointernacionais. ASecar constituiu-se
combase emdois pilares, umdos quais era a coordenao da captao
de recursos. No entanto, seguindo a mesma linha traada quando se
constituiu o Gabinete, os recursos que se tentava captar eramexclusi-
vamente recursos pblicos provenientes de agncias internacionais.
o
1, jan/jun 2007
Diferentemente da maioria dos municpios comestruturas de captao
de recursos, enquanto esteve governada pelo PT, a Prefeitura de Porto
Alegre no buscou ativamente investimentos privados. Em parte, era
assimporque os tipos de projetos de infra-estrutura ou de carter so-
cial nos quais investiamos auxlios noeramrentveis para os inves-
timentos privados, mas tampouco houve uminteresse especial emco-
locar em marcha esse tipo de poltica.
O trabalho do setor de captao de recursos consistia, basicamente,
na identificao de fontes potenciais de financiamento e na elabora-
o e apresentao de projetos aos organismos financiadores. Inici-
andocoma abertura das negociaes comoBIDpara a construoda
Terceira Perimetral (uma rota de circulao rpida que circunda a ci-
dade), em 1995, a rea de captao de recursos alcanou um nvel
muito satisfatrio na preparao de projetos e bomconhecimento so-
bre as potenciais fontes de financiamento internacional. Logo esses
conhecimentos e experincias comearama ser compartilhados com
outras prefeituras do Rio Grande do Sul e de outros estados brasilei-
ros por meio da organizao freqente de reunies, seminrios e ou-
tras atividades, at a sada do PT do governo municipal.
A captao de recursos foi a dimenso da agenda que mais mudou
com o novo governo. Diferentemente do PT, a nfase recaiu sobre a
atrao de investimentos privados, sendo a cooperao pbli-
co-privada o principal eixo de interveno. A isso se dedica a
Captare, o novo nome com conotaes, por certo, muito claras
com o qual se rebatizou a Secar.
A promoo
econmico-comercial direta
Emuma ou outra medida, a obteno de benefcios econmicos para
Porto Alegre estava implcita emtodas as dimenses da estratgia in-
ternacional desenvolvida pela Secar. Mas a dimenso mais direta-
mente orientada para isso foi a realizao de atividades de promoo
135
das exportaes, voltada ao apoio das pequenas e mdias empresas
do municpio emsuas tentativas de competir no mercado internacio-
nal. Oprincipal instrumento de promoo das exportaes consistiu
na instalao, conjuntamente com o governo do Estado, do Trade
Point, j descrito anteriormente. O uso de outro instrumento de pro-
moo comercial tpico, a organizao de misses comerciais ao ex-
terior, previsto nos documentos estratgicos da Secar, foi pouco em-
pregado, emparte porque a relao entre a Prefeitura e o empresaria-
do (e as cmaras de comrcio) no foi muito fluida durante as admi-
nistraes petistas e tambm porque os empresrios porto-alegren-
ses podiam participar de misses organizadas pelos governos esta-
dual e federal. Por ltimo, cabe mencionar a elaborao, por parte da
Secar, de distintos materiais impressos que apresentavamPorto Ale-
gre como uma cidade com a qual se pode comerciar.
Coma mudana de governo, a relao da Prefeitura comos represen-
tantes do empresariado mudou radicalmente, e as duas pessoas que
dirigirama Captare at o momento ocuparamcargos importantes na
representao de interesses empresariais. Almdisso, abandonou-se
a poltica anterior de privilegiar a promoo da pequena e da mdia
empresa.
As Agendas Externas do
Rio Grande do Sul e do
Porto Alegre. Elementos de
Comparao
Tal como fizemos com respeito s estruturas paradiplomticas no
apartado final da seo anterior, procuramos aqui comparar as res-
pectivas agendas externas do Rio Grande do Sul e de Porto Alegre,
tentando determinar emque medida elas so caractersticas de umou
de outro tipo de atores mistos.
o
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Emprimeirolugar, aoconsiderar globalmente as agendas, salta vis-
ta a diferena quanto ao grau de articulao de uma e de outra.
Enquanto a agenda internacional de Porto Alegre correspondeu a
uma estratgia explcita e que, na prtica, conseguiu desenvolver-se
conforme o previsto, a agenda internacional do Rio Grande do Sul
aparece muito menos estruturada e comumgrau de correspondncia
bem menor entre os objetivos propostos e os resultados alcanados.
Parece evidente que isso no esteja relacionado como fato de serem
atores diferentes, mas sim por Porto Alegre ter sido governada pelo
mesmo partido durante quatro administraes sucessivas, o que lhe
permitiu elaborar e manter uma agenda internacional mais coesa e
coerente e menos sujeita mudana que a dogovernoestadual, oqual
no teve, desde 1987, a mesma fora no poder emgestes consecuti-
vas. Tambm no consideramos que a bem-sucedida estratgia de
construo de imagem empreendida por Porto Alegre tenha a ver
comsua condio de governo local. Por umlado, porque existemnu-
merosos exemplos de estratgias semelhantes desenvolvidas por go-
vernos regionais e, por outro, pois sua implementao depende de re-
cursos controlados pelos prprios atores (governos locais ou regio-
nais) e, comonocasodooramentoparticipativo, de PortoAlegre, da
valorizao das atuaes e polticas pblicas empreendidas e desen-
volvidas autonomamente por eles. Os governos subnacionais (locais
e regionais), portanto, so totalmente livres para empreender esse
tipo de atuao se o considerarem conveniente.
Emsegundo lugar, ao dirigir nossa ateno para as temticas presen-
tes emambas as agendas, encontramo-nos como fato de que os dois
atores considerados enfatizaramde mododistintoas duas grandes di-
menses que conformam qualquer agenda internacional de um go-
vernonocentral: a da promooeconmica e a da cooperaotcni-
co-poltica. No caso do Rio Grande do Sul, a cooperao sempre foi
uma dimenso menor da atuao externa e, em determinados mo-
mentos, tentou-se at mesmo subordin-la aos objetivos de promo-
137
o econmica. A promoo de exportaes e a atrao de investi-
mentos constituram, de longe, os principais objetivos da ao exter-
na doRioGrande doSul, que tambmabordouoprocessode integra-
oregional doMercosul a partir de uma perspectiva eminentemente
econmica. Porto Alegre, no entanto, focalizou sua ao externa na
cooperao tcnica e poltica. As atuaes dirigidas promoo co-
mercial foram modestas e a atrao de investimentos concentrou-se
na captao de recursos de agncias pblicas para o desenvolvimen-
to de infra-estrutura pblica. No Mercosul, tentou-se potencializar o
desenvolvimento institucional e uma maior participao dos gover-
nos subnacionais no processo de integrao. Emnosso entender, es-
ses focos diferentes nas distintas dimenses da agenda tma ver com
as naturezas diferentes dos dois tipos de atores que consideramos.
Os governos regionais emmaior medida que os locais so os de-
fensores naturais dos interesses econmico-comerciais do territrio
que governam, sobretudo emcasos emque, como no Brasil, o marco
legislativo leva a uma concorrncia intensa entre os estados pelos in-
vestimentos estrangeiros. Nesse sentido, o foco econmico-comer-
cial da agenda doRioGrande doSul tpicode umator regional, com
mais responsabilidade que um ator local, embora no necessaria-
mente com mais competncias. Igualmente, a nfase que Porto Ale-
gre d cooperao intermunicipal, tpica dos governos locais, obe-
dece, emboa medida, a uma espcie de divisode funes entre ogo-
verno regional e o local, ainda que tambmintervenhamaqui outros
fatores de natureza poltico-ideolgica.
Em terceiro e ltimo lugar, tambm encontramos uma forte relao
entre os instrumentos empregados pelos dois atores para atingir seus
objetivos externos e sua condio de governo regional e local. Como
obvio, o tipo de instrumento empregado est em grande parte con-
dicionado pela agenda. Assim, no caso do Rio Grande do Sul, desta-
ca-se ousoextensoque se fez de instrumentos clssicos de promoo
comercial, comooenviode misses comerciais aoexterior (compre-
o
1, jan/jun 2007
sena do governo regional e empresrios) e participao em feiras.
Porto Alegre, por sua vez, confeccionou um amplo catlogo de ins-
trumentos de cooperao centrado no intercmbio de boas prticas.
No obstante, tambmdeve ser destacada (pois no est to ligada
agenda) a preferncia de Porto Alegre pelos instrumentos multilate-
rais e pela cooperao emrede, que contrasta coma tendncia do Rio
Grande do Sul em privilegiar as relaes bilaterais com outras re-
gies. Mais uma vez, os dois atores estudados tm comportamentos
tpicos do seu gnero. Acooperao multilateral e o trabalho emrede
entre governos locais costumamfuncionar melhor que as iniciativas
desse tipo empreendidas por governos regionais. Isto assim, sobre-
tudo, porque os governos regionais so muito mais heterogneos que
os locais (emfinanciamento, competncias e presena ou no de ob-
jetivos nacionalistas) e lhes custa mais que aos governos locais en-
contrar interesses comuns com regies de outros pases. Ademais, o
fato de que a agenda econmica das regies , muitas vezes, similar
do Estado central faz comque muitos temas possveis de cooperao
inter-regional sejamabordados diretamente por meio de regimes in-
ternacionais.
Concluso
Neste artigo, analisamos comparativamente a ao exterior do go-
verno estadual do Rio Grande do Sul e a da Prefeitura de Porto Ale-
gre, centrando nossa ateno na evoluo das respectivas estruturas
paradiplomticas e agendas.
Nosso principal objetivo, tal como dissemos na Introduo, era con-
tribuir, a partir da anlise de dois casos concretos, para a conceitua-
o de dois tipos de governos subnacionais como atores internacio-
nais: os regionais (ou de nvel intermedirio) e os locais.
Oponto de partida dessa anlise foi a idia, bastante difundida na li-
teratura sobre a matria, de que tanto os governos regionais como os
139
locais podemser considerados atores internacionais mistos, emparte
condicionados pela soberania que compartilham com outros gover-
nos no territrio que administram, mas tambm mais livres que os
governos centrais noque diz respeitoa suas opes de poltica exteri-
or, comalgumas pautas de atuao semelhantes s dos atores no es-
tatais. Por meio da anlise comparativa dos dois casos, pretendamos
estabelecer diferenas entre a maneira como os governos regionais e
os locais combinamas caractersticas dos atores livres de soberania e
as dos atores condicionados pela soberania.
Embora a anlise de nossos casos no nos permita chegar a conclu-
ses indiscutveis, possibilita-nos formular a hiptese de que exis-
tem diferenas significativas nesse sentido. As limitaes e respon-
sabilidades prprias dos atores internacionais condicionados pela
soberania teriammaior peso nos governos regionais que nos locais, e
estes, por sua vez, gozariamemmaior graudas liberdades e possibili-
dades dos atores internacionais livres de soberania.
Tanto emestruturas e procedimentos como emsubstncia, a ao ex-
terior do governo do Rio Grande do Sul parece inspirada, principal-
mente, na dogovernocentral. Aestrutura institucional doseuaparato
paradiplomtico desenvolvida inicialmente segundo o modelo do
MRE, a complexidade da agenda e a primazia dos interesses econ-
micos sobre os sociais como principais propulsores das polticas as-
sim parecem demonstr-lo. O mesmo pode dizer-se da tentativa
no concluda de abrir escritrios de representao no exterior, um
instrumento usado por vrios governos regionais em todo o mundo.
Almdisso, embora os mecanismos de articulao coma poltica ex-
terior do governo central sejam bastante pobres (e, mais do que me-
canismos que buscam uma contribuio do governo regional for-
mulao da poltica exterior do Estado, parecem, na verdade, formas
de supervisoda aoexterior dogovernoregional pelogovernocen-
tral), no futuro poderiam possibilitar uma contribuio efetiva dos
governos regionais poltica exterior brasileira. Por outro lado, dife-
o
1, jan/jun 2007
rentes atuaes, como as iniciativas de cooperao transfronteiria,
representam a outra dimenso de ator misto do Rio Grande do Sul,
mais prxima dos atores livres de soberania.
Na ao exterior de Porto Alegre, no entanto, d-se uma combinao
diferente das duas dimenses. Sua agenda muitomais focalizada (em
temas sociais) e a intensa participao nas redes transnacionais de
autoridades locais parecemmais prprias dos atores livres de sobera-
nia que dos condicionados pela soberania. Por outro lado, a procura
de instrumentos de desenvolvimento da coletividade cidad emgeral
como principal motivao da ao exterior municipal evidente na
estratgia internacional de Porto Alegre representa a dimenso de
atuaomais condicionada pela soberania (nosentidode responsabi-
lidade pelo bem-estar e pelo desenvolvimento cidado) desta segun-
da categoria de ator misto.
So necessrios, naturalmente, mais estudos de caso comparando a
ao exterior de governos regionais e locais para, emprimeiro lugar,
verificar a validade de nossa caracterizao e, em segundo, aprimo-
r-la. Os j numerosos estados e municpios brasileiros comativida-
de exterior regular e institucionalizada so, no nosso modo de ver,
objetos de estudo perfeitamente apropriados para essa tarefa.
Notas
1. A Assessoria de Relaes Internacionais do governo do Rio de Janeiro foi
criada em 1983.
2. Na rea de Cooperao, havia as divises de Cooperao Tcnica Internaci-
onal, CooperaoTcnica entre Pases emDesenvolvimentoe Cooperaocom
Estados-irmos. Para os Negcios Internacionais, as divises eram de Eventos
Internacionais e de Cooperao Empresarial e Promoo de Negcios. Na rea
da Integrao Regional, eram de Documentao e Informao, de Assuntos
Fronteirios, de Integrao Cultural e de Estudos Latino-americanos.
141
3. Excees foramointernacionalista RicardoSeitenfus, oprimeirosecretrio
da SEAI e responsvel pelo projeto que a criou, e Luiz Carlos Tomazelli, admi-
nistrador de empresas e o primeiro secretrio na gesto de Alceu Collares.
4. Integrao Latino-americana, Cooperao Internacional, Negcios Inter-
nacionais, Redes de Negcios Internacionais e Relaes Consulares.
5. Aprimeira, de carter mais econmico, agrupava os setores de Comrcio
Exterior, Redes de Negcios e Feiras Internacionais; na outra, mais poltica,
estavamos setores de Relaes Consulares, Cooperao Internacional, Merco-
sul e Movimentos Sociais Internacionais este ltimo uma novidade, que tinha
por objetivo promover o relacionamento do governo com entidades no gover-
namentais.
6. Na primeira, permanecemos setores de Cooperao Internacional e de Re-
laes Consulares, sendo extinto o de Movimentos Sociais Internacionais, cria-
do o de Misses Governamentais Internacionais, e renomeado como Assuntos
da Amrica Latina o que trata de temas da integrao regional. Na segunda, foi
mantido o setor de Feiras Internacionais e criada a Sala do Exportador, umser-
vio de atendimento direto aos exportadores.
7. Nogovernode Luiz IncioLula da Silva, ocorreramalguns eventos emBra-
slia para discutir assuntos de interesse dos governos subnacionais, como a reu-
nio sobre Cooperao Internacional Federativa: Instrumentos e Desafios
(12/2/2004), o I Seminrio sobre Coordenao Federativa para a Promoo de
Exportaes (9/11/2004) e o Encontro sobre Negociaes Internacionais
(8/8/2006). Ressalte-se que essas iniciativas buscammais expor as aes do go-
vernofederal a esses nveis de governodoque propriamente estimular uma con-
certao de interesses.
8. Estimulou-se a aproximao entre a Crecenea Litoral constituda pelas pro-
vncias de Corrientes, Chaco, Entre Rios, Formosa, Misiones e Santa F, e o
Codesul, formado poca por Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paran e,
mais tarde, por Mato Grosso do Sul.
9. Os GITs eramos de Aspectos Fronteirios (subgrupos Defesa Civil e Agri-
cultura), Sade, Educao, Cultura, Turismo, Meio Ambiente, Segurana,
Infra-Estrutura (subgrupos Transporte, Comunicao e Gasoduto), Cincia e
Tecnologia, Cooperao Tcnica e Conselhos Profissionais.
10. Exemplos so os programas realizados pela Secretaria da Sade, como
o Primeira Infncia Melhor, e pela Secretaria da Educao, como o Escola
Aberta, apoiados pela Organizaodas Naes Unidas para a Educao, a Cin-
cia e a Cultura (em ingls, United Nations Educational, Scientific and Cultural
OrganizationUNESCO) enegociados comaABCsemconhecimentodaSedai.
o
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11. As cidades-irms de Porto Alegre so Kanazawa, Japo (1967); Morano
Calabria, Itlia (1982); Ribeira Grande, Portugal (1982); La Plata, Argentina
(1982); Punta del Este, Uruguai (1984); Natal, Brasil (1992); Horta, Portugal
(1993); Rosrio, Argentina (1994); So Petersburgo, Rssia (2000); Portalegre,
Portugal (2000); Austin, EUA (2002); Suzhou, China (2004).
12. Asecretria executiva da Rede FAL uma ex-funcionria da prefeitura de
Porto Alegre.
13. AAgenda 21 das Cidades para a Cultura umdocumento elaborado a par-
tir do exemplo da Agenda 21 para o Meio Ambiente. Foi aprovada em2004, por
cerca de mil representantes de governos locais, a iniciativa de Porto Alegre e
Barcelona e contmo compromisso dos governos locais de fazer da cultura uma
dimenso-chave das suas polticas urbanas.
14. ARede 10, luta contra a pobreza urbana, coordenada por So Paulo, e a
Rede 13, cidade e sociedade da informao, coordenada por Bremen.
Referncias
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Resumo
A Ao Externa dos Governos
Subnacionais no Brasil: Os Casos
do Rio Grande do Sul e de Porto
Alegre. Um Estudo Comparativo
de Dois Tipos de Atores Mistos
No artigo so descritas e comparadas as atividades externas de dois atores
subnacionais de nveis de governo diferentes: a prefeitura de Porto Alegre
(nvel local) e o governo estadual do Rio Grande do Sul (nvel regional). Os
dois atores considerados tm desenvolvido uma atividade externa destac-
vel e pioneira no contexto brasileiro. O ncleo do artigo a descrio e a
comparao das dimenses institucional (estrutura paradiplomtica) e
substancial (agenda e instrumentos) dos dois governos subnacionais. Nosso
principal objetivo contribuir, a partir da anlise desses casos concretos,
para a conceituao diferenciada dos governos locais e dos regionais como
atores internacionais. Tanto uns como outros podem ser considerados ato-
res internacionais mistos, em parte condicionados pela soberania que com-
partilham com os outros nveis de governo no territrio que administram,
mas tambm mais livres que os governos centrais no que diz respeito a suas
opes de poltica exterior, com alguns pontos de atuao semelhantes s
dos atores no estatais. Nossas perguntas de partida so como os dois tipos
de atores conjugam as caractersticas prprias dos atores condicionados
pela soberania e as dos livres e se h diferenas significativas entre a ao
encaminhada nesse sentido pelos governos locais e pelos regionais.
Palavras-chave: Governos Subnacionais Paradiplomacia Ao Exte-
rior Atores Internacionais
o
1, jan/jun 2007
Abstract
The Foreign Actions of Brazilian
Governments: The Cases of Rio
Grande do Sul and Porto Alegre. A
Comparative Study of Two Kinds
of Mixed Actors
In this article we compare the external activities carried out by two
subnational actors of different governmental levels: the Municipality of
Porto Alegre (local government) and the State of Rio Grande do Sul
(regional government). These two actors have developed external activities
that are both relevant and pioneering in the Brazilian context. Adescription
and a comparison of the institutional dimension (paradiplomatic structure)
and the substantial dimension (agenda and instruments) of these two
subnational governments formthe core of this article. Based on the analysis
of these two cases, our aim is to contribute to a more specific
conceptualization of local and regional governments as international
actors. Both can be considered as mixed actors, in part bound to the
sovereignty they share with other levels of government over the territory
they govern, in part freer than central governments as concerns their foreign
policy options, sometimes acting in similar ways to non-state actors. Our
initial questions refer to how these two actors conjugate characteristics of
sovereignty-bound and sovereignty-free actors and whether there are
relevant differences between the external activities they carry out.
Keywords: Subnational Governments Paradiplomacy External Action
International Actors
147

Salomon, Monica.

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Introduo

Acada vez mais importante atividade externa de governos subnacio-

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