Cuestion Social

Facultad de Ciencia Poltica
y Relaciones Internacionales
Decano
Franco Bartolacci
Vicedecano
Hctor Molina
Secretaria Acadmica
Sabrina Benedetto
Sub Secretaria Acadmica
Julieta Corts
Secretaria de Investigacin y Posgrado
Claudia Voras
Sub Secretaria de
Investigacin y Posgrado
Valeria Sassaroli
Secretaria de Planificacin
y Gestin Institucional
Cintia Pinillos
Secretario de Comunicacin
y Gestin de Medios
Edgardo Toledo
Secretaria Estudiantil
Lucila Dattilo
Secretaria de Extensin
Mara Ins Suidini
Sub Secretaria de Extensin
Paula Contino
Secretaria Financiera
Nadia Amalevi
Secretaria de Relaciones Institucionales
Cecilia Ruberto
Escuela de Ciencia Poltica
Mara Gabriela Benetti
Escuela de Comunicacin Social
Elizabeth Martnez de Aguirre
Escuela de Relaciones Internacionales
Gustavo Marini
Escuela de Trabajo Social
Mara Eugenia Garma
Comit Asesor
Hugo Quiroga
Osvaldo Iazzetta
Gladys Lechini
Susana Frutos
Alicia Gonzlez-Saibene
Anabella Busso
Mara Eugenia Schmuck
Marcelo Cavarozzi
Waldo Ansaldi
Manuel Antonio Garretn
Martin DAlessandro
Miguel de Luca
Comit Organizador
Cintia Pinillos
Sofa Perotti
Mara de los ngeles Zayas
Edgardo Toledo
Nadia Amalevi
Sabrina Benedetto
Claudia Voras
Lucila Dattilo
Valeria Sassaroli
Julieta Corts
Cecilia Rubio
Gisela Pereyra Doval
Andrea Calamari
Valeria Miyar
Alejandra Pereyra
Mara Carreras
Julieta Rucq
Clarisa Ramachotti
Toms Mottironi
Germn Villareal
Diego Guevara
Federico Farre
Gisela Macedo
Rita Grandinetti
Alberto Ford
Gisela Signorelli
Marco Iazzetta
Mercedes Betria
Beatriz Porcel
Mariano Sironi
Alicia Villamaj
Florencia Rovetto
Betina Rosinvalle
Mara de los ngeles Dicapua
Melina Perbellini
Comit Organizador
Estudiantil
Coordinadores Comit Estudiantil
Milocco, Mailn Noelia
Tim, Dafne Celeste
Coordinadores Comit de Prensa
Amatta, Juan Manuel
Doval, Toms
Acedo, Matas
Albini, Agustn
Agero Regina
Arrieta, Ailn
Bacciadonne, Franco
Balmaceda Clavel, Enrique
Barra, Daiana
Bendayan, Naila
Buzzano, Lucio
Cardinales, Gastn
Catalano, Ftima
Ciliberti, Fernanda
Coduri, Yael
Costello, Mariano
Cusumanos, Florencia
DAl, Pilar
Del Arca, Guadalupe
Deutsch, Vernica
De Zan, Juan Luis
Di Lenarda Pierini, Juan Pablo
Doval, Toms
Espinoza, Julieta
Felitti, Martin
Furlotti Barros, Mariano
Garavaglia, Giuliana
Garca Scavuzzo, lvaro
Graziano, Beln
Gutirrez, Andrs
Gutierrez, Maria
Hummel, Ianara
Kinderknecht, Agusto
Manso, Victoria
Mntaras, Martina
Marcaida, Paulina
Martinez, Sabrina
Martinez Prieto, Laura
Mondelli, Celina
Musto, Victoria
Nieva Atrib, Juan
Pasqualis, Liza
Pearanda, Javier
Pereyra, Magal Roco
Ponchon, Leandro
Procicchiani, Mara Florencia
Rivet, Agustina
Rubinich, Greta
Serrat, Ana
Simonetta, Juan Cruz
Schwarzstein, Julia
Schroether, Boris
Secchi, Federico
Serra, Beln
Silva, Carolina
Sullivan, Luca
Terzagui, Mercedes
Traverso, Juan Ignacio
Valenzuela, Ana Eugenia
Vallejo, Facundo
Velazquez, Ukay
Vernetti, Carla
Vern, Damin
Villar, Beln Ayech
Viola, Natalia Gisel
Zarzur, Ignacio
Zurita, Virginia Beln
19
El Congreso
El Congreso sobre Democracia es un tradicional encuentro acadmi-
co que desde 1994 se realiza cada dos aos en la ciudad de Rosario,
Argentina, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relacio-
nes Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
A veinte aos de aquel primer Congreso sobre Democracia,
la Facultad se prepara para recibir a cientos de expositores nacio-
nales e internacionales que se dan cita para debatir en torno a los
escenarios actuales y futuros de las democracias latinoamericanas,
en el marco de paneles, mesas redondas, simposios, presentaciones
de libros y revistas cientfcas y numerosas mesas de ponencias.
Dada la relevancia acadmica y poltica que ha ganado a lo
largo de sus primeras diez ediciones, el Congreso ha recibido, as, la
visita de prestigiosos acadmicos, lderes polticos y autoridades de
las distintas escalas gubernamentales, como tambin de destacados
comunicadores y periodistas.
Otro rasgo distintivo del Congreso es la participacin masi-
va de estudiantes de nuestro pas y la regin, quienes se han apro-
piado del evento como un espacio de socializacin acadmica, con
instancias para compartir y debatir sobre sus propias experiencias y
producciones, as como para conocer personalmente y escuchar a
referentes centrales para su formacin.
La consigna
En esta oportunidad, la consigna del Congreso es Entre el malestar y
la innovacin. Los nuevos retos para la democracia en Amrica Latina.
La democratizacin es un proceso dinmico que siempre
permanece incompleto y no reconoce un punto de llegada. Por el
contrario, se trata de de una bsqueda sin trmino que persigue un
horizonte mvil. La apuesta por la democracia requiere un perma-
nente compromiso cotidiano para profundizarla y expandirla y exige
renovar los desafos para evitar su declive y vaciamiento. Su perma-
nencia no est asegurada de antemano y est expuesta constante-
mente al riesgo de inversin, de desdemocratizacin.
El escenario internacional de estos ltimos aos nos ilustra
sobre procesos relacionados con la democracia que se mueven en
direcciones opuestas y nos muestran que el entusiasmo de algunas
experiencias convive con marcados signos de agotamiento y ma-
lestar en sociedades que perciben los lmites de los procedimientos
democrticos para procesar los desafos de un mundo globalizado.
El Congreso se presenta entonces como un mbito de discu-
sin acadmica, pero tambin poltica, para problematizar y debatir
acerca de los lmites y las tensiones de la democracia, los malesta-
res, as como las estrategias posibles e innovadoras para profundi-
zarla y mejorarla, atendiendo al desarrollo, la inclusin y el respeto
a los derechos humanos, a partir del reconocimiento de la comple-
jidad y diversidad de su despliegue en el escenario latinoamerica-
no. Un escenario atravesado por temporalidades e historias tan di-
versas, donde Amrica Latina se presenta celebrando tres dcadas
de indita continuidad democrtica, con luces y sobras, marchas y
contramarchas pero mostrando que la democracia es hoy un valor
compartido por sus sociedades que se apropian de las herramientas
que ofrece para expresar sus demandas e inscribir nuevos derechos.
La institucin organizadora
La Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario cuenta con una vasta trayectoria
acadmica y reconocimiento pblico. Tambin es manifesto su com-
promiso institucional con la consolidacin de la calidad democrtica
y con la construccin de canales de dilogo entre la Universidad y los
actores sociales, polticos y gubernamentales.
Su oferta acadmica est compuesta por cuatro carreras de
grado que son las Licenciaturas en Ciencia Poltica, Comunicacin
Social, Relaciones Internacionales y Trabajo Social. Asimismo, la casa
presenta una importante oferta en materia de posgrado, con Espe-
cializaciones, Maestras, y Doctorados vinculados con aquellas dis-
ciplinas.
La Facultad cuenta tambin con un Instituto de Investigacio-
nes, en el que desarrollan sus actividades investigadores y becarios
del Consejo Nacional de Investigaciones Cientfcas y Tecnolgicas
(CONICET) y del Consejo de Investigaciones de la UNR y del Progra-
ma Nacional de Incentivos a la Investigacin. El Instituto nuclea a dis-
tintos Centros de investigacin que orientan sus investigaciones en
distintas reas de las Ciencias Sociales.
En 2013, la Facultad cumpli 40 aos y lo festej con diversas
actividades acadmicas y sociales, de las que particip la comunidad
educativa en su conjunto.
Entre el malestar y la innovacin:
los nuevos retos para la
Democracia en Amrica Latina

Nicols Cereijo
1

1
Licenciado en Ciencia Poltica UBA. E-mail: ncereijo@yahoo.com

EL ROL SINDICAL SOBRE LOS TRABAJ ADORES CONTRATADOS-
PRECARIZADOS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11
de septiembre de 2014.

RESUMEN

Este trabajo pretende analizar el accionar sindical en la administracin pblica de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, principalmente en relacin a las demandas que surgen sobre
los trabajadores contratados-precarizados. Se describirn estrategias de lucha en el marco
de mejoras laborales, focalizando herramientas democrticas visibles en la participacin y
posterior toma de decisiones. Tambin, se pretender caracterizar el tipo de vnculo
delegado-afiliado.
Cabe aclarar que co-existen dos sindicatos: ATE (Asociacin de Trabajadores del Estado) y
SUTECBA (Sindicato nico de los Trabajadores de la Ciudad de Buenos Aires). La
estrategia metodolgica seguida utiliza elementos de orden cualitativo y cuantitativo.

PALABRAS CLAVES: CIUDAD AUTNOMA DE BUENOS AIRES * EMPLEO *
SECTOR PBLICO * ADMINISTRACIN PBLICA* ESTADO * SINDICATOS *
PRECARIEDAD LABORAL

EL ROL SINDICAL SOBRE LOS TRABAJADORES CONTRATADOS-PRECARIZADOS EN LA
ADMINISTRACIN PBLICA

2
Introduccin
El objeto central de esta ponencia es describir el rol sindical sobre los trabajadores
contratados-precarizados de la administracin pblica de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires. Por ello es que interesa conocer las percepciones de los trabajadores e interpretar la
lgica de accin individual y colectiva con la participacin de los sindicatos que tienen
alcance en toda la Ciudad y que encierran dos concepciones bien distintas de entender el
accionar gremial. Estos son: ATE (Asociacin de Trabajadores del Estado) y SUTECBA
(Sindicato nico de los Trabajadores de la Ciudad de Buenos Aires).
Al abordar el mbito pblico se tratan las relaciones laborales que se entablan entre los
trabajadores y el Estado, relacin social que, a pesar de configurarse en una sociedad
capitalista, no implica la relacin capital-trabajo que tradicionalmente estudia nuestra
disciplina (Barzola, Lira, Nassano, Oyarzo, 2012). Con lo cual, al ser el propio Estado el
representante directo del capital, inevitablemente hay que observar las posiciones polticas
de los gremios frente a l. As, esta produccin se propone analizar el grado de incidencia
de su estructura interna para conseguir logros y cmo se relaciona esto con la mirada de los
propios trabajadores hacia la organizacin.
La ponencia est estructurada de la siguiente forma. Primero abordo la precariedad
especficamente en la administracin pblica, explicando por qu constituye un fraude
laboral. Luego, la vinculo con el accionar sindical. En tercera medida se registran las
declaraciones de los actores involucrados, tratando de volcar las problemticas y
preocupaciones que manifiestan as como tambin notando los efectos dainos que tiene la
precariedad en la vida de los trabajadores. El cuarto y ltimo punto trata de indagar acerca
del nivel de incidencia de la estructura interna sindical a la hora de luchar contra la
precariedad. Finalmente realizo las conclusiones.
Para la realizacin de esta ponencia me bas en fuentes primarias, mediante la realizacin
de entrevistas a los trabajadores precarizados y a dirigentes sindicales, y de fuentes
secundarias mediante el anlisis de documentos y comunicados de los gremios y del
gobierno como as tambin noticias periodsticas de diarios y sitios web.

1. Caractersticas del trabajo precarizado en el sector pblico
La modalidad de trabajo por contrato tom forma con las teoras posfordistas que vean una
nueva forma de movilizacin de la fuerza de trabajo vinculada a las innovaciones toyotistas
de la organizacin del trabajo, que aparecan como nuevo paradigma que reemplazara al


3
modelo fordista (Diana Menndez, 2010). En Latinoamrica la flexibilidad amable
(negociada y enriquecedora del trabajo), que vena asociada con cambios en el rgimen de
acumulacin, se desvaneci ante la presencia de un claro predominio de flexibilizaciones
no pactadas, sino impuestas a sindicatos y trabajadores, al cambiarles sus contratos
colectivos en detrimento de estos ltimos, dando lugar a una flexibilizacin en general con
unilateralidad gerencial. As, la implementacin de polticas flexibilizadoras en los
hechos, oper produciendo condiciones precarias a los trabajadores en todas las latitudes en
que fueron aplicadas y particularmente en Argentina (De la Garza, 2007).
Con el paso del tiempo, este tipo de contratacin se fue extendiendo, fundamentalmente en
el sector pblico y en el sector privado mediante la tercerizacin de los trabajadores. De
esta manera, se consolid el fraude laboral. Lamentablemente, esta prctica se solidific en
el Estado y como se intenta mostrar en esta ponencia, no se registran avances importantes
para su erradicacin.
Desde el 2003, el empleo pblico, en todos sus niveles nacional, provincial, municipal
ha registrado mayores tasas de crecimiento con respecto al empleo privado. En el caso de
CABA, el aumento en el perodo 2003-2013 fue del 31%
2
. En el 2013, la Ciudad de
Buenos Aires tena 125.092 trabajadores en planta permanente. De estos, el 31% son
administrativos mientras que el 69% restante son de servicios
3
Establcese que el personal comprendido en el presente Decreto ser designado con
carcter transitorio, carecer de estabilidad, cesar automticamente a la fecha de
finalizacin de la Planta Transitoria, y podr disponerse su cese anticipado sin expresin
de causa.
. Segn la misma fuente,
para el mismo ao haba 9000 trabajadores contratados, cifra discutida por el Secretario
General de ATE Capital, J orge Matassa, quien en un reportaje citado all afirma que el
nmero de contratados es de aproximadamente 15.000 personas.
Como paliativo a la precariedad, el gobierno de la Ciudad comenz a hacer extensiva la
creacin de la Planta Transitoria. Esta es una forma de contratacin que se ubica entre los
trabajadores de planta permanente y los contratados y es utilizada cuando se impulsan
planes de empleo. Un ejemplo es el Programa de J venes Profesionales. El artculo 2 del
Decreto 34/14, dice:
4

2
Informe Fiscal de las Provincias (Publicado en Enero de 2014) en www.noanomics.com.ar
3
Diario La Nacin, La trunca revolucin del empleo pblico en la ciudad de Buenos Aires, 25/8/2013
http://www.lanacion.com.ar/1613842-la-trunca-revolucion-del-empleo-publico-en-la-ciudad-de-buenos-
aires
4
Boletn Oficial N4323 Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 22/01/2014


4
El mismo artculo se encarga de remarcar que carecer de estabilidad. De esta manera si
bien tiene beneficios propios del personal de planta permanente, fundamentalmente en
materia de ingreso, lleva consigo la peor cualidad de la precarizacin que es la inestabilidad
laboral.

1.1 Por qu est modalidad constituye un fraude laboral?
En junio de 2013 hubo un fallo de la sala IX de la Cmara Nacional de Apelaciones del
Trabajo que declar que Marcela Almeida
5
fue vctima de un "contrato fraudulento", ya
que cumpla en el INDEC funciones de un trabajador de planta permanente gracias a un
convenio y un contrato de locacin de servicios con la Direccin General de Estadsticas y
Censos de la Ciudad de Buenos Aires. Estuvo bajo esa modalidad desde julio de 2003 hasta
fines de 2007.
6
El sistemtico no cumplimiento de estas normativas avala la idea inicial de De La Garza de
la flexibilizacin en general con unilateralidad gerencial. En la prctica, los trabajadores
En un caso indito, fue la propia justicia la que denomin contrato
fraudulento. Veamos cul es el marco legal que el Estado, como patrn, est violando.
En primer lugar, no cumple con el artculo 14 bis de la Constitucin Nacional, en donde
adems de caracterizar al trabajo, dice exclusivamente estabilidad del empleado pblico.
En segundo lugar, a nivel CABA, no se cumplen con los artculos 39 y 67 de la Ley N
471/00 de Empleo Pblico. El artculo 39 comienza diciendo
El rgimen de contrataciones de trabajadores por tiempo determinado comprende
exclusivamente la prestacin de servicios de carcter transitorio o eventual, no incluidos
en las funciones propias del rgimen de carrera, y que no puedan ser cubiertos por
personal de planta permanente.
Mientras que el artculo 77 dice:
El Poder Ejecutivo proceder a revisar, en el trmino de noventa (90) das a partir de la
sancin de la presente ley, la normativa vigente en materia de personal contratado, y la
situacin de aquellos trabajadores comprendidos en dicho rgimen, que observen
caractersticas de regularidad y antigedad en la administracin, en actividades y
funciones habituales de las plantas permanentes y/o transitorias.

5
Ex Coordinadora del IPC ndice de precios al consumidor del INDEC.
6
El 1/4/2014 la Corte Suprema de la Nacin ratific el fallo de la Cmara.


5
contratados padecen de dos hechos graves: la antigedad es mayor al ao y realizan las
mismas tareas que un trabajador de Planta Permanente.

2. El accionar sindical
Si bien es cierta la existencia de dos sindicatos, en los trminos reales SUTECBA es quien
tiene mayor peso. Esto se debe a dos cuestiones. La primera es que tiene presencia en todas
las dependencias y organismos pblicos de CABA. Al tener una presencia histrica, posee
una legitimidad fuerte. La segunda cuestin es su posicionamiento gremial frente a
cualquier gobierno. Parecido a lo que ocurre a nivel nacional con UPCN (Unin del
Personal Civil de la Nacin), SUTECBA opera por objetivos gremiales concretos y lejos se
est de cuestionar la precariedad en s. Al respecto, cabe destacar que en las publicaciones
del sindicato no se observa un uso peyorativo de la precariedad. As lo muestra el siguiente
comunicado de su Delegacin Gremial en la DGEyC (Direccin General de Estadstica y
Censos)
Queremos transmitir la importancia de estar gremialmente organizados, a travs de una
representacin sindical comprometida y responsable, rredundando en GESTIN Y
LOGROS:
SUBPARITARIAS:
Generamos un espacio de discusin gremial que garantice el efectivo ejercicio de nuestros
derechos, donde proponemos mecanismos que mejoren los instrumentos vigentes-
inexistente en Estadstica hasta nuestra llegada-. Desde all logramos:
AUMENTO a los CONTRATADOS: Por primera vez se consigui un aumento
generalizado, y a mitad de ao: SUTECBA: En funcin de la nota presentada con fecha
2/6/2014 les informo que al momento de efectuarse el pase a planta permanente de los
agentes contratados que concursaron exitosamente se proceder, en funcin de las
posibilidades presupuestarias, a ajustar el monto de los contratados de locacin de quienes
efecten tareas continuas (DONATI:23/06/14 ver adjunto).
7
Si bien suele remitirse a cuestiones gremiales exclusivamente, cuando el conflicto se agrava
el sindicato se encarga de comunicar y transmitir su apoyo a la gestin. A modo de
ejemplo, a principios de este ao se realiz en la DGEyC un Concurso Pblico para

Dos cuestiones importantes para ver. La primera es la referencia concreta a contratados y
la segunda es la intencin de mostrar la negociacin con los funcionarios en este caso
J ose Mara Donati es el Director General de la DGEyC resaltando el logro de la misma.

7
Comunicado de difusin al personal, denominado Gestin y Logros con fecha 17/7/2014


6
ingresar a la Planta Permanente. Si bien ambos gremios celebraron el evento, ATE se
encarg de denunciar irregularidades como ser la no presencia de veedores gremiales en el
Concurso y la exclusin arbitraria de un trabajador precarizado que si bien haba
aprobado tres de las cuatro etapas del concurso, el Comit Evaluador decidi dejarlo afuera
por no aprobar la entrevista personal. Al ser este trabajador un afiliado de la J unta Interna
de ATE, la denuncia se hizo pblica.
El comunicado de SUTECBA al respecto fue
Es una lstima que algunos no entiendan que la importancia del concurso est en que
representa una posibilidad real de estabilidad laboral, para los compaeros con los que
trabajamos todos los das, a nuestra par y que desgraciadamente por circunstancias
ajenas a ellos hoy son monotributistas.
El concurso implica una competencia de aptitudes, habr compaeros que no alcancen los
requisitos exigidos y otros tendran un mejor desenvolvimiento. Por ms valoracin que
sobre ello se pueda hacer, esta es la forma en que la Ley (471, convenio y Constitucin de
la Ciudad) admite el ingreso de personal a la planta permanente de la administacin
pblica, con excepcin a decisiones polticas que surgen de extensos debates paritarios
(los ltimos 2 ingresos fueron en 1994 y 2010, es mucho tiempo).
Como Delegacin gremial hemos hecho un seguimiento sobre el desarrollo de este
Concurso y huelga decir que el Comit ha cumplido con todo lo estipulado en el
Reglamento, a la vez que nunca se cuestion el contenido del mismo ms all de la figura
de veedor gremial. En el caso particular de la evaluacin de idoneidad, esta es una etapa
que debe aprobarse y sobre la que el reglamento no admite impugnacin (Art.3 del anexo I
Dis 340/DGESYC/13).
Efectivamente habr quienes no puedan beneficiarse por este concurso pero ello no puede
ser motivo para desestimar el esfuerzo del resto, no podemos ser mezquinos entre
compaeros.
8
Recopilando, este sindicato posee una importante poltica de distribucin de incentivos
selectivos, tales como la obra social, formacin y descuentos (Diana Menndez, 2010). El
manejo de estos recursos le da una mayor capacidad de presin que el otro sindicato. A este

Como se observ anteriormente, su postura es no criticar a la gestin. Por otra parte trabajo
contratado como algo que lamentablemente sucede pero no se cuestiona sino que
nicamente se trata de conseguir que haya menos.

8
Comunicado va e-mail, con fecha 10-6-14, de la Delegacin Gremial Estadstica y Censos - SUTECBA


7
elemento, hay que sumarle que desde la asuncin de Macri como J efe de Gobierno Porteo
en el ao 2007, el sindicato negoci solo con el gobierno tanto el convenio Colectivo de
Trabajo como para acordar las paritarias.
En ATE ocurre totalmente lo contrario. A diferencia de su presencia histrica y ms
arraigada en Nacin, en la Ciudad todava se encuentra en proceso de construccin. Ocurre
que hay dependencias donde sus J untas Internas tienen muy poco tiempo y peso y en otros
lugares directamente no existe.
J ustamente, el trabajador precarizado ocupa un lugar muy importante en el inters de este
sindicato. La primera gran cuestin es que permite su afiliacin, cosa que el otro gremio no
contempla. Segn el informe de una delegada, en algunas dependencias es mayor el nmero
de afiliados contratados que de Planta Permanente. Con lo cual, el nfasis sobre la
precariedad es mucho mayor.
Su composicin interna es muy variada. Si bien las distintas lneas responden a lo que se
podra llamar el progresismo, se encuentran desde listas moderadas por ejemplo la lista
102 integrada mayormente por sectores kirchneristas hasta la lista Marrn o Ate desde
abajo que son corrientes clasistas de izquierda. Sin embargo, todas las vertientes tienen en
comn su rol de opositores al J efe de Gobierno, Mauricio Macri. J ustamente, uno de los
reclamos es participar activamente en las diversas mesas de negociacin.
en los ltimos dos aos fue se llam a ATE a firmar si estaba de acuerdo con las
paritarias ya pactadas entre el gobierno y SUTECBA. Por eso es que firmamos en
disconformidad (delegada ATE Planta Permanente).

En sus campaas, ATE utiliza frases a modo de denuncia de la precariedad. Principales hay
dos consignas fuertes que son: Basta de precarizacin y contrato basura. Pase a Planta
Permanente a todos los compaeros e Igual tarea, igual remuneracin. Como se puede
observar, los reclamos van ms all de un sector, sino que corresponden a la denuncia de un
sistema fraudulento. Esta lgica militante, referida a la construccin del proyecto
transformador universalistas, se lleva por delante los reclamos ms llanos de los
trabajadores, que hacen a la responsabilidad inmediata y cotidiana de la accin sindical. Es
decir, este militantismo conlleva la tentacin de encerrarse en una lgica de accin donde
cuenta ms la defensa apasionada de los principios que la responsabilidad social frente al
afiliado (Martuccelli y Svampa, 1997).


8
3. La mirada de los actores
Para esta ponencia se realizaron entrevistas a trabajadores precarizados. Las preguntas
fueron en torno a su opinin tanto del trabajo por contrato como del accionar sindical. A
continuacin transcribo algunas respuestas interesantes
El contrato temporario de trabajo es una modalidad que atenta contra la continuidad del
trabajador en la esfera productiva. Expone al trabajador a la incertidumbre por su fuente
de trabajo y por lo tanto, su subsistencia. Por eso estoy en contra. (Luciana, Trabajadora
contratada)
Oficialmente ningn sindicato se pronuncia contra los trabajadores contratados, pero
en el caso de los municipales de Ciudad de Bs.As sutecba solo se acord de este sector de
trabajadores cuando irrumpi Ate y se vi forzado a reconocerlos como sector, aunque no
los admite como afiliados del sindicato. En el discurso se los reconoce pero en la prctica
se desprecia sus derechos. Con respecto a Ate, no obstante el reconocimiento de la
incorporacin de las reivindicaciones del sector soy crtica de la coherencia y consistencia
de su accionar y discurso. Considero que el nico impedimento para que a la fecha no se
haya desarrollado un plan de lucha serio y coordinado contra la precarizacin laboral es
la direccin del sindicato, que piensa menos en la lucha que en los realineamientos
electorales. Por eso es una necesidad de los trabajadores echar a la burocracia de ate y
tomar las riendas del asunto.(Liz, Trabajadora de Planta Permanente)

Una de las consecuencias de la precariedad es la inestabilidad laboral. Esta genera cierto
miedo a participar por temor a represalias. No es un dato menor. Como investigador me
pas de ver que trabajadores no quisieron contestar por temor, independiente del previo
aviso de anonimato. Con esto, lo que quiero marcar es la intencionalidad en disciplinar
mediante la precariedad. La misma compaera declar acerca de la modalidad de contrato
que
es una forma que tiene el capital (en este caso representado por su estado empleador)
para redoblar la explotacin y disciplinar a los trabajadores.
En relacin al temor de afiliarse, ocurre que trabajadores registran situaciones como la
siguiente:
Llevo ms de 10 aos trabajando como monotributista, mientras que compaeros con
menor tiempo accedieron al beneficio de pasar a planta transitoria. Claramente se trata de
discriminacin sindical, en mi caso, el trato comenz a cambiar desde que participo


9
activamente en la Junta Interna de ATE. Adems, nunca tuve malos informes, pero ac
miran mucho si ests en ATE o no. Es lamentable que en tiempos de democracia ocurran
estas cosas.(Trabajadora contratada de la Direccin General de Estadstica y Censos)

A mi modo de ver, la principal preocupacin de los trabajadores contratados es la
inestabilidad laboral. La incertidumbre es un claro factor de poder del Estado como
herramienta de disciplina. Si bien tericamente se permite la libre filiacin sindical, en los
lugares de trabajo no ocurre as. El temor a la afiliacin se ve en algunas dependencias ms
que en otras. Este factor dificulta el proceder en la accin y en algunos casos lleva al
conformismo de aceptar las condiciones impuestas. Considero que an resta una labor ms
fuerte al interior de las oficinas sobre lo pernicioso de este fraude y deberan encararse
polticas en conjunto ms que inculcar temor o realizar promesas de pase a planta ms
como paliativo para hacer ms larga la agona que como medida efectivamente a ejecutarse.

4. Influye la organizacin interna?
Ambos gremios operan de manera diferente. Repasando la historia de ambos, tuvieron
formas de manejos en comn hasta la vuelta de la democracia. Ate fue creado en el ao
1925 y de all hasta la dcada del 80 no registra grandes enfrentamientos con su par
gremial. Es ms, siempre tuvo mayor peso en las dependencias nacionales. Desde 1984,
con la llegada a la secretara general de dirigentes como Vctor De Gennaro o Germn
Abdala, el sindicato pas de tener un perfil menos tradicional a tener un rol progresista. Y
efectivamente en la dcada de 1990, con la ejecucin de las reformas neoliberales y su
consecuencia inmediata que fue el achicamiento del Estado, ya se tom el rol de opositor de
los gobiernos, condicin que se sigue manteniendo hasta la actualidad a pesar del paso de
jefes de gobierno radicales y actualmente del PRO.
El caso de SUTECBA, tal como lo dice el artculo n1 de su estatuto, es una entidad
sucesora de los derechos u obligaciones legtimos de la Unin Obreros y Empleados
Municipales, la que se constituy el 08 de enero de 1916 y cuya personera y agrupamiento
sindicales le fueran otorgados por la autoridad pblica en 1948. Lo curioso es que es el
2007, mismo ao de asuncin de Macri a la jefatura portea, donde consigue la personera
gremial N91 desde donde se pasa llamar como tal.
Entre las diferencias estructurales, que inevitablemente marcan una caracterizacin
ideolgica y de funcionamiento que ms tarde hablar, mientras que ATE es un gremio que


10
pertenece a la CTA (Central de Trabajadores Argentinos)
9
, SUTECBA pertenece a la CGT
(Confederacin General del Trabajo)
10

9
Vale aclarar que si bien el sector mayoritario adscribe a la CTA de Pablo Michelli, en ATE Ciudad de Buenos
Aires, la conduccin corresponde a la agrupacin 102 y responden a la CTA de Hugo Yasky.
10
En la actualidad pertenece a la CGT de Hugo Moyano.
.
Dentro del proceso de democracia interna de la organizacin, podemos destacar algunas
cuestiones en particular. En SUTECBA, la disputa por la conduccin no se traslada a sus
afiliados sino ms bien corresponde con una interpretacin de contexto que se vive.
Amadeo Genta fue su secretario desde su fundacin, y altern su lugar con otro puado de
dirigentes como ser el actual Secretario Gremial y Legislador por el Frente para la Victoria,
Alejandro Amor, y con el Secretario General Adjunto, Patricio Datarmini. Aqu, la
legitimidad no responde a un acto eleccionario. Los roles de la dirigencia y de los distintos
escalafones de la jerarqua gremial estn bien demarcados. La vinculacin entre afiliados y
dirigentes est marcada por la lgica del intercambio de dones (Sigaud, 2007). El sindicato
que otorga incentivos selectivos, y alcanza determinadas conquistas laborales, ms como
producto de sus gestiones institucionales (capacidad/poder que en ltima instancia descansa
en el potencial movilizador), que da la participacin sostenida y reclamativa de sus
afiliados; requiere de parte de los beneficiarios la gratitud en primera instancia, y la
lealtad cuando es requerida (que se expresa en la afiliacin y en las convocatorias a paros o
movilizaciones) (Diana Menendez, 2010). Del lado del trabajador afiliado, la retribucin al
sindicato por las conquistas y beneficios, se expresa respondiendo a los llamados, que en
muchos casos son motorizados como coerciones morales que se precipitan sobre todos
aquellos individuos envueltos en relaciones de intercambio y los intereses que les estn
asociados (Sigaud, 2007).
Con lo cual, el abordaje a la cuestin de los trabajadores precarizados se limita a dos cosas:
pelear por aumentos salariales y el pase a planta transitoria o permanente. El reclamo es
dirigencial y es aqu donde se centralizan las polticas. Las disputas por el liderazgo se
resuelven puertas adentro en la conduccin, dependiendo el contexto. No se realizan
asambleas ni otros espacios consultivos donde se pueden expresar sugerencias y opiniones.
En ATE las cosas son diferentes. A grandes rasgos podemos hablar de un sector
mayoritario que tiende a posicionarse como negociador, ms an teniendo en cuenta que al
menos comienza a ser tenido en cuenta en las discusiones con el gobierno y el otro gremio.
El otro sector est compuestos por sectores menos negociadores y ms reivindicativos, que
entienden al sindicalismo como instrumento de cambio desde una perspectiva clasista.


11
Ms all de esta diferencia estructural, s es notoria la diferencia del rol de afiliado.
Mientras que el afiliado de SUTECBA mantiene ms bien un rol pasivo, el de ATE tiene un
rol activo, militante. Por eso es que la asamblea es el medio legitimado para plantear y
debatir cuestiones. A su vez, ocurre algo interesante. Al no responder a una lgica de
incentivos, suele pasar que los afiliados ni conozcan a los mximos dirigentes. Esto hace
tambin que las J untas Internas tengan ms peso en sus sectores de trabajo y no responden
necesariamente a la lnea de conduccin. La afiliacin a ATE responde ms a intereses de
tipo ideolgicos, que transcienden la esfera netamente laboral para discutir cuestiones fuera
de lo concretamente gremial.
Para el caso de la precariedad, las J untas Internas de ATE reclaman constamente sobre la
cuestin, denunciando al gobierno de la ciudad como cmplice del fraude laboral. A su vez,
los reclamos suele tener visibilidad por fuera de la oficina. Ejemplo de ello es la campaa
que viene realizando la J unta Interna de Promocin Social. En el marco de la campaa por
la lucha contra la precarizacin, primeramente se instal una carpa frente a la J efatura
Portea, donde, entre otras cosas, los trabajadores dejaron como huellas sus manos pintadas
de negro. Luego, se realiz una recorrida por la ciudad en donde se informa a la ciudadana
la problemtica. Este tipo de medidas surgen de las asambleas, sin intermediar ninguna
bajada por parte de los altos mandos.
Descritos ambos procederes, lo que resta ver es la implicancia que tiene tanto en el resto de
los trabajadores como en las medidas concretas que se resuelven. En trminos aproximados,
la distribucin de afiliacin es de 65% a 35% a favor de SUTECBA
11

. Si bien en los
ltimos tres aos han surgido nuevas juntas internas de ATE, lejos est de tener una
posicin hegemnica en el sector. Pero lo que s me toco observar y analizar en las
declaraciones es cierto temor a la participacin. Si bien no hay homogeneidad, s estoy en
condiciones de afirmar que en los lugares donde la junta interna ATE toma peso, los
funcionarios se apoyan en el gremio para deslegitimar. Y se han llegado a extremos de
echar gente, como fue el caso de Tamara Lescano, delegada de Planta Permanente de la
Direccin General de Estadstica y Censos, quien luego de tres meses, mediante una
medida cautelar, pudo reincorporarse a su lugar de trabajo. Los trabajadores de dicho sector
manifiestan su preocupacin por el trato desigual que reciben los afiliados a ATE. Este tipo
de situaciones se ven tambin en otras dependencias, lo cual pone en riesgos en trminos
prcticos la libertad sindical garantizada tanto por la Constitucin Nacional como por la
Ley de Empleo Pblico.

11
No pude obtener los datos exactos de afiliados de cada gremio. La proporcin fue estimada en base a lo
comentado por dirigentes y afiliados de ambos.


12
A modo de conclusin
La precariedad laboral es una forma de contratacin que niega o disminuye los derechos
laborales de los trabajadores. Si bien las reformas neoliberales de la dcada de 1990
hicieron mucho dao a la estructura del empleo, en la actualidad, todava quedan presentes
sus efectos y lamentablemente no se observan serios cambios.
Si bien es verdad que el empleo pblico ha mejorado desde el ao 2003, es necesario
repensar a la precariedad como un problema estructural a resolver. Lejos de cumplirse con
el artculo 39 de la Ley 471, en la mayora de los casos analizados se contrata por ms de
un ao (perodo de prueba estipulado) y adems estos trabajadores realizan las misma
labores que uno de planta permanente, con la diferencia de que el primero no tiene ni
derechos laborales bsicos como aguinaldo, antigedad ni tampoco, fundamentalmente,
estabilidad.
Tambin es importante mencionar que la precariedad responde a una forma de
disciplinamiento que tiene el Estado sobre los trabajadores. El temor que trae no saber si
renuevan el contrato, en muchos casos hace que los trabajadores no se involucren en
demandas o reclamos. El miedo est presente. J ustamente, una de las consignas de las
juntas internas llama a perder el miedo a participar. Pero creo que este va a desaparecer
cuando no haya ms precariedad.
A modo de crtica a los sindicatos, me parece que ambos tienen mucho por mejorar. En el
caso de SUTECBA, debera repensar su accionar con la precariedad, fundamentalmente
porque ataca al trabajo. No alcanza con decir que por condiciones externas
lamentablemente son monotributistas sino debera denunciarla de fondo con los
inconvenientes que trae. En el caso de ATE, si bien sus J untas denuncian sistemticamente
la cuestin de la precariedad, muchas veces quedan solas en los reclamos. Ocurre que
movilizaciones o paros de las juntas tienen poca gente (bsicamente todos los afiliados) y
eso le quita peso. En este caso, debera haber un acompaamiento mayor de los mximos
dirigentes al reclamo. La organizacin debera encontrar un punto medio entre la
participacin de las bases y el accin de la dirigencia. Hoy en da se encuentran casi
desconectados.
Finalmente, espero que el trabajo haya servido para mostrar las severas consecuencias que
tienen la precariedad laboral. Y espero que sea un aporte para que las autoridades redefinan
las polticas de empleo, contemplando no solo cantidad sino la calidad laboral.


13
Bibliografa utilizada
Barzola, V; Lira, L; Nassano, M; Oyarzo,L. Relaciones del Trabajo en la
Administracin Pblica argentina: Primeros aportes para una perspectiva general.
VII J ornadas de Sociologa de la UNLP, 5 al 7 de diciembre de 2012, La Plata,
Argentina. En Memoria Acadmica, disponible en:
http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/trab_eventos/ev.1707/ev.1707.pdf
De la Garza Toledo, E. Los estudio laborales en Amrica Latina al inicio del siglo
XXI, 2007. http://docencia.izt.uam.mx/egt/mail.htm
De la Garza Toledo, E (2012): La subcontratacin y la acumulacin de capital en
el nivel global, en CELIS OSPINA, J uan Carlos. (coord.) (2012): La
subcontratacin laboral en Amrica Latina: Miradas multidimensionales, Medelln,
Escuela Nacional Sindical.
Diana Menndez, N. La mltiple dimensin de la precariedad laboral: El caso de la
administracin pblica en Argentina, Rev. Ciencias Sociales, 2010.
Diana Menndez, N La trama compleja de la accin sindical: los casos de ATE y
UPCN, Revista Trabajo y Sociedad 10. Universidad de Santiago del Estero, 2008.
Diana Menndez, Miradas cruzadas: concepciones y creencias de los dirigentes
sindicales en torno a la representacin en el Estado. Revista Argentina de
Sociologa, 2010.
Poblete, L (2013): Deslaborizacin y trabajo independiente dependiente en la
administracin pblica nacional (1995-2007) Papeles de Trabajo, Ao 7, N 12, 2
semestre de 2013, pp. 102-121.
Sigaud, L (2007): Derecho y coercin moral en el mundo de los ingenios. En revista
Critica en desarrollo, n 1, Buenos Aires (en prensa).

Sitios web consultados:
Blog La Ventana http://laventanablog.wordpress.com/
Diario La Nacin http://www.lanacion.com.ar/
Diario Seccin Poltica http://www.seccionpolitica.com.ar/index.php
ATE: http://www.ate.org.ar/
ATE Capital: http://www.atecapital.org.ar/
J unta Interna Estadstica GCBA: http://juntainternaestadistica.blogspot.com.ar/
SUTECBA: http://www.sutecba.org.ar/
Informacin gremial de SUTECBA: http://lagremial.com.ar/
1

XI CONGRESO NACIONAL Y IV CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE DEMOCRACIA

FACULTAD DE CIENCIA POLTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES

UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO

ROSARIO, 8 AL 11 DE SEPTIEMBRE DE 2014

La influencia del factor poltico en la organizacin sindical.
Articulacin, liderazgo y antagonismo
santiago.duhalde@azul.der.unicen.edu.ar

Prof. Dr. Santiago DUHALDE

CIEP-UNCPBA / CONICET

rea temtica sugerida: 10. Cuestin Social y Estudios del Trabajo

Resumen:

Este trabajo intenta llamar la atencin sobre cierto desinters histrico en el estudio de
la organizacin interna de las instituciones sindicales en Argentina, principalmente en
trminos terico-conceptuales. A su vez, se propone desarrollar un mapa conceptual
para el examen cientfico de la incidencia del factor poltico en el interior de estas
entidades. Por ltimo, el texto presenta una perspectiva general sobre los diferentes
momentos que constituyen la vida integral de un sindicato, sealando cmo su instancia
organizacional tiene una fuerte influencia sobre su accin externa, a travs de
mecanismos especficos e indirectos.

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre

Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.
2

La influencia del factor poltico en la organizacin sindical.
Articulacin, liderazgo y antagonismo

Prof. Dr. Santiago DUHALDE
santiago.duhalde@azul.der.unicen.edu.ar
CIEP-UNCPBA / CONICET

Introduccin

La historia de los estudios sindicales en Argentina nos muestra que para la construccin
de su objeto de estudio se ha priorizado simultneamente el examen de dos grandes
instancias. Una tiene que ver con la accin externa de los sindicatos, o sea, su estudio
como movimiento sindical o la indagacin sobre las estrategias de accin frente a
terceros actores, sean estos el gobierno, la patronal, el partido poltico, etc. La otra
instancia ha sido la de la direccin sindical, privilegiando de este modo el estudio de las
confederaciones sindicales o de los mximos dirigentes de los sindicatos, lo que
condujo a observar ms la sede sindical que el lugar de trabajo, y a no vislumbrar la rica
complejidad de la vida interna de los sindicatos(Torre, 2004; Fernndez, 1985; Murillo,
1997; Bunel, 1992; Gaudio y Thompson, 1990; Palomino, 1995).
Esta clsica mirada de los estudios sindicales ha examinado poco la instancia
interna del sindicato, relativa a la dinmica de relaciones entre los distintos sectores que
lo componen. En principio, ha entendido a la institucin sindical como una suerte de
totalidad racional, donde es la cabeza o la cpula de la entidad la que rige el porvenir
estratgico del conjunto, desestimando la complejidad interna que posee cualquier
institucin.
Desde nuestro punto de vista, toda entidad sindical se encuentra constituida por
un conjunto de sectores diferentes que asumen entre s diversas relaciones. Estas
relaciones generan como consecuencia determinados tipos de organizacin interna, de
mayor o menor fortaleza, o su ausencia. Los acuerdos en torno a las estrategias de
accin externa del sindicato son la consecuencia directa de las relaciones que se
establecen previamente en el seno de la institucin; de esta manera los acuerdos de este
tipo nos hablan de las circunstancias de vida en su interior. As, creemos que el estudio
de la instancia organizativa resulta imprescindible para comprender las estrategias y
tcticas asumidas, su desempeo en la accin, sus logros y sus fracasos.

Organizacin y articulacin

El concepto de organizacin no es pensado aqu en su acepcin funcionalista,
proveniente principalmente de la sociologa de las organizaciones, que entiende por sta
al conjunto coherente de roles o funciones de los diferentes elementos que conforman
una institucin. Nosotros utilizamos la acepcin poltica del trmino, aquella que
entiende por organizacin a la unin entre diferentes sujetos de una institucin. No se
trata de las diferentes tareas a realizar por los distintos sectores, sino que se trata del tipo
de articulacin que los une. As, por ejemplo, lo entenda Marx, cuando en su clebre
resolucin sobre los sindicatos, relativa a su organizacin, afirmaba:

3

La nica fuerza social de los obreros est en su nmero. Pero, la fuerza numrica se
reduce a la nada por la desunin. La desunin de los obreros nace y se perpeta
debido a la inevitable competencia entre ellos mismos.
Originariamente, las tradeuniones nacieron de los intentos espontneos que hacan
los obreros para suprimir o, al menos, debilitar esta competencia, a fin de conseguir
unos trminos del contrato que les liberasen de la situacin de simples esclavos
(Marx, 1980: 44).

Esta forma de entender la organizacin nos lleva a indagar al interior de las
entidades sindicales, poniendo especial atencin en las relaciones que se establecen
entre los diferentes sectores que la componen. Estas relaciones pueden ser de
articulacin o de ausencia de articulacin. Toda articulacin supone un grado de unin
entre los sectores. As, la formacin organizativa que efectivamente se establece (y que
es contingente) puede ser de diferente tipo segn la fortaleza del vnculo.

Formacin hegemnica

En primer lugar destacamos la formacin hegemnica. Con ella nos referimos a
una articulacin organizativa caracterizada por su solidez y cohesin, donde las
diferencias entre los sectores han sido reducidas significativamente, y donde predomina
un inters compartido (Gramsci, 1992). Este inters comn se encuentra representado
por uno o varios significantes que hacen las veces de lderes de la organizacin, en el
sentido de que guan al conjunto de los diferentes sectores. Por lo general se trata de una
imagen o expresin que por su ambigedad permite subsumir los distintos intereses
particulares. En los hechos estos significantes-lderes son operados por dirigentes o
referentes sectoriales. En este sentido no debe confundirse la figura del lder con la del
dirigente: mientras la primera hace alusin a ideas-fuerza con las que los intereses de
los diferentes sectores pueden identificarse, la segunda nos remite al personaje de carne
y hueso que maneja y expresa esas ideas que lo trascienden. Por otro lado, estos
significantes-lderes suelen expresar un contenido que se contrapone al de los
significantes-antagonistas, que representan intereses contrarios a los de los sectores
sindicales en cuestin y son sostenidos por otros dirigentes o representantes, en
principio externos a la institucin gremial.
La posible presencia en la instancia organizacional de un lder y un antagonista
nos lleva a planear la posibilidad de un doble tipo de identificacin de los sectores
sindicales en el momento articulatorio. En este sentido, podemos hablar de una
identificacin positiva con el lder y de una identificacin negativa con el adversario o
antagonista. Estas identificaciones pueden ser o no comunes al conjunto de los sectores
que componen la institucin sindical. Hay identificacin positiva cuando el o los
sectores ven en el significante la representacin de su propio inters; hay identificacin
negativa cuando estos sectores ven en el significante la representacin de lo que impide
la obtencin de lo buscado, lo que interfiere o bloquea la posibilidad de conseguir lo
deseado.
La formacin hegemnica es la formacin organizacional ms compacta, y esta
caracterstica viene dada por el tipo de articulacin que se desarrolla entre los diferentes
sectores. En este caso, el papel del lder permite disminuir fuertemente las diferencias
entre los grupos internos generando intereses en comn (ms all de la presencia
simultnea de un mismo antagonista). Y hablamos de generar porque la particularidad
de la hegemona es la de desplazar los anteriores intereses y forjar un cambio en los
mismos en un sentido comn al conjunto de sectores. De esta manera, la idea del otro
4

al interior de la institucin tiende a borrarse, lo que da lugar a un nosotros ms amplio
y a un otro externo.

Alianza estratgica

Otra posible formacin organizativa al interior de la institucin sindical es la que
hemos denominado alianza estratgica. Aqu los diferentes sectores se encuentran
articulados por su comn contraposicin a un adversario externo y tambin por la
identificacin de un mismo lder. Sin embargo, este liderazgo no es capaz de borrar
significativamente las diferencias entre los sectores que constituyen la organizacin.
As, se trata de un acuerdo de accin conjunta (de tipo constructiva) a partir de la
negociacin de algunos intereses compartidos y sostenidos por ciertos significantes-
lderes. La caracterstica de este tipo de articulacin no permite disolver de manera
sustancial las diferencias internas. Permanece la idea de acuerdo con un otro interno,
donde los intereses propios predominan por sobre los intereses comunes. Sin embargo,
estos intereses comunes existen y son el principal fundamento de la unidad. Si bien no
permiten lograr la propiedad compacta de una formacin hegemnica, s brindan la
posibilidad de un recurso organizativo fuerte y estable.

Alianza coyuntural

En el caso de la alianza coyuntural, nos encontramos con una articulacin entre
sectores dada nicamente por la comn oposicin de stos a un adversario externo. Lo
que los une es un inters comn de confrontacin, un inters de carcter negativo (de
contraposicin), diferente al inters positivo de construccin canalizado a travs del
lder. De esta manera no existe un liderazgo comn que los reagrupe. Se trata entonces
del desarrollo de una identidad exclusivamente negativa. Este acuerdo es meramente
tctico en el sentido de que no establece una construccin conjunta entre los distintos
sectores, al contrario de lo que puede observarse en el caso de una alianza estratgica.
As, la alianza coyuntural es evidentemente ms frgil que la anterior, debido
principalmente a la dbil base que la sustenta: una vez repelido el adversario no hay ms
elementos que soporten la unidad.

Formacin ruptural

Por ltimo, nos encontramos con un estado de carencia casi total de similitud
entre los intereses de los diferentes sectores. Es el caso en el cual directamente no existe
una articulacin entre los elementos componentes de la entidad sindical, otra manera de
nombrar una situacin de ausencia de organizacin interna. Es en este sentido que ms
que de sectores deberamos hablar de distintas fracciones con intereses propios, que si
se encuentran en relacin es porque comparten la pertenencia a una misma estructura
institucional. Aqu no existe ni un adversario en comn ni un liderazgo en comn. No
hay identificaciones compartidas lo suficientemente movilizantes como para lograr un
mnimo articulatorio. Nos encontramos en un contexto de desconexin de intereses
entre las diferentes fracciones. Este estado de ruptura da inmediatamente como
resultado la ausencia del recurso organizativo en la institucin.

5

Institucin y organizacin

Es necesario hacer aqu una distincin clave entre institucin y organizacin. Cuando
nos referimos a institucin hacemos alusin a una estructura de ndole social con fines
determinados, legalizada y/o legitimada, constituida por distintos elementos. La simple
presencia de esos elementos en la misma estructura los pone necesariamente en
relacin, en una relacin mnima que podramos denominar relacin institucional.
Sobre ese tipo de relacin, a la que da lugar inevitablemente la estructura institucional,
puede erigirse una organizacin. Por organizacin entendemos ciertos tipos de
relaciones entre elementos, relaciones de equivalencia de intereses, y que aqu hemos
denominado relaciones articulatorias, teniendo como condicin mnima el compartir
un mismo antagonista, a lo que puede sumarse algn tipo de liderazgo en comn que
permita erigir intereses generales positivos (o de construccin).
Siguiendo estas definiciones, la institucin y la organizacin no se hallan
necesariamente entrelazadas. Si bien la institucin puede actuar como piso para la
construccin organizativa, puede existir una institucin que por momentos no aloje una
relacin organizacional en su seno (como es el caso de una formacin ruptural, donde
slo encontramos relaciones de diferencia entre distintas fracciones); como tambin
puede existir una organizacin que no se estructure en el marco de una institucin.
Cuando nos referimos a los sindicatos hablamos de instituciones histricas, aunque han
existido a lo largo de dcadas muchas organizaciones de trabajadores que no han
llegado a consolidar estructuras institucionales.

El recurso organizacional

Las diferentes formaciones organizativas que presentamos actan como recurso
organizacional de la entidad sindical. Con esto nos referimos a que el grado de
articulacin entre los diferentes sectores brinda al sindicato una determinada capacidad
de acuerdo. Especficamente, el recurso organizacional otorga a la institucin gremial
una mayor o menor capacidad para arribar a consensos sobre las estrategias y tcticas de
accin a llevar a cabo con relacin a terceros actores.
Una institucin con una formacin hegemnica suele alcanzar acuerdos rpidos
sobre las estrategias a llevar a cabo. A su vez, este acuerdo resulta slido y duradero
debido al consenso general que supone este tipo de organizacin.
El acuerdo sobre las estrategias de accin conseguido en el marco de una alianza
estratgica tambin es slido, pero no tan estable como el alcanzado en un contexto de
articulacin hegemnica. Y esto es debido a las diferencias que se encuentran al interior
de la institucin, y la fortaleza que, en este sentido, aun tienen los intereses particulares.
En esta formacin nos encontramos con una mayor posibilidad de divisin.
La alianza coyuntural, al no presentar un liderazgo en comn, no conduce
necesariamente a un consenso general sobre las estrategias a implementar. Pueden
existir acuerdos con relacin a algunas acciones y no otras. Estos acuerdos, sin
embargo, estn supeditados a la permanencia del antagonista como elemento de
identidad negativa compartida. En este sentido, el consenso en torno a las estrategias en
comn es muy dbil y est limitado a su accin contra el adversario.
Por ltimo, la formacin ruptural no permite la construccin de acuerdos para el
desarrollo de estrategias de accin en comn. En general, cada sector desarrolla
estrategias propias, muchas veces contradictorias entre s, lo que brinda mayor
6

capacidad de maniobra al actor externo en disputa. Esta divisin, como sealaremos
ms adelante, no permite la disposicin simultnea de todos los recursos de poder de la
entidad sindical, lo que perjudica su performance a la hora de la negociacin o la accin
directa.

Los motivos de la articulacin

Si nos enfocamos en el recurso organizacional, o sea, en las relaciones de articulacin
entre sectores de una misma institucin sindical, es necesario distinguir diferentes
motivos de vinculacin entre los mismos. Las razones de inters gremial y poltico
suelen ser las ms comunes a la hora de la articulacin interna,
1
En el terreno de lo estrictamente poltico, no slo se ponen en juego los intereses
sociales generales de los trabajadores y sus familias, sino que al interior de las
instituciones sindicales tambin encontramos los intereses propios de los representantes
sindicales. De este modo, los sindicalistas representan los intereses de los trabajadores,
pero a su vez poseen intereses polticos propios, ya sea por su concreta militancia o
a diferencia de otros
tipos de instituciones que tienen razones principalmente econmicas de organizacin
(empresas) o principalmente polticas de organizacin (partidos polticos y nuevos
movimientos sociales).
Aqu debemos diferenciar lo gremial y lo poltico en trminos generales. Cuando
hablamos de lo gremial nos referimos al mbito del lugar de trabajo, o de los lugares de
trabajo; en definitiva al mbito privado de la produccin o administracin. Es all donde
se generan problemas particulares que tienen que ver con diversas circunstancias que
ataen a los trabajadores de ese o esos lugares de trabajo. Por ejemplo, cuestiones como
las condiciones de trabajo (la infraestructura, la falta de insumos y de personal), la
relacin con las autoridades del lugar, las remuneraciones en esa fbrica o reparticin,
son cuestiones que ataen a los trabajadores en tanto trabajadores de ese lugar, y en ese
sentido son gremiales. En cambio, lo poltico hace referencia a los problemas sociales
generales que padece el conjunto de una poblacin, comunidad o sociedad (como
trabajadores o no). Estas cuestiones pueden ser la pobreza, los regmenes de gobierno, la
distribucin del ingreso, la violencia social, la justicia, etc. Se trata en definitiva de
problemas que trascienden grandemente los lugares de trabajo.
Esta divisin, en cierto sentido espacial y temtica, tiene un correlato con las
funciones internas de los distintos integrantes de una institucin sindical. Por lo general,
son los delegados sindicales en los lugares de trabajo los que se hacen cargo, por su
cercana, de los problemas estrictamente gremiales de los trabajadores, mientras que los
dirigentes sindicales son los ms prximos a las cuestiones polticas que involucran a
los trabajadores y sus familias. Esta divisin no suele darse tan tajantemente en la
realidad, tanto los dirigentes como los delegados se encuentran imbuidos y atravesados
por intereses gremiales y polticos, pero es cierto que su disposicin espacial los
conduce, por momentos, a involucrarse ms con unos que con otros. En este sentido, el
lugar de trabajo y la sede dirigencial son dos espacios bien especficos de la prctica
sindical, cuya diferencia conviene tener muy en cuenta a la hora del anlisis de estas
entidades.

1
Pero no son los nicos motivos. Tambin encontramos razones familiares y amicales que se ponen en
juego en la instancia interna de las instituciones sindicales. Esto ltimo sucede principalmente en el
sindicalismo desarrollado en pequeas y medianas ciudades, donde el tipo de socializacin difiere de
aquel de las grandes ciudades, y donde las relaciones familiares, de vecindad y de amistad tienen un peso
significativo en todos los mbitos pblicos de vinculacin de los sujetos.
7

simplemente por su inclinacin ideolgica, las que se ponen en juego al interior de la
entidad sindical. Por lo general, los intereses polticos de los sindicalistas son intereses
sectoriales, o sea, son intereses que sostiene un grupo de representantes. Estos sectores
suelen tener como principal motivo de conformacin precisamente el compartir
intereses polticos. As nos encontramos con un conjunto de grupos que no slo bregan
por la representacin de los intereses polticos de sus representados, sino que combaten
entre ellos por la imposicin de sus intereses como los intereses polticos legtimos de la
institucin sindical. De lo que se trata en definitiva, y parafraseando a Weber (1981), es
de conseguir la direccin poltica de la entidad o influir sobre esa direccin.

Liderazgo y antagonismo

En este proceso de lucha interna permanente es donde juega un papel central la figura
del liderazgo y la del antagonismo. La batalla de los distintos sectores por conseguir la
supremaca poltica se desarrolla principalmente por la va de la hegemona, de la
alianza o de la dominacin/exclusin.
La va de la hegemona es aquella a travs de la cual se busca posicionar a
ciertos significantes, que representan y sintetizan los intereses polticos de un sector,
como las ideas-fuerza del conjunto de los dems sectores de la institucin sindical.
Este mecanismo de universalizacin de ideas particulares se logra no slo con la
presencia y difusin de los significantes, que nosotros denominamos lderes, sino con
el trabajo con estos significantes que realiza el o los referentes de dicho sector. Aqu nos
encontramos con las capacidades de trasmisin y expresin, y con otras facultades de
dirigentes, que permiten o no incorporar los intereses particulares de los dems sectores
en el inters general que pretende imponer un sector especfico. Esta identificacin
positiva con un inters particular, como si se tratase de un inters general que involucra
al resto de los intereses particulares de los dems grupos, es la hegemona misma. En
este contexto, los dems sectores dejan mayormente de lado sus diferencias y asumen la
particularidad del otro como el inters general.
En trminos de la subjetividad se produce, de hecho, un trastrocamiento real de
los intereses. Esto es lo que nos muestran Laclau y Mouffe (2004) como elemento
exclusivo de la hegemona. Dirigir este cambio a nivel subjetivo, donde efectivamente
los intereses se han redefinido y lo han hecho todos en el mismo sentido, es el arte
mismo de la hegemona.
El liderazgo, de este modo, no es otra cosa que el conjunto de ideas particulares
que producto de la dinmica de las relaciones concretas entre sectores, logra
posicionarse como el conjunto de ideas generales de una institucin en un determinado
momento. Para lograr este posicionamiento, los dirigentes tienden a ambiguar los
significantes, con el objetivo de reunir en su seno a los intereses presentes en los dems
sectores. Esta no es una tarea sencilla, ya que en estas condiciones la cada en
contradicciones internas es muy comn. Por esto es que resaltamos la capacidad de
relacionamiento, de exposicin y de argumentacin de los referentes. Muchos de estos
significantes son heredados y tienen una larga historia, pero su posicionamiento como
lderes depende del manejo que se haga de ellos en esa coyuntura.
En este proceso tambin entra en juego el antagonista, como un elemento
externo a la institucin, que permite la identificacin negativa en comn de los distintos
sectores. Esta identificacin negativa en comn tambin es el resultado de un trabajo
que tienen que llevar a cabo los referentes. Aqu el antagonista externo es igualmente
entendido como un significante ambiguo, que permite agrupar un conjunto de intereses
8

contrarios a los sostenidos por los sectores de la entidad sindical. La amplitud semntica
del adversario permite unificar al conjunto de los grupos. Pero, como veremos en los
casos de ruptura organizacional, esto no siempre sucede. No siempre se llega a
establecer el mismo antagonista para los distintos sectores de una institucin. Ms aun,
el antagonista puede ser identificado con algn sector interno a la entidad sindical.
La alianza tiene similitudes con el proceso de hegemona, pero tambin sus
diferencias. Si bien, al igual que en el proceso hegemnico, se necesita un antagonista
que permita construir un posicionamiento contrario en comn, con respecto a la
cuestin del liderazgo no presenta las mismas caractersticas.
En el caso de la alianza estratgica, el pacto al que se llega tiene como
fundamento su comn contraposicin a un adversario externo. A esto se suma el hecho
de que un sector logra posicionar sus intereses particulares como intereses del conjunto
de la institucin. Sin embargo, y a diferencia de la experiencia hegemnica, este
liderazgo no produce un trastrocamiento a nivel de la subjetividad, y los diferentes
sectores continan manteniendo los mismos intereses particulares previos a la
articulacin. De esta manera nos encontramos con vinculaciones fuertes entre sectores
con intereses mayormente divergentes, apoyados en un adversario en comn y en un
liderazgo estratgico. Este liderazgo, diferente del liderazgo hegemnico, es producto
de un acuerdo entre los distintos grupos. Tiene como propsito construir una unidad en
la accin, a partir de la cual cada sector se apoya en los otros para lograr sus intereses
particulares. Este liderazgo estratgico ha sido diseado rigurosamente y evaluado
polticamente por el conjunto de los sectores. Diferente es el caso del liderazgo
hegemnico, donde ste se impone de manera subrepticia, donde se erige como tal a
travs de un consenso de las prcticas y no de un consenso del dilogo. Es a travs de
esta frmula como el liderazgo hegemnico permite un trastrocamiento de los intereses
particulares, que cambian en funcin del inters establecido como general. Esta suerte
de borramiento a nivel particular no sucede a nivel de las alianzas.
Por otro lado, la alianza coyuntural se estructura nicamente a partir de una
comn identificacin negativa con el antagonista. La articulacin entre los diferentes
sectores se apoya exclusivamente en su comn contraposicin a un mismo adversario.
En general, las estrategias de accin acordadas tienen como nico fin enfrentar e
intentar anular al antagonista. Si de una u otra forma esto ltimo sucede, la vinculacin
comienza a resquebrajarse (a no ser que surja un nuevo antagonista). Esta alianza tctica
no posee, por su caracterstica, un liderazgo del conjunto de la institucin. Ningn
inters sectorial se erige como inters general (ni en trminos hegemnicos ni en
trminos de alianza, ni de manera prctica ni a travs de discusiones). A diferencia de
las anteriores construcciones articulatorias, sta se basa nicamente en una
identificacin negativa, de ah su debilidad.
Con esto podemos decir que el factor determinante para la existencia de un
mnimo de relacin articulatoria al interior de una institucin sindical, es la presencia de
un antagonista en comn para los distintos sectores all presentes. Esta es la base a partir
de la cual puede erigirse una vinculacin aun ms fuerte a travs de la imposicin de un
liderazgo, del tipo que fuera. As, no hay liderazgo comn sin la presencia de un
antagonista en comn.
La ausencia de un adversario compartido lleva directamente a un estado de
ruptura en la entidad sindical. Lgicamente, tampoco hallamos aqu un liderazgo
compartido. As, no encontramos ninguna relacin de articulacin organizacional, sino
simplemente una relacin institucional entre las diversas fracciones. No se distingue a
un adversario como el adversario comn de la institucin, lo que conduce a la puesta en
juego simultnea de diversas estrategias de accin, muchas veces contradictorias. A su
9

vez, el aprovechamiento de los factores de poder en este contexto suele tener sus
lmites, ya que varios de estos recursos pertenecen a una de las fracciones all presentes
y no a todas. De esta manera es el poder sindical el que se ve limitado.
En este tipo de situaciones tambin es comn observar sectores que identifican
como adversarios a otros grupos internos a la institucin, poniendo en juego una
relacin de dominacin. Esta situacin de antagonismo interno puede llevar a extremos
de descomposicin institucional, donde algunos sectores parten o son expulsados de la
entidad en cuestin. A su vez, los desplazados pueden constituir otras instituciones o
pasar a formar parte de instituciones preexistentes, establecindose a partir de entonces
como terceros actores. Estas relaciones de dominacin y de exclusin van la mayora de
las veces de la mano. Suele procederse primeramente a la dominacin de un sector, en
el sentido de bloquear las posibilidades de accin en el seno de la institucin, bloqueo
que se concretiza a travs de su prohibicin para participar en reuniones y decisiones, a
travs de la quita de sus recursos financieros y de la persecucin y estigmatizacin, para
pasar luego a su plena exclusin. Sin embargo, es importante indicar que no toda
relacin de dominacin termina necesariamente en exclusin, sino que puede producirse
en la dinmica misma una recomposicin de las relaciones internas.

Los momentos sindicales

Si observamos con detenimiento la implicancia de las relaciones articulatorias en la vida
integral del sindicato, llegamos a la conclusin de que stas actan como el cimiento a
partir del cual comienza a edificarse la accin externa de la institucin. Pero antes de
desarrollar esta hiptesis, es necesario presentar los distintos momentos analticos (no
cronolgicos) de la organizacin y de la accin sindical, los cuales estn
interrelacionados y son interdependientes.
En primer lugar hallamos la instancia de las formaciones organizativas, o sea, la
instancia de las articulaciones entre los distintos elementos presentes en la institucin
sindical. All, como ya sealamos, los distintos sectores se ponen en relacin entre s
asumiendo diferentes grados de vinculacin, los que dan al conjunto de la entidad
gremial una determinada fortaleza que hemos denominado recurso organizacional.
Este recurso es el sostn clave para la consecucin de acuerdos generales de estrategias
de accin.
En segundo lugar nos encontramos con estas mismas estrategias y tcticas de
accin con relacin a terceros actores. All se ponderan los recursos de poder propios,
los de los actores externos y el contexto general de relaciones de fuerza. sta, como
todas las instancias, es contingente y vara de acuerdo a los cambios que se suceden en
los dems momentos. Como sealamos ms arriba, estos acuerdos, ms all de su
contenido (que depender del campo de relaciones de fuerza), pueden ser ms amplios o
ms acotados, ms fuertes o ms endebles, y puede arribarse a ellos de manera ms
lenta o ms rpida, todo esto dependiendo del recurso organizacional que los sustente.
En un tercer momento distinguimos los factores de poder sindical y el
aprovechamiento de estos recursos por parte de la entidad gremial. Por factores de poder
entendemos las capacidades que posee la institucin para intentar imponer acciones a
terceros actores o bloquear los interno de estos ltimos de afectar a la entidad sindical.
Estos factores de poder son de tres tipos. El recurso movilizatorio es el viejo recurso del
movimiento obrero, que se caracteriza por la disposicin de la movilizacin de los
trabajadores. Es un recurso que, segn el contexto, puede generarse rpidamente, pero
es difcil de mantener en ejecucin por la demanda que supone al conjunto movilizado.
10

El recurso institucional hace referencia a las instancias de negociacin (formales
o no) y a los derechos a los que se puede recurrir de cara a un conflicto laboral. Suele
tratarse de recursos disponibles de forma permanente, muchas veces heredados, los
cuales no posen una gran fortaleza, pero son clave al momento de intentar concretizar,
por ejemplo, una medida prometida por el actor externo (convenio colectivo de trabajo,
mesa paritaria, consejo del salario, etc.). Finalmente, con recurso aliancista nos
referimos a la red de relaciones de la entidad gremial con otras instituciones sociales o
polticas. Estas ltimas pueden otorgar al sindicato desde financiamiento hasta vnculos
polticos y logstica de accin.
En el cuarto momento nos encontramos con el desarrollo de la accin concreta, o
sea, la efectiva puesta en disposicin de factores de poder frente a terceros actores,
siguiendo o no una estrategia o tctica (o varias a la vez). Nos referimos al proceso de
intercambio con el actor o los actores externos. Se puede tratar tanto de acciones
directas como de negociaciones, y, en general, de ambas a la vez. Reiteramos que estos
momentos son en la realidad procesos dinmicos, donde se ven involucradas y
vinculadas todas las variables (la separacin que realizamos se lleva a cabo nicamente
con fines analticos). En este sentido, el desarrollo de la accin conduce a menudo a la
redefinicin del contenido de la estrategia o tctica, dependiendo del desempeo propio,
del papel del actor externo y de los dems elementos de contexto.
Finalmente llegamos, como ltimo momento, al resultado obtenido de la
contienda. Este corolario puede ser pensado como el resultado final o como un resultado
parcial del intercambio, dependiendo del segmento de accin analizado. La diferencia
radica en la mirada del investigador. Pero tambin el actor sindical realiza balances, a
los cuales se llega de manera consensuada o con divisiones. Para un anlisis objetivo de
este momento es necesario comparar los propsitos previos al ingreso pleno en el
conflicto y el alcance efectivo de los mismos. Aunque es cierto que los propsitos
pueden variar a lo largo de la contienda, teniendo en cuenta, entre otras cosas, el estado
de las relaciones de fuerza. A su vez la definicin de los propsitos no resulta fcil si se
trata de una entidad gremial con poca articulacin entre sus elementos constituyentes, y
a esto se suma el hecho de que muchas veces los objetivos explcitos no suelen ser los
nicos presentes. A pesar de estas dificultades, creemos que el anlisis de este momento
puede llevarnos a establecer logros y fracasos de la accin en trminos globales.
Teniendo en cuenta las dos grandes instancias de lo sindical, estos diferentes
momentos pueden graficarse de la siguiente manera:

11

Instancia de la organizacin interna Instancia de la accin externa

Estrategias y tcticas de accin

Acuerdo Contenido
(dependiente (dependiente
del grado de del poder propio
articulacin) y ajeno)

Formacin hegemnica Negociacin
Alianza estratgica y/o
Alianza coyuntural Accin directa
Estado de ruptura

Articulacin organizacional y accin externa

Los factores de poder (aliancistas, movilizatorios o institucionales) son, en su conjunto,
la fuerza con la que dispone una institucin sindical en una determinada coyuntura.
Estos recursos son imprescindibles para intentar conseguir los objetivos que se van
fijando en un determinado proceso. As, el desenlace alcanzado parece estar
directamente relacionado con la capacidad efectiva de poder que se tiene en ese
momento, o que puede llegar a desarrollarse.
La fuerza que brindan estos recursos incide de manera directa en el desarrollo
que toma la accin externa y en los resultados obtenidos. Esto acompaa lo dicho por
varios trabajos clsicos sobre el sindicalismo argentino, que han puesto el foco
principalmente en la accin externa de las instituciones gremiales y en el rol que
cumplen los factores de poder en el momento de su relacin con terceros actores (Torre,
2004; Bunel, 1992; Murillo, 1997).
Ahora bien, estos recursos no lo son todo para una institucin gremial. A los
estudios que ponen hincapi en el papel de estos recursos para examinar las estrategias
sindicales con relacin a los patrones, al gobierno o a un partido poltico, debemos
sumar el anlisis de la instancia relativa a la organizacin interna de los sindicatos. As,
no slo es necesario tener en cuenta los factores de poder para la obtencin de los
objetivos establecidos, hace falta adems la disposicin de lo que hemos denominado
como recurso organizativo.
Con esto nos referimos, como ya lo desarrollamos, al grado de articulacin
alcanzado al interior de una entidad gremial, el que tiene como consecuencia una mayor
o menor integracin entre los distintos sectores all presentes. El resultado de esta
vinculacin entre los diferentes elementos componentes va desde el punto ms alto de
cohesin, que hemos denominado hegemnico, hasta la instancia donde la
articulacin est ausente, un estado definido de ruptura. Estas formaciones
organizativas son un recurso esencial a la hora de la definicin de las estrategias y
Sectores en relacin
(formaciones organizativas)
Recurso organizacional
Factores de
poder sindical

-Institucionales
-Movilizatorios
-Aliancistas
Actores externos
(gobierno, patrn,
partido poltico,
etc.)
Intercambio
Resultado
12

tcticas de accin, y en momentos de la puesta en prctica de los recursos de poder
disponibles.
La diferencia entre los recursos de poder y el recurso organizativo, tiene que ver
con el hecho de que mientras los primeros inciden de manera directa en la accin
externa misma y en los resultados obtenidos, el segundo lo hace de manera indirecta, o
sea, no influye directamente sobre la accin externa sino sobre la previa definicin de
las estrategias a llevar a cabo y sobre la disposicin y manejo de los factores de poder.
Ahora bien, cmo incide concretamente el recurso organizativo en la definicin
de las estrategias y tcticas sindicales y en el manejo de los otros recursos?
El grado de articulacin que una entidad gremial posee tiene una incidencia
directa en los momentos de definicin de las estrategias y tcticas, en el sentido de que
determina una mayor o menor dificultad a la hora de arribar a un acuerdo general. Como
ya mencionamos, y parafraseando a Nicos Poulantzas (1991: 159), la definicin de las
estrategias de una entidad gremial no es el producto de una racionalidad monoltica,
sino el resultado de la contradiccin interna entre los distintos sectores que la
componen. Las divergencias dentro de las entidades sindicales suelen generar
diferencias en las propuestas.
As, las discusiones internas en torno a las estrategias se hallan condicionadas
por el nivel de unidad que en ese momento presenta la entidad en cuestin. De este
modo, en una institucin sindical fuertemente integrada, con un liderazgo unitario, es
ms factible que en torno a las estrategias de accin se logre un acuerdo comn, seguro
y durable, mientras que en una entidad gremial dividida es ms probable que se
encuentren dificultades a la hora de arribar a un compromiso conjunto sobre las
acciones a implementar y que, de hecho, cada sector desarrolle una estrategia propia. De
este modo, aunque un sindicato cuente con varios recursos de poder, si no posee
recursos organizativos slidos, el aprovechamiento de esos factores de poder se ver
dificultado debido a los problemas que esta escases trae en la definicin misma de las
estrategias de accin. A su vez, el recurso organizativo tampoco basta por s solo si no
est acompaado por la presencia de recursos de poder.

Conclusin

Brevemente, podemos decir que la definicin de estrategias y tcticas unitarias y
coherentes depende de una organizacin fuertemente articulada, que logre imponer una
orientacin clara y definida a la totalidad de los sectores presentes en la institucin
sindical. A su vez, este acuerdo general y estable brinda la posibilidad de una puesta en
juego provechosa de los factores de poder disponibles, indispensables para llevar a cabo
acciones externas de incidencia.
Desatender la importancia de la articulacin entre los sectores sindicales, y por
lo tanto desatender el juego poltico que all se teje, es negar el poder primario de la
organizacin gremial. La unin hace la fuerza.

13

Referencias bibliogrficas

BUNEL, J ean (1992) Pactos y agresiones. El sindicalismo argentino ante el desafo
neoliberal, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica.
FERNNDEZ, Arturo (1985) Las prcticas sociales del sindicalismo (1976-1982),
Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina.
GAUDIO, Ricardo y THOMPSON, Andrs (1990) Sindicalismo peronista, gobierno
radical. Los aos de Alfonsn, Buenos Aires, Folios.
GRAMSCI, Antonio (1992) Antologa, Mxico, Siglo XXI.
LACLAU, Ernesto y MOUFFE, Chantal (2004) Hegemona y estrategia socialista.
Hacia una radicalizacin de la democracia, Buenos Aires, Fondo de Cultura
Econmica.
MARX, Karl (1980) Instruccin sobre diversos problemas a los delegados del Consejo
Central Provisional, en Marx, Karl y Engels, Friedrich, Obras escogidas (tomo
II), Mosc, Editorial Progreso.
MURILLO, Victoria (1997) La adaptacin del sindicalismo argentino a las reformas de
mercado en la primera presidencia de Menem, Desarrollo Econmico, Vol. 37,
Nm. 147.
PALOMINO, Hctor (1995) Quiebres y rupturas de la accin sindical: un panorama
desde el presente sobre la evolucin del movimiento obrero en Argentina, en
Acua, Carlos (comp.), La nueva matriz poltica argentina, Buenos Aires,
Nueva Visin.
POULANTZAS, Nicos (1991) Estado, poder y socialismo, Mxico, Siglo XXI.
TORRE, J uan C. (2004) El gigante invertebrado. Los sindicatos en el gobierno,
Argentina 1973-1976, Buenos Aires, Siglo XXI.
WEBER, Max (1981) La poltica como vocacin, en El poltico y el cientfico,
Madrid, Alianza Editorial.

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014

TITULO: Las cooperativas de trabajo y la extensin de ciudadana
AUTOR: Nahuel Escalada Universidad Internacional de Andaluca Universidad
Catlica Argentina (Sede Paran) nahuelesca@hotmail.com
AREA
TEMTICA: Cuestion social y Estudios del Trabajo

RESUMEN

Las cooperativas como formadoras de valores parecieran convertirse en actores con alto grado
de incidencia en su entorno. Se alude a que Las cooperativas tienden a generar instancias de
decisin colectiva entre los trabajadores. Este ejercicio de poder compartido fomenta la
cooperacin entre los trabajadores y genera relaciones sociales ms horizontales.
Ante la inexistencia de indicadores cualitativos que permitan evidenciar la implementacin de
estos valores en los cooperativistas, cabe preguntarnos; son las cooperativas generadoras de
ciudadana en los cooperativistas y en el espacio circundante? Logran persistir estas
asociaciones en perodos de estabilidad econmica o son solo paliativos ante la crisis? Generan
en los cooperativistas sentidos de pertenencia?

LAS COOPERATIVAS DE TRABAJO Y LA EXTENSION DE CIUDADANIA

Introduccin
Para la elaboracin de esta investigacin, se tomar en cuenta como disparador la
crisis econmica ms importante que acaeci en Argentina en las ltimas dcadas, la
comnmente denominada crisis del 2001.
Dicho perodo gener consecuencias en diferentes mbitos del Estado, en primer
lugar dando lugar a una gran crisis institucional que origino la acefalia presidencial,
grandes manifestaciones sociales suprimidas mediante la represin y una clase media que
haba descendido al desempleo dando lugar a una categora que dio de llamarse nuevos
pobres (Kirchner; 2010).
En este contexto el Estado se encuentra frente al desafo de incorporarse como actor
clave para generar polticas que lograran solucionar los problemas internos de
gobernabilidad, as como generar polticas sociales que permitieran la incorporacin de las
masas excluidas al mercado laboral.
Se entiende a la exclusin social como una de las principales amenazas para la
organizacin social, la autoridad poltica y la poltica econmica. La exclusin se refiere as
a la no incorporacin de una buena parte de la poblacin a la comunidad poltica y social, a
la negacin sistemtica de sus derechos de ciudadana, y a los impedimentos para su acceso
a la riqueza producida en el pas. La exclusin separa a los individuos impidiendo su
participacin en la esfera pblica (Fleury; 2001).
El trabajo se reconoce en este sentido como una de las herramientas principales para
combatir la pobreza y generar inclusin, como fuente de dignidad humana y como
herramienta para luchar contra las desigualdades e injusticias sociales.
Bajo esta premisa, se busca analizar una de las acciones asociativas que involucran a
los trabajadores como motores sui generis de su propia actividad, capaces de transformar
las necesidades a las que estn expuestos en propulsoras de un cambio en su propia
economa, se hace referencia aqu a las Cooperativas de Trabajo.
Desde el ministerio de desarrollo social, se sostiene que El cooperativismo forma
parte de una lnea de accin fundamental de la poltica social actual que tiene que ver con el
desarrollo de la economa social. Es una forma de apuntar a la inclusin de las personas a
partir de la insercin laboral pero tambin en la construccin de valores especficos con los
que se estructuran las cooperativas, logrando una vinculacin especial entre lo social y la
economa (Kirchner; 2010: 25).
En el contexto de la provincia de Entre Ros y segn fuentes del Instituto Nacional,
de Asociativismo y Economa Social (de aqu en ms INAES) para junio del 2008 se
encontraban registradas en la provincia 411 cooperativas (Bez Martini; 2008: 13).
Las cooperativas de Trabajo representan tan solo un sector del movimiento
cooperativo y de la economa social en general, la intencin de analizarlas se basa en que
estas han sido las que han aglutinado el mayor numero de dificultades para consolidarse en
el tiempo, en la historia de las cooperativas de trabajo son ms los fracasos que los aciertos
y en este sentido se torna atractivo indagar sobre las vicisitudes y caractersticas de este
movimiento. Su impronta en la provincia de Entre Ros y ms all de sus caractersticas
generales reconocer la influencia que han tenido sobre la ciudadana.
En este sentido la idea de tomar como referencia la crisis econmica e institucional de
2001 surge a raz del aumento exponencial del desempleo, que gener el surgimiento de
numerosas entidades cooperativas.
Se evaluara de este modo no solo la perdurabilidad de las mismas sino tambin, y
teniendo como base los principios del cooperativismo, si estas han generado extensin de
ciudadana.

Objetivos de I nvestigacin

Objetivo General
Luego de la conceptualizacin y anlisis de trminos como ciudadana,
exclusin e inclusin social, extensin de ciudadana y trabajo; y tras haber
realizado una caracterizacin de las cooperativas y su funcionamiento. Analizar el
grado de extensin de ciudadana y el grado de aumento de participacin ciudadana
en las cooperativas de trabajo y su relacin con la perdurabilidad en el tiempo

Objetivos especficos
Caracterizara las cooperativas que se han mantenido en operacin por un
perodo prolongado de tiempo.
Determinar en qu medidael movimiento cooperativo en la provincia de
Entre Ros se ajusta a los principios del cooperativismo o si surgen solo como
paliativos ante situaciones de pobreza.
Determinar si las cooperativas de trabajo buscan consolidarse o si tienden a
disolverse en perodos de estabilidad econmica
Caracterizar la relacin de las cooperativas de trabajo con el Estado en
particular y con la esfera pblica en general en Entre Ros.

Hiptesis
Las cooperativas de trabajo no son un invento del siglo XXI, sino que datan del siglo
XVIII a nivel mundial. En argentina se ha generado una fuerte incursin en las cooperativas
y mutuales, mas no as en las cooperativas de trabajo.
Estas en particular son las que mayor grado de inestabilidad tienen en su
funcionamiento ya sea por ser solo respuestas a perodos de desempleo o por falta de
capacitacin de sus miembros.
Las cooperativas de trabajo surgen bajo esta perspectiva como paliativos en poca de
desempleo, ms an las impulsadas a travs de programas gubernamentales. Eh ah que sus
adherentes no reconocern en ellas un emprendimiento genuino erguido por la voluntad de
los cooperativistas en conjunto, sino que las tomarn como un empleo pasible de ser
reemplazado al momento de tener mejores ofertas.
La extensin de ciudadana esta ligada directamente con la sustentabilidad en el
tiempo, los valores que las cooperativas engendran son sin duda factores que propician una
mejora en la calidad ciudadana de los trabajadores que la componen. Es factible demostrar
que las cooperativas que han logrado mantenerse han generado en sus miembros y en su
entorno este mejoramiento.
Sin embargo todos los avances cualitativos que puedan generarse bajo esta premisa se
vern perjudicados si los emprendimientos mueren ante los primeros altercados o ante la
mejora de la situacin econmica general del pas y de los trabajadores.
En este sentido la Hiptesis de trabajo es la siguiente:

El muestreo
Es necesario establecer que el universo a analizar esta compuesto por 476
cooperativas de trabajo en la provincia de Entre Ros
1
Criterios de inclusin
.
Para asegurar la factibilidad de la investigacin ser necesario recurrir a una muestra
no probabilstica, la misma estar compuesta de un total de 30 cooperativas de trabajo lo
que representa un 6,5 % del total del universo poblacional.
Esta muestra a su vez y atendiendo a que la investigacin tiene como objetivo
analizar las cooperativas en la provincia de Entre Ros habr de realizarse por
conglomerados, teniendo en cuenta que los mayores grados de concentracin de
cooperativas de trabajo se encuentran en las ciudades de Paran, Concordia, Gualeguaych
y Chajar. Para asegurar la representatividad de la muestra se intentar generar contactos
con cooperativas de los dems departamentos de la provincia.
La muestra tambin ser estratificada, de tal modo realizaremos una diferenciacin
entre cooperativas con ms de 5 aos de antigedad y cooperativas con 5 aos o menos.
Por otro lado se realizaran entrevistas a expertos que aportaran visiones generales
sobre las cooperativas de trabajo tanto en Entre Ros como en Argentina.

Cooperativas de trabajo
Regidas por la ley nacional de cooperativas
Trabajando y registradas en la provincia de Entre Ros
Registradas en el IPCyMER
2
Registradas en el INAES (Instituto nacional de asociativismo y economa
social)
(Instituto de promocin cooperativa y
mutualidad de Entre Ros)

Criterios de exclusin
Cooperativas que se encuentren en proceso de consolidacin o con menos de un ao de
actividad.

1
Segn datos del INAES del ao 2008
2
Instituto de Promocin Cooperativa y Mutualidades de Entre Ros.
La estabilidad econmica y la perdurabilidad en el tiempo, dentro de las cooperativas,
favorecen la extensin de ciudadana y el sentido de pertenencia a las mismas

Las cooperativas
Para acercarnos a la definicin de lo que representa una cooperativa es pertinente
citar la conceptualizacin que ofrece la Alianza internacional Cooperativa (ACI)
3
Que la asociacin de las personas para formar una cooperativa se da por
decisin de sus miembros, es decir no son fomentadas por terceros.
, "Una
Cooperativa es una asociacin autnoma de personas que se han unido voluntariamente
para hacer frente a sus necesidades y aspiraciones econmicas, sociales y culturales
comunes por medio de una empresa de propiedad conjunta y democrticamente
controladas". En principio se puede establecer que esta definicin deja entrever ciertos
supuestos generales:
Que esta adhesin es voluntaria
Que se constituye como empresa con sus finalidades y atendiendo a las
necesidades de sus miembros
Que su organizacin es democrtica por parte de todos sus miembros.

Otro factor a tener en cuenta a raz de esta definicin es que pareciera vincularse al
cooperativismo pragmtico, es decir, se entiende a las cooperativas como herramientas
tiles para subsanar las necesidades de un grupo con una cultura y situacin social
homognea, que se constituyen como un empresa con un fin social pero tambin con un fin
lucrativo y que se establecen bajo la orbita del capitalismo.
Esta se aparta del que aqu denominaremos cooperativismo utpico, este ms cercano
al socialismo plantea las cooperativas como una alternativa, una tercera fuerza capaz de
aportar dignidad al trabajador que organizado puede construir una sociedad de iguales y de
distribucin equitativa.

Una definicin un poco mas amplia nos dice que las cooperativas son asociaciones de
personas que organizan y administran empresas econmicas con el objeto de satisfacer una
variada gama de necesidades, se basarn en el esfuerzo propio y en la ayuda mutua de los
asociados y atendern a los intereses socio-econmicos de los mismos, pero solo en la
medida en que estos intereses concuerden o no se opongan a los intereses generales de la
comunidad. Se rigen por determinadas normas de Carcter igualitario y equitativo que, si
bien resultan lgicamente susceptibles de evolucin y de diversas formulaciones
doctrinarias o legales, son en su esencia universales. (Kaplan, Drimer; 1966). Estas normas
son el acceso libre, la adhesin voluntaria de los asociados sin discriminacin de carcter
social, poltico o religioso, la retribucin del capital accionario a los asociados a lo sumo
con un inters limitado, el destino de los excedentes o beneficios a finalidades comunes y/o
su distribucin entre los asociados en proporcin a las operaciones realizadas por los

3
La Alianza Cooperativa Internacional (ACI) es una organizacin no gubernamental independiente que rene,
representa y sirve a organizaciones cooperativas en todo el mundo. La ACI fue fundada en Londres en 1895.
Sus miembros son organizaciones cooperativas nacionales e internacionales de todos los sectores de
actividad: agrcolas, bancarias, de crdito y ahorro, industriales, de seguros, pesca, vivienda, salud, servicios
pblicos, servicios sociales, turismo y consumo. Actualmente, cuenta entre sus miembros con 274
organizaciones de 98 pases que representan a casi 1.000 millones de personas de todo el mundo.
La ACI cuenta con cuatro oficinas regionales en: Amrica, Europa, frica y Asia. Las Oficinas Regionales
operan dentro de la estructura administrativa de la ACI Mundial, como apoyo a la labor del Secretariado en
Ginebra y como una herramienta de enlace entre las cooperativas de cada uno de los continentes y la red
mundial. Cada una de ellas cuenta con un Director Regional y personal profesional especializado
mismos con la cooperativa y el esfuerzo permanente por expandir y perfeccionar sus
servicios, principalmente a travs de una activa cooperacin con otras entidades
cooperativas. Todo ello desarrollado sobre bases espirituales apropiadas y unificado por
una constante educacin cooperativa destinada a proporcionar los elementos morales y
tcnicos requeridos. (Kaplan Drimer; 1966: 17).
De esta manera aparecen ciertos alicientes que enriquecen la conceptualizacin,
porque despegndose de la lgica empresaria se hace hincapi en que el objeto comn debe
coincidir o al menos no debe perjudicar al inters general de la sociedad. Se le agrega as
una connotacin poltica a las cooperativas que sin acercarse demasiado al cooperativismo
utpico, se convierten en organizacin que comprenden una funcin social fortaleciendo la
educacin y el compromiso de sus miembros.
Las cooperativas versan sobre determinados valores
4
ayuda mutua
, estos son:
responsabilidad
democracia
equidad
igualdad
solidaridad

Y siguiendo la tradicin de los pioneros de Rochdale
5
honestidad
comparten ciertos valores
ticos:
transparencia
responsabilidad social
preocupacin por los dems

En este sentido el Cooperativismo se
presenta como una doctrina, un sistema, un
movimiento o simplemente una actitud o
disposicin, que considera a las cooperativas como
una forma ideal de organizacin de las actividades
socio-econmicas de la humanidad y en
consecuencia propicia la consolidacin de las
mismas.

Existen diferentes tipos de cooperativas, si
bien la distincin propuesta no es la nica, en
relacin a su objeto pueden clasificarse en
(Coopecas RL. 2008):
Cooperativa de trabajo asociado o
cooperativa de produccin de bienes y servicios: Consisten en agrupaciones de
personas de un mismo oficio o con un fin comn, que de manera autogestionada y

4
Fuente INAES (Instituto Nacional de asociativismo y economia social)
5
Ver subtitulo los probos pioneros de Rochdale
con medios propios producen un bien u ofrecen un servicio comercializado
directamente y distribuyndose entre ellos las ganancias. Este tipo de Cooperativas
tienen como meta principal la produccin de bienes o prestacin de servicios, tales
como: la produccin industrial o artesanal, la produccin agropecuaria o pesquera,
la produccin minera, transporte colectivo o de carga, produccin de diversos
servicios del hogar, mantenimiento, reparaciones menores y mayores, salud,
hogares de cuidados de infantes y, en general, de todas aquellas actividades que son
demandadas por otras personas o instituciones.
Cooperativa de Produccin Industrial: Es una cooperativa de trabajadores
y tiene como objeto transformar materia prima en bienes que tengan caractersticas
para satisfacer una necesidad de los consumidores mediante procesos tecnolgicos
industriales. Ejemplo de este tipo puede ser:
o Cooperativas lcteas: producen productos derivados de la
leche
o Cooperativas de indumentaria: producen vestimenta para la
comercializacin.
Cooperativa de produccin agrcola: Agrupa a productores agropecuarios
con el fin de insertarse mejor en el mercado, abaratar costos, comercializar lo que
producen, proveerse de artculos de uso y consumo, adquirir insumos de manera
ms ventajosa, compartir la asistencia tcnica y profesional y gestionar
adecuadamente procesos de transformacin de la produccin. Dentro de esta rama,
se diversifican en algodoneras, cerealeras, ganaderas, granjeras, hortcolas,
tamberas, vinifrutcolas, yerbateras, tabacaleras, entre otras.
Cooperativas de viviendas: Surgen para solucionar el problema
habitacional de sus asociados. Mediante el ahorro conjunto procuran viviendas
dignas a travs de la autoconstruccin o contratando a terceros, contribuyendo as a
solucionar el problema habitacional en muchas localidades.
Cooperativas de ahorro y crdito:tienen como finalidad fundamental
fomentar el ahorro y otorgar prstamos a sus asociados con los recursos aportados
por los mismos, a un inters muy bajo, con el fin de eliminar los altos costos que
representan los crditos otorgados por los bancos comerciales. Estas operaciones de
ahorro y crdito deben estar limitadas exclusivamente a sus asociados y con el
dinero proveniente de los mismos, no pudiendo en consecuencia realizar actividades
de intermediacin financiera, es decir, la captacin de recursosdel pblico, incluidas
las operaciones de mesa de dinero, con la finalidad de otorgar crditos,
financiamientos o inversiones en valores.
En caso de constituirse en Banco Cooperativo, humaniza la funcin de crdito
ponindolo al alcance de los sectores ms modestos. En nuestro pas y a raz distintos
desatinos en la legislacin, actualmente se cuenta con el Banco Credicoop, de capital
nacional, como nico exponente de entidades bancarias cooperativas. Recientemente ha
sido aprobada la creacin de las cajas de crdito cooperativas.
Cooperativas de consumo: Procuran satisfacer las necesidades de los
asociados en su carcter de consumidoras, mediante el suministro de artculos de
consumo personal y del hogar. Reuniendo el poder de compra, logra obtener
mejores precios, reduce la intervencin de intermediarios, contrarresta la influencia
de los monopolios y racionaliza la distribucin en beneficio de los consumidores.
Pueden tener dos vertientes, la primera compra los productos para distribuirlo a
precio de compra entre los asociados, la segunda agrega al costo un porcentaje bajo
que ser distribuido como excedente entre los asociados.
Cooperativas de provisin: Proveen a sus asociados de los elementos y
herramientas necesarios para el desarrollo de sus actividades o profesiones. Sus
exponentes ms representativos son las cooperativas farmacuticas, de almaceneros
o carniceros, taxistas, transportistas, entre otros.
Cooperativa de Servicios pblico: Proporcionan servicios esenciales como
electricidad, telfonos, gas, agua potable, etc., a los asociados en su carcter de
consumidores o usuarios de tales servicios. Cumplen un rol fundamental en el
desarrollo de numerosas ciudades, resuelven problemas y cubren nuevas
necesidades de asociados y usuarios, anexando en la actualidad servicios de
sepelios, ambulancias, salas de primeros auxilios, culturales, recreativos, Internet,
pago fcil, etc.
Cooperativas de Seguros: ofrece resguardo a sus asociados ante todo tipo
de inconvenientes, accidentes automovilsticos, fallecimientos, incendios, robos,
etc.
Cooperativas de Enseanza o Escuelas Cooperativas: Brindan servicio de
enseanza oficial y/o extraoficial a la comunidad. Pueden tener dos variantes, las de
trabajo conformada por docentes y no docentes que trabajan en la entidad educativa
y son asociados de la cooperativa, mientras que los alumnos son los usuarios del
servicio; y las de provisin de servicios educativos integrada por padres o tutores,
quienes son los asociados de la cooperativa, la cual asume el rol de empleadora
contratando docentes y no docentes para desarrollar la actividad educativa.
Cooperativas Escolares: Persiguen una finalidad netamente educativa.
Estn conformadas por alumnos menores de 18 aos de edad, desenvolvindose
dentro del mbito escolar y supervisados por maestros o profesores guas.
Cooperativas de segundo grado: Son entidades que nuclean a un nmero
de cooperativas y reciben el nombre de federaciones, uniones, etc. Su
conformacin puede ser por rama actividad, por regin, por provincia, etc., mientras
que sus objetivos pueden ser de fortalecimiento de la actividad comercial, asistencia
tcnica, de representacin gremial, etc.
Cooperativas de tercer grado: Son aquellas conformadas por entidades de
segundo grado y reciben el nombre de confederaciones. Su conformacin
generalmente es por actividad de sus cooperativas bases y sus objetivos son
netamente de representacin gremial. En nuestro pas existen tres confederaciones:
Confederacin Intercooperativa Agropecuaria Coop. Ltda. (CONINAGRO),
Confederacin Cooperativa de la Repblica Argentina (COOPERAR), y
Confederacin de Cooperativas de Vivienda de la Repblica Argentina
(CECOVIRA).
67

Siguiendo a Kaplan y Drimer (1966) es posible caracterizar a las cooperativas como:

6
Si bien esta clasificacin se hace por su objeto es posible clasificarlas de otras maneras como por el grado de
especificidad en su produccin, por el tipo de asociados que reciban (abiertas si son heterogneas, cerradas si
buscan la homogeneidad), por la cantidad de asociados, etc.
7
Fuente INAES
a) Entidades integradas por grupo de personas con el objeto de atender a
sus propias necesidades socio-econmicas, formas constructivas de proteccin,
defensa o reaccin: las cooperativas constituyen de esta manera herramientas de
proteccin de diversos ncleos de personas frente a la escasez, las maniobras
abusivas, la intermediacin innecesaria y otras situaciones de necesidad.
b) Se basan en el esfuerzo propio y la ayuda mutua: en la medida de sus
posibilidades personales y de las necesidades cooperativas, todos los asociados
deben participar en las operaciones comunes, ejercer sus derechos y cumplir sus
obligaciones frente a la entidad.
c) Comprenden elementos sociales y elementos econmicos, o sea la
asociacin y la empresa cooperativa; vigencia del espritu cooperativo: ninguna
empresa es verdaderamente cooperativa si descuida los aspectos sociales inherentes
a la misma, es necesario verificar as el espritu cooperativo de la asociacin y
este ltimo surge de la vigencia de los conceptos de solidaridad igualdad
justicia equidad y libertad.
d) Se rigen por determinados principios y normas fundamentales: si bien
estos principios son siete, desarrollados en posteriores captulos, determinadas
cooperativas como las cooperativas de trabajo incorporan principios especficos.

Hablar del espritu cooperativo como anteriormente se ha hecho, es en parte hacer
referencia a la doctrina del cooperativismo. Este espritu implica que los asociados tengan
una permanente disposicin a aplicar su esfuerzo con el objeto de resolver sus problemas y
a colaborar con sus asociados en la resolucin de los mismos, esto conlleva la idea de
identificacin mutua de los asociados, de la generacin de un sentido de pertenencia que
permita pensar que defender los intereses de los asociados es una tarea particular y a la vez
colectiva.
Alude este espritu tambin a adecuarse a normas tiles que regulen su actuacin
dentro de la entidad, donde se respete el derecho de todos y se establezcan sus obligaciones
para mantener en funcionamiento la entidad, donde se permita la libre manifestacin y les
aseguren dentro de lo posible el mayor bienestar material y espiritual.
El espritu cooperativo se traduce as mismo en un profundo respeto a la dignidad
personal, as como a la disposicin a trascender determinados objetivos econmicos
inmediatos para favorecer la calidad humana de los asociados mediante el desarrollo de sus
cualidades personales, y en particular, de su conciencia democrtica (Kaplan, Drimer;
1966: 28).
El cooperativismo es una doctrina porque se vale de una concepcin filosfica del
hombre como de un mtodo normativo que versan sobre la justicia, la equidad, la igualdad,
la libertad y la solidaridad. Del mismo modo hablar de estos valores que conforman la
doctrina es hablar de un ideal comunitario, la frase la unin hace la fuerza se vuelve
representativa de la doctrina cooperativa no solo en un sentido de lucha sino con la
intencin de actualizar las cualidades humanas.
Segn esta doctrina los asociados:
a) Procuran no solo defender sus intereses sino tambin los de sus
coasociados
b) Atienden los problemas de los dems como si fueran propios y se
hayan predispuestos a compartir los xitos de su accin mancomunada
c) Buscan eliminar dentro de la entidad las relaciones con privilegios y
las diferenciaciones arbitrarias, procurando ser ecunimes e imparciales.
d) Procuran un profundo respeto a las leyes y a los principios que rigen
la cooperativa.
Aunque a simple vista lo anteriormente enunciado parece una misin altruista de
parte de los cooperativistas, se entiende que estas entidades nacen con el objeto de
responder a dificultades socio-econmicas y que, por lo tanto, buscan satisfacer
necesidades entendiendo que la actuacin conjunta les facilitara esa empresa. De tal modo
la doctrina aparece como un mtodo de accin que consecuentemente llevar al
mejoramiento de la calidad de vida econmica, social y personal de los asociados y su
entorno.
Es pertinente destacar tambin que la accin de las cooperativas en funcin de los
intereses de los asociados, no debe contraponerse a los intereses de la comunidad,
reflejados en los consumidores de las cooperativas, de este modo se busca que las entidades
busquen no solo beneficios para sus miembros sino beneficios para la sociedad en que se
desenvuelven
8
Ahorro y calidad de los servicios y los artculos en las cooperativas de
distribucin.
.
En este sentido y reiterando que se han de dejar de lado las posiciones idealistas, es
necesario recordar que las cooperativas han de renunciar deliberadamente a toda maniobra
especulativa, monoplica o que de cualquier otra manera atente contra los intereses
generales de la poblacin consumidora.

Si se pretende una definicin econmica de las cooperativas, puede hablarse de una
cooperativa como una asociacin autnoma de personas que se han unido de forma
voluntaria para satisfacer sus necesidades y aspiraciones econmicas, sociales y culturales
en comn mediante una empresa conjunta de gestin democrtica (ACI, 1995: 75); como
tambin decir que hablamos de cooperacin cooperativa cuando un grupo de individuos
asume el riesgo y la responsabilidad de una empresa con la intencin de usar los servicios
econmicos que de ella provengan (Eschenburg, 1979: p.24).
Esta ltima concepcin es esbozada dentro del criterio de competitividad empresaria
sobre todo en regimenes donde las cooperativas gozan de sendas exenciones impositivas,
sin embargo, apelando a la doctrina cooperativa se tiene en cuenta que los asociados
renuncian a las practicas desleales y monoplicas.
Toda cooperativa es en esencia una empresa, en esta empresa los objetivos son
comunes a todos los asociados por los cual las practicas participativas se vuelven comunes
y necesarias, estos socios son a la vez propietarios y usuarios de la empresa por lo cual el
principio de identidad es un valor predominante y parte de su cultura empresarial parte de
compartir internacionalmente determinados principios que caracterizan a las entidades.

Segn establecen Kaplan y Drimer (1966), es posible establecer determinadas
ventajas en las cooperativas, las ventajas son:

8
Con esto se busca hacer referencia a la necesidad de las cooperativas de procurar beneficios a la sociedad
que sufre las mismas necesidades que los cooperativistas, Ej. Una cooperativa de provisin buscara ofrecer
mercaderas baratas no solo para los asociados sino tambin para el pblico consumidor. O una cooperativa
que ofrece educacin a sus asociados buscar extender el beneficio a los dems miembros de la comunidad.
Ingresos mayores y regularizados en las cooperativas de colocacin de la
produccin y de trabajo.
Promocin econmica y elevacin del nivel de vida general
Instrumento eficaz contra la intermediacin superflua, los monopolios y
otras manifestaciones especulativas.
Solucin gradual y pacfica de los conflictos econmicos
9
Atenuacin de los inconvenientes o desviaciones del sistema econmico
vigente

Vigencia de normas ticas
Difusin de la conciencia y de la labor solidaria
Democratizacin de la economa
10
Humanizacin de la economa

11
Preservacin de la autonoma, la dignidad personal y la libertad individual
dentro de una accin comn.

Perfeccionamiento de la educacin popular
12

Hablar de desventajas en este aspecto se vuelve una cuestin meramente subjetiva,
sin embargo es posible puntualizarlas observando las cooperativas respecto al
funcionamiento de las empresas de gobierno individual, as podemos observar:
.
Las necesidades de diversificar productos y produccin pueden verse
perjudicadas por las actitudes de sus miembros
El limitado acceso a los fondos externos disponibles en los mercados
de capital puede crear en las cooperativas una dependencia del capital en prstamo
si los recursos propios de sus miembros son insuficientes
Las bases democrticas pueden demorar el proceso de toma de
decisiones
Un alto numero de miembros puede dificultar el conocimiento de las
necesidades de estos
Las bajas inversiones de algunos de los miembros determinan en
ellos un escaso inters por las acciones que realiza la empresa
La libertad de retiro de las cooperativas puede dificultar su
estabilidad en pocas de gran oferta de empleo
Exceso de concentracin de riesgos y perspectiva limitada a dimensiones pequeas o
corto plazo por parte de los cooperativistas (resistencia a invertir, poco cuidado de sus
activos y bsqueda de plazos de recuperacin cortos) (Kaplan Drimer, 1966: 38)

9
Se hace referencia aqu a que el movimiento cooperativo es pacifico y evolutivo donde las utilidades se
expresan de manera gradual pero que son soluciones a los apremios econmicos.
10
Mediante la actividad cooperativa diversos servicios reservados anteriormente a determinados grupos
tienden a llegar a vastos sectores de la poblacin.
11
Mientras que en el campo de la economa de tipo individualista, suele descuidarse la consideracin de los
aspectos sociales y, en la economa estatizada los planes centralizados no suelen detenerse frente al sacrificio
de grandes ncleos de la poblacin, la economa cooperativa se halla imbuida de un profundo sentido
humanitario. (Kaplan Drimer, 1966: 37)

12
La promocin de la educacin contina siendo uno de los principios fundamentales de las entidades
cooperativas.
Pueden volverse paliativos ante coyunturas problemticas que pueden
disgregarse en periodos de estabilidad econmica.

Habiendo a este punto llegado a una comprensin de lo que engloban las cooperativas
en sus aspectos econmicos, organizativos y doctrinarios, es posible arribar a un breve
anlisis del movimiento cooperativo.
Movimiento cooperativo puede identificarse con cooperativismo y expresa una
tendencia o esfuerzo comn encaminado hacia un propsito especfico, que consiste en la
consolidacin y difusin de las entidades cooperativas como forma ideal de la organizacin
de las actividades socio-econmicas de la sociedad (Kaplan Drimer, 1966: 39).
Para William Watkings
13

13
William P. Watkins, nacido en Plymouth, Inglaterra, en 1893, fue director de la Alianza Cooperativa
Internacional (ACI) y en su centenaria vida fue considerado una de las mximas autoridades en la historia de
la cooperacin mundial.
(1977) El mvil universal fue el de poner en prctica las
posibilidades de la idea cooperativa, a fin de lograr el mximo bienestar humano. Los
esfuerzos de hombres y mujeres en diferentes pases para alcanzar los ms altos niveles de
vida por medio del esfuerzo propio, al asociarse, fueron inspirados y apoyados por la accin
internacional de cooperadores de diversos orgenes. Las instituciones que surgieron de esa
accin, sus campos de actividad y la cadena de relaciones intercooperativas se extienden
fuera de las fronteras nacionales y de continente a continente."
Se trata de un movimiento evolutivo, pacfico, democrtico, humanitario, popular y
progresista (ver cuadro 1).
El movimiento cooperativo trata de agrupar a las diferentes cooperativas en todo el
mundo con el objetivo de crear lazos fraternales, accin que se ha incrementado desde la
creacin de la ACI, generando el desarrollo de empresas cooperativas tanto en pases con
una fuerte impronta liberal e individualista como en pases con regimenes mas
centralizados con Estados amplios.
Del mismo modo que es posible pensar en los cooperativistas utpicos y los
cooperativistas pragmticos, dentro del movimiento cooperativo es posible encontrar los
integralistas, que consideran que con el tiempo las entidades cooperativas irn captando
espacios de la economia tradicional al punto de producir una transformacin social, y los
sectoriales que piensan en la economa cooperativa como limitada a determinados aspectos
de la realidad econmica y que sostienen una coexistencia con las empresas individuales
dentro del esquema de la economa tradicional.
El movimiento cooperativo no ha parado de crecer en todo el mundo y aunque
influido por la historia social y econmica de cada regin, se genera en una lazo de unin
entre las diferentes cooperativas del mundo sustentadas por valores y creencias similares,
sabiendo siempre que son entidades econmicas pero enorgullecindose de la labor que
conjuntamente se lleva adelante y de los mtodos que los principios cooperativos
establecen.

El cooperativismo en Entre Ros
Como en el resto de America Latina, el movimiento cooperativo en Entre Ros
comenz a propagarse de la mano de las corrientes migratorias del siglo XX, Entre Ros se
caracteriza por ser una provincia multitnica, en ella es posible encontrar descendientes de
franceses, alemanes, polacos, ingleses, espaoles, ucranianos, suizos, entre otros.
En este sentido los pioneros del cooperativismo fueron los judos, quienes vinieron a
formar colonias imbuidas de dicha filosofa, en ese respecto la primer cooperativa agrcola
que se fundo en Sudamrica fue instalada por inmigrantes judos, en una localidad llamada
Lucienville, en el departamento Basavilbaso. Quien impulso el movimiento en las
colonias fue el ingeniero Miguel Sajaroff.
Miguel sajaroff naci en Crimea, Rusia, en 1873, trasladndose en 1899 a las costas
Argentinas, habindose ya recibido de Ingeniero agrnomo en la Universidad de Kiev en
Ucrania. Ya en las costas del Plata su padre le compra quinientas hectreas en la localidad
de Las Moscas cerca de la ciudad de Basavibaso, ante los peligros que acechaban a los
judos en la vieja Europa, decidieron seguir la misin colonizadora del Baron de Hirsch .
Cuando llegaron, fueron a vivir durante el primer ao en la casa del doctor Yarcho, hasta
que la J.C.A. le arrend un lote de tierra en Colonia Leven, que gracias a su preparacin
Es popular porque
procura el
bienestar de sus
asociados y del
resto de la
comunidad
Es humanitario
porque evidencia
su profundo
respeto por la
voluntad y los
derechos del
hombre
Es democrtico
porque se basa en la
voluntad libre de los
miembros y procura
expandir sus
actividades a otros
ncleos de poblacin
Es evolutivo y pacfico
porque se basa en el
esfuerzo propio y la
ayuda mutua y se
fundamenta en la
expansin de la
educacin
cooperativa.
Es progresista
porque se dispone a
aplicar innovaciones
que permitan
maximizar los
beneficios a los
asociados

Movimiento
cooperativo
Cuadro 1
Cuadro de realizacin propia a partir de Kaplan y Drimer (1966)
como ingeniero agrnomo convirti en poco tiempo en un modelo a seguir por los otros
colonos.
Ya instalado en la colonia, Sajaroff se encuentra con las injusticias a las que eran
sometidos los pequeos productores de Colonia Leven quienes deban vender su
produccin a precios muy bajos a los grandes acopiadores internacionales, ante esta
situacin y salindose de la comodidad que su herencia le permita comienza a auspiciar
como consejero de los agricultores, hasta llegar a su mxima realizacin la cooperativa,
en dicha entidad los productores se asociaban sin jerarquas sino democrticamente y el
brindaba sus conocimientos en agronoma como parte de su trabajo. Durante su gestin la
Cooperativa vio disminuir el nmero de afiliados cada vez que se produca una mala poca
provocada por las malas cosechas, granizo y otras calamidades. Una de las soluciones fue
cambiar trigo por harina, por lo cual en la mesa de los colonos no falt nunca el pan,
logrando gracias a su instancia personal que se firmar un convenio por el cual los
campesinos se comprometan a depositar el producto de sus cosechas en un galpn de la
sociedad en el que se vendera en comn el producto de las mismas. Otras de las medidas
adoptadas por el Fondo Comunal durante su presidencia fue inaugurar cursos nocturnos
para adultos y jvenes y cuando la J. C. A. cerr la escuela de la colonia Barn de Hirsch
aduciendo que a la misma concurran slo 38 alumnos, al no estar de acuerdo con esa
medida, Sajaroff decidi crear nuevos cursos que permitieron a los recin llegados aprender
el nuevo idioma.
Del mismo modo la cooperativa arreglo las calles, fundo bibliotecas, se adquiri una
imprenta con la cual publico un peridico denominado el colono israelita.
Llegaron tambin a crear un hospital comunal sin embargo en 1913 se disponen a
separar el hospital y la biblioteca ya que entendan que haba que discernir entre las
funciones de la cooperativa y las que correspondan al mutualismo.
Cuando por cuestiones climticas o por boicot de los grandes comerciantes la
produccin era deficitaria era Sajaroff quien haciendo uso de su fortuna salvaba a la
cooperativa y a los cooperativistas para continuar en funcionamiento, si bien muchos
colonos prosperaron, las condiciones climticas y la adquisicin de crditos concedidos por
usureros inescrupulosos dificultaron su situacin y se vieron obligados a dirigirse a las
ciudades donde las condiciones de vida no eran mejores.
Advertidos de esta situacin Sajaroff y Kaplan (gerente de la cooperativa) crean el
seguro del fondo comunal el cual estaba destinado a cubrir las perdidas por plagas o daos
climticos.
La cooperativa denominada ahora el fondo comunal volvi a prosperar, Tom como
ejemplo la constitucin de la cooperativa de los equitativos pioneros de Rochdale cuyos
principios adapt a las necesidades locales y dedic toda su vida a dejar bien en claro que
las puertas de la cooperativa deberan estar siempre abiertas para aquellos que compartieran
los mismos ideales sociales, sin que se debieran tener en cuenta las diferencias religiosas o
polticas. No se content slo con ese logro sino que a los pocos aos fund la Fraternidad
Agraria, constituida por las cooperativas de las colonias agrcolas israelitas de distintas
provincias.
En el primer congreso de cooperativas agrarias de Entre Ros en 1913, Sajaroff
pronunci las siguientes palabras.

La vida del hombre gira alrededor de dos polos opuestos. Por un lado 'amars a tu
prjimo como a ti mismo' y por el otro la lucha por la existencia segn la cual el hombre es
el lobo del hombre, un lobo hambriento para sus semejantes como reza el proverbio latino.
Cmo es entonces la conducta que debemos seguir en este mundo? Somos verdaderos
hermanos y por consiguiente debemos amarnos, o debemos estar a la defensiva y mostrar
los dientes? Es indudable que el sufrimiento humano debe tender a extirpar de nosotros el
lobo... Debemos trabajar por el bienestar general... Debemos realizar da tras da obras de
bien y al mismo tiempo trabajamos tambin por el bienestar general... En esto consiste el
ideal de la cooperacin de la sociedad futura a la que a diferencia de la sociedad comercial
no le interesa la especulacin ni ambiciona obtener una ganancia cada vez mayor".

Como propulsor del cooperativismo en Entre Ros, fue quien dio lugar a la creacin
de la cooperativa de Lucienville.
Tambin conocida como agrcola israelita, fue fundada el 12 de agosto de 1900 por
un grupo de 15 colonos de la aldea novibuco en Colonia Lucienville, prxima a
Basavilbaso. En ella tambin tuvo relevancia la influencia del Barn de Hirsch, de hecho el
nombre de la colonia es en honor a su hijo Lucien quien falleci a temprana edad en 1887.
El capital de la entidad se conform por la cooperacin de los socios quienes aportaron un
peso cada uno, hasta ese momento la labor agrcola no era fuerte en la colonia por lo cual
los pobladores no haban sentido la necesidad de organizarse, con el aumento de la
inmigracin de distintos pases de Europa y ante tantas tierras sin cultivar, la preocupacin
creci como tambin el inters en la falta de comercio organizado y mercado para la
produccin, lo que provocaba la paralizacin de cualquier iniciativa de parte de los
agricultores y un estado de nimo lleno de pesimismo.
Por otro lado estos pequeos productores se vean sujetos a condiciones laborales
totalmente abusivas, cuando intentaban vender sus productos los grandes acopiadores los
compraban por centavos y las posibilidades de desprenderse de ellos eran pocas. De esta
manera se concreta en 1907 la fundacin de la entidad que denominaron Cooperativa
Agrcola Lucienville Limitada.
La cooperativa tuvo un crecimiento constante desde entonces, siendo la primera
agrcola de Sudamrica y mantenindose fieles a los principios de los probos pioneros de
Rochdale. El acta fundacional estableca que los socios podan ser ordinarios y
extraordinarios: los primeros eran los colonos y los empleados de la J.C .A., y los
segundos aquellas personas que sin ser colonos se interesaban en temas agrcolas o
pudieran resultar tiles a la entidad. Los principios que sostenan eran: la adhesin libre y
voluntaria, la gestin democrtica por parte de los asociados, la participacin econmica de
los socios, la autonoma e independencia, educacin, formacin e informacin. En la
prctica la Cooperativa se encargaba del acopio de semilla, su industrializacin y
comercializacin (Boari, 2012). En la actualidad la Cooperativa Lucienville sigue
funcionando y existe un proyecto de ley para identificar al 12 de agosto como el da
nacional del cooperativismo.

Las cooperativas de trabajo

A los fines de comprender las implicancias de las cooperativas de trabajo, se
proceder a continuacin a realizar una descripcin a nivel general de las mismas.
La declaracin mundial sobre cooperativas de trabajo de la ACI asegura que En la
actualidad, los seres humanos realizan sus actividades laborales bajo tres modalidades
bsicas: a) de manera independiente, quedando en este caso determinados por sus propias
capacidades y auto-regulacin; b) en forma dependiente asalariada, bajo la continuada
subordinacin a un empleador que se limita a reconocerle una remuneracin producto de
negociaciones individuales o colectivas; o c) bajo una tercera forma, la del trabajo
asociado, donde el trabajo y la gestin se realizan conjuntamente, sin las limitaciones
propias del trabajo individual ni exclusivamente bajo las reglas del trabajo asalariado
dependiente.
Las cooperativas de trabajo segn enuncian Cuat Gimenez y Coll Serrano (2008)
son aqul tipo de cooperativas que agrupan como socios ordinarios a personas fsicas que,
mediante su trabajo en comn, realizan cualquier actividad econmica de produccin de
bienes y servicios para terceros; y de acuerdo con la Recomendacin 193 del 2002 de la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre la Promocin de las Cooperativas,
tienen como objetivo, entre otros, crear y mantener puestos de trabajo sustentables,
generando riqueza, para mejorar la calidad de vida de los socios trabajadores, dignificar el
trabajo humano, permitir la autogestin democrtica de los trabajadores y promover el
desarrollo comunitario y local.
En el manual de cooperativas de trabajo de la UCMTA (Unin de Cooperativas
Madrileas de Trabajo Asociado) se agrega que Las cooperativas de trabajo son empresas
que producen bienes y servicios destinados al mercado a cambio de una contraprestacin
econmica. En tanto que empresas, las cooperativas deben ser entidades privadas,
autnomas y, sobre todo, competitivas y eficientes. Las cooperativas pueden ser igual de
competitivas y eficientes que cualquier otro tipo de empresas. Pueden serlo incluso ms a
condicin de que sepan explorar y aprovechar las ventajas de la frmula cooperativa frente
a otras formas jurdicas.

Dichas Ventajas pueden resumirse en:

Propiedad compartida y repartida por y entre los trabajadores y trabajadoras.
Gestin democrtica y participada: los socios y socias tienen el derecho, y el deber,
a estar informados acerca de la marcha de la actividad y a participar en ella aportando sus
opiniones y votando. Se aplica el principio de una persona socia un voto.
Objetivo principal: crear y repartir puestos de trabajo para y entre los socios/as y
lograr las mejores condiciones de trabajo. Las cooperativas se rigen de acuerdo con un
cdigo de principios y valores compartidos, los enumerados por la Alianza Cooperativa
Internacional. (UCMTA; N/D)

Las cooperativas de trabajo como parte del movimiento cooperativo son guiadas por
los mismos principios y valores que rigen al cooperativismo y que han sido mencionados
con anterioridad en esta investigacin. Sin embargo PhilippeBouchez (1831), padre del
cooperativismo de trabajo establece en funcin de determinantes caractersticas
particulares de las cooperativas de trabajo asociado cinco principios especficos, estos son:

1. Los obreros se constituirn en Empresarios, a estos efectos elegirn entre
ellos a uno o dos representantes que tendrn la firma social.
2. Cada uno de ellos continuar cobrando un salario segn los usos adoptados
en la profesin por jornal o tarea y segn la habilidad profesional.
3. Una calidad equivalente a las que los empresarios intermediarios descuentan
cada jornada se reservara. A fin de ao esa cantidad que ser el beneficio neto, se repartir
de la siguiente manera: 20% para formar y aumentar el capital social, el resto se emplear
en socorro o se distribuir entre sus asociados a prorrata de su trabajo.
4. El capital social que ir aumentando, por lo tanto, cada ao en una quinta
parte de los beneficios, ser inalienable, pertenecer a la asociacin, que ser declarada
indisoluble, no porque los individuos no puedan darse de baja en ella sino porque esa
sociedad que se habr hecho perpetrar a admisin contina de nuevos miembros.
5. la asociacin no podr hacer trabajar por su cuenta a obreros extraos
durante ms de una ao, pasado ese tiempo, estar obligada a admitir en su seno al nmero
de trabajadores nuevos que se hubieran hecho necesarios por el aumento de sus operaciones
(minan, 2011)

En la declaracin mundial de cooperativas de trabajo se contina diciendo que Las
cooperativas de trabajo asociado tienen el compromiso de regirse por la Declaracin sobre
Identidad Cooperativa antes indicada. Adems, se hace necesario definir a nivel mundial
unos caracteres bsicos y reglas de funcionamiento interno que resultan exclusivos y
propios de este tipo de cooperativas, teniendo en cuenta que estas tienen fines y propsitos
especficos que son diferentes de los de las cooperativas de otras categoras. Esta definicin
permitir una coherencia e identidad universal del cooperativismo de trabajo asociado,
estimular su desarrollo y producir un reconocimiento mundial de la funcin social y
econmica que realiza en la generacin de trabajo digno y sustentable, evitando tambin
que se presenten desviaciones o indebidas utilizaciones (ACI; 2005)

En cuanto al funcionamiento interno de las cooperativas en dicha declaracin se
establece que las cooperativas deben tener en cuenta:

1. Compensar equitativamente el trabajo de sus socios, tomando en
consideracin: la funcin, la responsabilidad, la complejidad y la especialidad exigidas para
los cargos, la productividad y la capacidad econmica de la empresa, procurando reducir la
diferencia entre las mayores y las menores compensaciones.
2. Contribuir al incremento patrimonial y al adecuado crecimiento de las
reservas y fondos indivisibles.
3. Dotar los puestos de trabajo de aspectos fsicos y tcnicos para lograr un
adecuado desempeo y buen clima organizacional.
4. Proteger a los socios trabajadores con adecuados sistemas de previsin,
seguridad social, salud ocupacional y respetar las normas de proteccin en vigor en las
reas de la maternidad, del cuidado de los nios y de los menores trabajadores.
5. Practicar la democracia en las instancias decisorias de la organizacin y en
todas las etapas del proceso administrativo.
6. Asegurar la educacin, formacin y capacitacin permanente de los socios e
informacin a los mismos, para garantizar el conocimiento profesional y el desarrollo del
modelo cooperativo de trabajo asociado, y para impulsar la innovacin y la buena gestin.
7. Contribuir a la mejora de las condiciones de vida del ncleo familiar de los
socios trabajadores y al desarrollo sostenible de la comunidad donde viven.
8. Combatir el ser usados como instrumentos para flexibilizar o hacer ms
precarias las condiciones laborales de los trabajadores asalariados y no actuar como
intermediarios convencionales para puestos de trabajo. (ACI, 2005)

En todas las expresiones que hacen referencia a las cooperativas de trabajo puede
apreciarse el cambio de concepcin respecto al trabajador, un cambio que busca la
dignificacin del mismo apartndose de mtodos de explotacin clsicos del sistema
capitalista.

Sin embargo sobran las opiniones que sostienen que las cooperativas de trabajo son
las que presentan mayor grado de inestabilidad y de consolidacin en el tiempo, en este
respecto el economista e investigador de la Universidad de Buenos Aires en una entrevista
realizada para esta investigacin citaba un prrafo de las investigaciones de Beatrice y
Sidney Webb que decan lo siguiente:

Las cooperativas de trabajo, por el contrario, ya sea en la forma de "talleres
autogestionados" o en las organizaciones ms amplias de los sindicatos o las asociaciones
profesionales, hasta ahora han fracasado, con casi completa uniformidad, donde quiera que
se hayan intentado, ya sea teniendo a los trabajadores como dueos de los instrumentos de
produccin, o teniendo frmulas de participacin de stos en la organizacin y direccin de
la produccin. Y esto, como ya hemos dicho, no ha sido por falta de intentos. El
experimento se ha hecho en, literalmente, miles de casos, que se extienden durante casi un
siglo, en casi todas las ocupaciones, en diversos pases, a menudo en condiciones
aparentemente ms prometedoras. Incluso al ms entusiasta de los creyentes en esta forma
de democracia econmica le resulta muy difcil encontrar en toda la gama de industria y el
comercio un slo xito duradero. En los relativamente pocos casos en los que estas
cooperativas no han sucumbido como empresa, han dejado de ser democracias de
trabajadores que gestionan su propio trabajo, y se han convertido, en los hechos, en
asociaciones de capitalistas de pequea escala, lucrando para s mismos a travs del empleo
de trabajadores en relacin de dependencia que no forman parte de su asociacin.
(Beatrice y SydneyWebb, TheConsumers Co-operativeMovement, 1920, pp. 467)

En relacin a esto el entrevistado afirmaba que:

En el caso de las cooperativas de Trabajo, la postura pro-cooperacin no puede
esperar y debe estar presente desde el momento 0 del proyecto. Supongamos unos 10
trabajadores que se embarcan en un proyecto productivo co-gestionado y les va bien. Les
va tan bien, que necesitan multiplicar el tamao de la empresa para seguir creciendo, lo que
implica que han de incorporarse nuevos trabajadores a la cooperativa para hacer frente a la
mayor actividad. Ahora bien, esos nuevos trabajadores, han de incorporarse como
asociados..? Con los mismos derechos de voto, y sobre todo con los mismos derechos de
compartir los excedentes que los 10 fundadores de nuestro hipottico ejemplo?
En las cooperativas de Trabajo, si no hay regulaciones que lo impidan, habr una gran
tentacin de incorporar a los nuevos trabajadores como EMPLEADOS ordinarios, sin
derecho a voto ni a una parte de los excedentes. Entonces, desde el punto de vista
econmico, el incentivo es de contar con la menor cantidad posible de asociados con
membresa plena a la cooperativa, de tal manera que haya menos cabezas entre quienes
repartir los excedentes, justo al contrario que en otros tipos de cooperativas.

Cabe resaltar la necesidad de entender y mantener como gua los principios
cooperativos desde el inicio del emprendimiento al mismo tiempo que un Estado presente
mejora las posibilidades de consolidacin de las cooperativas de trabajo.
Esto lo deja en claro la declaracin mundial de cooperativas de trabajo al sostener que
Los gobiernos deberan comprender la importancia que para ellos tienen la promocin y
fomento de las cooperativas de trabajo asociado como eficaces actores en la generacin de
puestos de trabajo y en la inclusin en la vida laboral de grupos sociales desempleados. Por
esta razn, los gobiernos no deberan discriminar contra las cooperativas de trabajo
asociado, y deberan incluir en sus polticas pblicas y en sus programas la promocin y
desarrollo de este tipo de empresa, para combatir algunos de los principales problemas de
que padece el mundo, generados como consecuencia de la globalizacin y del desarrollo
excluyentes, tales y como el desempleo y la desigualdad. (ACI; 2005: 5)

En Argentina el primer registro que se tiene de una cooperativa de trabajo refiere a la
edilicia de pergamino dedicada a la construccin e iniciada por doce obreros en 1928
(Vuotto; 2011) para 1950 esta cooperativa asociaba a ms de 170 obreros. En el mismo
ao segn datos expuestos por Mirta Vuotto (2011) existan en Argentina 100 cooperativas
de trabajo que representaban tan solo el 3,9% del total de cooperativas del pas y que en su
mayora surgieron por situaciones de estancamiento econmico que conllevaron desempleo.
En el contexto del gobierno de Juan D. Pern se dio un incentivo a la formacin de
cooperativas de trabajo que presento un lento crecimiento hasta el 1970, cuando como se ha
contado anteriormente en esta investigacin, los procesos de gobiernos dictatoriales
persiguieron estas formas de asociacin por considerarlas cercanas al socialismo.

Durante los aos 80 se da un crecimiento paulatino impulsado por la situacin
econmica desfavorable, mas en los aos 90 producto de la desregulacin del mercado y la
apertura de capitales se da un abrupto descenso en el nmero de cooperativas, mas mientras
muchas cerraban otras optaban por abrir debido a las condiciones laborales que ofrecan las
empresas particulares (Barbosa; 2006)

El contexto de la crisis econmica del 2001 dio lugar a dos nuevos fenmenos, por un
lado el que dio lugar al surgimiento de empresas recuperadas en manos de cooperativas de
trabajo y por otro lado a partir de 2003 la ejecucin de programas sociales que contrataban
a cooperativas de trabajo para la construccin de la obra pblica. (Vuotto; 2011).
Se da desde entonces un importante crecimiento del numero de cooperativas de
trabajo especialmente del rubro de la construccin aunque posteriormente diferentes
programas de financiamiento han permitido el desarrollo de pequeos crditos para
empresas autogestionadas.

Actualmente en Entre Ros existen 3 federaciones que agrupan a cooperativas de
trabajo, dos de las cuales se encuentras asociada a la Comicion Nacional de Cooperativas
de Trabajo (CNCT) y cuyo objetivo en este momento es conseguir una ley especfica para
las cooperativas de trabajo.

El Reclamo por la ley se da a partir de diversas experiencias de fraude cooperativo
como son empresas que se constituan como cooperativas para poder acceder a los
beneficios fiscales como ser la exencin del impuesto a las ganancias.

En relacin a esto en una entrevista realizada para esta investigacin miembros de
CO.TRA.FER. (Cooperativas De Trabajo Federadas de Entre Ros), afirmaban que se esta
trabajando a nivel de la CNCT en una ley que regule especficamente a las cooperativas de
trabajo, no podemos tener la misma legislacin que una cooperativa de agua potable o que
una arrocera cuando las realidades son completamente diferentes. Sin hablar de lo que es el
fraude laboral, muchos empleadores se han hecho pasar por cooperativistas para obtener
beneficios impositivos, lo que va contra la doctrina del cooperativismo
El fraude cooperativo que ha sucedido en repetidas ocasiones en Argentina busca no
abonar las cargas sociales de los empleados, esto no es solo un fraude al Estado sino un
fraude al movimiento cooperativo que no hace ms que denigrar el significado y los
objetivos que las cooperativas de trabajo tienen en si mismas.
La ley se encuentra aun siendo construida a travs del trabajo de las diferentes
federaciones y cooperativas en conjunto con expertos en cooperativismo por lo cual no es
prudente realizar en este momento un anlisis sobre el proyecto en si.

Una mirada sobre la ciudadana

En el marco de comprender el impacto de las cooperativas de trabajo sobre la
ciudadana se expondr a continuacin la nocin de ciudadana que se reconoce en esta
investigacin.
Se parte de la definicin de Sonia Fleury quien la define como un estado de plena
autonoma, que no configura un estado general y universal, sino un camino que se dirige
hacia la aceptacin y la alteridad, cuyo goce esta mediado por la institucionalidad
permanente. (Fleury, 2006: 111).
En el marco de esta definicin, un incremento de ciudadana implica de manera
directa una disminucin de la exclusin social a la vez que se adquieren derechos.
Cabe resaltar que no se restringe aqu la idea de exclusin social a la ausencia de
medios para satisfacer las necesidades bsicas. La disminucin de la pobreza, as como la
posibilidad de satisfacer dichas necesidades son un factor importante para generar
ciudadana aunque no son los nicos.
Se incluirn aqu factores como la educacin, la participacin poltica, el
involucramiento con el espacio circundante y respectivamente las ansias de transformarlo o
mejorarlo. Se entiende a la ciudadana como un espacio de plena institucionalidad donde
los actores que confluyen en la esfera pblica se saben parte de un todo y se encuentras
dispuestos a participar de el.

En este sentido Fleury (2006: 1) sostiene que la exclusin social implica la
transformacin de la institucionalidad, que se consolid como soporte material de una
esfera pblica restringida. La expansin de la ciudadana requiere procesos innovadores de
gestin pblica, que permitan o induzcan a la construccin de nuevos sujetos polticos y a
su insercin en el ejercicio del poder poltico y a la apropiacin de la riqueza social.

Se mira aqu la ciudadana desde una perspectiva intrnseca, donde el sujeto encuentra
ese espacio de autonoma que le permita ser partcipe de la esfera pblica no solo en el
mbito gubernamental sino pensando tambin en las organizaciones intermedias, en este
caso las cooperativas de trabajo.
Pensar en las cooperativas como medios de extensin de ciudadana identifica un
mbito donde los derechos de las personas sean respetados pero que a la vez consigue un
espacio de accin, que represente una mirada sobre la sociedad en la que se esta inscripto y
actuar consecuentemente, desde la doctrina del cooperativismo.
El cooperativismo implica una defensa de los derechos del trabajador al mismo
tiempo que expresa una forma de organizacin que como tal debe repercutir en la esfera
pblica. Esto conlleva mantener contacto con otras organizacin que presenten las mismas
caractersticas de tal modo la relacin de cooperativas con clubes, sindicatos, entre otros
implica un ejercicio de ciudadana.
De este modo se analizar a la extensin de ciudadana en este trabajo como la
apertura de las cooperativas y en consecuencia los cooperativistas hacia ese marco de
accin que excede lo estrictamente econmico y se vincula con una mirada sobre la
sociedad un reconocimiento de esta y una relacin con el Estado, con el entorno y en
trminos ms abstractos con el futuro

Resultados

El proceso de entrevistas se realiz sobre un total de 30 cooperativas de trabajo,
siguiendo los criterios de inclusin y exclusin antes mencionados, de estas entrevistas se
extraen en primer trmino los siguientes resultados.

En cuanto a la distribucin geogrfica la mayor concentracin de cooperativas de
trabajo registradas y en funcionamiento se encontr en la ciudad de Gualeguaych
como expresa el cuadro 2:
En cuanto al rubro se constata que del total de 30, 13 cooperativas son cooperativas
de trabajo de la construccin, seguidas en cantidad por cooperativas textiles:
En lo que respecta a la antigedad, 17 cooperativas (el 57%) fueron fundadas con
anterioridad al 2005 mientras que 13 (47%) fueron fundadas con posterioridad.
De estas, 16 comenzaron su actividad en respuesta a una situacin de desempleo, y
14 nacieron motivadas por el inters de los cooperativistas en el empleo
autogestionado,
Desde sus comienzos en las cooperativas entrevistadas, 13 vieron aumentar el
nmero de miembros que las conformaban, 8 permanecieron con la cantidad
originaria mientras que 9 disminuyeron la cantidad de asociados.
En lo que refiere a la organizacin interna de las cooperativas, 28 aseguraron
respetar el principio democrtico y actuar en consecuencia mientras que 2
reconocieron no tomar las decisiones con participacin de todos sus miembros.
Por otro lado en relacin a los niveles de produccin 22 cooperativas manifestaron
tener un nivel bueno, 1 afirmo estar atravesando un perodo malo y 7 aseguraron
tener un nivel de produccin regular que podra mejorar.
Similares fueron las respuestas en cuanto a los beneficios econmicos que
representaban las cooperativas, en este particular 24 contestaron que era bueno, 2
que era malo y 4 manifestaron tener excedentes regulares o insuficientes.
Seguidamente se interrog sobre la difusin de la doctrina del cooperativismo, en
este sentido, 22 cooperativas expresaron difundir activamente los valores y
principios del movimiento cooperativo mientras que 8 reconocieron no estar
trabajando en dicha cuestin.
En cuanto a la relacin con el Estado 20 cooperativas respondieron que mantenan
relaciones con entidades gubernamentales, 4 expresaron no hacerlo o no tener
inters en ello mientras que 6 sostuvieron ser neutrales y mantener relaciones
administrativas con el mismo.

Se proceder a continuacin a cotejar los datos obtenidos con la tabla de tabulacin
propuesta en el marco metodolgico.
Para observar las variables utilizadas en la elaboracin del indicador dirigirse a
operacionalizacin de conceptos (pgina 9), del mismo modo en los anexos estn
disponibles la tabulacin individual de cada cooperativa lo que permite arrojar el siguiente
resultado:

Estabilid
ad y
perdurabilidad
Demuestra Extensin de ciudadana

Menos de 5 aos de
funcionamiento
Mas de 5 aos de
funcionamiento
Si No Si No
MB (4) 4 1 9 1
B (3) 4 2 1
R (2) 1 2 1
M (1) 1 2 1
MM (0)

Segn los datos presentados en la tabla de doble entrada, de las cooperativas
analizadas puede apreciarse que:

De las que llevan ms de 5 aos en actividad,

9 cooperativas presentaron un muy bien nivel de estabilidad y perdurabilidad a la vez
que cuentan con extensin de ciudadana, mientras que 1 que no presento extensin
demostr un muy bien nivel de estabilidad y perdurabilidad
Con un nivel bueno de estabilidad y perdurabilidad 2 manifestaron tener extensin
mientras que 1 no
Por otra parte 1 cooperativa demostr un nivel regular de estabilidad y perdurabilidad
aduciendo tambin extensin de ciudadana
De las que presentaron un mal nivel de estabilidad y perdurabilidad 2 expresaron tener
extensin de ciudadana mientras que 1 no.

En cuanto a las que llevan menos de 5 aos en actividad

4 obtuvieron un muy buen nivel de estabilidad y perdurabilidad y presentaron
extensin de ciudadana mientras que 1 demostr un muy buen nivel de estabilidad y
perdurabilidad mas no presenta dicha extensin
4 cooperativas con extensin de ciudadana presentaron un buen nivel de estabilidad y
perdurabilidad
De las que expresaron un nivel regular de estabilidad y perdurabilidad; 1 present
extensin de ciudadana mientras que 2 no lo hicieron
Por otra parte 1 cooperativa present un mal nivel de estabilidad y perdurabilidad y a su
vez no manifest extensin de ciudadana

Anlisis de resultados

Para el anlisis de resultados, es propicio comenzar por reconocer que el 47% de las
cooperativas analizadas comenzaron su actividad motivadas por una situacin coyuntural,
es decir, la crisis econmica del ao 2001.
Esto implic en muchos de los casos mencionados el surgimiento de cooperativas que
desconocan los principios que guan el cooperativismo, como es en efecto no perseguir el
afn de lucro, o no imitar la lgica de las empresas capitalistas. El valor solidario de la
doctrina del cooperativismo es uno de los mstiles que le dio forma a lo largo de lo siglo.
Si a esto le sumamos una escasa difusin de principios y valores cooperativos,
permite explicar de alguna manera que el 30% de las cooperativas hayan visto disminuir
su nmero de miembros al presentarse oportunidades laborales que impliquen un menor
grado de compromiso o mayor sensacin de seguridad en el empleado.
Llama la atencin que an en cooperativas donde el nivel productivo fue bueno, la
tendencia a disminuir el numero de miembros se mantuvo, esto puede explicarse a travs de
la importancia que se le haya atribuido a crear los lazos que unen a los cooperativistas
entre si. La confianza entre pares representa un eslabn fundamental en la cadena de
productiva de las cooperativas de trabajo y esta confianza excede lo estrictamente laboral,
implica un compromiso que tienen como principal motor la defensa de la cooperativa en
particular y del movimiento cooperativo en lo general.
Aquellas cooperativas que supieron entender el espritu del cooperativismo, an
habiendo nacido a partir de una situacin de desempleo, lograron crecer en trminos
econmicos y sociales, al mismo tiempo que vieron crecer el nmero de miembros teniendo
inclusive la posibilidad de emplear.

Se aprecia del mismo modo un mayor grado de compromiso con el movimiento y con
la sociedad en las cooperativas que adems de mantener una activa difusin de la doctrina,
demuestran mantener relaciones con el Estado.
Estas relaciones que exceden lo estrictamente partidario, han dado lugar a gestiones
simbiticas donde las cooperativas ponen su esfuerzo y determinacin para llevar adelante
un proyecto de orden social mientras que el Estado genera los recursos y gestiona el
impulso pertinente entendiendo el impacto que el trabajo asociado puede generar en la
cosmovisin social.

Segn asegura Alfonso Estrago, En los tiempos que corren, creo que el
involucramiento del Estado es crtico para la gran mayora de los casos.
En primer lugar, porque el Estado, al ser el regulador y principal proveedor de
servicios educativos es el encargado de incluir en los programas de estudio todo lo
relacionado al Cooperativismo (definicin, historia, valores, etc.).
En segundo lugar, el Estado, a travs del INAES es el encargado de fiscalizar las
buenas prcticas cooperativas, tal que no hayan fraudes cooperativos.
Finalmente, el apoyo financiero del Estado se ha vuelto fundamental en la mayora
de los casos. En la actualidad, las dinmicas econmicas se han vuelto muy complejas, con
proyectos de inversin que en general llevan mucho tiempo de planificacin y de
maduracin (esto es, tiempo transcurrrido hasta que dichos proyectos se vuelven rentables
y autosuficientes). La mayora de la gente, an si est muy bien preparada y tiene mucha
voluntad, no tiene la capacidad de juntar suficiente CAPITAL para encarar el surgimiento
de una empresa competitiva y sustentable. Los requerimientos de capital hoy en da son
mucho ms exigentes que en el siglo pasado, cuando surgieron la mayora de las grandes
cooperativas que hoy mostramos orgullosos como ejemplos. Hoy en da sera muy difcil
replicar un Banco Credicoop, un Hogar Obrero o un Mondragn, por nombrar algunos
ejemplos resonantes, sin la activa participacin del Estado. Y esto vale no solo para
cooperativas a gran escala, sino tambin para las ms pequeas.

El objeto de citar las palabras del entrevistado se vuelve pertinente si se tiene en
cuenta que aquellas cooperativas que demuestran una fuerte relacin con el Estado han
demostrado al mismo tiempo altos mrgenes de crecimiento y un importante activismo a
nivel social lo que repercute en la construccin de Centros Integradores Comunitarios
(CIC), la enseanza de oficios de manera gratuita, la distribucin de abrigo para los
desposedos, entre otras actividades realizadas por las cooperativas aqu entrevistadas.

Continuando con el anlisis, en lo que refiere a los criterios establecidos en la tabla de
tabulacin, puede apreciarse que la mayora de las cooperativas con un alto grado de
estabilidad y perdurabilidad en el tiempo demostraran extensin de ciudadana, lo que en
primera instancia corroborara la hiptesis aqu establecida.
Sin embargo, en aquellas cooperativas de ms de 5 aos con problemas en la
estabilidad y perdurabilidad, es decir con bajos niveles de produccin, dficit econmico o
desercin de algunos miembros puede apreciarse la existencia de variables que hacen a la
extensin de ciudadana.
Esto permite apreciar que si bien la estabilidad y perdurabilidad benefician a la
extensin de ciudadana, no es en si mismo un factor determinante, ya que el grado de
comunin que hayan logrado los asociados con la cooperativa los obliga a redoblar
esfuerzos por mejorar la situacin de su cooperativa sin perder de vista los valores y
principios del cooperativismo. An en cooperativas con problemas econmicos se pudo
apreciar la existencia de actividades no lucrativas que buscaban impactar en la sociedad.
De este modo puede establecerse segn los casos estudiados que la estabilidad y
perdurabilidad de una cooperativa benefician a la extensin de ciudadana mas no resulta
un factor determinante

Conclusin

Esta investigacin tuvo como objeto analizar las cooperativas de trabajo en la
provincia de Entre Ros, ante ese objeto de estudio se busc indagar sobre su relacin con
la extensin de ciudadana y se plante de tal modo como hiptesis de trabajo que la
estabilidad econmica y la perdurabilidad en el tiempo favorecen la extensin de
ciudadana en los miembros de una cooperativa.

Luego de un proceso que involucro la investigacin terica pertinente y la realizacin
de entrevistas focalizadas a 30 cooperativas de trabajo, 1 federacin de cooperativas de
trabajo y 2 expertos, se arriban a las siguientes conclusiones.

En primer trmino segn el anlisis de resultado lo que puede corroborarse es que
efectivamente en la mayora de los casos en que las cooperativas presentan una buena
produccin de excedentes y un alto grado de estabilidad la extensin de ciudadana se ve
favorecida.
Por lo cual podra presumirse que la hiptesis de trabajo es correcta, ms all de que
se corroboren casos en los que aun teniendo un alto grado de produccin no repercute en el
nivel de ciudadana de los cooperativistas.

Esta cuestin en particular nos lleva a considerar dos hechos importantes, en primer
lugar que efectivamente la estabilidad y perdurabilidad incide en la extensin de
ciudadana; en segundo lugar se aprecia que este no es un factor determinante.
Aunque la economa implique un impulso en los cooperativistas a fin de reconocerse
ciudadanos, se han corroborado casos en los que an teniendo un bajo nivel de produccin
la extensin de ciudadana existe y del mismo modo cooperativas con excelente nivel
econmico y sin inters en la esfera pblica.
Esto lleva a pensar en otros factores a considerar que salieron a la luz en el proceso de
investigacin:

En primer trmino es necesario tener en cuenta el grado de conocimiento que
los trabajadores tengan sobre el movimiento cooperativo al momento de
iniciar una cooperativa de trabajo. En este sentido los resultados demuestran
que aquellas cooperativas que nacieron motivadas por la doctrina cooperativa,
impactaron fuertemente en su entorno y en la vida de los cooperativistas
mismos, atravesando momentos de dficit econmico y entendiendo a la
cooperativa como una lucha mancomunada y por sobre todo solidaria.
De esto se desprende la necesidad de Educacin cooperativa, esta educacin
que comienza por los miembros de las cooperativas se vuelve extensiva hacia
la sociedad, an en cooperativas que nacen producto de situaciones de
desempleo, cuando la educacin cooperativa es fuerte el vinculo que se crea
entre los cooperativistas es tan grande que no se considera la posibilidad de
abandonar la sociedad
El caso contrario a lo antedicho es apreciable en muchas cooperativas
entrevistadas que comenzaron producto de la crisis de 2001 y vieron decrecer
en gran medida el nmero de socios cuando la situacin macroeconmica fue
favorable
El involucramiento con el Estado aparece aqu como otro factor clave para
generar extensin de ciudadana, un involucramiento que exceda lo partidario.
Con un Estado que entienda los beneficios de expandir el germen cooperativo
en la sociedad y con cooperativas que comprendan que trabajando
conjuntamente pueden generarse acciones que impacten positivimante sobre la
sociedad alentando uno de los valores del cooperativismo, la solidaridad.
El trabajo es un elemento dignificante y en la medida en que los
cooperativistas entiendan ese trabajo como una expresin de su dignidad y no
como una vlvula de escape las cooperativas sern genuinas

Las cooperativas de trabajo se presentan como emprendimientos difciles de llevar
adelante, enfrentados a un sistema econmico capitalista que niega el trabajo de carcter
solidario y que no permite pensar en empresas que no busquen el lucro.
Las cooperativas de trabajo pueden ser generadoras de ciudadana y efectivamente
pueden perdurar en el tiempo pero para ello es necesario entenderlas como un medio, no un
medio de produccin en sentido economtrico, sino un medio para conseguir cosas ms
grandes que permitan trasladar a la sociedad los principios que guan el actuar de los
cooperativistas en su afn de comprender una sociedad ms justa, ms solidaria y
equitativa.
En este aspecto el esfuerzo de los cooperativistas para ganar ese espacio de accin
que les permita difundir su doctrina deber ser acompaado por un Estado presente capaz
de comprender que las cooperativas transmiten un mensaje de unin capaz de transformar
la calidad de vida de las personas no solo en lo econmico sino tambin en su calidad
humana.

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30. Watkings, W, 1977, el movimiento cooperativo internacional, INTERCOOP,
Buenos Aires: Argentina
1

XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre
Democracia

Trabajar en instituciones de control social: Operadores de la
Direccin de Responsabilidad Penal Juvenil(DRPJ)

Autoras: Lic Patricia Gorri pgorri@yahoo.com
Lic Patricia Lecaro plecaro@yahoo.com
Fac de Ciencias Polticas y Sociales, UNCuyo

rea temtica: Cuestin Social y Estudios del trabajo

Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014

2

Introduccin

El Motn: Mendoza 30 de Octubre del 2012
Una revuelta de al menos ocho jvenes alojados en la direccin del Sistema de Responsabilidad Penal
Juvenil (ex Cose), dej como saldo cinco operadores teraputicos heridos, uno de ellos grave. Los
jvenes decidieron apedrear al personal. Incluso uno de los trabajadores recibi un puntazo que lo
dej herido de gravedad.
Los operadores reprimieron y golpearon a varios de los jvenes y debi intervenir la polica provincial
reprimiendo incluso con gases lacrimgenos a los operadores para evitar que terminara muerto alguno
de los chicos
Tras la revuelta, los operarios realizan un paro exigiendo al poder ejecutivo y judicial garantas de
mayor seguridad. Mientras tanto, el servicio penitenciario prest el servicio en el Sistema de
Responsabilidad Penal Juvenil. Adems de garantas de seguridad, desde el sindicato de Asociacin
Trabajadores del Estado (ATE) denuncia que no hay cantidad de operadores necesarios, no hay manual
de procedimiento en casos de motines, y que no estn claras las actuaciones de la Polica en el
momento en el que ingresa al lugar y comienza a disparar.No vamos a ingresar -al ex Cose- hasta que
se explicite hasta dnde puede intervenir el operador y que haya mnimas garantas de conduccin y
poltica desde la institucin.
El conflicto que se fue gestando en los meses previos donde se acumularon denuncias por parte de los
jvenes contra algunos operadores por malos tratos y violencia fsica y verbal. A su vez tambin el
sindicato ATE denuncias los malos tratos que reciben los operadores por parte de los internos. Adems
de la faltan operadores. Deberan haber seis por guardia, pero hay slo dos o tres".
En ese momento algunos sectores quedan bajo la custodia de penitenciarios. El personal penitenciario
posee una lgica que les es propia donde se encuentran naturalizadas cierta prcticas tal como lo
expresa Sebastin Sarmiento, director del Servicio Penitenciario de Mendoza, sali al cruce de
versiones extraoficiales que daban cuenta de un nuevo motn en el sector de Mxima Seguridad
del Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil, el ex Cose Segn Sarmiento, los internos de ese sector -
que ya han protagonizado otros motines recientes- no queran volver a ocupar sus celdas, por lo que el
grupo de intervencin del Servicio Penitenciario, apostado especialmente por los ltimos conflictos,
tuvoque actuar para resolver la situacin tuvieron que realizar un disparo al aire", reconoci el
funcionario y explic que, de inmediato, los internos depusieron su actitud, Sarmiento seal que se
trata de una situacin normal en el trabajo penitenciario y que esto ocurre frecuentemente en las
crceles de adultos.
1

1
Diario MDZOL,versin digital 21/11/12

El desarrollo y organizacin del trabajo se centrara en el concepto de gobernabilidad institucional con
sus tres elementos centrales que Foucault (1991) establece para el anlisis de un institucin: 1. Su
racionalidad o finalidad (los objetivos que propone y los medios de que dispone para conseguirlos: el
programa formal de la institucin) 2. Los efectos (que pocas veces coinciden con la finalidad) 3. El uso
(no previsto pero producto del efecto, aunque comporta un sentido y una utilidad de la institucin)
3

A partir de esta categora queremos sealar algunos puntos problemticos del proceso de reforma legal
e institucional en materia de polticas de niez y adolescencia en la provincia de Mendoza, en particular
lo relacionado con los jvenes en conflicto con la ley.
Nuestro inters se focaliza en los operadores, personal que est en contacto diario con los jvenes en
los sectores- pabellones-. Es en este personal, suerte de acompaante y carcelero, donde es ms visible
indagar las grietas y contradicciones de la aplicabilidad de diferentes paradigmas y sistemas legales, que
son transformados en sus instancias tericas y legales, pero que son readecuados y reinterpretados en las
prcticas cotidianas de agentes estatales que las ejecutan da a da.
Para analizar esto indagamos a partir de un hecho conflictivo como fue el motn que se desato en octubre
de 2012 y que puso al descubierto tensiones en torno al discurso, prcticas, reglamentaciones ymedidas
administrativas, sobre todo en relacin a su autodefinicin de operadores y de all el rol que les
corresponde, las tecnologas de poder especfica de que disponen como son el uso del tiempo y de la
violencia.

La Direccin de Responsabilidad Juvenil: un espacio practicado
Las mutaciones en las instituciones de penalidad juvenil van realizando en consonancia con los cambios
en los paradigmas de las polticas pblicas, encumbre tras velos discursivos y transformaciones de
denominaciones, que son y sern instituciones totales, en el sentido que las define Gofman (1998:13).
En el presente trabajo acordamos con Daroqui (2012) que las instituciones totales sern abordadas en
trmino de discursos, practicas,leyes, reglamentaciones, procedimientos, medidas administrativas,
instalaciones arquitectnicas y diseos institucionales que conforman una red entre lo dicho y lo no
dicho, en funcin de relaciones de fuerza que soportan y son soportadas por un tipo especfico de
saber. Esta gobernabilidad se ejerce a travs de un programa institucional, resultado de discursos y
prcticas que configuran un espacio practicado (De Certeau,1996) por tecnologas de poder.
La actual Direccin de Responsabilidad Penal Juvenil (DRPJ)plasma a lo largo de su historia
connotaciones propias de la mirada sobre los derechos de los nios, jvenes en particular aquellos que
tiene conflicto con la ley que se han ido desarrollando en nuestro Pas.
En materia de poltica de niez y adolescencia, desde las primeras dcadas del siglo XX hasta 1989, se
da una etapa "no garantista" y de tratamiento jurdico diferenciado de la infancia-adolescencia, leyes e
instituciones, legitimadas en la proteccin de una infancia supuestamente abandonada y supuestamente
delincuente que abran la posibilidad de una intervencin estatal ilimitada, para disponer de aquellos
menores. A finales del XIX, se inicia formalmente el proceso de control socio penal de la infanciacon la
creacin de Instituciones de correccin de menores, siendo su mximo exponente el Patronato de la
Infancia, fundado en el ao 1892 (Alcaraz, 2014). Segn Garca Mndez (1995), las reformas jurdicas
relativas al Derecho de la Infancia, llevadas adelante en Amrica Latina pueden agruparse en dos
amplios momentos, una primera etapa, de 1919 a 1939, que introduce la especificidad del derecho de
menores y crea un nuevo tipo de institucionalidad: la justicia de menores. La Doctrina de la situacin
irregular albergaba una concepcin de menores desprotegida, subsumiendo un modelo de justicia en
la nocin tutelar sobre el nio, utilizada como herramienta estratgica de intervencin no slo sobre los
autores de los delitos, sino fundamentalmente sobre aquellos nios o adolescentes en situacin de
abandono, peligro material y moral, mayormente conocidos como menores abandonados. La nocin de
menor incapaz reg estas prcticas despojndolos de todo tipo de derechos.
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Hacia 1989, ao de la Convencin Internacional de los Derechos del Nio (CIDN) emerge una etapa que
denominamos "garantista" y de tratamiento jurdico diferenciado. La CIDN constituye un instrumento
jurdico destinado a todo el universo infancia-adolescencia que reconoce, garantiza y protege los
derechos humanos de este grupo. Se devuelve al nio su condicin de ciudadano; las garantas
constitucionales, aplicadas hasta ahora a partir de la mayora de edad, deben ser devueltas al nio y al
adolescente. La Convencin representa un cambio de paradigma en materia de la Infancia, una nueva
visin para encarar la vida del nio en la sociedadque apunta a la proteccin integraldel nio y del
joven; presenta un nuevo esquema de comprensin de la relacin entre el Estado, las polticas sociales y
el nio.
La CIDN, dio a las prcticas con adolescentes infractores de la ley penal, un marco especifico de trabajo,
cuyo eje central, siguiendo a Mary Bellof (2001), es de la responsabilizacin, esto permiti actuar con
estos jvenes, no por su condicin social o econmica, sino en funcin de los actos ilcitos cometidos
por estos, lo que llevo a pensar en la necesidad de respuestas punitivas concretas y especficas para este
grupo etario, entender las sanciones como una respuesta penal, siendo este determinante para dar
garanta a las prcticas, ya que de lo contrario se sigue considerando al adolescente, como un menor
desvalido que requiere tutela del Estado.

Actualmente, la ley 26061/06 tiene por objeto la proteccin integral de los derechos de las nias, nios
y adolescentes, para garantizar el ejercicio y disfrute pleno, efectivo y permanente de aquellos
reconocidos en el ordenamiento jurdico nacional y en los tratados internacionales. Los derechos aqu
reconocidos estn asegurados por su mxima exigibilidad y sustentados en el principio del inters
superior del nio. La ley plantea que es deber de los Ministerios favorecer el acceso y permanencia en
las polticas pblicas de nios, nias y adolescentes, para garantizar el ejercicio de los derechos a la
educacin, salud, al desarrollo humano y cualquier otro aspecto atinente a los derechos sociales,
econmicos, culturales que complementan y apoyan la crianza de los nios en su familia y en su
comunidad (Titulo 1 de la ley 26061/06).
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Dicha ley tambin avanza sobre aquellos nios, jvenes que cometen delitos, en cuanto al nio y
adolescente vctima de delitos el Estado le garantiza la asistencia fsica, psquica, legal y social
requerida para lograr su recuperacin... (Ley 6354/95)

En la provincia de Mendoza, en 1995 se sancion la Ley 6354 del Nio y Adolescente que considera a
nios y adolescentes como sujetos de derecho, merecedores de respeto, dignidad y libertad que hace
referencia al paradigma de la proteccin integral de derechos, y se abandona con este enfoque el
concepto del nio como objeto pasivo de intervencin por parte de la familia, el Estado y la sociedad,
donde la voz de los nios no era escuchada.
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Actualmente, en materia de Justicia Penal Juvenil, las nuevas respuestas, acordes a las legaciones internacionales surgen
desde las polticas propuestas a partir de la creacin de la Secretaria Nacional de Niez, Adolescencia y Familia, en 2005
(SENNAF- art.43 Ley de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes N 26.061) , promovieron
el trabajo () sobre la base de una consiga que no ha perdido vigencia: la necesaria reforma de la legislacin sustantiva, es
decir, la sustitucin del Rgimen Penal de la Minoridad (Decreto-Ley 222.278) por un Sistema de Responsabilidad Penal
Juvenil respetuoso de los Derechos Humanos, que no era ni es condicin indispensable para mejorar las intervenciones
gubernamentales en la materia, aproximndolas progresivamente a los postulados de la Constitucin Nacional y, por
aadidura, a la Convencin sobre los Derechos del Nio.
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Ibdem. Pgs. 27y 28.

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Los cambios de denominacin
La ley 6354/95 pone fin al programa correccional e histrico Instituto Reta, que naci como apndice
del Direccin del Menor cuando terminaba el proceso militar en la Argentina, y cuyo espritu era la
asistencia a menores en situaciones de abandono y entre ellos, con el mismo mtodo, tambin se asista a
aquel que haba delinquido.
El paradigma de la proteccin integral exigi la formulacin de polticas pblicas universales para las
que los nios y jvenes son sujeto de derecho y el sistema judicial debera tratar con juzgados
especficos la problemtica de los jvenes en conflicto con la ley. Los jvenes infractores poseen todas
las garantas procesales y los jueces deben escucharlo al mismo tiempo que es obligacin legal que
cuenten con un defensor legal.
Es en esta etapa donde se comenz a separar a los jvenes en funcin de la evaluacin que se hace de
sus condiciones (tipo de personalidad, delito cometido, conducta) pero fundamentalmente se comenz a
hacer hincapi en separar a los primarios (aquellos que cometen delitos por primera vez) de los
reincidentes, demandndosea las autoridades mayor inversin en cuanto a la estructura edilicia para
constituirse en un Centro de Orientacin Socio Educativa (COSE). Es decir, contar con una estructura
que posibilitara la aplicacin de mtodos teraputicos y educativos, entrenamiento laboral, integracin
familiar, habilidades socialesvinculadas a la resocializacin.
En el 2005, se modific la estructura funcional del Programa Centro de Orientacin Socio-
Educativa
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Desde su nombre sistema da cuenta de lo sistmico, desde el trmino penal nos remite a la rbita
jurdica donde se ubica esta problemtica. Tambin plantea la bsqueda de hacer responsables a los
jvenes transgresores de la ley penal, pero tambin nos remite a la responsabilidad civil y comunitaria
que implica la necesidad de generar redes sociales para hacer frente a la problemtica y pensar a estos
jvenes como miembros de nuestra sociedad, con esta denominacin se intenta romper con la
denominacin COSE que encierra y separa a la sociedad de este centro de recuperacin socio-educativo.
y se reemplaz por el Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil (SRPJ), cuyo objetivo
fue ofrecer alternativas al sistema penal que permitiese abordar a adolescentes y su familia desde una
perspectiva de adquisicin progresiva de responsabilidades.Nuevamentese pone de manifiesto en su
designacin el posicionamiento paradigmtico en que se apoya, en este caso se hace referencia a la
teora de sistemas, por lo que la organizacin se constituye desde su nombre en parte del sistema que es
la sociedad mendocina.
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La Resolucin N 104/05
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Llama la atencin como la nueva denominacin sistema de responsabilidad penal juvenil nunca fue incorporada plenamente
por la sociedad en general e inclusive por, lo trabajadores, los jvenes institucionalizados, los pasantes, profesionales e
inclusive los medios de comunicacin lo identifican con ex COSE.

Actualmente, se denomina Direccin de Responsabilidad Penal Juvenil, abandonndose la
terminologa de sistema que da cuenta de est intencionalidad, por lo menos discursiva de que dicha
organizacin funcione en los trminos de un sistema siendo parte de esta nuestra sociedad mendocina. El
cambio tambin obedece a un cambio en la estructura donde se separa la Direccin de Adultos Mayores
de la de Jvenes, Nios y Familia. As, la DRPJ se conocer como Direccin para poder disponer de
nuevos cargos.

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Los objetivos del Programa Unidad de Internacin
El Programa Unidad de Internacin que desarrolla la DRPJ tiene como objetivo promover el abordaje,
tratamiento y desarrollo de habilidades educativas en un sentido amplio, de jvenes de 16 a 18 aos
imputados de delitos penales, en el marco de la doctrina de proteccin integral de derechos; generar
procesos de revisin del proyecto de vida de cada joven a fin de que sea enmarcado en su entorno
comunitario y no en contra del mismo; garantizar el acceso a la educacin formal a todos los jvenes
internados; complementar la educacin formal con cursos de capacitacin laboral en oficios; promover
instancias de participacin recreativa y expresiva de los jvenes privados de libertad
En enero de 2013, se finaliz el primer Manual de Procedimientos de la Unidad de Internacin de la
DRPJ, en la cual se establecen los objetivos de la Institucin como tambin diversos protocolos de
funcionamiento en la Unidad de Internacin, en dicho Manual se establecen protocolos para el ingreso y
alojamiento de jvenes en el Unidad; protocolo para al realizacin de requisas; de equipo
interdisciplinario de recepcin; para el traslado de jvenes fuera de la DRPJ; de traslado entre sectores;
sobre la vinculacin de jvenes con sus relaciones de confianza; reglamento de conducta y convivencia
para la Unidad de Internacin.
En estos Protocolos (2013) se define lo que se entiende por situacin crtica como aquellas que pone en
riesgo (en diferentes niveles) a los jvenes, a los trabajadores y a la institucionalidad de la Unidad de
Internacin, tanto por circunstancias internas producidas en la mis como por catstrofes. El objetivo de
intervencin es actuar correctivamente en la situacincrtica en el menor tiempo posible y que la misma
se mantenga en el menos espacio posible dentro de la unidad de intervencin, con el fin de reducir los
daos.
Asimismo, se llama la atencin sobre dos aspectos: uno es la preservacin del lugar de los hechos y otro
es el evitar el uso de la violencia fsica como herramienta a de intervencin excepto en casos
excepcionales que se encuadran en el artculo 34 del Cdigo Penal Argentino.

La organizacin institucional
La DRPJ est compuesta por tres unidades
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Unidad de medidas alternativas, para aquellos jvenes que habiendo cometido delito, pueden
recibir tratamiento en su contexto real sin separarlo de su grupo familiar a criterio del juez

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Unidad de Medidas Alternativas: cuyo objetivo principal es interrumpir los circuitos de retroalimentacin delictiva en
adolescentes imputados cuya carrera delictiva o delitos leves permite actuar preventivamente. El abordaje del adolescente se
realiza a travs de un equipo interdisciplinario que disear una estrategia de tratamiento individual contextual familiar
apoyndose en los factores protectores identificados por el equipo evaluador y tendiendo a disminuir la incidencia de factores
de riesgo. Es interesante remarcar que la Unidad de Medidas Alternativas trabaja en todo momento con la libertad de estos
adolescentes infractores de la ley.
Unidad de Internacin: Para quienes el delito o la escalada delictiva- y los niveles de vulnerabilidad en que se encuentra
ameriten una medida de mayor aislamiento social, la instancia judicial podr disponer de la unidad de privacin de libertad,
en la que se garantizaran los medios de seguridad y de asistencia psico-social y educativa, necesaria para sostener el
aislamiento y a la vez aportar al adolescente infractor distintas opciones para su futura reinsercin.
Ambas Unidades se complementan: La Unidad de Mediadas Alternativas ofrece al sistema Judicial una instancia de
Admisin para derivar al joven si creyera necesario a la Unidad de Internacin. Ofrece una alternativa de tratamiento
domiciliario al adolescente en tanto dura su tiempo procesal
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rea de externacin que acta cuando los jvenes han recibido tratamiento penal y se establece
que pasen a la fase de confianza
Unidad de privacin de la libertad, que es donde se coloca a los jvenes infractores en aislamiento
y encierro para realizar el tratamiento con la finalidad de su reinsercin. Se distribuye
ediliciamente del siguiente modo:

Existen diversos sectores cada uno de ellos a cargo de un regente y un sub regente, junto con operadores
teraputicos (Zambrano, 2012). Los sectores separados dentro del espacio son:
1) Recepcin: aqu se encuentran los internos que han cometido delitos menores y que han ingresado a la
institucin por primera vez. En general son penas de poco tiempo. Es en este pabelln donde se debe
evaluar la situacin del joven desde tres dimensiones individual, familiar y contextual. Realizndose un
diagnstico multidisciplinario y elaborndose una estrategia para la resocializacin de ese joven para
posteriormente elevar la propuesta al juez interviniente. 2) Sector A: es ms restringido que el anterior.
Es un sector en donde se encuentran chicos reincidentes, que han cometido delitos contra las personas
con uso de armas; presenta ms cuidados por el perfil mismo de los internos.
3) Sector B o de mxima seguridad: en el mismo se alberga a jvenes que han incurrido en delitos graves,
algunos de los delitos que se consideran graves son por ejemplo el homicidio criminis causa, homicidio
en concurso real, robo en poblada, delitos contra la persona. Es un pabelln totalmente aislado de los
dems sectores, hasta antes de los motines y sucesos acaecidos estos jvenes compartan la escuela con
los otros jvenes
4) Sector C: se encuentran internos que no se han adaptado en otros sectores, es decir que corren riesgo
de vida fuera de all, jvenes con problemas de conducta y adiccin o patologas psiquitricas.
5) Sector E: este sector es de mnima seguridad, son chicos que han tenido un proceso importante en su
adaptacin desde sectores de mayor seguridad o han sido internados en este sector por haber cometido
delitos leves, por tener causas vinculadas a delitos sexuales. De aqu que los jvenes de este sector sean
discriminados por los jvenes de los otros sectores y sea una ardua tarea integrarlos en trabajos grupales.
6) Sector de mujeres: es el nico lugar de mujeres, siempre ha contado con escasa poblacin. Pueden
compartir algunos talleres y la escuela con internos de otros sectores. En este lugar slo trabaja personal
femenino (operadoras, una regente, una cocinera). La cantidad de mujeres es significativamente inferior
a la de los varones donde se manifiesta claramente el peso del gnero en la conflictividad con la ley.
7) Albergue Laboral Estudiantil (ALE): es un sector de mnima seguridad donde los jvenes pueden
desarrollar su fase de confianza.

La estructura de personal de la Direccin de responsabilidad penal juvenil
Est a cargo de un director designado por el Poder Ejecutivo Provincial, es decir que es un funcionario
poltico, cuenta con una estructura administrativa de gestin, un equipo de profesionales ( trabajadores
sociales, abogados, mdicos, psiclogos, psiquiatras, psiclogos sociales, socilogos,etc) y el personal
que cumple tareas de control, disciplina y acompaamiento permanente de los jvenes albergados: Los
operadores teraputicos. Esta figura existe en otras unidades penales juveniles con diversas
denominaciones: celadores, maestros. La denominacin de operadores teraputicos, remite claramente a
una visin cuasi medica de abordaje de tipo patolgico respecto a la poblacin con la cual se
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trabaja.Se encargan de la seguridad, el orden, son quienes organizan, reglamentan, vigilan y distribuyen
el tiempo y el espacio de los jvenes en el encierro.
Teniendoen cuenta la estructura organizacional se encuentran por orden deresponsabilidad, el director,
el jefe de internacin, los regentes y subregentes y losoperadores a esta estructura hay que sumarle
los guardias de seguridad externos a los sectores. En la provincia de Mendoza estos trabajadores gozan
de estabilidad laboral desde el momento de su ingreso, no es posible que personal contratado cumpla
funciones de ningn tipo dentro de DRPJ, a lo que se le suma un tem por riesgo, conocido como riesgo
COSE que incrementa el salario en un 60%.Este tem lo perciben tambin el personal administrativo y
profesional. Esta estabilidad laboral deseable y legitima por cierto- tensiona los derechos adquiridos
como trabajador pblico y los derechos de los jvenes, lo cual quedo en evidencia en una de las causas
del motn. Es muy difcil lograr una exoneracin o al menos un traslado a otra dependencia, porque
pierden el tem COSE, en general son derivados a actividades fuera del contacto con los jvenes, lo cual
recarga al personal de los sectores y por el costo de cada agente es difcil lograr nuevos ingresos. Lo
cual contribuye a complejizar el clima institucional.

Regentey subregente: superior del operador, hay un regente por sector. Las tareas que realizan son
diversastales como: planificar, supervisar, controlar y contener al operador, debe estarinformado de lo
que suceda en su sector para ser transmitido al personal restante y al jefe de internacin. Observa que
hace falta (elementos de higiene,entre otras cosas),qu interno debe ir a tribunales y dems actividades
que son encomendadas a los distintos operadores.El regente trabaja todos los das y debe estar
disponible las 24 horas del da,ellos tienen una radio que pertenece a la institucin y en caso de que sea
necesario se lo llama. La figura del subregente, es quien reemplaza al regente cuando este estausente en
la institucin y le competen los mismos deberes que al regente. (Zambrano, 2010). En general son
operadores que han sido promovidos a cargos de jefatura.

Operadores: el perfil que se establece para el ingreso de estos trabajadores describe que deben contar
con ciertos requisitos (tener entre 25 a 40 aos de edad); secundario; no puede trabajar si hay un familiar
directo en la institucin; ser una persona con anticipacin, planeamiento, con una ansiedad que le sirva y
que no lo paralice frente a ciertas situaciones, no ser impulsivo; tener control de la agresin y de los
impulsos), por ejemplo, en el sector de mxima o mediana seguridad se busca una persona que tenga
experiencia en seguridad (no es excluyente) a diferencia deaquellos que estn encargados de sectores de
mediana a mnima seguridad superfil debe ser ms teraputico. Estos ltimos operadores son llamados
en lainstitucin operadores teraputicos: de contencin psicolgica, afectiva, fsica. Este operador trata
de contener al menor, por eso se lo llamateraputico
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Quien entre 2007 y 2011 fue coordinadora tcnica describe cmo sera el operador ideal. En sus palabras: En realidad el
operador ideal no existe en la institucin, l debe hacer su trabajo sin dejar de lado lo teraputico, es decir atender tambin
al menor en lo psicolgico, en lo afectivo, en lo fsico... Tiene que existir una relacin de respeto entre el operador y el
joven, sin llegar a ser una persona autoritaria. El operador es un modelo para el joven a nivel de imagen o de identificacin
masculina porque, en general, estos chicos en sus casas no tienen esta figura que sera la de un padre, para ellos la figura de
la casa es la madre y el padre una imagen ausente. Por eso es bueno que este modelo que no han tenido antes sea una
persona lo suficientemente flexible como para poder mantener su autoridad, pero que tampoco sea un ogro para los jvenes,
es decir, se debe buscar un equilibrio entre ambas personalidades...(Insa b 2006)
. Entre lo no dicho explcitamente estn que
muchos se desempean o se han desempeado en agencias de seguridad o como patovicas de boliches
de la Provincia.
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Para los operadores, el operador ideal no existeun operadorideal.No es lo mismo ser operador en el B,
que es de mxima seguridad,que en el C o en recepcin. Cada sector es un mundo. Y a parte vos
conoces,todo cambia todo el tiempo as que imposible pensar en un ideal. Tambin estn las diferencias
entre los jvenes que entran, van cambiando con el tiempo cada vez son ms agresivos y con menos
lmites.Tambin han idocambiando las edades de ingreso de los chicos.Antes al ser ms grandes
eranmenos problemticos, hoy con la droga son mucho ms jodidos. (Zambrano, 2009)
Las funciones del operador han sido descritas en el Manual de procedimientos de la Unidad de
Internacin y se especifican en cada uno de sus Protocolos.
Las tareas que deben cumplir los operadores son las siguientes: son los encargados de despertar a los
jvenes en la maana, dehacer un recuento de los menores cuando es necesario, del control del
aseotanto de los chicos como del sector, de la asistencia de los chicos a susdiferentes actividades diarias
(ir a la escuela, a talleres). Tambin realizan eltraslado de los jvenesa juzgados, al hospital.Asimismo,
deben informar a sus autoridades el comportamiento de los jvenes que estn a sucargo.
En el sector de mxima seguridad, como la palabra lo dice, los operadoresdeben controlar ms el tema
de la seguridad, este sector es el nico que tienecontrol de guardia policial pero se encuentran fuera del
sector, solo en lospermetros externos del pabelln. Es preciso aclarar que los operadores noportan
armas de ningn tipo, lo nico que llevan es una radio, un libro de vida,una lapicera, las llaves de las
celdas y las esposas. Los operadores debensaber cmo tratar a un chico, como reducirlo en caso de que
se desate algntipo de conflicto.
Las denuncias y quejas cruzadas por agresin y malos tratos entre jvenes y operadores son constantes.
Los castigos son diversos y tambin parte de lo no dicho de los dispositivos de encierro. Restringirles los
movimientos, dejarlos engomados encerrados-. No llevarlos a las actividades como deportes, talleres,
cursado en las instituciones educativas. Tambin hay cdigos de disciplinamiento internos entre los
mismos operadores, para aquellos considerados blandos, para ingresar a los pabellones ms
peligrosos hay un sistema que asegura que siempre hay otro compaero afuera, para ingresar en caso
de que el operador sea agredido por los jvenes, una medida clara de disciplinamiento es dejarlo
encerrado con los jvenes.
Existe tambin una estructura de poder y organizacin interna de los pabellones en los cuales los
operadores permiten o tercerizan el orden y disciplinamiento en manos de algn joven interno temido
o respetado por los otros, esto en muchos casos es una estrategia que permite encubrir castigos fsicos
tras la apariencia de peleas entre jvenes, pero tambin en otros muchos casos es una estrategia de
sobrevivencia del operador por la falta de personal para los sectores.

El motn, las causas, decir lo no dicho
Luego de la crisis de octubre, personal penitenciario y efectivos policiales se hicieron cargo del control
de la situacin; con respecto a los operadores, lejos de ser apartados, hicieron sentir su poder entre los
pliegues de la institucin. Hubo versiones cruzadas respecto de los sumarios porque si bien el gobierno
haba asumido con la comisin de ex presos el compromiso de abrir las investigaciones, por otro lado la
Subsecretara de Familia habl de solicitud de informes a la Dinaf Direccin de Niez, Adolescencia
y Familia, no de sumarios. La razn que extraoficialmente dieron los funcionarios fue que no
caminaran debido al poder de lobby de los operadores, algunos de ellos con la jerarqua de regentes,
otros con fuero gremial y avalados activamente por la conduccin de ATE.
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Fue una revuelta de los chicos y un motn de los operadores, terminan amotinndose los operadores, no
los chicos.El Motn es resultado de violencia previa y de vendetas. Justo haba salido la resolucin del
caso Clavel, un operador que fue exhonerado). (Entrevistado)
Motn octubre 2012 fue tambin un reclamo de los pibes por la violencia fsica de los operadores, no s
por qu cuando fue a asesora letrada no se sancion a los operadores, no s si les pasaba algo en las
casas y venan y se la desquitaban no hay nada de salud mental, de contencin Denuncia ms
recurrente: es el insulto, pero no era generalizado, lo que ms se quejaban es que los dejaran
encerrados (Entrevistado)
Hay otra cosa: el operador que lo acompaa todo el da, es el mismo que lo reprime, entonces el
sindicato peda un operador de seguridad, se conform el Grupo de Seguridad Interna (Entrevistado)
Tambin el sindicato peda la atribucin de sancionar y que no fueran revisables; mas revisar las
funciones diferenciales. En el fondo era la suma del poder, yo aplico sanciones y yo la puedo revisar
(Entrevistado)
.El motn visibilizo cuestionamientos y reacciones frente a: garantizar impunidad; retardar
normativa; resguardo del salario; rechazo a la ley y limitacin a las autoridades; una nueva
organizacin del trabajo (Entrevistado)
Algunas organizaciones de DDHH interponen un habeas corpus Se interpone habeas corpus y les
ordena ir al sistema y tambin ordena a los jueces, legisladores, organizaciones a controlar, a ir. Eso
tambin es importante porque las instituciones tambin tienen que controlar. (Entrevistado)
A nosotros como autoridades nos decan los operadores: que van a hacer ustedes con los DDHH
nuestros (Entrevistado)
Con el quite de colaboracin de dos meses que hicieron los operadores, interviene el servicio
penitenciario para garantizar derechos que nosotros no garantizbamos. No todos son asi, fuimos
cubriendo las guardias con aquellos que si tienen la cabeza de que se puede trabajar con un chico sin
cagarlo a palos, que trabajaron (Entrevistado)
Cuando aparecen otras instituciones, no tiene q salir el operador y hacer de represorentraban los
casquitos(servicio penitenciario) y ponan orden pero este no era el objetivo. As muestra que hay otro
que reprime, no es el operador el que cuida y reprime.(Entrevistado)
La Resistencia al cambio de paradigma se ve en las capacitaciones, te venan y justificaban posturas de
resistencia al cambio apelando a casos terribles como el de Matas Quiroga (joven asesinado en el robo
a un blindado en la playa de estacionamiento de un supermercado, se le robo el auto para huir y se lo
asesino) o Blumberg o que manifiesten lo que los chicos han contado ah adentro y por ah los chicos
cuentan historias ms terribles unos que otras historias porque les da chapa(Entrevistado)

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Consideraciones finales
Foucault (1991 establece para el anlisis de una institucin: 1. Su racionalidad o finalidad (los objetivos
que propone y los medios de que dispone para conseguirlos: el programa formal de la institucin) 2. Los
efectos (que pocas veces coinciden con la finalidad) 3. El uso (no previsto pero producto del efecto,
aunque comporta un sentido y una utilidad de la institucin)
A partir de ello fuimos reflexionando sobre algunos puntos problemticos del proceso de reforma legal
e institucional en materia de polticas de niez y adolescencia en la provincia de Mendoza, en particular
lo relacionado con los jvenes en conflicto con la ley, focalizando nuestro inters en los operadores,
personal que est en contacto diario con los jvenes en los sectores- pabellones-.
En cuanto a los cambios legales en materia de niez y adolescencia, estos marcan una diferencia entre lo
escrito y lo practicado. El motnvisibiliza algunas lagunas dela polticapblica de niez, adolescencia y
familia. Es ms discursivo que real, conviven y entran en tensin ambos paradigmas el de la situacin
irregular o no garantista y el paradigma garantista dentro del cual queda inscrita la ley 26061/06; en
donde quienes ms quedan solos y desprotegidos de garantas son los jvenes que se encuentran
internados porque los dems entran y salen, tiene otros roles.
Una cosa es lo que dicen y otra es lo que hacen en las instituciones, no solo lo que es la funcin de la
Direccin de Responsabilidad Penal Juvenil. El motn dejo al descubierto una situacin sensible
relacionada con la organizacin del trabajo de los operadores y el control a su trabajo. Una de las
casusas que dispararon el mismo fue la exoneracin, por primera vez, de un operador por ejercer
violencia contra uno de los jvenes all internados. A esto tambin se llega por una falta de intervencin
de los organismos de control de otras reas del Estado. El motn pone de manifiesto que recin despus
de un reclamo conjunto de organizaciones de derechos humanos de la Provincia y que se plasma en un
pedido de habeas corpus colectivo, a partir de lo cual interviene otras instituciones.
El motn causo el quite de colaboracin de los operadores durante dos meses ante lo cual haba
intervino el serviciopenitenciario para resguardar la seguridad de los jvenes que all se alojaban.
De las entrevistas realizadas surge que en lo cotidiano es muy compleja la relacin entre quien cuida,
vigila y quien esta privado de la libertad. El que cuida tiene un doble rol: de operador y de represor.
Cuando aparecen otras instituciones, como por ejemplo la presencia de los penitenciarios o casquistos
como le llaman, no tiene q salir el operador y hacer de represorentraban los casquitos y ponan orden
pero este no era el objetivo, pero s muestra que hay otro que reprime, no es el operador el que cuida y
reprime.
Desde el sindicato se reunieron con integrantes del poder judicial y no se hicieron sumarios, quedo una
sensacin de impunidad de que todo es discutible, todo es provisorio.
La prctica de los operadores visibiliza, tambin, la contradiccin entre paradigmas sobre todo a partir
de dos aspectos que queremos sealar. Uno es la percepcin de los operadores sobre la definicin de sus
prcticas haciendo ms visible lo que es la institucin ms all de los cambios legales, de los cambios en
las estructura, en los nombres. Ello lo observamos en un aspecto como es el manejo del tiempo. Por otro
lado, el motn deja al descubierto el reclamo de los operadores de legitimar el uso de la violencia, ac la
ley soy yo, yo pongo las condiciones, las reglas
La vida cotidiana de la intuicin queda entre operadores y jvenes, donde los operadores son quienesse
sienten dueos de la ley, el tiempo y el espacio. Sentirse msall de la ley se puso de manifiesto en el
reclamo que hacan a travs del sindicato luego del motn: cules seran las condiciones de trabajo a
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futuro y que quedara plasmada en un manual de procedimiento; en el mismo se peda la atribucin de
sancionar y que no fueran revisables; ms revisar las funciones diferenciales. El motn visibilizo
cuestionamientos y reacciones frente a: garantizar impunidad; retardar normativa; resguardo del
salario; rechazo a la ley; una nueva organizacin del trabajo; a autoridades
Los operadores son los perpetradores, quienes tienen que ejecutar la pena. Las prcticas al interior dela
DRPJ reflejan lo complejo de poder llevar a la prctica la proteccin de derechos en instituciones
disciplinarias que albergan a uno de los segmentos ms excluidos de la sociedad, los jvenes, pobres y
transgresores, claramente parte de las poblaciones extinguibles En estos lugares donde, como
plantea Zafaroni, el poder punitivo se disfraza bajo mltiples discursos, confrontan prcticas, discursos
tericos y polticos que visibilizan que bajo el cambio de nombres estos lugares siguen cumpliendo su
funcin de encubridores, invisibilidadores del conflicto social. Aqu es palpable en inmenso poder de
venganza que esconden en su altillo las teorizaciones en torno a la pena y de cualquier intervencin que
la sustituya o la encubra (Zafaroni, 2011)
Tambin en esta relacin cotidiana desarrollan otra tecnologa de poder como es la administracin del
tiempo, algunas medidas que ellos toman para la defensa de su trabajo es el dejarlos engomados. En
la jerga esto significa el no trasladar a los chicos, no sacarlos al patio, no llevarlos a sus actividades
escolares, un quite de colaboracin en este sentido.
El motn dejo al descubierto tensiones en torno al discurso, prcticas, reglamentaciones y medidas
administrativas, sobre todo en relacin a su autodefinicin de operadores y de all el rol que les
corresponde, las tecnologas de poder especfica de que disponen como son el uso del tiempo y de la
violencia. Este trabajo recin se inicia y pretende dejar abierta la discusin sobre algunos aspectos
relacionados con el trabajo en instituciones totales que albergan a jvenes en conflicto con la ley en el
contexto de la implementacin de la ley de niez, adolescencia y familia la cual re conceptualiza el rol
del Estado en relacin a nios, nias y jvenes transgresores.

13

Bibliografa utilizada

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Grado Licenciatura en Trabajo Social, Mendoza, FCPySociales, UNCuyo.

REFLEXIONES SOBRE EL IMPACTO DEL NUEVO INSTITUCIONALISMO
ECONMICO, SOCIOLGICO E HISTRICO INSTITUCIONAL EN LA
POLTICA SOCIAL

Jos G. Vargas-Hernndez, M.B.A., Ph.D.
Centro Universitario de Ciencias Econmico Administrativas
Universidad de Guadalajara
Perifrico norte 799 Edif. G201-7
Ncleo Universitario Los Belenes
Zapopan, Jalisco, 45100, Mxico
Tel. +52 33 37702240 Ext. 25685
Jvargas2006@gmail.com, jgvh0811@yahoo.com, josevargas@cucea.udg.mx

10. Cuestin Social y Estudios del Trabajo.
Resumen

Este trabajo se propone hacer una reflexin y anlisis sobre el impacto que los marcos
de referencia terico-metodolgicos de los diferentes acercamientos neo-institucionales
tienen en la poltica social. El trabajo se cuestiona la funcionalidad y continuidad de las
instituciones que tienen a su cargo las funciones de disear e implementar los
programas de poltica social, dados los cambios profundos que el entorno de procesos
de globalizacin econmica. El mtodo usado principalmente se centra en el anlisis
crtico y en la reflexin. Se concluye que las instituciones de bienestar y seguridad
social deben desarrollar las capacidades tecnolgicas, organizacionales y
administrativas para crear y mantener efectos institucionales que van ms all de ser
conductoras para la eficiencia, la efectividad y el desarrollo equitativo.

Palabras clave: Instituciones. Nueva economa institucional, poltica social.

Abstract

This paper intends to make a reflection and analysis of the impact of theoretical and
methodological frameworks of reference on different neo-institutional approaches in
social policy. The paper questions the functionality and continuity of the institutions
that are responsible for the functions of designing and implementing programs of social
policy, given the profound changes on the environment of economic globalization
processes. The method used primarily focuses on critical analysis and reflection. It is
concluded that the institutions of welfare and social security must develop the
technological, organizational and administrative skills to create and maintain
institutional effects that go beyond being conductive to efficiency, effectiveness and
equitable development.

Keywords: Institutions, New institutional economics, social policy.

1. Introduccin

El objetivo de este trabajo es delimitar los marcos de referencia que facilitan el anlisis
sociolgico, econmico e histrico de las instituciones del sistema de bienestar que
disean e implementan los programas de polticas sociales. Los marcos de referencia
terica metodolgica son de utilidad para decidir el tipo de investigacin emprica y las
formas en que se dan sentido a las instituciones a cargo de las prcticas de bienestar en
situaciones ms especficas y concretas.

En este anlisis, primeramente se reflexiona sobre los alcances de la nueva
economa institucional, posteriormente se delimita el rol que juegan las instituciones en
el diseo e implementacin de la poltica social en los sistemas de bienestar y seguridad.
Sin embargo, a pesar del importante papel y las funciones que las instituciones han
desempeado en forma eficiente, a partir de los cambios en las estructuras de las
instituciones pblicas de los sistemas de seguridad y bienestar, stas han mostrado sus
disfuncionalidades y discontinuidades. Finalmente, se determinan las implicaciones que
estos cambios profundos en las instituciones tienen en la entrega de servicios y
beneficios de la poltica y seguridad social.

2. La nueva economa institucional

A finales de los setentas se inici un movimiento a travs de muchas de las ciencias
sociales, pero especialmente para las teoras institucionalistas. Este movimiento que
inicia la historia de las reformas administrativas del Estado de Bienestar bajo la comn
preocupacin de una fuerte lucha por el redescubrimiento de las instituciones. A este
nuevo movimiento se le refiere como nuevo institucionalismo o neo institucionalismo
que comprende varios acercamientos terico metodolgicos que tienen como
caracterstica comn que intentan explicar el impacto del fenmeno social denominado
instituciones en los asuntos econmicos, sociales, polticos, etc.

Estos acercamientos terico-metodolgicos relacionan amplios aspectos entre
varios ideales de ciencias sociales y acercamientos relacionados con los temas de la
ontologa y los conceptos de racionalidad que se reproducen bajo el enfoque comn del
nuevo institucionalismo. El neo-institucionalismo como acercamiento terico-
metodolgico se delimita desde tres grandes enfoques: El institucionalismo sociolgico,
el institucionalismo histrico y el institucionalismo de eleccin racional.

Tabla 1. Anlisis comparativo de los principales enfoques del institucionalismo.
Institucionalismo
sociolgico
Institucionalismo
histrico
Institucionalismo de
eleccin racional
Institucin Cualquier interaccin
social de una calidad
que se da por dada
Estructuras formales e
informales, no clases
o normas
Reglas y
procedimientos
formales e
informales
Ontologa Constructivismo
fuerte
Constructivismo dbil Realismo
Racionalida
d
Institucionalidad/
apropiabilidad
Apropiabilidad Instrumentalismo
Objetos de
estudio
clave
Campos
organizacionales
Polticas pblicas y
constelaciones de
poder
Resultados de
eleccin pblica
Autores
ejemplares
Brunsson, DiMaggio,
March, Meyer, Olsen,.
Hall, Pierson,
Rothstein, Sckocpol,
Levi, Hedstrm,
North, Shepsle,
Powell, Scott Skowroneck, Steinmo,
Thelen, Weir
Weingast,
Williamson
Elaboracin propia con base en las contribuciones de los diferentes autores.

El institucionalismo sociolgico se le relaciona con las historias de reformas de
cambio plus. Al institucionalismo histrico se le relaciona con los cambios centrados en
la historia del pluralismo estructural. Finalmente, el institucionalismo de eleccin
racional se le relaciona con la administracin tradicional que busca la eficiencia. Los
institucionalismos histrico y sociolgico tienen en comn un punto dinmico de metas,
las cuales pueden ser y dan forma a las instituciones, a diferencia del institucionalismo
de la eleccin racional. Por otra parte el institucionalismo de eleccin racional y el
institucionalismo sociolgicos comparten una ambicin universal, en tanto que el
institucionalismo histrico se dirige a una teora de rango medio bajo el postulado de
que la historia de las instituciones es muy importante.

En el institucionalismo de la eleccin racional, las metas se relacionan como
exgenas y los factores institucionales forman las estrategias y medios. El
institucionalismo histrico como la historia del pluralismo estructurado es un recuento
emprico de los desarrollos de la reforma administrativa, es un acercamiento de
investigacin futura que crea espacios para procesos complejos, difciles de determinar
el inicio (Fry, 1995, Richards, 1997).

Estos acercamientos de la teora social estn tratando la emergencia, el
desarrollo y evolucin de las instituciones relacionadas con las prcticas del bienestar
social. No obstante, los anlisis desde la nueva economa institucional, son escasos.
Ninguno de los anlisis sobre las instituciones de bienestar y las polticas sociales opera
como marco de referencia coherente para el estudio sociolgico y econmico del
bienestar, aunque estas investigaciones contribuyen a proveer importantes elementos
para el anlisis.

Desde una perspectiva de la nueva economa institucional, la poltica social
refleja y refuerza la distribucin del poder en las estructuras econmicas y sociales y los
valores culturales contextualizados entre los grupos sociales y el gnero. La lgica de
las relaciones entre el gobierno de un Estado centralizado en materia de instituciones de
bienestar social y las instituciones domsticas, con tendencia a ser patriarcales, generan
tensiones competitivas creadas por una coexistencia de formas institucionales que son
clave para entender por ejemplo, las disfuncionalidades del genero en la divisin entre
lo pblico y lo privado.

La contextualizacin del anlisis desde la nueva economa poltica requiere la
comprensin de los cambios en la dinmica econmica, social y poltica, de la
legislacin y la implementacin de polticas sociales de la sociedad en estudio. El
anlisis centrado en el institucionalismo histrico comparativo enaltece la comprensin
de la evolucin de la diversidad social de las instituciones y organizaciones desde una
perspectiva histrica y diversidad requerida para examinar la evolucin institucional.
Las instituciones se perciben como polticas locales donde las relaciones, contestacin,
la negociacin y la lucha entre los diferentes grupos sociales ocurren como un asunto de
rutina (Clegg, 1989). Por lo tanto, los procesos de cambio institucional sirven para el
enfoque y la intensidad de las luchas polticas.

Se asume en la nueva economa institucional que las instituciones de los
Estados, mercados y sociedad civil son el resultado y a su vez son contribuyentes a los
ambientes culturales e institucionales en los cuales estn histricamente localizados.
Este anlisis tiene que distinguir las condiciones de las posibles soluciones de
desempeo institucional en funcin de los ambientes institucionales. Por ejemplo en las
relaciones entre los burcratas del gobierno del Estado y los grupos de negocios se
caracterizan por una autonoma involucrada (Evans, 1995).

Esta autonoma involucrada es un marco de referencia para programar un
desarrollo coherente, conectado y cohesivo que emerge como resultado de un conjunto
concreto de relaciones sociales y econmicas. Por lo tanto, estas relaciones sociales y
econmicas unen a las instituciones del Estado con las instituciones de la sociedad y
proveen canales institucionalizados para la negociacin y renegociacin continuada e
metas y polticas sociales y seguridad social.

El acercamiento de la sub-socializacin de los arreglos institucionales
impersonales con sus improbables predicciones de orden o desorden universal
(Granovetter, 2004) y el acercamiento de involucramiento (Polanyi, 1944, 1957;
Beckert, 2007) asumen que la estructura social determinan la distincin entre mercados
y jerarquas empleados por los economistas neo institucionales para explicar el
problema de Coase. Un arreglo institucional existente representa un orden establecido y
un patrn de inters y distribucin del valor entre los diferentes grupos de inters. La
nocin de involucramiento a nivel micro se refiere a las conexiones intra comunitarias y
a las redes extra comunitarias mientras que a nivel macro se refiere a las relaciones del
Estado con la sociedad y a capacidad institucional y la credibilidad.

La credibilidad de las instituciones de los nuevos gobiernos democrticos se
sustenta en su capacidad para nutrir las instituciones de bienestar de la sociedad civil
previenen la anomia y la enajenacin del ciudadano (Hagan, Merkens y Boehnke, 1995;
Mishler y Rose, (1997), Inglehart (1977) y Woller, 1996). Esta anomia ciudadana es un
elemento endmico de todas las transformaciones sociales (Galtung, 1995).

El neo institucionalismo comparativo expande el desempeo institucional en
forma emprica no normativa cuando considera que el involucramiento en las relaciones
sociedad-Estado-Mercado a nivel macro en la procuracin de las polticas sociales,
pueden ser sinrgicas si se logra la autonoma con coherencia institucional, la
competencia y la capacidad como componentes de la integridad organizacional. As, la
existencia de las instituciones de bienestar son distinguidas no tanto por sus cualidades
informales y formales siempre presentes sino ms bien por las estructuras de las
relaciones personales y las redes de relacione entre y dentro de las firmas.

Desde el acercamiento de la nueva economa institucional, la nocin de
involucramiento es til para explicar las relaciones econmicas de las instituciones de
los sistemas de bienestar y de la poltica social. El alto grado de densidad y
caractersticas de las relaciones sociales y econmicas que se realizan con la
implementacin de programas de poltica social imponen considerables restricciones a
los miembros de las comunidades que intentan hacer modificaciones de la membreca a
redes de intercambio de bienestar ms grandes, extensas y sofisticadas coordinadas por
instituciones formales y complejas y el Estado de Bienestar.

Las formas de intercambio estn intrincadas con las redes de relaciones sociales
con problemas en la coordinacin de intercambios de beneficios debido a las
implicaciones para obtener la participacin en las nuevas formas institucionales. La
tendencia de la participacin pblica en el contexto de la poltica social tiende a ser
automtica, no restringida, peligrosamente disfuncional a los sistemas polticos y
administrativos (Cupps, 1977:478). La consulta se convirti en la norma,
institucionalizada como un componente estandarizado del proceso poltico.

Durante los 1990s, las leyes dieron a las personas afectadas por las nuevas
regulaciones el derecho a negociar sobre el contenido de la poltica social. Por lo tanto,
el proceso de decisin se ha movido ms all de la consulta para juntarse con las reglas
de decisin. El neo-institucionalismo comparativo identifica explcitamente las
relaciones sociales autnomas e involucradas en la procuracin de la poltica social
como formas distintas de capital social. El capital social se define como la naturaleza y
el grado de las relaciones personales en la comunidad y las institucionales, las cuales de
hecho determinan los tipos y las combinaciones de estas relaciones.

La economa neo-institucional prueba que los arreglos contractuales del mercado
no son superiores a las relaciones jerrquicas porque pueden causar problemas que
surgen de las relaciones entre el principal-agente, tales como seleccin adversa y dao
moral que costos de transaccin desde la formulacin y vigilancia de contratos (Le
Grand and Bartlet, 1993: 19-34). Las preocupaciones de la economa y sociologa
clsicas se centran en la naturaleza y el grado de las relaciones sociales que varan
dentro y entre diferentes sectores institucionales. Sin embargo, las tareas desempeadas
por estas relaciones necesariamente cambian cuando el intercambio econmico llega
hacer ms sofisticado.

La confianza y las normas de reciprocidad, la justicia y la cooperacin entre los
agentes del bienestar y la seguridad social son atributos de beneficios nutridos por
combinaciones particulares de relaciones sociales que son innegablemente importantes
para facilitar y reforzar el desempeo institucional eficiente. Sin embargo, estos
atributos no existen independientemente de las relaciones sociales. En todo caso, la
existencia de poco o mucho del capital social en cualquier nivel institucional dado
puede impedir el desempeo econmico de las instituciones.

Los neo-institucionalistas comparativos de desarrollo (Portes y Sensenbrenner,
1993) han tratado los diferentes elementos implcitos en los aspectos positivos tanto de
los grupos y comunidades particulares como de las instituciones de poltica social en
que su capital social puede ayudar a producir otras cualidades deseables en los bienes y
beneficios pblicos de los grupos. Si se cultivan y mantiene el capital social en las
organizaciones sociales y las relaciones beneficiosas entre las comunidades y las
instituciones del sistema de bienestar, se disipan los efectos negativos, la
discriminacin, etc.

El enfoque neo-institucional a nivel macro de Portes y Sensenbrenner (1993)
identifica las relaciones institucionales sinrgicas del Estado y la sociedad en pases en
desarrollo alentadas donde los ambientes socio-polticos y econmicos son ms
predatorios. Sin embargo, las limitaciones conceptuales y empricas de la literatura
institucionalista comparativa sugieren la necesidad de un ms amplio y ms dinmico
modelo que abarque ambos dominios.

La literatura neo-institucionalista comparativa identifica diferentes tipos de
relaciones sociales que contribuyen a la formacin de capital social, cuya presencia,
ausencia e interaccin tienen consecuencias en la efectividad y eficacia de los
programas de polticas sociales. Las instituciones cohesivas y coherentes se esfuerzan
por empoderar a diversos grupos de la sociedad civil para facilitar el desarrollo de
autonoma beneficiosa en la rendicin de cuentas ambos hacia dentro y entre los
diversos grupos sociales beneficiarios de polticas sociales.

La construccin de la racionalidad de los agentes (teora de la eleccin racional o
racionalidad instrumental) y el acercamiento al resultado de las instituciones, normas
primordiales o cultura (Institucionalismo), para explicar o refutar los argumentos de la
presencia de las relaciones sociales en cualquier lugar y tiempo, limitan los alcances de
la investigacin en el campo de las polticas pblicas. El anlisis centrado en
explicaciones sociales estructurales de la actividad econmica que identifica los tipos y
combinaciones de las relaciones sociales involucradas, el ambiente institucional que les
da forma y su emergencia histrica y continuidad, es un acercamiento ms coherente
para el estudio de las polticas sociales.

Las configuraciones institucionales afectan las fuerzas que moldean la
gobernabilidad y gobernanza de las estructuras de poder que forman el Estado. Las
configuraciones institucionales son formadas por las relaciones de las estructuras de
instituciones y las fuerzas competentes con y dentro del proyecto de construccin del
Estado que se crea con el propsito lleno de ficcin constitutiva en voluntad de
estatidad que vara en espacio, porosidad y la forma de la divisin pblica / privada
(Gauri Viswanathau, 1995:31: Suad (1997). North (1996) hace nfasis en la necesidad
para adaptar los cambios y tomar riesgos para lograr la eficiencia entre las instituciones
en los procesos de privatizacin y resolver problemas sociales.

En este acercamiento estructuralista se considera que la poltica social testifica
las luchas de clases sociales por la defensa de sus propios intereses (Balwin, 1990) y el
surgimiento de las estructuras institucionales del Estado de Bienestar y los conflictos de
la sociedad moderna (Lowe, 1997) por lograr mejores niveles de bienestar y seguridad
social. Los problemas de accin colectiva que se relacionan con los procesos histricos
institucionales que involucran como variables mediadoras el grado de coordinacin de
las interacciones benficas con las dimensiones y combinaciones de las relaciones
sociales, son ms constructivos.

3. Las instituciones de la poltica social

El Estado-nacin es la institucin ms mitologizada de todas las instituciones modernas
(Chandhoke, 1995) en referencia directa a las instituciones de bienestar. La poltica
social que siempre se ha dado por supuesta y que ha tenido un role relevante en el
diseo del Estado de Bienestar de la posguerra, se ha convertido en el clich de la nueva
poltica social. Ms que sustentar las discusiones sobre la poltica social tradicional en
acercamientos terico-metodolgicos se han centrado en descripciones de los programas
enfatizando los buenos deseos para lograr objetivos de bienestar social.

La evolucin del capitalismo industrial y las instituciones democrticas han dado
origen a que los retos econmicos de la clase trabajadora encuentren una posible
solucin en las relaciones entre los electores y el Estado. En este sentido, la poltica
social pasa al terreno de la lucha de clases cambiante, con miedo al desorden y a la
movilizacin popular. Con el desarrollo y expansin del comercio y la estabilizacin
social, las instituciones del sistema nacional de bienestar se debilitan en la proteccin a
los individuos contra las asperezas de las instituciones del mercado.

El anlisis de los fenmenos econmicos y por ende de la poltica social, desde
la perspectiva del papel de las instituciones y las normas (Institucionalismo) se suprimi
en el siglo XIX cuando los economistas polticos clsicos y los utilitaristas se
sustentaron en la Riqueza de las Naciones ms que en la teora de los sentimientos
morales.

Weber (1991) consider la confianza ejercitable en la poltica social de que las
instituciones formales y los arreglos de grupos particulares usan diferentes mecanismos
para dar cumplimiento con las reglas acordadas de conducta. Por ejemplo, mientras que
las burocracias usan mecanismos legales racionales y las familias emplean mecanismos
informales sustitutivos de poltica social. Los institucionalistas comparativos extienden
la tesis Weberiana argumentando la existencia de dos dimensiones organizacionales
clave, las estructuras internas que establecen y perpetan capacidad y credibilidad y las
relaciones internas a los beneficiarios y grupos de inters.

Los anlisis sobre el biopoder de Foucault (1966, 1996) apuntan directamente al
diseo e implementacin de las prcticas asociadas con las instituciones de bienestar.
Las instituciones que tienen a su cargo las prcticas del bienestar se involucran en
procesos de control a travs del ejercicio de diferentes formas del poder sobre los dems
participantes. El campo del poder que ejercitan las instituciones sobre los ciudadanos se
da en un espacio de relacin entre los agentes e instituciones que tienen en posesin
comn el capital necesario para ejercitar las posiciones econmicas, culturales y
sociales dominantes.

El modelo institucional de Estado de Bienestar, de acuerdo a la tipologa de
Titmus, (1974) es aquel que implementan programas de bienestar social, redistribuye
los recursos y realiza la meta de igualdad. Los sistemas institucionales de bienestar se
sustentan en la promocin de los valores de solidaridad e igualdad si los beneficios son
universales derivados de ingresos pblicos generales.

Los otros dos modelos son el Estado de Bienestar residual con programas que
garantizan meramente un mnimo nivel de apoyo y el modelo de logro-desempeo
industrial basado en principios de logro y status social, Los sistemas de bienestar
basados en el logro proveen ganancias relacionadas con los beneficios como
recompensa por trabajo pagado y en base a las contribuciones a la seguridad social pero
mantienen las diferencias de status entre los grupos sociales.

Los gobiernos conservadores desde 1974 han venido realizando cambios
radicales y permanentes de polticas sociales e instituciones de bienestar inconvenientes
para el modelo de Estado de Bienestar. Jessop (1990, 1994) argumenta la transicin del
Estado de Bienestar Schumpeteriano en el cual el empleo pleno local es priorizado a
favor de la competitividad internacional y los derechos sociales redistributivos toman
segundo lugar en una productivista y reordenada poltica social. Los instrumentos
tradicionales de poltica social implementados son diferentes al modelo profesional. Los
cambios han sido profundos, desde un acercamiento al papel y funciones del Estado de
Bienestar en la provisin de servicios de bienestar para todos a un rol diferente de
proveer apoyos solo para los pobres, en un tipo de poltica social ms productivista y
disciplinaria.

El capital social como acercamiento terico para el anlisis de la poltica social
se sustenta y se extiende en los trabajos de Durkheim (2003), Weber (1991) y Simmel
(1986) sobre las funciones de los diferentes tipos de las relaciones sociales que afectar
los resultados institucionales. Los anlisis de capital social sobre las polticas pblicas
desde los aos 70s con enfoques tericos y empricos sustentados en los estudios de la
nueva economa institucional comparada y la sociologa del desarrollo econmico se
ocupan de las relaciones institucionales del Estado y la sociedad a nivel macro.

El marco de referencia del capital social puede tener ms influencia para el
anlisis geogrfico de las instituciones que trascienden los niveles micro y macro. Lo
que parece ser infructuoso. La investigacin estratgica (Merton, 1987) facilita el
anlisis de dilemas del desarrollo en las sociedades pobres. Por ejemplo, las tareas de
abajo hacia arriba de acoplar y desacoplar entre los grupos sociales con requerimientos
econmicos expansivos y el establecimiento de una sinergia durable entre las
instituciones de desarrollo coherentes con sus grupos constituyentes. Adems, la forma
en que las interacciones entre los grupos sociales y los constituyentes cambian en el
tiempo la importancia relativa de cada dimensin.

Se ejemplifica con las instituciones de micro finanzas Grammen Bank en
Bangladesh que benefician a grupos de mujeres pobres y que logran altas tasas de
recuperacin en una compleja estructura institucional que involucra ahorros rotativos,
asociaciones de crdito, fuentes colaterales, etc. Las relaciones de los beneficiarios se
formaron espontneamente en una estructura de abajo hacia arriba como una reaccin
al aislamiento de las instituciones financieras tradicionales. Esta iniciativa es promovida
por organizaciones no gubernamentales externas a las comunidades que sirven.

El concepto de habitus (Bordieu, 1996, 1994, 1993, 1990, 1980; Calhoun, 1993)
es relevante en las instituciones de bienestar como contacto entre las instituciones de la
poltica social y los beneficiarios, en un campo de bienestar. El modelo del campo de
bienestar apunta a la forma en que se canaliza el capital econmico en los programas de
poltica social. En este modelo de campo dinmico de bienestar, diferentes factores y
mecanismos involucrados influencian internamente los esfuerzos del bienestar. Por lo
tanto, las diferentes formas de poltica social, tales como las de salud, educacin,
alimentacin, vivienda, empleo, seguridad social, etc., despliegan estructuras de
dominacin que activan diferentes habitus e intereses.

El modelo de campo de Bourdeiu ofrece es herramienta realista para el anlisis
de las instituciones y prcticas del bienestar (Peilln, 1998) porque permite determinar
el tipo y nivel de desarrollo de bienestar y sus implicaciones de las instituciones,
polticas, programas y prcticas de bienestar social.

En Gran Bretaa por ejemplo las discusiones se acercan a los anlisis de Kramer
(1981) que enfatizan el papel del sector de agencias voluntarias y su funcin en el
Estado de Bienestar. El nuevo modelo de bienestar Britnico impulsado por Thatcher
est comprometido con la soberana parlamentaria y la insercin de instituciones
intermedias como el servicio civil de la autoridad ejecutiva. En consecuencia en muchas
reas del poder del Estado, la tendencia hacia la centralizacin se ha incrementado,
opuesto a la persecucin de los procesos de descentralizacin (Martin, 1998). Como
resultado, la vida ha llegado a ser ms dura aceptando las excusas y las apologas que
ceden el lugar a una poltica social ms consumista como parte de los incrementos de
los costos de cambio econmico, social y demogrfico.

La teora de la accin comunicativa formulada por Jurgen Habermas (1987), que
analiza la colonizacin de la vida del mundo en relacin con el bienestar social, hace un
acercamiento a las instituciones del Estado de Bienestar que intercambian la obtencin
de su legitimidad por las recompensas monetarias. Por lo tanto, si las instituciones de
bienestar que son apoyadas para servir y se les permite a usar sus propios instrumentos,
entonces simplemente pueden colonizar el mundo de las personas.

La literatura feminista sobre las instituciones de bienestar se dirige a analizar el
desarrollo de los programas de poltica social. Los anlisis centrados en las teoras
feministas conectan la reproduccin de desigualdades de gnero con las instituciones de
bienestar y se enfocan en las diferentes formas en que la poltica social sostiene y
refuerzan la dependencia de la mujer. Las instituciones de bienestar gubernamentales y
locales pueden desarrollar diferentes formas patriarcales que regulan y norman los
comportamientos de gnero y parentesco a travs de las diferentes formas y cdigos de
comunicacin, los modos de operacin y prcticas subsidian las continuidades entre las
diferentes esferas econmicas, sociales, polticas, culturales, religiosas, etc.

Las crticas feministas se orientan a considerar la poltica social del Estado de
Bienestar como un conjunto de relaciones de apoyo y de dependencia dentro de las
familias, dando espacio a las mujeres para mantener los roles del cuidado y control de la
reproduccin.

El acercamiento del institucionalismo francs con sustento en la filosofa poltica
europea da lugar al concepto de exclusin social y sus implicaciones polticas y sus
relaciones con los mercados en el acercamiento de titularidad (Sen, 1987), el Estado y la
ciudadana, y la sociedad civil. La exclusin social enfatiza la agencia y el papel de las
instituciones sociales. Al extender el concepto de titularidad, Bartlett (1995) examina la
significancia de la carencia de activos a la pobreza continuada de la pobre gente.

Por ejemplo, cuando las instituciones del sistema de bienestar no tienen voluntad
para tratar con los ciudadanos por ser considerados como muy riesgosos, como en el
caso para apoyar programas de financiamiento de vivienda con tasas de intereses altas e
instituciones financieras informales, se forman mercados segmentados con
consecuencias ms adversas para los excluidos. El paradigma consumista en la reforma
del sistema de bienestar del sector pblico es fcilmente susceptible de manipulacin
por los polticos y los administradores pblicos para fortalecer y legitimar sus
instituciones y su poder institucional contra la de los productores y consumidores.

La conexin de los fundamentos y funciones burocrticas entre los diferentes
mbitos institucionales (Rueschemeyer y Evans, 1985) del sistema de bienestar y las
relaciones del capital social como un recurso moral, la confianza y mecanismos
culturales definen y refuerzan las fronteras del status de los grupos beneficiarios de la
poltica social. No obstante, los conservadores relacionan el Estado con la sociedad en
un juego de suma cero, en tanto las instituciones de la sociedad civil ganan lo que el
Estado pierde.

No obstante se deja sin resolver las relaciones del capital social con la
infraestructura y el contenido, medio y mensaje de las relaciones sociales. La
infraestructura de las instituciones de bienestar desde el lado de la oferta y el
comportamiento de los beneficiarios desde la demanda deben ser considerados en el
diseo e implementacin de los programas de asistencia social.

Estados con sistemas polticos y administrativos altamente institucionalizados
enfatizan los diseos organizacionales para la formulacin e implementacin de la
poltica social Ancoin (1990). Las reformas estructurales e institucionales del sistema de
bienestar parecen ser inevitables para modificar el modelo de administracin pblica
tradicional como resultado no siempre en la misma lgica institucional del
amalgamiento de elementos institucionales, contextuales y temporales.

Sin embargo, a pesar del anti-burocrtico y post-burocrtico clamor de la
reforma institucional del sector pblico del sistema de bienestar, los resultados son
inciertos en tanto implican negociacin institucional entre la burocracia pblica y el
poder profesional que tratan de reconstituirse a s mismos en su autonoma y
dominacin dentro de la nueva cultura administrativa y contexto.

Las reformas institucionales del sistema de bienestar pueden ser consideradas
como procesos interactivos entre varios actores institucionales y burocrticos
activamente involucrados en estrategias que promueven el auto inters en contextos
contingentes y ambiguos. Los medios para perseguir las reformas institucionales del
sistema de bienestar varan considerablemente en el locus y el enfoque dependiendo de
la historia, la poltica y los elementos institucionales de los Estados nacionales
involucrados, los motivos nacionales y los estilos de la reforma.

La aplicacin de tcnicas de la Nueva Administracin Pblica redisea las
instituciones del Estado de Bienestar en un Estado Gerencial que modifica estructuras,
comportamientos, procesos, cultura, ideologas y prcticas en las polticas de bienestar a
(Clarke and Newman, 1997).

En un contexto histrico e institucional marcado por un pluralismo heterogneo
de necesidades e intereses en conflicto, las reformas de la nueva gerencia pblica de las
instituciones de bienestar social, bajo el enfoque de la implementacin, se alientan los
procesos de descentralizacin a favor de los sujetos institucionalmente autnomos, y se
incrementan la consciencia y la responsabilidad.

Sin embargo, es en las clases sociales de los sistemas polticos donde son
obviamente reflejados aquellos cambios genuinos que son al menos parcial e
imperfectamente trados por la reforma administrativa. Ms all de un perfecto arreglo
entre intencin-resultados e impacto en los procesos de la reforma administrativa se
considera el valor dominante que establecen herencias polticas especficas y los
arreglos institucionales incluidos y quizs particularmente configuraciones entreveradas
de poder especficas a las naciones individuales.

La orientacin de los procesos de descentralizacin de las instituciones de
bienestar social se enmarca en un contexto institucional basado en el principio
cooperativo sujeta a una lgica dualista orientada a determinar la separacin entre las
respectivas reas de responsabilidad. La descentralizacin reacomoda los procesos
institucionales caracterizados como signo del incremento en necesidades unitarias, la
formacin y crecimiento de ambos el Estado Federal o unitarios y los gobiernos locales.

La nocin de subsidiariedad institucional favorece las iniciativas de
organizaciones privadas y asociaciones y grupos sociales con la participacin de las
instituciones pblicas. Bajo el principio de subsidiariedad la descentralizacin ocurre en
dos fases que son lgicamente distintas aunque estrechamente conectados para la
determinacin de criterios de asignacin de poderes dentro de diferentes niveles
institucionales de un lado y la distribucin concreta de poderes singulares del otro lado.

En la organizacin descentralizada se redefinen y redisean las relaciones
existentes entre las estructuras del Estado nacional y las organizaciones e instituciones
locales con autonoma como patrimonio. Las instituciones locales territoriales son parte
de las estructuras del Estado unitario como una expresin de la voluntad de las partes
definidas territorialmente del Estado comunitario. Sin embargo, los procesos de
descentralizacin garantizan poco el balance de poder entre los diferentes niveles
institucionales que se deja para la negociacin.

Los cambios sutiles en el diseo e implementacin de las polticas sociales
modifican el financiamientos de los beneficios para transformar las instituciones que
formulan e implementan polticas progresivas en regresivas o viceversa, tomando en
cuenta los anlisis comparativos de las situaciones locales e internacionales. El gobierno
ya no es confinado solamente al Estado-nacin, sino que ahora puede involucrar un
rango de instituciones pblicas y privadas que van de los niveles de lo nacional a lo
local, a la comunidad y al vecindario, para alcanzar sus metas de provisin de bienestar
social. Esto da lugar a una continuidad bajo nuevas formas de gobernanza (governance)
y a la fragmentacin en la entrega de los beneficios de bienestar y seguridad social.

De esta forma, la creacin de los quasi-mercados internos y los contratos del
gobierno tan usados en los ochentas, por ejemplo, difieren del involucramiento de una
ciudadana activa y democrtica insertas en las organizaciones sociales voluntarias. La
estructura bsica y las formas de operacin de las organizaciones sociales sin fines de
lucro se caracterizan por ser un sector institucionalmente separado del Estado, que
asigna y distribuye recursos sin fines de lucro, con formas propias de autogobierno y
participacin voluntaria (Salamon and Anheir, 1997; Johnson, 1997).

La exclusin social como marco de referencia para el anlisis de las relaciones
en un sistema de bienestar se enfoca en la agencia, las estructuras institucionales, los
procesos sociales, los contextos y la multidimensionalidad econmica, poltica y social
para relacionar la pobreza, el empleo y la integracin social. El anlisis toma en cuenta
las fuerzas econmicas, sociales e institucionales que causan o previenen la inclusin
social al igual que las polticas sociales que atienden la exclusin social. Los anlisis
sobre la exclusin social se relacionan con las implicaciones en los derechos
econmicos, sociales, civiles, polticos, culturales, etc., el mejoramiento en las formas
de vida, el acceso al mercado, participacin e identidad social, etc.

La perspectiva de la investigacin convencional de la eficiencia interna de los
sistemas de bienestar social arriesga desviar la atencin fuera de los problemas reales de
las instituciones de la administracin pblica porque son problemas estructurales que
requieren coordinacin interinstitucional (Metcalfe and Richards, 1993: 118).

4. Disfuncionalidades y discontinuidades

Las sociedades sub-gobernadas por el Estado son tan hostiles al desarrollo equitativo
como las economas sobre gobernadas, sin que en ambas se logren resultados eficientes
y eficaces. De acuerdo a Suad (1997), en el Sur se encuentran los Estados postcoloniales
con instituciones de bienestar y seguridad social impactadas por su experiencia colonial
en sociedades pre-estatales. Las instituciones centrales de organizacin que estructuran
jerrquicamente la economa, sociedad, polticas, religin, etc., son formales y
dominantes burocrticamente. En este tipo de sociedades, las instituciones de bienestar
centralizadas desplazan a las locales, tienden a evaluar e institucionalizar las fronteras y
discontinuidades entre las diferentes arenas del bienestar social y a mantener ms las
sociedades al nivel de Estado, sobretodo en Estados fuertemente centralizados.

Las polticas de desarrollo econmico descuidan la formacin de capital social
en sus propuestas para fortalecer las economas del mercado y las instituciones
democrticas de bienestar social. Con frecuencia, las instituciones de bienestar justifican
sus disfuncionalidades con intervenciones orientadas a diferentes objetivos, tales como
la ecologa o la democracia, ms que a los valores de las personas quienes son los
receptores de la actividad de las polticas pblicas, los valores que reflejan los preceptos
tericos propios de las personas, las interpretaciones de la naturaleza o principios de
gobierno.

En un contexto cambiante de procesos de globalizacin y demogrficos se
critican los alcances de la poltica social. El concepto de exclusin social se usa en los
debates sobre las instituciones de bienestar y las polticas sociales para el anlisis de la
emergencia de patrones de un rango de dimensiones de quienes estn en condiciones de
pobreza, privacin y desventaja social y econmica (McPherson, 1998). Es una nocin
compleja de situaciones y procesos de marginalizacin y aislamiento social y
privaciones econmicas que experimentan los individuos que ocurre en sociedades
fragmentadas en sus relaciones sociales que dan lugar a dualidades y a rupturas de la
cohesin social.

La investigacin emprica reporta que los procesos de exclusin social es el
resultado de las interacciones de las instituciones del mercado, el Estado, la ciudadana
y la sociedad civil presionadas por tendencias como lo crecientes procesos de
globalizacin que se asocia a la prdida de la soberana de las naciones y capacidad en
la toma de decisiones, la mala distribucin de los activos que obstaculiza su
disponibilidad para importantes segmentos de la poblacin y las estructuras
econmicas, sociales y polticas que determinan el ejercicio del poder y el status de los
diferentes grupos sociales. Gamble and Payne (1996) se cuestionaron si los bloques
econmicos regionales son una respuesta creciente a las fuerzas globales que permiten
el desarrollo de instituciones econmicas polticamente ms fuertes (George, 1996).

Debido a que no existen instituciones sociales capaces de fortalecer las virtudes
cvicas y exigir su aplicacin, dejan al Estado la enorme tarea de institucionalizar las
funciones necesarias para suplir lo que la sociedad ha perdido. Por lo tanto, si las
estructuras morales de las instituciones sociales como la familia y la iglesia pierden su
importancia en la enseanza de los estndares de comportamiento tico, el reclamo de
los derechos de bienestar social que estn disponibles son considerados como acciones
racionales ms que por necesidad.

La ineficiencia y rigidez de las instituciones burocrticas que no logra los
resultados expanden su militancia poltica en forma renegada para incluir los programas
de apoyo al bienestar social y al alivio humanitario de organizaciones comunitarias y
como ltimo recurso a organizaciones filantrpicas internacionales. Es difcil
determinar las condiciones bajo las cuales las instituciones disfuncionales, destructivas
y moribundas en Estados que son predatorios, dbiles o indiferentes, sigan
administrando programas de polticas sociales sin dar paso a la emergencia de
instituciones de sistema de bienestar ms funcionales, constructivas y responsables y
activamente desarrollistas.

Hay evidencias abundantes de abusos, corrupcin y escndalos en las
instituciones del sector pblico que tienen a su cargo la funcin de administrar los
programas de las polticas sociales a pesar de las buenas intenciones de burcratas
profesionales con acciones y comportamientos guiados por cdigos de tica. Las
bondades de los ms nobles propsitos se pierden en los laberintos de la corrupcin, en
la implementacin y aplicacin errnea, en problemas de logstica para una entrega
eficaz y eficiente, etc.

Al final, muchas instituciones de desarrollo de bienestar social, ms que los
pobres, marginados y excluidos socialmente, son las beneficiarias, dependiendo del tipo
de relaciones sociales y circunstancias polticas que hay que tomar en consideracin.
Por ejemplo, determinada poltica social que profesa su intencin para mejorar la
condicin de muchos de los pobres, beneficia solamente a ciertas personas e
instituciones en trminos de ingresos, estatus y poder.

Las deficiencias y carencias sociales combinadas con las financieras de las
instituciones y organizaciones pblicas en una sociedad civil permiten ventajas a las
organizaciones y agencias de los sectores voluntarios y filantrpicos para realizar
programas de bienestar social. Las percepciones sobre las reformas de bienestar, la
voluntad poltica de los gobiernos y partidos polticos y la inercia de las instituciones de
bienestar para implementar los programas y prcticas son factores a considerar.

Las condiciones legales relevantes en la poltica social progresiva se convierten
en inflexibles e impersonales. Las estrategias de diseo e implementacin de polticas
de bienestar social se dirigen al logro de resultados macro econmicos sin
contribuciones a los fundamentos micro -institucionales de los cuales dependen. Se
sobre-explotan las estructuras de los incentivos y la flexibilidad que los mercados
proveen s que se definan con claridad las bases institucionales de mejora del bienestar
humano y elevar la productividad de los pobres.

5. Implicaciones para el diseo e implementacin de la nueva poltica social

Los marcos de referencia sociolgicos y econmicos requieren que las instituciones y
las prcticas del bienestar se localicen en las dinmicas internas de un determinado
contexto social y econmico. En los programas de polticas sociales universales las
interacciones entre las instituciones y los beneficiarios adquieren un carcter diferente
tomando en cuenta las diferentes reas del sistema de bienestar. La historia demuestra
con evidencias que el desempeo econmico de una sociedad depende de sus
instituciones. En los arreglos institucionales se establecen las relaciones entre las
instituciones del Estado, la sociedad civil y el mercado que se incorporan bajo polticas
sociales sensibles y sensatas.

Todos estos factores determinan las funciones del Estado, la sociedad y el
mercado en los acercamientos a los proyectos de desarrollo adoptado por los gobiernos
y en la asignacin y acumulacin de los recursos, los programas de polticas sociales la
reduccin de la pobreza, el crecimiento econmico y la transformacin estructural. La
sociedad civil puede reconstruirse bajo un diseo de naturaleza emancipatoria
(Chandhoke, 1995) a partir de establecer que todas las instituciones de bienestar en la
sociedad civil son igualmente susceptibles a los procesos de democratizacin. En
algunas situaciones, la exclusin social se reduce por las innovaciones instituciones que
compensan las fallas del mercado con la oferta de bienes y servicios pblicos.

Los estndares de conducta tica resultado de estructuras morales que guan a
los individuos y que fueron enseados por otras instituciones sociales y religiosas son
un complemento aunque no necesitan ser parte de las polticas sociales del Estado. En
aquellas sociedades donde los problemas de accin colectiva son resueltos
eficientemente y eficazmente, las diferencias institucionales y organizacionales son
abismales con respecto a aquella sociedad en donde sus instituciones estn en
permanente defeccin mutua que conduce a hostilidades, frustraciones e
inconveniencias, como resultados inevitables de la cultura.

Las relaciones entre las instituciones del Estado, la sociedad y el mercado se
mantienen en las formas estructurales de arriba hacia abajo con agenda de desarrollo en
la que deben ser involucradas las comunidades a las que busca servir con programas de
polticas sociales para lograr su credibilidad y efectividad. En este tipo de estructuras
institucionales facilitan la introduccin, sostenimiento e institucionalizacin
paradjicamente de abajo hacia arriba. Por lo tanto ambos tipos de estructuras
institucionales son complementarios y necesarios en suma positiva para lograra los
propsitos de los programas de polticas sociales y de bienestar.

En los disturbios sociales los individuos descubren capacidades del poder y
actan conforme en formas de organizacin poltica y econmica orientados por nuevos
arreglos institucionales de bienestar social para crear el compacto social que mejor se
ajuste a sus demandas.

En la expresin espacial de las polticas sociales y de bienestar un error en el
diseo e implementacin es la no consideracin de espacio para las instituciones
tradicionales de seguridad y bienestar que mantienen las comunidades como parte de los
componentes culturales y sociales de su estilo de vida. Las economas con tendencia a
ser endgenas en materia de bienestar social, centran las responsabilidades en
instituciones locales como la familia y las instituciones de beneficencia comunitarias,
con sistemas ms apropiados de realimentacin que les permite ser auto-sustentables e
incluso experimentar retornos dinmicos de crecimiento, aparte de que son ms
centradas en las necesidades de los beneficiarios.

Las iniciativas de programas de bienestar de abajo hacia arriba, las comunidades
ms informales a niveles de familias requieren de conexiones a niveles ms formales y
amplios de sistemas institucionales extra comunitarios. Estas conexiones deben ser
forjadas en de tal forma que en la integracin incremental se acumulen nuevas formas
de capital social que involucre a los miembros que no son de la comunidad en las
iniciativas de programas de desarrollo centradas en las polticas sociales. Sin embargo,
muchas preocupaciones emergen aqu, por ejemplo, los grupos militares y las mafias
emergen para proveer la proteccin privada y de seguridad social que las instituciones
pblicas formales designadas no pueden.

El desarrollo institucional de organizaciones sociales y filantrpicas tales como
las iglesias, las caridades privadas y las organizaciones gubernamentales y cuasi-
gubernamentales mientras se presentan a s mismas como que son las que mantienen y
guardan los valores de servicio para el bienestar social como ideales, cuando lo que
persiguen es un curso apropiado a sus propias agendas e intereses. Las dinmicas
institucionales y organizacionales pueden explicar los resultados de cualquier poltica
social con una estructura institucional. Los efectos significativos incluyen la
competencia en los proyectos de administracin de los programas de polticas sociales y
el balance de los receptores o beneficiarios de dichos programas de bienestar.

El desarrollo institucional del sistema de bienestar de las comunidades tnicas se
entorpece por el tenue estatus legal y falta de reconocimiento que da lugar a una amplia
discriminacin de determinados grupos sociales que debilita su identidad y compromiso
con las instituciones. Estos grupos sociales se convierten as en excluidos de las
instituciones sociales, cvicas, financieras, gubernamentales, etc. a tal grado que se
convierten en enclaves y donde solo quedan las instituciones centradas en la
organizacin de familiares para satisfacer los requerimientos bsicos de seguridad y
crdito. Sin embargo resulta paradjico que no son los recursos financieros los ms
necesarios de las instituciones.

El supuesto de gobernanza del Estado se mantiene para otras instituciones que
tienen una agenda de desarrollo sin que tengan la capacidad para dar respuestas con
procesos transparentes y rendicin de cuentas, al mismo tiempo que cultivan un
ambiente social ms justo y participativo con los beneficiarios. La creacin de un
ambiente sinrgico implica el desarrollo de relaciones en varios niveles, entre los grupos
y comunidades locales con relaciones sociales externas y ms extensivas a la sociedad
civil, entre la sociedad civil y las instituciones a nivel macro y entre instituciones de los
sectores corporativos.

El papel de las instituciones del Estado es fundamental en las tareas de la
poltica social para atacar simultneamente desde una perspectiva global y sistemtica
del Estado que implica accin coordinada en los mercados primarios, las instituciones
polticas y los valores culturales y desde la perspectiva de los actores sociales por s
mismos. En esta situacin, se requiere fortalecer las capacidades de los actores sociales
(Figueroa, Altamirano and Sulmont, 1996: 89-92). A nivel micro los programas de
polticas sociales y seguridad social deben buscar nutrir la organizacin participativa de
los beneficiarios quienes deben ser empoderados para asumir crecientes niveles de
responsabilidad y compromisos para su propio bienestar y desarrollo humano al mismo
tiempo que se construyen relaciones entre las comunidades locales y las instituciones
formales.

Las agencias de desarrollo regional para promover los programas de polticas
sociales para el bienestar y la seguridad social, son instituciones regionalmente basadas
pblicamente financiadas y fuera de la principal corriente de control central y la
administracin de los gobiernos locales diseadas para promover el desarrollo
econmico (Halkier and Danson, 1996).

Los receptores o beneficiarios de programas de polticas sociales y de seguridad
social pueden inicialmente requerir de induccin bsica pero en el largo plazo las
medidas primarias del xito del programa deben extenderse a todos los involucrados.
Todos los agentes y actores involucrados deben asumir incrementalmente la
responsabilidad para la viabilidad de las nuevas instituciones de bienestar y se
establecen mecanismos para asegurar el acceso a las instituciones del sistema de
bienestar y para sostener su participacin. Las instituciones de bienestar deben
desarrollar las capacidades tecnolgicas, organizacionales y administrativas para que
sean capaces de crear y mantener efectos institucionales que van ms all de ser
conductoras para la eficiencia, la efectividad y el desarrollo equitativo.

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