Indicadores de Seguridad Pública en México

La comprensin del fenmeno delictivo,
as como la evaluacin de las polticas

pblicas en materia de seguridad,
requieren de informacin estadstica y
cualitativa obtenida a partir de criterios
rigurosos. sta ha de servir, por un lado,
para producir un diagnstico claro de la
situacin actual y, por otro, para
entender los factores que inuyen en las
conductas delictivas y actuar en
consecuencia.
En este libro, los autores analizan y
proponen diversos indicadores para
medir los actos delictivos violentos, el
desempeo policial, los programas de
prevencin del delito, as como el funcio-
namiento del nuevo sistema penitencia-
rio. Asimismo, se realiza una revisin de
la informacin disponible en Mxico en
materia de seguridad pblica y se
presenta un anlisis de la experiencia
internacional, destacando los retos y las
necesidades que conlleva la denicin
de instrumentos de medicin conables.
La importancia de medir el fenmeno
delictivo y construir un sistema de
indicadores en materia de seguridad se
centra, sobre todo, en su utilidad para dar
seguimiento y continuidad a las polticas
de seguridad pblica en Mxico, as
como para informar a la ciudadana del
desempeo de las instituciones.
VI
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Arturo Alvarado Mendoza
Robert Davis
Carlos J. Vilalta Perdomo
Guillermo Zepeda Lecuona
Prlogo de Genaro Garca Luna
COORDINADOR: ARTURO ALVARADO MENDOZA
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PortadasCIES7-Jun.ai 1 9/10/12 3:43 PM
El Centro de Investigacin y Estudios en Seguridad (CIES),
es un rgano desconcentrado de la Secretara de Seguridad Pblica Federal, que tiene
como objetivo central promover la investigacin acadmica en materia de seguridad.
El CIES fomenta la generacin de conocimiento y de nuevas propuestas
de poltica pblica en el tema de la seguridad, con el n de apoyar la construccin
de una visin nacional, tanto del comportamiento de la actividad delictiva
como de las respuestas institucionales a este fenmeno. Asimismo, a travs de la
produccin y difusin de estudios e investigacin, promueve la generacin de un debate
pblico cada vez ms informado en materia de seguridad.
INDICADORES DE SEGURIDAD PBLICA EN MXICO:
Una discusin conceptual metodolgica
Las opiniones expresadas en esta obra
son responsabilidad de los autores
Indicadores de Seguridad Pblica en Mxico:
una discusin conceptual metodolgica
Primera edicin: septiembre de 2012
DR Secretara de Seguridad Pblica Federal
DR Arturo Alvarado Mendoza
DR Robert Davis
DR Carlos J. Vilalta Perdomo
DR Guillermo Zepeda Lecuona
Derechos reservados conforme a la ley
ISBN 978-607-95867-1-3
Queda prohibida la reproduccin parcial o total, directa
o indirecta, del contenido de la presente obra, sin
contar previamente con la autorizacin expresa y por
escrito del editor o titular de los derechos, en trminos
de lo as previsto por la Ley Federal del Derecho de
Autor y, en su caso, por los tratados internacionales
aplicables.
Impreso en Mxico
Printed in Mexico
UNA V I S I N A C A D MI C A
SEGURIDAD
PBLICA
El Nuevo Modelo de
para Mxico
ARTURO ALVARADO MENDOZA
COORDINADOR
Arturo AlvArAdo MendozA robert dAvis
CArlos J. vilAltA PerdoMo GuillerMo zePedA leCuonA
COORDINADOR
Arturo AlvArAdo MendozA robert dAvis
CArlos J. vilAltA PerdoMo GuillerMo zePedA leCuonA
7
PRLOGO
El desarrollo de indicadores en materia de seguridad pblica es fundamental
para contar con informacin oportuna, veraz y conable que permita disear
estrategias efectivas de prevencin y combate a la delincuencia. Tambin lo es,
sin duda, para la evaluacin y mejora de las polticas pblicas instrumentadas
por los gobiernos para tales efectos.
La puesta en marcha del Nuevo Modelo de Polica en Mxico ha trado
consigo la oportunidad indita de integrar dicho componente, del cual se careca
hasta ahora, en esta tarea esencial del Estado.
As, la construccin y consolidacin de instituciones ecaces de Seguri-
dad Pblica en Mxico tiene aparejada una condicin esencial: el desarrollo
de capacidades para medir y evaluar sus resultados. La medicin del desempeo
policial les permite ser ms ecientes en el cumplimiento de sus metas y
aanzar el nivel de compromiso y cohesin interna, lo que aporta elementos
importantes para la institucionalizacin de la carrera policial en un esquema de
meritocracia, transparencia y rendicin de cuentas.
Ms an, es indispensable contar con las herramientas adecuadas para
hacer diagnsticos sobre los factores determinantes del fenmeno delictivo,
esencial en el diseo de programas y polticas pblicas. No obstante, la principal
aportacin de las mediciones en esta materia es el conocimiento del impacto
real de las acciones implementadas y la posibilidad de cambiarlas o mejorarlas.
Asimismo, un aspecto importante en la estrategia de seguridad en M-
xico es la reestructuracin integral del Sistema Penitenciario Federal, por lo
que medir resulta fundamental. Por muchos aos se consider a los Centros
Penitenciarios como el ltimo eslabn del sistema de procuracin de justicia,
ajenos a las polticas de Seguridad Pblica. Bajo esta concepcin, se desatendi
un componente esencial para el diseo de polticas de prevencin del delito y
para el adecuado tratamiento de internos en los Centros Penitenciarios, consis-
tente en la capacidad de contar con indicadores sobre la poblacin penitenciaria
y el comportamiento criminal.
Los estudios acadmicos que integran el presente libro sobre medicin de la
Seguridad Pblica representan un primer paso en una tarea primordial para el
pas, consistente en el seguimiento del desempeo institucional; el desarrollo de
sistemas de informacin slidos y conables; el establecimiento de mecanismos
de control, evaluacin y medicin de resultados, as como el impulso a la
participacin ciudadana, componentes que, sin duda, son clave en la mejora
permanente de las instituciones de seguridad del pas.
8
Celebro que a esta iniciativa, impulsada por la Secretara de Seguridad
Pblica Federal, se hayan sumado reconocidos acadmicos de prestigiadas casas
de estudios del pas. Es, con la colaboracin del sector acadmico, como podremos
avanzar de manera rme hacia la construccin de un modelo de polica moderno,
ecaz y transparente.
GENARO GARCA LUNA
Secretario de Seguridad Pblica Federal
9
INTRODUCCIN
Este libro presenta una serie de trabajos que exploran los avances en materia
de informacin y medicin de la Seguridad Pblica en Mxico en los aos
recientes. Los captulos contenidos en este volumen abordan temas relacionados
con la creacin y construccin de sistemas de informacin, la generacin
de indicadores del fenmeno delictivo violento, as como la medicin del
desempeo policial, y de programas de reinsercin social y prevencin.
Se trata de un esfuerzo indito, ya que se presenta un anlisis exhaustivo
y comparado de los diferentes mecanismos, nacionales e internacionales, para
medir y evaluar elementos esenciales de la poltica de Seguridad Pblica en el
pas. Especcamente, se presentan los avances en la construccin de indicadores
sobre violencia, criminalidad, Sistema Penitenciario Federal y actuacin policial,
as como de los programas federales en materia de prevencin del delito.
Para ello, los autores revisan las experiencias internacionales y, en algunos
casos, ahondan en los esfuerzos desarrollados en Mxico, por ejemplo, por
la Secretara de Seguridad Pblica Federal. Al mismo tiempo, se destacan las
necesidades y carencias de informacin que es urgente atender para fortalecer
la evaluacin de las polticas pblicas correspondientes y, sobre todo, la
investigacin acadmica en estos temas.
Conocer la evolucin del fenmeno delictivo, dimensionar y observar los
factores detonantes de los comportamientos violentos sociales, econmicos,
institucionales se ha convertido en una necesidad imperante, no slo para
los gobiernos, sino tambin para los centros de investigacin, organizaciones
no gubernamentales y asociaciones civiles interesadas en proponer datos
duros, de cuyo anlisis pueden desprenderse estrategias que coadyuven en el
entendimiento, la prevencin y el combate al crimen organizado.
El primer captulo del libro, Sistemas de medicin de Seguridad Pblica:
un revisin comparada, a cargo del doctor Carlos Vilalta, seala que Mxico se
encuentra en un momento de rpido aprendizaje en teora criminolgica y en
la medicin del comportamiento criminal, lo que se ve reejado en el notable
desarrollo de las capacidades estadsticas y de difusin de la informacin pblica
en el pas. Lo anterior es tambin resultado de la notoriedad que la actividad
criminal ha tenido en aos recientes. En este sentido, el objetivo principal del
captulo es presentar una revisin detallada de los sistemas de indicadores en
materia de Seguridad Pblica existentes en el pas.
Para alcanzar tal n, el autor realiza un estudio puntual de los indicadores
ociales mexicanos que han sido producidos y utilizados pblicamente durante
los ltimos aos, tanto en el mbito federal como en el local. Asimismo,
10
examina los sistemas de medicin en Seguridad Pblica de Estados Unidos,
Canad, el Reino Unido y la Unin Europea, as como de algunos organismos
internacionales tales como la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y la
Organizacin de los Estados Americanos (OEA). Finalmente, concluye que en
Mxico es necesario trabajar en la consolidacin de un sistema de indicadores
de Seguridad Pblica oportuno, integral y de alcance nacional, as como en la
produccin y difusin permanente de informacin ocial, con el objetivo de
impulsar el estudio riguroso y cientco de este tema.
El segundo captulo, Anlisis comparado de la medicin del desempeo
policial, elaborado por Robert Davis, muestra el complejo panorama de las
actividades de las policas y sus transformaciones en el mundo contemporneo.
El autor destaca que las corporaciones policiales realizan mltiples tareas, por
lo tanto, es importante conocer la calidad de su desempeo de forma clara y
precisa. Destaca las virtudes de contar con un sistema de indicadores de la
actuacin policial, tanto para la rendicin de cuentas, la evaluacin de polticas
pblicas y el impacto de los programas instaurados, como para conocer el
estado de la organizacin policial. Menciona que para un anlisis integral, es
necesario contar con indicadores cuantitativos, sobre todo si se les apoya con
tecnologa, as como considerar informacin cualitativa que permita medir
factores fundamentales del trabajo policial, como son el uso de la fuerza o la
interaccin de la polica con la comunidad.
La medicin del desempeo policial ha cobrado relevancia en pases
como Mxico, donde la construccin de instituciones slidas y conables es
un objetivo esencial y en el que, en aos recientes, se ha adoptado un Nuevo
Modelo de Polica basado en la instauracin de un servicio profesional de
carrera. Por tal motivo, el desarrollo de indicadores y sistemas de evaluacin se
ha convertido en un pilar fundamental de las polticas pblicas en materia de
seguridad, ya que su instauracin no slo ayudar a controlar de manera ecaz
los recursos pblicos, sino tambin a mejorar los resultados, denir metas y
mejorar el diseo de las acciones policiales.
En su anlisis sobre el desarrollo de indicadores para medir el desempeo
policial, el autor presenta un esquema para evaluar la calidad del servicio de
polica basado en tres tipos de medidas: 1) mediciones del proceso: polticas
de la polica, programas de capacitacin, sistema de advertencia temprana,
transparencia, e interfase de la comunidad; 2) mediciones sobre conductas de
los agentes: manejo de incidentes de rutina, denuncia de los ciudadanos, moral
y tica de los agentes, y 3) medidas de resultado: opinin de la comunidad,
ndices delictivos, cooperacin de los ciudadanos con la polica, tiempos de
respuesta, ndices de esclarecimiento. Concluye que el establecimiento de
normas nacionales para el desempeo policial tiene que ser exible y de nmero
reducido, que combinen la evaluacin de los resultados de las polticas y el
rendimiento de los policas.
En el tercer captulo, Programas de prevencin del delito: una revisin
terica, Arturo Alvarado desarrolla una exposicin exhaustiva sobre las teoras
de la prevencin y su vnculo con las teoras criminolgicas; expone los tres
11
grandes enfoques de la prevencin y describe las actividades en la materia
implementadas por la Federacin, tanto en las ocinas de la Secretara de
Seguridad Pblica Federal como en las reas de educacin, salud y desarrollo
social. Destaca que el Gobierno Federal ha puesto en marcha una amplia
estrategia de prevencin armonizada con el programa de lucha contra el crimen
organizado. Asimismo, reconoce la necesidad de impulsar la medicin de los
programas de prevencin, con el n de darles continuidad y evaluar su impacto.
Finalmente, el captulo de Guillermo Zepeda, Indicadores de seguimiento
para el Sistema Penitenciario Federal Mexicano, tiene como objetivo principal
plantear un conjunto de indicadores de operacin del Sistema Penitenciario
Federal y proponer variables de anlisis e indicadores para el seguimiento
del nuevo modelo de reinsercin de los delincuentes. Como primer punto, el
autor seala las consecuencias del cambio del trmino readaptacin por el de
reinsercin social, en el marco de la reforma al citado artculo. Destaca que
las modicaciones obedecen a que los modelos anteriores fueron incapaces
de lograr la readaptacin de los sentenciados, y el Sistema Penitenciario no
estaba creado para lograr tales propsitos. Menciona que la reforma del art. 18
constitucional implic una restriccin y circunscripcin del trmino y de los
procesos, ya que antes abarcaba todo el Sistema Penal y con las modicaciones
constitucionales se redujo al Sistema Penitenciario.
En este sentido, Guillermo Zepeda seala que esta reforma implica tambin
un cambio en la forma de evaluar tanto la eciencia como la ecacia del Sistema
Penitenciario Federal. A partir de esto, elabora su propuesta de indicadores
penitenciarios que se resumen en cuatro tipos de variables, a saber: 1) de
estructura o de capacidad instalada; 2) de poblacin penitenciaria, condiciones
de reclusin y derechos humanos (ocupacin penitenciaria, servicios, violencia);
3) variables de proceso y resultado, y 4) impacto de las polticas y programas
penitenciarios. Derivado de stas, establece un conjunto de indicadores
individuales e institucionales que miden desde la condicin de los internos
hasta la del sistema en su conjunto, as como la capacidad formal de reinsertar
a la sociedad a las personas que se encuentran cumpliendo sentencia en los
Centros Penitenciarios Federales.
Los autores de este libro coinciden en tres temas esenciales: primero, la
necesidad de sistematizar y consolidar un sistema de informacin nacional que
coadyuve al debate informado y al estudio integral del fenmeno delictivo.
Segundo, la importancia de desarrollar indicadores para medir y evaluar
las polticas pblicas en la materia; lo anterior, sealan, es particularmente
esencial cuando se trata de implementar un Nuevo Modelo de Polica. Tercero
y ltimo, hay consenso entre los acadmicos que participan en este libro en
que la medicin de la Seguridad Pblica en nuestro pas es una responsabilidad
conjunta tanto del gobierno como de la sociedad civil y, todava, una tarea
pendiente.
SISTEMAS DE MEDICIN DE SEGURIDAD PBLICA:
UNA REVISIN COMPARADA
CARLOS J. VILALTA PERDOMO
CAPTULO 1
15
El desarrollo que han tenido las capacidades estadsticas y de difusin de infor-
macin cuantitativa en el pas representa no solamente un avance notable en
trminos de calidad y rapidez, sino que constituye un tema de investigacin
acadmica que merece un estudio ms profundo. No obstante, la estadstica de-
lictiva mexicana
1
permanece, en trminos comparativos, en un estado relativa-
mente limitado y desarticulado en comparacin con otros pases y con otros
mbitos de estadsticas sociales (por ejemplo, la estadstica demogrca o eco-
nmica). Al mismo tiempo, el lector puede estar seguro de que su desarrollo ha
sido, sin duda, cualitativamente signicativo y muy perceptible. Esta evolucin
tiene su origen en dos causas simultneas, independientes y posiblemente ni-
cas: por un lado, es un efecto colateral del adelanto estadstico de las ciencias
sociales en el pas; por el otro, y en mayor medida, es una consecuencia de la
actual politizacin, democratizacin y popularizacin del tema de la Seguridad
Pblica. Es decir, es un desarrollo no planeado.
El rpido progreso de la estadstica delictiva nacional no ocurri de forma
aislada del pensar de la sociedad. Al contrario, fue precisamente la politizacin
del tema lo que propici el consumo masivo de noticias e indicadores de Segu-
ridad Pblica, que al nal se convirtieron en un ingrediente informativo de la
vida cotidiana. La estadstica delictiva mexicana, tanto la de origen guberna-
mental como la que se construye con la participacin de la sociedad civil, tiene,
al da de hoy, un elevado potencial de uso.
Un tema relevante a discutir es justo del que trata el presente captulo: la
labor de sistematizacin y evaluacin de la informacin existente. En Seguri-
dad Pblica, tanto los sistemas de indicadores como los indicadores sin sistema
sirven para resumir, informar y evaluar lo que sucede. Pero quin resume, in-
forma y evala tales sistemas e indicadores? En el presente captulo se pretende
responder esta pregunta en forma exhaustiva, al tiempo que se sita el Sistema
Mexicano de Indicadores en cuanto a su calidad, en contraste con algunos es-
quemas de referencia internacionales. Las secciones de este captulo se muestran
ms introductorias que conclusivas, sobre todo considerando el amplio campo
de estudio de los sistemas de informacin.
De stos, en lo relativo a los que se encuentran orientados a la generacin
de inteligencia policial, en la seccin correspondiente a la Secretara de Segu-
ridad Pblica Federal se presenta una revisin de los indicadores que, durante
1
ste es un trmino muy general e inicial pues, como veremos, la materia es muy amplia y se
necesita mayor precisin en el uso de los trminos.
16
los ltimos aos, se han producido a partir de los registros contenidos en Pla-
taforma Mxico. Esta herramienta respondi a las necesidades de la transicin
de un modelo policial reactivo a otro de prevencin e investigacin cientca,
proceso que supona el desarrollo de una infraestructura y una estructura, esto
es, preparacin del personal, procedimientos, datos, informacin y, nalmente,
conocimiento. Entre los componentes de informacin ms importantes de Plata-
forma Mxico que se examinarn en este captulo se encuentran los siguientes:
el Sistema nico de Informacin Criminal (SUIC), el Registro Administrativo de
Detenciones, el Registro Nacional de Personal de Seguridad Pblica y el Registro
Nacional de Armamento y Equipo.
2
Todos ellos constituyen estadsticas delicti-
vas, puesto que contienen datos que permiten generar informacin con mayor
o menor alcance para el anlisis criminolgico mediante la medicin de las
siguientes unidades bsicas: detenidos, procesados, sentenciados, victimarios,
vctimas y autoridades.
Como se mencion, este impulso reciente de la estadstica delictiva en el
pas obedece tambin al trabajo de la sociedad civil. Frente al tradicional estado
de desinformacin y deciente informacin estadstica en materia de Seguridad
Pblica en Mxico, la ciudadana ha asumido un papel muy activo, al desarro-
llar encuestas dirigidas al anlisis de una amplia variedad de temas y de retos
como parte de la poltica en materia de seguridad. Aunado a lo anterior, se ha
fomentado la discusin y realizacin de evaluaciones de calidad de la infor-
macin criminal ocial e, incluso, se han propuesto indicadores del comporta-
miento criminal individual y de la actividad criminal agregada.
3
Es imperativo
proseguir con esta ciudadanizacin de las estadsticas delictivas. En el presente
captulo tambin se revisarn algunos de los productos estadsticos e indica-
dores ms utilizados, a n de que el lector logre tener un panorama, si bien
inicial, tambin inclusivo del estado que guardan los sistemas de indicadores en
Seguridad Pblica en el pas y de lo que se puede hacer a partir de lo que est
disponible en la actualidad.
No se podra concluir esta introduccin sin adelantar que el captulo con-
templa de igual forma una revisin sinttica de los sistemas de indicadores en el
extranjero. Se examinan los desarrollados en Estados Unidos, Canad, el Reino
Unido y la Unin Europea, as como los de algunos organismos internacionales,
como la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y la Organizacin de los
Estados Americanos (OEA). Se eligi analizar estos sistemas en razn de su avan-
zado desarrollo, que puede servir, a la larga, como una gua de lo deseable en la
materia. Es importante aclarar que esta parte del captulo se limita a presentar lo
que se hace fuera del pas, ya sea bien o mal, de manera completa o incompleta.
La evaluacin y comparacin constantes son excelentes herramientas de apren-
dizaje. En Mxico, todos estamos conscientes de que en este momento vivimos
2
Para una explicacin de cada uno de estos componentes, se puede revisar el texto del
ingeniero Genaro Garca Luna, El Nuevo Modelo de Seguridad para Mxico.
3
Ms del segundo tipo que del primero.
17
inmersos en un proceso de rpido aprendizaje, tanto de la teora criminolgica
como de la teora y prctica de la medicin del comportamiento criminal.
Qu es un indicador y qu un sistema de indicadores en
seguridad pblica?
Empecemos por tener claridad de trminos. Un indicador es una estadstica o
medicin que tiene un propsito de evaluacin, aunque por s mismo no conlle-
va de manera forzosa una evaluacin sobre un problema o elemento de anlisis.
Puesto que siempre indica algo, la interpretacin de dicha indicacin asume
precisamente la expresin de un juicio de valor.
Un sistema es un conjunto de cosas que relacionadas entre s ordenada-
mente, contribuyen a determinado objeto.
4
Un sistema de indicadores es un
conjunto de estadsticas con propsitos de evaluacin, relacionadas y ordenadas
entre s. El objetivo del sistema es, por analoga, la evaluacin de algo.
Segn los trminos anteriores, por sistema de indicadores en Seguridad P-
blica podramos entender entonces el conjunto de mediciones consecutivas que,
relacionadas entre s de manera ordenada, tienen por objeto indicar la situacin
de una sociedad en un lugar y tiempo determinados. Las condiciones necesa-
rias para tener un buen sistema de indicadores son tambin dos: continuidad y
diversidad de mediciones (ambas se considerarn ms adelante en la revisin
nacional e internacional de sistemas de indicadores).
Explicado lo anterior, vale hacer dos aclaraciones adicionales. La primera
es que el lector debe haber notado que en medios masivos de comunicacin y en
conversaciones no especializadas, por Seguridad Pblica se entiende princi-
palmente todo lo que est relacionado con la actividad criminal. Sin embargo, la
materia de Seguridad Pblica incluye ms elementos, tanto conceptuales como
legales, tales como la proteccin civil o contra desastres naturales.
5
La segunda aclaracin es que hay una amplia variedad de sistemas de in-
dicadores en materia de Seguridad Pblica en diferentes pases. Por lo mismo,
aquellos pueden presentarse y discutirse de maneras muy diversas. En este do-
cumento se expondr la informacin en tres secciones separadas: conocimiento
y prcticas nacionales; conocimiento y prcticas internacionales y, nalmente,
la discusin y el anlisis de lo desarrollado a lo largo del captulo. Para revisar
el caso mexicano, se divide el tipo de informacin segn la naturaleza de la
institucin de origen: informacin ocial e informacin del sector civil.
6
En
la revisin internacional, los sistemas se dividen en tres tipos, de acuerdo con la
naturaleza y los objetivos de las organizaciones: gobiernos, instituciones in-
ternacionales e instituciones acadmicas. En la parte nal de la discusin, se
4
Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua espaola, vol. 2, p. 2073, s. v. sistema.
5
Por esto, tambin el nivel de Seguridad Pblica del que goza una sociedad es un elemento
esencial en su calidad de vida y, por ende, debera considerarse en los indicadores de calidad de vida
de los pases o regiones.
6
En el sector civil se incluye el acadmico.
Sistemas de medicin de seguridad pblica: una revisin comparada
18
hace nfasis, aunque breve, en dos aspectos relacionados: las ventajas y las
limitantes de los sistemas revisados y, nalmente, la aplicabilidad y utilidad de
los sistemas internacionales en Mxico.
Qu es la informacin ocial?
Por informacin ocial se entiende toda aquella producida por un rgano
del gobierno en cualquier nivel
7
o rama del poder.
8
En Seguridad Pblica, hay
una amplia variedad de rganos de gobierno productores y consumidores de
estadstica delictiva. Algunos de estos rganos han constituido sistemas de in-
dicadores, de manera formal o informal, continua o interrumpida,
9
por mandato
legal (por ejemplo, el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica,
INEGI)
10
o por necesidad de llevar a cabo sus funciones (por ejemplo, la Secreta-
ra de Seguridad Pblica Federal, las Procuraduras de los estados, entre otros).
A la informacin ocial tambin se le denomina, y confunde en ocasiones,
como informacin pblica. Esto es as, en principio. Ntese que toda la in-
formacin que manejan todos los gobiernos e instituciones pblicas en Mxico
es [...] pblica, salvo [...] excepciones.
11
Cules excepciones? Para empezar,
aquella que se reserva por razones de inters pblico
12
o para proteger los datos
personales y la privacidad de las personas.
13
En Seguridad Pblica, slo aque-
lla informacin relacionada con labores de inteligencia, es decir, de estrategia,
tctica y operaciones contra la actividad delincuencial podra considerarse en-
tonces excepcional y, por ende, reservada. Toda la dems informacin que se
produzca, puede solicitarse.
Los sistemas de indicadores que se presentan a continuacin contienen in-
formacin efectivamente pblica y no reservada y se utiliza para generar in di-
cadores en un momento determinado
14
o en series de tiempo. Al ser indicadores
elaborados sobre estadsticas ociales, en muchas ocasiones corresponden a
categoras legales con capacidades de anlisis sociolgico limitadas. En todo ca-
so, se trata de indicadores comnmente utilizados en el anlisis de la realidad
en materia de Seguridad Pblica.
7
Federal, estatal y municipal.
8
Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
9
Muy frecuentemente sujeto a lgicas burocrticas o polticoelectorales.
10
Orgnicamente, el INEGI es un instituto autnomo en lo tcnico y en su gestin.
11
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, art. 6, fracc. I.
12
sta slo puede ser reservada durante un tiempo limitado.
13
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, art. 6.
14
En tiempo real o lo ms cercano a ello.
19
Indicadores ociales mexicanos: el conocimiento y las prcticas
nacionales
Mxico posee una experiencia y un acervo importante de indicadores y sistemas
de indicadores ociales en materia de Seguridad Pblica. Sin duda, hay muchos
aspectos que se podran sistematizar, organizar, difundir y, en general, mejorar,
pero las bases estadsticas estn puestas. A continuacin se realiza una revisin
detallada de las fuentes de naturaleza federal y local (en cuanto a esta ltima,
nicamente se revisa el caso del Distrito Federal).
Gobierno Federal
En el Gobierno Federal existen instituciones u rganos de gobierno que,
adems de estar encargados de la Seguridad Pblica, tambin tienen la
responsabilidad de producir estadsticas e informar sobre el estado y curso
de las cosas en la materia que les compete. En esta seccin del captulo se
presentan indicadores provenientes de las siguientes instituciones federales:
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica,

el Sistema Nacional
de Seguridad Pblica (SNSP), la Secretara de Seguridad Pblica Federal (SSP) y
la Procuradura General de la Repblica (PGR) (gura 1.1).
stas no son las nicas instituciones pblicas encargadas de producir infor-
macin estadstica en la materia, pero s son posiblemente las ms productivas
y las que ms consultas reciben en materia de estadsticas ociales en el mbito
federal.
mbito federal: instituciones prevalentes en la produccin y difusin
de estadsticas ofciales en materia de seguridad pblica
FIGURA 1.1
INEGI / SSP / PGR
Estadsticas
ofciales
Fuente: elaboracin de Carlos J. Vilalta, 2011.
20
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica
El INEGI, como lo conocemos ahora, fue fundado en 1983 por decreto presiden-
cial. Sin embargo, el rea de estadstica ocial del pas tiene una larga historia
que se remonta a 1882.
15
El rea de informacin pblica geogrca funcion
de manera institucionalizada desde 1968, como parte de la Direccin General de
Geografa de la Secretara de la Presidencia, y fue incorporada al INEGI desde su
creacin.
El INEGI ofrece tres tipos de informacin estadstica en la materia: de seguri-
dad y orden pblico, judiciales y encuestas de inseguridad pblica. La diferencia
bsica entre las anteriores no es solamente el tipo de variables a que se reeren,
sino la forma de recopilacin de la informacin: mientras que las estadsticas de
seguridad, de orden pblico y judiciales se originan en otros organismos de go-
bierno (federal y locales) y el INEGI las recopila y organiza, las encuestas de se-
guridad son levantadas por el mismo instituto. A continuacin se presentan los
detalles de cada uno de estos sistemas propios de indicadores y publicaciones.
Estadsticas de seguridad y orden pblico. Este sistema de estadsticas
16
se nutre
de la informacin que diversos rganos de gobierno estatales proveen anual-
mente al INEGI. La funcin del instituto consiste en reunirla, organizarla y difun-
dirla al pblico. Los rganos de gobierno que sirven como fuentes originales de
los datos varan en algunas ocasiones segn el estado de origen y el ao en que
se gener la informacin; todos estos rganos son parte de los poderes ejecuti-
vos estatales o bien del federal (gura 1.2).
15
Sola ser parte de la entonces llamada Direccin General de Estadstica dentro de la Secretara
de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio. Incluso, el primer censo moderno de poblacin data de
1895. Cinco aos despus, en 1900, iniciaron los censos decenales.
16
Se le denomina sistema ya que cumple con la denicin presentada en la introduccin de
este captulo.
INEGI: fuentes originales de informacin en seguridad y orden pblico* FIGURA 1.2
INEGI
Direcciones
estatales de
prevencin y
readaptacin
social
Direcciones
estatales de
Prevencin y
Readaptacin
Social
Direcciones
estatales de
prevencin y
readaptacin
social
Procuraduras
**
Direcciones
estatales de
prevencin y
readaptacin
social
Secretaras
de Seguridad
Pblica
**
Direcciones
estatales de
prevencin y
readaptacin
social
Secretaras
generales
de Gobierno

*
En ocasiones vara por estado y ao.
**
Pueden ser tanto la federal como las estatales.
21
La informacin se publica en los anuarios estadsticos de las entidades
federativas y en el nacional. Por ende, se dispone de informacin en los mbi-
tos estatal, incluso municipal.
17
La periodicidad es anual y est sistematizada
para los aos entre 1994 y 2009.
18
Los tipos de variables que se encuentran a
disposicin de los analistas y el pblico en general son de agencias y agentes
del Ministerio Pblico; delitos registrados en averiguaciones previas iniciadas
por las agencias del Ministerio Pblico del fuero comn;
19
capacidad y nmero de
internos en los Centros Penitenciarios de cada estado, as como el tipo y nmero
de accidentes de trnsito terrestre en zonas urbanas y suburbanas.
20
En cuanto a los delitos registrados en averiguaciones previas, el sistema no
desglosa todos los tipos penales de los estados del pas, sino que los concentra
en grandes conjuntos: dao en las cosas, delitos sexuales, homicidio, lesiones
y otros. Por este motivo, una de las mayores limitaciones del sistema para el
anlisis es el grado excesivamente elevado de agregacin de la informacin cri-
minolgica. Por otra parte, en cuanto a los internos en los Centros Penitencia-
rios de cada estado, slo se encuentra disponible el nmero, sexo y la distincin
entre internos por delitos del fuero comn o federal, lo cual tambin restringe
de modo notable el anlisis del fenmeno criminal. La limitacin estriba en el
reducido nmero de variables disponibles para analizar.
Estadsticas judiciales en materia penal. El INEGI tambin difunde informacin
relativa a lo registrado en los juzgados de primera instancia, en materia penal,
de los fueros comn y federal. Histricamente, las cifras del nmero de presun-
tos delincuentes y delitos se compilan ao tras ao desde 1926. La primera
publicacin en la que aparecen es el Anuario Estadstico de 1930, preparado por
el entonces Departamento de Estadstica Nacional. Desde ese ao, la informa-
cin se desagrega por grupo de delitos, edad, sexo, entidad federativa de naci-
miento y ocupacin. A nales de la dcada de los noventas estas estadsticas se
reorganizaron de tal modo que incluyeran otras variables con signicado ana-
ltico, como el estado psicofsico, alfabetismo y escolaridad, el delito principal,
intencionalidad, grado de consumacin y fecha en que ocurri.
21
Las fuentes originales de los datos son los registros administrativos de los
juzgados. En el levantamiento se utilizan formatos de captacin de datos que se
distribuyen en los juzgados. Hay dos formatos: para presuntos delincuentes y
para delincuentes sentenciados.
La informacin se recopila mediante las coordinaciones estatales del INEGI,
y se ofrece agregada geogrcamente (estados y municipios) y en series de
tiempo. Entre 1997 y 2009, con periodicidad anual, aunque cabe mencionar
17
Para la mayor parte de los aos.
18
Vase anexo 1: Vnculos a sistemas de indicadores nacionales e internacionales.
19
Ntese que una averiguacin previa puede incluir uno o ms delitos y la informacin se
reere al lugar de ocurrencia.
20
Por ejemplo, colisiones con vehculos, con peatones, etctera.
21
Vid. Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Sntesis metodolgica. Esta-
dsticas judiciales en materia penal.
22
que la primera publicacin temtica disponible data de 1994 y en ella se puede
encontrar informacin para el periodo comprendido entre 1976 y 1989.
22
La
informacin se divide en dos reas temticas y ofrece un total de 23 variables.
Un resumen de esto se encuentra en la gura 1.3.
Para efectos del diseo de indicadores y en un primer nivel de informacin,
las variables disponibles como insumo bsico para los indicadores agregados,
son el nmero de presuntos delincuentes y de sentenciados, los cuales se en-
cuentran ordenados por tipo de delito, por lugar de residencia de aqullos y
sitio donde ocurri el ilcito. En un segundo nivel de informacin, se cuenta con
variables muy relevantes para el anlisis, como son la intencionalidad (dolosa,
culposa, entre otros), el grado de consumacin del delito (tentativa o consuma-
do), el estado psicofsico del delincuente (en pleno uso de sus facultades, ebrio,
bajo el efecto de las drogas, entre otros) y otras ms, que permiten hacer ciertos
anlisis y construir indicadores orientados a la deteccin oportuna de riesgos
y tendencias, medicin de avances en poltica de seguridad y prueba cientca
de hiptesis.
Estas estadsticas se hallan dirigidas no slo a medir el nivel de actividad
judicial, sino las caractersticas de los presuntos responsables y sentenciados, lo
que permite ahondar en la comprensin del fenmeno. Se trata de un tipo de in-
formacin criminolgica ms desarrollada en comparacin con las estadsticas
en materia de orden y Seguridad Pblica.
22
Otro cuaderno del mismo ao contiene informacin de 1990 a 1993.
Estadsticas judiciales en materia penal: reas temticas y variables FIGURA 1.3
Nmero de delitos
Delito consignado
Intencionalidad
Fuero del delito
Grado de consumacin
Lugar donde ocurri el delito
Fecha en que ocurri el delito
Estado psicofsico
Fecha en que se dict el auto de
trmino constitucional
Auto de trmino constitucional dictado
Delitos materia de la consignacin
Fecha en que se dict la(s) sentencia(s)
Sentencia dictada
Sancin impuesta
Caractersticas del delito Caractersticas de los delincuentes
presuntos y sentenciados
Lugar de residencia habitual
Ocupacin
Estado conyugal (civil)
Condicin de alfabetismo
Condicin de escolaridad
Nivel de escolaridad
Edad abierta en aos cumplidos
Sexo
Nacionalidad
23
Encuestas de inseguridad pblica. El INEGI ha llevado a cabo una variedad de
levantamientos de encuestas en materia de inseguridad pblica. De los que se
tiene registro son los siguientes:
Encuesta sobre Incidencia Delictiva en el Distrito Federal (1989, 1990 y 1992).
Encuesta sobre Incidencia Delictiva en Monterrey, Oaxaca, Veracruz, Cuernavaca,
Ciudad Jurez y en el rea metropolitana de la Ciudad de Mxico (1992, 1993 y
1997).
Encuesta Nacional sobre la Percepcin de la Seguridad Pblica (Enasep), en 36 reas
metropolitanas; 2004.
Tercera Encuesta Nacional sobre Inseguridad.
23
Sexta Encuesta Nacional sobre Inseguridad.
24
Sptima Encuesta Nacional sobre Inseguridad (ENSI 2010).
25
Encuesta Continua sobre la Percepcin de la Seguridad Pblica (Ecosep).
26
Todas estas encuestas han sido realizadas, y se siguen haciendo, directa-
mente en las viviendas. Puesto que se trata de un gran acervo de informacin, a
continuacin analizamos y sintetizamos las ms recientes: la Encuesta Nacional
sobre Inseguridad (ENSI) y la Encuesta Continua sobre la Percepcin de la Segu-
ridad Pblica (Ecosep).
La ENSI se aplica con base en experiencias internacionales previas, y su
poblacin objetivo la constituyen los ciudadanos mayores de dieciocho aos,
residentes permanentes en viviendas particulares en el territorio nacional. En
los tres diferentes levantamientos se ha buscado encuestar a un total de 210 740
personas (tabla 1.1).
27
La ENSI busca ofrecer informacin circunscrita a la entidad federativa de resi-
dencia del encuestado sobre dos conceptos o categoras para el anlisis delictivo:
28
Victimizacin:
Para conocer las caractersticas de los delitos, las vctimas y los victimarios.
Para estimar la cifra negra.
29
23
En convenio con el Instituto Ciudadano de Estudios sobre Inseguridad (ICESI): Encuesta Na-
cional sobre Inseguridad, 2005.
24
Encuesta Nacional sobre Inseguridad, 2009.
25
A solicitud del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP) y
con la participacin del Instituto Ciudadano de Estudios Sobre la Inseguridad (ICESI). (Cf. Encuesta
Nacional sobre Inseguridad, 2010.)
26
Se conduce mensualmente desde abril de 2009.
27
En esta seccin slo se comentan las ENSI levantadas por el INEGI.
28
En trminos estrictos, es una encuesta de percepcin de inseguridad y hechos de
victimizacin.
29
Se entiende por cifra negra la diferencia entre el nmero de delitos registrados en las
estadsticas ociales y el nmero de delitos realmente cometidos. Este error en las estimaciones
ociales, recurrente a escala internacional, suele corregirse mediante encuestas a la ciudadana. En
Scott Decker y David Pyrooz (On the Validity and Reliability of Gang Homicide: A Comparison of
Disparate Sources, en Homicide Studies, vol. 14, nm. 4) se discute este problema y se ofrecen al-
gunas alternativas de solucin para corregirlo, especcamente para el caso del delito de homicidio
cometido en relacin con el pandillerismo.
24
Percepcin:
Sobre la inseguridad en el lugar donde viven.
Sobre los prestadores de servicios de seguridad (agentes del Ministerio Pblico,
policas preventivos, policas ministeriales, jueces, entre otros).
Sobre la modicacin de conductas por miedo al crimen.
INEGI: detalles de la Encuesta Nacional sobre Inseguridad (ENSI)
TABLA 1.1
2005 2009 2010
Tamao de la muestra 66 000 71 370 73 370
Variables de victimizacin* 13 18 18
Variables de percepcin* 19 23 44
* Percepcin sobre inseguridad y en el mdulo general de la encuesta; ntese que adems del mdulo general tambin hay mdulos
de agresin fsica, de no respuesta, de robo, de otros delitos, de ltimo delito (en 2009).
Llama la atencin que, a lo largo del tiempo, al menos entre los levan-
tamientos de datos de 2005 y 2010, la parte o seccin de percepcin de inse-
guridad ha ganado proporcionalidad en el nmero de preguntas o reactivos
dentro de la misma encuesta frente a la seccin de victimizacin. Esto puede
ser positivo siempre y cuando no represente una prdida de mediciones o pre-
guntas en la seccin de victimizacin, lo cual no ha sucedido en esta encuesta.
Conceptualmente, la inclusin de nuevas preguntas en las encuestas puede ser
algo positivo, siempre y cuando estn bien diseadas y ofrezcan ngulos nuevos
y/o ms detallados.
La Ecosep es un esfuerzo reciente, especcamente en operacin desde abril
de 2009, para conocer la percepcin mensual de la poblacin adulta del pas
en los siguientes rubros: su seguridad personal en relacin con la Seguridad
Pblica en el pas (y en retrospectiva con respecto al ao anterior), las expecta-
tivas (en prospectiva respecto del ao siguiente) en su seguridad personal y en
la Seguridad Pblica y, nalmente, el grado de conanza al caminar o recorrer
lugares cercanos a su vivienda.
Precisamente esta encuesta se realiza en las viviendas (n = 2 336) y se
estructura en dos cuestionarios: el de percepcin de seguridad y el socioecon-
mico. El cuestionario de percepcin de seguridad incluye cinco preguntas que
se muestran en la tabla 1.2.
A partir de las respuestas registradas en cada levantamiento mensual, el
INEGI presenta el ndice de Percepcin sobre la Seguridad Pblica. ste se cons-
truye mediante la ponderacin de cada opcin de respuesta en cada pregunta, y
el primer levantamiento tiene como base 100, es decir, abril de 2009. Sobre esta
base se puede medir la variacin en la percepcin. La lgica en el diseo del n-
dice es que valores por encima de 100 indican un estado de percepcin de mayor
25
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
70.0%
80.0%
90.0%
100.0%
2005 2009 2010
59.4% 56.1% 71.0%
40.6% 43.9% 29.0%
Variables de victimizacin Variables de percepcin
ENSI: relacin de proporciones entre variables de victimizacin
y de percepcin, 2005, 2009 y 2010
FIGURA 1.4
Ecosep: preguntas y opciones de respuesta
en el cuestionario de percepcin de seguridad.
TABLA 1.2
Hablando en trminos de seguridad pblica, qu
tan seguro(a) se siente usted en la actualidad
respecto de hace 12 meses (un ao atrs)?
Cmo considera usted que ser su seguridad
dentro de 12 meses, respecto de la actual?
Cmo considera usted la seguridad pblica en el
pas hoy da comparada con la que se tena hace 12
meses (un ao atrs)?
Cmo considera usted que ser la seguridad
pblica en el pas dentro de 12 meses respecto de la
actual situacin?
Qu tan conado(a) se siente usted de caminar
solo(a) por el rumbo donde usted vive entre las 4 y
las 7 de la tarde?
Mucho ms seguro(a)
Un poco ms seguro(a)
Igual (nada ha cambiado)
Ms inseguro(a)
Mucho ms inseguro(a)
Mucho mejor
Mejor
Igual
Peor
Mucho peor
Mucho mejor
Mejor
Igual
Peor
Mucho peor
Mucho mejor
Mejor
Igual
Peor
Mucho peor
Muy conado
Conado
Nada conado
Opciones de respuesta
(variable ordinal) *
Preguntas
* Todas las preguntas incluyen la opcin no sabe.
Fuente: elaboracin de Carlos Vilalta que toma como base el cuestionario de Ecosep.
26
seguridad que en el mes base, y valores por debajo de 100 indican un estado
de percepcin de seguridad ms reducida que el mes base o inicial de la serie.
Adems del ndice mencionado, el INEGI hace pblica la distribucin por-
centual de respuestas a cada pregunta, lo que a su vez permite a los usuarios
analizar con ms detalle la variacin en los resultados entre preguntas y, dentro
de cada pregunta, en el tiempo.
Cabe resaltar que la Ecosep es el primer diseo estadstico mexicano que
mide de manera mensual el estado de la percepcin ciudadana en materia de
Seguridad Pblica directamente en los hogares. En este sentido, se trata de
un instrumento novedoso, complementario de las dems encuestas y suma-
mente til para la elaboracin de indicadores oportunos de Seguridad P-
blica. La uti lidad en este caso estriba justo en su cualidad de ser oportuna
(mediciones idnticas de manera mensual) y ofrecer series de tiempo progre-
sivamente largas.
Sistema Nacional de Seguridad Pblica
El SNSP fue creado en 1994 para coordinar y distribuir competencias en la ma-
teria. Es la instancia superior de coordinacin y denicin de polticas en Segu-
ridad Pblica del pas. Entre sus funciones ms importantes est la formulacin
y evaluacin de las polticas y estrategias en dicha materia.
30
Por tal motivo,
el SNSP concentra y difunde estadsticas sobre el tema por medio de su rgano
operativo denominado Secretariado Ejecutivo.
31
El Secretariado Ejecutivo no produce informacin estadstica, pero s con-
centra y difunde estadsticas de otros organismos. La informacin o estadsticas
pblicas que pueden consultarse en el SNSP, y servir eventualmente como indi-
cadores, se dividen en tres secciones:
Incidencia delictiva.
Fallecimientos ocurridos por presunta rivalidad delincuencial.
Estado de Fuerza policial.
En relacin con la incidencia delictiva del fuero comn y del fuero federal,
el SNSP presenta el nmero total (o conteo simple) de denuncias para siete gru-
pos de delitos (gura 1.5) en 83 variables diferentes, distinguibles por modali-
dades, tipos y subtipos de delitos. Tales estadsticas se presentan para el mbito
nacional y estatal, en una serie de tiempo anualizada y en otra mensual, para los
aos de 1997 a 2012. Las fuentes primarias de esta informacin son las agencias
del Ministerio Pblico en las procuraduras correspondientes de cada estado, y
las fuentes secundarias son el CIEISP y el INEGI. Es decir, en trminos prcticos, el
SNSP se constituye como una fuente terciaria de esta informacin.
30
Por ejemplo, comprende al Centro Nacional de Informacin (CNI), al Centro Nacional de
Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana (CNDPDYPC) y al Centro Nacional de Certicacin y
Acreditacin (CNCA).
31
Este Secretariado tiene el apoyo de la Comisin Permanente de Informacin.
27
En cuanto a su composicin y potencialidad para la creacin de indicado-
res de Seguridad Pblica, la informacin se limita a la actividad delictiva agregada
de nunciada. No permite conocer la cantidad de delitos sin denunciar o la cifra
negra,
32
ni detalla elementos para el anlisis criminolgico o sociolgico del
delito. En relacin con lo anterior, y para la discusin y creacin de indicadores,
predomina en la base de datos la tipologa de robos. Por ejemplo, se cuenta con
el nmero de denuncias por robo a casa habitacin, a negocio, a transentes, en
instituciones bancarias, en carreteras, entre otros. En este sentido, ello la con-
vierte en una fuente (terciaria) de informacin sumamente til para el anlisis
geogrco y temporal (agregado) de la actividad delictiva en el pas.
El SNSP tambin difunde el conteo de homicidios derivados de la presunta
rivalidad delincuencial desde el inicio de la estrategia vigente contra la delin-
cuencia organizada, en diciembre de 2006, hasta el mes de diciembre de 2010.
Este conteo fue diseado y realizado por un grupo de investigadores de la Pre-
sidencia de la Repblica, las secretaras de Defensa, Marina, Seguridad Pblica
Federal, la Procuradura General de la Repblica y el Centro de Investigacin y
Seguridad Nacional. Se trata de una base de datos relevante para la discusin
y denicin de indicadores por dos motivos: el primero es que atiende un tema
de la mayor relevancia social y poltica para el pas, que es la violencia homi-
cida relacionada con la delincuencia organizada y, segundo, porque tiene un
mayor valor analtico que las tradicionales estadsticas de homicidio reportadas
32
Lo cual representa un reto estadstico en muchos pases.
SNSP: variables de incidencia delictiva y proporcin del total
FIGURA 1.5
Violacin 1.2 %
Secuestro 1.2 %
Patrimoniales
Homicidio
Lesiones
Otros 1.2 %
Robo
59 %
10.8 %
13.3 %
13.3 %
28
por el Gobierno Federal. Esto es as porque la base de datos contiene categoras
criminolgicas ms tiles, que son las siguientes:
33
Muertes por ejecucin: en las que la vctima o el victimario es o son presumiblemen-
te miembros de una organizacin vinculada al crimen organizado.
Muertes por enfrentamiento: las relacionadas con actos espordicos y aislados de
violencia o alteracin de la paz social por parte de las organizaciones criminales, y
con el uso de armas de fuego y equipo militar; o bien, en las que las fuerzas policia-
les o armadas tuvieron que valerse de armas de fuego para hacer cumplir la ley, o las
producidas por antagonismos entre grupos del crimen organizado, o por diferencias
en el interior de los grupos criminales.
Muertes por agresin a la autoridad: las que resultan de ataques de grupos crimina-
les en contra de autoridades de cualquiera de los tres rdenes de gobierno, cuando
stas no tuvieron posibilidades de responder en forma armada.
Esta categorizacin de tipos de muertes va ms all del conteo de homicidios
dolosos, porque permite realizar mediciones segn el motivo del homicidio. Cada
categora homicida posee una motivacin y circunstancias diferentes que deben
analizarse por separado. No obstante, la base de datos tiene graves limitaciones,
entre ellas: no se presenta informacin sociodemogrca bsica (sexo y edad) de
las vctimas, ni variables socioeconmicas (como escolaridad, ocupacin, entre
otros) ni elementos victimolgicos (como hbitos, uso de sustancias, entre otros).
En consecuencia, la base de datos no permite conocer el quin de la violencia,
pero s permite conocer la magnitud del reto en Seguridad Pblica al respecto,
as como realizar anlisis geogrcos y temporales agregados. En otras pala-
bras, si bien no permite abundar respecto de los correlativos o las causas de las
muertes, s es una fuente de informacin pertinente para formular indicadores
agregados generales, por la ventaja previamente mencionada que tiene de cate-
gorizacin analtica, ms all de slo la categora legal del homicidio.
Cabe mencionar que el conteo tuvo una periodicidad mensual y abarc los
mbitos estatal y municipal, de diciembre de 2006 a diciembre de 2010, de modo
que la serie de tiempo es de 49 meses.
34
Finalmente, el SNSP presenta informacin estadstica respecto del estado de
Fuerza policial en el pas. En este caso, por estado de Fuerza policial se entien-
de la suma de todos los policas operativos en las siguientes corporaciones:
policas estatales (preventivos, trnsito, bancaria comercial, auxiliares y otras),
policas municipales (preventivos y trnsito), efectivos de las procuraduras de
Justicia de los estados (agentes del Ministerio Pblico, peritos, polica minis-
terial o judicial y otras) y custodios en las reas de Prevencin y Reinsercin
33
La metodologa puede consultarse en la pgina web de la Presidencia de la Repblica:
<http://www.presidencia.gob.mx/basededatosdefallecimientos/>.
34
Por el momento no se ha presentado una actualizacin a 2012 de esta base de datos. Cabe
mencionar que no todos los meses presentan muertes por enfrentamiento o por agresin a la autori-
dad. A la inversa, todos los meses presentan alguna cifra de ejecuciones. De manera similar, la mayor
parte de estas muertes fueron por ejecucin.
29
Social de cada estado.
35
La informacin se presenta en nmeros totales, para el
ao 2010 y en el mbito estatal. En consecuencia, a partir de esta informacin
no se puede pensar en dar seguimiento al estado de Fuerza policial a lo largo
del tiempo, ni formular indicadores sobre la calidad de tal cuerpo policial; por
ejemplo, en aspectos como la rotacin, antigedad, preparacin, equipamiento,
efectividad, entre otros.
Secretara de Seguridad Pblica Federal
La SSP produce y difunde pblicamente informacin estadstica ocial en su
materia. Los usuarios registrados con acceso a la informacin sobre Seguridad
Pblica pueden revisarla por medio del Sistema nico de Informacin Criminal
(SUIC).
La informacin estadstica que contiene el SUIC se organiza en diferentes
apartados segn su fuente original, propsito y contenido:
36
Registro Nacional del Personal de Seguridad Pblica, tambin denominado Krdex
Policial. Contiene informacin de aspirantes y del personal activo de Seguridad P-
blica de la Federacin, los estados, el Distrito Federal y de los municipios, adems de
los elementos de las empresas de seguridad privada.
Registro de Indiciados, Procesados y Sentenciados. Permite identicar y localizar
a quienes presuntamente o, en su caso, han cometido un delito. Esto se realiza por
medio de una base de datos que incluye las siguientes variables: huellas digitales,
fotografas, situacin penal actual, modus operandi, procesos e ingresos anteriores,
alias, media liacin y su carrera delincuencial, entre otros.
Registro de Huellas Dactilares. (Automated Fingerprint Identication System, AFIS).
Relacionado con el anterior, funciona de manera independiente; es una herramienta
de apoyo en las tareas de investigacin cientca criminal, localizacin de personas
desaparecidas y de criminales.
Registro Nacional de Armamento y Equipo. Si bien la Secretara de la Defensa
Nacional (Sedena) tiene por disposicin legal el control de todas las armas en el
pas, para cuyo efecto existe especcamente el Registro Federal de Armas, la SSP
posee, en coordinacin con la Sedena, esta otra base de datos cuyo n es emplear y
contribuir en la organizacin y sistematizacin de tal informacin en las policas de
los diferentes mbitos de gobierno en el pas (federal, estatal y municipal).
Registro de Mandamientos Judiciales. Se propone organizar la informacin judicial
tambin en los mbitos federal, estatal y municipal, para que la cooperacin entre
las autoridades encargadas de la administracin e imparticin de justicia en el pas
sea ms eciente.
Registro Pblico Vehicular (Repuve). Permite identicar todos los vehculos auto-
motores del pas.
35
Esta informacin se presenta en conjuncin con la poblacin total de cada estado, lo que per-
mite calcular un indicador tradicional o clsico, que se utiliza de manera extensa en todo el mundo,
que es el nmero de policas por cada mil habitantes.
36
Secretara de Seguridad Pblica Federal, Tercer informe de labores.
30
Registro de Vehculos Robados y Recuperados. Sin ser independiente del anterior,
ofrece otro tipo de informacin de manera pblica, mediante un portal ciudadano.
La fuente original de esta informacin son las procuraduras generales de Justicia
de las entidades federativas.
Sistema Nacional de Informacin Penitenciaria (SNIP). En combinacin con el regis-
tro de indiciados, procesados y sentenciados, ste es un subsistema del SUIC que tiene
informacin homologada de la poblacin penitenciaria en el pas, desde sus carac-
tersticas bsicas, como son delitos y sentencias, hasta el ADN y registros de voz.
Arrival Passenger Information System (APIS). Permite identicar en tiempo real la
entrada y salida de Mxico de personas que viajan en todas las aerolneas.
En efecto, el sistema SUIC ofrece una enorme cantidad y variedad de infor-
macin estadstica como se muestra al lector en la gura 1.6.
Adems de los grandes apartados anteriores, con el objetivo de hacer que
toda la informacin coincida, el SUIC obtiene y procesa registros provenientes de
los Informes Policiales Homologados (IPH), el Krdex Policial y las chas delic-
tivas. El SUIC se sirve de Plataforma Mxico, una herramienta tecnolgica clave
de datos y telecomunicacin que permite homologar la informacin, as como la
interconexin entre todos los registros y fuentes primarias con los usuarios tc-
ticos y estratgicos. El SUIC no podra sostenerse sin esa plataforma tecnolgica.
SUIC: tipologa de la informacin contenida
FIGURA 1.6
Biomtrica
Fuentes
abiertas
Penitenciaria
Judicial
Policial
Armamento
Viajeros y
migrantes
Licencia y
vehculos
SUIC
31
As, el SUIC constituye el mayor y mejor (con base en su variedad de fuentes,
nmero y tipo de informacin diferente) sistema de estadsticas criminales que
ha tenido el pas en su historia. En este sentido, es evidente que una gran parte
de tal informacin puede utilizarse para el desarrollo de indicadores dirigidos a
la formulacin y evaluacin de polticas pblicas en el sector, y para informar a la
ciudadana de manera ecaz y oportuna, en tiempo real y sobre varios temas,
sobre el estado que guardan la seguridad y la justicia en el pas o en su entidad,
regin, ciudad, municipio, incluso, en su sector policial y colonia.
Si bien buena parte de esta informacin es de carcter condencial, podran
idearse y formularse algunos indicadores agregados para su difusin pblica, a
n de impulsar una mayor y ms efectiva participacin ciudadana. Es funda-
mental que, una vez desarrollado el SUIC, se inicie una etapa de ciudadanizacin
de esta informacin ocial, es decir, de los aspectos no condenciales del siste-
ma, por medio de la discusin y propuesta de indicadores slidos y permanentes
de seguridad y justicia. Los observatorios ciudadanos ms consolidados son el
agente y el conducto para impulsar la siguiente etapa.
Procuradura General de la Repblica
La PGR es la institucin encargada de investigar y perseguir los delitos federa-
les. Por lo anterior, produce y difunde pblicamente la siguiente informacin
estadstica:
Actas circunstanciadas. Documentos que asientan las conductas o hechos que an
no pueden considerarse delitos o que slo sean perseguibles por querella, peticin
o declaratoria de perjuicio, o que sea necesario que satisfagan algn requisito de
procedibilidad.
Averiguaciones previas. Expediente en que se asientan las diligencias legalmente
necesarias para resolver o descartar el ejercicio de la accin penal. sta es una me-
dicin bsica de actividad delictiva.
37
Procesos en primera instancia. Etapa del procedimiento que cubre desde la consig-
nacin de la averiguacin previa hasta la sentencia.
Procesos en segunda instancia. Etapa procesal en la que se efectan las diligencias
y actos dirigidos a resolver las impugnaciones a las resoluciones judiciales emitidas
en la primera instancia.
Mandamientos ministeriales y judiciales. Los primeros son las instrucciones que
giran los agentes del Ministerio Pblico a la Polica Judicial, y los segundos son las
rdenes de aprehensin, reaprehensin o comparecencia que dicta un juez a peticin
de un agente del Ministerio Pblico.
Dictmenes periciales. Medio de prueba que consiste en la opinin de un perito o
experto.
Amparos. Juicios destinados a impugnar los actos de autoridad violatorios de los
derechos reconocidos por la Constitucin.
37
Esta informacin es compilada y difundida posteriormente por el INEGI.
32
La informacin estadstica anterior se difunde mediante informes anuales
o en periodos de varias anualidades. Para presentar la incidencia delictiva del
pas, la PGR posee un sistema web de acceso pblico
38
que permite obtener
el total de delitos federales cometidos, y distingue entre delitos contra la salud
y otros delitos estipulados en la legislacin federal. Tambin se presenta un
ndice delictivo que consiste en el clsico cociente del nmero de averiguaciones
previas por cada 100 000 habitantes. Esta informacin se presenta en series
anuales por entidad federativa para los aos 2001 a 2006, y mensuales a partir
de diciembre del mismo ao.
Gobierno local: el Distrito Federal
El Gobierno del Distrito Federal tiene el mejor y ms abierto sistema de estadsticas
de actividad criminal de todas las entidades federativas del pas. La informacin
criminolgica que genera proviene de dos entes de gobierno: la Secretara de
Seguridad Pblica del Distrito Federal (SSPDF) y la Procuradura General de Jus-
ticia del D. F. (PGJDF).
Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal (SSPDF)
La SSPDF produce y difunde pblicamente informacin estadstica delictiva so-
bre una amplia variedad de aspectos de la seguridad de la ciudad (gura 1.7).
Esta informacin, si es que est correlacionada, no lo est de manera pblica.
No obstante, la informacin es lo sucientemente precisa y relevante para gene-
rar indicadores agregados de actividad delincuencial y desorganizacin social.
En trminos de detenciones y remisiones al juez cvico y al Ministerio P-
blico, la informacin disponible al respecto se presenta de manera agregada en
nmeros absolutos en una serie mensual, a partir de enero de 2002. Las varia-
bles son:
Remisiones y detenidos por mes.
Remisiones y detenidos al Juez Cvico y al Ministerio Pblico por causa.
Remisiones al Ministerio Pblico y al juzgado cvico por delegacin.
Remisiones realizadas por la Unidad Antigrafti.
Otras estadsticas importantes sobre desorganizacin social en la entidad
son los conteos que se realizan de las llamadas a los nmeros 066 (emergencias)
y 089 (denuncias annimas), as como de infracciones, arrastres y accidentes de
trnsito (por gnero, tipo, lugar de los hechos y lesionados). Tales estadsticas
son de gran relevancia porque permiten la creacin de indicadores de desorden
social ms que de actividad delincuencial, los cuales son aspectos relacionados,
pero legalmente diferentes de la violencia social. En su relevancia estriba la
necesidad de hacer que esta informacin sea ms accesible y proseguir con su
38
Vase el anexo 1.
33
sistematizacin y ciudadanizacin.
39
Es necesario proceder ahora a la creacin
de un sistema ciudadano, continuo, oportuno, integrado, detallado e informtico
de los indicadores generados por esta institucin.
Procuradura General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF)
La informacin estadstica delictiva que produce la PGJDF, disponible de manera
pblica, est mejor ordenada y tiene una mayor utilidad social para efectos del
desarrollo de indicadores que la revisada lneas antes.
En el interior de la PGJDF, la instancia encargada de producir y difundir la
informacin estadstica delictiva es la Direccin General de Poltica y Estadstica
Criminal, que difunde pblicamente estadsticas sobre el nmero de averigua-
ciones previas, por tipo de delito y por delegacin donde se cometi. Adems de
difundir dichas estadsticas de manera mensual, cabe mencionar que distinguen
entre delitos de alto y bajo impacto social, tal como se muestra en la gura 1.8.
Este sistema de informacin presenta, de forma ordenada, el nmero y las
tasas generales de averiguaciones previas de manera histrica desde el ao 2000
y, adems, ofrece a los usuarios una categorizacin de los delitos cometidos, de
modo que sea posible construir indicadores tiles para dar seguimiento a las
formas y modalidades de la actividad criminal en esta entidad.
39
Un ejemplo de esto es la labor realizada por Contra la Delincuencia: El Consejo Ciudadano y
www.consejociudadanodf.org.mx
SSPDF: tipologa de la informacin estadstica
producida y difundida pblicamente
FIGURA 1.7
Evaluacin,
capacitacin
y premios
Remisiones
y
detenciones
SSP
DF
Emergencia,
denuncia,
infrraccin y
accidente
Operativos
34
Homicidio doloso
Violacin
Secuestro
Robo de vehculo automotor
Robo a transente en va pblica
Robo a cuentahabiente
Robo a casa habitacin, con violencia
Robo a transportista
Robo a repartidor
Robo dentro del Metro
Robo a bordo de taxi
Robo a bordo de microbs
Robo a negocio, con violencia
Lesiones por disparo de arma de fuego
Homicidios culposos
Delitos sexuales
(abuso, hostigamiento y estupro)
Robo de celular
Robo cuando la vctima se encuentra en
diferentes entornos**
Robo a casa habitacin, sin violencia
Robo a negocio, sin violencia
Otros robos***
Lesiones (dolosas y culposas)****
Dao en propiedad ajena (por trnsito vehicular,
en casa habitacin, negocio, vehculo u objetos,
y en bienes inmuebles,
vas de comunicacin y objetos)
Fraude
Entre parntesis se muestran el primer nivel de categorizacin y con asteriscos se muestran
los segundos niveles de categorizacin.
Se contabilizan 8 diferentes categoras de entornos (por ejemplo en un negocio).
Se contabilizan 12 diferentes categoras de otros robos (por ejemplo de accesorios de auto).
Las culposas se dividen entre imprudenciales por trnsito vehicular y otras culposas.
Fuente: elaboracin de Carlos J. Vilalta, 2011, con informacin de la PGJDF.
BAJO
IMPACTO
ALTO
IMPACTO
*
* *
* * *
* * * *
PGJDF: distincin de delitos segn el alto y el bajo impacto social* FIGURA 1.8
Fuente: elaborado por Carlos J. Vilalta, 2011, con informacin de la PGJDF.
35
Indicadores extranjeros: conocimiento y prcticas
internacionales
Esta parte del captulo se divide entre gobiernos nacionales e instituciones inter-
nacionales. En la primera seccin revisamos, de manera inicial, los sistemas de
indicadores delictivos ociales de los siguientes pases y grupos de pases: Esta-
dos Unidos, Canad, el Reino Unido y la Unin Europea. stos tienen sistemas
bien establecidos y tiles para nuestros intereses de comparacin.
Gobiernos extranjeros
Estados Unidos
En Estados Unidos, el organismo de gobierno encargado de la Seguridad Pblica
y la justicia es el Departamento de Justicia. La informacin y elaboracin esta-
dstica est dispersa en una innidad de ocinas en el Departamento, las cuales
producen informes temticos en las materias sobre las que tienen facultades. La
entidad encargada de recopilar toda la informacin estadstica es el Bureau of
Justice Statistics (BJS), que pertenece a la Ocina de Programas de Justicia (OJP).
En interior de la OJP, el BJS es el principal proveedor de estadsticas para el
Departamento de Justicia. Se encarga de recopilar, analizar, publicar y difundir
informacin sobre la delincuencia, los delincuentes, las vctimas de delitos y el
trabajo en materia de justicia penal. El BJS tambin brinda apoyo nanciero y
tcnico a los gobiernos estatales, locales y a los gobiernos tribales. El sitio web
de la BJS ofrece todas las publicaciones desde 1995, junto con datos, hojas de
clculo, algunas funciones analticas en lnea, as como presentaciones grcas.
La OJP tiene 25 aos en funciones y se encarga de coordinar todos los pro-
gramas federales, los sistemas estatales, locales y tribales de justicia, mediante
la difusin de informaciones y de prcticas exitosas en Estados Unidos. Debido
a que la mayor parte de la responsabilidad del control y prevencin del delito
corresponde a los agentes policiales en los estados y en las ciudades, el gobierno
federal puede ser ecaz en estos mbitos en la medida en que pueda entrar en
alianzas con los agentes locales. Por lo tanto, la OJP no se dedica a las actividades
de aplicacin de la ley y la justicia, sino que trabaja en asociacin con agencias
locales para hacer diagnsticos, proponer estrategias, participar en la coordina-
cin federal y organizar toda la informacin para difundirla de manera ecaz.
En trminos de indicadores, el BJS divide sus mediciones en ocho temas y
cuarenta y un subtemas:
Correccionales (Corrections).
Poblacin penitenciaria total.
Reclusos en instalaciones y crceles locales.
Reclusos en instalaciones y crceles federales.
Poblaciones especiales (territorios indgenas, militares y la Ocina de Inmigra-
cin y Aduanas).
36
Libertad condicional y penas comunitarias.
Gasto/empleo.
Reincidencia.
Pena capital.
Muertes bajo custodia.
Violaciones en crceles.
Cortes y sentencias (Courts and Sentencing).
Sistema judicial.
Casos y acusados (tipos de sentencias y demografa).
Derechos civiles.
Trata de seres humanos.
Tipo de crimen (Crime Type).
Crmenes violentos.
Crmenes contra la propiedad.
Drogas y crimen.
Pandillas.
Trco de personas.
Delitos cibernticos.
Robo de identidad.
Uso de armas por tipo de delito.
Localizacin.
Programa de mejora de datos en justicia criminal (Criminal Justice Data Improve-
ment Program).
Empleo y gasto (Employment and Expenditure).
Federal.
Polica y agencias.
Fiscala.
Tribunales.
Correccionales.
Policas y agencias (Law Enforcement).
Polica local.
Ocinas del sheriff.
Aplicacin de la ley federal (agencias como Drug Enforcement Administration,
DEA; Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives; At the Frontline
Against Violent Crime, ATF; entre otras).
Aplicacin de la ley tribal (reservas indgenas).
Seguridad en campus universitarios.
Academias policiales.
Investigacin forense.
Polica comunitaria.
Vctimas (Victims).
Caractersticas de las vctimas.
Caractersticas del delito y tendencias.
Vctimas y delincuentes.
Delito.
37
Reportes y contacto con la polica.
Temas especiales.
Para llevar a cabo este trabajo de informacin, el BJS recopila y organiza
la informacin estadstica por medio de instrumentos (encuestas) o sistemas de
informacin ociales.
40
En trminos de incidencia criminal y victimizacin, las dos principales
fuentes de informacin son el Uniform Crime Report (UCR) y la National Crime
Victimization Survey (NCVS). El primero se reere a informacin ocial o regis-
tros administrativos, y la segunda es informacin proveniente de una encuesta
probabilstica. Ambos estn a cargo de agencias y entidades diferentes en el
Departamento de Justicia. El Federal Bureau of Investigation (FBI) es responsable
del primero y el BJS de la segunda.
El UCR data de 1929 y ofrece informacin que proporcionan ms de 18 000
jurisdicciones policiales de manera constante. Incluye un ndice de criminali-
dad que es un recuento especco de determinados crmenes que ocurrieron
durante el ao previo en cada jurisdiccin. Los delitos que contiene son: ho-
40
Vase los vnculos a pginas web en el anexo 1.
Correccionales
(24)
Vctimas (5)
Polica y
agencias (12)
Informacin
federal (2)
Empleo y
gasto (3)
Programa de
mejora de
datos (5)
Tipo de
crimen (5)
Cortes y
sentencias (4)
Justicia
criminal

*
Nmero de fuentes de informacin en parntesis.
Diagrama de organizacin y nmero de fuentes de informacin
del Sistema de Justicia Criminal en Estados Unidos*
FIGURA 1.9
Fuente: elaboracin de Dr. Carlos J. Vilalta, 2011.
38
micidio doloso y culposo, violacin, robo, asalto agravado, allanamiento de
morada y robo de vehculos.
La NCVS se lleva a cabo anualmente desde 1973; la ltima fecha para la
cual hay informacin disponible es 2008. Cada ao, los datos se obtienen de
una muestra nacional representativa de 76 000 hogares que comprenden cerca
de 135 000 personas, las cuales reportan la frecuencia, las caractersticas y las
consecuencias de la victimizacin criminal. Esta encuesta tambin permite es-
timar la probabilidad de victimizacin por violacin, asalto sexual, robo, alla-
namiento de hogares y robo de vehculos de motor, para toda la poblacin, as
como para segmentos especcos de sta, como son mujeres, ancianos, diversos
grupos raciales y habitantes en ciudades.
Las dos fuentes o programas de informacin se complementan. De manera
ms detallada, y desde un punto de vista comparativo, el UCR consiste en una
compilacin de informes mensuales transmitidos al FBI por parte de las juris-
dicciones policiales. Estos informes son voluntarios. Como se mencionaba en
prrafos previos, desde sus inicios el UCR tiene como propsito proporcionar in-
formacin ocial, a escala nacional, de una serie de delitos considerados graves.
Los delitos que se seleccionaron para formar parte de esta fuente informativa se
eligieron por dos razones: porque se consideran delitos graves y, a su vez, por-
que son los que con ms probabilidad se reportarn a la polica. Por otra parte,
la NCVS es una encuesta de victimizacin basada en una gran muestra de hoga-
res. La encuesta fue diseada con dos objetivos: servir como punto de referencia
para las estadsticas del UCR respecto del problema de los delitos no denunciados
a la polica (lo que se denomina cifra negra), y para llenar una necesidad de
informacin sobre las caractersticas de la delincuencia que no forman parte del
UCR, aunque los tipos de delincuencia que mide son similares.
Ambos programas son esenciales porque tratan un problema social que no
es observable de manera directa. El UCR se enfoca en medir los delitos reportados
a las policas o agencias, y la NCVS proporciona un panorama nacional de lo que
experimenta la gente, la proporcin de los actos delictivos que no se reportan
a la polica, las caractersticas asociadas con los delitos y las consecuencias y
costos de la delincuencia.
Debido a que el UCR y la NCVS tienen propsitos diferentes, sus mtodos
tambin son distintos y, por lo mismo, pueden mostrar algunas diferencias en
sus resultados. No obstante, desde 1973, los resultados sobre delitos violentos
medidos en ambas instancias muestran la misma direccin o tendencia.
En el mbito de los estados, el BJS promueve la creacin y el funcionamiento
de los Centros de Anlisis Estadstico (Statistical Analysis Centers, SAC). Los SAC
renen, analizan y difunden estadsticas delictivas locales. Esta informacin es
fundamental para el Departamento de Justicia y para los mismos estados. El tra-
bajo de los SAC no contradice el trabajo del FBI con respecto al UCR.
El Programa de Estadsticas de Justicia del Estado (State Justice Statistics
Program, SJS) fue establecido en 1972 y est diseado para apoyar el trabajo
que se realiza en los SAC. Especcamente, dicho programa proporciona fondos
a cada estado para coordinar actividades de estadstica, como las encuestas, y
39
para nanciar trabajos de investigacin de inters nacional con informacin
estatal. Durante 2009, los nanciamientos se dirigieron a los siguientes temas:
Muertes en custodia policial.
Violaciones y victimizacin en crceles e instalaciones de connamiento.
Planicacin del sistema de justicia penal.
Mayor acceso a datos.
Medicin del desempeo.
Anlisis de consultas a registros de antecedentes penales.
Encuestas de victimizacin del delito en los estados.
Anlisis del uso de tecnologas biomtricas nuevas o emergentes para mejorar la
administracin de la justicia penal.
Recopilacin de datos e investigacin para examinar un rea en especial:
Sobrerepresentacin de las minoras en la justicia penal de menores.
Delitos cibernticos.
Trata de personas.
Administracin de justicia en los territorios indios.
Actividad delictiva en las zonas fronterizas.
Crimen violento en las escuelas.
Impacto del abuso de sustancias ilegales.
Violencia familiar y acoso.
Evaluacin de iniciativas y programas de reinsercin de prisioneros.
En este sentido, aunque la OJP no realiza evaluaciones de poltica, s nan-
cia proyectos de investigacin que incluyen la generacin de informacin. Con
este n, efecta convocatorias pblicas para proyectos de investigacin que
compiten por el nanciamiento.
Adems de las fuentes de informacin anteriores, el FBI tiene a su cargo el
National Instant Criminal Background Check System (NICS), que se divide en tres
grandes bases de datos:
ndice Interestatal de Identicacin: es una base de datos de informacin de regis-
tros criminales.
Centro Nacional de Informacin Criminal (National Crime Information Center, NCIC):
contiene informacin sobre las personas bajo proteccin civil y con rdenes de
detencin.
ndice NICS: contiene informacin que aportan las agencias federales y estatales
sobre personas que no pueden poseer armas de fuego, personas con problemas de
salud mental y que son extranjeros ilegales.
El NICS se cre en 2007 a raz del tiroteo ocurrido ese mismo ao en la
Universidad Politcnica de Virginia (Virginia Tech). En este caso, el delincuente
pudo adquirir armas de fuego, pese a tener un historial de eventos psiquitricos.
40
Canad
La ocina encargada de las estadsticas sobre criminalidad en Canad es el
Canadian Centre for Justice Statistics, que forma parte de Statistics Canada. Est
a cargo de levantar una variedad de encuestas de victimizacin y de sistematizar
la informacin delictiva ocial. Las encuestas que levanta son las siguientes:
Encuesta social generalvictimizacin (General Social Survey, GSSVictimization).
Encuesta sobre homicidios (Homicide Survey).
Encuesta piloto sobre crmenes de odio reportados a la polica (Pilot Survey on Po-
liceReported Hate Crimes).
Encuesta de la Comisin de Denuncias Pblicas (Royal Canadian Mounted Police,
RCMP Public Complaints Commission [PCC] Survey).
Encuesta de hogares temporales de refugio para vctimas de violencia intrafamiliar
(Transition Home Survey).
Encuesta de servicios a vctimas (Victim Services Survey).
Encuesta piloto de proteccin a la juventud (Youth Shelter Pilot Survey).
La fuente de informacin principal en materia de delincuencia y victimiza-
cin es la GSSVictimization. Esta encuesta consiste en reportes realizados por
las propias vctimas y ofrece informacin sobre los factores de riesgo asociados
con la victimizacin, el miedo al crimen y la percepcin pblica del sistema
de justicia penal. Esta encuesta se complementa con la informacin ocial y,
de esta manera, ayuda a corregir el problema de la cifra negra. Se realiza quin-
quenalmente y, a la fecha, hay resultados para 1988, 1993, 1999, 2004 y 2009.
En detalle, la GSSVictimization ofrece estimaciones de los niveles de victi-
mizacin para los siguientes delitos: agresin, violacin, robo en diversas mo-
dalidades, allanamiento de morada y vandalismo. La poblacin objetivo son
personas de quince aos y mayores. La encuesta se hace por telfono, cubre
alrededor de 24 000 hogares en todo el pas y es representativa de cada provin-
cia, territorio y de la mayor parte de las zonas metropolitanas.
Adems de la informacin proveniente de las encuestas de victimizacin,
de manera similar a Estados Unidos, este pas cuenta con una versin especial del
Uniform Crime Reporting. El UCR se realiza anualmente en este pas desde 1962,
en cooperacin con la Asociacin Canadiense de Jefes de Polica. Contiene in-
formacin sobre delitos en investigacin por parte de los distintos servicios de
la Polica Federal, provincial y municipal de Canad.
Metodolgicamente, el UCR se desarrolla y ofrece informacin en dos ni-
veles: nivel agregado y nivel incidentemicrodatos. En el nivel agregado, el
UCR considera el total del nmero de delitos denunciados, las investigaciones
iniciadas y las personas acusadas (por sexo y edad adulta VS. jvenes), mas no
contiene informacin sobre las vctimas o las caractersticas del delito. En lo
referente al incidente y a los microdatos, ofrece informacin en cuanto a las
circunstancias del delito, las caractersticas de las vctimas y de los acusados.
41
Reino Unido
El rgano de gobierno encargado de la seguridad pblica en este pas es Home
Ofce o Ministerio del Interior. Tiene a su cargo los asuntos de inmigracin y
pasaportes, poltica de drogas, la lucha contra el terrorismo y la polica. En este
ministerio hay cuatro departamentos encargados de temas diferentes en materia
de seguridad pblica:
Crimen y Vctimas (Crime and Victims).
Comportamiento Antisocial (AntiSocial Behaviour).
Drogas (Drugs).
Polica (Police).
Estos cuatro departamentos se organizan en un grupo denominado Reduc-
cin del Crimen y Seguridad Comunitaria.
El Departamento de Crimen y Vctimas est a cargo de presentar las estads-
ticas delictivas. Rene los registros de la polica y los resultados de una encuesta
nacional de victimizacin llamada British Crime Survey (BCS). Al utilizar las
dos fuentes de informacin se logra contar con una imagen precisa de la delin-
cuencia en este pas. La encuesta anual incluye los delitos que no se denuncian
a la polica, por lo que es una alternativa importante a los registros policiales.
La ocina de Investigacin, Desarrollo y Estadsticas, Reasearch Development
and Stastics RDS, es la instancia cientca encargada de disear y organizar la
BCS. La realizacin material de las entrevistas est a cargo de un organismo pri-
vado llamado Social Research (British Market Research Bureau) BMRB.
La BCS es la fuente de informacin ms importante sobre los niveles de
delincuencia y las actitudes del pblico frente a sta. Tambin es una fuente
de informacin relevante en temas como la percepcin de la gente respecto de
las conductas antisociales y el sistema de justicia penal, incluida la polica y los
tribunales. La primera encuesta se hizo en 1982 y trat de las experiencias de
la gente con la delincuencia en 1981. Posteriormente se levantaron encuestas
en 1984, 1988, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 y 2001. Desde 2001, se realiza de
manera continua.
Esta encuesta slo se aplica en Inglaterra y Gales. Escocia e Irlanda del
Norte tienen sus propias encuestas de victimizacin. Sobre los aspectos crimi-
nolgicos, la BCS recoge informacin sobre:
Las vctimas de la delincuencia
Las circunstancias del delito
El comportamiento de los delincuentes
En este sentido, las principales ventajas de la BCS son las siguientes: registra
los delitos no denunciados (lo que mejora las estimaciones de la delincuencia
real), explora la experiencia de las vctimas y sirve para crear modelos y generar
investigacin sobre las formas de la delincuencia y las causas de la victimiza-
cin. Sus desventajas, sin embargo, son dos: slo contempla algunos delitos y
42
no se puede utilizar para medir la delincuencia en los mbitos del barrio o la
colonia.
A partir de la BCS, se realiza un reporte anual llamado Crime in England
and Wales, que se publica en julio de cada ao. Una sntesis de esta informacin
se presenta a todos los ministros y al parlamento. Con base en estos reportes se
supervisa el desempeo de las fuerzas policiales y de los tribunales. La infor-
macin proveniente de la BCS tambin se incluye en otros reportes sobre el
desempeo regional.
Adems de los aspectos anteriores, la BCS ofrece informacin sobre otros
problemas antisociales como el gratti, el vandalismo, la basura en espacios
pblicos, el consumo de alcohol en reas pblicas, el comportamiento agresivo
y la venta de drogas. A la ocina encargada de la prevencin de tales problemas
se le denomina AntiSocial Behavior, y trabaja en coordinacin con la Polica.
Adems de la BCS, Home Ofce levanta dos encuestas de victimizacin ms:
Encuesta de Victimizacin en Comercios (Commercial Victimisation Survey, CVS).
Encuesta de Ofensas, Crimen y Justicia (Offending, Crime and Justice Survey, OCJS).
La primera ofrece mediciones sobre la delincuencia contra los pequeos y
medianos comerciantes y fbricas en Inglaterra y Gales. Se levant por primera
vez en 1994 y por segunda ocasin en 2002. La segunda es una encuesta longi-
tudinal sobre el autoreporte de actos delictivos por parte de los mismos crimina-
les. Esta encuesta se ha efectuado para los aos 2003, 2004, 2005 y 2006. En la
actualidad, el ministerio a cargo de ella est considerando realizar una encuesta
de victimizacin sobre la poblacin sin hogar y residentes en instituciones de
seguridad social.
En trminos de los registros administrativos, todas las jurisdicciones po-
liciales tienen bajo su responsabilidad esa informacin, la cual posteriormente
compila y organiza el Departamento de Home Ofce denominado Polica. Tal
informacin se comparte con el Departamento de Crimen y Vctimas para con
ella elaborar los informes anuales previamente mencionados.
Los registros policiales siguen procedimientos establecidos: las Counting
Rules y el National Crime Recording Standard (NCRS), que fueron instaurados
por Home Ofce y se aplican en todo el pas. Las Counting Rules son un proce-
dimiento de conteo que establece qu debe registrarse como un delito, cundo,
cuntas veces, cul se considera el delito principal, la localizacin del suceso,
las piezas de informacin que debe contener el registro, entre otros. El NCRS se
introdujo en 2002 para que la polica efectuara registros coherentes y homolo-
gados en todo el pas. Para corroborar su seguimiento se realizan auditoras de
forma constante, y los resultados indican que los procedimientos de registro han
ido mejorando desde su implementacin.
Las ventajas de los registros policiales son que, a diferencia de la BCS, abar-
can toda la gama de delitos y son los nicos datos que pueden usarse para co-
nocer el nivel delictivo en el mbito del barrio o de la colonia. Sin embargo, la
43
desventaja es que no se denuncian todos los delitos; se estima que la cifra negra
en ese pas ronda el 60 %.
Unin Europea
El Comit Europeo para Asuntos Delictivos (CDPC) se cre en 1958. Es el orga-
nismo encargado de supervisar y coordinar las actividades del Consejo Europeo
en el mbito de la prevencin del delito y la lucha contra la delincuencia. El
CDPC identica las prioridades para la cooperacin intergubernamental, hace
propuestas al Comit sobre las actividades en los mbitos de derecho y procedi-
miento penal, criminologa y ciencia penal, y pone en prctica tales actividades.
Tambin elabora convenios, acuerdos, recomendaciones e informes, organiza
conferencias quinquenales y coloquios de investigacin criminolgica y sobre
administracin penitenciaria.
Desde 1993, un grupo de especialistas empez a trabajar en un sistema de
informacin de estadsticas ociales sobre la actividad delictiva en la Unin Eu-
ropea. En este sentido, los mtodos de registro y las deniciones criminolgicas
utilizadas por los Estados miembros diferan considerablemente. En 1996, el
Comit present el primer European Sourcebook of Crime and Criminal Justice
Statistics.
41
A la fecha, se han realizado los siguientes informes:
Edicin 1996: se recogi informacin de 36 pases europeos del periodo que va de
1990 a 1996.
Edicin 2003: la publicacin consigna los datos de justicia penal para 40 pases
europeos durante el lapso de 1995 a 2000.
Edicin 2006: abarca los aos 2000 a 2003 para 37 pases.
Edicin 2010: abarca los aos de 2003 a 2007, y cubre los mismos 37 pases de la
edicin anterior.
Estos documentos contienen la informacin estadstica siguiente sobre los
Estados miembros:
Fuerza policial (police statistics).
Fiscalas (prosecution statistics).
Condenas (conviction statistics).
Correccionales (correctional statistics).
Encuestas de opinin (survey data).
En trminos de delitos, solamente se reportan los siguientes: homicidio,
asalto, violacin, robo, robo de vehculos, robo en casa habitacin y trco
de drogas. Pese a reconocerse como un problema en ascenso, la delincuencia
organizada no ha sido incluida hasta el momento por razones metodolgicas.
41
Comit Europeo para Asuntos Delictivos, European Sourcebook of Crime and Criminal Jus-
tice. Tanto sta como las tres subsecuentes ediciones se encuentran disponibles en lnea: <http://
europeansourcebook.org>.
44
Aunado al trabajo anterior, el Programa de La Haya de 2004 propuso que la
ocina de Estadstica de la Unin Europea, Eurostat, creara una variedad de ins-
trumentos de informacin uniformes para la recopilacin, anlisis y comparacin
de la actividad delictiva y victimizacin entre los Estados miembros. El objetivo
principal era mantener un registro de las tendencias mediante las estadsticas
nacionales y otras fuentes de informacin, con indicadores acordados y compara-
bles. En paralelo al Sourcebook, en la actualidad se est desarrollando un sistema
comn de estadsticas ociales sobre delincuencia y justicia penal con base en el
trabajo realizado por el Comit Europeo para Asuntos Delictivos, CDPC.
Adems de la informacin anterior, en la Unin Europea se realiza una
encuesta sobre victimizacin, los resultados se incluyen en el quinto apartado
del Sourcebook previamente mencionado. Dicha encuesta se levanta en la mayor
parte de los Estados miembros y est a cargo de diversas instituciones acadmi-
cas y privadas de prestigio en la Unin Europea: Interalia, Gallup Europe, el
United Nations Interregional Criminal Justice Research Institute (UNICRI), el Max
Planck Institute for Foreign and International Criminal Law, la CEPS/INSTEAD y
GeoX Ltd. La encuesta en cuestin se llama European Crime and Safety Survey
(EU ICS), y desde su creacin ha tenido el propsito de ofrecer estimaciones de
victimizacin cuya comparacin sea viable. A la fecha, se han levantado cinco
ediciones de la encuesta, en 1989, 1992, 1996, 2000 y 2005. El trabajo de campo
lo realiza la compaa Gallup Europe.
La encuesta consiste en una muestra representativa de ciudadanos mayores
de diecisis aos de cada pas en un periodo de tiempo determinado, e indaga
acerca de su experiencia con los siguientes delitos: homicidio, robo de vehcu-
los, robo en diversas modalidades, allanamiento de morada, asaltos y venta de
drogas. El tamao total de la muestra es de alrededor de 30 000 hogares, se ob-
tienen submuestras representativas de cada capital europea. La mayor parte de
las entrevistas se hace va telefnica, salvo en algunos Estados miembros donde
se han realizado entrevistas a domicilio.
Instituciones internacionales
En esta seccin revisamos de forma introductoria algunos de los sistemas de
indicadores de crimen en la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y en la
Organizacin de los Estados Americanos (OEA).
Organizacin de las Naciones Unidas
Las Naciones Unidas cuenta desde 1968, con el United Nations Interregional
Crime and Justice Research Institute (UNICRI), cuya funcin es apoyar a una va-
riedad de instituciones nacionales en el rea de polticas de prevencin del de-
lito y de justicia penal. Este instituto realiza investigacin aplicada en victimi-
zacin y delincuencia con base en encuestas realizadas en la Unin Europea.
42
42
Una revisin detallada de la informacin estadstica e indicadores que produce la ONU reque-
rira un libro elaborado expresamente para ello.
45
El Instituto est organizado en cuatro grupos de trabajo que responden a
te m ticas delincuenciales:
Crmenes Emergentes y Trata de Personas (Emerging Crimes and AntiHuman Trafcking).
Laboratorio Antiterrorismo y Prcticas de Gobernanza en Materia de
Seguridad (Security Governance and Counter Terrorism Laboratory).
Reforma Judicial (Justice Reform).
Estudios de Posgrado (PostGraduate Training).
En trminos de generacin de informacin, el Instituto participa en el di-
seo de la EU ICS, as como en la difusin de los resultados a travs de la publi-
cacin de estudios.
Adems del UNICRI, la ONU tambin cuenta con la United Nations Ofce on
Drugs and Crime (UNODC), que organiza su trabajo y ofrece informacin estads-
tica en los siguientes rubros:
Corrupcin.
Justicia criminal, reforma penitenciaria y prevencin del delito.
Prevencin de drogas, tratamiento, atencin y trco.
Trata de personas y trco ilcito de migrantes.
Blanqueo de dinero.
Crimen organizado.
Piratera.
43
Prevencin del terrorismo.
Delitos forestales y contra la vida silvestre.
En trminos tradicionales de actividad y comportamiento criminal, la UNODC
produce o contribuye activamente en dos importantes encuestas:
Encuesta Internacional de Vctimas del Crimen (International Crime Victims Survey,
ICVS).
Encuesta de las Naciones Unidas sobre Tendencias del Crimen y Operaciones en
Materia de Justicia Criminal (United Nations Survey of Crime Trends and Operations
of Criminal Justice Systems, CTS).
En sus inicios, la ICVS fue desarrollada por un grupo de criminlogos eu-
ropeos, en 1987, con el objetivo de contar con mediciones comparativas en el
mbito internacional. En su diseo participaron investigadores del Ministerio de
Justicia de los Pases Bajos, la Universidad de Lausana en Suiza y Home Ofce
del Reino Unido.
43
En el sentido original de la palabra, como ataque y robo de embarcaciones en aguas nacio-
nales e internacionales, y no en el ms reciente de falsicacin y venta de productos protegidos por
derechos industriales o intelectuales.
46
La ICVS consiste en una serie de encuestas estandarizadas que tienen por
objetivo medir, en un amplio conjunto de pases, la experiencia de la ciudadana
con la delincuencia, la polica, la prevencin del delito y el miedo al crimen. El
nanciamiento para su ejecucin proviene de organismos internacionales, pero
la Unin Europea ha sido un participante fundamental para subvencionar su
aplicacin en varios pases en vas de desarrollo. A la fecha, se han levantado
cinco encuestas ICVS en los aos 1989, 1992, 1996, 2000 y 2004/2005. Este
ltimo ao se aplic en 78 pases. El tamao total de todas las muestras rebasa
los 300 000 reportes.
Los delitos y las circunstancias que contiene esta encuesta son: robo en
diversas modalidades, intento de robo, delitos sexuales, asalto, corrupcin, de-
litos de odio y consumo de drogas. En relacin con lo anterior, la encuesta
ofrece informacin detallada sobre:
Lugar, momento y frecuencia del delito.
Satisfaccin de la vctima con el servicio de la polica.
Portacin y tipo de arma.
Datos demogrcos de la vctima y el delincuente.
Contexto familiar de la vctima.
En el aspecto metodolgico, hay que considerar que el tamao relativa-
mente pequeo de las muestras nacionales no permiten estimar la incidencia
delictiva en crmenes de baja frecuencia, como es la violacin. Tampoco ofrece
estimados de delitos como corrupcin o delincuencia organizada. Tambin es
necesario considerar las variaciones contextuales entre pases, donde ciertos de-
litos como la corrupcin pueden ser ms frecuentes, aunque en algunos lugares
se perciben como algo menos grave que en otros.
En cuanto a la CTS, sta se ha levantado en once ocasiones (tabla 1.3).
44
La
informacin que ofrece es muy amplia y analticamente valiosa. Se divide en
los siguientes apartados:
Registros policiales y de vctimas:
Homicidios.
Agresiones, violencia sexual y secuestros.
Robos totales y robo de vehculo.
Trco de drogas.
Trata de personas.
Comercio ilegal de bienes culturales.
Justicia criminal.
Detenciones policiales.
Personas procesadas criminalmente.
Personas condenadas criminalmente.
Recursos del sistema criminal.
44
La decimosegunda se encuentra en proceso.
47
CTS: levantamientos y aos con informacin estadstica disponible
TABLA 1.3
Levantamiento Aos contemplados e
informacin disponible
Decimosegundo En proceso
Decimoprimero 20072008
Dcimo 20052006
Noveno 20032004
Octavo 20012002
Sptimo 19982000
Sexto 19951997
Quinto 19901994
Cuarto 19861990
Segundo y tercero 19751986
Primero y segundo 19701980
Fuente: elaboracin de Carlos J. Vilalta, con informacin de la CTS.
Organizacin de los Estados Americanos (OEA)
Debido a la escasez y las limitaciones de la informacin estadstica en materia
de Seguridad Pblica, la OEA realiz un estudio para conocer el estado de de-
sarrollo de la materia en un conjunto de pases miembros. Se encontr que, de
manera similar a Estados Unidos y el Reino Unido, varias naciones utilizan dos
medios o instrumentos bsicos de informacin delictiva: registros de denuncias
y encuestas de victimizacin. A continuacin se muestran los sistemas de regis-
tros nacionales de denuncias en funcionamiento.
La mayor parte de los pases en la regin aplican encuestas de victimi-
zacin, pero slo algunos confrontan la informacin de las encuestas con la
ocial, o bien, se desarrollan por medio o por encargo de los gobiernos nacio-
nales.
45
Las tablas 1.4 y 1.5 muestran los sistemas establecidos y las encuestas
nacionales de las que se tiene registro.
45
Organizacin de los Estados Americanos, La seguridad pblica en las Amricas: retos y
oportunidades.
48
Sistemas nacionales establecidos de registros de denuncias
en pases de la regin
TABLA 1.4
Encuestas nacionales de victimizacin e inseguridad en Amrica Latina
TABLA 1.5
Pas Nombre Ao de creacin
Argentina Sistema Nacional de Informacin Criminal 1999
Chile Sistema Nacional de Informacin Delictual 1999
Brasil
Sistema Nacional de Estadsticas de Seguridad
Pblica y Justicia Criminal
2004
Repblica Dominicana Sistema de Investigacin Criminal 2005
Mxico Sistema nico de Informacin Criminal 2006
Fuente: elaboracin de Carlos J. Vilalata con informacin parcial de L. Dammert, F. Ruz y F. Salazar, Polticas de seguridad a ciegas?:
desafos para la construccin de sistemas de informacin en Amrica Latina.
Pas Nombre Levantamientos anuales
Argentina Encuesta de Victimizacin 1997 a 2003
Chile
Encuesta Nacional Urbana de Seguridad
Ciudadana
2003 y 2005 a 2007
Colombia Encuesta de Victimizacin 2003
El Salvador Victimizacin y Percepcin de Seguridad 2004
Mxico
Encuesta Nacional de Inseguridad
Encuesta Continua sobre la Percepcin
de la Seguridad Pblica*
2002 a 2006 y 2008 a 2010
2009 a 2011
Per Encuesta de Victimizacin 2005
* Se realiza en levantamientos mensuales.
Fuente: elaboracin de Carlos J. Vilalata con informacin parcial y actualizada de L. Dammert, F. Ruz y F. Salazar, Polticas de seguridad
a ciegas?: desafos para la construccin de sistemas de informacin en Amrica Latina.
49
Consideraciones nales
La peligrosidad y notoriedad, en aos recientes, de la actividad criminal en M-
xico ha impulsado el desarrollo de mediciones y sistemas de indicadores en la
materia. Mxico posee un gran acervo de informacin estadstica en Seguridad
Pblica y justicia, y desarrolla, de manera estratgicamente acertada, tanto es-
tadsticas ociales como encuestas ociales y ciudadanas.
Dada la cantidad de informacin revisada, a efectos de permitir una mejor
lectura, se presenta una sntesis puntual.
An no se cuenta con un sistema consolidado, oportuno, integral y de alcance nacio-
nal de indicadores en Seguridad Pblica. La produccin y difusin de informacin
ocial est atomizada y no hay indicadores establecidos de manera permanente.
En Mxico ya se cuenta con sistemas de informacin estadstica unicados y multi-
temticos en materia de Seguridad Pblica, justicia, victimizacin y algunos aspec-
tos de ecacia institucional.
Aquellos pases con un mayor desarrollo en sistemas de indicadores para el segui-
miento del estado de la Seguridad Pblica compilan, combinan y difunden dos fuen-
tes diferentes de informacin: estadsticas ociales y encuestas de victimizacin. Lo
que, como se menciona, tambin se ha desarrollado en Mxico.
En el anlisis en trminos de ventajas y desventajas de los tipos de informacin
ocial disponible en Mxico, se puede observar lo siguiente:
Las ventajas de la informacin ocial son variadas:
Amplia cobertura geogrca y temporal (diaria, semanal, mensual y anual). Es
posible crear indicadores sobre las tendencias con deniciones legales, a partir
de una infraestructura institucional (aunque variable entre los pases) para su
recopilacin, difusin y comparacin efectiva en el mbito internacional.
Las desventajas de la informacin ocial son:
Que sta puede verse afectada por motivos polticos
46
y su conabilidad es,
por ende, cuestionable en razn de la cifra negra. Tambin ofrece informacin
limitada respecto de las vctimas y los detalles de los actos delictivos.
Respecto a la informacin disponible y revisada sobre las encuestas, las venta-
jas y desventajas ms evidentes seran las siguientes:
Las ventajas: ofrecen mediciones detalladas sobre las vctimas de los delitos, en
ocasiones sobre los delincuentes, sobre el trabajo de las instituciones y, en caso de
estar estandarizadas, permiten la comparacin y cooperacin internacionales, ade-
ms de indicar tendencias, siempre y cuando los indicadores sean de uso continuo
y a largo plazo.
46
Lo cual idealmente puede contrarrestarse mediante la institucionalizacin y ciudadanizacin
de los sistemas de informacin ocial.
50
Las desventajas: los ya conocidos errores de memoria y el consecuente subreporte
o sobreestimacin voluntaria o involuntaria, de ciertos delitos; la estimacin de
delitos con frecuencia reducida; el error en la muestra y el error que no estriba en
la muestra. Al respecto, el acuerdo de las partes interesadas en mantener una misma
metodologa a lo largo del tiempo es fundamental: no son racionales ni justicables
los cambios sbitos en la metodologa.
Naturalmente, existe una tensin metodolgica entre las mismas instancias
de gobierno y entre las entidades no gubernamentales encargadas de realizar
mediciones y anlisis de datos de Seguridad Pblica y justicia. En este sentido,
y analizada de manera aislada, la experiencia mexicana muestra que la sociedad
civil fue quien impuls la medicin y discusin sobre la creacin de indicado-
res dado el grave estado histrico de desinformacin al respecto. Aunque este
captulo trat de las fuentes ociales, ste no es el estado ideal de las cosas: la
informacin estadstica debe ofrecerse y no esperar a que se solicite. As, la com-
paracin entre las experiencias internacionales y la mexicana muestra la necesi-
dad de un cambio de nfasis en la produccin y utilizacin de la informacin
ocial y no ocial para construir indicadores en el pas.
En sntesis, las dos fuentes de informacin mencionadas, estadsticas o-
ciales y encuestas ociales y no ociales, son necesarias y perfectamente com-
patibles para el desarrollo de un sistema formal de indicadores en Seguridad
Pblica. En este momento, Mxico ya tiene las condiciones para realizarlo, es
decir, las fuentes, la capacidad en materia de recursos humanos, la informa-
cin estadstica ocial y el conocimiento prctico, as como el impulso y la
motivacin. Lo que siga en materia de sistemas de indicadores en Seguridad
Pblica requerir forzosamente la implementacin de estndares y criterios pro-
cedimentales de registro y difusin que sean uniformes entre jurisdicciones y
organizaciones. Adems, como se ha referido a lo largo del captulo en pos de la
utilidad analtica,
47
es necesario impulsar la ciudadanizacin de las estadsticas
ociales, al mismo tiempo que las encuestas deben homologarse con base en
estndares internacionales que se aplican y han recibido amplio consenso.
48
47
Frente al tradicional impulso de informar por informar.
48
Por ejemplo, vid. Home Ofce, Counting Rules for Recorded Crimes, en HM Government,
Data.gov.uk [en lnea].
ANLISIS COMPARADO DE LA
MEDICIN DEL DESEMPEO POLICIAL
ROBERT DAVIS
CAPTULO 2
53
En los ltimos aos, el papel de las organizaciones policiales se ha vuelto ms
complejo, a la par que la tecnologa ha ampliado sus capacidades operativas y
las demandas sociales han aumentado. Junto con los factores anteriores, la ren-
dicin de cuentas se ha posicionado como un tema central para los gobiernos y
los organismos de supervisin.
La medicin del desempeo es un componente fundamental en todos los
esquemas de rendicin de cuentas. Adems de permitir que agentes externos a
la organizacin observen los mecanismos diseados para mejorar los resultados,
tambin ayuda a claricar las metas y objetivos internos con el n de fomentar
la responsabilidad en todos los niveles. Lo anterior es especialmente cierto en las
instituciones policiales donde la medicin integral del desempeo es una herra-
mienta para fomentar la rendicin de cuentas tanto interna como externa.
1
Al
denir qu elementos se toman en cuenta para la medicin, los mandos policia-
les transmiten a sus subordinados qu actividades se valoran y qu resultados se
esperan. De este modo, ambas partes se benecian de hablar un lenguaje comn.
Cuando la misin de una organizacin es clara y sus miembros la comprenden,
sta se vuelve ms eciente, a la vez que alcanza sus metas y aanza el nivel de
compromiso y de cohesin interna.
La medicin del desempeo tambin permite que los responsables de to-
mar decisiones cuenten con una imagen integral del estado de la organizacin.
Asimismo, permite evaluar factores como logros institucionales, valores, el uso
de recursos y el comportamiento o disciplina, de tal forma que se cuente con
una radiografa de la institucin. Adems, permite observar cmo crece y qu
dicultades ha enfrentado a lo largo del tiempo. Incluso, funciona como un sis-
tema de advertencia temprana: alerta sobre problemas potenciales y situaciones
pendientes de resolver para mejorar el clima de la organizacin. Lo anterior
es de particular importancia cuando se trata de implementar un Nuevo Modelo
de Polica. Mediante una oportuna medicin y generacin de indicadores de
desem peo, los directivos pueden obtener informacin valiosa acerca del efecto
que tienen los cambios en las polticas y del xito que podrn lograr.
La crisis nanciera a la que se enfrentan los gobiernos ha modicado la re-
particin del presupuesto. La austeridad es ahora la nueva regla. Funcionarios
y legisladores adoptan cada vez ms el paradigma del presupuesto basado en
los resultados. En la mayora de los estados y municipios, la polica es la de-
pendencia que ms fondos recibe, equivalente a una gran cantidad del total del
1
Mark H. Moore et al., Recognizing Value in Policing: The Challenge of Police Performance.
54
gasto pblico disponible. Adems, a pesar de la crisis econmica, este porcentaje
va en aumento en la mayora de las comunidades, puesto que suele otorgarse
prioridad a la Seguridad Pblica sobre otras funciones gubernamentales. Debido
a ello, los gobiernos locales tienen el mayor inters en vericar la eciencia y
ecacia de las dependencias de Seguridad Pblica.
En resumen, las policas ya no son inmunes a los recortes presupuestales.
Mostrar que el desempeo de una dependencia se encuentra dentro de la norma
se vuelve una defensa slida contra las crticas y una herramienta adecuada
para justicar las solicitudes de presupuesto.
El uso de indicadores estadsticos para evaluar el desempeo policial se
ha vuelto sumamente sosticado en varios pases del mundo desarrollado. Su
adopcin coincide con los avances en la tecnologa e informtica, como es el
caso de los mapas delictivos y redes de distribucin.
2
De forma paralela, existe
un creciente inters de la sociedad en la responsabilidad policial, que se reeja
en las inquietudes del ciudadano sobre el uso de la fuerza por parte de los cuer-
pos de seguridad, los operativos, as como la participacin en las labores de la
polica. Estos sistemas de indicadores, cuyo ejemplo ms claro es el denominado
CompStat
3
del Departamento de Polica de Nueva York, al estar rigurosamente
cuanticados, permiten que pequeos cambios en las tendencias y patrones cri-
minales sean con rpidez identicados por los departamentos de polica.
Los indicadores no tienen que ser cifras exactas generadas por computado-
ras; pueden ser protocolos sobre el uso de la fuerza, foros en los que la polica
interacta con la comunidad o un sistema de alerta cuyo n sea detectar posi-
bles amenazas y emprender acciones correctivas. Sin embargo, en los pases en
vas de desarrollo que carecen de una tradicin de cercana de la polica con
la comunidad, hay escasez de recursos tecnolgicos y los indicadores numricos
son contados o las estadsticas delictivas bsicas son poco conables, los in-
dicadores son ms crticos puesto que se presentan como un recurso para medir
los avances de las reformas policiales.
En la primera seccin de este captulo, se abordan los distintos enfoques
para la medicin del desempeo; en la segunda, se discute el diseo de los indi-
cadores y, en la tercera seccin, se presentan las mejores prcticas en el mundo,
tanto en pases desarrollados como en vas de desarrollo. Finalmente, en las
conclusiones, se hace una sntesis de los elementos comunes entre las mejores
prcticas internacionales.
2
Vera Institute of Justice, Measuring Progress toward Safety and Justice: A Global Guide to the
Design of Performance Indicators across the Justice Sector.
3
El sistema de conteo de la polica de Nueva York, CompStat, signica computer statistics o
comparative statistics.
Robert Davis
55
Conceptualizacin de los indicadores de desempeo
Las instituciones policiales modernas deben estar preparadas para actuar en
distintas situaciones que van desde solucionar problemas hasta asesorar a la
ciudadana y prestar primeros auxilios, entre otras.
4
Sin embargo, las policas,
histricamente, han medido su desempeo a partir de un conjunto muy limi-
tado de indicadores enfocados en la delincuencia, como son ndices delictivos,
nmero de arrestos, tiempo de respuesta y esclarecimiento de delitos. Reciente-
mente se ha empezado a incluir un enfoque de costobenecio.
Anlisis recientes sobre la medicin del desempeo policial sealan que
deben incorporarse una serie de aspectos encaminados a lograr que los cuerpos
policiales se conduzcan de manera democrtica. La Organizacin de las Nacio-
nes Unidas (ONU), a raz de las crisis que enfrentaron algunos estados en los aos
noventas, articul una serie de principios dirigidos a las instituciones de segu-
ridad que contempla la aplicacin equitativa de la ley a todos los ciudadanos;
los ejes rectores para el uso de la fuerza; garantizar un trato justo a las personas
detenidas o arrestadas; la rendicin de cuentas, y la proteccin de los derechos de
las mujeres, jvenes y refugiados.
David Bayley, experto en temas de polica, contribuy a ampliar estos prin-
cipios. Argument, en primer lugar, que la actuacin democrtica de la polica
signica apegarse al Estado de Derecho y no a los caprichos de las autoridades
pblicas. En segundo lugar, expuso que la polica debe proteger los derechos
civiles, desde el derecho a la libertad de expresin y asociacin hasta la pro-
teccin contra la tortura y otras formas de abuso. En tercer lugar, seal que la
polica debe rendir cuentas a los cuerpos gubernamentales, a las comisiones de
vigilancia y a los tribunales. Por ltimo, Bayley determin que la actuacin de mo-
crtica de las policas debe dar prioridad a las necesidades de seguridad de los
ciudadanos.
5
Otros expertos han adoptado posturas semejantes sobre la actuacin policial
democrtica. Greene
6
argumenta que la polica debe centrarse en la proteccin de
los derechos humanos: La polica est a la vanguardia de obtener, mantener y
rearmar los derechos para garantizar la dignidad de los individuos, proteger la
libre asociacin sin ningn tipo de temor ni represalias, la libertad de expresin,
la participacin cvica, el debido proceso. En la misma lnea, Skolnick
7
escribe
que la actuacin policial democrtica debe mantener un equilibrio entre las pie-
dras angulares de la Seguridad Pblica, la transparencia y la rendicin de cuen-
tas. Bayley argumenta que la medicin es esencial para mantener un equilibrio
sano entre el control de la delincuencia y los derechos de los ciudadanos:
La reforma requiere la adopcin de una actitud que privilegie el juzgarse a
s mismo mediante el logro de objetivos demostrables. La adopcin de dicha
4
Jack R. Greene, Policing through Human Rights, en Ideas in American Policing, nm. 13.
5
David H. Bayley, Changing the Guard: Developing Democratic Police Abroad.
6
J. R. Greene, op. cit.
7
Jerome H. Skolnick, On Democratic Policing, en Ideas in American Policing, agosto, 1999.
Anlisis comparado de la medicin del desempeo policial
56
actitud es la principal forma en que el objetivo de controlar la delincuencia,
principal razn de ser de la polica, se pueda empatar con la obligacin de ser
humano, con la cual la ecacia policial a menudo parece entrar en conicto.
8
En los ltimos aos se ha intentado conciliar los intereses multidimensio-
nales de las dependencias policiales. Mark Moore y Anthony Braga, criminlo-
gos de la Universidad de Harvard, argumentan que slo mediante la adopcin
de un sistema de medicin integral y multifactico del desempeo policial, los
responsables de tomar decisiones tendrn la oportunidad de cambiar la orga-
nizacin o dirigirla hacia niveles de desempeo ms altos. Ellos proponen siete
mbitos de medicin del desempeo:
9
Reducir el crimen y la victimizacin. Aun cuando algunos expertos (por ejemplo,
Bayley)
10
han argumentado que el crimen est fuera del control de la polica, el
consenso en la actualidad es que la reduccin del crimen es la contribucin ms
importante que la polica puede aportar al bienestar de la sociedad.
Imputar responsabilidades a los delincuentes (ndices de esclarecimiento y condena).
Consignar a los delincuentes ante las autoridades es deseable porque el castigo pue-
de prevenirlos y disuadirlos de cometer delitos en el futuro y porque la imparticin de
justicia conduce de alguna manera hacia la restauracin de la equidad.
Reducir el temor e incrementar la seguridad (sentirse a salvo en casa, en la colonia).
El temor de la victimizacin es uno de los principales costos del crimen. ste se
vincula con los ndices de victimizacin, aunque tambin se ve inuido por otros
factores, como las situaciones de alteracin del orden pblico.
Ms seguridad y orden en espacios pblicos (por ejemplo, disminuir los accidentes
de trnsito, aumentar el uso de parques pblicos). En las ciudades annimas de la
actualidad, la polica se asegura de que los extraos interacten entre s en los es-
pacios pblicos, de acuerdo con las expectativas.
Uso moderado y justo de la fuerza (reducir al mnimo los tiroteos, la igualdad racial).
Con el n de alcanzar los objetivos de preservar la Seguridad Pblica y combatir la
delincuencia, la sociedad otorga a la polica poderes especiales que, a su vez, deben
utilizarse con prudencia y equidad.
Uso eciente y justo del dinero (despliegue apropiado del personal, reduccin de
costos). La sociedad espera que la polica opere modestamente y controle los costos
de manera responsable.
Mejorar la satisfaccin del cliente. La polica brinda muchos servicios al pblico,
ms all de la lucha contra la delincuencia. Ofrecer un buen servicio a los ciudada-
nos aumenta su legitimidad.
Los aspectos de medicin de Moore y Braga hacen hincapi en que las
instituciones policiales rindan cuentas, tanto a los ciudadanos como a las auto-
8
D. H. Bayley, op. cit.
9
Mark H. Moore y Anthony Braga, The Bottom Line of Policing: What Citizens should Value
(and Measure!) in Police Performance.
10
D. H. Bayley, Police for the Future.
Robert Davis
57
ridades. El tablero de control
11
utilizado comnmente por las empresas del sector
privado otorga una perspectiva integral de lo que se debe medir en los depar-
tamentos de polica. ste fue diseado y popularizado en Estados Unidos por la
Escuela de Negocios de la Universidad de Harvard.
12
Los tableros de control (o
BSC) se disearon con el n de permitir al administrador evaluar rpidamente
el estado de su empresa, ya que pone a su disposicin una amplia gama de
indicadores nancieros, de satisfaccin y dems aspectos de desempeo. Este
concepto permite que los directivos evalen a su empresa desde diversos puntos
de vista, incluyendo la perspectiva del cliente, cmo nos ven los clientes?; la
perspectiva interna de la empresa, en qu debemos sobresalir?; la innovacin
y perspectiva de aprendizaje, cmo podemos mejorar y crear valor?, y la pers-
pectiva de los accionistas, cmo tomamos en cuenta a los accionistas?
Al igual que Moore y Braga, el experto en polica, Stephen Mastrofski, pone
nfasis en la necesidad de adoptar un sistema de medicin que contemple tanto
los resultados de la actuacin policial como la interaccin con la ciudadana
para contar con una evaluacin integral. De hecho, el principal inters de Mas-
trofski es que la polica rinda cuentas de su servicio a la gente. Al preguntarse,
qu asocia la gente a una buena labor policial?, justica su propuesta de seis
indicadores del desempeo policial (tabla 2.1).
13
Seis indicadores del desempeo Mastrofski
TABLA 2.1
Atencin Presencia policial visible.
Conabilidad Respuesta rpida y previsible.
Respuesta Esfuerzo por satisfacer las peticiones de la gente y explicar los motivos
de las acciones y decisiones.
Competencia Saber cmo tratar a los delincuentes, a las vctimas y al pblico.
Modales Tratar a todos con respeto.
Trato justo Trato equitativo para todos, en especial, igualdad racial.
En la metodologa propuesta por Mastrofski para recopilar datos sobre el
desempeo policial, recomienda que cada polica elabore un listado de las acti-
vidades que realice que impliquen interaccin con los ciudadanos. La sugeren-
cia es que, al concluir cada una de ellas, el agente de la polica proporcione a
los ciudadanos, a manera de recibo, un documento que incluya un resumen del
informe del ocial sobre el incidente. Los ciudadanos podran utilizar dicho re-
cibo para dar seguimiento al progreso de la investigacin, as como para, en su
11
El concepto del tablero de control se abreviar en este documento con las siglas BSC, por
Balanced Scorecard.
12
Robert S. Kaplan y David P. Norton, The Balanced ScorecardMeasures that Drive Perfor-
mance, en Harvard Business Review, vol. 70, nm. 1, pp. 7179.
13
Stephen D. Mastrofski, Policing for People, en Ideas in American Policing, marzo, 1999.
58
momento y en caso de necesitarlo, refutar la versin del ocial de lo acontecido
durante el encuentro.
Diseo de los indicadores de desempeo
Hasta ahora hemos argumentado que la medicin del desempeo debe ser mul-
tidimensional, a n de captar la complejidad inherente al servicio policial mo-
derno. Los expertos han sugerido otras consideraciones en el desarrollo de los
indicadores de desempeo. A continuacin se analizan algunas de las aporta-
ciones ms sobresalientes.
Cumplimiento de las metas versus percepcin de los resultados
Una distincin bsica en la medicin del desempeo es la diferencia entre el
cumplimiento de las metas y la percepcin de los resultados. Las metas son
la medida del desempeo interno y se relacionan con lo esperado de las di-
ferentes actividades que realiza el polica; por ejemplo, el nmero de arrestos
relacionados con posesin de drogas es una meta. Por otro lado, la percepcin
de resultados est asociada con los benecios sociales que genera la polica. Un
ejemplo sera la sensacin de seguridad de los ciudadanos. La polica puede ejer-
cer potencialmente una inuencia en las percepciones de seguridad mediante la
cercana con la comunidad, la prevencin de la delincuencia y dems acciones.
Sin embargo, existen otros factores que inuyen en la sensacin de segu-
ridad y que, de hecho, pueden ejercer una mayor inuencia en el indicador de
medicin que las acciones mismas que llevan a cabo los elementos de la polica.
Un homicidio muy mediatizado puede pesar ms que cualquier accin positiva
de la polica.
Las metas y la percepcin de resultados tienen benecios e inconvenientes.
Las metas son deseables debido a que establecen objetivos con precisin; sin
embargo, es la polica la que elige los medios para lograrlos. Dado que existen
factores fuera del control de la polica que inuyen en la percepcin de los re-
sultados, stos generan ruido, es decir, miden lo que hace la polica de manera
imperfecta. Ello altera la relacin de riesgo/recompensa de los policas, quienes
deben decidir si vale la pena participar en acciones que contribuyen a aumentar
la sensacin de seguridad de la comunidad al tiempo que reducen sus esfuerzos
en otros campos. Cuanto ms ruido genere la medida, menor ser el incentivo
para que los elementos intenten inuir en el resultado. La eleccin de resulta-
dos asociados a un efecto de ruido importante provoca que las dependencias
policiales encuentren excusas para atribuir los malos resultados a factores fuera
de su control.
14
Las metas son deseables puesto que la polica puede inuir en ellas de
manera directa. stas generan incentivos para que los policas se comporten
14
Ben A. Vollaard, Police Effectiveness: Measurement and Incentives.
Robert Davis
59
de cierta manera, a diferencia de lo que sucede con los resultados. Sin embargo,
estos objetivos tambin fomentan que manipulen el sistema. En otras palabras,
se les invita a centrarse en el aumento de las metas fciles de cuanticar y se
dejan de lado las dems acciones que podran tener un efecto ms profundo en
los resultados que la sociedad desea percibir. Por ejemplo, la meta del nmero
de infracciones por conducir bajo la inuencia del alcohol probablemente se re-
ejar en un incremento de los alcoholmetros, pero podra disminuir la super-
visin del trnsito y, por tanto, alentar el exceso de velocidad. Baker argumenta
que, cuanto ms controladas sean las metas, ms probable es que produzcan
efectos de comportamiento no deseado.
15
Por ejemplo, establecer como objetivo
una cantidad de multas de trnsito puede provocar su incremento al acercarse
el periodo de rendicin de cuentas.
Utilizar las metas como indicadores de desempeo tambin puede conducir
a falta de honradez. Hace algunos aos, el Departamento de Polica de Filadela
se vio involucrado en un escndalo cuando los medios de comunicacin pusie-
ron al descubierto que se haban ocultado cientos de casos de delitos sexuales.
Los incidentes nunca quedaron registrados debido a que los administradores
del departamento declararon que, de haberlo hecho, los mandos de la polica
hubiesen sido mal evaluados en la reduccin de delitos violentos.
Interpretacin de la medicin del desempeo
Los resultados de los indicadores de desempeo pueden interpretarse de manera
ambigua. Por ejemplo, un mayor nmero de denuncias indica un incremento
en la victimizacin o en la conanza en la polica?; un mayor nmero de deten-
ciones, indica una aplicacin puntual de la ley o muestra una falta de proacti-
vidad policial que permite que ocurran los delitos? Un ndice alto de denuncias
sobre el desempeo policial puede interpretarse como abuso de autoridad, aun-
que tambin puede ser un indicio de que el proceso de denuncia es transparen-
te y cuenta con una campaa de difusin efectiva. Como se observa, la ambi-
gedad es inherente a muchos indicadores de desempeo.
Este tipo de dicultad en la interpretacin nos lleva a no conar solamente
en los indicadores individuales. Es conveniente examinar un conjunto de stos
para poner en contexto los resultados. En algunos casos, los indicadores indivi-
duales pueden ser engaosos pero, al observar los patrones en un conjunto de
indicadores, es probable que se obtenga una mejor imagen del nivel de profe-
sionalismo de la institucin.
Por otra parte, es necesaria la investigacin para ahondar en el signicado
de los indicadores. Por ejemplo, el nmero de quejas contra la polica podra
tener una correlacin con el nivel de satisfaccin que obtiene el ciudadano al
momento de interactuar con ella. De este modo, al contar con indicadores que
evalan el comportamiento de los ociales de manera directa, se puede deter-
15
George Baker, Distortion and Risk in Optimal Incentive Contracts, en Journal of Human
Resources, vol. 37, nm. 4, pp. 728751.
60
minar la validez o veracidad de dichas quejas y as medir los niveles de abuso
de autoridad.
La medicin a partir de encuestas es, por lo general, ms fcil de interpretar
que la informacin que se encuentra en las bases de datos de las instituciones
policiales. Esto se debe a que las encuestas se enfocan en los resultados social-
mente deseados, y no en la evaluacin del desempeo desde el punto de vista de
la polica. Por ejemplo, la integridad de los policas se puede medir directamente
mediante las encuestas de clima laboral: los resultados tendrn una interpreta-
cin ms completa que simplemente conocer el nmero de capacitaciones sobre
tica y deontologa que han recibido los elementos.
En las encuestas ciudadanas se entrevista a una muestra representativa,
seleccionada de manera aleatoria, para medir la opinin acerca de la ecacia
o abusos de la polica. En las investigaciones se ha demostrado que estas dos
variables no tienen una relacin relevante;
16
sin embargo, este tipo de encues-
tas se pueden utilizar para medir el nivel de interaccin voluntaria (iniciada
por los ciudadanos) e involuntaria (iniciada por la polica) entre ciudadanos y
miembros de la polica, o para identicar a subgrupos de la poblacin que estn
insatisfechos con su desempeo.
Es importante mencionar que las encuestas ciudadanas tienen gran inuen-
cia de las caractersticas demogrcas de los encuestados, el contexto de la
colonia y la cobertura que los medios de comunicacin dan a la polica.
17
Lo
anterior puede representar una interpretacin sesgada si el inters principal es
medir el desempeo de la polica. Sin embargo, medir la percepcin sobre sta,
incluyendo preguntas adicionales que busquen conocer los motivos detrs de
las opiniones, puede ser de utilidad. Por otra parte, las encuestas de satisfaccin
son una herramienta para conocer la percepcin sobre la manera en que operan
las diferentes estaciones de polica.
En las encuestas de contacto se evala la calidad de la interaccin entre
la polica y los ciudadanos. Esto se logra por medio de muestreos en los que se
con sidera nicamente a las personas que fueron detenidas o ayudadas por la cor-
poracin. En lugar de pedir una opinin general sobre sta, en las encuestas de
contacto se pide a los entrevistados evaluar el comportamiento de los policas
durante la interaccin (por ejemplo, si fueron amables o si proporcionaron la
informacin adecuada). A diferencia de las encuestas ciudadanas, se ha demos-
trado que los datos demogrcos (origen tnico, edad, sexo, nivel acadmico)
no inuyen en la opinin sobre la polica cuando la informacin proviene de
las encuestas de contacto: la gente logra separar la opinin general que tiene
de la polica de la que se genera al recibir de sta algn servicio o apoyo.
18
16
Joel Miller y Robert C. Davis, Unpacking Public Attitudes to the Police: Contrasting Per-
ceptions of Misconduct with Traditional Measures of Satisfaction, en International Journal of Police
Science and Management, vol. 10, nm. 1, pp. 922.
17
Idem.
18
Robert Carl Davis, Nicole J. Henderson y Yury Cheryachukin, Assessing PolicePublic Con-
tacts in Seattle, WA.
Robert Davis
61
Las encuestas institucionales ofrecen una perspectiva interesante sobre
el nivel de profesionalismo en una dependencia. stas se han utilizado para
evaluar la satisfaccin de los policas, la percepcin sobre el liderazgo, las habi-
lidades y conocimientos para hacer frente a situaciones comunes de la labor
policial, y el apoyo o respaldo a nuevas polticas y reformas. Asimismo, sirven
para identicar valores morales, integridad y apego a los principios institucio-
nales. Para evaluar estos aspectos, se pide a cada elemento que calique con-
ductas cuestionables o poco ticas, incluyendo acciones como aceptar comidas
gratis, sobornos, devolver una cartera perdida sin dinero o golpear a un deteni-
do despus de una persecucin.
Contextualizar las interpretaciones
Las organizaciones policiales se desempean en diferentes entornos y, por lo
tanto, se enfrentan a situaciones distintas. Es probable que las caractersticas
demogrcas de la comunidad, la auencia turstica y los sindicatos, por men-
cionar algunos factores, inuyan en los resultados de cada estacin de polica.
Por consiguiente, al comparar a las dependencias es necesario llevar a cabo un
ajuste de riesgos.
19
Una manera de ajustar el riesgo es estraticar, o formar gru-
pos con caractersticas semejantes, para posteriormente hacer comparaciones al
interior de dicho grupo. Este mtodo es utilizado por el cuerpo de Inspectores
de Su Majestad, que se analiza ms adelante en este captulo. De esta forma,
siempre se harn comparaciones de dependencias con caractersticas similares.
Otro mtodo de ajuste de riesgos es ajustar estadsticamente los indicadores
de desempeo. Estos ajustes pueden basarse en los factores de riesgo medibles,
como la pobreza, temas coyunturales, desempleo y otros factores relacionados
con los ndices de criminalidad, o en la opinin pblica de la polica.
20
Por ltimo, al comparar las dependencias o subunidades de la polica, los
indicadores de desempeo pueden proporcionar, en el mejor de los casos, un in-
dicio de que la dependencia es distinta a otras semejantes. Las diferencias en el
entorno, en la eciencia de los mtodos de recopilacin de datos o en los proce-
dimientos de operacin pueden llevar a resultados en apariencia anmalos. Por
lo tanto, el valor del conjunto de los indicadores ser el de indicar si se presenta
alguna anomala y detonar una investigacin adicional para determinar si hay
una buena razn para las irregularidades observadas.
En algunos pases se ha intentado vincular los incentivos con el desempeo
policial. Esto se puede llevar a cabo de varias formas; una de ellas es asignar
recursos adicionales a las dependencias con bajo desempeo. Por ejemplo, una
corporacin que se enfrenta a altos ndices de criminalidad podra recibir recur-
sos adicionales con base en la teora de que se necesitan dichos recursos para
19
Edward R. Maguire, Measuring the performance of law enforcement agencies, part 2, en
CALEA Update Magazine, nm. 84.
20
Lawrence J. Sherman, Evidencebased Policing, en Ideas in American Policing, julio, 1988.
62
reducir el problema. Sin embargo, recompensar un desempeo pobre podra
generar un incentivo perjudicial que invitara a reducirlo an ms.
Sin embargo, a partir de un experimento sobre contratacin por incentivos
que se realiz en Holanda, Vollaard argumenta que dichos contratos reducen la
exibilidad de respuesta para abordar problemas no previstos al momento de
celebrar los contratos.
21
De establecerse a nivel nacional, dichos contratos por
incentivos podran limitar la capacidad de las dependencias locales para respon-
der a problemas de coyuntura. Vollaard tambin argumenta que los incentivos
pueden provocar que las instituciones de polica local manipulen el sistema.
Experiencias internacionales en la medicin del desempeo
Israel
El sistema de administracin y medicin del desempeo de la polica israel, el
cual utiliza el software Panorama Business Modeler, llamado MENAHEL, establece
la estrategia de la organizacin y asigna prioridades en forma descendente hasta
el nivel jerrquico ms bajo. El sistema tiene su origen en el tablero de control
(BCS) del sector privado, modelo basado en el principio de que un sistema de
medicin del desempeo debe proveer a los administradores de informacin
suciente para analizar a la organizacin desde cuatro perspectivas: la de los
estados nancieros, la interna, la del cliente y la de la innovacin. BCS es un
sistema de administracin estratgica que traduce el propsito y la estrategia
de la organizacin en un conjunto de indicadores y, por lo tanto, mejora su
desempeo.
MENAHEL integr la informacin de las bases de datos de la polica israel
y gener indicadores comparables para las 68 estaciones de la polica con las
que cuenta. La medicin est organizada en una estructura de rbol con cinco
unidades principales. Las puntuaciones de cada unidad se calculan a partir de
los 130 diferentes indicadores que registra MENAHEL. Las cinco unidades prin-
cipales son:
Objetivos (36 % de la calicacin general). Esta unidad incluye los objetivos nacio-
nales establecidos por el Inspector General y los altos mandos (26 %) as como los
objetivos determinados en el mbito local (10 %).
Administracin (10 % de la calicacin general). Esta unidad incluye la iniciativa del
comandante de la estacin y la administracin del presupuesto.
Servicio (4 % de la calicacin general). En esta unidad se evala la satisfaccin
de los ciudadanos que han solicitado ayuda a la polica con base en una encuesta
independiente que se realiza cada dos aos.
Vigilancia (15 %). Esta unidad incorpora indicadores para el control de trnsito y
servicios de patrullaje.
21
B. A. Vollaard, Performance Contracts for Police Forces.
Robert Davis
63
Investigaciones (35 %). La unidad de delincuencia incorpora indicadores de delitos
violentos, delitos contra la propiedad y los relacionados con drogas. Las mediciones
no slo incluyen el nmero de incidentes, sino tambin los resultados, como el n-
mero de casos presentados ante los tribunales, para cada tipo de delito.
Cada unidad principal, subunidad e indicador recibe una ponderacin de
acuerdo con los objetivos y prioridades de la polica. Las ponderaciones cam-
bian segn las modicaciones en el plan estratgico global. Al principio de
cada ao, los altos mandos de la polica israel llevan a cabo una revisin de la
situacin general y analizan lo que han logrado en relacin con los objetivos que
se jaron el ao anterior. Despus de esta revisin, se denen los objeti vos para
el ao siguiente.
Los usuarios del sistema, desde los altos mandos de la polica nacional
hasta los policas encargados del patrullaje, pueden ahondar en cada una de las
cinco unidades a n de obtener informacin sobre los indicadores individuales
que componen la unidad. Por ltimo, pueden ver informacin sobre la ubica-
cin y las caractersticas de los delitos individuales que ocurrieron en el periodo
del informe presentado.
MENAHEL compila y actualiza la informacin con periodicidad mensual. Las
evaluaciones de cada estacin se contrastan con los resultados de sus evaluacio-
nes anteriores y no con las de otras estaciones de polica. El puntaje es directa-
mente proporcional al grado de mejora en cada uno de los indicadores respecto
Ejemplo de ponderacin de objetivos y prioridades
FIGURA 2.1
Investigaciones
35%
Vigilancia
15%
Servicio
4%
Administracin
10%
Objetivos
36%
Objetivos de
la institucin 67%
Objetivos
locales 33%
Robo de
automviles 19%
Dao a
automviles 19%
Violencia
compuesta 31%
Accidentes
graves 31%
Califcacin total 100%
64
de un periodo a otro, o en la medida en que se superan y cumplen; de otro modo
no se logran los objetivos especcos. Un defecto importante en este sistema,
que la polica israel planea abordar este ao, es que despus de varios periodos
de mejora, las puntuaciones llegan a una asntota superior, lo que diculta que
las estaciones de polica muestren una mejora signicativa.
El comandante de cada estacin tiene un tablero de control dividido en
cuadrantes, tablas y grcos, que en su conjunto muestran el desempeo de la
unidad o unidades bajo su mando, con informacin sobre cada zona de ope-
racin. La informacin que se presenta se centra en el nivel de desempeo
obtenido en relacin con las prioridades dictadas por los altos mandos de la
polica israel. Por ejemplo, si el desempeo revisado es el de la Unidad Nacional
de Delincuencia Juvenil, la pantalla mostrar la puntuacin acumulada por la
Unidad, los resultados globales de sus subunidades regionales, una grca del
volumen de la delincuencia juvenil a lo largo del tiempo, una grca de barras
del desempeo de la polica, desglosada por tipo de delito, un mapa del pas
que muestra la distribucin geogrca de las variables, etctera. Los datos se
pueden revisar en todos los niveles de anlisis, desde el acumulado de todas las
estaciones del pas, hasta cada una de stas de manera individual.
El objetivo de este sistema no es aislar ni medir los logros de los mandos,
sino permitir que stos cuenten con una serie de prospectivas en las reas bajo
su responsabilidad para detectar a tiempo las tendencias que necesiten su inter-
vencin. Cada dos aos, las autoridades nacionales revisan cada estacin a n
de examinar su progreso. El comisionado asiste a estas reuniones para analizar
la situacin e intercambiar personalmente puntos de vista con los comandantes.
Conforme se identican los problemas, se disean las formas de abordarlos.
Posteriormente, se redisean las pantallas de MENAHEL a n de proporcionar la
informacin necesaria para futuras reuniones de planeacin.
Inglaterra y Gales
Inglaterra y Gales tienen el programa de medicin del desempeo ms com-
pleto que existe en la actualidad. El Ministerio del Interior instituy, en 2004,
el Marco de Evaluacin del Desempeo del Servicio de la Polica en un intento
por elevar el desempeo policial a los niveles alcanzados por otras policas. De
este modo, todos los indicadores se crearon para monitorear los avances hacia
la obtencin de los principales objetivos establecidos en el Plan Nacional de
Servicio de la Polica.
Inicialmente, el conjunto de indicadores anunciado en 2004, inclua 35
medidas que se utilizaran para supervisar el desempeo de las instituciones
policiales locales. El proceso fue evaluado por el cuerpo de Inspectores de la
Polica de Su Majestad,
22
que audit todo el proceso de recopilacin de datos de
22
El cuerpo de Inspectores de la Polica de Su Majestad en adelante se abreviar como HMIC, por
las siglas en ingls de Her Majestys Inspectorate of Constabulary.
Robert Davis
65
las instituciones policiales locales. A partir de esto, se generaron estadsticas que
permitieron comparar en el tiempo a policas con caractersticas similares. In-
cluso, en el sitio de Internet del Ministerio del Interior se permiti a los ciudada-
nos medir el desempeo de su polica local en relacin con otras corporaciones.
Sin embargo, esta cultura policial centrada en objetivos tambin se prest
a controversias. Se acus a las instituciones policiales de nicamente ocuparse
de los delitos medidos en los indicadores, en lugar de atender aquellos que ms
afectaban a las comunidades locales. Por ejemplo, en 2005, el Ministerio del In-
terior decret diez delitos en los que se tendran que enfocar las 43 instituciones
policiales durante los siguientes tres aos, con recompensas econmicas si se
obtena un buen desempeo. Uno de estos era el robo de bicicletas, muy comn
en el centro de Londres o en las ciudades universitarias, pero de rara ocurrencia en
las zonas rurales. Esto llev a que se llamara la atencin a algunos cuerpos debi-
do al aumento porcentual de robos de bicicletas, a pesar de que las cifras reales
eran minsculas. En otras reas, delitos que eran un verdadero problema para la
poblacin local, pero que no estaban en la lista (por ejemplo, robo en viviendas
deshabitadas, daos a vehculos), no reciban la atencin necesaria ya que no
formaban parte de la medicin.
Hace varios aos, el gobierno cambi drsticamente el sistema de medicin
del desempeo al crear un Informe de la Polica (Police Report Card, PCR) que lo
mide en cuatro dimensiones:
Delincuencia local y vigilancia.
Satisfaccin y conanza.
Proteccin contra daos graves.
Costobenecio.
El HMIC present los resultados en un sitio en Internet que permita a los
ciudadanos revisar a profundidad el desempeo de su polica local en cada una
de las cuatro dimensiones (vase el ejemplo en el anexo 2). Las grcas que
presenta dicha pgina indican la calicacin de cada polica, as como si el
desempeo ha mejorado, se mantiene estable o ha decrecido. De igual modo,
se exhiben los resultados de corporaciones con caractersticas similares para
que los usuarios las comparen. Adicionalmente, los ciudadanos tambin pueden
revisar las fuentes utilizadas para la evaluacin.
El punto dbil de dicho sistema radicaba en que estableca un solo objetivo
nacional basado en los niveles de conanza que presentaba la Encuesta Brit-
nica sobre Delincuencia,
23
que basa la medicin en la pregunta: Qu tan de
acuerdo o en desacuerdo est en la forma en que la polica y el consejo local
manejan el comportamiento antisocial y los temas de delincuencia que afectan
a esta comunidad? Esta idea de los indicadores de conanza fue un intento por
23
La Encuesta Britnica sobre Delincuencia, es una iniciativa independiente de gran alcance
que se basa en un muestreo estadsticamente signicativo; se realiza en todos los municipios y busca
determinar una imagen real de la delincuencia en Inglaterra y Gales (en comparacin con las cifras
registradas). Incluye alrededor de 50 000 personas entrevistadas al ao.
66
enfocarse ms en la ciudadana. De este modo, la polica y los consejos locales
se centraran en atender los asuntos que la localidad consideraba relevantes, en
lugar de perseguir un objetivo general. Sin embargo los resultados fueron con-
trovertidos ya que se utilizaron para responsabilizar y pedir cuentas a la polica,
a pesar de que la medicin sealaba ser de la polica y el Consejo local.
Al desplazar la medicin del desempeo, inicialmente centrada en los ob-
jetivos nacionales, hacia los objetivos locales, la responsabilidad de administrar
el desempeo recay en las autoridades locales. stas tuvieron que ocuparse de
planear, medir el progreso y desarrollar planes de accin para mejorar. En un
contexto de economa en recesin, era fundamental considerar el costobenecio
para el nuevo plan de servicio de la polica, por lo cual se foment que las lo-
calidades establecieran y examinaran con mayor detenimiento los objetivos de
eciencia y productividad.
En efecto, la dimensin de costobenecio, como eje central para la eva-
luacin, ha tenido mayor aceptacin a partir de la ltima recesin econmica.
Al igual que en las dems dimensiones, se compara a cada cuerpo policial con
aquellos que se asemejan ms en diferentes aspectos, que incluyen costos per
cpita, gastos por tiempo extra, gastos no relacionados con el personal y gastos
de personal a las diversas funciones policiales. Un ejemplo de los clculos de
costobenecio en el Reino Unido se presenta en el anexo 3.
La nueva revisin
El sistema de medicin de desempeo de Inglaterra y Gales est pasando por
un proceso de revisin sustancial, motivado en parte por los recortes presu-
puestales. El nuevo sistema, lanzado en la primavera de 2012, continuar con
esta tendencia de delegar a las policas y consejos locales la medicin del de-
sempeo para evitar un esquema centralizado. En lugar de contar con diferentes
autoridades policiales, cada condado elegir a un comisionado, quien tendr la
facultad para despedir a los mandos que no cumplan con las metas y quien ser
responsable de elaborar planes estratgicos y medidas locales de desempeo.
Este cambio, que entr en vigor en mayo de 2012, permitir que las comuni-
dades locales puedan, por medio de su voto, reaccionar ante bajos niveles de
desempeo policial y responsabilizar al comisionado.
Irlanda del Norte
Irlanda del Norte tambin ha sido lder en el uso de indicadores del desempeo
para monitorear a la polica por va de la Junta del Servicio de la Polica de
Irlanda del Norte. Dicha junta, establecida en 2001, es un organismo pblico
independiente cuya tarea es garantizar un servicio policial ecaz, eciente, res-
ponsable e imparcial. Es importante destacar que cuenta con la conanza tanto
de la comunidad catlica como de la protestante. Entre sus responsabilidades,
destacan las de vigilar las tendencias y patrones delictivos; establecer objetivos
y metas de desempeo de la polica en colaboracin con su jefe; monitorear el
Robert Davis
67
progreso de los objetivos y evaluar el nivel de satisfaccin de la ciudadana. El
plan de la Junta del Servicio de la Polica para 20102011 contena tres mbitos:
Excelencia en el servicio.
Lucha contra daos graves.
Servicio de la polica local.
En coordinacin con los Servicios de la Polica de Irlanda del Norte (Poli-
cing Services of Northern Ireland, PSNI), la junta establece los objetivos y metas
que deben alcanzarse en cada uno de estos mbitos (vase en el anexo 4 una
lista de medidas previstas en cada uno). Aunque jurdicamente la junta tiene la
ltima palabra para determinar los objetivos y metas, en la prctica, el proceso
de ajustes se ha llevado a cabo de manera consensuada. De hecho, el personal de
la Junta del Servicio de la Polica seala que el jefe de la polica ha sido un gran
defensor de los indicadores, al considerarlos como una herramienta importante
para mejorar el desempeo policial.
La informacin utilizada para construir los indicadores proviene de la uni-
dad de estadsticas nacional de PSNI, la cual se alimenta de los datos que proveen
los analistas de cada distrito, quienes son responsables del control de calidad.
Aunado a esto, se aplican varios controles para garantizar la integridad de los
datos proporcionados. La Junta del Servicio de la Polica, ha establecido una
serie de estrictas normas para determinar cmo se contabilizan los eventos (por
ejemplo, denuncias de delitos especcos, casos resueltos, etctera). El apego a
estos protocolos se aplica mediante auditoras de datos realizadas por una ins-
tancia independiente. sta obtiene muestreos sobre denuncias, casos resueltos,
y otros, los cuales contrasta con los registros del distrito para asegurarse de que
los sucesos fueron clasicados de manera correcta.
Actualmente, la Junta del Servicio de la Polica de Irlanda del Norte ya
no hace comparaciones entre los 29 distritos policiales del pas. Esto se debe
en gran medida a las objeciones por parte de las corporaciones policiales, que
argumentaron que la peculiaridad de los distritos, no permite comparaciones
fciles y slo servira para confundir al pblico. En cambio, el uso de indica-
dores de desempeo para evaluar a los comandantes de distrito, depende de las
Asociaciones de Servicios de Polica Distritales (District Policing Partnerships,
DPP). Las DPP, compuestas por miembros de la comunidad local, monitorean el
desempeo de su distrito y lo comparan con los objetivos locales basados en
registros anteriores.
En el informe anual de la Junta, del Servicio de la Polica se presentan los
resultados nacionales de las metas cumplidas durante el ao previo. El informe
anual de la Junta, contiene un tablero de control en el que se calica el desem-
peo nacional de la polica con indicadores muy especcos para cada objeti-
vo. Adicionalmente, asigna una calicacin aprobatoria o reprobatoria en cada
uno, como en la tabla 2.2.
68
Cumplimiento de los objetivos del Plan Anual de la Polica 2005/2006
TABLA 2.2
Objetivo Alcance Resultado
1.1.1 Alcanzar una tasa de satis-
faccin entre las vctimas de 75 %
de 2005 a 2006 (1)
PSNI/NIPB Encuesta a vctimas
Q1-Q3 2005/06-80 %
Logrado
1.2.1 Incrementar en 5 puntos
porcentuales el porcentaje de
personas que consideran bueno
el desempeo de la polica. (2)
Encuesta mnibus.
Abril 200563 %
Septiembre 200560 %
(Promedio62 %)
Logro parcial
1.3.1 Incrementar en 5 puntos
porcentuales el porcentaje de
personas que consideran que el
trato de la polica es igual para
todos (3)
Encuesta mnibus.
Abril 200566 %
Septiembre 200564 %
No Logrado
1.4.1 Establecer una lnea base
para medir el tiempo de respuesta
a las llamadas de emergencia y
reportarla a la Junta de Servicio,
con frecuencia trimestral.
Menos de 5 minutos 34.9 %
5-9 minutos26.9 %
10-14 minutos15.2 %
15-19 minutos7.8 %
20-24 minutos4.5 %
25-29 minutos2.9 %
Ms de 30 minutos7.9 %
Logrado
La Junta del Servicio de la Polica tambin lleva a cabo dos encuestas peri-
dicas diseadas para monitorear y mejorar las relaciones entre la polica y
la co munidad. Las Encuestas mnibus se han aplicado dos veces al ao duran-
te la ltima dcada, con una muestra aleatoria de ms de 1 000 hogares. Las
Encuestas mnibus consultan a los entrevistados acerca de la conanza en la
polica y la satisfaccin respecto de sus experiencias con sta. En los informes
pblicos se muestran las respuestas de acuerdo con los dos grupos religiosos
ms importantes del pas catlicos y protestantes, con el n de evaluar cual-
quier diferencia religiosa en el apoyo a la polica.
Durante los ltimos aos, la junta tambin ha realizado encuestas por co-
rreo electrnico con personas que han sido vctimas de algn delito. En estas
encuestas se evala el grado de satisfaccin con el tiempo de respuesta, el trato
por el personal de la polica y el seguimiento de sta. Sin embargo, los resulta-
dos de ambas series de encuestas slo estn disponibles para el mbito nacional
y no para el local.
Robert Davis
69
Nueva Zelanda
Nueva Zelanda utiliza una serie nacional de indicadores de desempeo vincu-
lados a la estrategia nacional de la polica. En su Declaracin de Intenciones
2010/112012/13, la Polica de Nueva Zelanda establece dos resultados estrat-
gicos u objetivos nacionales generales (tabla 2.3):
Comunidades seguras.
Menos vctimas, crimen y accidentes carreteros.
Objetivos nacionales generales de la polica de Nueva Zelanda
TABLA 2.3
Metas nacionales Ejemplos de iniciativas
Comunidades seguras
a) Mantener la conanza en la polica; reducir
el temor a la delincuencia y los accidentes
automovilsticos.
Cambios en el cdigo de conducta de la polica.
Enfoque en pandillas y crimen organizado.
Aumentar la visibilidad de la polica.
Replantear el despliegue policial.
b) Nueva Zelanda se considera un lugar seguro
para vivir, visitar y trabajar.
Mejorar los servicios de inteligencia policial.
Crear vnculos con dependencias internacionales
y de la regin del Pacco.
Proporcionar vigilancia en eventos importantes.
c) Aumenta la satisfaccin pblica con los
servicios de la polica.
Aumentar el acceso a los nmeros telefnicos
para reportar delitos que no son de emergencia.
Asegurar que las vctimas estn informadas sobre
los avances en la investigacin.
Menos vctimas, crimen y accidentes carreteros
a) Menos daos por delitos y accidentes
automovilsticos.
Confscar los bienes al crimen organizado.
Aumentar el muestreo de ADN de los detenidos.
Desplegar tecnologa para la identifcacin
automtica de las placas de los vehculos.
Cero tolerancia de alcoholemia para los jvenes.
b) Proteccin a la poblacin vulnerable. Coordinar acciones de mltiples dependencias
para atender el maltrato infantil.
Garantizar una mejor priorizacin y manejo de
los casos.
c) Abatir el aumento de la demanda de los
servicios de justicia.
Identifcar subgrupos poblacionales en riesgo de
victimizacin o de caer en actividades delictivas.
Promover alternativas al enjuiciamiento por
delitos no graves.
70
Estos dos objetivos generales se asocian a aspectos ms especcos y a ini-
ciativas y acciones que le competen a la polica. Adems, cuentan con mltiples
indicadores que determinan si la polica est cumpliendo con los componentes
del plan estratgico o no. A su vez, cada indicador tiene su propio proceso de
medicin. Por ejemplo, los indicadores relacionados con el objetivo 2: Menos
vctimas, crimen y accidentes carreteros, requieren de estadsticas policiales del
delito, estadsticas del Ministerio de Transportes y datos de la Encuesta sobre
Delincuencia y Seguridad de Nueva Zelanda (vase, en el anexo 5, una lista de
ejemplos de indicadores y fuentes de datos).
La polica de Nueva Zelanda tambin tiene por objetivos otros rubros que se
incorporan en los indicadores de desempeo. Un rea importante es la de pro-
mocin de las capacidades y salud organizacional, que incluye el desarrollo del
personal, asociaciones y mejoras de la infraestructura. Entre sus indicadores se
encuentran las encuestas de satisfaccin laboral y las que se levantan en depen-
dencias con las que est asociada la polica, a n de determinar su satisfaccin
en trminos de desempeo y cooperacin.
Otro de los ejes de la planeacin estratgica de Nueva Zelanda est enfo-
cado en los indicadores de desempeo relacionados con la reduccin de desi-
gualdades, particularmente en las comunidades de los maores, los isleos del
Pacco y otros pueblos tnicos. Un ejemplo es una iniciativa que buscaba re-
ducir la delincuencia y mejorar el apoyo a las vctimas de la comunidad maor.
Por ltimo, otro aspecto importante de este proceso de planeacin estrat-
gica es la reduccin de la violencia familiar, las agresiones y los abusos sexuales
relacionados con el alcohol. Existe una serie de indicadores asociados a este
objetivo, que incluye mediciones obtenidas de encuestas ciudadanas y la base
de datos Alcolink que vincula a los delincuentes y vctimas al ltimo sitio en
el que consumieron alcohol. La base de datos deriva de la informacin del l-
timo trago que se captura en las Hojas de custodia/cargos y avisos de multas
de trnsito. Alcolink permite a las dependencias policiales el despliegue de
personal y recursos a lugares crticos, que son aquellos aquejados por un nivel
desproporcionado de daos relacionados con el alcohol.
La polica de Nueva Zelanda est en proceso de desarrollar indicadores a
n de cuanticar el costobenecio de sus dos principales objetivos nacionales:
Comunidades seguras y menos vctimas y Crimen y accidentes carreteros.
Mediante esos indicadores se intentar identicar los resultados que se pueden
atribuir directamente a la polica, al reconocer que un servicio de la polica e-
caz depende de la colaboracin de diferentes agentes sociales.
Sudfrica
La nueva Constitucin sudafricana hace nfasis en la supervisin de la polica.
Sin embargo, sus mecanismos son muy complejos y han sido reforzados con
informes obligatorios sobre el desempeo. El estndar de desempeo aplicable
(Application Performance Standard, SAPS) tambin est desarrollando grcas
sobre el manejo del desempeo a n de monitorear las estaciones individuales
Robert Davis
71
de polica. Un ndice compuesto, EUPOLSA, (gura 2.2) combina 32 indicadores
en cuatro mbitos de los servicios de la polica, como se muestra a continuacin,
que incluyen:
Operativo (investigacin de denuncias, llamadas de emergencia, delitos o presuntos
delitos y presentacin de los delincuentes ante la justicia).
Informacin (informacin sobre delitos a partir de bases de datos).
Recursos (asignacin de personal, vehculos, conducta profesional y ausentismo).
Orientacin a los clientes (capacidad de satisfacer las necesidades de los clientes o
expectativas de la comunidad).
Veintitrs indicadores se monitorean mensualmente, cuatro se evalan cada
trimestre, y cinco se miden ao con ao. Adems de comparar el desempeo
de las estaciones de polica, el sistema compara a cada estacin respecto de su
resultado anterior; esto ltimo mediante la clasicacin de estaciones de acuer-
do con el nivel de mejora promedio de los ltimos cuatro aos, ponderando en
favor de los ltimos meses. En la tabla 2.4 se aprecia el sistema de clasicacin
de colores.
Estas tablas permiten al personal de SAPS analizar los datos en el mbito de
la provincia, estacin e incidentes, as como llevar a cabo un anlisis rpido de la
mejora relativa de un grupo de estaciones.
ndice EUPOLSA
Operativo
Informacin
Recursos
Orientacin
al cliente
Las cinco dimensiones del desempeo SAPS
FIGURA 2.2
72
A +
A
A -
B +
B
B -
C +
C
C -
D +
D
D -
E +
E
E -
95 - 100
94 - 94.99
85 - 89.99
80 - 84.99
75 - 79.99
70 - 74.99
65 - 69.99
60 - 64.99
50 - 59.99
45 - 49.99
40 - 44.99
35 - 39.99
30 - 34.99
20 - 29.99
0 - 19.99
Excelente
Bueno
Satisfactorio
Defciente
Inaceptable
Resultado Califcacin Puntuacin Resultado
Sistema de medicin del desempeo
organizacional para el servicio policial
TABLA 2.4
B
C
C
C
C
C
C
C
C
D +
Satisfactorio
Satisfactorio
Satisfactorio
Satisfactorio
Satisfactorio
Satisfactorio
Satisfactorio
Satisfactorio
Satisfactorio
KZN
Limpopo
Cabo del Este
Cabo del Norte
Cabo Occidental
Noroeste
Mpumalanga
Gauteng
Estado libre
SAPS
71.18 %
64.59 %
61.77 %
58.33 %
56.91 %
55.00 %
53.61 %
53.04%
52.47 %
58.54 %
Provincia ndice Califcacin Puntuacin Resultado
Bueno
Desempeo 2003/2005
TABLA 2.5
Robert Davis
73
El sistema ha permitido una mejora en los ndices de procesamiento de los
de litos prioritarios. No es de extraar que se genere una propagacin de los sis-
temas de desempeo del Reino Unido y Sudfrica. No obstante, el sistema ha
recibido muchas crticas por tener una marcada inclinacin a favor de la di-
mensin operacional. Ochenta y cinco por ciento de la puntuacin general de la
estacin se deriva de delitos denunciados, tasa de deteccin, casos presentados
ante el tribunal, tiempos de respuesta y otros indicadores de operacin. Asimis-
mo, tambin se ha criticado al sistema por fomentar el abuso o la tortura de los
sospechosos con el n de obtener confesiones que den lugar a procesamien tos
como una forma de mejorar los nmeros de desempeo. A pesar de que la sa-
tisfaccin de la comunidad es, nominalmente, una parte del ndice EUPOLSA, no
afecta a la puntuacin de desempeo en general y prcticamente no se mide en
la mayora de las estaciones de polica.
24
Estados Unidos
A pesar de que Estados Unidos ha sido lder en las reformas policiales, el uso de
indicadores de desempeo ha sido irregular en dicho pas. A excepcin de los
Reportes Uniformes de Delitos (Uniform Crime Report, UCR, ), no se han genera-
do indicadores estandarizados en las dependencias policiales. La razn es que el
servicio de la polica en Estados Unidos es responsabilidad del gobierno local.
Por lo tanto, no hay una autoridad en el mbito nacional que exija la medicin
del desempeo ni organismos nacionales de supervisin.
No obstante, ha habido experimentos recientes con el uso de indicadores
de desempeo como un mtodo para mejorar los servicios de la polica y su
rendicin de cuentas. En tanto, el comisionado de la polica de Nueva York,
William Bratton, desarroll un nuevo modelo de control de gestin a partir de
la generacin y revisin peridica de un conjunto de indicadores de desempeo.
CompStat surgi de la necesidad de generar datos sobre las tendencias y patro-
nes delictivos, de la demanda de rendicin de cuentas dirigida a comandantes
de distrito y de las graves consecuencias de no haber llevado las cifras de la
delincuencia a niveles aceptables
25
. El modelo CompStat, acreditado por algu-
nos como parcialmente responsable de la notable reduccin de la delincuencia
en Nueva York a mediados de la dcada de 1990, ha sido imitado tanto en
Estados Unidos como en el resto del mundo, aunque con resultados variables.
26

CompStat llev la idea de la rendicin de cuentas, asociada a un riguroso es-
crutinio de un conjunto reducido de indicadores de desempeo, a los directores
de la polica.
24
Andrew Faull, Missing the Target: When Measuring Performance undermines Police Effec-
tiveness, en South African Crime Quarterly, nm. 31.
25
Eli B. Silverman, CompStat innovation, en David Weisburd y Anthony Braga, eds., Police
Innovation: Contrasting Perspectives.
26
D. Weisburd et al., Change Everything so that Everything can Remain the Same: CompStat
and American Policing, ibid.
74
La Comisin de Acreditacin para Agencias de Aplicacin de la Ley (Com-
mission on Accreditation for Law Enforcement Agencies, CALEA) y la RAND Corpo-
ration trabajaron, con la participacin voluntaria de ejecutivos policiales miem-
bros de CALEA, en el desarrollo de un conjunto de indicadores estandarizados.
27

Hace algunos aos, CALEA integr un Comit de Indicadores de Desempeo, en
el cual colaboraron 15 dependencias de polica dispuestas a comprometerse
con un proyecto piloto sobre el uso de mediciones estndar para evaluar sus
dependencias. ste se bas en el trabajo de Moore y Braga.
28
El grupo elabor
un conjunto rudimentario de indicadores de desempeo para evaluar nueve
dimensiones del servicio de la polica, que incluyen la prestacin de un servicio
de calidad; el miedo, la seguridad y el orden; la tica y los valores; la legitimidad
y el servicio al cliente; la competencia de la organizacin y el compromiso con
estndares elevados; la reduccin de la delincuencia y la victimizacin; el uso
de recursos; el trato a los delincuentes, y el uso de la fuerza.
RAND Corporation y CALEA trabajaron con las dependencias que haban par-
ticipado en el proyecto inicial, a n de constituir un proyecto piloto para poner
a prueba y perfeccionar los indicadores especcos basados en las nueve di-
mensiones que haba desarrollado CALEA. Se eligieron cuatro dependencias por
su diversidad, incluyendo un departamento grande de polica metropolitana,
un departamento de polica mediano en una pequea ciudad de Estados Uni-
dos, un pequeo departamento de polica de suburbio y la ocina de un sheriff
urbano. El grupo acord un conjunto de 28 indicadores (vase el anexo 6).
Muchas de las medidas surgieron del ejercicio de autoevaluacin en el cual
las dependencias participantes se enfocaron en informacin bsica contenida
en registros sobre los ndices de criminalidad, ndices de esclarecimiento, de-
tenciones, denuncias de los ciudadanos e informacin presupuestal. Mucha de
esta informacin se convirti en ndices por agente o en tasas por poblacin de
10 000 personas, de manera que la comparacin entre los sitios fuera posible.
Los indicadores tambin se basaron, en gran medida, en datos obtenidos en
encuestas, incluidas las de la comunidad, de contacto, a policas y a empresas.
El conjunto de indicadores se evaluaron en una prueba piloto con el n
de determinar su viabilidad. sta demostr que el concepto de recopilacin de
indicadores de desempeo, semejantes en dependencias policiales de diversos
tipos y tamaos, es factible. Si bien hubo algunos valores atpicos, en la mayo-
ra de los casos los resultados de cada una de las cuatro dependencias no eran
radicalmente diferentes. La cantidad de horashombre necesarias para recopilar
informacin de los registros de la dependencia fue considerada razonable y los
costos de las diferentes encuestas a la comunidad, de contacto y a los comercios
mi noristas fueron sorprendentemente bajos. Se realizaron pruebas posteriores
con formas menos costosas de llevar a cabo diversos tipos de encuestas, con
modalidades para aumentar la tasa de respuesta y con formas de mejorar el
27
E. R. Maguire, op. cit.
28
M. H. Moore y A. Braga, op. cit.
Robert Davis
75
grado en que las muestras de las encuestas podan ser ms representativas de
la poblacin.
29
El resultado del trabajo es un conjunto bsico de indicadores de desempe-
o estandarizados, de amplio alcance, que se pueden implementar a un costo
relativamente bajo y con una cantidad relativamente pequea de tiempo del
personal. Se puede utilizar un conjunto o subconjunto de indicadores para hacer
comparaciones de desempeo entre las divisiones de patrullaje a n de deter-
minar, por ejemplo, si algunas divisiones se distinguen de las dems en cuanto
a la satisfaccin de los ciudadanos en el manejo de una denuncia de un delito
o una detencin de trnsito. Tambin se pueden utilizar para hacer compara-
ciones anuales del desempeo de la divisin de la dependencia y as determinar
si la tendencia es positiva. Asimismo, se puede comparar el desempeo con
otras dependencias a n de contar con un punto de referencia para evaluar la
situacin de una dependencia en diversas reas. Como las medidas se incorpo-
ran a los estndares de CALEA, las 750 dependencias acreditadas recopilarn y
presentarn datos similares que se conservarn en una base de datos comn
accesible en un portal de internet. A medida que el proyecto contine en los
prximos aos, permitir que quienes elaboran las polticas puedan determinar
las tendencias en el tiempo respecto al desempeo de las dependencias policia-
les estadounidenses.
Mxico
El Programa de Desarrollo Estratgico (PDE) de la Polica Federal,
30
de reciente
implementacin, dene los objetivos estratgicos de la institucin, as como su
alineacin con los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo (PND)
y en el Programa Sectorial de Seguridad Pblica (20072012).
Los 12 objetivos sealados en el PDE estn ordenados en cinco dimensiones
conceptuales: tecnologa; profesionalizacin; sistemas de operacin; gestin
administrativa y transparencia. Para cada objetivo se denieron lneas de ac-
cin e indicadores 61 en total, diseados para supervisar la implementacin
del Programa. Asimismo, se establecieron niveles de cumplimiento anuales para
cada indicador. En la tabla 2.6 se presenta la asignacin de los objetivos a las
seis divisiones de la Polica Federal, a la Secretara General, y a las Direcciones
Generales de Enlace y de Comunicacin Social.
Para la dimensin de tecnologa, se denieron dos objetivos:
1. Apoyo cientco, tcnico y de innovacin tecnolgica para la prevencin y com-
bate del delito: consiste en la aplicacin de conocimientos cientcos, tecnolgicos
y de informacin especializada para la operacin policial, as como el desarrollo
de innovacin tecnolgica para los procesos de la Polica Federal. La Divisin
29
R. C. Davis et al., Striving for Excellence: Technical Report on Field Testing a Suite of
Standardized Performance Measures.
30
El Programa de Desarrollo Estratgico 20102012 de la Polica Federal se fundamenta en el
art. 18, fracc. VI, del Reglamento de la Ley de la Polica Federal.
76
Dimensin rea Objetivo estratgico Nm.
Indi.
Tecnologa Divisin Cientca
Apoyo cientco, tcnico y de innovacin tecnolgica
para la prevencin y combate del delito.
4
Secretara General Fortalecimiento tecnolgico. 5
Profesionalizacin Secretara General Sistema de Desarrollo Policial. 7
Sistemas de
Operacin
Divisin de
Inteligencia
Inteligencia para la prevencin del delito. 5
Divisin de
Investigacin
Investigacin para la prevencin y combate al delito. 4
Divisin de
Seguridad Regional
Despliegue policial de prevencin y combate al delito. 9
Divisin de
Antidrogas
Prevencin y combate de delitos contra la salud y los
relacionados con operaciones con recursos de proce-
dencia ilcita, falsicacin y alteracin de moneda.
4
Divisin de Fuerzas
Federales
Proteccin, seguridad y vigilancia. 3
Secretara General Despliegue tctico areo policial. 11
Gestin
administrativa
Secretara General Mejora de gestin administrativa y regulatoria. 6
Transparencia
Direccin General de
Enlace
Transparencia, acceso a la informacin pblica y
rendicin de cuentas.
2
Direccin General de
Comunicacin Social
Difusin para el fortalecimiento de la imagen pblica
de la Polica Federal.
1
Total 61
Asignacin de objetivos e indicadores del Programa de Desarrollo Estratgico
de la Polica Federal
TABLA 2.6
Cientca es la responsable del logro de este objetivo, el cual se mide por medio de
indicadores denidos en trminos del nivel de atencin a las denuncias ciudada-
nas; la prevencin de delitos electrnicos; el apoyo tecnolgico, y la participacin
en operativos conjuntos para el combate al delito.
2. Fortalecimiento tecnolgico: denido como el establecimiento de los sistemas que
permitan explotar la informacin, as como de los sistemas de comunicacin y
seguridad que faciliten la prevencin del delito y la provisin de la Seguridad
Pblica. La Secretara General es responsable del logro de este objetivo, cuyos
indicadores estn denidos en trminos de la capacidad tecnolgica instalada; la
disponibilidad de los servicios; la integracin de las bases de datos, y el nivel de
coordinacin con los estados.
31
Para la dimensin de profesionalizacin, se deni un solo objetivo:
1. Sistema de Desarrollo Policial: consiste en la implementacin del Sistema de De-
sarrollo Policial, de manera que ste contribuya a la efectividad, la ecacia y la
dignicacin de la actuacin de los policas federales. La Secretara General es el
31
Para algunos temas se denieron dos o ms indicadores.
77
rea responsable y los indicadores correspondientes estn denidos en trminos
de la capacitacin recibida por los elementos activos de la Polica Federal, donde
se incluyen temas de derechos humanos; la aplicacin de evaluaciones de control
de conanza; la elaboracin de Procedimientos Sistemticos de Operacin (PSO).
32
Para la dimensin de sistemas de operacin, se denieron seis objetivos:
1. Inteligencia para la prevencin del delito: consiste en consolidar estrategias para
el suministro, intercambio, sistematizacin, consulta, anlisis y actualizacin de
la informacin de inteligencia nacional e internacional, con el n de coadyuvar
en la investigacin para la prevencin de delitos y para la toma de decisiones en
materia de Seguridad Pblica. El objetivo qued bajo la responsabilidad de la Di-
visin de Inteligencia y los indicadores estn denidos en trminos de la deteccin
de objetivos ilcitos areos, martimos y terrestres; la generacin de productos de
inteligencia; el nivel de ingreso del Informe Policial Homologado (IPH) correspon-
dientes en la Plataforma Mxico y el intercambio de informacin con instancias
internacionales.
2. Investigacin para la prevencin y combate al delito: denido como la consoli-
dacin de los mtodos de investigacin policial para la prevencin y combate al
delito. Este objetivo es responsabilidad de la Divisin de Investigacin y sus indi-
cadores estn denidos en trminos de la participacin en operativos conjuntos; el
nivel de ingreso del IPH en Plataforma Mxico, y la ecacia en la investigacin de
delitos as como en el combate al secuestro.
3. Despliegue policial de prevencin y combate al delito: denido como el diseo,
coordinacin y ejecucin de los mecanismos de operacin, inspeccin, seguridad,
vericacin y vigilancia, as como la realizacin de acciones policiales de investi-
gacin para la prevencin y combate al delito, con el n de mantener el orden y
garantizar la Seguridad Pblica en todos aquellos lugares de jurisdiccin federal,
para reducir los ndices delictivos en las entidades federativas de la Repblica
Mexicana. La responsabilidad de estos despliegues operativos es de la Divisin de
Seguridad Regional. Los indicadores estn denidos en trminos del nivel de aten-
cin a las denuncias a la ciudadana, la ejecucin de acciones de auxilio; el nivel
de asaltos y accidentes en las carreteras; el nivel de ingreso del IPH en Plataforma
Mxico; el nivel de cumplimiento a mandamientos ministeriales, as como el nivel
de implantacin de procesos del nuevo modelo de actuacin policial en las 32
entidades federativas.
4. Prevencin y combate de delitos contra la salud y los relacionados con operaciones
con recursos de procedencia ilcita, falsicacin y alteracin de moneda: consiste
en combatir la produccin, tenencia, trco y otros actos relacionados con delitos
contra la salud, as como identicacin y prevencin de operaciones con recursos
de procedencia ilcita, falsicacin y alteracin de moneda. El cumplimento de
este objetivo es responsabilidad de la Divisin Antidrogas. Los indicadores corres-
pondientes estn denidos en trminos de la atencin a denuncias ciudadanas; la
32
Que pertenece al Centro Nacional de Certicacin y Acreditacin (CNCA).
78
puesta a disposicin de las autoridades en casos de delito agrante; el nivel de
ingreso del IPH en Plataforma Mxico; y la participacin en operativos conjuntos.
5. Proteccin, seguridad y vigilancia: consiste en dirigir, coordinar y vigilar la im-
plementacin de mecanismos e instrumentos que permitan analizar, planicar,
ejecutar y dar seguimiento a operativos, servicios y apoyos encaminados a preve-
nir y combatir actividades delictivas y cualquier situacin que ponga en riesgo la
seguridad de la ciudadana, sus bienes y el patrimonio de la nacin. La responsabi-
lidad de este objetivo es de la Divisin de Fuerzas Federales y sus indicadores estn
denidos en trminos de la participacin en operativos conjuntos; la supervisin
de instalaciones estratgicas; y el nivel de ingreso del IPH correspondientes en
Plataforma Mxico.
6. Despliegue tctico areo policial: consiste en incrementar el despliegue tctico
areo policial en el territorio nacional para prevenir y combatir los delitos del
mbito de competencia de la institucin y, en su caso, brindar apoyo a las auto-
ridades federales, estatales y municipales. La realizacin de estos despliegues est
a cargo de la Secretara General. Los indicadores quedaron denidos en trminos
de las misiones areas realizadas de inteligencia; reaccin; patrullaje; transporte;
adiestramiento; mantenimiento; as como el incremento del parque areo; nivel de
equipamiento de las aeronaves; establecimiento de bases areas; la disponibilidad
de las aeronaves, y la formacin en actualizacin recibida por el personal tcnico
aeronutico.
Para la dimensin de gestin administrativa, se deni un objetivo:
1. Mejora de gestin administrativa y regulatoria: denida por el establecimiento de
mecanismos de simplicacin administrativa y de regulacin. La responsabilidad
de este objetivo es de la Secretara General. Los indicadores quedaron denidos en
trminos del desempeo presupuestario de servicios personales y de operacin de
la Polica Federal; los movimientos de personal; la nivelacin de las remuneracio-
nes; y las adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios.
Para la dimensin de transparencia, se denieron dos objetivos:
1. Transparencia, acceso a la informacin pblica y rendicin de cuentas: consiste
en establecer los procesos que permitan el acceso a la informacin pblica y de
datos personales, la rendicin de cuentas y la actualizacin de las obligaciones
de transparencia de la Polica Federal. Este objetivo es la responsabilidad de la Di-
reccin General de Enlace. Sus indicadores estn denidos en trminos del nivel
de cumplimiento de obligaciones de transparencia y acceso a la informacin, y
el ndice de calidad, congruencia y oportunidad de la informacin.
2. Difusin para el fortalecimiento de la imagen pblica de la Polica Federal: posi-
cionar la imagen de la Polica Federal ante la sociedad por medio de la difusin de
sus acciones relevantes en los medios de comunicacin. El logro de este objetivo
es responsabilidad de la Direccin General de Comunicacin Social, y sus indica-
dores estn denidos en trminos del fortalecimiento de la imagen institucional.
Robert Davis
79
En la terminologa utilizada en este documento, los indicadores para el
seguimiento de los objetivos descritos en el PDE quedaron especicados como
metas de desempeo, observables a corto plazo. Como se mencion, la ventaja
de este tipo de indicadores es que el personal de la Polica Federal tiene incen-
tivos directos para esforzarse en alcanzar las metas establecidas, las cuales se
encuentran bajo su control directo. Los inconvenientes de utilizar indicadores
de desempeo son: a) el personal de la polica puede descuidar otras actividades
bajo su responsabilidad con el n de centrarse exclusivamente en aquellas que
son medidas, y b) surge la tentacin de manipular los resultados.
Otra caracterstica de los indicadores utilizados por la Polica Federal es el
uso recurrente de metas basadas en el desempeo histrico. Los administradores
de la polica, que en ocasiones buscan evitar la comparacin con otras institu-
ciones policiales, suelen defender este mtodo. Sin embargo, como se mencion,
cuando se utilizan metas basadas en comparaciones anuales durante un periodo
prolongado, se generan problemas debido a que, si el desempeo mejora con-
tinuamente, con el tiempo se llega a un lmite ms all del cual no hay mucho
margen para mejoras en el futuro.
A partir de los objetivos nacionales contenidos en el PDE, la Polica Federal
ha desarrollado una buena base desde la cual es posible continuar con el diseo
de ms indicadores de desempeo que permitirn incrementar su responsabili-
dad y profesionalismo.
Marco terico para medir el desempeo de las instituciones
policiales
Con base en los conceptos presentados hasta el momento, en las tablas 2.7, 2.8
y 2.9 se presenta un esquema rudimentario para evaluar la calidad del servicio
de la polica. El esquema contempla tres tipos de medidas: una evaluacin de las
polticas departamentales que condicionan el comportamiento de los elementos
de la polica, que a su vez produce los resultados del servicio de polica:
La tabla 2.7 contiene las mediciones del proceso, es decir, las formas de
evaluar si las polticas y prcticas de las dependencias concuerdan con las nor-
mas profesionales. Este mecanismo incluye un examen de las polticas sobre
el uso de la fuerza y las detenciones de trnsito y a peatones; una evaluacin del
alcance de los programas de entrenamiento; una evaluacin de los sistemas de
advertencia temprana de la dependencia; un examen de las polticas relaciona-
das con la transparencia, y una evaluacin de la interaccin de la dependencia
con la comunidad mediante los consejos consultivos ciudadanos, participacin
pblica en las reuniones de la comunidad y otros foros. La recopilacin de datos
para las mediciones de proceso es de bajo costo, y se basa en una revisin de
Polticas Comportamiento de la polica Resultados deseados
80
las polticas y registros de la dependencia. Muchas de las mediciones son sim-
ples listas de vericacin que indican si una dependencia ha adoptado o no la
poltica o la prctica.
Mediciones del proceso
TABLA 2.7
Indicador Defnicin Fuente
Polticas de la polica Cumplen las polticas sobre el uso de
la fuerza y detenciones con las mejores
prcticas nacionales?
Anlisis de las polticas
escritas.
Programas de
capacitacin
Horas de formacin acadmica y
entrenamiento sobre el uso de la fuerza,
detenciones y sensibilidad tnica.
Anlisis del programa de
entrenamiento.
Sistema de
advertencia
temprana
Base de datos sobre el seguimiento que
cada agente hace de las denuncias de los
ciudadanos, uso de la fuerza, detenciones,
entre otros.
Anlisis de las especicaciones
del sistema de advertencia
temprana.
Transparencia Publicacin de datos sobre las denuncias
de delitos, arrestos, detenciones, uso de la
fuerza, denuncias de los ciudadanos.
Anlisis de informes
departamentales, sitio en
Internet.
Interfase de la
comunidad
Establecimiento de un consejo consultivo
ciudadano, participacin pblica en reuniones
distritales abiertas, participacin ciudadana
en actividades contra el crimen.
Anlisis de los datos de los
registros por departamento,
observacin durante las
reuniones.
Las polticas y prcticas de la dependencia condicionan el comportamiento de
los elementos de la polica, por lo que el segundo conjunto de indicadores de
desem peo (contenido en la tabla 2.8), est enfocado en la conducta de los po-
licas. Estos incluyen el grado de profesionalismo con el que los elementos se
comportan en su interaccin con el pblico; el volumen y la disposicin de las
denuncias ciudadanas presentadas ante la Unidad de Asuntos Internos de la
dependencia o con una agencia de denuncia ciudadana, y la perspectiva y moral
de los elementos de la polica, incluyendo la satisfaccin en el trabajo, la per-
cepcin del liderazgo de la dependencia y el clima de integridad. Algunos de
estos indicadores se basan en encuestas realizadas por Internet relativamente
econmicas o encuestas telefnicas breves en las que se evala la satisfaccin
de las personas que llaman a la polica para recibir asistencia o que son deteni-
dos por la polica.
Las polticas de la dependencia y la conducta de los policas determinan
de manera conjunta la calidad de la prestacin del servicio. Por ello, los indi-
cadores de desempeo presentados en la tabla 2.9 evalan los resultados de la
dependencia de forma conjunta. Dichos resultados incluyen los ndices de deli-
Robert Davis
81
Manejo de incidentes
de rutina
El profesionalismo con el que los
policas interactan con las personas
que solicitan asistencia, personas
detenidas.
Encuestas cortas para evaluar la
satisfaccin de los consumidores de
los servicios de la polica.
Denuncias de los
ciudadanos
Nmero de denuncias ciudadanas,
tasa de denuncias procedentes,
proporcin de policas disciplinados.
Anlisis de informes anuales de la
agencia de quejas.
Moral y tica de
los elementos de la
polica
Satisfaccin del trabajo de los
elementos y clima de integridad.
Encuestas sobre los elementos de la
polica.
Mediciones sobre la conducta de la polica
TABLA 2.8
Opinin de la
comunidad
Opinin pblica sobre la ecacia y el
mal comportamiento de la polica.
Encuestas a miembros de la
comunidad elegidos al azar.
ndices de delitos ndices de delitos reportados y
victimizacin delictiva corregidos
segn las caractersticas
demogrcas de la comunidad.
Cooperacin de los
ciudadanos con la
polica
Disposicin de los ciudadanos a
denunciar delitos y problemas
no delictivos a la polica.
Tiempos de respuesta Tiempo de respuesta a llamadas de
emergencia y no emergencia que
solicitan el servicio.
Anlisis de datos de los registros del
departamento.
ndices de
esclarecimiento
Proporcin de denuncias de delitos
esclarecidos mediante la detencin.
Anlisis de datos de los registros del
departamento.
Medidas de resultado
TABLA 2.9
82
tos ajustados segn las caractersticas demogrcas de la comunidad; el tiempo
de respuesta; los ndices de esclarecimiento; la voluntad de los ciudadanos para
cooperar con la polica, y la opinin de la comunidad acerca de la polica. Los
ltimos dos indicadores requieren de encuestas a la comunidad realizadas en
campo, las cuales son relativamente costosas porque implican contratar a una
empresa encuestadora profesional, capaz de llevar a cabo muestreos cientcos
para garantizar una muestra representativa de la comunidad. Los indicadores de
resultados de la tabla 2.8 son muy bsicos. Para el conjunto que aqu se propo-
ne, se podran aadir los indicadores de eciencia, por ejemplo, el costo de los
servicios de la polica por habitante de la comunidad o el no uso de la fuerza
en acciones policiales.
El conjunto de medidas propuesto en las tablas 2.7, 2.8 y 2.9 no es sosti-
cado ni costoso. De implementarse, ofrece un panorama til del desempeo de
una institucin policial. Las reas donde el desempeo resulte deciente pueden
evaluarse posteriormente con indicadores adicionales.
En este captulo se ha conseguido extraer lecciones al tomar como referencia
las mejores prcticas de medicin del desempeo policial alrededor del mundo.
Del anlisis realizado se desprende, por un lado, que los indicadores de desem-
peo deben construirse bajo los principios de una polica democrtica. Por otro
lado resalta que, a pesar de que el combate a la delincuencia, as como el uso
prudente de los fondos pblicos, son metas importantes para cualquier institu-
cin policial, estas preocupaciones deben equilibrarse con los derechos de los
ciudadanos que interactan con la polica. Con el n de promover la legitimi-
dad, la polica debe interactuar con la ciudadana de una manera respetuosa,
incluyendo un uso mnimo de la fuerza en los casos de contacto involuntario.
A la larga, una mayor legitimidad favorece a la polica, pues sta depende de
la cooperacin pblica para resolver los delitos y, en general, para mantener el
Estado de Derecho.
33
Los gobiernos nacionales tienen un inters primordial en establecer normas
uniformes para la actuacin policial, las cuales deben ser exibles y concisas.
Los objetivos nacionales han de incluir mediciones de los resultados socialmen-
te deseables, tales como el uso que Irlanda del Norte hace de las encuestas de
opinin para comparar el grado de apoyo a la polica por parte de catlicos y
protestantes.
Las autoridades locales deben contar con la exibilidad para escoger los
medios de alcanzar los objetivos nacionales, as como para jar objetivos de
desempeo propios que respondan a las necesidades particulares de la ciudadana.
33
David de Cremer y Tom R. Tyler, The Effects of Trust and Procedural Justice on Cooperation,
en Journal of Applied Psychology, nm. 92.
Robert Davis
83
La ltima revisin del Sistema Integral de Medicin del Desempeo Britni co
reconoce la importancia de la capacidad de las localidades para establecer sus
propias metas y crear sus propios indicadores para promover la rendicin de
cuentas de la polica a las autoridades y al electorado local.
Los indicadores de desempeo deben incluir una combinacin de metas in-
ternas y resultados deseables para la sociedad. Como se seal en este captulo,
muchos resultados no estn bajo el control directo de la polica. La sociedad se
interesa ms en las condenas judiciales que en los arrestos, pero el buen trabajo
policial no puede garantizar que una detencin lleve a una condena. Por otro
lado, las metas tales como el nmero de infracciones de trco estn bajo el
control exclusivo de la polica, pero su uso excesivo tiende a distorsionar la
forma en que los funcionarios emplean su tiempo y puede incluso provocar
manipulaciones al sistema.
Tomando en cuenta las limitaciones tanto de los indicadores tradicionales
jados como metas internas, como las de los resultados percibidos de la funcin
de la polica, la combinacin de ambas medidas, a partir de informacin ob-
tenida en encuestas, permite conservar los puntos fuertes de ambos esquemas.
En efecto, las encuestas pueden medir los resultados deseables, tales como la
moral del funcionario o el trato respetuoso hacia la ciudadana por parte de
la polica. Incluso, los resultados de las encuestas a menudo permiten interpre-
taciones menos ambiguas que algunos indicadores tradicionales, como es el
caso del nmero de quejas de los ciudadanos. Por estas razones, las encuestas
deben tener un papel central en cualquier esfuerzo por medir el desempeo de
las instituciones policiales.
Conforme las herramientas para recopilar y procesar la informacin se vuel-
ven ms sosticadas, la diversidad de indicadores de desempeo que es posible
generar continuar expandindose. El uso sensato de estos indicadores permitir
orientar a las instituciones policiales hacia la ecacia, as como a la integracin
de los principios democrticos.
PROGRAMAS DE PREVENCIN DEL DELITO:
UNA REVISIN TERICA
CAPTULO 3
87
La prevencin del delito es una tarea fundamental en cualquier estrategia de
Seguridad Pblica y combate a la criminalidad. Contar con herramientas que
permitan reconocer los factores del fenmeno delictivo es indispensable para
disear estrategias enfocadas en prevenirlos, desincentivarlos y sancionarlos.
En este sentido, este captulo presenta una revisin exhaustiva de las teoras
de la prevencin y su vnculo con las teoras criminolgicas. En l se exponen
los tres grandes enfoques de la prevencin, as como programas internacionales
en esta materia, y se describen las actividades implementadas por el Gobierno
Federal de Mxico, particularmente las acciones emprendidas por la SSP. Sin
embargo, tambin se detallan los programas de otras reas como educacin,
salud y desarrollo social.
Es importante resaltar que el Gobierno Federal, por medio de la SSP ha
implementado una estrategia de prevencin que est acompasada con el
programa de lucha contra la delincuencia organizada. Se trata de un esfuerzo
indito en materia de prevencin del delito en Mxico, que por primera vez
propone reducir tanto la incidencia delictiva, como las causas que la producen,
as como fortalecer la cultura de la prevencin.
Asimismo, este captulo destaca la necesidad de impulsar el desarrollo de indi-
cadores que permitan medir el impacto de los programas de prevencin del de lito,
y darle continuidad a lo largo de diferentes administraciones. Como se ver, sta
es una tarea pendiente, no slo en Mxico sino en el mundo, ya que la experiencia
internacional nos muestra que esta materia an no ha logrado consolidarse.
Aspectos tericos de la prevencin
La literatura sobre prevencin del delito investiga y propone una serie de medidas
para reducir y disolver los mecanismos que dan lugar a los delitos. De acuerdo con
la Ocina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Crimen (United Nations
Ofce on Drug and Crime, UNODC), la prevencin engloba las estrategias y las me-
didas encaminadas a reducir el riesgo de que se produzcan delitos y sus posibles
efectos perjudiciales para las personas y la sociedad, el temor a la delincuencia, as
como intervenir para reducir o eliminar las mltiples causas de la criminalidad.
1

Cabe mencionar, sin embargo, que las actividades para hacer cumplir las leyes,
1
United Nations Ofce on Drugs and Crime, United Nations Human Settlements Programme,
Crime Prevention Assessment Tool, p. 9.
88
las sentencias y las medidas correctivas, aun cuando desempean funciones de
prevencin, estn fuera del mbito de trabajo de este captulo.
El concepto de prevencin est enraizado en la nocin de que el crimen y
la victimizacin se presentan debido a muchos factores subyacentes. Los delitos
son el resultado de una amplia gama de factores y circunstancias que inuyen
en las vidas de los individuos y las familias, en sus actividades cotidianas, en
sus ambientes locales, y en aquellas situaciones u oportunidades que facilitan la
victimizacin y las ofensas.
2
El diagnstico de los factores determinantes de los delitos es esencial en
la prevencin, ya que slo ste puede efectivamente dar direccin al desarrollo
de estrategias y programas para modicarlos, prevenirlos o reducirlos. En este
apartado, se presentan los conceptos y modelos de la prevencin del delito;
asimismo, se aborda el papel de los gobiernos en la implementacin de los pro-
gramas de prevencin.
Conceptos de la prevencin del delito
En las teoras de prevencin del crimen hay un denominador comn: la idea de
que el delito es producto de cmo nos conducimos en nuestra vida cotidiana y
del hecho de que somos propietarios de un conjunto de bienes a los cuales se
asignan valores elevados. Adems, en las ciudades tenemos una vida annima
y segregada. Ambos aspectos incrementan la probabilidad de ser vctimas de un
delito, contra nuestros bienes o contra nuestras personas.
Las diferentes teoras intentan explicar por qu ocurren los delitos. Co-
mencemos por la teora ms divulgada, la de la actividad rutinaria, que intenta
explicar el crimen predatorio y propone tres elementos constitutivos de la de-
lincuencia, a saber: un ofensor motivado, una vctima probable y la ausencia de
un guardin. Estos elementos deben converger en el tiempo y en el espacio para
que ocurra un delito. ste es el enfoque ms utilizado para explicar las ofensas
juveniles, porque tanto la vctima como el agresor tienen una gran movilidad
en el espacio.
En segundo lugar, encontramos la teora del estilo de vida que analiza los
factores de victimizacin tomando en cuenta edad, sexo y etnicidad, propone
que existe una correspondencia entre los rasgos de la vctima y los del agre-
sor. Este enfoque considera que existe un efecto de la estructura social sobre
la victimizacin, que las personas pueden ser forzadas a vivir en condiciones
o barrios que no escogieron, y que estn expuestos a un conjunto de riesgos
independientes de su estilo de vida.
En tercer lugar, tenemos las teoras ms recientes que se sustentan en el
modelo de la accin racional. Un ejemplo es la teora de Gary Becker
3
sobre
la utilidad que se obtiene al cometer un delito, aunque la teora acepta que la
racionalidad puede estar limitada por factores de tiempo y por la capacidad de
2
Idem.
3
Gary Becker, Crime and Punishment: An Economic Approach, en The Journal of Political
Economy, nm. 76, pp. 169217.
89
Programas de prevencin del delito: una revisin terica
los potenciales delincuentes para adquirir informacin relevante. Una variante
de estos enfoques es la teora de la ambicin.
En cuarto lugar, hay un conjunto de enfoques que privilegian aspectos
ambientales en la ocurrencia de los delitos, a los cuales se les considera como
factores independientes de la estructura social y, en buena medida, de las carac-
tersticas de los delincuentes o de las vctimas. Consideran el crimen como una
oportunidad azarosa.
Hay enfoques an ms ambiciosos, como el que propone elaborar una
taxonoma del crimen e incluir en ella todos los aspectos relacionados con el
delincuente, con las caractersticas (indicadores) y el entorno donde ocurren
los delitos. Estas teoras han procurado integrar los aspectos ms relevantes y
construir un repertorio comprensivo de las formas cmo se produce la crimina-
lidad. Por ejemplo, Clarke
4
elabor una tabla donde resume e integra un amplio
repertorio de acciones que l considera explican la criminalidad, y a ste le
agrega los factores asociados de prevencin primaria. En este sentido, propuso
que esta ltima equivale a establecer medidas (fsicas) para hacer ms difcil la
comisin de un delito. Algunos de estos aspectos estn vinculados con la situa-
cin inmediata, dnde ocurre el delito, y proponen medidas para manipularla,
ya sea social o fsicamente.
5
Enfoques preventivos
Con base en las teoras mencionadas, en la literatura de la prevencin del cri-
men hay tambin una amplia aceptacin que parte de tres enfoques. El primario
sostiene la idea de que la prevencin reduce o intenta eliminar las oportuni-
dades de cometer delitos (independientemente de reducir los delitos o el nmero
de agresores). El nivel secundario, que busca intervenir en las conductas de los
agresores, evitar que quienes estn en situacin vulnerable o de riesgo cometan
delitos; espera tambin que aquellas personas en situacin de riesgo eviten ser
vctimas. Y el nivel terciario, que busca truncar las carreras delictivas, romper
los patrones de ocurrencia de los delitos y, por ende, se concentra en las perso-
nas agresoras y en sus conductas (sobre todo en el sistema penal, carcelario) y
en cierta medida en las caractersticas de las vctimas (para evitar que vuelvan
a serlo). Tambin interviene para resolver algunos problemas de recurrencia de
los delitos.
Hay que tomar en cuenta que cada teora de la criminalidad tiene distintas
formas de proponer la prevencin. Mientras que algunas estn focalizadas en
el agresor, otras se concentran en el evento delictivo que debe explicarse y,
eventualmente, prevenirse. De algunos enfoques sobre las causas del crimen
han surgido propuestas de reorientacin del trabajo policial, tales como la po-
lica comunitaria o la polica orientada a la solucin de problemas, esto es, una
4
Ronald Clarke, Situational Crime Prevention, en Michael Tonry y David Farrington, eds.,
Building a Safer Society: Strategic Approaches to Crime Prevention.
5
Ken Pease, Crime Prevention, en Mike Maguire, Rod Morgan y Robert Reiner, eds., The
Oxford Handbook of Criminology, p. 969.
90
polica que al enfrentarse a actos presuntamente delictivos busca persuadir al po-
ten cial delincuente y resolver el problema que generara el delito.
A cada nivel de intervencin corresponde un conjunto especco de actores
pblicos y privados. La prevencin primaria ha sido otorgada por excelencia a
la polica, al patrullaje y, parcialmente, a la investigacin policial. Pero tambin
hay otros aspectos que intervienen, tales como el entrenamiento, el trabajo de y
en comunidades, y las medidas emprendidas por las vctimas. En algunas fases
de la prevencin intervienen los sectores de la educacin y de la salud. Y en
muchas sociedades, las organizaciones civiles han asumido como parte de su
trabajo la prevencin primaria, particularmente en aquellas donde las institu-
ciones pblicas del Estado son dbiles o cuando los gobernantes no asumen esta
responsabilidad.
Durante las dcadas recientes, se han desarrollado varios enfoques de pre-
vencin, principalmente en pases del mundo industrializado, as como en el
sector privado. La gran mayora de stos se sustent en investigaciones previas,
en experimentos y en evaluaciones de su impacto y de otras dimensiones con
las que evaluaron su efectividad en la reduccin o el combate al crimen. Estos
esfuerzos han generado un campo profesional nuevo, el de la prevencin, den-
tro del cual hay muchas variantes dependiendo de las dimensiones que se desta-
quen, ya sean los aspectos ambientales, situacionales, los de desarrollo, aquellos
basados en la comunidad, la localidad o las personas. Asimismo, las interven-
ciones pueden clasicarse en grandes grupos. Un campo est referido a los
mecanismos de intervencin social, otro a dimensiones individuales, otro ms
a aspectos situacionales, o a mecanismos de polica y del sistema de justicia.
6
Una forma de acompasar las teoras criminolgicas con las estrategias de
prevencin, es agruparlas con los modelos del crimen.
El primer enfoque preventivo est sustentado en el supuesto de que las es-
tructuras macrosociales determinan las actividades delictivas. Por ello, propone
cambiar la estructura de oportunidades que implica la estructura socioeconmi-
ca donde ocurren los delitos. Este enfoque plantea la necesidad de reformar las
estructuras econmicas para reducir los delitos, esto es, incidir en la reduccin
de la desigualdad, del desempleo y, en el fondo, promover el desarrollo.
El segundo enfoque est centrado en el comportamiento de las personas (la
conducta y, en alguna forma, la personalidad). Algunas de sus variantes pro-
ponen cambiar los incentivos individuales (incrementar el costo de cometer el
crimen, la probabilidad de ser detenido y castigado, o reducir las ganancias). El
tercero est concentrado en el entorno donde ocurren los delitos.
Todos los enfoques consideran tres aspectos nodales de una estrategia pre-
ventiva, a saber: primero, los atributos individuales de las personas que cometen
los delitos (llmese personalidad o simplemente conducta); en segundo lugar,
las circunstancias que los generan;
7
y, en tercer lugar, la estructura sobre la cual
6
United Nations Ofce on Drugs and Crime, United Nations Human Settlements Programme,
op. cit., p. 10.
7
K. Pease, op. cit. p. 963.
91
debe implementarse la prevencin. Esto es equiparable a los tres elementos de
las teoras del crimen.
Otros autores hacen nfasis en el riesgo como el elemento central de cual-
quier anlisis y estrategia. Precisamente, el documento de UNODC menciona que
los factores subyacentes a los delitos pueden entenderse como factores de ries-
go. Adems, en este caso incluyen desde cambios locales hasta globales, ten-
dencias que afectan las condiciones socioeconmicas entre los individuos, las
colectividades o las naciones, (pues su impacto se siente tanto en las comuni-
dades como en regiones o pases enteros; un ejemplo de este fenmeno es el
trco de personas).
8
OMailley
9
tambin postula que el enfoque situacional es independiente de
las personas o de las estructuras donde se cometen los delitos y propone, junto
con Reichman,
10
que el control del crimen debe partir de un anlisis de los ries-
gos y de la probabilidad de ocurrencia de un delito.
11

Es importante agregar que cualquier enfoque debe considerar el ambien-
te social y poltico donde se implementar un programa. De la misma forma,
debe tomar en cuenta la sociedad, su estructura, su economa, sus valores (la
conanza interpersonal y en las instituciones, la reciprocidad), su cohesin, el
sentimiento de comunidad (su capital social) y el sistema de procuracin de
justicia (sus metas y efectividad).
La prevencin del crimen slo puede llevarse a cabo de manera plena cuan-
do la sociedad comparte un conjunto aceptable de estndares de justicia. De otra
manera, cualquier intervencin se percibir como una forma ms del ejercicio
de un sistema injusto, como una imposicin. Para que tenga consecuencias
positivas, la prevencin debe ser una alternativa deseable y aceptable en las co-
munidades. Estos factores determinan el tipo de programa o programas y sus
al cances. Otros aspectos de la prevencin consisten en el acercamiento o mejor
vinculacin con la comunidad, as como la forma en que estos programas estn
insertos en la estructura de la gobernanza general.
Tipologa de la prevencin del delito
La UNODC ha creado una gua para articular las teoras del crimen con los mode-
los preventivos. Incluye cuatro modelos: desarrollo socioeconmico como pre-
vencin; prevencin como accin local; prevencin situacional y prevencin
como reinsercin.
La primera categora coincide con las teoras estructurales del delito y pro-
pone la idea de prevencin por medio del desarrollo econmico y social. Esta
categora incluye una amplia gama de intervenciones en educacin, salud, reas
8
United Nations Ofce on Drugs and Crime y United Nations Human Settlements Programme,
op. cit., p. 10.
9
Pat OMailley, Power and Crime Prevention, en Eugene McLaughlin, John Muncie y Gordon
Hughes, eds., Criminological Perspectives. Essential Readings.
10
N. Reichman, Managing Crime Risks: Toward an Insurance Based Model of Social Control,
en Research in Law, Deviance and Social Control, vol. 8, pp. 151172.
11
P. OMailley, op. cit., p. 450.
92
sociales y programas de capacitacin, tales como los dedicados a familias en
riesgo y a nios en etapas tempranas de desarrollo, para proporcionarles herra-
mientas o habilidades. Otros programas tambin son conocidos como preven-
cin delictiva en el desarrollo, dado que procuran crear resiliencia
12
y habilida-
des sociales entre los nios y sus familias. Algunos esquemas estn enfocados a
grupos de nios o adolescentes en situaciones vulnerables, tales como aquellos
en situacin de calle, los que viven en asentamientos precarios o que han tenido
procesos migratorios complejos.
Otros ejemplos incluyen proyectos de educacin en las escuelas, o recrea-
cin y capacitacin para los nios y jvenes en la comunidad. De acuerdo con
las lneas del programa de prevencin de UNODC, estos programas promueven
el bienestar y conductas prosociales por medio de medidas sociales, econmi-
cas, educacionales, con nfasis en nios y adolescentes (aun cuando tambin
algunos integran a la mujer, a la familia y a la comunidad, y se concentran
en factores de riesgo y factores protectores contra el crimen y la victimizacin;
un ejemplo en Mxico podra ser el programa Escuela Segura).
La segunda forma reside en la prevencin del delito local o comunitario; se
enfoca en zonas donde los riesgos aumentan, y no en los individuos. Se trata
de espacios con niveles notorios de privacin en trminos de infraestructura,
servicios o calidad de vida, pero tambin en aquellas ciudades donde conviven
poblaciones con grandes desigualdades y contrastes entre riqueza y pobreza;
incluyen dimensiones tales como ausencia de cohesin comunitaria o de capital
social. Algunos programas federales en Mxico podran apoyar la prevencin en
esta vertiente; por ejemplo Rescate de espacios pblicos y Hbitat. Estos progra-
mas intervienen en barrios donde se concentra la pobreza urbana patrimonial y
procuran incidir en los factores de infraestructura y comunitarios para reducir la
pobreza, la privacin y, con ello, aumentar la calidad de vida de los pobladores,
su capital social o crear espacios de recreacin y convivencia. Tambin propo-
nen reducir la incidencia de delitos e incrementar el sentimiento de seguridad de
los habitantes, responder a los problemas y necesidades de la poblacin median-
te la inversin en infraestructura, en la cohesin y cooperacin comunitarias
(lo que incluye crear o fortalecer redes de relaciones interpersonales, fomentar
los valores y la conanza compartida, as como el sentimiento de pertenencia
a la comunidad).
13
El trmino comunidad se utiliza de manera amplia. Puede
referirse a barrios, colonias, pueblos o unidades habitacionales. Incluso, a un
grupo de habitantesciudadanos particulares, como una comunidad indgena
en la ciudad de Mxico. Su propsito es modicar las condiciones vecinales y
12
Este trmino signica resistencia y, segn el Diccionario de la Real Academia Espao-
la, resiliencia. 1. f. Psicol. Capacidad humana de asumir con exibilidad situaciones lmite y so-
breponerse a ellas. (Cf. Real Academia Espaola, Diccionario de la Real Academia Espaola [en
lnea], s. v. resiliencia. <http://buscon.rae.es/draeI/SrvltGUIBusUsual?TIPO_HTML=2&TIPO_
BUS=3&LEMA=resiliencia>. [Consulta: 17 de enero, 2012.])
13
Para una visin de la nocin de capital social, vid. Centre for Educational Research and
Innovation, The Wellbeing of Nations. The Role of Human and Social Capital; Michael Woolcock,
The Place of Social Capital in understanding Social and Economic Outcomes, en Isuma. Canadian
Journal of Policy Research, vol. 2, nm. 1, pp. 17.
93
comunitarias que producen los delitos, mediante intervenciones del gobierno,
de expertos y de la comunidad.
El tercer enfoque o nivel comprende la prevencin del delito situacional,
pero integra las dimensiones de reduccin de las oportunidades de los indi-
viduos (o grupos) para cometer delitos; su propsito es incrementar los ries-
gos y los costos de cometerlos. Esto puede hacerse al aumentar la capacidad
de capturar delincuentes, mediante la reduccin de ganancias u oportunidades
para delinquir. Entre las medidas que se proponen puede haber modicaciones
ambientales (a las casas, negocios, ocinas, las calles o barrios, as como con
educacin, informacin y apoyo a las comunidades).
Cuando el trabajo preventivo se orienta ya sea a los individuos agresores o
a las vctimas, las estrategias destacan cuatro aspectos:
1. Aumentar el esfuerzo que los delincuentes deben efectuar para cometer un delito.
2. Incrementar los riesgos y la probabilidad de detencin de los delincuentes.
3. Reducir las recompensas para los delincuentes.
4. Reducir las oportunidades o pretextos para delinquir.
En la mayora de los enfoques situacionales subyacen los supuestos de
que los agresores en potencia hacen clculos racionales sobre los riesgos y las
recompensas de cometer un delito y por lo tanto, estas tcnicas se concentran
en combatir las oportunidades de ocurrencia de ciertos tipos de delitos (por
ejemplo, los de alto impacto).
Estas estrategias incluyen el diseo de espacios pblicos o de complejos
habitacionales (en forma tal que sea ms difcil ingresar a robar a los edicios,
o marcando los bienes de manera que puedan identicarse en caso de robo).
Ejemplos clsicos son la instalacin de cmaras de monitoreo en espacios pbli-
cos y privados, as como una mayor presencia de vigilantes (patrullaje pblico
o privado) en esos espacios, asimismo el aseguramiento de casas, edicios o de
comunidades segregadas.
La cuarta dimensin consiste en los programas de reinsercin. Hacen refe-
rencia a nios, jvenes y adultos que ya han tenido conictos con la ley y que
han enfrentado procesos judiciales, con el consecuente tiempo de restriccin de
su libertad que incluye la privacin de la libertad y la reinsercin a la comunidad.
El propsito principal es prever la reincidencia y apoyar a los ofensores a rein-
sertarse a la sociedad. Este grupo tiene una gran probabilidad de reincidencia y
posee menos herramientas para evitarla (por sus vulnerabilidades personales y so-
ciales, y porque tiene ms relaciones con otros delincuentes). El objetivo de estos
programas es proporcionar capacitacin, reeducacin y estilos de vida alternati-
vos, tanto a los individuos en conicto con la ley, como a sus familias. Algunos
programas se establecen en centros penitenciarios, otros se desarrollan en las
comunidades donde podran reinsertarse, o en casas o centros de reintegracin. Y
ciertos proyectos ofrecen crditos para iniciar carreras o negocios.
14
Un programa
14
Ronald Clarke y John Eck, Become a ProblemSolving Crime Analyst in 55 Small Steps.
94
con esta estrategia es el denominado Fuerza Joven, en Medelln, Colombia, cuyo
propsito es separar o rescatar a jvenes involucrados en combos (bandas ar-
madas en la ciudad).
15
Hay, adems, un conjunto de medidas restaurativas y otras de mediacin
o resolucin de conictos (terapias individuales y familiares), que se proponen
reducir los riesgos y, al mismo tiempo, disuadir a las personas para que no
reincidan en conductas delictivas futuras (algunos programas incluyen trabajo
comunitario).
16
La prevencin del delito busca:
1. Promover el bienestar de las personas y fomentar un comportamiento favorable a
la sociedad mediante la aplicacin de medidas sociales, econmicas, de salud y de
educacin, con hincapi en nios y jvenes, y con atencin especial en el riesgo
y los factores de proteccin relacionados con la delincuencia y la victimizacin.
2. Modicar las condiciones de los barrios y comunidades que inuyen en la de-
lincuencia, la victimizacin y la inseguridad, resultantes del delito, mediante el
fomento de iniciativas, la aportacin de experiencia y la decisin de los miembros
de la comunidad (prevencin de la delincuencia basada en la localidad).
3. Prevenir los delitos mediante la reduccin de las oportunidades para cometerlos,
de modo que el riesgo para los delincuentes de ser detenidos sea mayor y los be-
necios potenciales se reduzcan al mnimo, incluso mediante el diseo ambiental;
proporcionar asistencia e informacin a vctimas reales y potenciales (prevencin
de situaciones propicias al delito).
4. Prevenir la reincidencia mediante la asistencia para la reinsercin social de los
delincuentes y otros mecanismos preventivos (programas de reinsercin).
Hay una vertiente de los programas de prevencin que no est contempla-
da en este modelo, que se dirige a reducir el dao. Incluye los programas que
entregan, de forma gratuita, jeringas con agujas nuevas a drogadictos, para
reducir el peligro de contagio de enfermedades (se pueden encontrar ejemplos
en el programa Safe Injections de Canad y otros similares en Estados Unidos).
En el mismo tenor se encuentran otros programas de prevencin en materia de
salud, pero no se han considerado como preventivos de la violencia, sino del
dao a la salud.
17
15
Vid. Alcalda de Medelln, Programa Fuerza Joven, en Medelln. Portal de la Ciudad [en
lnea].
16
Nick Tilley et al., ProblemSolving Street Crime: Practical Lessons from the Street Crime Ini-
tiative; United Nations Ofce on Drugs and Crime y United Nations Human Settlements Programme,
op. cit., pp. 1015.
17
Hay una discusin entre los especialistas sobre las adicciones, que podra considerarse como
un programa o modelo adicional. sta se reere a la reduccin de daos atribuida a las adicciones;
los programas se dirigen a reducir el dao producido por los delitos, lo que incluira no slo disminuir los
riesgos sino, sobre todo, reducir los costos y el tiempo necesario para que una vctima recupere la sa-
lud, la estabilidad personal y los recursos perdidos. En este sentido, es pertinente elaborar un anlisis
de los costos de la criminalidad en materia de salud, trabajo y recursos.
95
Otra forma de acercamiento a este problema se encuentra en la bibliografa
sobre vulnerabilidad. sta considera que no slo existen individuos, grupos o
comunidades con factores de riesgo que incrementan la probabilidad de con-
vertirse en vctimas o agresores del crimen, sino que hace nfasis en que ciertos
individuos y grupos sociales son ms vulnerables (o menos resistentes) a la
criminalidad. Entre ellos tendramos a los jvenes que viven en barrios con limi-
tada inversin en infraestructura, empleo, servicios, escuelas, centros de salud;
donde viven familias con escasos recursos sociales, y se concentran los delitos y
la violencia. Los nios y jvenes de estos barrios son ms vulnerables al crimen
porque ni ellos, ni sus familias ni la comunidad cuentan con recursos para mi-
tigar el efecto de los factores de riesgo sobre s mismos, y son ms vulnerables
que otros jvenes en barrios o comunidades mejor integrados.
En sntesis, las publicaciones sobre prevencin proponen un conjunto de
dimensiones que nos servirn de indicadores para analizar las estrategias de
prevencin del delito. En un contexto ms amplio, la prevencin de la violencia
aporta un enfoque con tres niveles integrados y complementarios
18
que ayuda-
rn a establecer indicadores ms robustos de la prevencin del delito, mxime
que la gran mayora de stos ocasionan daos y se cometen con violencia.
Modelos de prevencin de la violencia
19
Hablar de la literatura sobre prevencin de la violencia es importante por varios
motivos. El primero consiste en que la violencia que afecta a nuestra sociedad
tiene vnculos importantes con la delincuencia, no obstante que los estudios
y los programas pblicos no han establecido con precisin sus articulaciones.
Prcticamente todos los delitos presentan alguna forma de violencia; sin embar-
go, no todos los delitos son violentos. Adems no todas las formas de violencia
son delitos,
20
lo que nos obliga a plantear la necesidad de establecer vnculos
entre ambos fenmenos sociales con la nalidad de utilizar la amplia biblio-
grafa sobre prevencin de la violencia y enriquecer el trabajo sobre prevencin
del delito.
El primer nivel es el de control y represin de la violencia, a cargo princi-
palmente de las policas y del sistema de procuracin de justicia. Las teoras que
apoyan esta propuesta suponen que el trabajo policial es un factor que detiene
el delito y que la probabilidad de ser capturado y castigado inhibe a los poten-
18
De acuerdo con el doctor Alberto ConchaEastman, quien es consultor regional en materia
de prevencin de la violencia en la OPS.
19
Utilizamos la denicin de violencia acordada por la Organizacin Mundial de la Salud
(World Report on Violence and Health, p. 4) como el uso intencional del poder o de la fuerza fsica ya
sea ejercida directamente o de manera intencional contra uno mismo, contra otra persona o contra
un grupo o una comunidad, que resulte tener una probabilidad de producir dao, lesiones, muerte,
dao psicolgico, mal desarrollo o privacin. Esta denicin debe considerarse como un componente
central en la prevencin del delito porque permite ampliar el campo de accin preventivo, ya que se
dene el delito como la violacin a una norma, pero no todos los delitos tienen un contenido violento
(y viceversa, no todas las formas de violencia son delitos). En este libro utilizamos y compartimos las
deniciones de violencia incluidas en el captulo de Carlos J. Vilalta.
20
Como se deni previamente en este texto. (Vid. supra, n. 17.)
96
Enfoque preventivo primario Enfoque secundario Enfoques secundario y terciario
Propsitos
1. Incrementar la dicultad
para cometer un delito
2. Incrementar los riesgos de
ser capturado
3. Reducir las ganancias y las
oportunidades de delinquir
Mecanismos o formas de intervencin
Asegurar fsicamente los bienes
y personas (candados, seguros,
cmaras) bajo resguardo.
Monitorear entradas y salidas.
Chips y seguros en las
mercancas.
Eliminacin de objetivos. (Tarjetas
de identicacin. Estreos
de automvil con cartula
removible).
Control de acceso.
Sistemas de escrutinio.
Identicacin obligatoria.
Supervisin (fsica) formal,
guardias, cmaras, enrejados,
sistemas de alarma.
Diseo de espacios pblicos
para la seguridad (espacios
defendibles).
Espacios seguros. Recuperacin
de espacios pblicos.
Redes vecinales, comunitarias,
de jvenes, de escuelas.
Programas de educacin para
la seguridad y promocin de la
cultura de respeto a la ley.
Organizar y ocultar la
localizacin de empresas,
establecimientos y personas.
Guardias en parques,
estacionamientos, cmaras.
Crear medios de control (de
armas; tarjetas de crdito con
imagen y con chips; tarjetas
y dispositivos de seguridad
bancaria y de datos; puertas
doble exclusa; programas de
desarme).
Alumbrado pblico, puertas de
doble exclusa.
Control-supervisin de
personal.
Identicacin obligatoria.
Mejorar entrenamiento e investigacin policial
(programas de reforma policial y de acercamiento a la comunidad)
Programas contra la reincidencia.
Programa de seguimiento a
egresados de reclusorios
(reducir el dao producido por los
delitos).
Fuente: elaborado por Arturo Alvarado Mendoza con informacin de UNODC-Hbitat, 2009.
Propsitos y mecanismos de intervencin de los programas preventivos
TABLA 3.1
ciales criminales. La prevencin en este nivel toma en cuenta un conjunto ml-
tiple de causas de la violencia y muchas de las instituciones pblicas trabajan
en esta escala (tales como las instituciones de salud y educacin).
La prevencin secundaria se reere a proyectos, servicios o actividades
destinadas a proteger y cuidarrestablecer a personas que han sido vctimas de
violencia y evitar nuevos episodios. Ejemplos de esto son los refugios para los
nios y las mujeres que sufren de violencia intrafamiliar.
97
Prevencin terciaria est referida a proyectos de reeducacin y resociali-
zacin de los agresores que ya tuvieron enfrentamientos y en la gran mayora
de los casos, fueron procesados por la justicia. Incluye jvenes involucrados en
pandillas. Est dirigido a quienes tienen historias con numerosas experiencias
violentas y delictivas, que han sufrido las consecuencias de estar expuestos a
la violencia. En este nivel se insertan las intervenciones para las personas que
presentan daos en la salud fsica, psicolgica o sexual. Quienes estn presos
tambin se consideran una poblacin objetivo de la prevencin terciaria.
Los programas de prevencin en violencia integran al menos dos dimensio-
nes (complementarias) en su trabajo.
1. La dimensin temporal, esto es, cundo debe intervenirse. La prevencin primaria
se reere a los proyectos que actan sobre la violencia tan cerca de sus orgenes
(causas) cmo es posible, con el propsito de reducir o eliminar su ocurrencia.
Su intencin es prevenir nuevos eventos. Desde este punto de vista, las estrate-
gias para reducir la pobreza, el desempleo, las desigualdades sociales y de gnero,
adems mejorar el acceso y la calidad de la educacin, son parte de este nivel de
prevencin primaria.
2. Las personas (o grupo de personas) a quienes se orienta cada etapa de la preven-
cin. Desde esta perspectiva, algunos programas pueden ser universales, esto es,
cuando se dirigen a todos los miembros de una sociedad o comunidades enteras.
Hay campaas destinadas a realizar cambios en las personas o las actitudes cul-
turales para combatir la violencia. Pueden tambin ser selectivos, focalizados u
orientados hacia quienes tienen el mayor riesgo de ser vctimas o de ejercer la
violencia. Un ejemplo son los programas de adolescentes en riesgo de abandonar el
sistema escolar; o bien los que se proponen evitar que los jvenes sean reclutados
por bandas o grupos de la delincuencia organizada (mencionamos el programa
llamado Fuerza Joven en Colombia, pero tambin encontramos algunas proyec-
tos de organizaciones no gubernamentales (ONG) en Centroamrica que apoyan a
jvenes para salir de las bandas criminales denominadas maras.) Los programas
de becas estudiantiles pueden contribuir a mantener a los jvenes alejados de las
bandas criminales. Y puede ser individual, dirigida a los individuos que necesitan
atencin personal y profesional por sus antecedentes o experiencias de violencia.
Incluye un tratamiento a infractores de la ley, miembros de las bandas que quieren
recuperarse, pero necesitan orientacin y apoyo profesional.
En algunos programas se propone un nivel de promocin del desarrollo
humano y la reconstruccin del tejido social. La idea de estas intervenciones
no slo es preventiva, sino que plantea reparar los daos, restaurar la calidad
de vida y la cohesin social. Sera pertinente mencionar aqu los programas
de empleo, infraestructura, transporte, programas para prevenir la conduccin de
vehculos en estado de ebriedad, las vacunas o incluso de prevencin del emba-
razo, as como los que promueven el desarrollo equitativo.
98
En este tenor, el documento denominado Herramientas para implementar
prcticas de prevencin del crimen, elaborado por la UNODC,
21
es un excelente
apoyo para el diseo, ejecucin y evaluacin de programas preventivos. Sus he-
rramientas se basan en investigacin emprica y en pruebas (con bases de datos ri-
gurosas obtenidas por medio de evaluaciones internas y externas de los pro gramas
y con ecaces herramientas de medicin obtenidas de sus buenas pr c ticas).
Todo esto nos permite identicar las caractersticas ms destacadas de cada
programa y su viabilidad: localizar reas de intervenciones anteriores o posi-
tivas en trminos de la puesta en prctica del programa y resultados positivos
sobre el horizonte de tiempo propuesto; capacidad de adaptacin en el contexto
de la comunidad donde trabajan; susceptibilidad o accesibilidad para la asisten-
cia tcnica, entre otros aspectos.
Estas herramientas nos ayudan tambin a describir y evaluar las interven-
ciones que incorporan las reglas y normas de prevencin de la violencia. Para
seleccionar cualquier intervencin, han integrado la mayora de las recomenda-
ciones de esta estrategia de prevencin de la violencia y de la criminalidad (pri-
maria, secundaria, terciaria). Estas herramientas tambin son tiles para excluir
otros programas que no han demostrado ser exitosos o que no son aptos para
aplicarse en nuestras comunidades, como por ejemplo DARE.
22
En el documento
Preparados, listos, ya, coordinado por Jos Miguel Cruz, encontramos una
herramienta para evaluar el diseo, el desempleo y el impacto de varios pro-
gramas de prevencin. En esta investigacin se realiz un estudio exhaustivo
de los programas que ofrecen con pruebas que tienen logros claros y objetivos
en materia de prevencin de la delincuencia; por ejemplo, los diseados para
reducir la violencia entre pandillas en Centroamrica.
La responsabilidad de todos los rdenes de gobierno es crear, mantener y
promover un contexto en el que las instituciones gubernamentales pertinentes
y todos los sectores de la sociedad civil, incluido el empresarial, puedan desem-
pear mejor su papel en la prevencin de la delincuencia.
Las directrices recalcan la necesidad de los gobiernos de garantizar un lugar
permanente para la prevencin de la delincuencia en sus estructuras y programas.
El papel del gobierno es proporcionar liderazgo, coordinacin, fondos y recursos
sucientes y adecuados, ya sean gobiernos nacionales, regiona les o locales, su
desempeo puede medirse y evaluarse con base en los siguien tes lineamientos:
Una autoridad central permanente, dedicada a la prevencin.
Un plan de prevencin con prioridades, metas y tiempos adecuados.
Un sistema de coordinacin y de sociedadesconvenios con los socios estratgicos
de los gobiernos y de la sociedad civil.
21
United Nations Ofce on Drugs and Crime y United Nations Human Settlements Programme,
op. cit.
22
Por sus siglas en ingls: Drugs Abuse Resistance Education, o educacin preventiva contra
el consumo de drogas, es un programa preventivo creado en Estados Unidos en 1983, cuyo objetivo
principal es eliminar o retardar drsticamente el consumo de tabaco y drogas ilegales en los alumnos
que participen en todo el programa.
99
Trabajo en educacin pblica y con Medios de comunicacin.
Sustentabilidad.
Rendicin de cuentas y transparencia en el programa.
Personal capacitado y programas permanentes de entrenamiento que tambin se
dirijan a la sociedad, con capacidad de desarrollo institucional y de creacin de
capacidades.
23
Otros aspectos de la prevencin son el nancieropresupuestal (debe contar
con fondos adecuados) y la forma en que los programas estn insertos en la
estructura de la gobernanza general.
23
Cf. United Nations Ofce on Drugs and Crime y United Nations Human Settlements Programme,
op. cit., pp. 29 y ss.
Dimensiones necesarias para disear un programa preventivo
Liderazgo gubernamental (en todos los niveles).
Integracin de temas preventivos en todos los programas gubernamentales,
econmicos y sociales.
Cooperacin y colaboracin entre gobierno, sociedad y sector privado.
Fondos adecuados, transparencia y rendicin de cuentas.
Sustentado en investigacin y en evidencias empricas, producto de trabajos
multidisciplinarios.
Promueve y est basado, en una cultura de la legalidad y del respeto a los
derechos humanos.
Es interdependiente con otros programas nacionales, as como locales o
internacionales.
Incluye consideraciones sobre gnero y grupos vulnerables.
Involucra a la comunidad.
Requiere el establecimiento de instancias pblicas formales para la
prevencin, que cuenten con planes de accin, coordinacin con otras
ocinas y vnculos con la sociedad local.
Requiere entrenamiento y creacin de capacidades (puede considerar la
prevencin del crimen como una disciplina-profesin especca).
TABLA 3.2
Fuente: elaborado por Arturo Alvarado Mendoza con informacin de UNODOCHbitat, 2009.
100
El papel de los gobiernos en las estrategias preventivas
Resulta primordial que los organismos gubernamentales asignen prioridad a
los planes y programas dedicados a los jvenes, y suministren sucientes
fondos y recursos de otro tipo para prestar servicios ecaces, proporcionar
las instalaciones y el personal para brindar servicios adecuados de atencin
mdica, salud mental, nutricin, vivienda y otros servicios, en particular de
prevencin y tratamiento del uso indebido de drogas y alcohol. Asimismo
cerciorarse de que esos recursos lleguen a la poblacin objetivo y redunden
realmente en su benecio.
Tanto los programas de prevencin de la delincuencia como los de reduc-
cin de la violencia debern planicarse y ejecutarse sobre la base de con-
clusiones ables que sean resultado de una investigacin cientca; debern
supervisarse peridicamente, evaluarse y readaptarse en consonancia con las
conclusiones. Debern difundirse entre la comunidad profesional y el pblico
en general, con informacin cientca acerca del tipo de comportamiento o
situacin que pudiera dar como resultado la victimizacin de los jvenes, u oca-
sionarles daos y malos tratos fsicos y/o psicolgicos. La participacin en todos
los planes y programas deber ser, en general, voluntaria. Los propios jvenes
debern intervenir en su formulacin, desarrollo y ejecucin.
Es deber de los gobiernos seguir estudiando, formulando y aplicando po-
lticas, medidas y estrategias, dentro y fuera del sistema de justicia penal, para
prevenir la violencia contra los jvenes, o que los afecte, en el hogar, y garan-
tizar un trato justo a las vctimas de ese tipo de violencia.
Hay evidencias de que las estrategias de prevencin bien planicadas no
slo previenen el delito y la victimizacin, sino que promueven la seguridad de
la comunidad y contribuyen al desarrollo sostenible de los pases. Las polticas
responsables y ecaces de prevencin del delito mejoran la calidad de vida de
todos los ciudadanos. Producen benecios a largo plazo al reducir los cos tos
relacionados con el sistema formal de la justicia penal, as como otros cos tos
sociales que resultan de la delincuencia. La prevencin del delito ofrece opor-
tunidades para aplicar un enfoque centrado en la economa para los problemas
delincuenciales. En las presentes directrices se esbozan los elementos necesarios
para una prevencin ecaz del delito.
Los gobiernos deben incluir la prevencin como un aspecto permanente
de sus estructuras y programas de lucha contra la delincuencia, y asegurar el
establecimiento de responsabilidades y objetivos claros en las instancias de or-
ganizacin para la prevencin del delito, en concreto:
1. Crear centros o puntos de coordinacin con experiencia y recursos.
2. Realizar un plan de prevencin del delito con prioridades y objetivos claros.
3. Establecer vnculos y coordinacin entre organismos o departamentos pertinentes
del gobierno.
4. Fomentar las asociaciones con ONG, empresas, sectores privado y profesional, y la
comunidad.
101
5. Buscar la participacin activa de la poblacin en la prevencin del delito e infor-
mar sobre las necesidades, los medios de accin y sobre su funcin.
Los gobiernos deben apoyar el desarrollo de conocimientos y competencias
de prevencin del delito con las siguientes medidas:
1. Facilitar el desarrollo profesional de los funcionarios de categora superior de los
organismos correspondientes.
2. Alentar a las universidades, academias y otras entidades educativas, as como a las
ONG especializadas en estos temas, a impartir cursos bsicos y avanzados, incluso
en colaboracin con especialistas.
3. Trabajar con los sectores profesional y docente para desarrollar calicaciones pro-
fesionales y de certicacin.
4. Promover la capacidad de las comunidades para determinar sus necesidades y
satisfacerlas.
La prevencin del delito: experiencias internacionales
Las experiencias son muy diversas y provienen de los sectores gubernamental y
social. Las encontramos prcticamente en todos los pases y regiones del mundo
desarrollado y en desarrollo. A continuacin, se expone un resumen muy com-
pacto de prcticas conocidas. Los textos fundamentales para estos temas son
los de Nancy Cardia y el del Centro Internacional para la Prevencin de la Cri-
minalidad (ICPC por sus siglas en ingls).
24
En ellos se dene que la prevencin
del delito engloba las estrategias y medidas encaminadas a reducir el riesgo de
que se produzcan delitos y sus posibles efectos perjudiciales para las personas
y la sociedad, incluido el temor a la delincuencia, y a intervenir para inuir en
sus mltiples causas.
Ahora bien, cabe mencionar que las estrategias o programas pueden agru-
parse de tres formas. La primera es segn la poblacin objetivo de los pro-
gramas, ya sean individuos, familias o comunidades. La segunda se reere a
cinco dimensiones: la seguridad comunitaria, la juventud en riesgo, las pandi-
llas juveniles, los pueblos indgenas y las alianzas policacomunidad para la
prevencin de la criminalidad. Muchas de las prcticas proponen un enfoque
integral que aborda diferentes factores de riesgo asociados con el crimen y la
victimizacin. En tercer lugar, las que intentan abordar no slo aspectos de
prevencin primaria, sino secundaria y terciaria. En este sentido son integrales
o transversales.
El compendio del ICPC incluye prcticas de prevencin de crimen y segu-
ridad comunitaria de Amrica del Norte, Europa, frica, el Caribe, Amrica
Central y del Sur, Oceana y el sur de Asia, as como programas gubernamen-
24
Nancy Cardia, Estado del arte de los programas de prevencin de la violencia juvenil basados
en la estrategia de la promocin del desarrollo de los jvenes o que incorporan variables asociadas a
este desarrollo; Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad, Compendio internacional
de prcticas sobre prevencin de la criminalidad para fomentar la accin a travs del mundo.
102
tales y no gubernamentales. El texto de Cardia,
25
a su vez, incluye numerosos
programas de prevencin de violencia en el mundo en desarrollo, pero tambin
en Amrica del Norte.
Entre los programas de alianzas destacan desde el inspector de molestias
pblicas, en Lieja, Blgica, como la Junta Comunitaria de Seguridad Urbana,
del Municipio de Chabs, Argentina, o el proyecto piloto denominado Centro de
atencin a sectores en riesgo, Jamadi, del Municipio de Huimilpn, Quertaro,
en Mxico.
En Brasil hay numerosas prcticas preventivas. Desde los programas de
deporte de noche, como los creados por el estado de So Paulo llamados So
Paulo em Paz. Otro programa de este tipo es el Community Crisis Response Pro-
gramme, de Toronto, Canad.
Algunos programas hacen nfasis en la participacin ciudadana para la
prevencin del crimen. Ente ellos, el de la Fundacin La Guaca de Colombia;
el llamado Fairy Godmother, de Stuttgart, Alemania; el denominado Cest pas
graffe! de Blgica, o el proyecto sobre resolucin de disputas comunitarias y ca-
pacidad de solucionar conictos, de la Repblica de Sudfrica. Algunos progra-
mas estn enfocados en mujeres, como el Femmes relais (mediadoras sociales
y culturales) de Francia. Otros se concentran en el apoyo a las vctimas, como
el de mediacin vctimavictimario de Suecia, o el Dispositif global daide aux
victimes durgence en Francia, o el Muslim Family Safety Project.
Muchos programas son educativos y proponen crear instrumentos para la
reduccin del crimen. Entre ellos estn Las marchas exploratorias: un ejemplo
de diagnstico de seguridad de las mujeres; los observatorios de criminalidad
y los programas de encuestas de victimizacin. Algunos se concentran en la
juventud en riesgo; otros trabajan con nios y familias, como el Ba Ya Ya de
Blgica; y hay otros como el Programa de mediacin y educacin no formal
para adolescentes a jvenes en alto riesgo social de Nicaragua. Varios se cen-
tran en las escuelas, como el Programme Escolhas de Portugal; el de Mediacin
escolar en prvulosColegio Mayor de la Regin Metropolitana de Santiago, en
Chile, o el Trousse de sensibilisation lagression indirecte (violence pyscholo-
giquecoles) de Quebec, Canad. Otros proponen acceso a la capacitacin y al
empleo, como el programa Conctate de Chile, o el de Juventud para el cambio
y la resolucin de conictos de Colombia.
Varios programas se concentran en los nios de la calle: el de la Asociacin
Bayti (Mi Hogar) de Marruecos; el Orizzonti a Colori de Roma, Italia; el deno-
minado Comunidades movilizadas por la seguridad de los jvenes; el Espao
Criana Esperana, ECE de Brasil, o grupos como Matraca en Cancn, Quintana
Roo, o en Jalapa, Veracruz; El GolbianoEl Juego de la Paz en Colombia. Algu-
nos utilizan la msica como la manera para involucrar y como tratamiento, tal
es el caso del Grupo Cultural AfroReggae, Vigario de Brasil.
Varios programas se dedican a atender pandillas juveniles, como el Califor-
nia Cities Gang Prevention Network, de Estados Unidos; el COAV Cities Project
25
Nancy Cardia, op. cit.
103
and Youth Participation Survey de Sudfrica, o el Gangs et dlinquance, Centre
Jeunesse de Montral, Institut Universitaire (CJMIU), de Montreal, Canad. En
Mxico tenemos el programa Jvenes; en El Salvador, el de insercin sociolaboral
de jvenes de Ilobasco, o el de la Alianza para la Prevencin, (APREDE) de Guate-
mala. Tambin est el de Ayuda para la Reinsercin de Exmiembros de Pandillas,
el Breaking the Cycle: Youth Gang Exit and Ambassador Leadership Project,
de Toronto, Canad; el Proyecto Desafo 10 y Desafo 100 (de una asociacin
de empresarios) de Guatemala; el denomidado Reinsertion, Rehabilitation and
Reintegration of Haitian Deportees Pilot Project de Hait, o el programa Fuerza
Joven de Medelln, Colombia.
Algunos se dedican a la seguridad comunitaria y pueblos indgenas, como
el dedicado a fortalecer la identidad del proyecto Ngapartji Ngapartji, en Aus-
tralia; o las Defensoras Comunitarias, de Apurimac, en Per.
Entre los enfoques integrales podemos mencionar el Proudly Manenberg,
de Sudfrica o el Chance on Main, de Tasmania, Australia. Otros proyectos pro-
ponen mejorar la educacin y condiciones laborales, como el llamado Enlace
Quich, de Guatemala, que promueve la creacin de capacidades de seguridad
para indgenas y no indgenas, o el de Capacitacin de Facilitadoras Indgenas,
en Guatemala.
Entre las alianzas policacomunidad para la prevencin de la criminalidad
cuya propuesta es garantizar la presencia visible de las policas, estn el Koban,
que es un sistema de casetas de polica, en Japn; la Polica Comunitaria, de
Kenia; el Nexus Policing Project de Victoria, Australia, o el de Integracin co-
munitaria con inmigrantes peruanos, 9 Comisara Independencia, de Santiago,
Chile. Entre los programas que proporcionan apoyo e informacin a las vctimas
est el Family Safety Teams de Nueva Zelanda.
Respecto a las intervenciones centradas en la familia, encontramos varios
proyectos que incluyen visitas domiciliarias, que proponen la mejora de las
relaciones entre padres e hijos y del clima dentro de la familia mediante la ca-
pacitacin de padres.
Otros programas se dedican a la reduccin de la victimizacin de jvenes
por cambio de vivienda: entre ellos estn los de vouchers para alquiler de vi-
viendas en conjuntos habitacionales. Respecto a las intervenciones centradas en
la comunidad, encontramos tambin varios programas de consejeros (mento-
ring), y programas para despus de la escuela, que incluyen diversiones, depor-
tes y trabajo en la comunidad.
Entre los que se dedican a la promocin del desarrollo de los jvenes o
que incorporan variables asociadas a ste, hay numerosas intervenciones para
prevenir la violencia que se centran en la escuela. Hay mucha ms violencia que
afecta a jvenes y nios en la comunidad que en las escuelas, sin embargo, hay
muchos ms programas de prevencin de la violencia que se conciben para su
aplicacin en escuelas.
En las intervenciones comunitarias destacan: la movilizacin de la comu-
nidad; la prevencin de situaciones delictivas; la intervencin amplia en temas
asociados con la violencia, no slo delictivos; las actividades de recreacin
104
fuera de la escuela; las estrategias de vigilancia, dentro y fuera de esas comu-
nidades; la modicaciones o adecuaciones en la legislacin y en las polticas
pblicas para permitir el desarrollo de estos programas, y las intervenciones con
medios de comunicacin.
Todos estos programas han funcionado porque, entre otras cosas, se ha re-
conocido la necesidad de contar con mayores plazos para iniciar los proyectos,
y tambin porque muestran la importancia de obtener el apoyo de la comunidad
en general. Cuentan con desarrollo de materiales de apoyo (como documenta-
cin para la planeacin y el aprendizaje); son culturalmente adecuados, y son
cuidadosos en la designacin del personal que trabaja en ellos. Tambin mues-
tran que se han aplicado los recursos adecuados para implementar los elemen-
tos especcos de cada proyecto. En este sentido, es pertinente sugerir que los
criterios de medicin de estos programas son cuantitativos y cualitativos. Por
ejemplo, al analizar y evaluar el gasto pblico en los programas no slo convie-
ne conocer su diseo, si ste es adecuado, sino tambin medir su impacto, pero
no slo por el nmero de personas que recibieron atencin, sino por la calidad
de la atencin (si sta fue efectiva, amable, apegada a los programas). Tambin
es oportuno considerar otros indicadores de desempeo, como la eciencia y el
tiempo en que se efectan los programas.
Entre los consensos de los investigadores de los temas de prevencin de
la violencia,
26
encontramos que lo que funciona en la prevencin de la violencia
y en la promocin del desarrollo son los programas basados en una correc-
ta fundamentacin terica, que consideren tanto los factores de riesgo como
de proteccin, y que combine informacin sobre el desarrollo infantil con la de
riesgo y proteccin de la violencia.
Otro aspecto crucial es que estos programas busquen mltiples resultados
con todos los participantes: la familia, la escuela, la comunidad, los grupos de
pares; que tengan mayor duracin; que sean adecuados para la edad y la cultura
local; que promuevan el desarrollo de la mujer, del nio, del joven o de los ind-
genas, mediante la promocin de habilidades sociales, emocionales y de valores
ticos aplicados a la vida cotidiana; que incluyan polticas pblicas, prcticas
institucionales, que alientan el desarrollo ptimo de las escuelas y barrios; que
seleccionen, capaciten y brinden apoyo a un equipo calicado para implemen-
tar el programa con ecacia; que incorporen y adapten intervenciones, funda-
mentadas cientcamente, para satisfacer las necesidades de las comunidades
locales por medio de la planeacin estratgica, de la evaluacin, de la mejora
continua y nalmente, que se les evale de manera cientca.
26
Maury Nation et al., What Works in Prevention, en American Psychologist, nm. 58, pp.
449456.
105
Programas de prevencin en Mxico
Mxico ha avanzado notoriamente en materia de prevencin del delito en los
aos recientes, no obstante que las estrategias no parecen del todo claras y
los resultados an no son evidentes. La presente seccin se dedica a conocer en
qu consisten estos programas federales.
La estrategia del Gobierno Federal, encabezada fundamentalmente por el
Poder Ejecutivo, ha creado varias vertientes de prevencin en los ltimos aos.
stas se agrupan bajo la estrategia general de combate a la criminalidad, di-
seada por la actual administracin y expuesta en el Programa Nacional de
Seguridad Pblica 20082012, de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo
20072012, que incluye un conjunto de dimensiones relacionadas con la segu-
ridad y cuyo primer eje rector es el Estado de Derecho y la legalidad.
Estas acciones comprenden numerosas reformas constitucionales y legisla-
tivas para combatir y prevenir los delitos; la integracin de una Polica Federal
con importantes funciones preventivas; la creacin de nuevas agencias para
prevenir y reinsertar a los primodelincuentes; as como el diseo de nuevos
programas en las secretaras federales. La Estrategia Nacional de Prevencin del
Delito y Combate a la Delincuencia propone:
Optimizar el marco normativo en materia de Seguridad Pblica.
Fomentar y fortalecer la cultura de la legalidad.
Prevenir y reducir las conductas delictivas.
Consolidar el Estado de Derecho con la coordinacin y corresponsabilidad de los tres
rdenes de gobierno.
Prevenir la violencia intrafamiliar y promover la equidad de gnero.
Crear mecanismos que garanticen la convivencia social y familiar segura en lugares
pblicos y en el entorno escolar.
Atender a vctimas del delito.
Respetar y proteger los derechos humanos de la poblacin por parte de todos y cada
uno de los encargados de la Seguridad Pblica.
Profesionalizar a las corporaciones policiales federales, estatales y municipales.
Fomentar la participacin de la sociedad.
Una primera apreciacin del programa federal nos permite armar que es
la primera ocasin en que el gobierno crea un programa tan ambicioso, con
mltiples vertientes, que integra los tradicionales servicios de polica en una ca-
dena preventiva nueva. El marco general de la estrategia y sus lneas de accin
incluyen las indicadas en tabla 3.3.
A partir de esta estrategia, el gobierno ha desarrollado sus programas y
ha contemplado la equidad de gnero, lo cual incluye implementar legislacin
especial, crear organismos que ejecuten las leyes y diseen programas focalizados
contra la violencia (por ejemplo, la violencia de gnero, o la atencin a las
vctimas de la violencia), desarrollar talleres de formacin de multiplicadores y
plticas de sensibilizacin, con la participacin de la sociedad.
106
Si bien la estrategia que mencionamos es multisectorial y multiagencial, la
SSP ha sido la ocina desde la cual se han desarrollado los mayores programas
de prevencin del delito en sus fases primaria, secundaria y terciaria. En la
primaria, destaca la formacin de la Polica Federal con entrenamiento en pre-
vencin; en la fase secundaria destacan los programas implementados por las
distintas direcciones de la Subsecretara de Prevencin y Participacin Ciudada-
na, y en la terciaria; la Secretara es sede de varios programas de resarcimiento
de los daos producidos por los delitos. El reto pendiente sera el de consolidar
la estrategia federal en coordinacin con los esfuerzos de las Secretaras de Go-
bernacin, Desarrollo Social y Salud.
Principales lneas de accin de la estrategia preventiva en Mxico
1. Adecuar el marco legislativo del pas para mejorar el combate a la
delincuencia y la procuracin de justicia.
2. Incrementar los recursos pblicos para el combate a la delincuencia.
3. Incrementar la presencia y efectividad policial en lugares pblicos y de
convivencia familiar en entidades federativas y municipios.
4. Recuperar espacios pblicos y de convivencia familiar como escuelas,
parques, jardines, plazas y centros de entretenimiento que han sido
invadidos por la delincuencia, con la participacin de las corporaciones
policiales de los tres rdenes de gobierno y de otras agencias (por ejemplo,
la Secretaria de Desarrollo Social (Sedesol) y con el programa de Rescate
de Espacios Pblicos).
5. Reforzar los vnculos de colaboracin con las instancias de participacin
ciudadana en los tres rdenes de gobierno.
6. Fortalecer las acciones con la sociedad civil en la prevencin del delito
y la cultura de la denuncia.
7. Promover la cultura del respeto a los derechos humanos entre los
servidores pblicos encargados de la seguridad en los tres rdenes de
gobierno.
8. Capacitar, en materia de derechos humanos, a los servidores pblicos
encargados de la funcin de seguridad, y promover la cultura de respeto
y proteccin de aqullos.
9. Fortalecer y consolidar la Red Nacional de Atencin a Vctimas del Delito.
10. Celebrar convenios con entidades federativas y municipios para integrar la
Red Nacional de Atencin a Vctimas del Delito.
11. Mejorar la capacitacin de las policas y desarrollar un nuevo modelo
de trabajo.
12. Avanzar en una estrategia cada vez ms enfocada a la prevencin del
delito desde la SSP.
13. Desarrollar un programa de tratamiento de las adicciones.
TABLA 3.3
Fuente: elaboracin propia con informacin del Plan Nacional de Desarrollo.
107
Entre 2009 y 2010 se integraron el Sistema Nacional de Prevencin, Atencin,
Sancin y Erradicacin de la Violencia contra las Mujeres y el Banco Nacional de
Datos e Informacin sobre Casos de Violencia Contra las Mujeres (Banavim). A
tal Sistema se han incorporado las Juntas de Seguimiento y Evaluacin Policial
(Jusep), cuyo propsito es estrechar los vnculos de cooperacin entre ciudadanos,
representantes de cmaras empresariales y ONG, con la Polica Federal.
27
Adems, destaca la puesta en marcha de programas nuevos como los des-
tinados al tratamiento de adolescentes en conicto con la ley, que se han ido
implementando en los ltimos cinco aos en todas las entidades del pas donde
se han establecido leyes y programas de tratamiento de adolescentes infractores.
Entre los programas troncales encontramos los de prevencin del delito,
coordinados por la Subsecretara de Prevencin y Participacin Ciudadana de la
SSP; el Programa Escuela Segura de la Secretara de Educacin Pblica (SEP); el
programa Rescate de Espacios Pblicos, de Sedesol, el programa de la Comisin
Nacional contra las Adicciones (Conadic) y de los Centros Nueva Vida de la
Secretara de Salud.
La tabla 3.4 agrupa los programas o acciones del Gobierno Federal en la
Subsecretara de Prevencin y Participacin Ciudadana, y muestra los esfuerzos
realizados por la SSP para establecer indicadores que permitan medir el impacto
de las acciones emprendidas. Cabe sealar que a pesar de ser herramientas de
medicin bsicas, representan un avance signicativo, sobre todo si considera-
mos la ausencia de estadsticas en la materia.
Programas de la Direccin General de Prevencin del Delito y
Participacin Ciudadana, de la SSP
28
Se destaca las estrategias preventivas especcas desarrolladas dentro de
la SSP. Esta Direccin ha trabajado durante cuatro aos para disear un con-
junto de programas complejos, as como para crear sus propios indicado-
res de prevencin del delito. Uno de los propsitos del programa es esta-
blecer un vnculo permanente entre las autoridades de los tres niveles de
gobierno, la ciudadana y la SSP mediante la Subsecretaria de Prevencin y Parti-
cipacin Ciudadana, para impulsar acciones conjuntas en materia de prevencin.
Las actividades de desarrollo institucional de dicha subsecretaria compren-
den asesoras a estados y municipios para desarrollar planes locales de preven-
cin, entrenamiento o profesionalizacin de sus policas (en particular de la
llamada polica de proximidad), y disear programas de seguridad comunitaria
(en los que incluyen temas de prevencin de la violencia familiar y de gnero).
Un ejemplo de este programa es el que se est implementado en Ciudad Jurez,
donde actualmente capacitan a un grupo de polica de proximidad.
La estrategia desplegada se orienta por tres grandes dimensiones o campa-
as. La primera es de apoyo al desarrollo institucional; la segunda consiste en
27
Secretara de Seguridad Pblica, Programa Nacional de Seguridad Pblica 20082012.
28
Forma parte de la Subsecretara de Prevencin y Participacin Ciudadana de la SSP.
Programa Mecanismo de implementacin Indicadores de desarrollo del
programa
1. Acciones para la participacin
ciudadana en la prevencin del
delito.
Fomento de la participacin
ciudadana.
Proporcin de poblacin
beneciada por acciones de
prevencin del delito (del total
de la poblacin).
2. Acciones de colaboracin con
la sociedad civil.
Convenios y fomento de la
vinculacin ciudadana.
Participacin de ONG en
programas de prevencin de la
SSP.
3. Capacitacin de personal en
prevencin (servidores pblicos,
policas, agentes pblicos
estatales y municipales).
Servidores pblicos capacitados
en diseo de planes de
prevencin.
Creacin de la red de vinculacin
en prevencin del delito en el
estado de Michoacn.
Cursos de prevencin y de
diseo de programas.
Capacitacin de policas en
materia de proximidad social.
4. Desarrollo de programas
de prevencin con grupos
especcos (id est, con jvenes).
Programas en universidades
y escuelas en entidades
federativas.
Centros de Integracin Juvenil.
Nmero de sensores; cantidad
de grupos creados en entidades
federativas; centros de
integracin juvenil intervenidos.
5. Programa de formacin
de grupos sociales para la
prevencin.
Sensores juveniles: nmero
de jvenes capacitados y
contactados en las entidades
federativas; capacitacin de
sensores
Nmero de jvenes integrados
al programa; servidores pblicos
capacitados para formacin de
instructores internacionales
en negociacin de conictos
(en asociacin con la Cruz Roja
Internacional).
6. Acciones de apoyo para la
prevencin del delito municipal
(Subsemun-subsidio para la
Seguridad Pblica municipal) o
estatal.
Municipios capacitados. Nmero de municipios
beneciados.
7. Campaas de seguridad en
escuelas.
Campaas de seguridad escolar
en Ciudad Jurez.
Campaas por escuelas (nmero,
cobertura).
8. Programa de capacitacin
en materia de gnero y otros
programas relacionados.
Nmero de servidores pblicos
(y policas) capacitados en el
tema.
Plticas y cursos en materia de
gnero.
Maestra en Derechos Humanos
y Seguridad Pblica.
9. Capacitacin en derechos
humanos y programas
responsabilidad de la SSP.
Capacitacin de servidores en el
Protocolo de Estambul.
capacitados.
10. Programa de evaluacin
policial.
Juntas de seguimiento y
evaluacin policial.
Reportes de las juntas de
seguimiento.
11. Programas de seguridad
escolar.
Capacitacin de maestros de
educacin bsica.
Programa Todos Somos Jurez.
12. Programas de cultura
institucional.
Capacitacin de servidores que
aprueban programa.
aprobados.
Fuente: elaboracin propia con informacin proporcionada por la Secretara de Seguridad Pblica Federal (SSP).
Programas de prevencin del delito implementados por la SSP
TABLA 3.4
109
llevar a cabo una serie de actividades que van desde organizar plticas sobre
diversos temas de prevencin, hasta entablar diversos enlaces de vinculacin
con las ocinas de la Secretara. De acuerdo con esto, se han impartido plticas
sobre cultura de la legalidad y se ha creado el programa Sensores Juveniles
(tabla 3.6). Este programa de prevencin incluye el fomento de la cultura de la
legalidad entre jvenes, particularmente universitarios, con el cual se les capa-
cita para que, a su vez, repitan la capacitacin con otros grupos.
Sensores Juveniles propone crear una actitud positiva de los jvenes ante su
realidad, fomentar su participacin y ayuda para prevenir el delito y las adicciones,
as como fortalecer la cultura de la legalidad entre sus pares. A partir de la capacita-
cin, estos jvenes crean redes de prevencin y aprenden medidas preventivas; este
programa incluye temas de equidad de gnero y la creacin de comunidades seguras.
Hasta el momento tiene una cobertura en 19 entidades del pas.
Hasta marzo de 2011 se haban activado 18 grupos de Sensores Juveniles en
10 entidades de la Repblica Mexicana. En ellos, se han impartido plticas sobre
la cultura de la legalidad a ms de 8 204 jvenes. Adicionalmente, se impartie-
ron conferencias de cultura de la legalidad para 11 507 personas, para sumar un
total de 19 711 actividades de sensibilizacin.
A n de fortalecer las reas de prevencin del delito en los gobiernos de
los estados y municipios, se brindan herramientas para focalizar recursos y
atender las causas de la delincuencia mediante la elaboracin de planes locales
de prevencin y polticas pblicas que ataquen los factores que la generan. De
septiembre de 2008 a diciembre de 2009 se capacitaron 891 funcionarios pbli-
cos de 11 estados del pas (Baja California Sur, Colima, Chiapas, Nuevo Len, Ta-
basco, Tlaxcala, Quintana Roo, Quertaro, San Luis Potos, Yucatn y Zacatecas)
y 152 municipios. Asimismo, se difundi el enfoque social de la prevencin del
de lito en 57 actividades que tuvieron lugar en 23 estados, con la participacin
de aproximadamente 31 718 personas, de febrero de 2007 a diciembre de 2009.
Otras actividades son las que se relacionan con la prevencin del crimen ci-
berntico (se dirige a nias y nios en particular, pero tambin a la comunidad),
as como con la eliminacin del acoso y el hostigamiento (bullying), y la trata de
personas (en colaboracin con el programa Corazn Azul de la ONU). Estos son
los resultados del programa hacia marzo de 2011 (tabla 3.5).
Acciones preventivas contra los delitos cibernticos, 2010
TABLA 3.5
Poblacin atendida 131 603
Total de alumnos atendidos 70 681
Jvenes de escuelas de bachillerato o universidades 37 914
Maestros cubiertos dentro del programa 1 946
Padres atendidos 7 777
Nmero de talleres impartidos 1 744
Nmero de actividades ldicas realizadas 199
Cursos de capacitacin impartidos 15
Fuente: elaboracin propia con informacin proporcionada por la SSP.
110
La Campaa Nacional de Prevencin del Delito Ciberntico tiene presencia
en las 32 entidades federativas, en 169 municipios y 14 delegaciones polticas
del Distrito Federal. Ha logrado una cobertura de 131,603 personas y ha realiza-
do 1 744 talleres, 199 actividades ldicas y 15 cursos de capacitacin.
Como parte de este programa, la SSP est capacitando a maestros para que
puedan atender los problemas de sus escuelas y comunidades. La capacitacin
sigue la misma estrategia de otros programas, es decir, se inicia con el entrena-
miento a un grupo de maestros en cada comunidad para que, a su vez, repro-
duzcan con sus colegas los conocimientos aprendidos en los talleres y plticas.
Hasta ahora se han diseado varios materiales impresos y se han distribuido
ms de un milln de ejemplares entre los planteles del programa Escuela Segura.
Tambin se han instalado mesas de trabajo con respaldo de la Polica Fede-
ral, en las cuales se elaboran programas en zonas de alto riesgo (corredores) y
se integran otros programas federales de Secretaras como Sedesol, Salud, SEP,
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural Pesca y Alimentacin
(Sagarpa) y Economa.
Programa Enlaces de Prevencin
El Programa Enlaces de Prevencin, creado en 2007, busca vincular a la SSP
con los estados y municipios del pas, a n de cambiar el enfoque tradicional
de las polticas reactivas y punitivas por uno integral, mediante la promocin
de herramientas y conocimientos para el desarrollo de una poltica nacional
homognea.
Los Enlaces de Prevencin vinculan a las autoridades estatales y munici-
pales con la SSP para capacitar, crear y difundir los programas y proyectos de
participacin ciudadana, derechos humanos y atencin a vctimas, desarrolla-
dos por esta dependencia. Cubre cuatro funciones:
1. Promocin de la denuncia ciudadana.
2. Generacin de informacin sobre zonasespacios de incidencia delictiva (por
ejemplo, centros comerciales).
3. Prevencin de delitos cibernticos.
4. Plticas sobre prevencin (en temas tales como violencia de gnero, bullying, entre
otros).
Hasta marzo de 2011, la SSP haba implementado 34 Enlaces de Preven-
cin, uno por cada estado del pas y dos para el estado de Veracruz y el Distrito
Federal. Todos estuvieron a cargo de las coordinaciones estatales de la Polica
Federal de cada entidad federativa.
Adicionalmente, desde enero de 2008 se crearon 34 Juntas de Seguimiento
y Evaluacin Policial (Jusep), en las que por primera vez participaron repre-
sentantes de la sociedad y los encargados de las coordinaciones estatales de la
Polica Federal en cada entidad federativa.
111
Las Jusep asumieron, desde 2009, la funcin de observatorios ciudada-
nos, con el propsito de ser una instancia de rendicin de cuentas que incluye
la participacin de empresarios, acadmicos, lderes vecinales, padres de familia,
representantes de ONG, entre otros, con las tareas de observar, vigilar y supervi-
sar los resultados de la Polica Federal. Con base en lo anterior, las principales
acciones y logros a la fecha han sido los siguientes:
Se realizaron 360 Jusep de enero de 2008 a abril de 2009, y 82 reuniones prelimi-
nares de observatorios ciudadanos de mayo a diciembre de 2009, con el objetivo de
transparentar las acciones de la Polica Federal en las entidades federativas, as como
de recibir y canalizar las quejas y denuncias ciudadanas para su debida atencin.
Se ubicaron 3 142 zonas de incidencia delictiva, que son sitios o lugares en los que,
segn la percepcin de la ciudadana, se registra alguna falta administrativa o un
delito en el que deben intervenir las autoridades mediante operativos policiales.
Se captaron 4 326 denuncias ciudadanas que fueron turnadas a las autoridades com-
petentes para su atencin.
Se realizaron 2 983 actividades sobre prevencin del delito, cultura de la legalidad y
fomento de la denuncia ciudadana, con la participacin de 343 174 personas de todo
el pas, de abril de 2008 a diciembre de 2009.
29
En 2010 se hicieron enlaces con 130 redes en los municipios del pas. Al tercer tri-
mestre del presente ao, se haban realizado 81 talleres para el fomento de la cultura
de la prevencin de la violencia familiar y de gnero, con la participacin de 11 056
personas.
Estas acciones han permitido una comunicacin directa con los diferentes
sectores de la sociedad por medio de plticas, talleres y conferencias, adems
de la coordinacin de esfuerzos con organizaciones pblicas y privadas para
organizar actividades de difusin de los factores de riesgo y actividades de
proteccin del delito.
La informacin del programa Enlaces de Prevencin es compilada por la
Polica Federal, que responde a las denuncias de delitos, las examina, determina
si proceden y las canaliza a la autoridad correspondiente. Se puede apreciar un
resumen de las actividades y resultados del trabajo de la Subsecretara en la
siguiente tabla 3.6:
29
Secretara de Seguridad Pblica, Enlaces de prevencin, en SSP [en lnea].
112
Resultados de los programas de la Direccin de
Prevencin Social del Delito y Participacin Ciudadana en 2010
TABLA 3.6
Programa Poblacin benefciada Actividades realizadas
Planes locales de prevencin 836 12
Enlaces de Prevencin
(prevencin social del delito)
205 347 2 816
Campaa Nacional de Prevencin contra el
Delito Ciberntico
131 603 1 958
Seguridad infantil 20 799 271
Prevencin Integral del Delito para Jvenes 45 507 331
Sensores Juveniles 31 564 9
Seguridad comunitaria 5 827 136
Prevencin de la violencia familiar
y de gnero
8 630 107
Perspectiva de gnero en el modelo
de actuacin policial
1 724 37
Proximidad social 865 27
Foros, congresos, conferencias, seminarios,
talleres y ferias
13 303 23
Total 466 005 5 727
Programas preventivos de la Direccin General
de Derechos Humanos
Otra rea que realiza un notorio esfuerzo de trabajo preventivo es la Direccin
General de Derechos Humanos dentro de la misma Subsecretara. Si bien su
tarea primordial est dedicada a la atencin de las quejas por presuntas viola-
ciones a derechos humanos por las autoridades de la SSP o contra la actuacin
de las policas y funcionarios de la Secretara.
Es la ocina de enlace y representa a la Secretara ante las comisiones de
derechos humanos nacional, estatales y del Distrito Federal, ante otras Secre-
taras, comits y otros mecanismos multilaterales del Sistema Interamericano
y Universal de los Derechos Humanos. En el mbito de competencia de la SSP,
atiende las resoluciones dictadas por organismos internacionales en materia de
derechos humanos. Tambin instrumenta la colaboracin con organizaciones
no gubernamentales especializadas en derechos humanos, as como con otras
instancias de la materia. Propone medios alternativos para la solucin pacca
de conictos, de conformidad con las disposiciones aplicables.
Da seguimiento a las quejas y denuncias de posibles violaciones en mate-
ria de derechos humanos que vinculan a la SSP; interviene en la investigacin,
resolucin y seguimiento de quejas, recomendaciones y propuestas de concilia-
113
cin, as como en las visitas que realice la Comisin Nacional de los Derechos
Humanos (CNDH) a la Secretara. Implementa estrategias en el mbito de Segu-
ridad Pblica para la proteccin de los derechos humanos de personas pertene-
cientes a grupos vulnerables, as como para las acciones operativas propias de
la SSP. Vigila y evala el cumplimiento de las recomendaciones emitidas por la
CNDH a la SSP que sta haya aceptado.
Entre sus funciones estn las de vigilar, en las unidades administrativas co-
rrespondientes, la operacin de mecanismos y espacios para la atencin integral
a vctimas del delito, propiciando la articulacin con instituciones especializa-
das de salud. Tambin debe desarrollar e implementar programas para asegurar
el conocimiento y respeto pleno de los derechos humanos entre el personal de
la SSP.
Para atender sus funciones tiene un rea de capacitacin y promocin de
los derechos humanos, en la que trabaja temas de uso legtimo de la fuerza,
de armas de fuego y prevencin de la tortura, con el propsito de prevenir que
los servidores pblicos cometan estas violaciones. A la par, se ha desarrollado un
extenso trabajo en atencin y tratamiento a las vctimas de delitos (y de viola-
ciones a sus derechos), y realiza un conjunto de tareas en materia de atencin,
prevencin, solucin de conictos, mediacin, reinsercin, as como educacin en
derechos humanos.
As, la Subsecretara lleva a cabo una amplia gama de actividades en mate-
ria de derechos humanos, atiende quejas contra detenciones arbitrarias, tortura,
ejecuciones sumarias y otras recomendaciones. Destacan tambin los programas
de capacitacin y certicacin, por ejemplo, tiene un convenio con la Cruz Roja
para certicar instructores y cuenta con una Maestra en Derechos Humanos y
Seguridad Pblica en conjunto con la Universidad Iberoamericana (UIA).
Adems, se encarga de otros programas de justicia restaurativa y tiene
varias reas de auxilio a las vctimas, entre las cuales est a cargo del segui-
miento de los convenios internacionales contra la trata de personas. Sus temas
y reas de atencin son la prevencin contra la trata de personas y la tortura,
mediante tareas educativas, de apoyo psicolgico, legal y de mediacin, entre
otras actividades.
En 2011 se encarg de ejecutar un programa para capacitar a diez policas
por cada entidad federativa en materia de prevencin del delito. De igual mane-
ra, tiene vnculos con diversos organismos de la sociedad civil, con organismos
pblicos municipales, estatales e internacionales. Asimismo, participa activa-
mente en el programa Todos Somos Jurez.
En la tabla 3.7, se destacan algunas de las actividades ms relevantes rea-
lizadas por la Direccin General de Derechos Humanos, as como el nmero de
casos recibidos y atendidos.
En resumen, en la Direccin General de Derechos Humanos de la Subsecre-
tara se han implementado los siguientes programas especcos, para los cuales
tam bin se han establecido mecanismos de medicin (tabla 3.8).
114
Como se ha mostrado en esta seccin, la SSP es pionera en la formulacin
de indicadores de medicin en el rubro preventivo y, aunque hasta ahora slo
se cuenta con informacin estadstica bsica, lo anterior constituye la base de
mediciones ms complejas.
La importancia de estas mediciones es que las estrategias de prevencin
bien planicadas, no slo previenen el delito y la victimizacin, sino que tambin
promueven la seguridad de la comunidad y contribuyen al desarrollo sostenible
de los pases. Las polticas responsables y ecaces de prevencin del delito me-
joran la calidad de vida de todos los ciudadanos.
En lnea con lo anterior, contar con estos indicadores que ha desarrollado la
SSP ayuda a evaluar el cumplimiento de metas de prevencin de la institucin,
pero el reto es que este proyecto se consolide y tenga continuidad para transitar
a una segunda fase, que permita conocer cul es el impacto real de las polticas
implementadas.
Adems de estas labores que incluyen una amplia gama de tareas preven-
tivas (primarias, secundarias y terciarias) dentro de la SSP, la federacin ha des-
plegado por lo menos cuatro grandes programas sectoriales ms para prevenir
y corregir las conductas criminales, en los sectores educativo, social y de salud.
Accin Casos recibidos
Atencin a quejas De diciembre de 2006 a marzo de 2011,
la Direccin recibi 4 581 quejas
(2 965 dirigidas a la Polica Federal, 1 583
a los reclusorios y 33 a los consejos de
menores). De stas, concluy 2 744.
Atencin de recomendaciones de la CNDH Recibi 22 casos.
Medidas cautelares relacionadas con las recomendaciones 89 medidas.
Cursos dentro del Programa Nacional de Promocin de los
Derechos Humanos
544 cursos.
Capacitacin a servidores pblicos estatales y municipales
en sus reas de trabajo
Atendi a 27 224 servidores pblicos.
Trmite de asuntos legales por medio del bufete jurdico 245 casos.
Orientaciones legales 7 403.
Atencin psicolgica especializada 9 480.
Trabajo de atencin a nias y nios vctimas de la violencia
y del maltrato
se ha atendido a 1 588 personas.
Creacin de grupos de autoayuda para vctimas del delito Se atendi a 8 096 personas.
Promocin de la justicia restaurativa para adolescentes en
conicto con la ley, familiares, vctimas y la comunidad
Se atendi a 1 694 personas.
Creacin de brigadas de apoyo psicolgico y orientacin legal a
policas discapacitados en el cumplimiento del deber, as como a
familiares de policas cados en el cumplimiento del deber
Se atendi a 346 policas y 364
familiares
Servicio de atencin telefnica a vctimas del delito 4 965 llamadas
Fuente: SPP, Direccin de Derechos Humanos, Derechos humanos y atencin a vctimas del delito y abuso del poder. Informe del 31 de marzo de 2011.
Actividades de la Direccin General de Derechos Humanos de la SSP
TABLA 3.7
115
Programa Tarea especfca del programa Indicadores de desarrollo del
programa
1. Respuesta y seguimiento a
recomendaciones en materia de
derechos humanos
Respuesta a recomendaciones de
la CNDH.
Respuesta a recomendaciones
de la CIDH.
Respuestas atendidas.
Recomendaciones tomadas en
cuenta.
Soluciones a recomendaciones
Indicadores de realizacin del
programa.
Estadstica de atencin.
2. Centro Virtual de atencin a
Vctimas
Sistema de atencin en lnea a
solicitantes; centro web en la
Direccin.
Acciones realizadas
y programadas.
Usuarios atendidos.
3. Registro Nacional de Personas
Extraviadas
Banco de datos. Registro de personas y consulta
(en lnea).
4. Registro Nacional de Cad-
veres
Banco de datos y fotos. Registro de personas y consulta
(en lnea).
5. Rehabilitacin fsica de poli-
cas discapacitados
Programas personalizados. Personas atendidas.
6. Atencin psicolgica a vcti-
mas y familiares
Programas personalizados para
personas y familias.
Nmero de personas atendidas.
7. Atencin legal a vctimas del
delito y familiares
Asesora legal y psicolgica. Personas atendidas y casos
recibidos.
8. Servicio de paramdico Personas atendidas.
9. Trabajo social Orientacin y plticas. Personas y casos atendidos
10. Personas localizadas Banco de datos. Personas.
11. BANAVIM Integracin de la base de
vctimas.
Nmero de registros incorpora-
dos al BANAVIM.
Otros programas preventivos del Gobierno Federal
Programa Nacional Escuela Segura (PNES)
ste propone que la escuela de educacin bsica contribuya a la cohesin y la
integracin social, mediante el desarrollo de una cultura de paz. La seguridad
es una condicin sine qua non para conseguir la integracin social y este pro-
grama busca hacer efectivo el resguardo de la integridad fsica, afectiva y social
de los nios y adolescentes en la escuela, as como en su entorno comunitario.
El Programa Nacional Escuela Segura (PNES) aborda la seguridad escolar
desde tres dimensiones: la participacin social, la gestin escolar y el desarro-
llo de competencias ciudadanas. Este programa centra su atencin en aquellas
situaciones que representan riesgos para el bienestar y la convivencia escolar.
Entre ellas se destacan las relacionadas con manifestaciones de violencia, par-
ticularmente el hostigamiento o bullying, el consumo de sustancias adictivas
y las prcticas delictivas. Por ello, el programa representa una contribucin al
desarrollo de competencias ciudadanas.
Programas a cargo de la Direccin de Derechos Humanos de la SPP
TABLA 3.8
116
La meta del programa es consolidar a las escuelas pblicas de educacin
bsica como espacios seguros y conables, por medio de la participacin social
y la formacin ciudadana de los alumnos, orientada a la convivencia democr-
tica, la participacin responsable y el desarrollo de competencias encaminadas
al cuidado de s mismos. El programa tambin propone:
Promover el desarrollo de competencias para la convivencia democrtica y el ejer-
cicio de los derechos humanos para fortalecer la cultura de la prevencin en las
escuelas.
Favorecer la convivencia solidaria y respetuosa en la comunidad escolar, con la
participacin de maestros, padres de familia y alumnos, para la generacin de am-
bientes seguros.
Impulsar acciones que favorezcan la seguridad en la comunidad escolar y la pro-
teccin ante riesgos potenciales del entorno comunitario, en colaboracin con las
autoridades municipales, estatales y federales.
Impulsar una cultura de paz sustentada en el desarrollo de competencias ciudadanas
orientadas hacia la prevencin y el cuidado de s mismos.
Potenciar la formacin ciudadana de los alumnos por medio del programa de edu-
cacin bsica en las asignaturas de Formacin cvica y tica, Cultura de la legalidad,
y de otras que contemplan aspectos del cuidado de la salud, la prevencin del con-
sumo de sustancias adictivas, la negociacin, el dilogo para resolver conictos y el
mejoramiento de la convivencia social.
Orientar, monitorear y evaluar las experiencias generadas en las escuelas, zonas
escolares y entidades para la construccin de ambientes democrticos y seguros en
las escuelas.
Los apoyos econmicos que se destinan a las escuelas pueden utilizarse en
la compra de insumos de seguridad: chapas, puertas, vidrios, alarmas, sistemas
de cmaras de seguridad, y equipamiento; as como para promover acciones de
difusin, capacitacin y enseanza relacionadas con la prevencin y la seguridad
escolar, apoyos para la asistencia tcnica, adems elaboracin, distribucin y di-
fusin de diversos materiales educativos, para los siguientes rubros y actividades:
Capacitar a profesores, personal directivo y supervisores.
Organizar jornadas artsticas, deportivas cientcas y culturales dirigidas a los alum-
nos, padres de familia y a la comunidad que participa en la seguridad de la escuela
beneciada.
Realizar campaas de difusin sobre las tareas que integran el Programa Estatal de
Seguridad.
Para la operacin del programa en las entidades federativas, se cuenta con
un coordinador estatal y varios coordinadores municipales, quienes establecen
redes de colaboracin interinstitucional en torno de las escuelas, para atender
sus necesidades de seguridad, prevencin y convivencia. La seguridad escolar de
cada estado se dene con base en informacin sobre las situaciones y los pro-
117
blemas que afectan el funcionamiento de las escuelas. Los apoyos que el pro grama
brinda a las escuelas de educacin bsica son variados. Entre los principales se
encuentran:
Imparticin de cursos y conferencias preventivas.
Organizacin de actividades deportivas y de aquellas que favorezcan el desarrollo
de habilidades, capacidades, valores y conocimientos en las y los nios que les
permiten cuidar de s mismos, resolver conictos de forma no violenta, identicar y
manejar situaciones de riesgo.
Diseo de materiales de trabajo dirigidos a alumnos de primaria y secundaria, maes-
tros y padres de familia.
Asignacin de recursos nancieros a las escuelas participantes para atender las ne-
cesidades materiales de seguridad.
El PNES aborda la seguridad escolar desde tres dimensiones: la participacin
social, la gestin escolar y el desarrollo de competencias ciudadanas. Est diri-
gido prioritariamente a las escuelas pblicas de educacin bsica, ubicadas en
los 150 municipios de mayor incidencia delictiva de las entidades federativas.
Esos municipios fueron identicados por la SSP.
30
Desde julio de 2007, las acciones del programa se inscriben en el marco de
la Estrategia Nacional de Seguridad Limpiemos Mxico y, en 2008, en la Alianza
para Vivir Mejor, instrumentada por el Gobierno Federal. Por tanto, este progra-
ma articula esfuerzos de las Secretaras de Educacin Pblica, Desarrollo Social,
Salud y Seguridad Pblica, en los niveles federal, estatal y municipal. En 2008
participaron 25 entidades federativas que han formalizado compromisos con el
programa. Los recursos autorizados por la SEP para el programa ascendieron a
$94 664 100.
En 2010 se program la intervencin de 314 municipios de alta inciden-
cia delictiva
31
y 23 317 escuelas, el doble de 2008. Se impartieron las jornadas
intensivas de induccin y capacitacin a directivos y docentes a n de que
las escuelas se incorporen y reciban los benecios que el programa ofrece. En
12 175 planteles se imparti o entreg algn curso o material de capacitacin y
se distribuyeron 2 974 300 materiales educativos. Se capacit a 361 661 personas
para la gestin de la seguridad escolar y 259 425 en prevencin de adicciones
(esto incluye docentes de escuelas secundarias pblicas y particulares del pas).
El programa cubre formalmente 35 198 escuelas pblicas de 351 munici-
pios, en todos los grados escolares, desde preescolar hasta secundaria en todas
sus modalidades. Para ello estn capacitando a sus maestros. Para llevar a cabo
30
Secretara de Seguridad Pblica Federal, Acuerdo 01/2008 por el que se establecen las bases
para la elegibilidad de municipios para la asignacin de recursos del Subsidio para la Seguridad P-
blica Municipal (Subsemun), en Diario Ocial de la Federacin. Mxico, 15 de enero, 2008.
31
Vid. Secretara de Educacin Pblica Federal, Acuerdo nmero 557 por el que se emiten las
Reglas de Operacin del Programa de Escuela Segura, en Diario Ocial de la Federacin. Mxico,
29 de diciembre, 2010.
118
las actividades, cuenta con un Consejo Escolar de Participacin Social que arti-
cula la accin de profesores, alumnos y padres de familia.
El Consejo Nacional contra las Adicciones (Conadic) y los Centros Nueva
Vida
El sector a cargo de la Secretara de Salud, ha desarrollado un programa orien-
tado al tratamiento, formacin y desarrollo de recursos humanos para el control
de las adicciones. Para ello se cre el Conadic, que convoc a ms de 40 orga-
nismos e instituciones vinculados con las acciones de reduccin de la deman-
da, para elaborar el proyecto de Norma Ocial Mexicana para la Prevencin,
Tratamiento y Control de las Adicciones. Junto con ella, se form el Centro
Nacional contra las Adicciones, que coordina los Centros Nueva Vida, la cam-
paa nacional Para una nueva vida y la red de referencia con los Centros de
Integracin Juvenil (CIJ), entre otros.
32
Asimismo, participa con los sistemas para
el Desarrollo Integral de la Familia (DIF).
El Conadic tuvo un presupuesto de 135 millones de pesos en sus inicios,
pero debido a las necesidades de atencin, a la demanda y a la creacin de
nuevos centros de tratamiento contra las adicciones, en los ltimos cuatro aos
ha ejercido ms de dos mil millones de pesos. El consejo utiliza los recursos de-
comisados al narcotrco en las polticas de prevencin y atencin contra las
adicciones.
Coordina el trabajo desde el nivel federal hasta el municipal y, adems
tiene representacin internacional. Tambin estn bajo su responsabilidad los
programas nacionales de prevencin, control y capacitacin en adicciones, as
como los procesos de acreditacin de las unidades privadas para el tratamiento
de adictos. De acuerdo con el Censo de Centros Privados de Tratamiento, Mxico
cuenta con 1 519 unidades de este tipo.
Rescate de espacios pblicos
En 2007, el Poder Ejecutivo Federal lanz una iniciativa de rescate de espacios
pblicos que sigue una de las vertientes recomendadas por el programa Hbitat
de la ONU, con los propsitos siguientes:
Contribuir a mejorar la calidad de vida y la seguridad ciudadana, preferentemente de
la poblacin en condicin de marginacin, mediante el rescate de espacios pblicos
en las ciudades y zonas metropolitanas.
Rescatar espacios pblicos deteriorados, abandonados y que presentan inseguridad,
ubicados en localidades urbanas integradas a zonas metropolitanas, para el aprove-
chamiento de la comunidad y para propiciar la sana convivencia.
33

32
Consejo Nacional contra las Adicciones, Comunicado de prensa nm. 078, del 7 de marzo
de 2011, en Conadic [en lnea].
33
Secretara de Desarrollo Social, Rescate de espacios pblicos, en Sedesol [en lnea].
119
La ocina a cargo de ejecutar el programa es la Sedesol, especcamente,
la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio y la Direccin
General de Equipamiento e Infraestructura en Zonas Urbano Marginadas. El
programa interviene en el mejoramiento fsico de los espacios pblicos con
obras de construccin, rehabilitacin y mejoramiento en vas de acceso
peatonales: bahas de ascenso y descenso de pasaje, callejones y andadores.
Tambin lleva a cabo el rescate o la generacin de espacios recreativos, tales co-
mo parques, plazas, centros de barrio, unidades deportivas, riberas, frentes de mar,
par ques lineales y ciclopistas.
El objetivo es convertir los espacios en lugares incluyentes, seguros, sus-
tentables y con identidad propia, para lo cual es necesario lograr la participa-
cin de las comunidades, promover la participacin social, prevenir conductas
antisociales y promover la equidad de gnero. El programa funciona en coor-
dinacin con las entidades y los municipios del pas, quienes aportan 50 % de
los recursos.
Este programa centra su atencin en las situaciones que representan riesgos
para el bienestar y la convivencia escolar. Entre ellas, se destacan las relaciona-
das con manifestaciones de violencia, particularmente el bullying, el consumo
de sustancias adictivas y las prcticas delictivas. Por ello, el programa represen-
ta una contribucin al desarrollo de competencias ciudadanas. En la tabla 3.9 se
muestran los indicadores del Programa de Rescate de Espacios Pblicos.
Programa de rescate de espacios pblicos 2007-2011
TABLA 3.9
Concepto 2007 2008 2009 2010 Programado,
2011
Inversin canalizada
(millones de pesos)
981.8 1 271.1* 1 154.2 1 315.8 1308.1
Espacios pblicos
intervenidos
850 1 000 850 700 650
Espacios de primera vez y
etapas posteriores
n.a. 254 770 707 619
Espacios con acciones de
consolidacin
200 271 290 286 285
Nmero de municipios
atendidos
5.07 5.02 4.2 3.5 3.24
Poblacin beneciada
(millones de habitantes)**
5.07 5.02 4.2 3.5 3.24
* Cifra de la cuenta pblica, 2008. Sin embargo, derivado de los ajustes por parte de los ejecutores del programa, la cifra real
es de 1 241.8 millones de pesos.
** Corresponde a los benefciarios de las obras y acciones en los espacios pblicos de intervencin general de primera vez.
n.a. No aplicable.
Fuente: Gobierno Federal, Quinto Informe de Gobierno, 2011. En lnea, <http://quintoinforme.gob.mx/archivos/informe_de_
gobierno/pdf/Quinto-informe-de-gobierno.pdf. [consulta: 20 de enero de 2012.]
120
Pocos son los pases que han privilegiado en forma efectiva y sustentable la
medicin de las estrategias de prevencin de la seguridad, no slo en Amrica
Latina, sino en el mundo.
Este captulo muestra que el Gobierno Federal mexicano ha emprendido
una tarea innovadora en materia de prevencin del delito y de la violencia en
Mxico. Los programas son creaciones genuinas que proponen reducir los deli-
tos, la violencia, mejorar las condiciones de vida de la poblacin y la percepcin
del crimen, incluso restaurar o crear mecanismos sociales de resiliencia contra
las actividades delictivas.
La estrategia de prevencin se ha desarrollado e instrumentado con base
en los principios de cultura de la legalidad, para transitar a un modelo integral
vinculado con la sociedad. El esquema de prevencin que plantea el Nuevo
Modelo de Seguridad Pblica para Mxico conlleva la vinculacin ciudadana y
la proteccin de los derechos; plantea dinmicas sociales adecuadas para que los
miembros de la comunidad puedan integrarse a ella a partir de un sentimiento
de pertenencia, identidad y mutuo compromiso.
Lo anterior permite esperar que, en un tiempo razonable, la estrategia
desencadenada por la federacin vaya rindiendo frutos en cada rea y, en los
prximos aos, impactos agregados en regiones y comunidades enteras del pas.
Mientras esto ocurra, ser pertinente contar con las herramientas para evaluar
los logros alcanzados. De la misma forma, habr que fomentar investigaciones
sobre la violencia delictiva y sobre otras consecuencias no previstas en estos
programas, de manera que se genere la informacin necesaria para conrmar
que este camino ha sido el correcto, as como para mejorarlo. El desarrollo de
informacin estadstica en Mxico est en proceso de maduracin, en compa-
racin con otros campos como la demografa, la economa, la educacin y la
salud, donde se han conseguido importantes avances.
En este sentido, algunos de los retos que se identican para Mxico en
materia de construir un sistema de indicadores de prevencin del delito son: pri-
mero, generar informacin relevante, sistematizada y oportuna, lo que implica
tener las capacidades tcnicas y humanas para mantener actualizados los siste-
mas de informacin, y para identicar el surgimiento de nuevas necesidades.
Segundo, la adopcin de una cultura de evaluacin y de medicin, que
incluye desde la disposicin de las instituciones a ser evaluadas, pasando por la
generacin sistemtica de evidencia emprica, hasta la utilizacin de la infor-
macin de manera constructiva. Tercero, la coordinacin de los tres rdenes de
gobierno, las instituciones pblicas y privadas, adems de los actores sociales,
como un elemento bsico para unir esfuerzos y alinear acciones que favorezcan
la recreacin de los vnculos sociales y comunitarios. Finalmente, el gobierno y la
sociedad deben concebir la Seguridad Pblica con un lenguaje comn, basado
en datos duros y anlisis estadstico.
121
Slo as la ecacia de los programas de prevencin del delito y de combate
a la delincuencia podr ser objeto de una observacin rigurosa y exhaustiva. Por
ello, es imprescindible invertir ms tiempo y recursos en medir como parte de un
esfuerzo conjunto de mejora. No obstante, los esfuerzos en el diseo y direccin
de varias de las polticas comprometidas son claros y positivos.
GUILLERMO ZEPEDA LECUONA
CAPTULO 4
INDICADORES DE SEGUIMIENTO PARA EL
SISTEMA PENITENCIARIO FEDERAL MEXICANO
CAPTULO 4
125
Plantear la construccin de un sistema de indicadores de seguimiento de un
mbito de poltica pblica, o del desempeo de una organizacin, implica nece-
sariamente la reexin sobre los estndares establecidos para esa poltica, o los
objetivos y mandatos de una organizacin.
As, el anlisis de las variables y la construccin de indicadores deben
orientarse a desarrollar mejores instrumentos para medir el avance y el grado
de cumplimiento de dichos objetivos. Por eso, el diseo y desarrollo de indica-
dores requiere una profunda reexin valorativa sobre los mandatos legales, las
atribuciones, los objetivos y las metas de una organizacin; asimismo, precisa
la jerarquizacin de esos objetivos, traducir principios normativos de decisin
en criterios de ponderacin y, en general, poner las variables e indicadores
cuantitativos y cualitativos al servicio de la construccin de directrices claras y
un conjunto de incentivos que guen y articulen la actividad de cada uno de los
equipos e individuos que trabajan en la organizacin.
En el mbito de las polticas federales de reinsercin, son diversas las or-
ganizaciones, principalmente pblicas, que inciden en los distintos indicadores
de seguimiento. Principalmente est la Secretara de Seguridad Pblica Federal,
SSP, pero tambin las dependencias de los gobiernos de las entidades federativas
en cuyo mbito de competencia se encuentran los establecimientos penitencia-
rios, en los que todava viven tres de cada cuatro internos procesados o conde-
nados por delitos federales.
El Poder Legislativo Federal tambin incide en los indicadores penitencia-
rios y de reinsercin, al determinar la poltica criminal expresada en la legis-
lacin penal y de ejecucin de sanciones. De la misma forma, la Procuradura
General de Justicia y el Poder Judicial Federal tienen una incidencia directa en
la sustanciacin y duracin de los procesos penales, lo que es fundamental en un
contexto en el que, como se mostrar, la proporcin de internos sin sentencia en
el mbito federal casi se ha duplicado en menos de dos lustros.
La complejidad de este mbito de la poltica pblica se incrementa en una
situacin de transicin, ya que por mandato constitucional se est instrumen-
tando la transferencia de facultades sustantivas para la ejecucin de sanciones
del mbito de competencia de la Administracin Pblica al del Poder Judicial.
La ejecucin de sanciones es el ltimo eslabn del sistema de justicia penal;
aqu se hacen evidentes las incongruencias en los objetivos legales y sociales de
las diversas instituciones que interactan en el sistema penal.
La intervencin de esta variedad de actores en un contexto tan complejo
implica reexionar a profundidad sobre las directrices generales y los man-
126
datos constitucionales que deben ser parte de los objetivos fundamentales de
las polticas de reinsercin federal. En el siguiente apartado se presentarn, de
manera general, los lineamientos del sistema de reinsercin y se enlistarn los
derechos fundamentales y garantas de las personas sancionadas penalmente,
en particular quienes estn privadas de su libertad. Posteriormente se traducirn
esos valores y principios en variables de anlisis e indicadores de seguimiento.
Directrices fundamentales para la reinsercin
El principal referente normativo del sistema penitenciario es la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que en el art. 18, prr. 2o., establece:
El Sistema Penitenciario se organizar sobre la base del respeto a los derechos
humanos, del trabajo, la capacitacin para el mismo, la educacin, la salud y
el deporte como medios para lograr la reinsercin del sentenciado a la sociedad
y procurar que no vuelva a delinquir, observando los benecios que para l
prev la ley. Las mujeres compurgarn sus penas en lugares separados de los
destinados a los hombres para tal efecto.
Por una reforma reciente, publicada en el Diario Ocial de la Federacin el
10 de junio de 2011, se incorpor la base del respeto a los derechos humanos;
tres aos atrs (en junio de 2008) haban tenido lugar otras trascendentes incor-
poraciones: se sustituy la readaptacin social del delincuente como objetivo
del sistema (que databa de 1965), por la reinsercin del sentenciado. Asimis-
mo, la reforma de 2008 incorpor la salud y el deporte como bases para lograr
la reinsercin.
Texto del segundo prrafo del artculo 18 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Texto vigente de 1965 a 2008 Adiciones realizadas por la reforma de 2008
Los Gobiernos de la Federacin y de los Estados or-
ganizarn el sistema penal en sus respectivas juris-
dicciones, sobre la base del trabajo, la capacitacin
para el mismo y la educacin como medios para
la readaptacin social del delincuente: las mujeres
compurgarn sus penas en lugares separados de los
destinados a los hombres para tal efecto.
El Sistema Penitenciario se organizar sobre la
base del trabajo, la capacitacin para el mismo,
la educacin, la salud y el deporte* como medios
para lograr la reinsercin del sentenciado a la
sociedad y procurar que no vuelva a delinquir,
observando los benecios que para l prev la
ley. Las mujeres compurgarn sus penas en lu-
gares separados de los destinados a los hombres
para tal efecto.
* Por lo que se refiere a la incorporacin de la salud y el deporte como mecanismos para la reinsercin, la exposicin de motivos del dictamen de la
Cmara de Senadores sobre la reforma constitucional de 2008, seala: Igualmente, es importante precisar que tampoco tienen derecho [los internos]
al deporte, lo cual se estima beneficioso, ya que la prctica de ste fomenta la reinsercin a la sociedad, por ser una conducta sana.
Por lo anterior, estas comisiones coinciden con la minuta en estudio, para que la salud y el deporte sean considerados tambin como base de la
organizacin del Sistema Penitenciario.
TABLA 4.1
127
De esta forma se plantea un n u objetivo central que es lograr la reinser-
cin del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir.
Como medios para obtener este propsito central se plantean cinco ejes o
bases:
1. El respeto a los derechos humanos.
2. El trabajo y capacitacin para el trabajo.
3. La educacin.
4. La salud.
5. El deporte.
Adems, hay diversas disposiciones constitucionales que consagran derechos
fundamentales de las personas privadas de su libertad y que constituyen manda-
tos y directrices para el sistema penitenciario. Las directrices referidas son:
Control judicial sobre la ejecucin de las penas (art. 21, prr. 3o.).
Separacin entre internos procesados y sentenciados, recluidos en sitios distintos
(art. 18, prr. 1o.).
Posibilidad de que mexicanos que cumplen sus sanciones en otros pases sean trasla-
dados a Mxico para compurgar su condena con base en los sistemas de reinsercin
social (art. 18, prr. 7o.).
Posibilidad (con las restricciones que establezca la ley) de cumplir la condena en los
centros penitenciarios ms cercanos a su domicilio, a n de propiciar su reintegra-
cin a la comunidad como forma de reinsercin social (art. 18, prr. 8o.).
La prisin preventiva no podr exceder del tiempo que como mximo de pena je
la ley al delito que motivare el proceso y en ningn caso ser superior a dos aos,
salvo que su prolongacin se deba al ejercicio del derecho de defensa del imputado
(art. 20, B, fracc. IX, prr. 2o.).
En toda pena de prisin que imponga una sentencia, se computar el tiempo de la
detencin (art. 20, B, fracc. IX, prr. 3o.).
En este texto se realizar una descripcin de la forma en que estas bases
y directrices pueden relacionarse causalmente con la reinsercin, con miras a
proponer variables de anlisis e indicadores de seguimiento, por lo que se debe
comenzar por una breve exploracin de la articulacin de las bases y el objetivo
de la reinsercin.
Indicadores de seguimiento para el Sistema Penitenciario Federal Mexicano
128
Reinsercin social
1
Como se ha referido, en 2008 se sustituy, como objetivo del sistema de eje-
cucin de sanciones, la readaptacin social del delincuente por lograr la
reinsercin del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir.
Como punto de partida para la construccin de un sistema de indicadores,
se debe delinear el alcance de la nocin de reinsercin como propsito general
del sistema penitenciario. La exposicin de motivos del legislador es escueta
al respecto y un anlisis literal del prrafo que pretende justicar el cambio de
denominacin pareciera mostrar que dicho ajuste obedece a que la prisin es
incapaz de lograr la readaptacin de los sentenciados:
[...] se estima que readaptacin social es inadecuado para nombrar al momen-
to en que los sentenciados terminan sus condenas y se insertan nuevamente en
su entorno social. Si tomamos como referente la esencia misma de la prisin,
como una institucin total y excluyente, inferiremos que no es posible que
los sentenciados logren, durante su estancia en ella, una readaptacin social.
Una institucin cuya caracterstica principal es la exclusin no puede incluir
o readaptar a nadie a la sociedad. Por lo anterior, se apoya que se cambie el
trmino readaptacin social por el de reinsercin social y que se tenga
como un nuevo objetivo el procurar que los internos no vuelvan a delinquir.
2
Uno de los anlisis ms completos y minuciosos de la reforma constitucio-
nal de 2008 hace referencia a que, aunque la incorporacin de la nocin rein-
sercin se plantea como un inocuo cambio de denominacin, implica una
restriccin al alcance del art. 18 constitucional,
3
que antes abarcaba a todo el
sistema penal y ahora se reduce al sistema penitenciario;
4
reere que la reinser-
cin sugiere ms un acto o proceso mecnico que se orienta slo al momento de
concluir el cumplimiento de la sancin (en tanto que la readaptacin se aplica
a toda la etapa que va desde la emisin de la sentencia, el internamiento y el
1
Algunos tratadistas y programas gubernamentales slo utilizan la expresin reinsercin y
no reinsercin social. En este texto se optar por la segunda denominacin, ya que el art. 18 consti-
tucional lo usa expresamente en dos de las tres ocasiones en que se reere a la readaptacin (prr. 7o.
y 8o.) y al referirse a los objetivos del sistema penitenciario en el prr. 2o. del propio art. 18 seala la
reinsercin del sentenciado a la sociedad, por lo que parece claro que la reinsercin debe planearse
e instrumentarse con atencin al contexto social y procurar que el proceso de reincorporacin a la
sociedad de las personas que han compurgado sus condenas sea lo ms armnico posible, con respeto
a la dignidad personal del ciudadano liberado y al debido proceso en la ejecucin de las sanciones.
2
Cmara de Diputados, Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de
Justicia, con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Cons-
titucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos [11 de diciembre, 2007], en Suprema Corte de
Justicia de la Nacin [en lnea].
3
Sergio Garca Ramrez, La Reforma Penal Constitucional (20072008) Democracia o
autoritarismo?
4
El autor se reere a que, antes de la Reforma, el texto del art. 18 comenzaba: los gobiernos
de la Federacin y de los estados organizarn el sistema penal en sus respectivas jurisdicciones, sobre
la base del...; y a partir de dicha modicacin se estableci: el Sistema Penitenciario se organizar
sobre la base del...
129
cumplimiento de la condena); y le parece un preocupante aligeramiento de
los nes y deberes del Estado, y consecuentemente de los derechos y garantas
del individuo.
5
Aunque el autor reconoce lo controversial y debatido del concepto de
readaptacin social, considera que es una:
[...] expresin que dena el sentido tico del quehacer del Estado en todo el
horizonte del sistema penal, sustituyndola por una voz que carece de reso-
nancias ticas y se remite a un acto mecnico: la recolocacin del sujeto en la
sociedad libre, reinserto en sta.
6
Adicionalmente, una exgesis de la reforma constitucional en materia pe-
nitenciaria de 2008, realizada por Miguel Sarre, propone el anlisis de la rein-
sercin como un principio constitucional de amplio alcance. Para el autor, este
principio rompe con las categoras constitucionales previas, que eran de n-
dole moral y psicolgica (regeneracin, 19171965; y readaptacin social,
19652008), y se deslinda de cualquier consideracin de que la infraccin penal
supone desviacin moral o mental.
7
La descripcin e interpretacin que hace Miguel Sarre del concepto de rein-
sercin social establece que dicha nocin:
[...] ha de ser despojada de su pretensin curativa para asumirla sencillamente
como un conjunto de derechos y de criterios de justicia penitenciaria [...] la
pena de prisin [...] se desplaza as del sujeto infractor a las condiciones de cum-
plimiento de una sancin especca; el tratamiento pierde su sentido de medio
teraputico de control social [...] para convertirse en un servicio [...] dar el
paso del tratamiento correctivo al tratamiento o trato digno con el derecho
a estancias decorosas, respeto a la integridad personal, servicios educativos,
oportunidades de empleo, acceso a atencin mdica y posibilidad de activida-
des culturales y deportivas, entre otros servicios [...] un modo de castigar que
tiene como contenido el debido proceso penitenciario [...] es la satisfaccin de
estndares constitucionales en el cumplimiento de las sanciones penales.
8
El desarrollo de la nocin de reinsercin social que deende e impulsa el
anlisis de Miguel Sarre es tan vanguardista, que dicho autor arma que con
esta reforma el nuevo lenguaje constitucional mexicano ha rebasado al usado
por diversos instrumentos internacionales en la materia, por ejemplo, reere, la
misma Convencin Americana de Derechos Humanos (art. 5o.) y el Pacto Inter-
nacional de Derechos Civiles y Polticos (art. 9.3). Ambos instrumentos reeren
5
Idem.
6
Idem.
7
Miguel Sarre, Debido proceso y ejecucin penal: reforma constitucional de 2008, en Miguel
Sarre [en lnea].
8
Idem.
130
como nalidad de la pena privativa de la libertad, la reforma y readaptacin
social de los condenados.
9
Reinsercin social y rgimen de transicin
Como se ha bosquejado, la reforma constitucional tendr repercusiones fun-
damentales de diseo institucional, as como de desarrollo organizacional y
de reorientacin de polticas pblicas. Si bien algunos de los instrumentos del
sistema de readaptacin social son compatibles con el modelo de reinsercin so-
cial, los programas y los criterios de seguimiento y evaluacin de los programas
debern ajustarse a las nuevas directrices.
10
La mayor transformacin institucional se reere a la ejecucin judicial de
las penas (art. 21 constitucional, prr. 3o.). La administracin de los centros de
reclusin y los programas de reinsercin permanecern en el mbito de compe-
tencia del poder ejecutivo, mientras que las resoluciones sobre la modicacin
y duracin de las sanciones corresponder a la autoridad judicial, por lo que los
dictmenes y argumentaciones de la autoridad y de los internos y su defensa,
para informar dichas decisiones judiciales, estarn sujetas al debido proceso y a
los principios acusatorio, pblico y contradictorio.
De acuerdo con el art. 5o. transitorio de la Reforma Constitucional de junio
de 2008:
[...] el nuevo sistema de reinsercin previsto en el prrafo segundo del artculo
18, as como el rgimen de modicacin y duracin de penas establecido en el
prrafo tercero del artculo 21, entrarn en vigor cuando lo establezca la legis-
lacin secundaria correspondiente, sin que pueda exceder el plazo de tres aos,
contados a partir del da siguiente de la publicacin de este Decreto.
Lo anterior signica que deberan estar en vigor (en operacin, es decir,
no basta que estn aprobadas) para el sistema federal de reinsercin social y de
los 32 sistemas de las entidades federativas a partir del 19 de junio de 2011; sin
embargo, slo 24 estados han aprobado nuevas disposiciones sobre el tema (no
todas han entrado en vigencia), pero en el resto de las entidades y en el mbito
de competencia federal se ha incumplido este mandato constitucional.
En el Congreso de la Unin existe ya un dictamen sobre la nueva legis-
lacin en materia de reinsercin social y ejecucin judicial de sanciones, pero
no ha sido aprobado por el pleno. En tanto, permanece en vigencia la Ley que
Establece las Normas Mnimas sobre Readaptacin Social de Sentenciados.
9
Idem.
10
En opinin de Miguel Sarre (idem), tendran que abandonarse elementos como los estudios
de personalidad y referencias a tratamiento, entre muchas otras nociones relacionadas con el trato
al recluso como una persona anormal en tratamiento con miras a su readaptacin.
131
Sistema de indicadores penitenciarios: la bibliografa
internacional
Las diversas organizaciones internacionales y los estudios comparados que
abordan el tema de los indicadores penitenciarios presentan, en trminos gene-
rales, cuatro tipos de variables:
11
1. De estructura o capacidad instalada.
2. De poblacin penitenciaria.
3. Condiciones de reclusin y derechos humanos (ocupacin penitenciaria, servicios,
violencia).
4. Variables de proceso, resultado e impacto de las polticas y programas penitenciarios.
Hay algunas variables que pueden entrar en ms de una categora, segn el
marco conceptual o el indicador de seguimiento de que se trate. As por ejemplo,
a los internos sin condena (o en prisin preventiva) por cada 100 000 habitantes
se les puede considerar como un indicador de poblacin penitenciaria, pero
tambin podra analizarse como una variable de condiciones de reclusin desde
el punto de vista de sus implicaciones en materia de derechos humanos.
En el conjunto de variables de estructura se muestran indicadores como
la capacidad de los centros penitenciarios; funcionarios administrativos y de
custodia por cada 100 000 habitantes; y cobertura de servicios o actividades
penitenciarias respecto de la poblacin en reclusin. Es decir, informacin sobre
la capacidad de respuesta y recursos destinados al sector.
En las que se reeren a la poblacin, se ve la tendencia y comportamiento
en las personas que estn en reclusin, su nmero de identicacin, tipo de de-
lito, situacin jurdica o procesal; ingresos y egresos de internos de los centros
penitenciarios.
Mientras que las dos categoras anteriores nos dicen apenas de manera
aproximada las dimensiones del sistema penitenciario y sus tendencias, las con-
diciones de reclusin se acercan ms a aspectos cualitativos del encarcelamien-
to, y tratan de captar la experiencia de la reclusin para los internos y sus fa-
milias.
12
En esta categora se analiza la sobrepoblacin, hacinamiento, violencia
en prisiones, sistema disciplinario, muerte en reclusin, calidad y expectativa de
vida y, en general, lo relacionado con la dignidad de la persona y los derechos
humanos de quienes estn privados de su libertad. Se trata de ver las condicio-
nes de la experiencia de la prisin y si estas son adecuadas para que se d una
correcta reinsercin social.
13
11
Por ejemplo, Vera Institute of Justice, Measuring Progress toward Safety and Justice: A
Global Guide to the Design of Performance Indicators across the Justice Sector; Santos Pastor, Cifrar
y descifrar. II. Indicadores judiciales para las Amricas; Roy Walmsley, Trends in World Prison
Population, en Stefan Harrendorf, Markku Heiskanen y Steven Malby, eds., International Statistics
on Crime and Justice, pp. 153165.
12
Vera Institute of Justice, op. cit.
13
El derecho internacional de los derechos humanos ha dado particular atencin a los derechos
de las personas privadas de su libertad, a quienes considera un sector particularmente vulnerable.
132
En lo que se reere a las variables de proceso, resultado e impacto de las
polticas y programas penitenciarios, se trata de los recursos humanos y ma-
teriales orientados a programas, servicios y actividades concretos dirigidos a
los internos, y que tienen como objetivos una mejor calidad de vida y lograr la
reinsercin social. Particularmente, las variables de resultado e impacto como
la tasa de reiteracin o reincidencia, as como la evidencia de programas de se-
guimiento pospenitenciario, sobre las condiciones y los trminos en que se dio
la reinsercin (porcentaje de personas liberadas que han encontrado un trabajo
remunerado, en cunto tiempo lo consiguieron, es formal o informal, etctera).
Asimismo, aqu entraran los indicadores de seguimiento a programas concre-
tos, pblicos y privados, de reinsercin.
Con el anlisis de estas variables, y diversos ejercicios para su correla-
cin y combinacin, se puede elaborar un diagnstico, establecer lneas de base
y dar seguimiento a los diversos mbitos de las polticas penitenciarias y de
reinsercin.
En los siguientes apartados se propondrn bateras de indicadores sobre las
polticas penitenciarias y de reinsercin, con referencia especial a las variables
de estructura y poblacin de los datos de los Centros Penitenciarios Federales y de
la poblacin penitenciaria federal. Las variables de las condiciones de reclusin,
de los programas y actividades penitenciarias y de reinsercin, se referirn tam-
bin al mbito de competencia federal.
En cada caso se har mencin de la disposicin de la informacin com-
parada, de las mejores prcticas documentadas, estndares internacionales o
mnimos establecidos. De la misma forma, se mencionarn algunos indicadores
sugeridos o utilizados en otros pases, que actualmente no se generan de manera
sistemtica o que no puedan estimarse por no contar con informacin sucien-
te, de modo que se recomienda, en su caso, su adopcin y los requerimientos
tcnicos o de informacin para generarlos.
En varios apartados se har referencia a programas o polticas impulsados
y desarrollados por la SSP (tomados de informacin disponible en los informes
de labores), a discursos del titular de la SSP, as como a documentos sectoriales
de informacin o planeacin. Otra fuente de compromisos o metas es el Acuerdo
Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad de agosto de 2008, de don-
de se derivaron veinte compromisos en el mbito de ejecucin de sanciones y
reinsercin social.
Para el seguimiento de los programas penitenciarios federales, la SSP pro-
porcion indicadores elaborados en la propia dependencia, as como algunos
avances de la informacin al primer semestre de 2011.
Entre los instrumentos del derecho internacional que abordan esos derechos se encuentran: la Decla-
racin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, art. XXV, prr. 3, y art. XXVI, prr. 2; Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos, art. 10; Convencin Americana, art. 5, nm. 1. Tambin
se han adoptado, en el mbito universal, varios instrumentos de carcter no contractual sobre el
trato a personas privadas de libertad. Los principales son: Reglas Mnimas para el Tratamiento de
los Reclusos, de 1955; Conjunto de Principios para la Proteccin de todas las Personas Sometidas a
Cualquier Forma de Detencin o Prisin, de 1988, y Principios Bsicos para el Tratamiento de los
Reclusos, de 1990.
133
De esta forma, en algunos casos slo se mostrar el indicador de segui-
miento, esperando, en un nuevo anlisis, poder reportar la evidencia emprica
contenida en el informe de labores de la SSP de 2011. La informacin se reere
a los casos donde est disponible la evidencia de periodos anteriores. sta podr
servir de referente o lnea de base en el seguimiento del indicador.
Sistema de indicadores del Sistema Penitenciario Federal
Con base en el marco conceptual de la reinsercin social ya descrito, se propo-
nen los siguientes mbitos de seguimiento y desarrollo de indicadores:
1. Capacidad instalada del Sistema Penitenciario Federal.
2. Personal administrativo y de custodia del Sistema Penitenciario Federal
y su profesionalizacin.
3. Cobertura de los servicios federales de reinsercin.
4. Poblacin penitenciaria federal.
5. Condiciones de reclusin y trato digno.
6. Prisin preventiva.
7. Respeto a los derechos humanos.
8. Trabajo y capacitacin para el trabajo.
9. Educacin.
10. Salud.
11. Deporte.
12. Reinsercin social.
13. Reiteracin delictiva federal.
Las variables e indicadores de los mbitos de anlisis 1, 2 y 3 corresponden
a la categora de variables de estructura y capacidad instalada de la tipologa
descrita en el apartado anterior; el 4 pertenece a la categora de tendencias de la
poblacin penitenciaria; en tanto que los grupos 5, 6 y 7 corresponden al tema
de condiciones de reclusin y derechos humanos de las personas privadas de
su libertad. Por ltimo, los apartados del 8 al 13 mostrarn evidencia sobre los
procesos y resultados de las polticas penitenciarias.
El diseo y el desarrollo de indicadores, y el anlisis de sus variables, per-
miten plantear una lnea de base y advertir con mayor claridad el cambio de
tendencia derivado de la aplicacin de los nuevos mecanismos legales y la ope-
racin de los nuevos programas en los aos por venir.
134
Capacidad instalada del Sistema Penitenciario Federal
En este rubro hay variables de estructura sobre la capacidad del Sistema Peni-
tenciario Federal. Las siguientes variables e indicadores pueden referir la dimen-
sin del sistema y la cobertura de sus servicios:
Nmero de centros penitenciarios federales.
Capacidad de los centros penitenciarios federales.
Programa de infraestructura penitenciaria.
Indicadores presupuestales (absolutos, pesos per cpita poblacin del pas y pe-
sos respecto del nmero de internos).
En lo que se reere a las polticas concretas del Gobierno Federal, durante
la administracin 20062012 se decret la directriz que indica ampliar la ca-
pacidad penitenciaria, congruente con la meta expresa de que cada vez ms
internos federales estn recluidos en centros penitenciarios federales.
Este objetivo es congruente con el incremento signicativo en el nmero
de centros penitenciarios federales (de seis a doce) que se ha registrado en los
ltimos aos, as como, con la notable expansin de su capacidad, que se ha
Trayectoria reciente del nmero y de la capacidad de los
centros penitenciarios federales
GRFICA 4.1
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
18000
0
2
4
6
8
10
12
2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005
6 250
6 192
6 226 6 226
9 423
17 680
13 054
Capacidad Nmero de centros
6 6 6 6
7
8
12
Fuente: SSP, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, diciembre 2011.
135
incrementado en ms de 100 %. En general, todos los centros penitenciarios fe-
derales tienen mayor capacidad, pero la expansin ms notable, que representa
por s misma 70 % del aumento de capacidad del sistema, es la del Complejo
Penitenciario Islas Maras, cuya capacidad ha crecido en ms de 500 %. A prin-
cipios de 2011 ya se disponan en las islas de 5 500 espacios y la proyeccin es
que llegue a tener capacidad para 8 000 internos.
14
El Programa de Infraestructura Penitenciaria (tambin denominado en los
informes de labores de la SSP como Programa de Fortalecimiento de la Infraes-
tructura Penitenciaria Federal) muestra una expansin sin precedentes. Los tres
ejes de esta poltica se explican a continuacin.
Ampliacin y modernizacin de la infraestructura actual
Recuperacin, mantenimiento, ampliacin de espacios (en la infraestructura
existente se ampliaron los espacios, se incorporaron elementos tecnolgicos y
se homolog en los centros la operacin de instalaciones de mxima seguridad).
Como ampliacin se plantea la incorporacin de 7 102 camas adicionales en
cinco centros penitenciarios, durante 2011; destaca el Complejo Penitenciario
Federal Islas Maras, con 4 734 camas; el Cefereso 4, de Tepic, Nayarit; y el Ce-
fereso 5 de Villa Aldama con 768.
15
Incorporacin de instalaciones penitenciarias locales al Sistema
Penitenciario Federal
Se ha convenido la transferencia de siete centros penitenciarios locales al siste-
ma federal, a saber: Guasave, Sinaloa; Papantla, Veracruz; Monclova, Coahuila;
Guadalupe Victoria, Durango; Huimanguillo, Tabasco; Villa Aldama, Veracruz
y Ciudad Jurez, Chihuahua. Esto permiti una muy signicativa ampliacin de
la capacidad instalada del Sistema Penitenciario Federal.
Construccin de nuevos centros penitenciarios federales
La SSP tiene programada la construccin de ocho centros penitenciarios (dos de
ellos para mujeres),
16
que tendrn una capacidad de aproximadamente 20 000
internos.
17
Entre los indicadores de seguimiento que la SSP ha construido en esta ma-
teria se pueden referir los datos para evaluar el programa de rehabilitacin y
la optimizacin de espacios de infraestructura penitenciaria. La Subsecretara
encargada del Sistema Penitenciario Federal evala y da seguimiento a este
programa con el siguiente indicador:
(Espacios rehabilitados / Total de espacios inoperantes en centros penitenciarios federales) x 100
14
S. Garca Ramrez, op. cit.
15
Secretara de Seguridad Pblica Federal, Programa Nacional de Seguridad Pblica 20082012.
16
La construccin de estos ocho centros penitenciarios ya est prevista en la iniciativa de
presupuesto federal para 2012.
17
Sobre estas medidas, vase los informes de labores de la SSP, vase tambin el recuadro 1
del anexo 7.
136
Esta formulacin parece implicar la existencia de un diagnstico previo de
la infraestructura penitenciaria que permitira justicar los espacios estableci-
dos en la meta. Tambin valdra la pena desarrollar una tipologa cualitativa
de clases de rehabilitacin, segn la complejidad o la inversin requerida, o
algn criterio de impacto para dicha rehabilitacin. En los prximos informes
de labores de la SSP se esperara precisar la meta del indicador (60 %, 80 % o
la totalidad de los espacios inoperantes, por ejemplo), as como dar cuenta del
grado de avance del programa.
Construccin y ampliacin de infraestructura para incrementar la
capacidad de reclusin federal
La SSP ha planteado el siguiente mtodo de clculo:
(Capacidad de reclusin generada/Capacidad de reclusin total proyectada) x 100
Tambin debe precisarse el objetivo de capacidad y de tiempo.
El presupuesto para la operacin del Sistema Penitenciario Federal es de
6 715 millones de pesos (2012), considerando los ms de 932 millones del deno-
minado socorro de ley, que es el monto que el Gobierno Federal transere a
los gobiernos estatales de acuerdo con la poblacin penitenciaria de competen-
cia federal que est recluida en centros penitenciarios estatales.
1 % Comisin Nacional de los Derechos Humanos
7 % Ejecucin de Sanciones
15 % Procuracin de Justicia Penal
26 % Proceso Penal
51% Prevencin del delito y funcin policial
.1 % Justicia para adolescentes
Gasto federal para seguridad ciudadana y justicia penal GRFICA 4.2
Fuente: elaborado con base en el Presupuesto de Egresos de la Federacin.
137
Esta cantidad representa 16.56 % del total del gasto federal para seguridad
ciudadana y justicia penal. Hay otros indicadores presupuestales en materia
penitenciaria que dan informacin ms precisa y comparable con otros pases,
por ejemplo:
Proporcin del presupuesto penitenciario respecto del presupuesto federal total.
Recursos per cpita dedicados a la operacin del Sistema Penitenciario Federal.
Recursos por interno dedicados a la operacin del Sistema Penitenciario Federal.
De acuerdo con la informacin disponible, este ltimo indicador, recursos
entre el nmero de internos promedio durante 2010, dedicados a la operacin
del Sistema Penitenciario Federal, sera de aproximadamente 73 316.13 pesos
anuales.
Desde luego, este dato es slo aproximativo, amn de muchos supuestos y
matices. En primer lugar, hay dos tipos de internos federales: los que estn en
centros penitenciarios de competencia federal, y los que estn en centros peni-
tenciarios de los gobiernos estatales, por lo que, si bien comparten cierto tipo de
recursos ociales de la federacin, la mayor parte de los costos de su manuten-
cin y atencin legal y administrativa son muy distintos. La situacin anterior
lleva implcita la discusin de valores y principios que deben guiar la poltica
penitenciaria federal (por ejemplo: hay evidencia para sostener que hay inter-
nos federales de primera y segunda categoras, o aun de varias categoras?), lo
cual se abordar de manera muy breve ms adelante en el presente texto.
PREVENCIN Y
FUNCIN POLICIAL
PROCURACIN DE
JUSTICIA PENAL
PROCESO
PENAL
EJECUCIN DE
SANCIONES
Justicia para
adolescentes
CNDH
72.8 581
28 195
14 902
8 707 3 995
Secretara de
Seguridad Pblica
Suprema Corte de
Justicia de la Nacin
Procuradura General
de la Repblica
Secretara de la
Defensa Nacional
Otras secretaras
Gasto federal para seguridad ciudadana y justicia penal GRFICA 4.3
Fuente: elaborado con base en el Presupuesto de Egresos de la Federacin 2010.
138
Otra restriccin fundamental en la posibilidad de obtener indicadores pre-
cisos sobre el tema de los recursos es la consideracin de que es muy distinto
el costo por interno segn el nivel de seguridad del centro penitenciario o del
mdulo de que se trate. Por otra parte, el indicador bosquejado es una divi-
sin del presupuesto entre la cantidad de internos promedio durante el ao, sin
embargo, la poblacin penitenciaria es un ujo permanente de personas que
ingresan y salen de los centros penitenciarios. Algunos podrn estar en reclusin
un par de das, en tanto se les asigna una caucin y pueden reunir los recur sos
para pagarla, mientras que otros conpurgan prolongadas condenas en cen tros de
mxima seguridad, as que podran tambien costearse diversos segmentos o, dicho
con trminos estadsticos, estratos, por nivel de seguridad y por das de reclusin,
de los ms de 100 000 internos que, cada ao, son recluidos en algn centro pe-
nitenciario del pas, en virtud de ser indiciados, procesados o sentenciados por
delitos de competencia federal.
Personal administrativo y de custodia del Sistema Penitenciario Federal
y su profesionalizacin
Comenzamos esta seccin con algunas variables de estructura, referente a los
servidores pblicos del mbito penitenciario. Tambin se consideran en este
apartado variables de desempeo y profesionalizacin. De esta forma, adems
de la cobertura y disposicin de recursos humanos, es posible apreciar su capa-
cidad y desempeo como capital humano:
Personal penitenciario (nmeros absolutos y por cada 100 000 habitantes.)
Indicadores de capacitacin y profesionalizacin del personal penitenciario.
Con las restricciones que caracterizan al anlisis comparado internacional
entre sistemas legales diversos y pases con distintas polticas criminolgicas,
el personal penitenciario se reconoce como un indicador que aproxima e ilustra
la cantidad de recursos materiales y humanos que las autoridades dedican al
sistema penitenciario.
18
De acuerdo con el dato presupuestal, el personal del Sistema Penitenciario
representa 8 % del total de los servidores pblicos que laboran en los subsiste-
mas de seguridad ciudadana y justicia penal. Son 44 938 servidores pblicos en
el pas, de los cuales, 5 404 (12 %) laboran en el Sistema Penitenciario Federal.
Aqu se podra hacer una primera reexin en el sentido de que pareciera que el
Sistema Penitenciario Federal tiene mayor capacidad de respuesta y atencin a
los internos a los que deben dirigir los servicios de atencin y reinsercin social,
pues disponen de 12 % del personal penitenciario del pas, en tanto que slo
atienden aproximadamente 7 % de los internos. Pero ms adelante se analizar
este indicador en particular. (Grcas 4.4 y 4.5).
18
Stefan Harrendorf y Paul Smit, Attributes of Criminal Justice SystemsResources, Perfor-
mance and Punitivity, en Stefan Harrendorf, Markku Heiskanen y Steven Malby, eds., International
Statistics on Crime and Justice, pp. 87111.
139
Fuente: elaborado con base en informacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
Servidores pblicos en reas de seguridad ciudadana y justicia penal
GRFICA 4.4
Trnsito
26 611
Sistema penitenciario
44 938
MP (15 026) y peritos (6 739)
de procuraduras (36 322)
Administrativos
31 715
PF e INM
44 437
Polica del D. F.
83 973
Polica municipal
152 606
Polica ministerial o judicial
24 474 (4 326 federales)
Polica estatal
107 724
28 %
5 %
8 %
7 %
6 %
8 %
15 %
19 %
4 %
Total servidores pblicos 552 800
Policas 368 777 (67%)
Servidores pblicos del Sistema Penitenciario Federal
GRFICA 4.5
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
2011 2010 2009 2008
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
2 212
4 200
3 336
3 366
Personal de seguridad penitenciaria Administrativos
3 254
1 670
2 038
2 038
Fuente: elaborado con base en informacin del Reporte de Elementos Activos del Personal de Seguridad Pblica y Privada, del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica, a junio de 2011.
Nota: Para marzo de 2012, los elementos de Seguridad Pblica ascienden a 591 270, de los cuales, 515 822 son de corporaciones estatales y municipales, y
75 448 son de corporaciones federales; en seguridad privada se cuenta con 121 883, y con 43 769 en el Sistema Penitenciario.
140
De acuerdo con el Reporte de elementos activos del personal de Seguridad
Pblica y privada del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en el mbito
penitenciario federal (todava en ese reporte se utiliza la expresin prevencin
y readaptacin social), con informacin de junio 2011, laboran 5 404 servidores
pblicos, 2 038 como personal de custodia y 3 366 en reas administrativas (gr-
ca 4.6). A diferencia de otros materiales de la Secretara de Seguridad Pblica
Federal (como son informes de labores y material de la Academia Nacional de
Administracin Penitenciaria), no se distingue entre el personal propiamente
administrativo y el tcnico.
En el mbito federal de la seguridad y la justicia penal, sin considerar per-
sonal de reas de salud, educacin, poltica social y de las fuerzas armadas que
participan en las acciones de prevencin y persecucin del delito, se desempe-
an 58 169 servidores pblicos.
19
El personal de los servicios de reinsercin (al
que todava se reeren como del rea de prevencin y readaptacin social)
ascenda, en junio de 2011, a 5 404, lo que representa 9.3 % de los servidores
pblicos dedicados a la seguridad ciudadana y la justicia penal en el mbito de
competencia federal.
Los 5 404 servidores pblicos del Sistema Penitenciario Federal representan
4.8 funcionarios por cada 100 000 habitantes. ste puede ser otro indicador que
establezca la lnea de base para dar seguimiento a tal variable, en particular si
consideramos que, como se ver ms adelante, el incremento del personal peni-
tenciario federal es uno de los objetivos de la SSP (tabla 4.2).
19
En este indicador debe considerarse la creciente expansin de los elementos de la polica
entre los servidores pblicos federales de la seguridad y la justicia penal. El personal activo de la
Polica Federal se increment 175 % en poco ms de cuatro aos.
Reinsercin
INM
PGR
SSP
39 122
8 328
5 315
5 404
Elementos activos del personal de seguridad pblica y privada
del Sistema Nacional de Seguridad Pblica
GRFICA 4.6
Fuente: elaborado con base en informacin del Reporte de Elementos Activos del Personal de Seguridad Pblica y Privada, del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica, a junio de 2011.
141
Tasa de personal penitenciario por cada 100 000 habitantes
TABLA 4.2
PAS TASA PAS TASA
Colombia 160.4 Singapur 45.8
Estados Unidos 138.6 Rumania 45.5
Swazilandia 103.6 Alemania 43.8
Israel 100.1 Chile 42.6
Belice 95.3 Mxico 40
Canad 92.5 Kenia 34.2
Dinamarca 92.4 Corea 27.7
Lituania 90.9 Paraguay 17.3
Holanda 85.7 Tailandia 16.6
Italia 82.6 Marruecos 16.4
Suecia 81.2 Bolivia 13.5
Azerbaiyn 70.5 Japn 12.8
Hong Kong 64.4 Bangladesh 5.4
Portugal 57.5 India 4.2
Croacia 50.9 Nepal 2.3
Austria 48.6
Fuente: Harrendorf y Smit, op.cit. con informacin de los estudios de Naciones Unidas sobre tendencias del crimen y las operaciones de
los sistemas de justicia criminal.* Chile y Colombia, datos a 2004; India, a 2005; para el resto de los pases los datos son a 2006. Para
Mxico se utiliza la informacin del SNSP correspondiente a junio de 2011 y la poblacin del censo de 2010 del INEGI.
* United Nations Survey of Crime Trends and the Operations of Criminal Justice Systems (UN-CTS).
Para efecto de un anlisis comparado con otros pases, y segn la denicin
de personal penitenciario (prison staff) de los estudios de Naciones Unidas,
20

en el indicador que se presenta en la tabla se consideran tanto el personal de
seguridad penitenciaria como el administrativo de ambas competencias: estatal
y federal. De esta forma, hay en el pas 40 funcionarios penitenciarios por cada
100 000 habitantes.
Como en la mayora de los indicadores internacionales, en la base de datos
de Naciones Unidas, utilizada por Harrendorf y Smit, hay una gran varianza en-
tre los 98 pases considerados (entre los cuales no gura Mxico), que muestran
el indicador desde 160.4 en el caso de Colombia hasta 2.3 en el caso de Nepal.
En la grca se presentan indicadores de pases de los diversos segmentos de la
dispersin. La media fue de 50.7 y el promedio de 54.4. Mxico se ubica por de-
20
[...] todos los individuos en instituciones penitenciarias o correccionales, incluyendo perso-
nal administrativo, tcnicos de tratamiento, custodia y otros (mantenimiento, servicio de alimentos,
etc.). (Apud S. Harrendorf y P. Smit, op. cit.)
142
bajo de ambos indicadores, aunque por encima de la mediana de Latinoamrica
y el Caribe, que es de 33.
En el apartado de condiciones de reclusin regresaremos al anlisis del
personal del sistema penitenciario al abordar el indicador propuesto por el Ins-
tituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y
el Tratamiento del Delincuente (Ilanud) sobre personal penitenciario respecto de
la poblacin en reclusin.
A estas variables generales deben agregarse indicadores sobre capacitacin
y profesionalizacin de los servidores pblicos del sistema. Asimismo, deben
incorporarse indicadores que evalen polticas o programas del Sistema Peni-
tenciario Federal. Para algunos indicadores de este tipo existe informacin dis-
ponible en los informes de labores; en otros casos, se ha solicitado a la SSP esta
informacin para que en un futuro se pueda dar seguimiento a los indicadores
aqu propuestos.
De esta forma se proponen los siguientes indicadores:
Incorporacin de personal nuevo al Sistema Penitenciario Federal.
Hay una directriz en cuanto a la poltica de incrementar el nmero de ser-
vidores pblicos en el sistema. La cifra podra alcanzar en el mediano plazo los
1 500 servidores pblicos en los centros penitenciarios federales, as como 2 000
tcnicos penitenciarios ms.
21
Esta poltica es congruente con la meta (que se
analizar en el siguiente apartado) de incrementar el nmero de centros peni-
tenciarios federales y de internos federales atendidos en instalaciones federales.
En el proceso de planeacin de la SSP, este programa se frasea de la siguiente
manera: Ampliacin de la plantilla operativa en Ceferesos,
22
con el siguiente
indicador:
(Nmero de altas efectivas/Nmero de personas objetivo) x 100
Aspirantes evaluados durante 2011
TABLA 4.3
Personal evaluado para nuevo ingreso 9 896
Personal contratado 826
Fuente: rgano Administrativo Desconcentrado de Prevencin y Readaptacin Social (OADPRS).
De acuerdo con lo expuesto, las metas en el mediano plazo son de una ex-
pansin signicativa del personal. La tendencia del indicador se puede apreciar
21
Secretara de Seguridad Pblica, op. cit.
22
Este programa se integr con diversas actividades, entre ellas, realizar acciones para atraer
a aspirantes a ingresar al sistema penitenciario, que cubran los requisitos previamente establecidos;
programar las evaluaciones de 10 000 aspirantes a ingresar al rgano Administrativo Desconcentrado
Prevencin y Readaptacin Social (OADPRS); integrar expedientes de personal evaluado y aprobado, y
adscripcin a los Centros Penitenciarios Federales de Readaptacin Social. (Idem.)
143
en uno de los grcos anteriores (tabla 4.3). En el Sistema Penitenciario Federal
laboran 5 404 personas (4.8 por cada 100 000 habitantes), que seran la lnea de
base para dar seguimiento a la poltica instrumentada.
Adems de incrementar el personal penitenciario, se cre un programa de
profesionalizacin del servicio pblico penitenciario. Para ello, existe la meta
de disear el programa rector de profesionalizacin. Esta lnea de poltica busca
disear y desarrollar las caractersticas de los puestos de trabajo, generar los
perles de quienes deban ocuparlo, y servir como referente y gua para los
programas de capacitacin y especializacin de la SSP, particularmente de la
Academia Nacional de Administracin Penitenciaria. Estos programas estaran
orientados al desarrollo de competencias acordes con el perl de los puestos en
la administracin penitenciaria.
Como parte fundamental de la profesionalizacin, la SSP tiene tambin las
metas de elaborar el catlogo de puestos del sistema penitenciario federal, as
como el diseo y elaboracin de guas y bases, como insumos del Reglamento
del servicio de carrera penitenciaria. De acuerdo con lo referido en el prrafo
anterior, estos dos documentos son fundamentales para la descripcin del cargo,
y reejan el perl y las metas en el conjunto de incentivos para la permanencia,
promocin y estmulo de los servidores pblicos de la administracin peniten-
ciaria.
Un elemento fundamental en la profesionalizacin es la capacitacin y
actualizacin. Existe la Academia Nacional de Administracin Penitenciaria
(ANAP), creada en 2009, a cargo de la formacin del personal del sistema.
En este sentido, para el indicador de egresados de la ANAP, la SSP propone
como indicador de seguimiento el siguiente:
(Alumnos capacitados/total de alumnos programados) x 100
Este tipo de indicadores son de producto o actividad, ms que de resulta-
do. Un indicador de mayor provecho y calidad para una evaluacin adecuada
tendra que referir, por ejemplo, calicacin obtenida, certicaciones o docu-
mentacin y evidencia sobre el desarrollo de competencias, en relacin con el
perl desarrollado en los programas para fortalecer la profesionalizacin de los
servidores de la administracin penitenciaria federal.
En mayo de 2009, se estableci como requisito para ingresar al servicio
pblico en el Sistema Penitenciario Federal tomar el curso de formacin inicial
penitenciaria, con doce semanas de duracin (seis en las instalaciones de la
ANAP y seis en prcticas, en los centros y complejos penitenciarios del sistema
federal). Entre esa fecha y abril de 2011 haban egresado quince generaciones
del curso de formacin; y se graduaron 1 886 personas, 36.2 % en seguridad
penitenciaria, 37.1 % como tcnicos penitenciarios, y 26.8 % en el rea adminis-
trativa. En abril de 2011, otros 276 aspirantes integraban dos generaciones que
se encontraban tomando el curso.
En el informe de la SSP de 2010 se reportan los egresados de la ANAP en tres
especialidades. Ello permite conocer el grado de fortalecimiento en cada una de
144
estas tres reas crticas de la administracin penitenciaria. Los datos de 2010 se
presentaban como se indica en la tabla 4.4.
Egresados de la ANAP en tres especialidades
TABLA 4.4
Especializados en seguridad 545
Especializados tcnicos 333
Especializados administrativos 339
Fuente: SSP Informe de labores, 2010.
Se considera conveniente mantener la estructura de reporte desglosado por
especialidades.
Personal capacitado en cursos internacionales. Forma parte de otra lnea de accin
de la SSP y es un indicador propuesto por esta frmula:
(Personal capacitado/Personal programado para capacitar) x 100
Deberan de emplearse indicadores cualitativos que brinden informacin de
la efectividad de la capacitacin en la especializacin y desarrollo de compe-
tencias, como calicacin, productos generados o desarrollo de competencias
respecto del perl desarrollado.
Dentro de la profesionalizacin del personal de las instituciones de seguri-
dad ciudadana y justicia penal de nuestro pas, suele incorporarse lo referente
a los procesos de control de conanza y certicacin. Aqu, el indicador de
seguimiento a lo largo del tiempo sera:
Nmero de trabajadores del Sistema Penitenciario Federal que se certicaron en el pro-
ceso del SNSP y la proporcin que representan del total del personal penitenciario federal.
La Subsecretara de la SSP encargada del mbito penitenciario ha brindado
informacin sobre la evaluacin del personal, lo cual se indica en la tabla 4.5.
Personal penitenciario evaluado durante 2011
TABLA 4.5
Personal en activo con evaluaciones procedentes 3 727
Personal evaluado segn el esquema de permanencia 511
Personal que falta por evaluar (no vigente) 2 014
Fuente: rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social (OADPRS).
La informacin de esta tabla ilustra que existen incentivos laborales para
acudir a las convocatorias para contratacin de personal en el Sistema Peni-
tenciario Federal. Se evalu a los aspirantes y de un universo de casi 10 000
personas, se seleccion y contrato a 8 % de los aspirantes.
145
Una buena seal en lo que se reere al sistema de permanencia y promocin
en el servicio pblico en el mbito penitenciario federal es que en el primer se-
mestre de 2011 se evalu a prcticamente 70 % del personal penitenciario federal.
En el informe de la SSP de 2009 se hace referencia al nmero de certica-
ciones acadmicas de primaria y secundaria por parte de personal que labora en
el Sistema Penitenciario Federal. Se advierte el benecio de conocer las certi-
caciones acadmicas a nivel bsico entre el personal que labora en el Sistema
Penitenciario Federal. El indicador sera como sigue: nmero de trabajadores del
Sistema Penitenciario Federal que lograron un certicado de primaria secunda-
ria o bachillerato en el periodo.
Sera muy importante conocer la lnea de base del indicador, para lo cual
se necesita disponer de informacin sobre la instruccin promedio del personal,
as como sobre la proporcin del personal con estudios primarios, secundarios,
de bachillerato, profesionales y de posgrado.
En el propio informe de 2009 se reri que, en virtud de un convenio
con una universidad privada, el personal de la SSP se encontraba cursando la
Maestra en Derecho Penitenciario. Ah se indica que se trata de una Maestra
en Ciencias Penales, impartida por la Universidad Anhuac. En la primera ge-
neracin participaron 17 servidores pblicos, de los cuales concluyeron 15. Ac-
tualmente, est en curso la segunda generacin de la misma maestra, formada
por 14 servidores pblicos.
23
Rotacin del personal penitenciario.
Este indicador se reere al alcance de la profesionalizacin y ecacia de un
sistema civil de carrera. Con frecuencia se mencionan los ingresos de personal
al sistema penitenciario, pero no se conoca el grado de rotacin. Entonces,
obtuvimos informacin sobre ingresos y egresos de la plantilla de personal del
Sistema Penitenciario Federal.
Personal que se incorpora y se desvincula en el mbito penitenciario federal
TABLA 4.6
ndice de ingreso de personal 2006 2007 2008 2009 2010 2011 (Ene-sep)
N. de personas que ingresan a la institucin 691 783 284 669 1 526 1 012
(/) Promedio de personas que integran la institucin 5 202 5 387 4 960 5 180 5 833 6 741
(=) ndice de ingreso de personal 13.28 14.53 5.73 12.92 26.16 15.01
ndice de desvinculacin de personal 2006 2007 2008 2009 2010 2011 (Ene-sep)
N. de personas que se desvinculan de la institucin 517 616 721 304 546 206
(/) Promedio de personas que integran la institucin 5 202 5 387 4 960 5 180 5 833 6 741
(=) ndice de ingreso de personal 9.94 11.43 14.54 5.87 9.36 3.06
Fuente: rgano Administrativo Desconcentrado de Prevencin y Readaptacin Social (OADPRS).
23
La convocatoria se encuentra en SSP [en lnea], secc. Convocatorias. <http://www.ssp.gob.mx/
portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA %20Repository/810166//archivo>. [Consulta: 23 de enero, 2012.]
146
Se propone incluir la cantidad de trabajadores que causaron baja del Siste-
ma Penitenciario Federal, divididos en tres grandes grupos segn la causa de su
retiro, de la manera en que se indica en la tabla 4.7.
Propuesta de indicadores para salidas de trabajadores del SPF
TABLA 4.7
Total de trabajadores que se retiraron
del servicio activo en el periodo.
Por medio del servicio profesional de
carrera
Total de trabajadores que se retiraron del servicio
por retiro, jubilacin, incapacidad, etctera.
Por problemas con la institucin
faltas / delitos
Total de trabajadores que se retiraron del servicio
en el periodo por problemas con la institucin.
Desconocido Total de trabajadores que se retiraron sin conocer
la causa, por abandono de trabajo, etctera.
Cobertura de los servicios federales de reinsercin federal
Una iniciativa que ha venido impulsando el Gobierno Federal en la adminis-
tracin 20062012 es que cada vez ms internos federales estn en centros
penitenciarios de competencia federal. Es una medida que permitira homologar
las polticas de reinsercin de alcance federal, pues siete de cada diez internos
de este mbito de competencia estn privados de su libertad en instalaciones
que corresponden a las autoridades estatales, por lo que los programas instru-
mentados por las autoridades federales no cubren a la mayora de la poblacin,
objetivo que establece la ley.
Internos federales en centros penitenciarios federales (nmeros absolutos y como
proporcin del total de internos federales).
Internos federales en centros penitenciarios locales (nmeros absolutos y como pro-
porcin del total de internos federales).
Porcentaje de internos federales en centros penitenciarios federales
TABLA 4.8
Fecha Internos federales Internos federales en centros
penitenciarios federales
Porcentaje
Diciembre de 2011 47 816 15 845 33.14
Febrero de 2011 43 968 9 649 21.95
Agosto de 2010 44 446 7 634 17.18
Agosto de 2009 54 268 5 230 9.64
Abril de 2008 51 181 2 474 4.83
Fuente: SSP, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica del Sistema Penitenciario Federal, abril de 2008-diciembre de 2011.
147
Porcentaje de internos federales en centros penitenciarios estatales
TABLA 4.9
Fecha Internos federales Internos federales en centros
locales
Porcentaje
Diciembre de 2011 47 816 31 971 66.86
Febrero de 2010 45 763 36 114 78.92
Agosto de 2010 44 446 36 812 82.82
Agosto de 2009 54 268 49 038 90.36
Abril de 2008 51 181 48 707 95.17
Fuente: SSP, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica del Sistema Penitenciario Federal, abril de 2008-diciembre de 2011.
Como se puede apreciar en la tabla 4.8, en apenas tres aos se ha quintupli-
cado la poblacin penitenciaria en instalaciones federales. Sin embargo, se hace
explcita la intencin de que el Sistema Penitenciario Federal llegue a tener una
cobertura de 100 % sobre los internos de su jurisdiccin.
24
Para ello se exploran
esquemas mixtos de inversin para la construccin de ocho centros penitencia-
rios con capacidad para 20 000 internos federales.
25
En tanto se concreta el incremento en la capacidad del Sistema Penitenciario
Federal se puede explorar la posibilidad de homologar los servicios de reinsercin
que reciben los internos federales internados en instalaciones estatales, armonizar
la legislacin correspondiente y hacer convenios sobre programas, de modo que
se oriente el socorro de la ley hacia el cumplimiento de ciertos objetivos de pol-
tica pblica de las autoridades estatales con respecto de los internos federales
(quiz mediante convenios o con el sistema de conferencias nacionales).
Para el notable incremento de la capacidad de los centros penitenciarios
federales se han promovido medidas para concretar un nmero creciente de
traslados de internos del fuero federal.
Para 2011, la SSP estableci las metas de incrementar a 8 000 la poblacin
de internos en el Complejo Penitenciario Islas Maras, y ocupar los espacios
disponibles por el inicio de operaciones en los Ceferesos nm. 8 de Guasave,
Sinaloa; nm. 4 de Tepic, Nayarit; nm. 5 Oriente, en Villa Aldama, Veracruz;
el de Monclova, Coahuila; y el nm. 6, en Huimanguillo, Tabasco. Para ello,
se plante la necesidad de efectuar 6 060 traslados. La Secretara propone el
siguiente indicador de seguimiento:
(Traslados realizados / traslados programados) x 100
Al primer semestre de 2011, los resultados reportados establecen un cum-
plimiento de 46.4 % de los traslados programados.
26
24
S. Garca Ramrez, op. cit.
25
Secretara de Seguridad Pblica Federal, op. cit. El Programa de Infraestructura Penitenciaria
contempla la expansin en la capacidad del Sistema Penitenciario Federal.
26
Ibid.
148
De la misma forma se han articulado esfuerzos para la reubicacin de in-
ternos del fuero federal en centros estatales a centros penitenciarios federales.
La SSP propone el siguiente indicador de seguimiento:
(Total de internos reubicados en centros penitenciarios federales / Total de internos recluidos
en centros estatales y en el Distrito Federal) x 100
El dato de internos del fuero federal en centros estatales que se reubicaron
en centros penitenciarios federales entre 2007 y diciembre de 2011, de acuerdo
con la OADPRS fue de 13 636 internos trasladados. (tabla 4.10). Una evidencia
palpable de la intensicacin en los traslados es el repoblamiento del Complejo
Penitenciario Islas Maras, que ya se analiz en apartados anteriores.
Traslados de internos federales de centros penitenciarios estatales
a centros penitenciarios federales
TABLA 4.10
Ao 2007 2008 2009 2010 2011 Total
Traslados 876 193 2 695 5 529 4 343 13 636
Fuente: rgano Administrativo Desconcentrado de Prevencin y Readaptacin Social (OADPRS), SSP (2011).
En este mbito se registra la tensin entre la iniciativa de poltica pblica
de ampliar la cobertura de los servicios de reinsercin federales, por una parte
y, por otra, el derecho fundamental de los internos sentenciados a estar en los
centros penitenciarios ms cercanos a su domicilio, a n de propiciar su reinte-
gracin a la comunidad como forma de reinsercin social.
27
La intensicacin
en los traslados se ha traducido en un aumento del nmero de amparos inter-
puestos por dichos traslados.
Asimismo, en algunos casos, cuando se ha trasladado a internos sin sen-
tencia (procesados), se ha incidido, adems de en el nmero de amparos, en el
incremento en la carga de trabajo de los juzgados federales del estado al que
se han trasladado, y en el consiguiente aumento en el rezago y en la prisin
preventiva.
Una condicin necesaria para el diseo, implementacin y evaluacin ade-
cuadas de las polticas pblicas es contar con informacin oportuna y de calidad.
En el programa de infraestructura penitenciaria existe un rubro de tecnologa de
la informacin que es el Sistema Nacional de Informacin Penitenciaria (SNIP),
que incluir la informacin de los internos de todo el Sistema Penitenciario
Federal, la homologacin de normas y procedimientos, y el sistema de clasica-
cin de internos en los centros penitenciarios de todo el pas. Su propsito es:
27
Art. 18 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. ste estipula, sin embar-
go, que el derecho al traslado se har en los casos y condiciones que establezca la ley.
149
[...] ser una herramienta tecnolgica diseada para unicar y estandarizar la
informacin generada en los Centros de Reinsercin Social, considerando sus
requerimientos, creando un estndar que garantice su utilizacin; coadyuvan-
do con ello a travs de una herramienta nica de captura y consulta de la
informacin, permitiendo con esto, el intercambio permanente de informacin
actualizada generando vnculos que apoyen los procesos sustantivos, con el
objetivo de apoyar en el establecimiento de acciones precisas para mejorar la
operacin penitenciaria.
28
Se integra por diez mdulos o bases de datos, como lo muestra la gura 4.1.
El diseo y desarrollo de estas plataformas informticas implican la homo-
logacin de categoras y procedimientos para la captura y anlisis de la infor-
macin. El potencial y la aplicacin de estos mdulos, as como los cruces de
informacin que pueden realizarse entre sus bases de datos son un gran activo
de la administracin penitenciaria, que mucho favorecern el proceso de diag-
nstico, toma de decisiones y seguimiento de las polticas.
28
Secretara de Seguridad Pblica Federal, Estadsticas del Sistema Penitenciario Federal, 2011.
Registro
de Procesados y
Sentenciados
Intercambio
de Informacin
Penitenciaria
Traslados
nacionales e
internacionales
Vigilancia de Poblacin
procesada y sentenciada
en libertad
Benefcios
Archivo Nacional
de Sentenciados
Federales
Control de servicios
de atencin a internos
y familiares
Infraestructura
penitenciaria
Clasifcacin
Centros Federales
SNIP
Mdulos SNIP FIGURA 4.1
Fuente: OADPRS (2011).
150
Poblacin penitenciaria federal
Este conjunto de indicadores se reere al principal destinatario de los servicios
penitenciarios: la poblacin privada de su libertad, procesada o sentenciada por
delitos federales. Estos datos permiten analizar las tendencias de la poblacin
penitenciaria y los objetivos de polticas de la autoridad federal:
Poblacin penitenciaria federal (nmeros absolutos y por cada 100 000 habitantes).
Libertades otorgadas por el rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y
Readaptacin Social (nmeros absolutos y como proporcin del total de internos
federales).
Resoluciones judiciales sobre ejecucin de sentencia y liberacin anticipada (en el
sistema derivado de la reforma constitucional de 2008).
Como se puede apreciar en la grca 4.7, la poblacin penitenciaria de
competencia federal ha tenido un notable descenso de ms de 10 % en menos
de dos aos, lo que parecera ser evidencia del cumplimiento de uno de los
objetivos de la actual administracin federal: lograr la reduccin de poblacin
Fuente: SSP, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica del Sistema Penitenciario Federal, enero de 2005-diciembre de 2011.
Trayectoria reciente de la poblacin penitenciaria federal
GRFICA 4.7
40 000
42 000
44 000
46 000
48 000
50 000
52 000
54 000
0
10
20
30
40
50
60
2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005
51 471
49 217
48 556
49 918
51 369
47 816
44 170
Nmeros absolutos Por c/100 000 habitantes
49.5
46.9
45.9
46.8
47.8
39.3
42.5
151
penitenciaria del fuero federal en el pas. La Secretara propone el siguiente
indicador:
(Nmero de internos federales liberados / total de la poblacin penitenciaria del fuero federal)
Este indicador de seguimiento parece establecer que se considerar exitosa
la poltica de reduccin de internos federales en la medida en que sea mayor la
proporcin de internos de dicha competencia, liberados. Este indicador slo ve
un extremo de la ecuacin: los internos sentenciados que salen del Sistema Pe-
nitenciario Federal, y olvida a los procesados que ingresan al sistema, que son
ms de la mitad de las personas privadas de su libertad en el sistema federal.
Desde luego, no pasa inadvertido que la SSP tiene poca injerencia en el
marco legislativo de la prisin preventiva, y mucho menos en su aplicacin ju-
dicial; pero se puede advertir que adoptar la meta de reduccin de la poblacin
penitenciaria federal (sobre la que se tiene una incidencia limitada) y utilizar
este indicador para evaluar su cumplimiento, puede generar un incentivo per-
verso que podra restar objetividad a los procesos tcnicos para determinar el
otorgamiento de benecios. Por otra parte, este indicador saldra del mbito de
atribuciones de la SSP al implementarse el nuevo modelo constitucional y legis-
lativo de la ejecucin judicial de las sanciones.
Congruente con el indicador anterior est la meta de integracin de ex-
pedientes para el otorgamiento de benecios preliberacionales. En la SSP se
propone el siguiente indicador:
(Nmero de sentenciados con expediente integrado / Poblacin sentenciada objetivo) x 100
Al respecto, en el primer trimestre de 2011 se reportan 1 386 expedientes
integrados. No se especica el porcentaje que representan de la poblacin sen-
tenciada objetivo (de acuerdo con la legislacin, los que tengan 60 % de su pena
cumplida ms un da compurgado). Se formularon 1 508 propuestas.
29
Dos de las variables relacionadas con este indicador se encuentran slida-
mente integradas a la estructura de rendicin de cuentas de la SSP, pues se han
estado reportando de manera puntual. Se trata del seguimiento y anlisis jurdi-
co de expedientes que luego sern puestos a consideracin del organismo com-
petente, para que en su caso sea posible otorgar un certicado de libertad. Se
proponen ambos indicadores en su forma actual, con una clara distincin entre
los certicados de prelibertad otorgados y dictaminados.
No todos los periodos tienen el mismo tamao (debido a que en algunos
casos se incluye el mes de diciembre del ao inmediato anterior y en otro la me-
dicin empieza a partir de enero), por lo que se sugiere homologar los periodos
de reporte y seguimiento para poder hacer un anlisis ms provechoso de este
indicador consolidado (tabla 4.11).
29
Ibid.
152
Seguimiento y anlisis jurdico de expedientes
TABLA 4.11
2007 2008 2009 2010
Seguimiento
y anlisis
jurdico de
expedientes
11 453 27 065 25 701 28 999 julio
Prelibertades
otorgadas
2 314 4 087 2 833 3 673
Se presentan como
certicados de
libertad entregados
y se diferencian de
asuntos aprobados
en comisin dictami-
nadora.
No se enuncia el
periodo que se
reporta como en los
siguientes aos y
el dato se presenta
como certicados de
prelibertad otorgados.
Se reporta el periodo
comprendido entre
septiembre de 2008
a junio de 2009.
Se reporta el periodo
comprendido entre
septiembre de 2009
a julio de 2010.
Fuente: SSP, Informe de labores, aos 2007-2010.
Se puede apreciar, en los datos de la tabla referida, un nmero muy signi-
cativo de prelibertades otorgadas (en promedio, cada ao aproximadamente
17 % de los internos federales sentenciados). Para 2011 se ha establecido la meta
de otorgar 4 600 prelibertades.
Un anlisis de la evidencia emprica mostrada en este apartado muestra
que, aunque con una tendencia ascendente, los benecios otorgados no expli-
can por s mismos todo el descenso de la poblacin penitenciaria federal. Otra
buena porcin de la explicacin deber buscarse en la compurgacin de san-
ciones y en la reduccin de los casos de narcomenudeo que llegan a instancias
federales. No obstante, la poblacin penitenciaria que ms se ha reducido es la
que ya ha recibido sentencia. Dar seguimiento y explicacin a esta variable es
muy importante para tener una mejor ponderacin de los efectos de las polticas
de reinsercin emprendidas.
Condiciones de reclusin y trato digno
ste es uno de los mbitos centrales, y ms desarrollado, del seguimiento y la
evaluacin de los sistemas penitenciarios. Tiene que ver con las condiciones en
las que se vive la prisin. Se parte del hecho de que la privacin de la libertad
es una de las mayores afectaciones del Estado a las personas, y que las personas
privadas de la libertad estn en una situacin de vulnerabilidad.
El derecho internacional, en el mbito de los derechos humanos, ahora ya
parte expresa del sistema constitucional mexicano, impulsa el establecimiento
de condiciones de reclusin dignas. La propia legislacin (vigente en tanto no
se cumpla la disposicin transitoria de regular el modelo de reinsercin social y
de ejecucin judicial de las sanciones) reeja esta orientacin al hablar de nor-
mas mnimas, es decir, condiciones necesarias e indispensables para que pueda
darse una vida digna en la prisin y, por tanto, determinante para la ecacia del
proceso de reinsercin.
153
Ocupacin penitenciaria
sta es una de las variables ms utilizadas para evaluar las circunstancias de
reclusin. Una de las condiciones fundamentales para la efectividad de los pro-
gramas de reinsercin es la disposicin de espacios fsicos sucientes para los
internos. La ONU considera que ms de 120 % de la ocupacin penitenciaria
puede considerarse como hacinamiento y trato cruel. Como se puede apreciar en
la grca 4.8, el sistema penitenciario en nuestro pas, en su conjunto, presenta
condiciones de hacinamiento.
En la grca se consideran indicadores generales de ocupacin peniten-
ciaria tanto de los centros penitenciarios federales como de los locales, pues
en estos ltimos se encuentra, como se ha apuntado, 66.86 % de los internos
federales del pas.
En un listado de la ocupacin penitenciaria de 151 pases del Centro Inter-
nacional de Estudios Penitenciarios (ICPS por sus siglas en ingls), Mxico te na,
en 2008, la posicin 49, justo en el tercio mayor del listado, con 136 % de ocu-
pacin. Con informacin de 2011, que muestra un descenso en este indicador
(124 % de ocupacin), descendera a la posicin 62, ligeramente por arriba de la
mediana de 116 por ciento.
Fuente: elaborado por Guillermo Zepeda Lecuona con datos obtenidos de la SSP.
Ocupacin penitenciaria en Mxico GRFICA 4.8
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Poblacin penitenciaria Capacidad de reclusorios
152 %
98 %
128 %
131 %
134 %
123 %
154
Comparativo internacional de ocupacin carcelaria
TABLA 4.12
Lugar que ocupa Pas Porcentaje de ocupacin carcelaria
1 Zambia 330.6
5 Kenia 278.6
11 Irn 227.6
16 Brasil 180.4
18 Grecia 178.8
19 Paraguay 178.5
25 El Salvador 165.2
33 Chile 154.9
47 India 139.0
62 Mxico 124
65 Costa Rica 121.5
84 E.U. 107.6
102 Corea del Sur 98.8
121 Rusia 91.1
138 Letonia 72.8
150 Mnaco 38.6
151 San Marino 8.3
Fuente: base de datos obtenida del International Center for Prison Studies, con informacin, para la mayora de los pases, de 2008.
Capacidad y ocupacin de los centros de penitenciarios federales
TABLA 4.13
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Capacidad 6 250 6 192 6 226 6 226 9 423 13 054 17 680
Poblacin 3 148 3 164 3 804 4 251 6 623 10 804 13 252
Porcentaje de
ocupacin
50.4 % 51.1 % 61.1 % 68.3 % 70.3 % 82.8 % 74.95 %
Fuente: SSP, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, enero de 2005-ltimo trimestre de 2011.
Si bien en los centros penitenciarios federales no hay sobrepoblacin, 75 %
de los establecimientos del pas con sobrepoblacin (ocupacin superior a 100 %
de su capacidad) tiene internos de competencia federal.
Tambin se muestra la tasa de ocupacin por estado, con un promedio en el
que se puede apreciar una gran dispersin a lo largo del pas y en cada estado.
Este promedio propicia que el indicador sea slo aproximativo: as por ejemplo,
aunque Aguascalientes presenta un porcentaje promedio de ocupacin de 96 %,
el Cereso varonil, que es su centro penitenciario ms poblado con 771 internos,
tiene una ocupacin de 128 %, en tanto que en el Centro de Reeducacin Social
155
slo hay dos internos (4.5 % de su capacidad). Es decir, a pesar de que como
estado pareciera ser una entidad con una ocupacin penitenciaria inferior a
100 %, 55 % de sus internos vive en condiciones de hacinamiento.
Por ello, otros indicadores que se deben desarrollar (y para los cuales es
posible obtener informacin) son:
Nmero de internos de competencia federal en condicin de sobrepoblacin peni-
tenciaria (nmeros absolutos y como porcentaje de la poblacin penitenciaria de
competencia federal).
Nmero de internos de competencia federal en condicin de hacinamiento peni-
tenciario (nmeros absolutos y como porcentaje de la poblacin penitenciaria de
competencia federal).
Si continuamos con la descripcin del indicador de ocupacin penitencia-
ria pro medio por estado, 17 entidades presentan sobrepoblacin (ms de 100 %
en promedio de ocupacin) y 12 muestran hacinamiento (con ms de 120 % de
ocupacin).
En tanto se calculan las dos variables de sobrepoblacin y hacinamiento de
internos federales en instalaciones locales, tenemos indicios por las entidades
que presentan mayor ocupacin penitenciaria, con clara situacin de hacina-
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100
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Ocupacin penitenciaria en los estados
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Fuente: Elaborado en base al Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, Diciembre 2011, SSP.
156
miento: el Distrito Federal, el Estado de Mxico y Jalisco concentran 24.3 %
de los internos federales en centros penitenciarios locales. En el caso de Baja
California, la entidad con mayor cantidad de internos de competencia federal
(5 037), dicha entidad presenta 115 % de ocupacin, con varios centros en situa-
cin de hacinamiento.
Internos por cada funcionario penitenciario
Se suele manejar esta variable como complementaria de la de hacinamiento y
fue desarrollada por el Ilanud. Sobre la insuciencia y sesgos de la nocin de
hacinamiento u ocupacin carcelaria, un estudio sobre los indicadores en el
mbito de la justicia ha sealado:
El concepto comnmente entendido de hacinamiento depende de calcular la
capacidad de la prisin. Con demasiada frecuencia, la capacidad no es ms que
una medida de espacio fsico en los planos de diseo y no una medida de la
cantidad de presos que el personal puede controlar. La capacidad puede esta-
blecerse de forma ms precisa a travs de la proporcin de personal respecto de
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Internos federales en centros penitenciarios de los estados
GRFICA 4.10
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7
157
los presos, en combinacin con un recuento del nmero de lugares fsicos que
cumplan las normas mnimas de la entidad para el alojamiento.
30
De acuerdo con Elas Carranza, especialista en temas penitenciarios y direc-
tor del Ilanud, la proporcin ptima entre personal de los centros penitenciarios
e internos debe ser uno a uno. De esta forma, considera este especialista argen-
tino, y si se toman en cuenta los turnos y otras comisiones, se asegura que no
haya en algn momento del da ms de cuatro internos por cada funcionario
penitenciario. De acuerdo con el anlisis del doctor Carranza, si se excede esa
proporcin, hay indicios de autogobierno.
Sin embargo, algunos otros analistas matizan la trascendencia de este indi-
cador. Por ejemplo, Harrendorf y Smit sealan:
Con respecto al personal de custodia, el nmero necesario de guardias pue-
de reducirse dramticamente en prisiones donde la seguridad es garantizada
principalmente por la arquitectura y medios tecnolgicos (por tanto la tasa
internos/personal penitenciario no es un indicador valido de la calidad de las
condiciones penitenciarias no obstante, una tasa extremadamente baja podra
ser evidencia de escasa calidad).
31
En Mxico, en diciembre de 2011 se registraban 44 938 servidores pblicos
en el mbito penitenciario para 230 943 internos, esto es una tasa de cinco
internos por funcionario. Si se hace la separacin entre competencia local y
federal, se tiene que en el mbito local la tasa es de 7.1 internos por funciona-
rio, mientras que en el mbito federal el indicador se reduce a 2.6 internos por
funcionario penitenciario federal.
En el programa de infraestructura penitenciaria, uno de los objetivos de
poltica de la SSP, que incide en este mbito de anlisis, es el hecho de que no
basta con que haya ms capacidad y espacios fsicos en el Sistema Peniten-
ciario Federal, esos espacios deben tambin ser dignos y adecuados para los
programas de reinsercin. As, la SSP plantea la rehabilitacin y optimizacin
de espacios de infraestructura penitenciaria. La Subsecretara del ramo propone
como indicador de seguimiento:
(Espacios rehabilitados / Total de espacios inoperantes en centros penitenciarios federales) x 100
Al tercer trimestre de 2011 se reportaba 100 % de avance con la rehabilita-
cin de 1 848 espacios: 728 en Huimanguillo, Tabasco; 480 en Durango; y 640
en Guasave, Sinaloa.
32
Al referirse al programa de infraestructura penitenciaria,
ya se realizaron apuntes sobre el desarrollo y mejor aprovechamiento de este
indicador.
30
31
S. Harrendorf y P. Smit, op. cit.
32
Secretara de Seguridad Pblica Federal, Programa Nacional de Seguridad Pblica 20082012.
158
Incidentes penitenciarios por cada 1 000 internos
Uno de los mejores indicadores para ponderar la calidad de vida y las condiciones
de reclusin son los incidentes violentos que se registran en los centros peniten-
ciarios. En la SSP se lleva un registro de dichas incidencias (tabla 4.14). Si bien el
sesgo de ste es depender de que las propias autoridades de los centros penitencia-
rios reporten los incidentes y de que no se ha logrado homologar los criterios de
reporte, es una fuente de informacin a la que debe drsele seguimiento.
Incidencias penitenciarias en centros penitenciarios locales
TABLA 4.14
Tipo de incidencia Nmero de
incidentes
Internos
involucrados
Incidentes por
cada 1,000
internos
Porcentaje
Intentos de fuga 5 6 0.022 0.80 %
Fugas 20 104 0.09 3.10 %
Motines 16 2 379 0.072 2.50 %
Rias 204 670 0.914 31.40 %
Intentos de homicidio 1 1 0.004 0.20 %
Homicidios 19 39 0.085 2.90 %
Intentos de suicidio 14 14 0.063 2.20 %
Suicidios 49 49 0.22 7.50 %
Huelgas de hambre 26 78 0.116 4.00 %
Decesos 293 293 1.313 45.10 %
Intentos de violacin 3 6 0.013 0.50 %
Violacin 0 0 0 0.00 %
TOTAL 650 3 639 2.912 100.00 %
Fuente: SSP, Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica del Sistema Penitenciario Federal, enero-diciembre de 2009.
Para este indicador slo se cuenta con la informacin completa para un
ao, el de 2009; para periodos posteriores se tienen reportes de incidencias de
slo algunos meses. Llama la atencin la elevada proporcin de decesos en las
prisiones, seguida por la de rias. Desde luego, en cuanto a la magnitud de la
violencia, la ponderacin debe recaer en el nmero creciente de homicidios y
suicidios. Igualmente, los motines se han incrementado de manera notable.
Por lo general, en el rubro de incidencias en centros penitenciarios se in-
clua tambin los centros penitenciarios federales, pero no se brindaba informa-
cin sobre stas. No fue sino hasta enero de 2011 que comenz a reportarse el
nmero de incidencias penitenciarias en instalaciones federales, lo que no sig-
nica que antes no ocurrieran en los Ceferesos.
33
El rubro predominante en las
33
Vid. Secretara de Seguridad Pblica Federal, Estadsticas del Sistema Penitenciario Federal,
2011.
159
incidencias en centros penitenciarios federales son las rias, y slo un suicidio.
No se registran ni homicidios ni motines.
En la bibliografa internacional, se proponen otros indicadores sobre ca-
lidad de vida en los centros penitenciarios que requeriran recabarse mediante
un trabajo de campo especco. Entre estos indicadores estn los siguientes:
34
Cambio en la proporcin de prisioneros con acceso a agua limpia e instalaciones
sanitarias las 24 horas.
Calidad y valor nutrimental de los alimentos medido por el cambio en la tasa de
desnutricin o malnutricin, y relacionado con enfermedades y cambios en el ndice
de masa muscular.
Prevalencia de enfermedades infecciosas.
El Instituto Vera recomienda no conformarse con la informacin de las au-
toridades penitenciarias, pues la evidencia, proveniente de quejas o entrevistas a
internos, puede tener sesgos en virtud de que stos podran inhibirse por temor
a represalias. Por ello sugieren obtener informacin de personas que fueron
recientemente liberadas.
La prisin preventiva
Se ha considerado a la prisin preventiva como un mal necesario. En la regu-
lacin y en las polticas penitenciarias, los internos sin condena son sujetos de
regulacin incmoda, pues la ejecucin de sanciones parecera no ser la ins-
tancia idnea para normar a quienes no han recibido sentencia. Sin embargo,
es fundamental incluir a este segmento creciente de la poblacin penitenciaria,
dejando claro que cuentan con todas las garantas y derechos de las personas
privadas de su libertad.
De hecho el objetivo del Sistema Penitenciario Federal, de acuerdo con el
artculo 18 constitucional, es lograr la reinsercin del sentenciado a la sociedad
y procurar que no vuelva a delinquir. De igual forma, la legislacin de normas
mnimas slo se reere a los procesados cuando establecen que se les debe
separar de los sentenciados (art. 6o.) y al sealar (en el art. 18): las presentes
normas se aplicarn a los procesados, en lo conducente.
35
34
35
El resto de este ltimo artculo establece: La autoridad administrativa encargada de los recluso-
rios no podr disponer, en ningn caso, medidas de liberacin provisional de procesados. En este punto
se atender exclusivamente a lo que resuelva la autoridad judicial a la que se encuentra sujeto el procesa-
do, en los trminos de los preceptos legales aplicables a la prisin preventiva y a la libertad provisional.
160
Porcentaje de internos sin condena (en prisin preventiva)
Sobre este tema, la principal reexin es el crecimiento de la prisin preventiva
en el mbito federal. Se trata de un problema multifactorial, particularmente
relacionado con la poltica criminolgica legislativa, el diseo del proceso y la
actuacin de los tribunales.
Mostrar estos datos por estados permite un anlisis regional y por distrito
judicial federal. Seguramente, en algunos estados tiene que ver con la presencia
de centros penitenciarios federales que implican mayor carga de trabajo para
los juzgados federales. Aunque actualmente hay un proceso de transicin de
competencias, todava el narcomenudeo sigue siendo un fuerte pasivo en la
eciencia del proceso penal y un lastre en la poltica criminolgica.
Entre los indicadores que debern generarse para dar seguimiento a los
mecanismos para reducir este inaplazable desafo de la aplicacin de la prisin
preventiva en el mbito de competencia federal, est la medicin del desarrollo
normativo y organizacional de otras medidas cautelares menos gravosas que la
prisin, as como de los sustitutivos penales, por ejemplo, los estados que ya han
incorporado a su legislacin la posibilidad del uso de brazaletes electrnicos.
Hay un programa piloto en algunos estados (tambin para internos fede-
rales). En la actualidad, hay 10 estados cuyo marco legal les permite la utiliza-
cin de estos dispositivos electrnicos (entre ellos, Chihuahua, Durango, Distrito
Fede ral, Morelos, Puebla, Quintana Roo, Estado de Mxico, Baja California y
Baja California Sur).
Fuente: SSP, 2011.
Proporcin de reclusos federales sin sentencia GRFICA 4.11
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34%
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28% 28%
32% 31%
35%
37% 36%
39%
42%
50%
51%
29% 29% 29%
161
En el mbito federal funciona el programa Monitoreo Mediante Brazale-
tes Electrnicos para el Seguimiento de Movimiento, Vigilancia y Custodia de
Internos, en el que se considera la utilizacin de los brazaletes tanto para el
monitoreo de internos, como de personas que obtuvieron el benecio de la
libertad anticipada.
Tambin se considera que es un instrumento que permitira lograr el obje-
tivo de reducir la sobrepoblacin en los Centros de Reclusin al no abusar de
la prisin preventiva.
36
Como avance de este programa, se reere: actualmente
se encuentra en etapa de implementacin de la infraestructura para el servicio
de portacin y monitoreo del citado equipo tecnolgico para aplicarlo como
programa piloto en el Complejo Penitenciario Islas Maras.
37
36
Tomado del documento sobre seguimiento de programas a septiembre de 2011 por el OADPRS.
Al abordar el programa que aqu se menciona, el texto del OADPRS lo relaciona con el tercer objetivo
del Programa Sectorial de Seguridad Pblica 20072012: Recuperar el sentido original de los centros de
reclusin como instancias de control de presuntos responsables y sentenciados a n de garantizar
la readaptacin social de los reclusos, as como para generar inteligencia de orden criminal a n de
erradicar la corrupcin y la operacin delictiva intramuros. Para reconstruir los mecanismos de cau-
cin y readaptacin social, se atienden problemas de sobrepoblacin en los centros de reclusin y se
analiza la factibilidad de medidas alternativas de control, como la vigilancia electrnica.
37
Idem.
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100
Proporcin de los reclusos federales sin condena
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162
El respeto a los derechos humanos
La doctrina y los instrumentos del Derecho Internacional en el mbito de
los derechos humanos han logrado un extenso desarrollo de los derechos de las per-
sonas privadas de la libertad. Daniel ODonell
38
presenta una relacin de los princi-
pales derechos de las personas privadas de su libertad:
1. Derecho universal al trato digno no degradante.
2. Extensin del derecho a trato digno a toda persona privada de la libertad.
3. Separacin entre procesados y sentenciados.
4. Separacin entre otras categoras de internos.
5. Fines de las penas privativas de la libertad.
6. Derecho a la salud y la atencin mdica.
7. No aislamiento.
8. No incomunicacin.
9. Proteccin, integridad, no violencia y uso legtimo de la fuerza.
10. No hacinamiento, salubridad y otras condiciones materiales.
11. Comunicacin con la familia.
La mayora de estos derechos estn contemplados expresamente en la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (vase el primer aparta-
do de este captulo). Algunos indicadores que pueden dar seguimiento al cum-
plimiento de estos derechos ya se abordaron en apartados anteriores. Aqu se
presentarn algunos que pueden mostrar el avance o retroceso en la ecacia de
derechos no analizados hasta este punto:
Quejas ante la CNDH en contra de centros penitenciarios federales (nmeros absolutos
y como proporcin del total de las quejas; tambin puede expresarse en quejas por
cada 100 000 habitantes).
Un indicador indirecto son las quejas ante la CNDH en contra de centros
penitenciarios federales. Es indirecto porque puede haber muchas posibles vio-
laciones que no se reportan; de igual forma, algunas de las quejas presentadas,
pueden no referirse a actos que constituyan una violacin de derechos huma-
nos. Ser el proceso de documentacin e investigacin de la comisin el que
determine si se trata de una violacin. En lo que se reere a quejas ante las
comisiones estatales de derechos humanos, 7 % de las 61 000 quejas sealaron
como posible autoridad responsable a centros penitenciarios locales; aunque no
se especica si los quejosos son internos de competencia federal o local.
39
Entre los objetivos trazados en la Subsecretara a cargo del Sistema Peni-
tenciario Federal estn los siguientes:
38
Daniel ODonell, Derecho internacional de los derechos humanos: normativa, jurisprudencia
y doctrina de los sistemas universal e interamericano.
39
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Estadsticas Histricas de Mxico 2009.
163
Implementacin del sistema de clasicacin de centros penitenciarios federales. La
propia SSP propone calcular el indicador de la siguiente forma:
(Poblacin clasifcada en centros penitenciarios federales / Total de poblacin de nuevo ingreso
a centros penitenciarios federales) x 100
Para el tercer trimestre de 2011 se reporta un avance de 68.4: 6 184 internos
clasicados.
40
Implementacin del Sistema de Reclasicacin de centros penitenciarios federales,
con la siguiente frmula:
(Poblacin reclasifcada en centros penitenciarios federales / Total de poblacin a reclasifcar) x 100
Para el tercer trimestre de 2011 se reporta un avance de 43.3 %: 4 807 in-
ternos reclasicados.
41
Como se ha referido anteriormente, uno de los diez mdulos del SNIP rene
la informacin sobre la clasicacin de los internos. Dentro de los avances que
se registran en 2010 respecto a la clasicacin de internos se expone que la
autoridad ha optado por cambiar la manera en que se realiza la clasicacin
en el mbito federal, mutando de un sistema subjetivo, que se basa en la inter-
pretacin de los tcnicos y que puede dar lugar a incongruencias, a un sistema
objetivo basado en el historial personal y criminal del interno, que puede do-
cumentarse y sustentarse mediante el expediente de la persona privada de su
libertad. Para lograr esta transicin, se tomaron las siguientes medidas:
42
1. Se desarrollaron los instrumentos de clasicacin y reclasicacin de internos, y
los procesos para su recepcin en los centros penitenciarios federales.
2. Los instrumentos se pusieron a prueba en el Cefereso 5 Oriente y en el Complejo
Penitenciario Islas Maras, ambas instalaciones con internos de bajo y mediano riesgo.
3. Se capacit a 166 tcnicos penitenciarios de nuevo ingreso y a 60 en activo, en el
sistema de recepcin y clasicacin de la Academia Nacional de Administracin
Penitenciaria.
4. Durante 2010 se realizaron los trabajos propios para la construccin y piloteo de
los Instrumentos de Clasicacin y Reclasicacin. Ambos se pilotearon en los
centros penitenciarios federales que se indican en la tabla 4.15.
5. Para agosto de 2011 los instrumentos se aplican de forma rutinaria en los Ceferesos
2,6, 7 y en el Complejo Penitenciario Federal Islas Maras.
40
Secretara de Seguridad Pblica, Programa Nacional de Seguridad Pblica (20082012).
41
Idem.
42
Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuarto y Quinto Informe de Labores.
164
Instrumentos piloto en centros penitenciarios federales
TABLA 4.15
Cefereso 5 ORIENTE COMPLEJO PENITENCIARIO ISLAS MARIAS
CLASIFICACIN CLASIFICACIN
1 397 1 690
Ceferesos nms. 1, 2, 3 y 4
CLASIFICACIN RECLASIFICACIN
3 665 2 966
Fuente: OADPRS, SSP.
Por su parte, el Instituto Vera propone algunos indicadores que brindan
informacin sobre mecanismos por medio de los cuales los internos pueden
canalizar sus demandas y quejas:
Cambio en la disponibilidad de informacin sobre los procedimientos de las quejas
administrativas y el acceso a la informacin necesaria para documentar y sustentar
las quejas.
Cambio en el tiempo transcurrido desde la presentacin de las quejas de los prisio-
neros al de su respuesta por parte de la administracin.
Cambios en la proporcin de quejas integradas y la toma de medidas para darles remedio.
El trabajo y la capacitacin para el trabajo
Los informes de la SSP de 2008 y 2009 sealan el nmero de internos que
participan en alguna actividad laboral. En 2010 ya no se presenta este dato.
Parece que hace referencia a los internos en centros penitenciarios federales. Sin
embargo, al ser responsabilidad de la federacin, los internos de competencia
federal en instituciones estatales tambin deberan integrarse a este indicador,
presentando la proporcin de estos internos que participen en alguna actividad
laboral.
Nmero de internos involucrados en alguna actividad laboral
Integracin del salario conforme a la ley que establece las normas mnimas.
Dado que el trabajo y la capacitacin para el trabajo son ejes del modelo
de reinsercin, es necesario trabajar ms en el desarrollo de informacin sobre
esta materia, as como incorporar deniciones precisas de actividad laboral y
aspectos cualitativos sobre estas actividades, de modo que se ilustre o demuestre
su vinculacin con los objetivos del sistema penitenciario, en especial el que se
reere a la reinsercin del interno a la vida productiva cuando cumple la san-
cin que le fue impuesta.
En los informes de 2009 y 2010 se presentan datos sobre las capacitacio-
nes recibidas y se habla de certicaciones como producto de estos procesos de
capacitacin.
165
Internos con certicaciones o procesos de capacitacin para el trabajo concluidos.
Internos que participaron en alguna actividad de capacitacin para el trabajo.
Sobre estas dos variables, se localiz la siguiente informacin:
2010.
Internos certicados por participar en cursos de capacitacin: 1 437.
43

Promedio de internos que participaron en actividades laborales: 1 059.
2011.
44

Internos certicados por participar en cursos de capacitacin: 3 681.
Promedio de internos participantes en actividades laborales: 1 481.
Internos integrados a la industria penitenciaria.
Plazas de trabajo gestionadas para liberados.
En los informes de 2007 y 2008 se presenta este dato en el rubro vacantes
de trabajo gestionadas. ste parece indicar puestos de trabajo ocupados por
liberados en empleos formales, fuera de las instituciones penitenciarias, y que
fueron gestionadas por las autoridades del Sistema Penitenciario Federal.
La educacin
Para 2009 y 2010, los informes de la SSP presentan como indicador los certica-
dos de primaria y secundaria recibidos por los internos que cursaron programas
de estudio acadmicos en los recintos penitenciarios. La propuesta es separarlos
y dar continuidad a estos datos:
Certicaciones de primaria logradas por internos.
Certicaciones de secundaria logradas por internos.
Poblacin penitenciaria integrada a programas de educacin acadmica.
Los informes de la SSP de 2008, 2009, 2010 y 2011 indican la cantidad de
internos que se encuentran recibiendo algn tipo de instruccin acadmica. En
2010 se inform que de septiembre de 2009 a junio de 2010, un total de 79
internos certicaron niveles de primaria o secundaria en Ceferesos. 2 176 internos
en seis instalaciones federales reciben algn tipo de instruccin acadmica. Para
2011 el nmero de internos recibiendo algn tipo de instruccin ascendi a 4 051.
43
OADPRS, con informacin proporcionada por los Centros Penitenciarios Federales de Readap-
tacin Social en el reporte de abril a diciembre de 2010.
44
OADPRS con informacin proporcionada por los Centros Penitenciarios Federales de Readap-
tacin Social en el reporte de enero a julio de 2011.
166
Tambin se ha laborado en la implementacin del mdulo La educacin te hace
libre, para lo cual la SSP propone el siguiente indicador:
(Poblacin benefciada en Ceferesos / Poblacin programada en Ceferesos) x 100
El Modelo Educacin para la Vida y el Trabajo (MEVYT) es el nuevo progra-
ma educativo que dise el Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos
(INEA) para mayores de quince aos interesados en certicar estudios de prima-
ria y secundaria. Consta de 42 mdulos que deben cursarse y, en caso de no cer-
ticar los niveles escolares, los conocimientos adquiridos reciben constancia. Es
posible certicar los conocimientos adquiridos previamente y hay mdulos con
contenidos especcos optativos para el desarrollo de habilidades especiales y
capacitacin para el trabajo. Uno de stos se denomina La educacin nos hace
libres, cuyo objetivo es brindar oportunidades de cambio de vida en las esferas
personal, laboral y escolar, lo mismo dentro que fuera del centro penitenciario.
45
En 2009, la SSP inform sobre su trabajo con el INEA en la adaptacin del
MEVYT, para instrumentarlo en condiciones de reclusin. Entre los contenidos
que MEVYT incluye estn los siguientes:
1. Comunicacin efectiva, negociacin, rechazo, conanza, cooperacin y empata,
para el desarrollo de habilidades sociales e interpersonales.
2. Solucin de problemas, toma de decisiones, pensamiento crtico, autoevaluacin y
perspectiva a futuro, para estimular las habilidades cognitivas.
3. Tcnicas de reconocimiento y manejo de emociones, sentimientos y situaciones
problemticas.
En 2008 se report que se trabajaba en un proyecto para la integracin del
MEVYT con un mdulo especco para la vida en reclusin. En 2010 se rm un
convenio de colaboracin OADPRSINEA; se elabor un cuadernillo con informa-
cin relevante sobre las alternativas laborales, capacitacin, atencin jurdica y
psicolgica, que pueden recibir los preliberados y liberados.
Tambin en 2010 se realiz la entrega ocial a las autoridades del OADPRS
del mdulo La Educacin te Hace Libre y su material complementario (revista,
cuadernillo, pgina legal, propuesta de imgenes y referencias bibliogrcas),
y como material complementario se integr el mdulo de las revistas Ocenica
y Valores en Libertad, de la organizacin Misin Carcter, y se les dio tratamien-
to tcnicopedaggico a ambos documentos. En 2011 se realizaron los trmites
administrativos correspondientes para la impresin de este mdulo.
46
Se insiste en desarrollar indicadores cualitativos, como el aprovechamiento
y desarrollo de capacidades, a partir de una lnea de base respecto del nivel edu-
cativo previo a la aplicacin de los programas. Asimismo, es necesario reunir
informacin sobre el impacto tanto en la sociedad como en los objetivos del
sistema penitenciario.
45
Vase la pgina web del INEA: <www.inea.gob.mx>.
46
Secretara de Seguridad Pblica, Estadsticas del Sistema Penitenciario Federal, 2011.
167
La salud
En este rubro, la SSP ha impulsado lo siguiente:
La implementacin del programa de deshabituamiento en la poblacin de los centros
penitenciarios Villa Aldama, Centro Federal de Readaptacin Psicosocial (Ceferepsi)
y Complejo Penitenciario Islas Maras.
Para calcular el indicador de seguimiento del mismo se propone:
(Internos que concluyeron el programa de deshabituamiento / Poblacin objetivo) x 100
En 2008, se inform sobre el proceso de desintoxicacin por adicciones en el
caso de 510 internos. Para el tercer trimestre de 2011 se report, para este indicador,
un avance de 44 % de la poblacin objetivo que concluy el programa de deshabi-
tuamiento.
47
Sobre acciones recientes, la SSP ha informado lo siguiente:
En los centros penitenciarios federales de readaptacin social no haba un pro-
grama de esa naturaleza para apoyar a los internos con problemas de adic-
ciones. Se brindaba atencin mediante plticas y acciones muy especcas de
rehabilitacin, pero derivadas de la rma del contrato con Operadora Ocenica
Internacional, en 2010, para la adquisicin de la tecnologa para su programa
de atencin a las adicciones. As, se establecern tres clnicas de tratamiento
para adictos en recuperacin: una en el Complejo Penitenciario Islas Maras,
otra en el Centro Federal de Rehabilitacin Psicosocial y la tercera en el Centro
Penitenciario Federal nm. 5 Oriente.
Para ello, a la fecha se han capacitado dos generaciones de personal tc-
nico penitenciario que formarn parte de este programa. Adems, est habi-
litada la primera clnica en el Complejo Penitenciario Islas Maras. En sta se
ha brindado atencin a 25 internos. De stos, ocho concluyeron el tratamiento
primario y hoy en da reciben el postratamiento. Igualmente, 17 internos reci-
ben tra tamiento primario. Cabe hacer mencin que en trminos generales, dicho
tra ta miento tiene una duracin de 45 das.
48
En el informe anual de la SSP de 2009 se reere la Semana Nacional de
Informacin contra el Alcoholismo y se da el nmero de participantes entre
internos, familiares, as como trabajadores del Sistema Penitenciario Federal.
Sobre esto, se necesitara la siguiente informacin sistemtica:
Proporcin de los internos con algn tipo de adiccin.
Campaas contra adicciones, tabaquismo, alcoholismo, drogadiccin, as como sus
alcances, cobertura e impacto.
47
48
168
Los datos aportados por los informes de la SSP en materia de salud en el
Sistema Penitenciario Federal podran ser los que menor congruencia presentan
ao con ao. En 2010, se reportan consultas generales, estudios clnicos de
laboratorio, consultas odontolgicas, de especialidad y cirugas; en 2009, elec-
trocardiogramas, estudios de rayos X, encefalogramas, sesiones de sioterapia,
tratamientos de psicoterapia personales y grupales; en 2008, tratamientos de
desintoxicacin y psiquitricos.
Porcentaje de internos ingresados a los que se les practic exmenes mdicos gene-
rales y se les abri un expediente clnico.
La normatividad internacional en materia de derechos humanos seala que
es necesario practicar estos exmenes a cada persona que ingresa al sistema
penitenciario. El procedimiento habitual es que al indiciado se le practican ex-
menes mdicos en cada paso de su detencin, puesta a disposicin, etctera,
para deslindar responsabilidades sobre posibles maltratos. A su ingreso en los
centros penitenciarios federales, se les realiza un estudio psicofsico elemental,
de modo que se cumple con esta condicin fundamental de atencin mdica.
Como seala el OADPRS:
De forma que el 100 % de los internos que han ingresado a un Centro Penitencia-
rio Federal tiene abierto un expediente mdico. Sin embargo slo 80 % de la poblacin
penitenciaria federal cuenta con exmenes mdicos especcos ya que estos slo se
realizan a los internopacientes en los cuales se tiene que conrmar el diagnstico
de enfermedades infectocontagiosas, as como aquellas enfermedades crnicas dege-
nerativas.
49
Otros indicadores deseables:
Nmero de mdicos y personal de enfermera (nmeros absolutos y por centro peni-
tenciario) y nmero de internos por mdico y por centro penitenciario (tabla 4.16).
Internos con VIH (nmeros absolutos y como proporcin de los internos (tabla 4.17).
Campaas de vacunacin realizadas y cobertura en la poblacin penitenciaria que
requiera este servicio.
Internos con sobrepeso y obesidad (tabla 4.18).
49
Ibid.
169
Nmero de mdicos y personal de enfermera por centro penitenciario
TABLA 4.16
A
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O
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M
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Mdico general 9 12 10 11 3 1 3 6 7 1
Mdico especialista 20 9 5 5 0 0 0 1 10 1
Odontlogos 1 6 11 1 18 3 4 3 9 5
Enfermeros 10 13 12 10 12 7 2 1 45 2
Qumicos 2 3 2 2 6 2 3 2 3 0
Tcnicos
laboratoristas
1 1 0 0 3 0 0 0 3 1
Bilogos 0 0 0 0 2 0 0 0 1 0
Optometristas 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0
Tcnico radilogo 2 1 13 2 0 0 1 0 1 0
Tcnico
electro-silogo
0 1 0 0 0 0 0 0 0 0
Tcnico en urgencias
mdicas
0 0 0 0 0 0 0 1 0 0
Licenciado en
terapia fsica
0 0 0 0 0 0 0 0 3 0
Neuropsiclogo 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0
Apoyo administrativo 1 3 3 2 0 0 0 0 0 0
TOTAL 46 49 56 33 46 13 13 14 83 10
Fuente: rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social, SSP.
Internos con VIH (nmeros absolutos y como proporcin de los internos).
Nmero de internos con VIH
TABLA 4.17
Centro penitenciario Internos diagnosticados con el virus de
inmunodefciencia humana
Altiplano 0
Occidente 1
Noreste 2
Noroeste 5
Noroeste (anexo femenil) 0
Oriente 1
Sureste 0
Nor-noroeste 12
Nor-poniente 0
Ceferepsi 21
Islas Maras 0
42
170
Campaas de vacunacin realizadas y cobertura en la poblacin penitenciaria que
requiera este servicio.
En 2010, se llevaron a cabo cuatro campaas de vacunacin:
Altiplano, se aplicaron 240 dosis de Inuenza AH1N1.
Noreste, se aplicaron 200 dosis de Inuenza AH1N1.
Oriente, se aplicaron 1 000 dosis de Inuenza AH1N1 y 340 dosis de Hepatitis B.
Ceferepsi, se aplicaron 80 dosis de Inuenza AH1N1.
Complejo Penitenciario Islas Maras, se reporta la aplicacin de 5 756 dosis por
parte de distintos bilogos.
En 2011, se realizaron las siguientes campaas de vacunacin:
Sureste, 400 dosis de inuenza estacional.
Nornoroeste, 470 dosis de inuenza estacional.
50
Internos con sobrepeso y obesidad.
Nmero de internos con problemas de sobrepeso u obesidad
TABLA 4.18
A
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Obesidad 4 84 124 584 Sin
dato
Sin
dato
36 1 55 Sin
dato
Sobrepeso 0 245 447 192 16 2 4
El deporte
A pesar de que se ha incorporado como uno de los ejes del sistema de reinser-
cin, las actividades deportivas tienen un espacio marginal en los reportes y en
el sistema de indicadores desarrollados por la SSP. Es fundamental que se cuente
con programas de cultura fsica y deporte, y que se reporten sus alcances, cober-
tura y avances. Entre la informacin valiosa debera generarse:
Internos que realizan alguna actividad fsica o deporte (nmeros absolutos y como
proporcin del nmero total de internos).
50
Ibid.
171
Espacios dedicados a la realizacin de actividades fsicas y deporte (nmeros abso-
lutos, metros cuadrados y metros cuadrados por interno).
Promedio de internos participantes en actividades deportivas: 2010, 735;
51

2011, 900.
52
En ese sentido, en los meses de marzo y abril de 2011, se realiz un diag-
nstico situacional en materia de activacin fsica a la poblacin penitenciaria
del Centro Penitenciario Federal No. 7 Nornoroeste, dentro de la cual se aten-
di a 312 internos.
53
En la pgina de internet institucional, el programa tiene datos pormenori-
zados por estado, y en el informe de la SSP de 2010 se menciona que se ha puesto
en marcha el programa en centros penitenciarios del sistema federal. Esta in-
formacin debe desagregarse y es necesario desarrollar lneas de base sobre las
diversas actividades de cultura fsica y deporte.
La reinsercin social
Si bien diversos aspectos y componentes de programas orientados a la rein-
sercin se describieron y abordaron en apartados anteriores, algunas lneas de
accin se presentan como programas o actividades amplias o integrales de rein-
sercin. Aqu se presentan indicadores de stas.
Los informes de la SSP hacen mencin del tratamiento tcnico progresivo de
los internos, pero no se describe su alcance y contenido, y no se aporta ningn
indicador o dato que permita medir su desempeo e impacto. La Ley que Esta-
blece las Normas Mnimas sobre Readaptacin Social de los Sentenciados
54
no
seala de manera especca los elementos que debe contener este tratamiento
tcnico progresivo. Slo seala esta doble caracterstica y, a pesar de que este
ordenamiento sufri reformas en 2009, no se ha sustituido por uno que instru-
mente el nuevo modelo de reinsercin social y de ejecucin judicial de sancio-
nes establecido por la reforma constitucional de 2008.
La SSP plantea en sus programas anuales de trabajo, diversos ejes para su
estrategia penitenciaria. El primero es el Nuevo Modelo Penitenciario, con el
siguiente propsito:
Proponer polticas y estrategias uniformes en materia de reinsercin social para
su implementacin en el Sistema Penitenciario Federal. Contar con procesos
integrados, objetivos y transparentes de evaluacin y supervisin de la interna,
desde el momento de su ingreso al Sistema Penitenciario hasta su egreso.
55
51
Informacin proporcionada por los Centros Penitenciarios Federales de Readaptacin Social
mediante reporte de los meses de abril a diciembre de 2010 (OADPRS).
52
Informacin proporcionada por los Centros Penitenciarios Federales de Readaptacin Social
mediante reporte de los meses de enero a julio de 2011 (OADPRS).
53
54
Cmara de Diputados, Ley que establece las Normas Mnimas sobre Readaptacin Social
de Sentenciados [ltima reforma], en Diario Ocial de la Federacin. Mxico, 19 de enero, 2012.
55
172
Una de las metas dentro de este eje es la elaboracin de cinco documentos,
a saber:
100 % del documento conceptual.
Instrumentos.
Catlogo de infracciones.
Internas en Centros Penitenciarios Federales.
Programa.
El indicador propuesto:
(Nmero de documentos elaborados / Nmero de documentos programados) x 100
Esta meta se report cumplida para el segundo trimestre de 2011.
Adems de la disposicin y acondicionamiento de espacios, la mejora y ho-
mologacin de la operacin de los centros penitenciarios federales son determi-
nantes. De esta manera, en la SSP se impulsa el programa de Homologacin en la
regulacin y operacin de los Ceferesos y la SSP propone como mtodo de clculo:
(Nmero de procedimientos sistemticos de operacin implantados / Nmero de procedimientos sistemticos
de operacin objetivo) x 100
En el eje de homologacin, en 2011 se reporta 69 % de avance en la elabo-
racin de protocolos y 100 % en actualizacin de licencias.
56
Poblacin penitenciaria integrada a los procesos del Nuevo Modelo Penitenciario.
La SSP propone como mtodo de clculo:
(Poblacin penitenciaria atendida por el Nuevo Modelo en centros penitenciarios federales / Total de poblacin
penitenciaria en centros penitenciarios federales) x 100
El informe 2011 menciona casos de internos que se han sumado a diversos
procesos incluidos en el Nuevo Modelo Penitenciario. Al respecto reere:
Que se inici con la implementacin del Modelo Integral de Reinsercin Social,
por lo que se incorpor a la poblacin penitenciaria de los Centros Penitencia-
rios Federales de Readaptacin Social, a participar en programas y/o acciones
en apoyo a su proceso de reinsercin. En el caso especco del apartado de Se-
guimiento al Tratamiento, brindando atencin a un total de 11 549 internos en
acciones educativas, talleres, capacitacin para el trabajo, grupos de autoayuda
y actividades especcas para mujeres en reclusin.
57
56
Ibid.
57
SSP, Estadsticas del Sistema Penitenciario Federal, 2011.
173
Modelo para la atencin de mujeres en reclusin.
58
La SSP propone como mtodo de clculo:
(Nmero de procesos desarrollados / Nmero de procesos proyectados) x 100
Sobre el modelo de atencin a la mujer en los centros penitenciarios fede-
rales, la SSP reere lo siguiente:
Se desarroll el Modelo Federal de Tratamiento para Mujeres en Reclusin el
cual tiene como objetivo promover un modelo de tratamiento penitenciario
femenil desde una perspectiva de gnero, que incluya la creacin de una in-
fraestructura apropiada, programas de tratamiento adecuados a la particulari-
dad de la mujeres internas incluyendo programas para reclusas madres e hijos
menores, as como referentes al rea de salud mental enfatizadas a la presencia
de alguna enfermedad mental o abuso de sustancias, as como brindar trata-
miento de reinsercin social considerando el desarrollo del gnero femenino. Es
importante, mencionar que el modelo est elaborado al 100 %, y slo restara
esperar la aprobacin de la Ley del Sistema Penitenciario Federal y de Ejecu-
cin de Sanciones, para su implementacin.
59
Cabe destacar que tanto en el informe de 2009 como en el de 2010 se men-
cion que los internos del sexo femenino en el sistema federal estaban en su
totalidad concentrados en el Complejo Penitenciario Islas Maras, con un total de
63 en 2009 y 100 en 2010. En ambos casos, cada ao slo una se encontraba en
proceso y las dems estaban sentenciadas. Para diciembre de 2011 se hace evi-
dente el resultado de los traslados y la ampliacin de la infraestructura, pues el
nmero de mujeres en centros penitenciarios federales se increment en 564 por
ciento. Ya existe un Centro Penitenciario Femenil Federal: el Noroeste, con 95
internas, 83 en proceso y slo doce sentenciadas. La mayora, 469, sigue estando
en las Islas Maras. La trayectoria de este indicador se muestra en la tabla 4.19.
Poblacin femenil en centros penitenciarios federales
TABLA 4.19
2008 2009 2010 2011
Mujeres en el Sistema
Penitenciario Federal
60 63 100 564
Competencia federal 54 58 84 508
Competencia local 6 5 16 56
Fuente: Estadsticas del Sistema Penitenciario Federal, SSP, 2011.
58
No hay mencin respecto de este modelo en el informe de 2010 de la SSP. Sin embargo se re-
portan actividades con perspectiva de gnero orientadas a los trabajadores del Sistema Penitenciario
(vase el recuadro 2 del anexo 7).
59
174
La reincidencia delictiva federal
Uno de los principales objetivos del sistema y el mandato constitucional (art. 18)
del Sistema Penitenciario Federal estipula la necesidad de lograr la reinsercin del
sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir.
Por ello, es fundamental dar seguimiento al indicador de reincidencia. El
INEGI, desde 2009, reporta la reincidencia tanto de competencia federal como
local. En la tabla 4.20 se presenta esa variable por estado.
La dispersin de este indicador es muy pronunciada. Es muy probable que
no se hayan homologado los criterios de reporte. Por ejemplo, no se especica
si slo se consideran sentencias anteriores, independientemente del mbito de
competencia del delito por el que fue dictada. Asimismo, tampoco se precisa si
se reere a la revisin de los antecedentes penales o a la reincidencia probada,
es decir, aquellos casos en los que el Ministerio Pblico present ante el juz-
gador la copia certicada de la sentencia anterior a n de considerarlo para la
individualizacin de la sancin.
En todo caso, el hecho que desde 2009 se haya comenzado a reportar esta
variable implicar que ahora se genere de manera sistemtica y que se puedan
desarrollar y homologar criterios de reporte.
A lo largo de este captulo se han presentado, de forma muy general, los obje-
tivos del nuevo sistema de reinsercin en el Sistema Penitenciario Federal; se
ha hecho referencia a la situacin de transicin del sistema y se han propuesto
posibles indicadores para dar seguimiento a las polticas pblicas y programas
de los diversos mbitos de la reinsercin, ya sea con base en la bibliografa
internacional sobre la materia, por medio del desarrollo de indicadores para m-
bitos estratgicos del Sistema Penitenciario Federal, o bien con los indicadores
que se han desarrollado por el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y
la Legalidad de agosto de 2008, como por la SSP en sus informes de labores y en
sus trabajos de planeacin.
Tasa de reincidencia federal, de mayor a menor
TABLA 4.20
Entidad Total Reincidente No reincidente No
especifcado
Tasa de
reincidencia
Aguascalientes 375 85 290 22.7
Guerrero 875 177 694 4 20.2
Distrito Federal 3 101 483 2 595 23 15.6
Tlaxcala 195 30 165 15.4
Sinaloa 1 595 235 1 360 14.7
Sonora 2 517 354 2 146 17 14.1
Quertaro 637 83 554 13.0
Baja California 6 048 721 5 321 6 11.9
Morelos 404 48 356 11.9
Colima 429 50 379 11.7
Michoacn 907 104 803 11.5
Yucatn 247 25 222 10.1
Durango 623 63 560 10.1
Jalisco 3 309 320 2 967 22 9.7
Mxico 2 000 172 1 750 78 8.6
Puebla 943 79 863 1 8.4
San Luis Potos 467 38 419 10 8.1
Chihuahua 1 663 135 1 528 8.1
Hidalgo 232 18 214 7.8
Tamaulipas 974 74 883 17 7.6
Veracruz 928 67 839 22 7.2
Guanajuato 1 615 116 1 489 10 7.2
Chiapas 708 48 650 10 6.8
Oaxaca 1 040 70 967 3 6.7
Nayarit 380 24 231 125 6.3
Quintana Roo 473 29 438 6 6.1
Baja California Sur 866 51 815 5.9
Coahuila 479 25 428 26 5.2
Nuevo Len 1 258 60 1 195 3 4.8
Zacatecas 189 8 180 1 4.2
Tabasco 402 15 381 6 3.7
Campeche 274 10 263 1 3.6
Estados Unidos de
Amrica
22 4 18 18.2
No especicado 22 4 18 18.2
Otros pases 1 1 0.0
No especicada 48 3 43 2 6.3
Nacional 36 224 3 824 32 007 393 10.6
Fuente: Sistema Interactivo de Estadsticas Judiciales en Materia Penal, INEGI, 2010.
177
CONCLUSIONES
Al revisar los captulos de este esfuerzo emprendido por los autores y el Centro
de Investigacin y Estudios en Seguridad de la Secretara de Seguridad Pblica
Federal, lo primero que se viene a la mente es la preocupacin recurrente de
las ciencias por medir los fenmenos que estudia. As como los cientcos pre-
tenden estimar y medir el tamao del universo, los analistas polticos o de la
poltica pblica pretenden medir los fenmenos sociales, el desempeo de las
instituciones y de sus integrantes.
Este libro representa una aportacin til para el estudio de la medicin de
la Seguridad Pblica en Mxico, ya que ofrece un anlisis acadmico riguroso y
comparado sobre la importancia de generar sistemas de informacin integrales
en la materia, as como de medir la funcin policial, y las acciones de preven-
cin y reinsercin social. Los autores enuncian deniciones convergentes del
fenmeno delictivo y proponen varios indicadores para medirlo, en algunos
casos con variables cuantitativas y, en otros, con variables cualitativas.
La pregunta que subyace en cada uno de los captulos de este volumen es:
cmo medir y evaluar las polticas pblicas en materia de seguridad? En este
sentido, cabe sealar que, tradicionalmente, se utilizaba la medida del nmero
de delitos ocurridos o del nmero de delincuentes detenidos y procesados. Sin
embargo, poco se hablaba de la prevencin y la manera como sta tambin
coadyuva a reducir el nmero de delitos. Tampoco se mencionaban otros aspec-
tos de las acciones pblicas, tales como la eciencia del trabajo de las policas
o del personal de procuracin de justicia; no existan anlisis del gasto pblico,
de su impacto, de su eciencia; mucho menos se hablaba de la calidad de la
informacin o de los servicios penitenciarios. En este libro se propone que todos
estos temas se incluyan en una nueva poltica de seguridad y prevencin del
crimen, que todos sean mensurables y comparables con otras prcticas de lucha
contra el crimen o, incluso, con polticas pblicas similares.
Asimismo, en las polticas pblicas sobre seguridad, los instrumentos pri-
mordiales de disminucin de los delitos eran las policas y el sistema de procura-
cin de justicia que se concentraba en las crceles, en el nmero de detenidos
y de presos, como si estos fueran las muestras ms evidentes de las acciones
del gobierno y de la efectividad de sus polticas. Sin embargo, no se hablaba so-
bre la calidad de los servicios, de su relacin con las metas de Seguridad Pblica
o de desarrollo, ni se consideraba la vinculacin con la ciudadana, ni la nece-
saria evaluacin que sta realiza del trabajo del gobierno, como una condicin
sine qua non de la poltica pblica gubernamental. Asimismo, no se inclua el
vnculo entre la poltica de combate al crimen y la construccin de un Estado de
178
Derecho. Temas todos que son ahora cruciales en los programas y estrategias del
combate a la delincuencia.
Los autores de esta obra convergen en varios puntos en sus propuestas para
fortalecer la medicin de la Seguridad Pblica en el pas y, de esta manera, po-
der enfrentar con mayor conocimiento los problemas delictivos de nuestro tiem-
po. En primer lugar, plantean contar con un sistema de informacin completo,
claro, transparente y expedito, que nos permita conocer y medir los fenmenos
criminales. En segundo lugar, destacan la importancia de desarrollar mecanis-
mos de escrutinio y control pblico legtimo de las organizaciones encargadas
de combatir y prevenir el delito. Por ltimo, sealan la necesidad de disear
instrumentos de medicin del impacto y desempeo de las polticas pblicas en
materia de seguridad, acordes con un Estado democrtico de derecho y donde,
tanto el gobierno como la sociedad, puedan conocer la situacin de los fen-
menos criminales.
A partir de estas premisas generales, los autores contribuyen con dos im-
portantes aportaciones:
1. El planteamiento de un conjunto de propuestas para sistematizar y consolidar
un sistema de informacin nacional que fortalezca el debate bien informado y
el estudio exhaustivo del crimen. Los trabajos constituyen un esfuerzo genuino e
innovador en la denicin de los parmetros estructurales que deben considerarse
en la construccin de los indicadores para medir la delincuencia, la violencia, el
desempeo de las instituciones policiales y del sistema penitenciario.
2. El desarrollo de una serie bsica de indicadores para medir y evaluar las polticas
pblicas en la materia, trabajo particularmente esencial cuando se trata de cons-
truir una nueva forma de denir, registrar y medir los fenmenos delictivos, as
como tambin de implementar un Nuevo Modelo de Polica o, incluso, para medir
los cambios en el sistema penitenciario.
Cabe sealar que existe consenso entre los acadmicos que participan en
este libro en que la medicin de la Seguridad Pblica en nuestro pas es una res-
ponsabilidad conjunta, tanto del gobierno como de la sociedad civil. Por ello, es
crucial tener un sistema de informacin pblica clara, oportuna, con trasparen-
cia y sujeta al escrutinio pblico permanente. Esto permitir crear mecanismos
de medicin y controles en el ejercicio del poder pblico.
Los autores proponen que este sistema de medicin debe estar asociado a la
construccin de un Estado de Derecho, articulado con las reformas constitucio-
nales de 2008 y algunas posteriores, las cuales buscan mejorar de manera inte-
gral el sistema de justicia y dar respuesta a los problemas delictivos de nuestro
tiempo. Dichas reformas son los primeros esfuerzos en Mxico y en la regin
para construir modelos integrales de accin pblica contra la delincuencia.
De acuerdo con lo anterior, qu podemos concluir de la medicin de la Se-
guridad Pblica en Mxico? Qu lecciones destacamos? Qu aprendizajes son
adecuados? Este libro propone varias lecciones signicativas para la discusin
Conclusiones
179
general de la investigacin y para el diseo de indicadores y sistemas de infor-
macin en la materia en Mxico. A continuacin se presentan las principales
conclusiones de los temas abordados en el presente volumen.
Respecto del funcionamiento de las corporaciones policiales, Robert Davis
nos ofrece algunos parmetros para medir el desempeo policial, en particular
para determinar la calidad de sus acciones de forma clara y precisa. El autor se-
ala que medir el trabajo policial permite conocer el estado de la organizacin
en general, as como el efecto de las polticas y el impacto de los programas
instaurados. Davis propone una combinacin de indicadores cuantitativos; asi-
mismo, seala que deben utilizarse indicadores cualitativos que permitan medir
factores fundamentales del actuar policial, como son el uso de la fuerza o la
interaccin de la polica con la comunidad.
Para Mxico, este tema es de crucial relevancia, ya que en los ltimos aos
su sistema de justicia penal ha tenido modicaciones signicativas y, ms an,
se ha implementado un Nuevo Modelo de Polica. Por tal motivo, el desarrollo
de indicadores y sistemas de evaluacin deben ser pilares fundamentales de
este nuevo modelo. Estos ayudarn a vigilar la actuacin policial, a evaluar el
desempeo de los policas, as como a promover que las funciones policiales se
realicen en el marco de la ley y el respeto a los derechos humanos. Asimismo,
Robert Davis destaca que estos indicadores permitirn generar informacin til
para el diseo y puesta en marcha de polticas en la materia y, por encima de
esto, a controlar de manera ecaz los fondos pblicos, a conocer si la asigna-
cin de recursos es adecuada y suciente, as como a contar con parmetros
para mejorar el desempeo de las instituciones de seguridad.
Qu lecciones podemos destacar sobre la medicin de la actuacin po-
licial? El aporte principal del texto de Robert Davis es que presenta un es-
quema para evaluar la calidad del servicio de la polica basado en tres tipos
de medidas. El primer conjunto contempla mediciones de proceso, es decir,
de las polticas implementadas en el interior de la corporacin policial, desde
los programas de capacitacin hasta los sistemas de advertencia temprana. Lo
anterior permite mayor transparencia en las acciones policiales y mejora la
comunicacin con la comunidad. El segundo conjunto considera mediciones
sobre conductas de los agentes, tales como manejo de incidentes de rutina,
denuncia de los ciudadanos, infracciones y violaciones a reglamentos y a de-
rechos ciudadanos, as como el cumplimento de las recomendaciones o sancio-
nes. En tercer lugar, encontramos medidas de resultado o de impacto. Ejemplos
de ello son la reduccin de los ndices delictivos, tiempos de respuesta, ndi-
ces de esclarecimiento de delitos, opinin de la comunidad y cooperacin de
los ciudadanos con la polica. Finalmente, Davis concluye que el establecimien-
to de normas nacionales para el desempeo policial tiene que ser exible y debe
contar con un nmero reducido de medidas de evaluacin de los resultados de
las polticas y el rendimiento de los policas.
En cuanto al tema de la informacin, cules son las principales lecciones
del texto de Carlos Vilalta? En su trabajo, Sistemas de indicadores en Seguri-
dad Pblica: una revisin comparada, el autor nos ofrece una comparacin de
Conclusiones
180
los indicadores ociales mexicanos en materia de Seguridad Pblica con los de
otros pases, como Canad, Estados Unidos, Reino Unido y la Unin Europea,
as como con los de organismos internacionales, tales como las Naciones Unidas
y la Organizacin de los Estados Americanos. Esta comparacin muestra cmo
en Mxico existen y persisten deciencias en la construccin de indicadores
en materia de Seguridad Pblica, debido, principalmente, a la atomizacin y
volatilidad de la informacin.
El trabajo de Guillermo Zepeda, Indicadores de seguimiento para el Sis-
tema Penitenciario Federal mexicano, ofrece dos contribuciones relevantes:
1) una propuesta de posibles indicadores de seguimiento del Sistema Penitencia-
rio Federal, y 2) un anlisis y la medicin del alcance del trmino reinsercin
social, propsito nodal de las reformas constitucionales recientes al sistema
de justicia y cuyos cimientos estn construidos en el respeto a los derechos
humanos.
Qu lecciones de ese texto se rescatan en trminos de medicin de las
acciones del sistema penitenciario? La leccin principal se deduce de su diag-
nstico sobre la reforma al artculo 18 constitucional, que entre otros temas
estableci la reinsercin como un principio constitucional. El autor construye
cuatro tipos de variables para analizar esta dimensin: 1) estructura y capacidad
instalada, 2) poblacin penitenciaria, 3) condiciones de reclusin y derechos
humanos, y 4) proceso, resultado e impacto de las polticas y programas pe-
nitenciarios. A partir de estas variables, Guillermo Zepeda esboza los criterios
para medir, en trminos cuantitativos, el impacto del sistema penitenciario en la
reinsercin y en la prevencin del delito. Finalmente, un elemento que, quiz,
valdra la pena agregar para fortalecer este estudio, es la medicin del gasto en
el sistema penitenciario con el objetivo de analizar su efectividad y eciencia.
En materia de prevencin del delito, las principales conclusiones del cap-
tulo denominado Programas de prevencin del delito: una revisin terica,
a cargo de quien escribe estas lneas, son: en primer lugar, la necesidad de
impulsar la construccin de indicadores que permitan medir el impacto de los
programas de prevencin. En este apartado se seala que pocos son los pases
que han realizado esfuerzos slidos y sostenidos en el largo plazo para la me-
dicin de estas acciones, por lo que, en reiteradas ocasiones, su estudio es limi-
tado. Segundo, se seala que es importante tomar en cuenta que tanto el delito
como la violencia dependen del contexto sociocultural en el que se gestan. Por
ello, para prevenir la violencia y el delito es necesario, primero, estudiarlos en
su contexto y tratar de identicar las causas que le dan origen. En este sentido,
la existencia de sistemas de informacin y la medicin rigurosa del fenmeno
criminal se convierten en elementos esenciales.
En este captulo se presenta una exposicin exhaustiva sobre las teoras de
la prevencin y su vnculo con las teoras criminolgicas y se analizan las
innovadoras actividades en la materia implementadas por la federacin, tanto
en la Secretara de Seguridad Pblica Federal, como en las reas de educacin,
salud y desarrollo social. De esta manera, el autor ofrece un panorama general
de las mejores prcticas en materia de prevencin del delito y enumera algunos
Conclusiones
181
programas generados en diversos pases, as como algunos indicadores de su
funcionamiento. Asimismo, se destaca que el ncleo de la medicin est en
conocer o mostrar la efectividad de las prcticas de prevencin del delito
en trminos de su diseo, su cobertura, su eciencia de corto y largo plazo, y su
efectividad frente a otros tipos de programas de intervencin en contra del de-
lito. Otro punto nodal en las prcticas preventivas se encuentra en el anlisis del
gasto pblico en seguridad y en otros temas vinculados, como la salud, la edu-
cacin o la poltica social y de empleo.
El aspecto ms importante de las contribuciones presentadas en este libro
es que maniestan la necesidad de desarrollar sistemas de informacin e indica-
dores objetivos, claros y precisos para evaluar las nuevas polticas y programas
en materia de Seguridad Pblica, con el n de alcanzar la meta de construir
un Estado de Derecho democrtico. Asimismo, este volumen muestra cmo el
gobierno de Mxico est invirtiendo de manera creciente en materia de perse-
cucin y de prevencin del delito.
Medir y evaluar los programas pblicos permitir al gobierno y a la so-
ciedad conocer el estado de avance de las metas socialmente diseadas y per-
mitir corregir errores, mejorar los logros y crear nuevas metas, encaminadas
a la reduccin de la criminalidad y a la instauracin de un Estado de Derecho
democrtico. Esta es, tal vez, la primera obra que pretende abarcar desde una
perspectiva multidisciplinaria un tema tan complejo como el de medir la Segu-
ridad Pblica. El lector juzgar cules son los logros y el camino a seguir.
Conclusiones
183
Captulo 1
Anexo 1. Vnculos a pginas web sobre sistemas
de indicadores nacionales e internacionales
1.1 MXICO
Estadsticas judiciales en el Sistema Estatal Municipal de Bases de Datos
(SIMBAD). <http://sc.inegi.org.mx/sistemas/cobdem/>.
Estadsticas judiciales en anuarios del INEGI. <http://www.inegi.org.mx/
sistemas/productos/default.aspx?c=265&s=inegi&upc=702825470647&pf=
Prod&ef=&f=2&cl=0&tg=68&pg=0#inicio>.
Encuesta Nacional sobre Inseguridad (ENSI) de 2005, 2009 y 2010. <http://
www.inegi.org.mx/est/contenidos/Proyectos/encuestas/hogares/especiales/
ensi/Default.aspx>.
Encuesta Nacional sobre Inseguridad (ENSI) de 2002 a 2010. <http://www.icesi.
org.mx/estadisticas/estadisticas_encuestasNacionales.asp>.
Encuesta Continua sobre la Percepcin de la Seguridad Pblica (Ecosep)
<http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/Proyectos/encuestas/hogares/
regulares/ecosep/default.aspx>.
Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP). <http://www.incidenciadelictiva.
secretariadoejecutivo.gob.mx/wdelito/>.
Base de datos de homicidios de la Presidencia de la Repblica. <http://www.
presidencia.gob.mx/base-de-datos-de-fallecimientos/>.
Sistema de Informacin Estadstica de la Procuradura General de la
Repblica (PGR). <http://www.pgr.gob.mx/temas%20relevantes/estadistica/
estadisticas.asp>; <http://www.pgr.gob.mx/temas%20relevantes/estadistica/
Incidencia%20Entidad/incidencia%20entidad.asp>.
Estadsticas de la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal (SSPDF).
<http://www.ssp.df.gob.mx/prueba/Pages/Estadisticas.aspx>; <http://www.
ssp.df.gob.mx/TransparenciaSSP/Pages/Art15F1EstadisticasSSPDF.aspx>.
Estadsticas de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal (PGJPDF).
<http://www.pgjdf.gob.mx/>
Apndice
APNDICE
184
1.2 Estados Unidos
SISTEMA PENITENCIARIO (Corrections)
1995 Survey of Adults on Probation (SAP). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
cfm?ty=dcdetail&iid=257>.
2006 Census of State Parole Supervising Agencies. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/
index.cfm?ty=dcdetail&iid=258>.
Annual Probation Survey and Annual Parole Survey. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/
Annual Survey of Jails. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Capital Punishment (NPS-8). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Census of Adult Parole Supervising Agencies. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Census of Jail Inmates, 2005. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Census of Jails (Includes the 2006 Census of Jail Facilities). <http://bjs.ojp.
usdoj.gov/index.cfm?ty=dcdetail&iid=254>.
Census of State and Federal Adult Correctional Facilities. <http://bjs.ojp.usdoj.
gov/index.cfm?ty=dcdetail&iid=255>.
Clinical Indicators of Sexual Violence in Custody (CISVC). <http://bjs.ojp.usdoj.
Deaths in Custody Reporting Program (DCRP). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Former Prisoner Survey. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Inventory of State and Federal Corrections Information Systems. <http://bjs.
ojp.usdoj.gov/index.cfm?ty=dcdetail&iid=267>.
National Corrections Reporting Program (NCRP). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/
National Inmate Survey (NIS). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
National Prisoner Statistics (NPS). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
National Survey of Youth in Custody (NSYC). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Recidivism Survey of Felons on Probation. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Survey of Inmates in Federal Correctional Facilities (SIFCF). <http://bjs.ojp.
Survey of Inmates in Local Jails (SILJ). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Survey of Inmates in State Correctional Facilities (SISCF). <http://bjs.ojp.usdoj.
Apndice
185
Survey of Jails in Indian Country. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Survey of Large Jails. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Survey of Sexual Violence (ssv). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
CORTES Y SENTENCIAS (Courts and sentencing)
Civil Justice Survey of State Courts (CJSSC). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
National Judicial Reporting Program (NJRP). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
State Court Processing Statistics (SCPS). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Survey of State Court Organization. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Human Trafcking Reporting System (HTRS). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
TIPO DE CRIMEN (Crime type)
City-Level Survey of Crime Victimization and Citizen Attitudes. <http://bjs.ojp.
Emergency Room Statistics on Intentional Violence. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/
National Crime Victimization Survey (NCVS). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
National Incident-Based Reporting System (NIBRS). Implementation Program.
<http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.cfm?ty=dcdetail&iid=301>.
Police-Public Contact Survey (PPCS). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Programa de Mejora de Datos en Justicia Criminal (Criminal Justice Data
Improvement Program): Compendium of State Privacy and Security
Legislation. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.cfm?ty=dcdetail&iid=288>.
Firearm Inquiry Statistics (FIST) Program. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
NICS Act State Record Estimates. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Survey of State Criminal History Information Systems. <http://bjs.ojp.usdoj.
Survey of State Procedures Related to Firearm Sales. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/
Apndice
186
EMPLEO Y GASTO (Employment and expenditure)
Expenditure and employment data from other BJS sources <http://bjs.ojp.usdoj.
Justice Assistance Data Survey (formerly Justice Expenditure and Employment
Survey). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.cfm?ty=dcdetail&iid=287>.
Justice Expenditure and Employment Extracts Series. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/
SISTEMA FEDERAL
Federal Justice Statistics Program (FJSP). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
POLICAS Y AGENCIAS (Law enforcement)
Census of Law Enforcement Training Academies. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/
Census of Medical Examiner and Coroner (ME/C) Ofces. <http://bjs.ojp.usdoj.
Census of Publicly Funded Forensic Crime Laboratories. <http://bjs.ojp.usdoj.
Census of State and Local Law Enforcement Agencies. <http://bjs.ojp.usdoj.
Human Trafcking Reporting System (HTRS). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Law Enforcement Management and Administrative Statistics (LEMAS). <http://
bjs.ojp.usdoj.gov/index.cfm?ty=dcdetail&iid=248>.
National Incident-Based Reporting System (NIBRS) Implementation Program.
<http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.cfm?ty=dcdetail&iid=301>.
National Survey of DNA Crime Laboratories. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
National Survey of Tribal Law Enforcement Administration. <http://bjs.ojp.
State Police Trafc Stop Data Collection Procedures. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/
Survey of Campus Law Enforcement Agencies. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
VICTIMIZACIN (Victimization)
City-Level Survey of Crime Victimization and Citizen Attitudes. <http://bjs.ojp.
Emergency Room Statistics on Intentional Violence. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/
Apndice
187
NCVS Interviewing Manual for Field Representatives. <http://bjs.ojp.usdoj.gov/
National Crime Victimization Survey (NCVS). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Police-Public Contact Survey (PPCS). <http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.
Canad
General Social Survey. (GSS-Victimization). <http://www.statcan.gc.ca/cgi-
bin/imdb/p2SV.pl?Function=getSurvey&SDDS=4504&lang=en&db=imdb&a
dm=8&dis=2>.
Homicide Survey. <http://www.statcan.gc.ca/cgi-bin/imdb/p2SV.pl?Function=
getSurvey&SDDS=3315&lang=en&db=imdb&adm=8&dis=2>.
Pilot Survey on Police-Reported Hate Crimes. <http://www.statcan.gc.ca/cgi-
dm=8&dis=2>.
Public Complaints Commission Survey (PCC). <http://www.statcan.gc.ca/cgi-
dm=8&dis=2>.
Transition Home Survey. <http://www.statcan.gc.ca/cgi-bin/imdb/p2SV.pl?Fun
ction=getSurvey&SDDS=3328&lang=en&db=imdb&adm=8&dis=2>.
Victim Services Survey. <http://www.statcan.gc.ca/cgi-bin/imdb/p2SV.pl?Func
tion=getSurvey&SDDS=5035&lang=en&db=imdb&adm=8&dis=2>.
Youth Shelter Pilot Survey. <http://www.statcan.gc.ca/cgi-bin/imdb/p2SV.pl?F
unction=getSurvey&SDDS=5119&lang=en&db=imdb&adm=8&dis=2>.
Reino Unido
British Crime Survey (BCS). <http://webarchive.nationalarchives.gov.
uk/20110218135832/http://rds.homeofce.gov.uk/rds/bcs1.html>.
Commercial Victimisation Survey (CVS). <http://webarchive.nationalarchives.
gov.uk/20110218135832/http://rds.homeofce.gov.uk/rds/business-crime.
html>.
Offending, Crime and Justice Survey (OCJS). <http://webarchive.
nationalarchives.gov.uk/20110218135832/http://rds.homeofce.gov.uk/rds/
offending_survey.html>.
Counting Rules. <http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20110218135832/
http://rds.homeofce.gov.uk/rds/pdfs09/countgeneral09.pdf>.
National Crime Recording Standard (NCRS). <http://webarchive.
nationalarchives.gov.uk/20110218135832/http://rds.homeofce.gov.uk/rds/
pdfs09/countrecstan09.pdf>.
Apndice
188
Naciones Unidas
United Nations Ofce on Drugs and Crime (UNODC). <http://www.unodc.org/>.
International Crime Victims Survey (ICVS). <http://rechten.uvt.nl/icvs/index.
htm>.
United Nations Surveys on Crime Trends and the Operations of Criminal
Justice Systems (CTS). <http://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/
United-Nations-Surveys-on-Crime-Trends-and-the-Operations-of-Criminal-
Justice-Systems.html>.
Unin Europea
European Crime and Safety Survey (EU ICS). <http://www.
europeansafetyobservatory.eu/>.
European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics. <http://www.
europeansourcebook.org/sourcebook_start.htm>.
Apndice
189
Captulo 2
Anexo 2. Informe del Cuerpo de Inspectores de Polica
de Su Majestad (HMIC)
En esta seccin se presenta el desempeo que tuvo la institucin policial local
(en el condado de Merseyside), en comparacin con corporaciones semejantes
en Inglaterra y Gales.
Delincuencia local y
servicio de la polica
Proteccin contra
daos graves
Conanza y
satisfaccin
Merseyside Bueno Excelente Satisfactorio
Inspector Roger Baker del HMIC: evaluacin general
La Polica de Merseyside, a lo largo de un periodo sostenido, ha reducido los
delitos que afectaban el mbito local, como la violencia y el robo. La institucin
policial ha tenido un buen desempeo en comparacin con sus pares en cuanto
a la reduccin de la delincuencia y al nivel de los delitos resueltos: sus resulta-
dos incluyen menos robos y mayor ndice de resolucin de delitos relacionados
con la violencia. Del mismo modo, ha identicado la necesidad de mejorar su
ndice en deteccin de robos, el cual muestra una disminucin signicativa.
La polica en Merseyside es una institucin policial de tamao mediano que
utiliza correctamente sus recursos. Sin embargo, su costo por habitante es ma-
yor que el de sus pares debido a la contratacin de un nmero ms elevado de
elementos de la polica, as como por las importantes inversiones realizadas en
unidades especializadas del servicio de la polica para realizar investigaciones
del crimen organizado en el mbito local, nacional e internacional.
El rea que cubre la polica de Merseyside se extiende desde el sur de Wirral
hasta el norte de Sefton, que a su vez incluye tramos importantes de la costa
oeste de Inglaterra. Alrededor de una tercera parte de la poblacin, de 1.4 mi-
llones de personas, vive en Liverpool. Merseyside recibe una gran cantidad de
turistas al ao, gracias a sus atracciones deportivas, culturales y patrimoniales.
Como resultado de lo anterior, se le consider Capital Internacional de la Cul-
tura en 2008.
El marcado enfoque de la polica en el comportamiento antisocial (CAS),
junto con la creacin de un grupo de trabajo para apoyar a las divisiones lo-
cales, han generado una reduccin en el nmero de incidentes reportados. La
asociacin de trabajo en general, y en particular en torno al CAS, es slida, lo
que ha propiciado una disminucin en la proporcin de gente que lo considera
un problema.
Apndice
190
Esta corporacin policial se ha desempeado bien en comparacin con sus
pares respecto a la lucha contra el trco de armas y el crimen organizado, as
como en delitos graves. Gracias al fuerte liderazgo de su director, el personal
tiene las habilidades, el equipo y la experiencia para satisfacer las exigencias.
Merseyside tiene una experiencia reconocida a nivel nacional, y regularmente
participa en la lucha de alto nivel para combatir delitos graves, incluyendo el
narcotrco. La capacidad de Merseyside en el manejo de la amenaza y el ries-
go de incidentes graves es reconocida, pues ha demostrado, con regularidad, la
ecacia de sus unidades especializadas del servicio de la polica y la exibilidad
en el planteamiento para abordar problemas emergentes. La reciente asignacin
de la polica en la lucha contra la delincuencia armada, adems de la incauta-
cin de bienes, produjo una respuesta rpida y ecaz a problemas emergentes.
Quedan algunas reas por mejorar, incluyendo la necesidad de reducir la
cantidad de muertes y lesiones graves derivadas de accidentes de trnsito. Asi-
mismo, debe optimizar su desempeo en torno al manejo y la deteccin de
delitos sexuales graves.
Merseyside fue una de las ocho instituciones policiales en obtener el ao
anterior la calicacin de bueno en su respuesta a la pregunta sobre la calidad
del servicio de la polica, determinada por la comunicacin y respuesta a las co-
munidades, as como la atencin a las vctimas. Un fenmeno interesante es que
la poblacin de raza negra y minoras tnicas (black and minority ethnic, BME)
expres menor satisfaccin que los blancos. ste ha sido un problema histrico
al que se enfrentan los cuerpos policiales. A pesar de ello, los ndices de con-
anza y satisfaccin son ms elevados que en otras corporaciones analizadas.
Al igual que muchas instituciones policiales, Merseyside estar ante un
futuro nanciero difcil y ya ha empezado a determinar las prioridades para
mantener los servicios de atencin al pblico, en tanto busca lograr de otra ma-
nera la eciencia y ahorro en su operatividad.
Evaluacin del HMIC sobre el desempeo y prospecto de mejora
El HMIC inspecciona el desempeo de la institucin policial en una serie de
actividades y normas acordadas. A continuacin, se presenta la evaluacin de
desempeo del HMIC en cada uno de estos mbitos. Debe destacarse que tambin
realiza una evaluacin profesional sobre la probabilidad de que, en ciertos in-
dicadores, mejore o disminuya el desempeo de la institucin policial a futuro.
Simbologa
sobre mejora
en el servicio
Disminuye Estable Mejora
Apndice
191
Delincuencia local y servicio de la polica
Servicio de la polica
en las colonias
Por debajo
del estndar
Cumple con
el estndar
Por encima
del estndar
Presencia en las colonias Deciente Satisfactorio Bueno Excelente
Disminucin de delitos Deciente Satisfactorio Bueno Excelente
Solucin de delitos Deciente Satisfactorio Bueno Excelente
Proteccin contra daos graves
Investigacin de
delitos graves
Por debajo
del estndar
Cumple con
el estndar
Por encima
del estndar
Reduccin de muertes y
lesiones en carreteras
Deciente Satisfactorio Bueno Excelente
Solucin a delitos
sexuales graves
Inhibicin de delitos con
armas de fuego
Inhibicin de delitos con
armas blancas
Confanza y satisfaccin
Satisfaccin comparativa
de la comunidad de BME
Deciente Satisfactorio
Bueno/
Excelente
Cumplir con las normas de
la promesa
Percepciones de compor-
tamiento antisocial
Conanza pblica: todas
las dependencias
Conanza pblica: polica Deciente Satisfactorio Bueno Excelente
Satisfaccin con la
prestacin del servicio
Costo-benefcio: asignacin de personal y de recursos
Costo del servicio de la polica Bajo Medio bajo Medio alto Alto
Costo por casa Bajo Medio bajo Medio alto Alto
Nmero de elementos de polica Bajo Medio bajo Medio alto Alto
Costo del servicio de la polica /
impuesto municipal
Bajo Medio bajo Medio alto Alto
192
ANEXO 3. MUESTRA SOBRE EL COSTO-BENEFICIO
EN EL REINO UNIDO
Con la mejora de la productividad y la reduccin de costos, se pueden obtener
ahorros de alrededor de 1.15 mil millones de libras esterlinas (lo que equivale a
12 % de los fondos del gobierno central). En la evaluacin comparativa de los
costos, al tomar como referencia los datos de los perles de costo-benecio del
HMIC y el anlisis de los objetivos de la polica, se identica una gran variacin
en el gasto por parte de la corporacin policial, mediante una amplia variedad
de funciones y servicios. En la grca 1 se muestra la suma de los costos de
las instituciones policiales que superan a otros en circunstancias similares. El
trabajo de campo en cuatro instituciones policiales indica que, en la mayora de
los casos, la variacin podra traducirse en ahorros por medio de modicaciones
en los procesos.
Es importante reconocer que el potencial de ahorro no tiene una distribu-
cin uniforme, y que las instituciones policiales parten de situaciones diferentes.
Las corporaciones tienen distintos contratos y prcticas administrativas, lo que
diculta la eliminacin directa de una gran variedad de costos o un ahorro sig-
nicativo en el corto plazo.
0 50 100 150 200 250 300 350
Legal
Investigacin
ICT
Bienes
Justicia penal
y custodia
Capacitacin
Sala de Control
Inteligencia
Apoyo a empresas
Investigaciones
Comunidad
Diferencia en el costo por rubro con respecto al
promedio de todas las instituciones policiales
GRFICA 1
Montos en millones de libras esterlinas ()
Apndice
193
ANEXO 4. OBJETIVOS, INDICADORES DE DESEMPEO
Y OBJETIVOS DE LA JUNTA DEL SERVICIO DE LA POLICA
DE IRLANDA DEL NORTE
Excelencia en el servicio
Indicadores de desempeo Objetivos
1. Cantidad de elementos asignados a la
prestacin de servicio al pblico.
1.1. Aumentar a 600 el nmero de elementos de la
polica asignados a la comunidad y al servicio
de la polica de respuesta.
2. Porcentaje del tiempo de los elementos
de la polica dedicados a operativos
fuera de las estaciones de polica.
2.1. Aumentar en 6 % el tiempo de los elementos
de la polica dedicados a operativos fuera de las
estaciones de polica.
3. Porcentaje de personas que estn de
acuerdo con el desempeo de la polica y
otras dependencias, respecto a problemas
delictivos locales.
3.1 Aumentar a 60 %, para el 31 de marzo de 2012,
el porcentaje de aprobacin de la polica y otras
dependencias.
4. Proporcin de delitos denunciados ante
la polica.
4.1 Asegurarse de que la proporcin de delitos
denunciados ante la polica llega a 50 % para el
31 de marzo de 2011.
5. Nivel de conanza en la equidad y ecacia
del sistema de justicia penal.
5.1 En colaboracin con otras dependencias, aumentar
en 38 %, para el 31 de marzo de 2011, el nmero de
personas que confan en la equidad del sistema
de justicia penal.
Hacer frente a daos graves
6. Impacto en el crimen organizado. 6.1 Informar trimestralmente sobre el combate y
desmantelamiento de organizaciones del crimen
organizado.
6.2 Aumentar el nmero de intervenciones enfocadas
a las nanzas de los grupos criminales.
7. Nivel de violencia relacionada con daos. 7.1 Reducir 5 % la violencia relacionada con daos.
8. ndice de deteccin de violencia
relacionada con daos.
8.1 Aumentar 10 % el ndice de deteccin de violencia
relacionada con daos.
Apndice
194
Hacer frente a daos graves
9. Nmero de personas fallecidas o con
lesiones graves en carreteras.
9.1 En colaboracin con otras dependencias, ayudar
a reducir el nmero de personas fallecidas o con
lesiones graves en carreteras.
9.2 En colaboracin con otras dependencias, ayudar a
reducir el nmero de nios fallecidos o con lesiones
graves en carreteras
10. Porcentaje detectado de delitos
denunciados.
10.1 Aumentar el ndice de deteccin de:
- La violencia domstica con delitos relacionados con
daos, en 10 %.
- Los delitos sexuales ms graves, en 5 %.
- Delitos por sectas, en 5 %.
- Delitos por racismo, en 5 %.
- Delitos por homofobia, en 10 %.
- Robo con violencia, en 5 %.
Servicio de la Polica de Proximidad Manejo de las preocupaciones locales
11. Incidentes de comportamiento
antisocial.
11.1 Reducir el nmero de incidentes de comportamiento
antisocial para garantizar una reduccin de 15%
para el 31 de marzo de 2011.
12. Robos con allanamiento. 12.1 Reducir 5 % el nmero de robos a casas habitacin.
12.2 Reducir 5% el nmero de robos a establecimientos.
13. ndice de deteccin de robos con
allanamiento.
13.1 Aumentar 5 % el ndice de deteccin de robos con
allanamiento.
Apndice
195
Resultado 1: comunidades seguras
Resultado Indicadores Medido por
Comunidades seguras. Conanza y seguridad en la polica. Encuesta de Satisfaccin
Ciudadana.
Impactos Indicadores Medidos por
Se mantiene la conanza en
la polica, se reduce el temor
a la delincuencia y a los acci-
dentes automovilsticos.
La polica participa en actividades de mi
comunidad.
Encuesta de Satisfaccin
Ciudadana.
La gente que tuvo contacto con la polica
nalmente sinti que recibi lo que
necesitaba.
Ciudadana.
Sensacin de seguridad en la colonia
durante el da.
Ciudadana.
Sensacin de seguridad en la colonia
durante la noche.
Ciudadana.
Sensacin de seguridad en el centro de la
ciudad durante la noche.
Ciudadana.
Porcentaje de personas preocupadas por
haber estado involucrado en un accidente
de trnsito provocado por un conductor en
estado de ebriedad.
Encuesta de
Delincuencia y Seguridad
en Nueva Zelanda.*
Nueva Zelanda se considera
un lugar seguro para vivir,
visitar y hacer negocios.
Las organizaciones presentan informes
de casos reales de delitos econmicos (se
realizan cada dos aos).
Pricewaterhouse
Coopers.
Nivel de satisfaccin de los visitantes de
Nueva Zelanda sobre la polica en zonas
urbanas.
Monitor sobre la
experiencia de turistas
en Nueva Zelanda.
Nivel de satisfaccin de los visitantes de
Nueva Zelanda sobre la polica en zonas
rurales.
Monitor sobre la
en Nueva Zelanda.
Nivel de satisfaccin de los visitantes a
Nueva Zelanda con la seguridad en carre-
teras.
Monitor sobre la
en Nueva Zelanda.
La polica respalda los objetivos
internacionales de Nueva Zelanda al
contribuir con la seguridad de cooperacin
internacional.
La participacin de la
polica en actividades
para crear capacidad.
ANEXO 5. INDICADORES Y MEDIDAS PARA LA POLICA
DE NUEVA ZELANDA
Apndice
196
Impactos Indicadores Medidos por
Las vctimas de delitos
expresan su satisfaccin con
el servicio de la polica.
Satisfaccin en general de las personas que
tuvieron contacto con la polica.
Encuesta de
Satisfaccin Ciudadana.
Personas que tuvieron contacto con la
polica. Se contempla si se cumplieron o
rebasaron las expectativas de prestacin
del servicio.
Encuesta de
Satisfaccin Ciudadana.
Satisfaccin general de las vctimas con la
respuesta de la polica.
Encuesta de
Delincuencia y
Seguridad en Nueva
Zelanda.
Percepcin menos favorable de las vctimas
hacia la polica despus de la presentacin
de denuncias.
Encuesta de
Delincuencia y
Seguridad en Nueva
Zelanda.
* En 2006, se estableci la referencia inicial para los indicadores de la Encuesta de Delincuencia y Seguridad de Nueva Zelanda. En 2010 se contemplan
los resultados de la encuesta de 2009.
Apndice
197
ANEXO 6. MEDIDAS DE DESEMPEO DE RAND/CALEA
En este apndice se detallan las 28 medidas de los nueve dominios de desempe-
o. Incluye la denicin de las medidas e indica el instrumento de recopilacin
de los datos a partir de los cuales se deriva cada una. (En la siguiente seccin se
incluyen los instrumentos de recopilacin de datos.)
Medida Defnicin Fuente
Dimensin I: prestacin de servicios de calidad
M
e
d
i
d
a

1
Tiempo de respuesta a
llamadas de emergencia
o prioridad 1.
Las llamadas de prioridad 1 son aquellas que
implican una amenaza inmediata de daos a
una persona o propiedad (por ejemplo, robo con
violencia, robo con allanamiento en progreso,
accidente de trnsito con lesiones), que reciben la
mxima prioridad en el sistema 911. Esta medida se
dene como el nmero promedio de minutos desde
que se toma la llamada hasta que llega la polica a
la escena. Se deben excluir las llamadas a la vista o
iniciadas por un agente (incidentes donde el agente
est en la escena).
Formato de
autoevaluacin.
M
e
d
i
d
a

2
Opinin de la comunidad
sobre la ecacia en los
ndice de satisfaccin sobre la polica contenido en
encuestas realizadas a una muestra representativa
de la comunidad (desglosado por grupos
demogrcos).
Encuesta a la
ciudadana.
M
e
d
i
d
a

3
Trato descorts de la
polica.
Nmero de investigaciones acreditadas por trato
descorts de un agente a la ciudadana.
Formato de
autoevaluacin.
M
e
d
i
d
a

4
Demandas civiles. Nmero de demandas civiles levantadas por
ciudadanos en contra del Departamento de Polica
por poblacin de 10 000 personas (no incluye
demandas iniciadas por el agente, ni demandas por
maltrato en la crcel).
Formato de
autoevaluacin.
Dimensin II: temor, seguridad y orden
M
e
d
i
d
a

5
Percepcin de la
ciudadana sobre la
alteracin del orden y la
seguridad.
ndice de alteracin del orden social contenido en la
encuesta a la comunidad.
Encuesta a la
ciudadana.
Apndice
198
Dimensin III: tica y valores
M
e
d
i
d
a

6
tica y valores de los
elementos de la polica.
Preguntas de clima y cultura contenidas en la
encuesta para policas.
Encuesta a los
elementos de la
polica.
M
e
d
i
d
a

7
Trato respetuoso a los
ciudadanos.
Nmero de denuncias sostenidas de los ciudadanos
por agente, resultantes de investigaciones llevadas
a cabo por asuntos internos o una junta de revisin
externa (no incluye incidentes menores atendidos
por los supervisores locales de distrito).
Formato de
autoevaluacin.
Dimensin IV: legitimidad/satisfaccin del cliente
M
e
d
i
d
a

8
Satisfaccin de los
clientes con los
Satisfaccin de las personas que presentan
denuncias por algn delito ante la polica.
Encuesta
voluntaria.
M
e
d
i
d
a

9
Satisfaccin de la
comunidad comercial.
Satisfaccin con los servicios de la polica entre los
propietarios de negocios.
Encuesta
a negocios
comerciales.
Dimensin V: ambiente y compromiso organizacional con estndares elevados
M
e
d
i
d
a

1
0
Moral y satisfaccin
en el trabajo de los
empleados.
ndice de moral y satisfaccin del trabajo en
encuestas realizadas a los policas acreditados.
Encuesta a los
elementos de la
polica.
M
e
d
i
d
a

1
1
Percepcin del agente
sobre el liderazgo de la
dependencia.
Opinin de los elementos de la polica acerca
del liderazgo de la dependencia, contenida en
encuestas hechas a los policas acreditados.
Encuesta a los
elementos de la
polica.
M
e
d
i
d
a

1
2
Ausentismo. Nmero promedio de das con goce de sueldo por
enfermedad o asuntos familiares tomados por el
personal acreditado.
Formato de
autoevaluacin.
M
e
d
i
d
a

1
3
Conocimientos del
agente de las polticas y
leyes relacionadas con el
trabajo.
Percepcin de los elementos de la polica sobre
su buena preparacin, en virtud de las polticas de
la dependencia y el entrenamiento para manejar
situaciones comunes en el trabajo.
Encuesta a los
elementos de la
polica.
Apndice
199
Dimensin VI: reduccin de los delitos y la victimizacin
M
e
d
i
d
a

1
4
ndice de delitos con
violencia.
Nmero de delitos con violencia por poblacin de
10 000 personas, reportados mediante el UCR.
Formato de
autoevaluacin.
M
e
d
i
d
a

1
5
ndice de delitos contra
propiedades.
Nmero de delitos contra propiedades por poblacin
de 10 000 personas, reportados mediante el UCR.
Formato de
autoevaluacin.
Dimensin VII: utilizacin de recursos
M
e
d
i
d
a

1
6
Eciencia de los
Nmero de llamadas de servicio por agente. Formato de
autoevaluacin.
M
e
d
i
d
a

1
7
Eciencia de los
Nmero de acciones en campo iniciadas por la
polica (incluye acciones para peatones y de
trnsito) por agente.
Formato de
autoevaluacin.
M
e
d
i
d
a

1
8
Eciencia de los
Nmero de delitos graves privativos de la libertad
y aprehensiones por delitos menores (adultos y
jvenes) por agente.
Formato de
autoevaluacin.
M
e
d
i
d
a

1
9
Costo de los servicios
de la polica.
Costo en dlares* por aprehensin. Formato de
autoevaluacin.
M
e
d
i
d
a

2
0
de la polica.
Costo en dlares* por llamada de servicio
respondida.
Formato de
autoevaluacin.
M
e
d
i
d
a

2
1
de la polica.
Costo en dlares* del Departamento de Polica por
residente (ajustado al costo de vida).
Formato de
autoevaluacin
M
e
d
i
d
a

2
2
xito en la obtencin
de fondos de subvencin
para complementar el
presupuesto operativo
anual.
Valor en dlares de las subvenciones otorgadas
como porcentaje del presupuesto del Departamento
de Polica.
Formato de
autoevaluacin.
Apndice
200
Dimensin VIII: respuesta a los delincuentes
M
e
d
i
d
a

2
3
ndice de
esclarecimiento para
delitos violentos.
Porcentaje de delitos en UCR esclarecidos
mediante la detencin y presentacin de cargos
de por lo menos una persona involucrada en la
comisin de un delito (no incluye esclarecimientos
excepcionales).
Formato de
autoevaluacin.
M
e
d
i
d
a

2
4
ndice de
esclarecimiento para
delitos en propiedades.
Proporcin de delitos en propiedades en UCR
esclarecidos mediante la detencin y presentacin
de cargos de por lo menos una persona
involucrada en la comisin de un delito (no incluye
esclarecimientos excepcionales).
Formato de
autoevaluacin.
Dimensin IX: uso de la autoridad
M
e
d
i
d
a

2
5
Uso de la fuerza. Nmero de incidentes de uso de la fuerza, por
detencin.
Formato de
autoevaluacin.
M
e
d
i
d
a

2
5
Trato respetuoso a las
personas detenidas por
la polica.
Satisfaccin con el trato, evaluado con encuestas a
personas detenidas por la polica.
Encuesta
voluntaria.
M
e
d
i
d
a

2
7
Mal comportamiento
de la polica.
Nmero de acciones disciplinarias (incluyen
amonestaciones verbales y por escrito,
suspensiones, despidos) por agente acreditado,
basadas en las violaciones al cdigo de conducta
dentro y fuera del trabajo.
Formato de
autoevaluacin.
M
e
d
i
d
a

2
8
Mal comportamiento
de la polica.
ndice de percepcin de abuso policial de la
comunidad.
Encuesta a la
ciudadana.
* Se incluyen los costos relacionados con las partidas presupuestarias municipales asignadas a servicios de aplicacin de la ley, as como fondos especia-
les de infracciones de trnsito, acciones para la reduccin de drogas, confscacin de bienes u otros ingresos derivados de las acciones de la aplicacin de
la ley. Se excluyen los presupuestos para centros de llamadas para 911 y 311, operativos en centros penitenciarios y subvenciones.
Apndice
201
Apndice
Medidas de corto y mediano plazo. Las acciones de modernizacin y actualizacin de los
CEFERESOS han permitido al Sistema Penitenciario Federal, en el corto plazo, responder a la
poltica del estado mexicano contra las organizaciones criminales y trasladar a instalaciones
de mxima seguridad a internos que representan un riesgo para la seguridad de centros
estatales.
* Para el seguimiento de las unidades de traslado, se concluy la instalacin del equipamiento
de comunicacin segura en cinco CEFERESOS, el Complejo Penitenciario Islas Maras y las
ocinas centrales del OADPRS.
* Se concluy la instalacin y conguracin de 12 equipos de inhibicin de la seal del espec-
tro radioelctrico en 5 CEFERESOS.
* Se encuentra en proceso la instalacin de sistemas de control remoto para apertura de puer-
tas en 4 CEFERESOS y de sistemas de control de acceso en 3, que incluyen capacidades para
el registro de placas vehiculares, autenticacin de documentos, lectores de huella y rostro,
registro de informacin biomtrica y enlace a Plataforma Mxico.
* Se concret la compra del equipo para rehabilitar y modernizar la red de telecomunicaciones
del Complejo Penitenciario Islas Maras, lo que permitir su conexin a Plataforma Mxico.
* Se dot a 3 CEFERESOS con un equipo completo para traslados que incluye camionetas
especializadas para el transporte de internos y del personal penitenciario, camionetas de
apoyo y motocicletas.
En septiembre de 2010, se publicaron en el DOF los Acuerdos que incorporan al Sistema
Penitenciario Federal. El CEFERESO 7 Nor-Noroeste, ubicado en Guadalupe Victoria,
Durango, y el CEFERESO 8 Nor-Poniente, ubicado en Guasave, Sinaloa.
En marzo del 2011, inici operaciones el Centro Federal Femenil Noroeste, en el predio del
CEFERESO 4 Noroeste, Nayarit, con 94 espacios.
Para el CEFERESO 4 Noroeste, Nayarit, se registra un avance del 64% al mes de julio de
2011, en la construccin de 1,152 espacios adicionales para poblacin de bajo riesgo y de
640 espacios para mediano riesgo.
En abril de 2011, empez a operar el CEFERESO 6 Sureste, ubicado en Huimanguillo, Tabasco.
En junio de 2011, se public en el DOF el Acuerdo que reestructura los campamentos en el
CPIM y los transforma en CEFERESOS. Cada Centro est diseado tomando en cuenta al
interno en una fase especca de su proceso preparatorio, mediante el cual, transitarn de un
Centro a otro conforme evolucionen positivamente para su reintegracin social. Actualmen-
te, el CPIM tiene una capacidad instalada para 6,000 internos.
ANEXO 7.
202
Apndice
El proyecto de construccin de infraestructura que en el mediano plazo permitir al Gobierno
Federal hacerse cargo de la totalidad de los internos del fuero federal, incluye la construccin
de los 2 Centros Federales de Reclusin con instalaciones de alta seguridad para secuestra-
dores, incluidos en el ANSJL, as como la construccin de 8 Centros Penitenciarios Federales
mediante alianzas de participacin pblica y privada para el desarrollo de los proyectos.
Respecto a los Centros incluidos en el ANSJL, se estn ampliando y adecuando a estndares
federales dos instalaciones penitenciaras cuyas obras estaban inconclusas.
En el CEFERESO 8 Nor-Poniente se concluyeron las obras correspondientes a la rehabili-
tacin de 633 nuevos espacios penitenciarios que incluyen medidas especiales de reclusin.
Inici operaciones en julio de 2011. En paralelo, se han iniciado las obras de ampliacin, que
consisten en la construccin de un mdulo para la poblacin de alto riesgo y un mdulo para
poblacin de riesgo medio.
En la instalacin penitenciaria ubicada en Papantla, Veracruz, se avanz 85% en la construc-
cin del mdulo para poblacin de sper mximo riesgo. La construccin del resto de los
mdulos tiene un avance del 40%. El Complejo est proyectado para iniciar operaciones en el
2012, con una capacidad para 1,504 internos.
Se autorizaron ocho proyectos de alianzas pblicas y privadas para la construccin de infraes-
tructura penitenciaria mediante la gura de Contrato de Prestacin de Servicios. En diciembre
de 2010, se adjudicaron los contratos para los proyectos ubicados en los estados de Chiapas,
Coahuila, Durango, Guanajuato, Michoacn, Morelos y Sonora. En marzo de 2011, se adjudic
el proyecto en Oaxaca. Estas instalaciones generarn 20,000 espacios penitenciarios adicio-
nales. Estn proyectados para iniciar operaciones en el segundo semestre del 2012.
Para fortalecer la infraestructura penitenciaria estatal, el Gobierno Federal apoy a distintas
entidades federativas mediante el subsidio para la construccin, ampliacin y equipamiento
de los Centros Penitenciarios.
Durante 2010, se otorg un subsidio de 150 millones de pesos a Baja California para continuar
con la ampliacin del Centro de Readaptacin Social El Hongo, ubicado en Tecate.
Para continuar con las obras del Centro de Reinsercin Social Productivo de Ciudad Jurez se
destinaron 200 millones de pesos al gobierno de Chihuahua.
Se otorgaron 100 millones de pesos al gobierno de Nuevo Len y 130 millones al gobierno de
Veracruz para apoyar diversos proyectos para la mejora de sus Centros Penitenciarios.
218 millones de pesos fueron repartidos entre el Distrito Federal, Durango, Estado de Mxico,
San Luis Potos y Yucatn, para apoyar la compra de equipamiento y sistemas tecnolgicos
para instalaciones penitenciarias.
203
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Bibliografa
211
ABREVIACIONES
Banavim Banco Nacional de Datos e Informacin sobre Casos de
Violencia Contra las Mujeres
CICP Centro Internacional para la Prevencin del Crimen
CIDH Comisin Interamericana de Derechos Humanos
CIEISP Comit Interinstitucional de Estadstica e Informtica de
Seguridad Pblica
CNCA Centro Nacional de Certicacin y Acreditacin
CNDPDYPC Centro Nacional de Prevencin del Delito y Participacin
Ciudadana
CNI Centro Nacional de Informacin
CTS Encuestas de las Naciones Unidas sobre Tendencias Criminales
y Operacin de los Sistemas de Justicia Penal (por sus siglas en
ingls: United Nations Survey of Crime Trends and Operations of
Criminal Justice Systems)
Ecosep Encuesta Continua sobre la Percepcin de la Seguridad Pblica
EHM Estadsticas Histricas de Mxico
Enadis Encuesta Nacional sobre Discriminacin en Mxico.
Enasep Encuesta Nacional sobre la Percepcin de la Seguridad Pblica
Encovis Encuestas en Ciudades Mexicanas sobre Calidad de Vida,
Competitividad y Violencia Social
Endireh Encuesta Nacional sobre la Dinmica de las Relaciones en los
Hogares
Eneivems Encuesta Nacional de Exclusin, Intolerancia y Violencia en
Escuelas Pblicas de Educacin Media Superior
Endifam Encuesta Nacional sobre la Dinmica de las Familias en Mxico
ENGSPJM Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pblica y Justicia
Municipal
ENSI Encuesta Nacional Sobre Inseguridad
Envei Encuesta de Victimizacin y Ecacia Institucional
Envif Encuesta sobre Violencia Intrafamiliar
Envim Encuesta Nacional sobre Violencia contra las Mujeres
Envin Encuesta Nacional sobre Violencia en el Noviazgo
Envipe Encuesta Nacional de Victimizacin y Percepcin sobre
Seguridad Pblica
212
Eurostat Ocina de Estadstica de la Unin Europea
GHO Observatorio Mundial de la Salud (por sus siglas en ingls:
Global Health Observatory)
ICESI Instituto Ciudadano de Estudios Sobre Inseguridad, A. C.
ICPC Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad (por
sus siglas en ingls: International Centre for the Prevention of
Crime)
ICPS Centro Internacional de Estudios Penitenciarios
ICVS Encuesta Internacional de Vctimas del Crimen (por sus siglas en
ingls: International Crime Victims Survey)
Ilanud Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la
Prevencin del Delito y el Tratamiento del Delincuente
IPH Informes Policiales Homologados
IPSP ndice de Percepcin sobre la Seguridad Pblica
Jusep Juntas de Seguimiento y Evaluacin Policial
NCVS Encuesta Nacional de Victimizacin Criminal (por sus siglas en
ingls: National Crime Victimization Survey)
NCRS Registro Estndar Nacional del Crimen (por sus siglas en ingls:
National Crime Recording Standard)
NVDRS Sistema Nacional de Reportes de Muertes Violentas (por sus
siglas en ingls: National Violent Death Reporting System)
Ocavi Observatorio Centroamericano sobre Violencia
OCJS Encuesta sobre Delitos, Crmenes y Justicia Penal (por sus siglas
en ingls: Offending, Crime and Justice Survey)
PDE Programa de Desarrollo Estratgico
PNES Programa Nacional Escuela Segura
REPUVE Registro Pblico Vehicular
SESNSP Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad
Pblica
Sinais Sistema Nacional de Informacin en Salud
SNIP Sistema Nacional de Informacin Penitenciaria
SNSP Sistema Nacional de Seguridad Pblica
SUIC Sistema nico de Informacin Criminal
UNECE Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Europa (por
sus siglas en ingls: United Nations Economic Commission for
Europe)
UNICRI Instituto Interregional para Investigaciones sobre la Delincuencia
y la Justicia (por sus siglas en ingls: United Nations
Interregional Criminal Justice Research Institute)
UNODC Ocina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
Abreviaciones
213
SEMBLANZAS DE
LOS AUTORES
ARTURO ALVARADO MENDOZA es licenciado en Sociologa por la Universidad Au-
tnoma Metropolitana (UAM) y doctor en Ciencias Sociales por El Colegio de
Mxico. Fue director fundador de la asociacin Democracia, Derechos Huma-
nos y Seguridad. Sus lneas de investigacin son: Seguridad Pblica, justicia y
derechos humanos, participacin ciudadana, gobernabilidad y democracia en
Mxico y Amrica Latina. Actualmente, es Director del Centro de Estudios So-
ciolgicos de El Colegio de Mxico.
ROBERT C. DAVIS es licenciado y maestro en Psicologa por la Universidad de
WisconsinMilwaukee y doctor en Psicologa experimental por la Universidad
de Toronto. Tambin estudi Sistemas de Cmputo en la Universidad Estatal de
Nueva York. Anteriormente se desempe como investigadoranalista en Police
Foundation en Washington, D. C. y en el Vera Institute of Justice en Nueva York.
Ha dirigido proyectos sobre victimizacin, violencia domstica, prevencin, mi-
gracin y libertad condicional. Asimismo, particip como consultor para los
Departamentos de Polica de las ciudades de Pittsburgh, Nueva York, Seattle y
Dallas. Actualmente es Investigador Analista Senior de Rand Corporation.
CARLOS J. VILALTA PERDOMO es licenciado en Derecho por la Universidad Tecno-
lgica de Mxico (Unitec); maestro y doctor en Estudios Urbanos por El Colegio
de Mxico y la Universidad de Portland, respectivamente. Sus principales lneas de
investigacin son: anlisis y estadstica espacial, geografa del crimen, miedo
al crimen y violencia, Seguridad Pblica, y delincuencia comn. Es profesor
investigador de la Divisin de Estudios Jurdicos del Centro de Investigacin y
Docencia Econmicas (CIDE). El autor agradece a Porrio Cruz por su apoyo en
la sistematizacin de ligas a pginas web de censos y encuestas.
GUILLERMO ZEPEDA LECUONA es licenciado en Derecho por la Universidad de Gua-
dalajara; maestro en Polticas Pblicas por el ITAM y candidato a doctor en
Derecho por la UNAM. Es investigador asociado del Centro de Investigacin para
el Desarrollo, A. C., y coordinador del proyecto Seguridad Ciudadana y Justicia
Penal en Mxico, as como de la Red de Investigaciones sobre Reforma Pe-
nal Comparada. Adicionalmente, se desempea como asesor del proyecto Mo-
dernizacin de los Poderes Judiciales Locales, del Banco Mundial. Es profesor
investigador del Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Occidente
(ITESO). El autor reconoce y agradece el auxilio y asistencia que en esta inves-
tigacin recibi de la Lic. Lizbeth Gutirrez Garca y al becario del ITESO, Lic.
Jess Rivera Fernn.
215
NDICE
Contents
PRLOGO 7
GENARO GARCA LUNA
INTRODUCCIN 9
CAPTULO 1
SISTEMAS DE MEDICIN DE SEGURIDAD PBLICA:
UNA REVISIN COMPARADA 13
CARLOS J. VILALTA PERDOMO
Qu es un indicador y qu un sistema de indicadores en seguridad pblica? 17
Qu es la informacin ocial? 18
Indicadores ociales mexicanos: el conocimiento y las prcticas nacionales 19
Gobierno Federal 19
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica 20
Sistema Nacional de Seguridad Pblica 26
Secretara de Seguridad Pblica Federal 29
Procuradura General de la Repblica 31
Gobierno local: el Distrito Federal 32
Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal 32
Procuradura General de Justicia del Distrito Federal 33
Indicadores extranjeros: conocimiento y prcticas internacionales 35
Gobiernos extranjeros 35
Estados Unidos 35
Canad 40
Reino Unido 41
Unin Europea 43
Instituciones internacionales 44
Organizacin de las Naciones Unidas 44
Organizacin de los Estados Americanos 47
Consideraciones nales 49
216
CAPTULO 2
ANLISIS COMPARADO DE LA
MEDICIN DEL DESEMPEO POLICIAL 51
ROBERT DAVIS
Conceptualizacin de los indicadores de desempeo 55
Diseo de los indicadores de desempeo 58
Cumplimiento de las metas versus percepcin de los resultados 58
Interpretacin de la medicin del desempeo 59
Contextualizar las interpretaciones 61
Experiencias internacionales en la medicin del desempeo 62
Israel 62
Inglaterra y Gales 64
La nueva revisin 66
Irlanda del Norte 66
Nueva Zelanda 69
Sudfrica 70
Estados Unidos 73
Mxico 75
Marco terico para medir el desempeo de las instituciones policiales 79
CAPTULO 3
PROGRAMAS DE PREVENCIN DEL DELITO:
UNA REVISIN TERICA 85
Aspectos tericos de la prevencin 87
Conceptos de la prevencin del delito 88
Enfoques preventivos 89
Tipologa de la prevencin del delito 91
Modelos de prevencin de la violencia 95
El papel de los gobiernos en las estrategias preventivas 100
La prevencin del delito: experiencias internacionales 101
Programas de prevencin en Mxico 105
Programas de la Direccin General de Prevencin del Delito
y Participacin Ciudadana, de la SSP 107
Programa Enlaces de Prevencin 110
Programas preventivos de la Direccin General
de Derechos Humanos 112
Otros programas preventivos del Gobierno Federal 115
Programa Nacional Escuela Segura 115
El Consejo Nacional contra las Adicciones (Conadic)
y los Centros Nueva Vida 118
Rescate de espacios pblicos 118
ndice
217
CAPTULO 4
INDICADORES DE SEGUIMIENTO PARA EL
SISTEMA PENITENCIARIO FEDERAL MEXICANO 123
Directrices fundamentales para la reinsercin 126
Reinsercin social 128
Reinsercin social y rgimen de transicin 130
Sistema de indicadores penitenciarios: la bibliografa internacional 131
Sistema de indicadores del Sistema Penitenciario Federal 133
Capacidad instalada del Sistema Penitenciario Federal 134
Ampliacin y modernizacin de la infraestructura actual 135
Incorporacin de instalaciones penitenciarias locales
al Sistema Penitenciario Federal 135
Construccin de nuevos centros penitenciarios federales 135
Construccin y ampliacin de infraestructura para
incrementar la capacidad de reclusin federal 136
Personal administrativo y de custodia del Sistema Penitenciario Federal
y su profesionalizacin 138
Cobertura de los servicios federales de reinsercin federal 146
Poblacin penitenciaria federal 150
Condiciones de reclusin y trato digno 152
Ocupacin penitenciaria 153
Internos por cada funcionario penitenciario 156
Incidentes penitenciarios por cada 1 000 internos 158
La prisin preventiva 159
Porcentaje de internos sin condena (en prisin preventiva) 160
El respeto a los derechos humanos 162
El trabajo y la capacitacin para el trabajo 164
La educacin 165
La salud 167
El deporte 170
La reinsercin social 171
La reincidencia delictiva federal 174
CONCLUSIONES 177
APNDICE 183
BIBLIOGRAFA 203
ABREVIACIONES 211
SEMBLANZAS DE LOS AUTORES 213
ndice
La comprensin del fenmeno delictivo,
as como la evaluacin de las polticas
pblicas en materia de seguridad,
requieren de informacin estadstica y
cualitativa obtenida a partir de criterios
rigurosos. sta ha de servir, por un lado,
para producir un diagnstico claro de la
situacin actual y, por otro, para
entender los factores que inuyen en las
conductas delictivas y actuar en
consecuencia.
En este libro, los autores analizan y
proponen diversos indicadores para
medir los actos delictivos violentos, el
desempeo policial, los programas de
prevencin del delito, as como el funcio-
namiento del nuevo sistema penitencia-
rio. Asimismo, se realiza una revisin de
la informacin disponible en Mxico en
materia de seguridad pblica y se
presenta un anlisis de la experiencia
internacional, destacando los retos y las
necesidades que conlleva la denicin
de instrumentos de medicin conables.
La importancia de medir el fenmeno
delictivo y construir un sistema de
indicadores en materia de seguridad se
centra, sobre todo, en su utilidad para dar
seguimiento y continuidad a las polticas
de seguridad pblica en Mxico, as
como para informar a la ciudadana del
desempeo de las instituciones.
VI
I
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d
i
c
a
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c
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Robert Davis
Prlogo de Genaro Garca Luna
COORDINADOR: ARTURO ALVARADO MENDOZA
C
M
Y
CM
MY
CY
CMY
K
PortadasCIES7-Jun.ai 1 9/10/12 3:43 PM

Indicadores de Seguridad Pública en México

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as como la evaluacin de las polticas

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